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Riparto competenza Stato-Regioni - C. Cost. n. 303/03

Questa dispensa si riferisce alle lezioni di Diritto degli Enti Locali, tenute dalla Prof. ssa Luisa Torchia nell'anno accademico 2011.
Il documento riporta il testo della sentenza n. 303 del 2003 della Corte Costituzionale; oggetto della pronuncia è il seguente: la legge... Vedi di più

Esame di Diritto degli Enti Locali docente Prof. L. Torchia

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ESTRATTO DOCUMENTO

SENTENZA n. 0303 del 2003

[dispositivi] [massime]

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

LA CORTE COSTITUZIONALE

composta dai signori:

Presidente Riccardo CHIEPPA

Giudice Gustavo ZAGREBELSKY

Valerio ONIDA

Carlo MEZZANOTTE

Fernanda CONTRI

Guido NEPPI MODONA

Piero Alberto CAPOTOSTI

Annibale MARINI

Franco BILE

Giovanni Maria FLICK

Ugo DE SIERVO

Romano VACCARELLA

Paolo MADDALENA

Alfio FINOCCHIARO

ha pronunciato la seguente:

SENTENZA

nei giudizi di legittimità costituzionale dell'articolo 1, commi da 1 a 12 e 14, della legge

21 dicembre 2001, n. 443 (Delega al Governo in materia di infrastrutture ed insediamenti

produttivi strategici ed altri interventi per il rilancio delle attività produttive); dell'art. 13,

commi 1, 3, 4, 5, 6 e 11, della legge 1 agosto 2002, n. 166, (Disposizioni in materia di

infrastrutture e trasporti); degli articoli da 1 a 11, 13 e da 15 a 20 del decreto legislativo

20 agosto 2002, n. 190 (Attuazione della legge 21 dicembre 2001, n. 443, per la

realizzazione delle infrastrutture e degli insediamenti produttivi strategici e di interesse

nazionale); del decreto legislativo 4 settembre 2002, n. 198 (Disposizioni volte ad

accelerare la realizzazione delle infrastrutture di telecomunicazioni strategiche per la

modernizzazione e lo sviluppo del Paese, a norma dell'articolo 1, comma 2, della legge

21 dicembre 2001, n. 443) ed allegati A, B, C e D dello stesso decreto legislativo n. 198

del 2002; promossi con ricorsi: della Regione Marche, notificati il 22 febbraio, il 25

ottobre e il 12 novembre 2002, depositati il 28 febbraio, il 31 ottobre e il 18 novembre

2002, rispettivamente iscritti ai numeri 9, 81 e 86 del registro ricorsi 2002; della Regione

Toscana, notificati il 22 febbraio, il 1 e il 24 ottobre, e l'11 novembre 2002, depositati il

1 marzo, il 9 e il 30 ottobre, e il 16 novembre 2002, rispettivamente iscritti ai numeri 11,

68, 79 e 85 del registro ricorsi 2002; della Regione Umbria, notificati il 22 febbraio e

l'11 novembre 2002, depositati il 4 marzo e il 19 novembre 2002, rispettivamente iscritti

ai numeri 13 e 89 del registro ricorsi 2002; della Provincia autonoma di Trento, notificati

il 22 febbraio e il 25 ottobre 2002, depositati il 4 marzo e il 5 novembre 2002,

rispettivamente iscritti ai numeri 14 e 83 del registro ricorsi 2002; della Regione Emilia-

Romagna, notificati il 23 febbraio e il 12 novembre 2002, depositati il 5 marzo e il 19

novembre 2002, rispettivamente iscritti ai numeri 15 e 88 del registro ricorsi 2002; della

Provincia autonoma di Bolzano, notificato il 25 ottobre 2002, depositato il 31 successivo

ed iscritto al n. 80 del registro ricorsi 2002; della Regione Campania, notificato il 12

novembre 2002, depositato il 16 successivo ed iscritto al n. 84 del registro ricorsi 2002;

della Regione Basilicata, notificato il 12 novembre 2002, depositato il 19 successivo ed

iscritto al n. 87 del registro ricorsi 2002; della Regione Lombardia, notificato il 12

novembre 2002, depositato il 21 successivo ed iscritto al n. 90 del registro ricorsi 2002; e

del Comune di Vercelli, notificato il 12 novembre 2002, depositato il 21 successivo ed

iscritto al n. 91 del registro ricorsi 2002.

Visti gli atti di costituzione del Presidente del Consiglio dei ministri, nonché gli atti di

intervento dell'Associazione Italia Nostra-Onlus ed altre, della Società Wind

Telecomunicazioni s.p.a., della Vodafone Omnitel s.p.a., della Società H3G s.p.a., della

T.I.M. s.p.a. Telecom Italia Mobile e dei Comuni di Pontecurone, Monte Porzio Catone,

Roma, Polignano a Mare, Mantova e del Coordinamento delle associazioni consumatori

(CODACONS);

udito nell'udienza pubblica del 25 marzo 2003 il Giudice relatore Carlo Mezzanotte;

uditi gli avvocati Stefano Grassi per la Regione Marche; Vito Vacchi, Lucia Bora e

Fabio Lorenzoni per la Regione Toscana; Giandomenico Falcon e Maurizio Pedetta per

la Regione Umbria; Giandomenico Falcon e Luigi Manzi per la Provincia autonoma di

Trento; Giandomenico Falcon, Luigi Manzi e Fabio Dani per la Regione Emilia-

Romagna; Roland Riz e Sergio Panunzio per la Provincia autonoma di Bolzano;

Beniamino Caravita di Toritto e Massimo Luciani per la Regione Lombardia; Vincenzo

Cocozza per la Regione Campania; Antonino Cimellaro e Carlo Rienzi per il Comune di

Vercelli; Corrado V. Giuliano per l'Associazione Italia Nostra- Onlus ed altre;

Beniamino Caravita di Toritto e Vittorio D. Gesmundo per la Società Wind

Telecomunicazioni s.p.a.; Marco Sica e Mario Libertini per la Vodafone Omnitel s.p.a.;

Nicolò Zanon per la Società H3G s.p.a.; Giuseppe De Vergottini, Mario Sanino e Carlo

Malinconico per la T.I.M. s.p.a. Telecom Italia Mobile; Antonino Cimellaro e Carlo

Rienzi per il Comune di Pontecurone; Antonino Cimellaro per i Comuni di Monte Porzio

Catone e Mantova; Sebastiano Capotorto per il Comune di Roma; Vito Aurelio

Pappalepore per il Comune di Polignano a Mare; Carlo Rienzi per il CODACONS; e

l'avvocato dello Stato Paolo Cosentino per il Presidente del Consiglio dei ministri.

Ritenuto in fatto

1. 3/4 Con distinti ricorsi, ritualmente notificati e depositati, le Regioni Marche,

Toscana, Umbria ed Emilia-Romagna e la Provincia autonoma di Trento hanno sollevato

questione di legittimità costituzionale in riferimento agli articoli 117, 118 e 119 della

Costituzione e, limitatamente alla Provincia autonoma di Trento, all'articolo 10 della

legge costituzionale 18 ottobre 2001, n. 3 (Modifiche al titolo V della parte seconda

della Costituzione) dell'art. 1 della legge 21 dicembre 2001, n. 443 (Delega al Governo

in materia di infrastrutture ed insediamenti produttivi strategici ed altri interventi per il

rilancio delle attività produttive), anche detta "legge obiettivo". In particolare, le Regioni

Toscana, Umbria ed Emilia-Romagna hanno denunciato i commi da 1 a 12 ed il comma

14 del menzionato art. 1, mentre la Regione Marche ha impugnato soltanto i commi da 1

a 5. La Provincia autonoma di Trento ha censurato a sua volta i commi da 1 a 4 dello

stesso art. 1, precisando di non ritenere lese le prerogative ad essa spettanti in forza dello

statuto e delle norme di attuazione, bensì affermando di voler denunciare

l'incostituzionalità della legge n. 443 del 2001 "in quanto essa contraddice l'ulteriore

livello di autonomia, spettante alla Provincia ai sensi dell'art. 117 della Costituzione" e

dell'art. 10 della legge costituzionale n. 3 del 2001, il quale estende alle Regioni ad

autonomia differenziata le previsioni del Titolo V della Parte II della Costituzione "per

le parti in cui prevedono forme di autonomia più ampie rispetto a quelle già attribuite".

2. 3/4 Quanto alle singole censure, tutte le ricorrenti denunciano il comma 1 dell'art. 1

della legge n. 443 del 2001, il quale attribuisce al Governo il compito di individuare le

infrastrutture pubbliche e private e gli insediamenti produttivi strategici e di preminente

interesse nazionale da realizzare per la modernizzazione del Paese.

Si lamenta anzitutto la violazione dell'art. 117 Cost., adducendosi al riguardo che il

predetto compito non è ascrivibile ad alcuna delle materie di competenza legislativa

esclusiva statale.

Le Regioni Umbria ed Emilia-Romagna e la Provincia autonoma di Trento sostengono,

inoltre, che, non essendo più contemplata dall'art. 117 Cost. la materia dei "lavori

pubblici di interesse nazionale", non sarebbe nemmeno possibile far riferimento alla

dimensione nazionale dell'interesse così da escludere la potestà legislativa regionale,

atteso che la scelta del legislatore costituzionale è stata proprio quella di considerare

detta dimensione come rilevante in relazione al riparto solo nell'ambito di quanto

assegnato allo Stato a titolo di potestà legislativa esclusiva o concorrente.

Le Regioni Marche e Toscana adducono poi che l'individuazione delle grandi opere

potrebbe, in parte, rientrare in uno degli ambiti materiali individuati dall'art. 117, terzo

comma, Cost. (quali porti e aeroporti civili; grandi reti di trasporto e di navigazione;

produzione, trasporto e distribuzione nazionale dell'energia), ma la disposizione

censurata, da un lato, prevederebbe una disciplina di dettaglio e non di principio e

dunque lesiva dell'autonomia legislativa regionale; dall'altro escluderebbe le Regioni dal

processo "codecisionale", che dovrebbe essere garantito in base allo strumento dell'intesa

tra Stato e Regioni medesime.

Tale ultimo profilo di censura, sia pure in subordine all'assunto per cui nella specie non

sarebbe comunque possibile far riferimento ad alcuna delle materie elencate nel terzo

comma dell'art. 117 Cost., è fatto proprio anche dalle Regioni Umbria ed Emilia-

Romagna e dalla Provincia autonoma di Trento, secondo le quali la potestà legislativa

concorrente dello Stato e delle Regioni su tali opere, chiaramente anche di interesse

"nazionale", richiederebbe che su di esse vi sia un coinvolgimento di entrambi i livelli di

governo.

In definitiva, si ritiene che la disposizione del comma 1 violi anche il principio di leale

collaborazione, giacché non prevede che l'individuazione delle c.d. grandi opere sia

determinata dalle Regioni, o quanto meno dal Governo d'intesa con le Regioni

interessate.

2.1. 3/4 Il comma 1 dell'art. 1 viene altresì specificamente denunciato dalla Regione

Marche per contrasto con gli artt. 118 e 119 Cost. In difetto di una puntuale indicazione

dei presupposti che giustificano, in base a sussidiarieta, un'allocazione a livello centrale

delle funzioni relative alla programmazione, decisione e realizzazione delle singole

opere strategiche oggetto della disciplina censurata, risulterebbe violato il primo comma

dell'art. 118 Cost.

La ricorrente rileva inoltre che la disposizione censurata non potrebbe giustificarsi

neppure come una forma di intervento previsto dall'art. 119, quinto comma, Cost., ossia

quale attribuzione di risorse aggiuntive e di interventi speciali in favore delle singole

autonomie locali, giacché essa si limita a prevedere una competenza generale dello Stato

sulla determinazione di programmi e interventi da realizzarsi in futuro e rispetto ai quali

dovranno definirsi e ricercarsi le relative risorse. Cosi, attribuendo al Governo il compito

di reperire tutti i finanziamenti allo scopo disponibili, la disposizione denunciata

verrebbe ad incidere sull'autonomia finanziaria delle Regioni, costituzionalmente

garantita "in relazione al reperimento delle risorse per la realizzazione delle infrastrutture

la cui decisione rientra nella competenza regionale".

