Che materia stai cercando?

Anteprima

ESTRATTO DOCUMENTO

La distribuzione del gas naturale

di E L

LIO EONETTI

S : 1. Il quadro normativo - 2. I nodi e le interpretazioni - 3.

OMMARIO carte dei servizi e la tutela dell’utenza.

Le forme di gestione - 4. Le

1. Il quadro normativo

La disciplina generale sui servizi pubblici locali di rilevanza eco-

nomica contemplata dall’art. 23 bis del decreto legge 25 giugno 2008

n. 112 e dal regolamento di attuazione di cui al D.p.r. 7 settembre

2010 n. 168 esclude espressamente dal proprio ambito di applicazione

una serie di servizi, i quali restano regolati dalle discipline di settore

Nell’ambito

già in vigore. di tali servizi figura anche il servizio pub-

blico locale di distribuzione del gas.

Sin dall’anno 2000, infatti, tale servizio è appositamente regolato

dalla normativa statale settoriale contenuta nel d.lgs. 23 maggio 2000

“Attuazione

n. 164 avente ad oggetto della direttiva n. 98/30/CE re-

cante norme comuni per il mercato interno del gas naturale, a norma

dell’articolo 41 della legge 17 maggio 1999, n. 144” (c.d. Decreto

Letta).

Tale decreto, unitamente ad ulteriori specifiche disposizioni setto-

riali introdotte negli anni successivi, delinea quindi allo stato attuale il

regime giuridico applicabile al servizio in questione.

Ciò premesso, occorre rilevare che il menzionato Decreto Letta ha

profondamente riformato la disciplina giuridica del settore del gas na-

turale. In particolare, tale normativa è stata introdotta in recepimento

della direttiva comunitaria 98/30/CE, la quale ha innovato il sistema

dell’intera filiera del gas naturale (comprensiva delle attività di impor-

tazione, esportazione, trasporto e dispacciamento, coltivazione e stoc-

nell’ottica di creare

caggio, distribuzione e vendita) in tale settore un

mercato di natura concorrenziale.

In base alle nuovo regime giuridico introdotto dal Decreto Letta,

nell’ambito della filiera del gas la sola attività di distribuzione del gas

nel “trasporto di gas naturale attraverso reti di

naturale (consistente

per la consegna ai clienti”

gasdotti e cioè, in sostanza, nella gestione

1

Capitolo

2

della rete e degli impianti connessi) è qualificata come servizio pub-

blico locale.

Ciò posto, occorre evidenziare che, in linea con l’ottica pro-

concorrenziale della direttiva comunitaria, il Decreto Letta ha modifi-

cato profondamente il sistema delle modalità di gestione del servizio

di distribuzione del gas rispetto alla disciplina generale sui servizi

contenuta nell’allora vigente legge n. 142/1990

pubblici locali (al

tempo applicabile anche al servizio in questione).

con l’introduzione della

In particolare, nuova normativa di settore

si è infatti passati da una pluralità di forme di gestione (le quali con-

locale

sentivano all’ente di assumere - direttamente o tramite propri

enti strumentali un ruolo diretto nella gestione dei servizi) ad

un’unica modalità di erogazione del servizio di distribuzione del gas,

costituita dalla gara ad evidenza pubblica per la selezione del gestore.

Più in dettaglio, in base alle disposizioni del Decreto Letta la gara mi-

ra alla selezione di un gestore destinato ad erogare il servizio per un

periodo non superiore a 12 anni in regime di esclusiva.

In altri termini, la riforma del 2000 ha introdotto nel settore in esa-

me un meccanismo di c.d. concorrenza per il mercato, consistente ap-

di un

punto nell’attivazione confronto competitivo tra tutti gli operato-

ri economici interessati ed in possesso dei requisiti di qualificazione

richiesti dal bando di gara.

L’introduzione di tale forma di concorrenza in luogo di una effetti-

va liberalizzazione dell’attività si spiega in ragione del fatto che

l’attività di distribuzione del gas implica l’utilizzo e la gestione di reti

locali che costituiscono “monopoli naturali”, e quindi precludono la

contestuale operatività di più gestori in concorrenza tra loro (la c.d.

concorrenza nel mercato).