3. 3/4 Tutte le ricorrenti impugnano poi il comma 2 dell'art. 1 della "legge obiettivo",

che detta dalla lettera a) alla lettera o) i principi ed i criteri direttivi in base ai quali il

Governo è chiamato ad emanare, entro 12 mesi dall'entrata in vigore della legge, uno o

più decreti legislativi "volti a definire un quadro normativo finalizzato alla celere

realizzazione delle infrastrutture e degli insediamenti individuati ai sensi del comma 1".

In base ad analoghe censure, che evocano il contrasto con l'art. 117 Cost., si deduce

anzitutto che la prevista normativa, in quanto derogatoria della legge quadro sui lavori

pubblici (legge 11 febbraio 1994, n. 109), violerebbe la potestà legislativa esclusiva delle

Regioni in materia di appalti e lavori pubblici.

Si sostiene inoltre che, pur nella ipotesi in cui si intenda riconoscere in materia una

potestà legislativa concorrente, sarebbero egualmente violate le competenze regionali

perché il denunciato comma 2 detta principi non già alle Regioni ma al Governo e ciò

attraverso una disciplina compiuta e di dettaglio, non cedevole rispetto ad una eventuale

futura legislazione regionale.

In particolare le Regioni Umbria ed Emilia-Romagna, nonché la Provincia autonoma di

Trento, affermano che la disposizione del comma 2 sarebbe ben lungi dal conformarsi al

modello

costituzionale, per il quale, anche in relazione alle opere maggiori, la competenza

legislativa ripartita deve riflettersi in una gestione congiunta tra Stato e Regioni in "tutti i

momenti in cui l'amministrazione di tali opere si scompone, secondo le regole dei

principi di sussidiarietà e di leale cooperazione". 3.1. 3/4 La sola Regione Marche

assume altresì l'esistenza della violazione degli artt. 117, quarto comma, 118 e 119 Cost.,

nella parte in cui il comma 2 prevede criteri direttivi rivolti all'esercizio di competenze

amministrative e al reperimento e all'organizzazione delle risorse.

3.2. 3/4 Le Regioni Umbria ed Emilia-Romagna, nonché la Provincia autonoma di

Trento sollevano inoltre ulteriori specifiche censure avverso le lettere g) ed n), del

comma 2, lamentandone il contrasto con il "diritto europeo". Quanto alla lettera g), nella

parte in cui circoscrive l'obbligo per il soggetto aggiudicatore di rispettare la normativa

europea in tema di evidenza pubblica solo "nel caso in cui l'opera sia realizzata

prevalentemente con fondi pubblici", si tratterebbe di previsione che non trova riscontro

nella direttiva 93/37 CEE, neppure nel caso del ricorso all'istituto della concessione di

lavori pubblici (art. 3, @ l) o all'affidamento ad unico soggetto contraente generale.

Essendo, infatti, pur sempre quello dell'appalto di lavori un contratto a titolo oneroso tra

un imprenditore e un'amministrazione aggiudicatrice, la stessa partecipazione diretta al

finanziamento dell'opera o il reperimento dei mezzi finanziari occorrenti, da parte del

contraente generale [comma 2, lettera f)], non rileverebbe ai fini dell'esenzione dal

regime comunitario.

Secondo la Regione ricorrente l'interesse a siffatta censura si radicherebbe sia nella

titolarità di competenza legislativa concorrente, sia nel fatto che l'emanazione di

disposizioni contrastanti con la normativa europea "renderà non più semplice ma al

contrario più difficoltosa la realizzazione delle opere", cui la Regione stessa ha interesse,

per il probabile avvio di contestazioni in sede comunitaria.

Da tale ultimo profilo muove l'ulteriore censura che investe la lettera n), seconda frase,

dello stesso comma 2, nella parte in cui restringe, per tutti gli "interessi patrimoniali", la

tutela cautelare al "pagamento di una provvisionale". Questa disposizione che preclude

la sospensione del provvedimento impugnato e rende possibile la prosecuzione della

gara fino alla stipulazione del contratto, consolidando gli effetti di eventuali atti

illegittimi compiuti nella procedura di gara si porrebbe in contrasto con la direttiva

89/665/CEE (c.d. direttiva ricorsi), riducendo "le possibilità di tutela piena per i

concorrenti che lamentino violazioni delle norme comunitarie in materia di appalti" e ciò

in quanto anticiperebbe alla fase cautelare quella limitazione della tutela al risarcimento

del danno che l'art. 2, paragrafo 6, della citata direttiva consente nella fase successiva

alla "stipulazione di un contratto in seguito all'aggiudicazione dell'appalto".

Una scelta, questa, che oltre a risultare incompatibile con l'art. 113 Cost. potrebbe

determinare "un forte aggravio dei costi, data la necessità di pagare due volte il profitto

d'impresa (una volta a titolo di compenso, la seconda a titolo di danno)" e tale, in ogni

caso, da rendere presumibile una reazione negativa da parte delle autorità comunitarie e

delle imprese interessate, così da "complicare ulteriormente la vicenda delle opere

interessate".

4. 3/4 È poi denunciato, da tutte le ricorrenti, il comma 3, che abilita il Governo a

modificare o integrare il regolamento di attuazione della legge quadro sui lavori pubblici

n. 109 del 1994, adottato con d.P.R. 21 dicembre 1999, n. 554, ponendosi così in

contrasto con l'art. 117, sesto comma, Cost., secondo il quale lo Stato non avrebbe

alcuna potestà regolamentare nella predetta materia.

5. 3/4 Tutte le parti ricorrenti impugnano inoltre il comma 4, che delega il Governo,

limitatamente agli anni 2002 e 2003, ad emanare, nel rispetto dei principi e dei criteri

direttivi di cui al precedente comma 2, uno o più decreti legislativi recanti l'approvazione

definitiva di specifici progetti di infrastrutture strategiche individuate secondo quanto

previsto al comma 1. Le censure mosse dalle ricorrenti, che si svolgono secondo

argomentazioni già sviluppate in riferimento alla questione concernente il comma 2,

evidenziano che le cosiddette "infrastrutture strategiche" rientrano in parte in materie di

potestà legislativa concorrente, in parte in materie di potestà legislativa regionale

residuale, sicché non sarebbe ammissibile, in riferimento a queste ultime, l'intervento di

alcun "decreto legislativo" per la diretta approvazione definitiva dell'opera, mancando

appunto la potestà legislativa statale specifica nella materia.

6. 3/4 La sola Regione Marche censura il comma 5, sostenendo che la prevista clausola

di salvaguardia in favore delle autonomie speciali confermerebbe "la violazione, a danno

delle Regioni di diritto comune, delle competenze costituzionalmente garantite dagli artt.

117, 118 e 119 Cost.".

7. 3/4 Le Regioni Toscana, Umbria ed Emilia-Romagna denunciano infine i commi da 6

a 12 ed il comma 14 dell'art. 1 della legge n. 443 del 2001, che dettano una disciplina in

materia edilizia. Nel delineare sinteticamente il contenuto delle censurate disposizioni, le

ricorrenti evidenziano, segnatamente, che con il comma 6 si indicano alcuni interventi

edilizi per i quali l'interessato può scegliere la realizzazione "in base a semplice denuncia

di inizio di attivita" in alternativa a concessione o autorizzazione edilizia; ad esso si

ricollega il comma 12, il quale stabilisce che "le disposizioni di cui al comma 6 si

applicano nelle Regioni a statuto ordinario a decorrere dal novantesimo giorno dalla data

di entrata in vigore della presente legge", e che le stesse Regioni "con legge, possono

individuare quali degli interventi indicati al comma 6 sono assoggettati a concessione

edilizia o ad autorizzazione edilizia". Le censure, di analogo tenore, prospettano la

violazione dell'art. 117 Cost., sostenendosi, in linea principale, che l'edilizia rientra nelle

materie a potestà legislativa residuale delle Regioni e dunque non potrebbe essere

oggetto di disciplina statale.

In ogni caso, secondo le ricorrenti, ove si intendesse ricondurre la materia dell'edilizia a

quella del governo del territorio e, quindi, a materia di legislazione concorrente, sarebbe

egualmente violato l'art. 117 Cost., in quanto le disposizioni denunciate pongono una

disciplina analitica e dettagliata, non limitandosi dunque a dettare i principi

fondamentali.

In particolare, poi, avverso il comma 12 la Regione Toscana deduce che la norma,

rendendo applicabile alle Regioni quanto disposto dal comma 6, vanificherebbe le leggi

regionali che hanno disciplinato procedure e titoli abilitativi per l'attività edilizia.

Le Regioni Umbria ed Emilia-Romagna precisano altresì che, seppure il denunciato

comma 12 ritarda di novanta giorni l'applicazione del comma 6 e consente alle leggi

regionali di individuare quali degli interventi indicati dal medesimo comma continuino

ad essere assoggettati a concessione edilizia o ad autorizzazione edilizia, tuttavia, da un

lato, permarrebbe il carattere operativo e non di principio della disciplina statale;

dall'altro, al legislatore regionale sarebbe lasciata soltanto la scelta "di fissare se per un

certo intervento è necessario o meno il previo provvedimento, mentre i commi 8, 9 e 10,

che pure contengono mere norme procedurali e di dettaglio, appaiono intangibili da parte

del legislatore regionale".

Sempre le Regioni Umbria ed Emilia-Romagna svolgono ulteriori considerazioni

sull'incostituzionalità del comma 14, il quale delega il Governo a modificare il testo

unico delle disposizioni legislative e regolamentari in materia edilizia, di cui all'art. 7

della legge 8 marzo 1999, n. 50, per adeguarlo alle modifiche disposte dalla legge n.

443.

Ad avviso delle ricorrenti, sarebbe il concetto stesso di testo unico a violare il riparto

costituzionale delle competenze e ciò non soltanto per le materie "residuali regionali",

nelle quali non è prevista, in linea di principio, alcuna interferenza della normativa

statale, ma anche per le materie di competenza concorrente; per queste ultime la diretta

disciplina operativa dovrebbe essere essenzialmente regionale, con il vincolo di

conformazione ai principi della legislazione statale. Non sarebbe, pertanto, possibile

emanare un "testo unico" delle disposizioni relative ad una materia concorrente, giacché

un simile testo conterrebbe norme statali per le quali sarebbe naturale la impossibilità di

applicazione in ambito regionale "se non attraverso il vincolo che i principi esercitano

sulla legislazione regionale, per definizione esclusa dal testo unico". Risulterebbe, poi,

paradossale sostengono ancora le ricorrenti la concezione di un testo unico (come nel

caso dell'edilizia) delle disposizioni statali legislative e regolamentari, atteso che già nel

precedente assetto costituzionale non poteva aversi, nelle materie di competenza

legislativa regionale, una normativa statale regolamentare. 8. 3/4 Con memorie di

identico contenuto, si è costituito in tutti i giudizi il Presidente del Consiglio dei ministri,

rappresentato e difeso dall'Avvocatura generale dello Stato, il quale ha concluso per la

reiezione dei ricorsi.

Quanto alla dedotta incostituzionalità dell'art. 1, comma 1, della legge n. 443 del 2001,

per cui si lamenta l'omessa previsione legislativa di una intesa tra Stato e Regioni

interessate, la difesa del Presidente del Consiglio osserva, anzitutto, che la materia dei

lavori pubblici non rientra nella potestà legislativa residuale regionale e ciò in quanto,

nel testo riformato dell'art. 117 Cost., nel quale non compare il riferimento alla materia

dei lavori pubblici di interesse regionale, si sarebbe adottato il "criterio della

strumentalita" di detta materia (già presente nel decreto legislativo n. 112 del 1998). In

tal senso, allo Stato sarebbe attribuita la "potestà legislativa di principio" in tema di

appalti che sono riferibili a quelle materie rientranti nella potestà legislativa concorrente

(porti e aeroporti; grandi reti di trasporto e di navigazione; distribuzione nazionale

dell'energia; protezione civile). Peraltro, argomenta ancora l'Avvocatura dello Stato,

dovrebbe escludersi, in ogni caso, la necessità dello strumento dell'intesa in ordine

all'attività diretta all'individuazione di un'opera pubblica, giacché essa non richiede

esercizio di potestà legislativa, trattandosi di "esplicazione della funzione

amministrativa, come tale disciplinata dall'art. 118 Cost.". Sicche, venendo in rilievo,

nella fattispecie, l'individuazione e la realizzazione di opere di "preminente interesse

nazionale", sarebbe "in re ipsa che, per assicurarne l'esercizio unitario, siffatte funzioni

non possano che spettare allo Stato". Nondimeno, il fatto che la disposizione censurata

preveda, quanto all'attività di individuazione dell'opera, la compartecipazione delle

Regioni, sia in proprio, sia come componenti della Conferenza unificata, indurrebbe ad

escludere che vi sia un vulnus alle competenze costituzionalmente garantite alle Regioni

stesse.

Altrettanto infondate sarebbero, ad avviso della difesa erariale, le censure mosse al

comma 2 dell'art. 1, posto che l'avere la disposizione dettato principi e criteri direttivi per

la futura attività normativa di delegazione, sì da consentire secondo la prospettata

doglianza l'emanazione di una disciplina di dettaglio e, quindi, invasiva delle

competenze regionali, non concreterebbe una lesione delle prerogative costituzionali

delle Regioni, bensì "una mera eventualita" di lesione. Di dette prerogative la legge n.

443 del 2001 avrebbe, comunque, tenuto conto, prevedendo (al comma 3) il parere della

Conferenza unificata.

In riferimento, poi, alla censura che investe il comma 3 dell'art. 1 a supporto della quale

si adduce la carenza di potestà regolamentare in capo allo Stato l'Avvocatura ribadisce la

natura concorrente della competenza legislativa nel settore dei lavori pubblici, potendo

così lo Stato, "per il principio di continuita", dettare una disciplina di dettaglio, "seppur

con carattere di cedevolezza".

Quanto, inoltre, alle doglianze mosse avverso i commi 6 e seguenti dello stesso art. 1 le

quali fanno leva sull'asserita violazione dell'art. 117 Cost., per essere la materia

dell'edilizia ricompresa nella sfera di competenza legislativa esclusiva regionale e, in

ogni caso, ove ricondotta tale materia al governo del territorio, per aver le disposizioni

denunciate previsto una disciplina di dettaglio la difesa erariale ricorda che le norme

censurate riguardano le condizioni per il rilascio di concessioni ed autorizzazioni edilizie

e i casi in cui a siffatti provvedimenti può sostituirsi, facoltativamente, la denuncia di

inizio attivita; riguardano cioè l'attività di "uso e governo del territorio", in quanto tale

rientrante nella competenza concorrente di cui all'art. 117, terzo comma, Cost.

Ad avviso dell'Avvocatura, dovrebbe comunque escludersi che in tal caso sia stata

adottata una normativa di dettaglio: la previsione, "a livello di principio", della

"surrogabilità della concessione edilizia con la denuncia di inizio attivita, in presenza di

particolari condizioni obiettive", supererebbe, infatti, il principio, contenuto in altra

legge statale, per il quale era possibile il ricorso alla denuncia di inizio attività soltanto in

relazione ad interventi edilizi minori. 9. 3/4 Le ricorrenti hanno ribadito le rispettive

ragioni con memoria illustrativa depositata in prossimità dell'udienza pubblica fissata per

il 19 novembre 2002 e poi rinviata al 25 marzo 2003.

9.1. 3/4 Nelle memorie si puntualizza, tra l'altro, che la disciplina posta dalla legge

impugnata è stata innovata dall'art. 13 della legge 1 agosto 2002, n. 166 (Disposizioni in

materia di infrastrutture e trasporti), che, in particolare, ha sostituito il comma 1 dell'art.

1 (concernente le modalità di individuazione delle infrastrutture e degli insediamenti

produttivi strategici) ed il successivo comma 2, lettera c) (sulle procedure di

approvazione dei relativi progetti).

Tuttavia, ad avviso delle ricorrenti, le predette norme, così come innovate, conservano i

vizi di incostituzionalità già dedotti nei vari ricorsi proposti avverso la legge n. 443 del

2001.

In particolare, secondo le Regioni Umbria ed Emilia-Romagna e la Provincia autonoma

di Trento, le ricordate modifiche non inciderebbero sull'interesse al ricorso, non essendo

venuto meno l'impianto fondamentale della legge n. 443 del 2001, basato sulla attrazione

alla competenza statale non solo della programmazione, ma anche dell'approvazione dei

progetti e, in buona parte, della realizzazione delle opere sia pubbliche che private

tramite la semplice soggettiva qualificazione delle stesse come "strategiche" e di

"preminente interesse nazionale". Sicche, la "norma" censurata sarebbe ancora presente

nella disposizione impugnata e quindi la questione di costituzionalità sollevata non

avrebbe affatto "perso d'attualita, riguardando l'art. 1, comma 1, della legge n. 443 del

2001, come modificato dalla legge n. 166 del 2002".

In ogni caso, sostengono ancora le ricorrenti, l'originaria disposizione è già stata attuata

con la deliberazione 21 dicembre 2001 del Comitato interministeriale per la

programmazione economica (CIPE) [Legge obiettivo: I Programma delle infrastrutture

strategiche (Delibera n. 121/2001)], "sicché l'interesse al ricorso permane anche in

relazione alla formulazione originaria della disposizione".

9.2. 3/4 La Regione Toscana, diversamente dalle altre parti ricorrenti, ha inoltre

dichiarato di non voler più insistere nella denuncia dei commi da 6 a 12 e del comma 14,

poiché tale normativa è stata oggetto di successiva modifica da parte dell'art. 13 della

legge n. 166 del 2002, nel senso del riconoscimento della validità delle leggi regionali

emanate in materia edilizia e della possibilità per le Regioni di ampliare o ridurre

l'ambito applicativo dei titoli abilitativi previsti dal legislatore nazionale.

10. 3/4 Anche il Presidente del Consiglio dei ministri ha depositato una memoria nel

giudizio promosso dalla Provincia autonoma di Trento con la quale insiste per il rigetto

del ricorso, evidenziando in particolare che le modifiche apportate dalla legge n. 166 del

2002 alla legge impugnata sarebbero tali da determinare la carenza di interesse a

ricorrere in relazione a tutte le censure imperniate sul difetto di una previa intesa Stato-

Regioni.

11. 3/4 In prossimità dell'udienza pubblica del 25 marzo 2003 hanno depositato ulteriori

memorie illustrative le Regioni Toscana, Umbria ed Emilia-Romagna nonché la

Provincia autonoma di Trento.

11.1. 3/4 Nel ribadire le argomentazioni svolte nei precedenti scritti la Regione Toscana

ritiene altresì che le disposizioni denunciate non potrebbero trovare giustificazione

neppure in base all'art. 120 Cost. Mancherebbe infatti la legge che disciplina le

procedure atte a garantire l'esercizio del potere sostitutivo nel rispetto del principio di

sussidiarietà e, in ogni caso, tale esercizio non potrebbe mai essere consentito in base a

previsioni astratte di interventi a fronte di motivati dissensi espressi dalle Regioni nelle

materie di propria competenza. Giammai potrebbe poi ritenersi che il dissenso della

Regione sul progetto preliminare e definitivo di un'opera pubblica rappresenti fattispecie

legittimante l'attivazione del potere sostitutivo, e ciò in quanto la Regione non sarebbe

inadempiente ma esprimerebbe il proprio dissenso motivato ed offrirebbe soluzioni

alternative così da rendere necessaria, alla luce del principio di leale collaborazione, una

soluzione condivisa che tenga conto delle molteplici competenze regionali incise dalla

localizzazione di un'opera.

Nella memoria si contesta poi che le norme censurate possano giustificarsi in base all'art.

118, primo comma, Cost., giacché l'individuazione e la realizzazione di un'opera

pubblica richiedono comunque l'esercizio di potestà legislativa e questa deve essere

esercitata nel rispetto del riparto delle competenze stabilite nella Costituzione. Sicche,

nelle materie di competenza regionale (concorrente e residuale) spetterebbe alle Regioni

medesime disciplinare, nell'esercizio della propria potestà amministrativa, il

procedimento in questione, attribuendo agli enti locali le relative funzioni nel rispetto dei

criteri di sussidiarieta, adeguatezza e differenziazione di cui all'art. 118 Cost.

Da ultimo si insiste nella rinuncia all'impugnazione, per sopravvenuto difetto di

interesse, dei commi da 6 a 12 e 14 dell'art. 1 della legge n. 443 del 2001, atteso che le

modiche apportate dalla successiva legge n. 166 del 2002 permettono alla Regione di

esercitare le proprie competenze legislative in materia edilizia.

11.2. 3/4 Le Regioni Umbria, Emilia-Romagna e Provincia autonoma di Trento, con

memorie di identico contenuto, ribadiscono le ragioni già sviluppate in precedenza,

contestando le argomentazioni sostenute dalla difesa erariale.

In particolare, si insiste nel fatto che non sarebbe possibile fare ricorso, al fine di

radicare nello Stato la competenza legislativa a provvedere alla disciplina delle

cosiddette grandi opere, al criterio della strumentalità delle materie coinvolte, nè tanto

meno ai principi di sussidiarietà ed adeguatezza, che attengono all'allocazione delle

funzioni amministrative. Si esclude inoltre che, al medesimo scopo, possa invocarsi

l'interesse nazionale, giacche, come tale, esso rappresenterebbe un criterio generico che,

nel contesto della riforma del Titolo V, non potrebbe più operare al fine del riparto delle

materie, al quale provvede accuratamente l'art. 117 Cost. in base ad una specifica

elencazione: l'interesse nazionale non costituirebbe dunque titolo autonomo di

competenza statale, ne' giustificherebbe una disciplina che rimetta alla discrezionalità del

Governo la sua definizione.

Da ultimo si riafferma la sussistenza di un interesse ad una pronuncia nel merito sulla

censura che lamenta l'assenza dell'intesa Stato-Regioni e ciò nonostante la modifica

introdotta in tal senso dalla legge n. 166 del 2002 al denunciato comma 1 dell'art. 1 della

legge n. 443 del 2001, giacché la disposizione originaria aveva già trovato attuazione

con la predisposizione del primo programma di infrastrutture strategiche. 12. 3/4 Con

ricorso iscritto al reg. ric. n. 68 del 2002, ritualmente notificato e depositato, la Regione

Toscana ha sollevato questione di legittimità costituzionale dell'articolo 13, commi 1, 3,

4, 5, 6 e 11, della legge 1 agosto 2002, n. 166 (Disposizioni in materia di infrastrutture e

trasporti), denunciandone il contrasto con gli artt. 117, 118 e 119 Cost. La Regione

osserva preliminarmente che la disposizione impugnata ha modificato l'art. 1 della legge

21 dicembre 2001, n. 443, concernente le modalità di individuazione delle infrastrutture

e degli insediamenti produttivi strategici, e che proprio quest'ultima disposizione è stata

da essa in precedenza denunciata con ricorso iscritto al n. 11 del reg. ric. dell'anno 2002.

Ad avviso della Regione le modifiche apportate dall'art. 13 al menzionato art. 1 non

sarebbero tali da elidere i dubbi di incostituzionalità già prospettati, tanto più che lo

stesso art. 13 risulterebbe illegittimo e lesivo dell'autonomia regionale

costituzionalmente garantita.

12.1. 3/4 Secondo la ricorrente le disposizioni censurate avrebbero potuto trovare

fondamento nella materia "lavori pubblici di interesse nazionale", ma la stessa non è

prevista tra quelle elencate dal nuovo art. 117 Cost., che ha eliminato ogni riferimento

alla dimensione nazionale dell'interesse, affidando al contrario alla competenza

legislativa concorrente materie (quali: porti e aeroporti civili; grandi reti di trasporto e di

navigazione; produzione, trasporto e distribuzione nazionale dell'energia) in cui la

predetta dimensione è implicita nel loro stesso contenuto.