Nella nuova prospettiva sopra delineata, volta chiaramente al supe-

ramento del modello delle gestioni pubbliche e degli affidamenti diret-

ti, la legge ha espressamente assegnato agli enti locali le funzioni di

indirizzo, di vigilanza, di programmazione e controllo sulle attività di

distribuzione del gas. A questo scopo, è stato previsto che il rapporto

che si instaura tra ente locale e distributore selezionato ad esito della

gara viene regolato dal contratto di servizio, il quale disciplina in det-

taglio i compiti e gli obblighi di ciascuna delle parti (al riguardo, è sta-

ta prevista in particolare la predisposizione di un contratto di servizio

La distribuzione del gas naturale 3

per l’energia elettrica

tipo da parte dell’Autorità e il gas e la successi-

va approvazione ad opera del Ministero delle Attività produttive entro

sei mesi dalla data di entrata in vigore del Decreto).

Più precisamente, in base al Decreto Letta, gli elementi essenziali

che devono essere disciplinati nel contratto di servizio sono:

- la durata;

- le modalità di espletamento del servizio;

- gli obiettivi qualitativi;

- l'equa distribuzione del servizio sul territorio;

- gli aspetti economici del rapporto;

- i diritti degli utenti;

- i poteri di verifica dell'ente che affida il servizio;

- le conseguenze degli inadempimenti;

- le condizioni del recesso anticipato dell'ente stesso per inadem-

pimento del gestore del servizio.

l’introduzione dell’obbligo di gara per

In altri termini, con

l’affidamento del servizio di distribuzione del gas accompagnata da un

ruolo centrale del contratto di servizio, il Decreto Letta ha optato per

una tendenziale esternalizzazione di tale attività e, corrispondentemen-

te, per un sostanziale mutamento del ruolo dell’ente locale, il quale

vede fortemente depotenziata la possibilità di un suo intervento diretto

nella gestione.

In definitiva, rispetto al previgente sistema, viene limitata la possi-

bilità dell’ente locale di optare tra diverse modalità di erogazione del

servizio e, segnatamente, di scegliere se mantenere la gestione del ser-

vizio nell’ambito delle proprie strutture o esternalizzarlo in favore di

operatori economici privati.

Il forte impatto delle nuove disposizioni sulla situazione previgen-

te, caratterizzata in larghissima parte da affidamenti diretti (senza ga-

ra) di lunga durata effettuati dagli enti locali in favore di aziende mu-

nicipalizzate o società di capitali da essi partecipate, ha indotto il legi-

slatore del 2000 ad introdurre un regime di transizione tra il sistema

e l’apertura del settore al mercato, finalizzato appunto

previgente a

consentire agli enti locali ed agli operatori del settore di adeguarsi alle

nuove regole.

Più in dettaglio, il Decreto Letta ha disposto la scadenza anticipata

delle concessioni di distribuzione del gas già in essere, ed in particolar

Capitolo

4

modo di quelle affidate senza gara. Per quanto concerne queste ultime,

infatti, la cessazione ex lege è stata inizialmente fissata alla data del 31

dicembre 2005, ma comunque temperata dalla previsione della possi-

bilità per il gestore di ottenere un prolungamento per una massimo di

due anni a determinate condizioni (es. in caso di aggregazioni societa-

rie tra più gestori di determinate dimensioni). Una volta scaduto tale

l’ente locale interessato avrebbe necessariamente dovuto pro-

periodo,

all’affidamento del servizio

cedere mediante pubblica gara.

Con successive leggi-proroga (cfr. art. 1 comma 69 della legge n.

239/2004; art. 23 della legge n. 51/2006), tuttavia, la durata del perio-

do transitorio stabilita dal Decreto Letta è stata in più occasioni posti-

cipata, consentendo in tal modo la prosecuzione degli affidamenti at-

tribuiti senza gara ben oltre il termine inizialmente stabilito, e segna-

tamente fino alla fine del 2010 (al riguardo, cfr. Autorità Garante per

la concorrenza e per il mercato, Parere, 22 ottobre 2009 n. AS643).

Tali ripetuti interventi di proroga hanno chiaramente favorito gli at-

tuali concessionari del servizio ed al contempo creato notevoli incer-

tezze in capo agli enti locali ed agli operatori del settore (in tal senso,

cfr. Autorità garante della concorrenza e del mercato, Parere AS643

cit.).