Dovrebbe inoltre escludersi, ad avviso della Regione, che le stesse disposizioni possano

fondarsi sul terzo comma dell'art. 117 Cost., giacché le c.d. grandi opere non sono

necessariamente collegate a materie ivi elencate, come nel caso, ad esempio, della

realizzazione degli insediamenti produttivi che si riconnette alla materia dell'industria, di

competenza residuale regionale ai sensi del quarto comma dell'art. 117 Cost.

Analogamente è da dirsi per la disciplina dei lavori pubblici e privati, trattandosi di

materia riservata alla legislazione regionale, con l'unico limite del rispetto della

Costituzione e dei vincoli derivanti dall'ordinamento comunitario.

In ogni caso, ove si volesse ammettere una competenza statale relativamente ad opere

strategiche collegate a materie elencate nel terzo comma dell'art. 117 Cost., la stessa non

potrebbe che esercitarsi attraverso l'individuazione dei principi regolatori, mentre la

normativa denunciata non si limita a dettare principi alle Regioni in tema di

individuazione e realizzazione delle c.d. grandi opere, ma al contrario definisce i criteri

ai quali il Governo dovrà attenersi nell'esercizio della delega con una disciplina

compiuta, dettagliata e minuziosa, tale da elidere ogni possibilità di intervento normativo

da parte delle Regioni medesime.

Argomenta ancora la ricorrente che una tale illegittima appropriazione da parte dello

Stato di potestà legislative regionali non potrebbe giustificarsi in nome dell'interesse

nazionale, che il nuovo Titolo V non contempla più come limite alla potestà legislativa

delle Regioni, così come non prevede un generale potere di indirizzo e coordinamento.

Non sarebbe dunque ammissibile reintrodurre limiti alla potestà legislativa regionale non

espressamente previsti in Costituzione riferendosi alla rilevanza nazionale di un'opera.

12.2. 3/4 Ad avviso della Regione le disposizioni impugnate violerebbero anche l'art.

118 Cost. A tale riguardo si osserva che, per un verso, l'effettivo rispetto dei criteri di

sussidiarieta, differenziazione ed adeguatezza imporrebbe che ogni scelta legislativa di

allocazione delle funzioni debba essere supportata dall'analisi e dalla verifica dei livelli

di governo maggiormente rispondenti a detti criteri e che, dunque, debbano essere resi

conoscibili i motivi della scelta e quindi dell'esercizio in concreto di tale potere

discrezionale: il che non avviene nel caso in esame. Per altro verso, le esigenze di

esercizio unitario richiamate dall'art. 118 Cost. non potrebbero costituire un titolo

autonomo legittimante l'intervento del legislatore statale, come invece accade in base

alle denunciate disposizioni. Ciò perché l'art. 118, primo comma, Cost. è norma che fissa

i criteri per l'allocazione delle funzioni, ma non disciplina le fonti deputate ad allocare le

stesse e quindi non rappresenta il presupposto su cui fondare variazioni e spostamenti

rispetto alla titolarità della potestà legislativa, come stabilita dall'art. 117.

12.3. 3/4 Il fatto poi che il comma 3 del censurato art. 13 abbia introdotto il principio per

cui l'individuazione delle grandi opere avviene d'intesa con le Regioni interessate e con

la Conferenza unificata, anziché sulla base del loro parere (come originariamente

previsto), non costituirebbe, secondo la ricorrente, una modifica tale da far superare gli

evidenziati dubbi di incostituzionalita, in quanto, da un lato, l'intesa non può

rappresentare un meccanismo tramite il quale lo Stato si appropria di potestà legislative

ad esso non riservate e, dall'altro, non è contemplato alcun meccanismo a garanzia che

l'intesa non sia di fatto recessiva rispetto al potere dello Stato di provvedere ugualmente

a fronte del motivato dissenso regionale. In definitiva l'intesa non garantirebbe una reale

forma di coordinamento paritario, con ciò ledendo il principio di leale cooperazione che

imporrebbe, nella materia in esame, una effettiva codeterminazione del contenuto

dell'atto di individuazione delle grandi opere.

12.4. 3/4 La Regione sostiene altresì che neppure i commi 5 e 6 del denunciato art. 13,

che dettano i criteri ai quali deve attenersi il Governo nell'emanare il decreto legislativo

volto a disciplinare le modalità di approvazione dei progetti preliminari e definitivi delle

opere strategiche, garantirebbero il rispetto delle attribuzioni regionali. Ciò in quanto il

ruolo della Regione nell'approvazione dei progetti (demandata al CIPE o a decreto del

Presidente del Consiglio dei ministri, previa deliberazione del CIPE integrato dai

Presidenti delle Regioni, sentita la Conferenza unificata, previo parere delle competenti

commissioni parlamentari) sarebbe soltanto quello di esprimere un parere, mentre

l'approvazione di detti progetti assume particolare rilievo poiché determina la

localizzazione urbanistica dell'opera, la compatibilità ambientale della medesima e

sostituisce ogni permesso ed autorizzazione comunque denominati. Ad avviso della

ricorrente le disposizioni denunciate inciderebbero quindi sulla materia, di legislazione

concorrente, del governo del territorio, dettando un regime derogatorio per

l'individuazione delle opere e per l'approvazione dei progetti delle stesse che non

lascerebbe spazio alla legislazione regionale; interferirebbero sulla normativa regionale

già vigente che disciplina i procedimenti per l'approvazione delle opere pubbliche,

prevedendo le necessarie verifiche di natura urbanistica, idrogeologica e di difesa del

suolo (laddove essa Regione ha attribuito tali funzioni amministrative ai Comuni e alle

Province); esautorerebbero la Regione delle proprie attribuzioni in merito alla

valutazione di impatto ambientale delle opere. A tal specifico riguardo la Regione

Toscana rileva che il comma 3 dell'art. 13 prevede che anche le strutture concernenti la

nautica da diporto possono essere inserite nel programma delle infrastrutture strategiche,

ciò comportando che la valutazione di impatto ambientale sulle stesse debba effettuarsi

con la procedura prevista dal successivo comma 5 e dunque dal Ministro competente,

restando così sottratto alle Regioni, con lesione delle relative attribuzioni in materia di

porti e valorizzazione dei beni ambientali.

12.5. 3/4 La ricorrente osserva poi che le prospettate censure non potrebbero essere

superate dal fatto che il comma 3 del denunciato art. 13 della legge n. 166 del 2002

prevede che il Governo, nell'emanare il decreto delegato, dovrebbe agire "nel rispetto

delle attribuzioni costituzionali delle Regioni", giacche, oltre ad essere espressione vaga

e generica, si tratta di indicazione che non potrebbe comunque essere rispettata,

considerato che sono già i principi posti dalla delega a vulnerare le attribuzioni delle

Regioni.

12.6. 3/4 La Regione assume infine che i commi 1 e 11

dell'art. 13, nel prevedere specifici stanziamenti per la progettazione e la realizzazione

delle opere strategiche individuate dal CIPE, contrasterebbero sia con gli artt. 117 e 118

Cost., in quanto "fanno riferimento al programma predisposto dal CIPE che [...] è

elaborato in spregio alle competenze regionali", sia con l'art. 119 Cost., incidendo

sull'autonomia finanziaria delle Regioni che la norma costituzionale garantisce in

relazione al reperimento delle risorse per la realizzazione delle infrastrutture la cui

decisione rientra nella competenza regionale.

13. 3/4 Si è costituito in giudizio il Presidente del

Consiglio dei ministri, rappresentato e difeso dall'Avvocatura generale dello Stato, che

ha concluso per il rigetto del ricorso. Quanto alla dedotta violazione dell'art. 117 Cost.,

la difesa erariale osserva che l'omessa previsione della materia dei lavori pubblici

regionali nella legge costituzionale n. 3 del 2001 si giustificherebbe in ragione del

perseguimento del criterio, già presente nel decreto legislativo n. 112 del 1998, della

strumentalità della materia dei lavori pubblici, per cui allo Stato spetta la potestà

legislativa di principio per la disciplina degli appalti relativi alle materie ricomprese

nella potestà legislativa concorrente.

Con riferimento poi al profilo di censura che sostiene esservi lesione delle attribuzioni

regionali in considerazione della minuziosità della normativa introdotta, l'Avvocatura

rileva che l'attività di individuazione di un'opera pubblica non richiederebbe l'esercizio

di potestà legislative, ma solo di quelle amministrative, ai sensi dell'art. 118 Cost.

Quanto poi alla denunciata violazione proprio dell'art. 118, primo comma, Cost. si

osserva che, allorquando è necessario assicurare l'esercizio unitario di funzioni

amministrative, come è in riferimento all'individuazione e realizzazione di opere di

"preminente interesse nazionale", la fonte normativa di distribuzione delle funzioni

medesime non potrebbe che essere una legge statale. Legge che, nel caso di specie,

correttamente espliciterebbe i presupposti per l'allocazione delle funzioni al massimo

livello, che sono espressamente indicati in "finalità di riequilibrio socio-economico fra le

aree del territorio nazionale", in "fini di garanzia della sicurezza strategica e di

contenimento dei costi dell'approvvigionamento energetico del Paese" e

nell'"adeguamento della strategia nazionale a quella comunitaria delle infrastrutture e

della gestione dei servizi pubblici locali di difesa dell'ambiente".

La difesa erariale sostiene inoltre che proprio le doglianze mosse avverso la mancata

previsione sia di una previa intesa per l'individuazione delle opere strategiche, sia

dell'integrazione del CIPE con la presenza dei Presidenti delle Regioni per

l'approvazione dei relativi progetti, hanno indotto il legislatore a modificare in questo

senso la legge n. 443 del 2001, tramite l'art. 13 della legge n. 166 del 2002, e ciò per

assicurare "il rispetto delle attribuzioni costituzionali" delle Regioni. Quanto infine alle

censure riguardanti i commi 1 e 11 del menzionato art. 13, l'Avvocatura ritiene che gli

artt. 117 e 118 Cost., in ragione delle argomentazioni già spese, non siano violati nella

procedura di individuazione e approvazione dei progetti da parte del CIPE e che

parimenti non possa reputarsi leso l'art. 119 Cost. giacche, trattandosi di progettazione e

realizzazione di opere di preminente interesse nazionale, è allo Stato che compete

autorizzare i limiti di impegno e la destinazione della spesa derivanti dagli stanziamenti

del proprio bilancio.

14. 3/4 In prossimità dell'udienza la Regione Toscana ha depositato una memoria con

cui, ribadendo le argomentazioni già svolte, insiste nelle conclusioni già rassegnate.

15. 3/4 Nello stesso giudizio hanno depositato, fuori termine, congiunto atto di

intervento ad adiuvandum l'Associazione Italia Nostra-Onlus, Legambiente-Onlus,

l'Associazione italiana per il World Wide Fund For Nature (WWF)-Onlus, per sentire

dichiarare l'incostituzionalità dell'art. 13, commi 1, 3, 4, 5, 6 e 11, della legge n. 166 del

2002, denunciato dalla Regione Toscana. 16. 3/4 La Regione Toscana, le Province

autonome di Bolzano e di Trento, la Regione Marche hanno proposto questione di

legittimità costituzionale in via principale di numerosi articoli del decreto legislativo 20

agosto 2002, n. 190, recante "Attuazione della legge 21 dicembre 2001, n. 443, per la

realizzazione delle infrastrutture e degli insediamenti produttivi strategici e di interesse

nazionale", denunciandone il contrasto con gli artt. 76, 117, 118 e 120 Cost., nonché con

gli artt. 8, primo comma, numeri 5, 6, 9, 11, 14, 16, 17, 18, 19, 21, 22, 24; 9, primo

comma, numeri 8, 9, e 10; 16 dello statuto speciale per il Trentino-Alto Adige, nel testo

approvato con d.P.R. 31 agosto 1972, n. 670 (Approvazione del testo unico delle leggi

costituzionali concernenti lo statuto speciale per il Trentino- Alto Adige). Più nello

specifico, la Toscana impugna gli artt. 1- 11, 13, 15, 16, commi 1, 2, 3, 6, 7; 17-20; la

Provincia autonoma di Bolzano gli artt. 1, commi 1 e 7; 2, commi 1, 2, 3, 4, 5 e 7; 3,

commi 4, 5, 6, 9; 13, comma 5; 15; la Regione Marche gli artt. 1-11, 13, 15-20; la

Provincia autonoma di Trento gli artt. 1, 2, 3, 4, 13 e 15.

17. 3/4 Il ricorso della Provincia autonoma di Trento è stato depositato presso la

cancelleria della Corte costituzionale il 5 novembre 2002, cioè il giorno successivo alla

scadenza del termine di dieci giorni previsto dall'art. 32, terzo comma, della legge 11

marzo 1953, n. 87. Con apposita istanza la Provincia rende noto che il mancato rispetto

del termine non può essere imputato a negligenza, ma alla impossibilita, conseguente

alla mancata disponibilità dell'atto presso l'Ufficio notifiche, per ragioni che atterrebbero

al funzionamento di tale ufficio e che sono state espressamente riconosciute dal

medesimo con certificato allegato al ricorso depositato. Pur non negando il carattere

perentorio del termine di cui è discorso, la Provincia istante ritiene che ciò non dovrebbe

impedire l'applicazione di ulteriori principi giuridici come quello dell'errore scusabile,

espressamente riconosciuto nel giudizio amministrativo. Si chiede pertanto di

considerare scusabile, e dunque tempestivo, il deposito effettuato dalla Provincia

autonoma di Trento il 5 novembre 2002. In subordine, peraltro, ove la Corte ritenesse

che la mancata menzione dell'errore scusabile negli artt. 31, terzo comma, e 32, terzo

comma, della legge n. 87 del 1953 sia dalla Corte ritenuta preclusiva dell'applicazione di

tale istituto, l'istante eccepisce l'illegittimità costituzionale in parte qua di tali

disposizioni, per violazione dell'art. 24, primo comma, Cost. e del principio di

ragionevolezza.

18. 3/4 In tutti i ricorsi si osserva preliminarmente come la disciplina statale non

potrebbe trovare fondamento negli specifici titoli abilitativi delle lettere e), m) e s),

dell'art. 117 Cost., in quanto la disciplina oggetto di impugnazione non avrebbe nulla a

che vedere con la tutela della concorrenza [lettera e)], dell'ambiente e dell'ecosistema

[lettera s)] ne' tanto meno con la determinazione dei livelli essenziali delle prestazioni

concernenti i diritti civili e sociali che devono essere garantiti su tutto il territorio

nazionale [lettera m)].

Le ricorrenti pongono inoltre in risalto come le Regioni sarebbero divenute titolari della

competenza legislativa concorrente in molte delle materie che attengono alla

realizzazione di opere pubbliche, quali "porti e aeroporti civili", "grandi reti di trasporto

e navigazione", "trasporto e distribuzione nazionale dell'energia", "governo del

territorio". Solo in relazione alle opere pubbliche relative ai predetti settori materiali lo

Stato sarebbe dunque titolare di potestà legislativa, che dovrebbe peraltro essere

esercitata attraverso la predisposizione di una normativa di principio, non anche

attraverso discipline di dettaglio che, come nella specie, comprimano gli spazi di scelta

politica delle Regioni. La materia degli insediamenti produttivi e delle infrastrutture

strategiche, per di piu, sarebbe interamente affidata alla potestà legislativa residuale delle

Regioni, così da escludere ogni intervento normativo statale.

L'esigenza di tutelare un interesse nazionale non potrebbe giustificare la deroga al riparto

delle competenze costituzionali che il decreto impugnato avrebbe introdotto, in quanto

l'interesse nazionale non potrebbe più costituire il titolo per sottrarre oggetti alle materie

di competenza regionale. Egualmente, si aggiunge nel ricorso della Regione Toscana,

non varrebbe invocare l'art. 118, primo comma, e le esigenze di esercizio unitario ivi

richiamate, che non potrebbero costituire un titolo autonomo legittimante l'intervento del

legislatore statale in materie di competenza delle Regioni, giacché l'art. 118 non

conterrebbe un riparto di materie ulteriore e potenzialmente antagonista rispetto a quello

contenuto nell'art. 117 Cost.

Le disposizioni impugnate sarebbero illegittime pure per contrasto con l'art. 76 Cost.,

giacché la legge di delegazione espressamente prevedeva che la delega dovesse essere

esercitata <<nel rispetto delle attribuzioni costituzionali delle Regioni>>. 18.1. 3/4 Nello

specifico, sono oggetto di impugnazione: a) - l'art. 1, comma 1, che regola la

progettazione,

l'approvazione e realizzazione delle infrastrutture strategiche e degli insediamenti

produttivi di preminente interesse nazionale, individuati da un apposito programma

approvato dal CIPE (art. 1 legge n. 443 del 2001). Le opere sono differenziate in

categorie. Quelle per le quali l'interesse regionale è concorrente con il preminente

interesse nazionale sono individuate con intese quadro fra Governo e singole Regioni e

per esse è previsto che le Regioni medesime partecipino, con le modalità stabilite nelle

intese, alle attività di progettazione, affidamento dei lavori e monitoraggio, <<in accordo

alle normative vigenti ed alle eventuali leggi regionali allo scopo emanate>>.

La Provincia autonoma di Bolzano ritiene che tale disposizione sarebbe rivolta a

salvaguardare unicamente le competenze ad essa riconosciute dallo statuto speciale e

dalle norme di attuazione, senza alcun riferimento alle nuove e maggiori competenze che

le spetterebbero ai sensi degli artt. 117 e 118 Cost. Risulterebbe inoltre violato l'art. 2 del

decreto legislativo n. 266 del 1992, il quale impone il sollecito adeguamento (sei mesi)

della legislazione provinciale ai principi della legislazione statale, tenendo ferma

<<l'immediata applicabilità nel territorio regionale (...) degli atti legislativi dello Stato

nelle materie nelle quali alla Regione o alla Provincia autonoma è attribuita delega di

funzioni statali>>;

b) - l'art. 1, comma 5, il quale dispone che le Regioni, le Province, i Comuni, le Città

metropolitane applicano, per le proprie attività contrattuali ed organizzative relative alla

realizzazione delle infrastrutture e diverse dall'approvazione dei progetti (comma 2) e

dalla aggiudicazione delle infrastrutture (comma 3), <<le norme del presente decreto

legislativo fino alla entrata in vigore di una diversa norma regionale, (...) per tutte le

materie di legislazione concorrente>>. Le Regioni Toscana e Marche e la Provincia

autonoma di Trento ne denunciano il contrasto con l'art. 117 Cost., poiché in materie di

competenza regionale concorrente sarebbe posta una normativa cedevole di dettaglio, il

che, dopo la riforma del Titolo V della Parte II della Costituzione, non sarebbe più

consentito;

c) - l'art. 1, comma 7, lettera e), che, nel definire opere per le quali l'interesse regionale

concorre con il preminente interesse nazionale <<le infrastrutture (...) non aventi

carattere interregionale o internazionale per le quali sia prevista, nelle intese generali

quadro di cui al comma 1, una particolare partecipazione delle Regioni o Province

autonome alle procedure attuative>> e opere di carattere interregionale o internazionale

<<le opere da realizzare sul territorio di più Regioni o Stato, ovvero collegate

funzionalmente ad una rete interregionale o internazionale>>, sarebbe incostituzionale in

primo luogo per eccesso di delega, giacché la legge n. 443 del 2001 non avrebbe

autorizzato il Governo a porre un regime derogatorio anche per le opere di interesse

regionale (ricorso della Regione Toscana). Inoltre, si argomenta in tutti i ricorsi, la

disposizione in oggetto, nell'escludere la concorrenza dell'interesse regionale con il

preminente interesse nazionale in relazione ad opere aventi carattere interregionale o

internazionale, sarebbe lesiva delle competenze attribuite alle Regioni dagli artt. 117,

commi terzo, quarto e sesto, e 118, primo comma, Cost. Del pari illegittima sarebbe la

subordinazione all'intesa statale dell'individuazione delle opere per le quali esista un

concorrente interesse regionale. La medesima disposizione contrasterebbe inoltre con gli

artt. 19, 20 e 21 delle norme di attuazione dello statuto del Trentino-Alto Adige recate

dal d.P.R. 22 marzo 1974, n. 381 (Norme di attuazione dello statuto speciale per la

Regione Trentino-Alto Adige in materia di urbanistica ed opere pubbliche), giacché

escluderebbe la necessità di un'intesa per le infrastrutture e i collegamenti interregionali

e internazionali;

d) - l'art. 2, comma 1, il quale stabilisce che il Ministero delle infrastrutture e dei

trasporti <<promuove le attività tecniche ed amministrative occorrenti ai fini della

sollecita progettazione ed approvazione delle infrastrutture e degli insediamenti

produttivi ed effettua, con la collaborazione delle Regioni e delle Province autonome

interessate con oneri a proprio carico, le attività di supporto necessarie per la vigilanza,

da parte del CIPE, sulla realizzazione delle infrastrutture>>. Secondo la prospettazione

delle Province autonome di Trento e di Bolzano sarebbero riservati al Ministero delle

infrastrutture e dei trasporti i compiti tecnici e amministrativi che l'art. 16 dello statuto

speciale per il Trentino-Alto Adige attribuisce alle Province autonome, con violazione

anche dell'art. 4, comma 1, del decreto legislativo n. 266 del 1992, il quale prevede che

<<nelle materie di competenza propria della Regione o delle Province autonome la legge

non può attribuire agli organi statali funzioni amministrative (...) diverse da quelle

spettanti allo Stato secondo lo statuto speciale e le norme di attuazione>>; e) - l'art. 2,

commi 2, 3, 4, 5 e 7, il quale, nel riservare al Ministero delle infrastrutture e dei trasporti

l'attività di progettazione, direzione ed esecuzione delle infrastrutture ed il potere di

assegnare le risorse integrative necessarie alle attività progettuali, anziché assegnare i

fondi direttamente alle Province autonome di Trento e Bolzano, violerebbe l'art. 16 dello

statuto speciale per il Trentino-Alto Adige e l'art. 4, comma 3, del decreto legislativo n.