In questo complesso contesto normativo, nel 2007 il legislatore è di

nuovo intervenuto a regolare il settore della distribuzione del gas me-

diante l’introduzione di un nuovo sistema di organizzazione del servi-

zio in questione, basato su ambiti territoriali minimi per lo svolgimen-

to delle gare per la selezione del gestore (c.d. Atem) (cfr. art. 46-bis

del decreto legge 1 ottobre 2007 n. 159, convertito con legge n.

122/2007).

In sostanza, al dichiarato scopo di assicurare maggiore concorren-

zialità del settore ed una più alta qualità delle prestazioni di servizio,

la funzione di organizzazione del servizio è stata collocata in un livel-

lo (tendenzialmente) sovra comunale, prevedendo che le gare per

l’affidamento del servizio di distribuzione del gas naturale siano effet-

tuate per ambiti territoriali minimi a fronte di operazioni di aggrega-

zioni degli enti locali interessati. In tal modo, infatti, si è inteso tra

l’altro ridurre ulteriormente la situazione di frammentazione delle ge-

caratterizza l’erogazione del servizio in larghissima

stioni esistenti che

parte del territorio nazionale. La distribuzione del gas naturale 5

A questo riguardo, occorre evidenziare che il modello organizzati-

vo della gestione a livello di ambito territoriale sovra comunale è stato

mutuato con talune differenziazioni - da altre discipline settoriali. Ed

infatti, tale modello è già operante nel settore del servizio idrico inte-

grato in base alle disposizioni originariamente introdotte dalla legge n.

il Codice dell’ambiente (d.lgs. n. 152/2006)

36/1994 e, recentemente,

l’istituzione anche

ne ha previsto nel settore del servizio dei rifiuti ur-

bani. superata l’originaria

Con il nuovo regime viene quindi impostazio-

ne adottata dal Decreto Letta, atteso che la funzione di organizzazione

del servizio di distribuzione del gas non rientra più nella competenza

del singolo comune o di più comuni che hanno autonomamente optato

per una gestione associata del servizio.

In particolare, la nuova normativa ha stabilito che la determinazio-

ne dei nuovi ambiti territoriali debba essere effettuata, entro il termine

del 31 dicembre 2012, mediante una procedura concertata (tra Mini-

stro dello sviluppo economico, Ministro per i rapporti con le regioni,

Unificata Stato Regioni ed Autorità per l’energia elettrica

Conferenza

elettrica ed il gas).

Sotto il profilo dimensionale e delle modalità di determinazione

degli ambiti, la legge ha previsto che i predetti ambiti non possano es-

l’individuazione

sere inferiori al territorio comunale e che la loro deb-

ba essere effettuata in base a criteri di efficienza e riduzione dei costi.

In tale prospettiva, la legge ha inoltre affidato ai soggetti istituzio-

nali sopra indicati il compito di determinare le misure per

l’incentivazione delle operazioni di aggregazione tra gli enti locali in-

E’ chiaro infatti che

teressati dalla riorganizzazione. il nuovo sistema

organizzativo richiede necessariamente una disciplina dei rapporti tra

gli enti locali inclusi in un determinato ambito, ed in particolar modo

la previa individuazione di un ente locale al quale al quale gli altri enti

attribuiscano il compito di indire e gestire la procedura di gara per

l’assegnazione del servizio per l’intero ambito.

Ai medesimi soggetti di cui sopra è stata altresì attribuita la funzio-

per l’affidamento del servizio

ne di definire le regole delle gare (ed in

particolare i criteri di valutazione delle offerte), e cioè di individuare

in sostanza un bando-tipo tenendo conto dei seguenti elementi: a)

condizioni economiche offerte ed, in particolare, di quelle a vantaggio

Capitolo

6

dei consumatori; b) standard qualitativi e di sicurezza del servizio; c)

piani di investimento e di sviluppo delle reti e degli impianti. A que-

sto proposito, occorre rilevare che la previsione di un bando tipo a li-

vello nazionale risulta funzionale allo scopo di determinare per gli enti

locali una consistente riduzione dei costi di organizzazione della pro-

cedura di gara.