266 del 1992, secondo cui <<fermo restando quanto disposto dallo statuto speciale e

dalle relative norme di attuazione, nelle materie di competenza propria della Provincia,

le amministrazioni statali, comprese quelle autonome, e gli enti dipendenti dallo Stato

non possono disporre spese ne' concedere, direttamente o indirettamente, finanziamenti o

contributi per attività nell'ambito del territorio regionale o provinciale>>;

f) - l'art. 2, comma 5, il quale, nel prevedere che per la nomina di commissari

straordinari destinati a seguire l'andamento delle opere aventi carattere interregionale o

internazionale debbano essere sentiti i Presidenti delle Regioni interessate, si porrebbe in

contrasto, ad avviso di tutte le ricorrenti, con gli artt. 117 e 118 Cost. e con il principio di

leale collaborazione, in quanto su tale oggetto dovrebbe essere prevista la forma più

intensa di collaborazione dell'intesa. I commi 5 e 7 sarebbero inoltre incostituzionali

anche perché attribuirebbero allo Stato compiti decisionali che in base all'art. 4 del

decreto legislativo n. 266 del 1992 sarebbero di competenza della Provincia autonoma di

Bolzano;

g) - l'art. 2, comma 7, che attribuisce al Presidente del Consiglio dei ministri, su proposta

del Ministro delle infrastrutture e dei trasporti, sentiti i Ministri competenti, nonche, per

le infrastrutture di competenza dei soggetti aggiudicatari regionali, i Presidenti delle

Regioni, il potere di abilitare i commissari straordinari ad adottare, con poteri derogatori

della normativa vigente e con le modalità di cui all'art. 13 del decreto-legge 25 marzo

1997, n. 67 (Disposizioni urgenti per favorire l'occupazione), i provvedimenti e gli atti di

qualsiasi natura necessari alla sollecita progettazione, istruttoria, affidamento e

realizzazione delle infrastrutture e degli insediamenti produttivi, in sostituzione dei

soggetti competenti. Le Regioni Toscana e Marche e la Provincia autonoma di Trento

lamentano la lesione degli artt. 117 e 118 Cost., in quanto la previsione impugnata si

applica anche alle opere regionali e potrebbe pertanto riguardare provvedimenti che

spetterebbe alla Regione e alle Province adottare nell'esercizio delle proprie competenze

normative e amministrative. Secondo la Regione Toscana difetterebbero inoltre i

presupposti ai quali l'art. 120 Cost. subordina il legittimo esercizio dei poteri sostitutivi

statali. Infine, si sostiene nel ricorso della Provincia autonoma di Bolzano, risulterebbe

violato anche l'art. 4 del decreto legislativo n. 266 del 1992, giacché allo Stato sarebbero

stati attribuiti compiti decisionali spettanti alla Provincia; h) - l'art. 3, il quale disciplina

la procedura di

approvazione del progetto preliminare delle infrastrutture, le procedure di valutazione

d'impatto ambientale (VIA) e localizzazione, secondo tutte le ricorrenti sarebbe

illegittimo nella sua interezza, in quanto disciplinerebbe la procedura di approvazione

del progetto preliminare con regolazione di minuto dettaglio, mentre, in relazione ad

oggetti ricadenti nella competenza regionale in materia di governo del territorio, la

legislazione statale avrebbe dovuto limitarsi alla predisposizione dei principi

fondamentali. Il medesimo art. 3, nella parte in cui affida al CIPE l'approvazione del

progetto preliminare delle infrastrutture coinvolgendo le Regioni interessate ai fini

dell'intesa sulla localizzazione dell'opera, ma prevedendo pure che il medesimo progetto

non sia sottoposto a conferenza di servizi, ad avviso della Regione Toscana violerebbe

l'art. 76 Cost., poiché l'art. 1, comma 2, lettera d), della legge di delega n. 443 del 2001

autorizzava solo a modificare la disciplina della conferenza dei servizi e non a

sopprimerla del tutto. Del pari incostituzionali sarebbero, secondo tutte le ricorrenti, i

commi 6 e 9 dell'art. 3, i quali, nel prevedere che lo Stato possa procedere comunque

all'approvazione del progetto preliminare relativo alle infrastrutture di carattere

interregionale e internazionale superando il motivato dissenso delle Regioni,

violerebbero gli artt. 114, commi primo e secondo, 117, commi terzo, quarto e sesto, e

118, commi primo e secondo, Cost. Le Regioni, si osserva nei ricorsi, sarebbero infatti

relegate in posizione di destinatarie passive di provvedimenti assunti a livello statale in

materie che sono riconducibili alla potestà legislativa concorrente. Per le ragioni appena

esposte sarebbero incostituzionali anche gli artt. 4, comma 5, e 13, comma 5, che alla

procedura dell'art. 3, comma 6, fanno espresso rinvio; i) - l'art. 4, comma 5, nella parte in

cui prevede che

l'approvazione del progetto definitivo sia adottata <<con il voto favorevole della

maggioranza dei componenti del CIPE>>, sarebbe, ad avviso della Regione Toscana,

costituzionalmente illegittimo per contrasto con l'art. 76 Cost., e specificamente con l'art.

1, comma 3-bis, della legge di delega, il quale prevede quale momento indefettibile del

procedimento di approvazione del progetto definitivo il parere obbligatorio della

Conferenza unificata; j) - le norme contenute negli artt. 4, 5, 6, 7, 8, 9, 10 e 11, che

introducono rilevanti modifiche in materia di appalti e di concessioni dei lavori pubblici,

secondo le Regioni Toscana e Marche sarebbero illegittime in quanto incidenti su

materie ascrivibili alla competenza legislativa residuale delle Regioni, inerendo alla

materia dei lavori pubblici e degli appalti. Non varrebbe neppure, si soggiunge nel

ricorso della Regione Toscana, rilevare che in tale materia siano recepite ed applicate

norme di fonte comunitaria, giacché l'attuazione di norme comunitarie in materia di

competenza regionale spetterebbe comunque alle Regioni; k) - l'art. 8, nella parte in cui

prevede che il Ministero delle infrastrutture e dei trasporti pubblichi la lista delle

infrastrutture per le quali il soggetto aggiudicatore ritiene di sollecitare la presentazione

di proposte da parte di promotori e, se la proposta è presentata, stabilisce che il soggetto

aggiudicatore, valutata la stessa come di pubblico interesse, promuova la procedura di

VIA e se necessario la procedura di localizzazione urbanistica, secondo la Regione

Toscana sarebbe illegittimo, oltre che per i profili evidenziati alla lettera j), anche per

l'ulteriore ragione che non chiarirebbe se le infrastrutture inserite nella lista per

sollecitare le proposte dei promotori siano da individuare tra quelle già ricomprese nel

programma di opere strategiche formato d'intesa con le Regioni, ai sensi dell'art. 1,

comma 1, della legge di delega n. 443 del 2001, o se al contrario si debba consentire la

presentazione di proposte dei promotori anche per opere non facenti parte del

programma, e sulle quali nessuna intesa è stata raggiunta con le Regioni interessate;

l) - l'art. 13, che disciplina le procedure per la

localizzazione, l'approvazione dei progetti, la VIA degli insediamenti produttivi e delle

infrastrutture private strategiche per l'approvvigionamento energetico, richiamando gli

artt. 3 e 4, sarebbe incostituzionale, secondo la Regione Marche, per le medesime ragioni

già esposte con riguardo alle disposizioni citate; inoltre esso, secondo la Provincia

autonoma di Trento, violerebbe l'art. 4 del decreto legislativo n. 266 del 1992, in quanto,

per effetto della semplice individuazione, con atto statale di carattere amministrativo, del

preminente interesse nazionale di alcuni insediamenti privati, spoglierebbe la Provincia

ricorrente dei poteri amministrativi ad essa spettanti. Il medesimo art. 13, nel comma 5,

sarebbe inoltre lesivo delle competenze costituzionali della Provincia autonoma di

Bolzano per il fatto di prevedere che l'approvazione del CIPE sostituisce le

autorizzazioni, concessioni edilizie e approvazioni in materia di urbanistica e opere

pubbliche che rientrano nelle competenza della Provincia medesima;

m) - l'art. 15, il quale attribuisce al Governo la potestà regolamentare di integrazione di

tutti i regolamenti emanati in base alla legge n. 109 del 1994, e, nel comma 2, autorizza i

regolamenti emanati in esercizio della potestà di cui al comma 1 ad abrogare o derogare,

dalla loro entrata in vigore, le norme di diverso contenuto precedentemente vigenti nella

materia, si porrebbe in contrasto, ad avviso della Regione Toscana, con l'art. 1, comma

3, della legge di delega n. 443 del 2001, che delegava il Governo ad integrare e

modificare solo il regolamento n. 554 del 1999. Tutte le ricorrenti lamentano inoltre che

l'attribuzione al Governo di potestà regolamentare in materia di appalti e di opere

pubbliche, materia che non sarebbe qualificabile come di potestà esclusiva statale,

contravverrebbe al rigido riparto di competenza posto nell'art. 117, sesto comma, Cost.

La potestà di dettare norme regolamentari in materie diverse da quelle di legislazione

esclusiva non potrebbe essere riconosciuta neppure alla condizione che i regolamenti

statali siano cedevoli rispetto a quelli regionali, poiché l'articolo impugnato avrebbe

espressamente escluso la propria cedevolezza per la parte della disciplina da esso recata

non riconducibile a materie di competenza esclusiva statale. Il medesimo articolo è

impugnato dalla Provincia autonoma di Bolzano nel comma 4, ove si statuisce

l'applicabilità nei confronti delle Regioni e delle Province autonome della disciplina

regolamentare adottata dallo Stato con il d.P.R. 23 dicembre 1999, n. 554, in radicale

contrasto con quanto statuito da questa Corte nella sentenza n. 482 del 1995;

n) - l'art. 16, commi 1, 2, 3, 6 e 7, il quale, anticipando la disciplina procedimentale

oggetto di impugnazione ai progetti già in corso, incorrerebbe, secondo la Regione

Toscana, nei medesimi vizi già illustrati in riferimento alle singole fasi del

procedimento;

o) - gli artt. 17, 18, 19 e 20, per la parte in cui dettano una disciplina della procedura di

VIA di opere e infrastrutture che deroga alla disciplina regionale e provinciale, sono

denunciati dalle Regioni Marche e Toscana, le quali ritengono lese le proprie

competenze a disciplinare gli strumenti attuativi della tutela dell'ambiente dettati dal

legislatore comunitario; p) - l'art. 19, comma 2, che demanda la valutazione di impatto

ambientale a una commissione speciale costituita dal Presidente del Consiglio dei

ministri, su proposta del Ministro dell'ambiente e della tutela del territorio, sarebbe

illegittimo, a giudizio delle Regioni Marche e Toscana, per la mancata previsione di una

partecipazione delle Regioni, che sarebbero in tal modo estromesse dalla funzione di

attuazione del valore costituzionale <<ambiente>>;

q) - gli artt. 1, commi 1 e 7; 2, commi 1, 2, 3, 4, 5, e 7; 3,

commi 4, 5, 6 e 9; 13, comma 5; e 15, nel prevedere procedimenti di approvazione che

comportano l'automatica variazione degli strumenti urbanistici, determinano

l'accertamento della compatibilità ambientale e sostituiscono ogni altra autorizzazione,

approvazione e parere, disattenderebbero, secondo la Provincia autonoma di Bolzano, le

norme di attuazione dello statuto speciale per il Trentino-Alto Adige recate dal d.P.R. n.

381 del 1994, che subordinano l'adozione di alcune delle opere previste dal decreto

impugnato alla previa intesa con la Provincia.

19. 3/4 Si è costituito in tutti i giudizi il Presidente del Consiglio dei ministri,

rappresentato e difeso dall'Avvocatura generale dello Stato, e ha chiesto che i ricorsi

siano dichiarati infondati. La difesa erariale sostiene innanzitutto che la materia dei

lavori pubblici, non richiamata nel nuovo testo dell'art. 117 Cost., non potrebbe essere

ascritta alla potestà residuale della Regione, ma che, al contrario, lo Stato conserverebbe

la potestà legislativa di principio per la disciplina degli appalti riferibili alle materie

comprese nella potestà legislativa concorrente. Ciò senza considerare che anche nel

nuovo Titolo V l'interesse nazionale potrebbe legittimare il superamento della

ripartizione per materie posta nel medesimo art. 117. Inoltre, prosegue l'Avvocatura, la

legge n. 166 del 2002, recependo le istanze regionali, avrebbe previsto che

l'individuazione delle opere avvenga d'intesa fra lo Stato e le Regioni, sicché il decreto

impugnato si dovrebbe considerare rispettoso delle attribuzioni regionali. La

partecipazione effettiva delle Regioni alla fase di approvazione, come prevede l'art. 2,

comma 1, del decreto impugnato, priverebbe di fondamento la censura relativa al potere

sostitutivo conferito al Governo nell'ipotesi di dissenso della Regione interessata, tanto

più che la fattispecie sarebbe perfettamente conforme allo schema di esercizio del potere

sostitutivo delineato nell'art. 120, secondo comma, Cost., venendo in questione opere

che, per la loro indubitabile rilevanza strategica, sarebbero in grado di incidere sull'unità

economica del Paese.

Quanto alla ammissibilità di una normativa statale di dettaglio, ovviamente cedevole, in

materia di potestà concorrente, la difesa del Presidente del Consiglio dei ministri osserva

che ciò risponderebbe <<ad una esigenza imprescindibile, in applicazione del principio

di continuita, quando non vi sia alcuna altra norma applicabile alla fattispecie>>.

Neppure dovrebbe dirsi leso l'art. 118 Cost., poiché la nuova formulazione di tale

articolo attribuisce le funzioni amministrative sulla base del principio di sussidiarieta,

precisando che tali funzioni devono essere attribuite allo Stato quando occorra

assicurarne l'esercizio unitario, ciò che, secondo l'Avvocatura, accadrebbe nel caso di

specie, dovendosi realizzare opere di "preminente interesse nazionale".

Con riguardo alle censure che investono la previsione della nomina governativa di un

commissario straordinario che vigili sull'andamento delle opere e l'attribuzione ad esso

del potere di adottare i provvedimenti necessari alla tempestiva esecuzione dell'opera, la

difesa erariale replica osservando: che la procedura ha luogo solo per le opere di

interesse internazionale o interregionale; che comunque è previsto che siano sentiti i

Presidenti delle Regioni coinvolte; che infine i poteri sostitutivi del commissario non

potranno oltrepassare le competenze dell'ente conferente, non potendo lo Stato conferire

poteri maggiori di quelli di cui esso stesso gode.

In merito alla mancata previsione della partecipazione regionale alla procedura di

valutazione di impatto ambientale dell'opera si rileva che la VIA attiene alla tutela

dell'ambiente, materia attribuita alla competenza esclusiva dello Stato. 20. 3/4 In

prossimità dell'udienza pubblica del 25 marzo 2003 tutte le parti hanno depositato

ulteriori memorie difensive. La Regione Toscana e la Provincia autonoma di Bolzano

contestano l'esistenza di un criterio di strumentalità della materia dei lavori pubblici, dal

quale discenderebbe la conseguenza che lo Stato sarebbe abilitato a dettare i principi per

la disciplina degli app

alti riferibili alle materie soggette alla potestà legislativa concorrente. Di strumentalita, si

argomenta nel ricorso toscano, si potrebbe parlare solo se nell'art. 117 Cost. fosse stata

inserita tra le materie riservate allo Stato quella dei "lavori pubblici di interesse

nazionale", ciò che non è avvenuto. Anche ad accedere alla tesi della strumentalita,

peraltro, non verrebbero meno le ragioni di illegittimità costituzionale delle norme

denunciate. In tale ottica, osservano la Regione Toscana e la Provincia autonoma di

Bolzano, dovrebbe comunque essere ritenuta di competenza statale la sola disciplina

delle opere pubbliche comprese nelle materie di competenza legislativa esclusiva statale,

ad esempio le opere concernenti la difesa o l'ordine pubblico, non anche tutte le altre

opere che i decreti impugnati invece menzionano e regolamentano con normativa di

minuto dettaglio. Allo Stato, prosegue la Provincia autonoma di Bolzano, spetterebbe

solo la determinazione dei principi fondamentali della disciplina dei lavori che

riguardino le infrastrutture sulle quali è riconosciuta una potestà legislativa concorrente e

quindi, proprio applicando il criterio della strumentalita, non si giustificherebbe la

disciplina statale delle procedure per la realizzazione di infrastrutture riconducibili a

materie attribuite alla competenza esclusiva o concorrente della Provincia.

Del pari infondata, secondo tutte le ricorrenti, sarebbe la tesi statale secondo la quale

l'interesse nazionale rappresenterebbe ancora un limite alla potestà legislativa regionale

che consentirebbe di superare la ripartizione posta nell'art. 117 Cost., giacché in tal

modo sarebbe

inammissibilmente reintrodotto in Costituzione un limite che non è più espressamente

previsto. La tutela degli interessi unitari potrebbe ormai essere realizzata solo attraverso

poteri e istituti espressamente previsti in Costituzione. Si aggiunge nella memoria della

Provincia autonoma di Trento che, se le Regioni non potessero intervenire là dove sono

in gioco interessi nazionali, non si giustificherebbero nemmeno i poteri sostitutivi

disciplinati nell'art. 120, secondo comma, Cost. Inoltre, osserva la Provincia, già dall'art.

13 del decreto-legge n. 67 del 1997, risultava che opere "di rilevante interesse nazionale"

potevano non di meno essere di competenza regionale, mentre il decreto legislativo n.

112 del 1998 avrebbe attribuito allo Stato la competenza su "grandi reti infrastrutturali

dichiarate di interesse nazionale con legge statale" sul presupposto che non fosse

giustificabile una disciplina che, come quella impugnata, rimettesse la definizione di tale

interesse alla discrezionalità del Governo.

Neppure si potrebbe affermare, soggiunge la Regione Toscana, che la normativa

impugnata sarebbe rispettosa dell'autonomia regionale poiché è stato in essa previsto che

l'individuazione delle opere sia effettuata d'intesa fra Stato e Regioni e l'approvazione

dei progetti avvenga attraverso l'intesa. Gli accordi e le intese non possono infatti

vincolare il legislatore statale o regionale, visto che l'ordine costituzionale delle

competenze legislative è indisponibile. Il richiamo che la difesa erariale fa all'art. 120

Cost., si prosegue nella memoria della Toscana, non sarebbe pertinente, perché tale

disposizione richiede la definizione, con legge, delle procedure atte a garantire che il

potere sostitutivo sia esercitato nel rispetto del principio di sussidiarietà e di leale

collaborazione, e tale legge non è stata ancora emanata, con conseguente impossibilità di

applicare il medesimo art. 120. Inoltre l'intervento sostitutivo in discorso sarebbe attivato

in assenza di un inadempimento regionale, e per effetto della sola manifestazione del

dissenso da parte della Regione (memoria della Regione Toscana), e non sarebbe

giustificabile con l'esigenza di garantire l'unità economica del Paese (memoria della

Provincia autonoma di Bolzano), sicché l'avere legittimato un intervento sostitutivo in

assenza di ogni inadempimento regionale sarebbe ragione di illegittimità del decreto

legislativo per violazione del principio di leale collaborazione, richiamato dallo stesso

art. 120, secondo comma, Cost.

Quanto alla asserita legittimità delle norme di dettaglio "cedevoli", le ricorrenti

ricordano la sentenza n. 282 del 2002 di questa Corte, dalla quale sarebbe chiaramente

desumibile che la competenza statale nelle materie di potestà concorrente è <<limitata

alla determinazione dei principi fondamentali della materia>>, sicché non sarebbero più

ammissibili normative suppletive statali.

L'Avvocatura, si osserva nella memoria della Provincia autonoma di Bolzano, invoca la

legge n. 166 del 2002, che, a suo dire, avrebbe recepito le istanze regionali in materia,

ma il richiamo sarebbe inconferente, poiché la legge in questione è precedente rispetto al

decreto impugnato, così da non poter spiegare alcuna influenza sulla questione all'esame

della Corte. Nella medesima memoria e in quella della Provincia di Trento si ribadisce

che la soluzione procedimentale contemplata nell'art. 3, comma 6, per superare il

dissenso della Provincia sarebbe illegittima, per la mancata previsione di un'intesa, e

respinge sul punto le diverse considerazioni dell'Avvocatura, che invocherebbe in modo

errato l'art. 1, comma 2, del decreto impugnato. Parimenti incostituzionale sarebbe la

nomina del commissario straordinario. Il rilievo che la procedura censurata

riguarderebbe soltanto le opere di interesse internazionale o interregionale, oltre a non

trovare fondamento nella lettera della norma impugnata (così nella memoria della

Provincia autonoma di Trento) non varrebbe comunque a farne venire meno

l'illegittimita, posto che per i collegamenti di tale natura gli artt. 19, 20 e 21 del d.P.R. n.

381 del 1974 imporrebbero il raggiungimento di un'intesa, non essendo sufficiente la

mera audizione dei Presidenti delle Regioni interessate (memorie delle Province

autonome di Trento e Bolzano).

In riferimento alla denunciata lesione dell'art. 118 Cost., secondo la Provincia autonoma

di Bolzano, non sarebbe possibile invocare la sussistenza di esigenze unitarie

relativamente alle funzioni amministrative, giacché la Costituzione, <<lasciando alle

Regioni la competenza a dettare la disciplina della materia, ha ritenuto che non

sussistesse un'esigenza di assoluta uniformità tra Regione e Regione nemmeno quanto a

disciplina legislativa>>. Comunque, alla Provincia di Bolzano, in base all'art. 16 dello

statuto di autonomia, non potrebbero essere sottratte le funzioni amministrative nelle

materie che rientrano nella sua competenza legislativa, non essendo applicabile alla

medesima l'art. 118 Cost., quando ciò determini un regime di minor garanzia rispetto a

quello assicurato dallo statuto. Inoltre, si legge nella memoria della Provincia autonoma

di Trento, l'art. 118 sancirebbe il principio del parallelismo non quanto alla spettanza

delle funzioni amministrative, ma in ordine al potere di allocare le funzioni, sicché lo

Stato non avrebbe avuto il potere di allocare le funzioni amministrative relative a opere

pubbliche, salvo quelle rientranti in materie di potestà legislativa esclusiva statale.

21. 3/4 Ha anche depositato ulteriori memorie, per il Presidente del Consiglio dei

ministri, l'Avvocatura generale dello Stato. La difesa erariale muove dalla constatazione

che non si possano enfatizzare gli aspetti innovativi della riforma del Titolo V e al

contempo continuare ad utilizzare schemi concettuali propri del precedente assetto

costituzionale, occorrendo al contrario <<ampliare l'orizzonte all'esperienza degli Stati

federali>>. In simile prospettiva sarebbe innegabile la rilevanza costituzionale

dell'interesse nazionale, che legittima, negli Stati Uniti con la formula degli implied

powers, in Germania con quella della Sachzusammenhang (connessione delle materie) e

con la Natur der Sache (natura della cosa), l'intervento della Federazione nelle materie di

competenza degli Stati membri. Proprio in considerazione della natura delle opere da

realizzare in base al decreto impugnato, che pur avendo rilevanza regionale,

convergerebbero funzionalmente nel programma di modernizzazione del Paese, sarebbe

evidente come la competenza debba spettare allo Stato. I soggetti privati non sarebbero

infatti invogliati a investire risorse se la localizzazione e progettazione delle opere

venisse rimessa a discipline e soggetti diversi e la stessa procedura per l'individuazione

del contraente, che incide sulle condizioni economiche dell'operazione, dipendesse dalle

scelte legislative e amministrative di ogni Regione. Per ragioni analoghe sarebbero

legittimi anche i meccanismi di superamento del dissenso regionale e gli interventi

sostitutivi da parte dei commissari straordinari, i quali sarebbero diretti non solo a

garantire l'interesse pubblico statale alla realizzazione dell'opera, ma anche a diminuire il

"rischio amministrativo" dell'operazione finanziata con capitali privati. Alla luce di tali

considerazioni l'Avvocatura sostiene che le attribuzioni costituzionali delle Regioni

riceverebbero adeguata considerazione nella partecipazione alle sedi deliberative statali.

Tornando al tema della configurabilità del limite

dell'interesse nazionale, l'Avvocatura ricorda come nel dibattito dottrinario siano state

numerose le voci che hanno radicato tale limite nell'art. 5 Cost., e, con specifico riguardo

alla materia dei lavori pubblici, osserva come essa presenti aspetti che non possono

prescindere da un'impostazione unitaria. Il regime degli appalti, ad esempio,

presupporrebbe la concorrenza delle imprese, materia che risulta assegnata alla

competenza esclusiva dello Stato, e sempre alla tutela della concorrenza dovrebbe essere

ricondotta tutta la disciplina che riguarda i meccanismi di aggiudicazione e di

qualificazione delle imprese con riferimento alla materia delle opere pubbliche, che pure

è di competenza regionale. Proprio in considerazione dei profili delle materie di potestà

concorrente che possono incidere su interessi tutelati a livello unitario, e ricadenti

nell'ambito delle materie di competenza esclusiva statale, sarebbe giustificato il ricorso a

una gestione uniforme e ispirata a esigenze di sicurezza e di efficienza a livello

nazionale di opere infrastrutturali essenziali allo sviluppo del Paese.