Alla luce di quanto precede, risulta evidente che la realizzazione

del nuovo sistema di organizzazione ed affidamento del servizio pre-

suppone necessariamente tanto la perimetrazione dei c.d. Atem (ac-

compagnata dalla connessa definizione delle modalità di aggregazione

degli enti locali) quanto la definizione delle regole procedurali da se-

guire per la selezione del gestore.

Allo stato attuale, tuttavia, la normativa che dovrà disciplinare tali

profili non è stata ancora emanata, il che non consente come sopra

– l’indizione di Atem e pertanto l’avvio

osservato di gare a livello del

nuovo sistema introdotto dalla riforma del 2007.

In ordine allo stato dell’iter di elaborazione ed approvazione della

predetta regolamentazione, occorre precisare che in data 16 dicembre

2010 la Conferenza Unificata Stato Regioni ha dato parere positivo sul

decreto relativo alla determinazione degli ambiti territoriali minimi e

sul regolamento per l’individuazione dei criteri di gara e di valutazio-

per l’affidamento del servizio, presentati

ne dell’offerta dal Ministero

dello Sviluppo Economico di concerto con il Ministero per i Rapporti

con le Regioni.

In particolare, da quanto si apprende, il testo del decreto definisce

177 ambiti territoriali minimi per lo svolgimento delle gare per

l’affidamento del servizio di distribuzione del gas, ciascuno dei quali

rappresenta un insieme minimo di comuni.

Il regolamento individua invece i criteri di gara e di valutazione

per l’affidamento del nell’ottica

delle offerte servizio di favorire la

scelta della migliore offerta in favore dei clienti ed il miglior funzio-

“bando-tipo”

namento del settore. Inoltre, il nazionale assolve chiara-

mente alla finalità di abbreviare i tempi di pubblicazione della disci-

plina di gara e di ridurre per gli enti locali interessati le spese relative

all’indizione della stessa. La distribuzione del gas naturale 7

2. I nodi e le interpretazioni

Come è stato sopra rilevato, la normativa in tema di gas introdotta

dal Decreto Letta ha formato oggetto negli anni successivi di ripetuti

che hanno prodotto l’effetto di rallentare

interventi di modifica, il pro-

cesso di apertura del settore al mercato concorrenziale e di determina-

re una rilevante incertezza del quadro giuridico di riferimento.

In particolare, il profilo della riforma del 2000 che ha evidenziato

è senz’altro rappresentato dalla durata delle conces-

maggiori criticità

sioni di distribuzione del gas prevista delle disposizioni sul c.d. perio-

do transitorio.

I continui interventi di proroga rispetto alle scadenze anticipate del-

le concessioni originariamente stabilite dal Decreto Letta hanno infatti

generato una consistente incertezza sulla esatta durata degli affida-

menti in essere, ulteriormente aggravata dal notevole contenzioso che

si è sviluppato in ordine a tale questione.

A questo riguardo, senza voler entrare nel dettaglio del contenuto

delle disposizioni di proroga e delle varie interpretazioni che ne sono

derivate, è utile esaminare i principi espressi dalla giurisprudenza co-

munitaria in relazione alla tematica in argomento e la successiva posi-

zione adottata dalla giurisprudenza amministrativa nazionale.

Nel 2008, infatti, la Corte di Giustizia UE, sollecitata da un Tribu-

nale amministrativo regionale, ha affrontato la questione della legitti-

mità comunitaria delle “proroghe” delle concessioni di distribuzione

del gas naturale stabilite dalla legislazione italiana (CGCE, Sez. II, 17

luglio 2008 in C-347/06).

In particolare, la Corte ha ritenuto che il prolungamento della dura-

ta del periodo transitorio al termine del quale deve cessare anticipata-

mente una concessione di distribuzione del gas naturale non risulta di

per sè in contrasto con il diritto comunitario. Secondo la posizione

della Corte, infatti, il principio di certezza del diritto esige che la riso-

luzione anticipata ex lege della concessione di distribuzione del gas

naturale sia corredata da un periodo transitorio che consenta alle parti

interessate di sciogliere i rapporti contrattuali a condizioni accettabili

tanto sotto il profilo delle esigenze del servizio pubblico quanto sotto

il profilo economico. Ciò posto, il giudice comunitario ha rimesso al

giudice nazionale il compito di valutare se la proroga del periodo tran-

Capitolo

8

sitorio disposta dal legislatore italiano possa considerarsi necessaria ai

fini del rispetto del principio della certezza del diritto, il quale impone

che le norme giuridiche siano chiare nei loro effetti soprattutto quando

siano suscettibili di determinare conseguenze sfavorevoli in capo ai

singoli ed alle imprese.

A fronte dei principi espressi dalla giurisprudenza comunitaria nella

pronuncia sopra indicata, tuttavia, il giudice amministrativo nazionale

non ha adottato una posizione univoca.

In una occasione, infatti, la giurisprudenza amministrativa ha recen-

temente affermato la compatibilità comunitaria delle normativa statale

recante la proroga del periodo transitorio per la cessazione anticipata

di una concessione di distribuzione del gas naturale. In particolare, a

sostegno di tale posizione, il giudice amministrativo d’appello ha os-

servato che con la predetta pronuncia la Corte di Giustizia ha ricono-

sciuto ai soggetti interessati (enti locali ed attuali gestori del servizio

di distribuzione del gas) un periodo di tempo adeguato per ammortiz-

zare gli effetti negativi derivanti dalla risoluzione anticipata dei rap-

porti concessori in essere e per predisporre gli atti di gara per

l’affidamento del servizio ad evidenza pubblica (cfr. Consiglio di Sta-

to, Sez. V 26 luglio 2010 n. 4873).

In un’altra occasione, invece, il giudice amministrativo ha assunto una

posizione opposta, giudicando le proroghe del periodo transitorio non

compatibili con il diritto comunitario e giungendo alla disapplicazione

delle relative disposizioni della normativa sul servizio di distribuzione

del gas (cfr. TAR Lombardia, Brescia, 20 febbraio 2009 n. 322).

Strettamente connessa al tema della durata delle concessioni del gas

originariamente affidate senza gara è l’attuale problematica concer-

nente la possibilità o meno per i comuni di bandire le gare per

l’affidamento del servizio.

Come sopra esposto, in base alle disposizioni vigenti la durata della

gran parte delle concessioni attribuite senza il previo svolgimento di

una gara è venuto a scadere tra il periodo compreso tra la fine del

2009 e la fine del 2010.

Nel frattempo è però intervenuta la riforma del 2007, la quale ha mo-

dificato l’assetto organizzativo del servizio di distribuzione del gas

stabilendo che le gare per la selezione dei gestori non debbano più es-


PAGINE

18

PESO

193.22 KB

AUTORE

Atreyu

PUBBLICATO

+1 anno fa


DESCRIZIONE DISPENSA

Materiale didattico per il corso di Diritto degli Enti Locali e dei servizi pubblici della Prof.ssa Francesca Di Lascio. Trattasi del saggio di Elio Leonetti sulla normativa riguardante la distribuzione del gas naturale. In particolare, vengono affrontati i seguenti argomenti: quadro normativo; nodi ed interpretazioni; forme di gestione; carte dei servizi e tutela dell’utenza.


DETTAGLI
Corso di laurea: Corso di laurea magistrale in politiche pubbliche
SSD:
A.A.: 2011-2012

I contenuti di questa pagina costituiscono rielaborazioni personali del Publisher Atreyu di informazioni apprese con la frequenza delle lezioni di Diritto degli enti locali e dei servizi pubblici e studio autonomo di eventuali libri di riferimento in preparazione dell'esame finale o della tesi. Non devono intendersi come materiale ufficiale dell'università Roma Tre - Uniroma3 o del prof Di Lascio Francesca.

Acquista con carta o conto PayPal

Scarica il file tutte le volte che vuoi

Paga con un conto PayPal per usufruire della garanzia Soddisfatto o rimborsato

Recensioni
Ti è piaciuto questo appunto? Valutalo!

Altri appunti di Diritto degli enti locali e dei servizi pubblici

Decentramento amministrativo
Dispensa
Sentenza Teckal
Dispensa
Servizi pubblici locali - Servizi sociali
Dispensa
Servizi pubblici locali - Servizi funebri e cimiteriali
Dispensa