22. 3/4 Le Regioni Campania, Toscana, Marche, Basilicata, Emilia-Romagna, Umbria,

Lombardia hanno proposto questione di legittimità costituzionale in via principale, in

riferimento agli artt. 3, 9, 32, 41, 42, 44, 70, 76, 77, 97, 114, 117, 118 e 119 Cost.,

nonché all'art. 174 del trattato istitutivo della Comunità europea, dell'intero decreto

legislativo 4 settembre 2002, n. 198, recante "Disposizioni volte ad accelerare la

realizzazione delle infrastrutture di telecomunicazioni strategiche per la

modernizzazione e lo sviluppo del Paese, a norma dell'art. 1, comma 2, della legge 21

dicembre 2001, n. 443", e in particolare degli artt. 1, 3, 4, 5, 6, 7, 8, 9, 10, 11 e 12. Nei

ricorsi regionali si osserva in via preliminare che la legge di delega n. 443 del 2001

autorizzava l'adozione di una normativa specifica per le sole infrastrutture di

telecomunicazione puntualmente individuate anno per anno, mentre nel caso di specie

non vi sarebbe stata tale individuazione, ma esclusivamente una <<sintesi del piano

degli interventi nel comparto delle comunicazioni>>. Inoltre, si osserva nei ricorsi delle

Regioni Emilia-Romagna e Umbria, la delega sarebbe stata conferita per la realizzazione

di "grandi opere", mentre tralicci, pali, antenne, impianti radiotrasmittenti, ripetitori, che

il decreto legislativo n. 198 disciplina, costituirebbero solo una molteplicità di piccole

opere, del tutto estranee all'oggetto della delega. Infine, si aggiunge nei ricorsi delle

Regioni Emilia- Romagna, Umbria e Lombardia, lungi dall'uniformarsi ai principi e

criteri direttivi della delega, il decreto impugnato, nell'art. 1, porrebbe i principi che

informano le disposizioni successive, con ciò confermando la violazione della delega.

Si invoca la violazione dei limiti della delega, nello specifico:

a) - per l'art. 3, in quanto la delega stabiliva che le

infrastrutture strategiche dovessero essere individuate d'intesa con la Regione, mentre di

tale intesa non vi sarebbe traccia (ricorso della Regione Toscana);

b) - per l'art. 3, comma 1, sull'assunto che non era stato conferito al Governo alcun

potere di derogare alle norme della legge 22 febbraio del 2001, n. 36 (ricorso delle

Regioni Marche e Lombardia);

c) - per l'art. 3, comma 2, che dispone la deroga, sotto il profilo urbanistico, "ad ogni

altra disposizione di legge o di regolamento", là dove l'art. 1, comma 2, della legge n.

443 del 2001 prevedeva solo una deroga <<agli articoli 2, da 7 a 16, 19, 20, 21, da 23 a

30, 32, 34, 37-bis, 37-ter e 37-quater della legge 11 febbraio 1994, n. 109>>, nonché alle

ulteriori disposizioni della medesima legge che non fossero necessaria ed immediata

applicazione delle direttive comunitarie (ricorsi delle Regioni Marche e Lombardia);

d) - per l'art. 4, comma 1, poiché in tale disposizione mancherebbe ogni riferimento a

infrastrutture che siano state dichiarate "strategiche" ai sensi della legge n. 443 del 2001,

così da potere essere riferita alle infrastrutture

radioelettriche tout court (tutti i ricorsi);

e) - per l'art. 11, che avrebbe illegittimamente innovato al d.P.R. 29 marzo 1973, n. 156

(ricorso della Regione Marche); f) - per l'art. 12, commi 1 e 2, il quale, disponendo

l'efficacia delle nuova disciplina anche alle installazioni di infrastrutture già assentite

dalle amministrazioni, farebbe assumere al decreto impugnato, in assenza di una

specifica previsione di infrastrutture di telecomunicazioni strategiche nel programma

approvato dal CIPE nel 2001, una efficacia retroattiva (ricorsi delle Regioni Toscana e

Marche);

g) - per l'art. 12, comma 4, che avrebbe eliminato le

procedure di "valutazione di impatto ambientale", là dove la delega contemplava solo la

loro riforma (ricorso della Regione Marche). Inoltre la medesima delega stabiliva che le

infrastrutture strategiche sarebbero state individuate d'intesa con la Regione, ma di tale

intesa non vi sarebbe traccia nell'art. 3 del decreto legislativo impugnato (ricorso della

Regione Toscana).

In merito alla denunciata lesione dell'art. 117 Cost., nei ricorsi delle Regioni Campania,

Toscana, Marche, Basilicata e Lombardia si sostiene che il decreto legislativo n. 198

disciplinerebbe oggetti riconducibili alle materie "ordinamento della comunicazione",

"governo del territorio" e "tutela della salute", di potestà concorrente, con disposizioni di

minuto dettaglio. Nei ricorsi delle Regioni Emilia-Romagna e Umbria, dopo aver notato

come sia lo stesso legislatore a escludere di agire nell'esercizio della potestà esclusiva

quando asserisce, all'art. 1, di dettare i "principi fondamentali" nella materia considerata,

si afferma che nella materia oggetto del decreto legislativo n. 198 spetterebbe alle

Regioni una potestà legislativa piena, salvi gli aspetti relativi alla tutela dell'ambiente,

della salute e quelli collegati al governo del territorio, ossia alla localizzazione delle

opere.

Risulterebbe inoltre indefinito, secondo la ricorrente Regione Marche, lo stesso criterio

di individuazione delle infrastrutture di telecomunicazione che dovrebbero rientrare

nell'ambito della disciplina derogatoria prevista dal legislatore delegante. Il

provvedimento del CIPE al quale, ai sensi dell'art. 1, comma 1, della legge di delega, era

affidata l'individuazione delle opere, infatti, avrebbe semplicemente indicato i flussi di

investimento, non anche le opere da realizzare. Da ciò la conclusione che le

infrastrutture di telecomunicazioni si atterrebbero, per una parte, alla materia di potestà

concorrente "ordinamento della comunicazione", per l'altra, a materie come l'urbanistica

e l'edilizia, l'industria e il commercio, che sarebbero ascrivibili alla potestà legislativa

residuale delle Regioni e che non potrebbero essere svuotate del loro contenuto

semplicemente invocando il carattere di "interesse nazionale" delle opere da realizzare.

Nello specifico, i ricorsi regionali censurano le seguenti disposizioni del decreto

legislativo n. 198 del 2002: a) - l'art. 1, che imporrebbe, con normazione di dettaglio, una

procedura derogatoria e unificata a livello nazionale per opere che rientrerebbero anche

nella competenza regionale, per la connessione dell'oggetto della disciplina con materie

di competenza regionale sia concorrente, sia residuale (ricorsi delle Regioni Campania,

Marche, Basilicata e Lombardia); b) - l'art. 3, per la parte in cui afferma che le categorie

di infrastrutture di telecomunicazioni strategiche sono opere di interesse nazionale,

realizzabili esclusivamente sulla base delle procedure definite nel decreto, in deroga alle

disposizioni dell'art. 8, comma 1, lettera c), della legge n. 36 del 2001, che aveva

previsto la competenza legislativa regionale nella definizione delle modalità per il

rilascio delle autorizzazioni all'installazione degli impianti; i commi 2 e 3 del medesimo

articolo sono inoltre impugnati in quanto stabiliscono che le infrastrutture di

comunicazione possono essere realizzate in ogni parte del territorio comunale anche in

deroga agli strumenti urbanistici e ad ogni altra disposizione di legge o di regolamento,

con la precisazione che la disciplina delle opere di urbanizzazione primaria è applicabile

alle opere civili e in genere ai lavori e alle reti indispensabili per la realizzazione delle

infrastrutture di telecomunicazione. La deroga alle previsioni urbanistiche ed edilizie

locali determinerebbe lesione delle competenze regionali in materia di ordinamento della

comunicazione, governo del territorio, urbanistica ed edilizia e renderebbe vana ogni

pianificazione territoriale, anche a livello comunale (ricorsi delle Regioni Toscana,

Marche, Basilicata, Emilia-Romagna, Umbria e Lombardia); inoltre la medesima

disposizione, liberalizzando, sotto il profilo urbanistico, il diritto di installazione degli

impianti di telecomunicazione, sacrificherebbe in modo eccessivo interessi costituzionali

come quello alla tutela del paesaggio e all'ordinato sviluppo urbanistico del territorio,

determinando una violazione del limite della utilità sociale che l'art. 41 Cost. pone alla

iniziativa economica privata (ricorsi delle Regioni Emilia-Romagna e Umbria); c) - l'art.

4, il quale prevede che l'autorizzazione alla installazione sia rilasciata previo

accertamento della compatibilità del progetto con i limiti di esposizione, i valori di

attenzione e gli obiettivi di qualità stabiliti, con riferimento ai campi elettromagnetici,

uniformemente a livello nazionale. Così disponendo, il legislatore statale avrebbe

vanificato la legislazione regionale già adottata in materia sulla base dell'art. 3, comma

1, lettera d), della legge n. 36 del 2001 (ricorsi Toscana, Emilia-Romagna e Umbria) e

impedito alle Regioni di porre, a tutela di interessi sanitari e ambientali delle rispettive

popolazioni, misure di garanzia ulteriori rispetto a quelle che il legislatore nazionale

abbia fissato su tutto il territorio nazionale (ricorso della Regione Lombardia); d) - gli

artt. 5 e 6, nel disciplinare i procedimenti di autorizzazione relativi alle infrastrutture di

telecomunicazione per impianti radioelettrici, detterebbero regole di estremo dettaglio in

materia di competenza regionale concorrente; inoltre le disposizioni in oggetto,

unitamente all'art. 7, comma 7, autorizzando l'installazione degli impianti in qualunque

posizione, senza imporre distanze minime dalle abitazioni, recherebbero un eccessivo e

ingiustificato pregiudizio alla tutela dell'ambiente e della salute e violerebbero in

particolare il principio di precauzione di cui all'art. 174, comma 2, del trattato istitutivo

della CE, non essendo consentito, in tale materia, affidarsi alla "autodisciplina" dei

privati come si è fatto con la previsione di denunce di inizio attività e meccanismi di

silenzio-assenso (ricorsi delle Regioni Emilia- Romagna, Umbria e Lombardia);

e) - gli artt. 7, 8, 9 e 10, che pongono una disciplina di favore per le opere civili, gli scavi

e le occupazioni di suolo pubblico strumentali alla realizzazione delle infrastrutture di

telecomunicazione, favorirebbero alcuni operatori nel settore delle telecomunicazioni

senza che le Regioni, pur titolari della potestà legislativa in materia di ordinamento della

comunicazione, abbiano in alcun modo potuto interloquire sulla individuazione di tali

soggetti e sulla necessità di ammetterli a tale regime speciale e derogatorio (tutte le

ricorrenti); f) - l'art. 12, il quale, nel dettare le disposizioni finali, attribuisce valore di

autorizzazione e di dichiarazione di inizio attività anche ai titoli già rilasciati per

l'installazione delle infrastrutture e alle istanze già presentate, alla data di entrata in

vigore della nuova normativa, per gli impianti con tecnologia UMTS o con potenza di

antenna eguale o inferiore a 20 Watt. La disposizione in oggetto, per un verso,

anticiperebbe l'applicazione della nuova normativa anche a infrastrutture che non sono

state ancora individuate con il programma delle opere strategiche, contraddicendo così

l'art. 1 della legge di delega n. 443 del 2001, per l'altro estenderebbe retroattivamente la

disciplina derogatoria già denunciata come lesiva delle competenze regionali. Pure

incostituzionale sarebbe, secondo la Regione Marche, l'abrogazione dell'art. 2-bis della

legge 1 luglio 1997, n. 189, per effetto della quale risulterebbe esclusa la competenza

della Regione a prevedere, nell'esercizio delle proprie attribuzioni legislative,

l'applicazione di procedure di valutazione di impatto ambientale anche in relazione ad

oggetti non specificamente individuati dalle direttive comunitarie. Ulteriori censure,

diverse da quelle che denunciano la violazione del quadro costituzionale delle

competenze legislative, investono:

a) - gli artt. 3, comma 2; 5; 7; 9; 12, commi 3 e 4; nonché

gli allegati A, B, C e D. Le norme e gli allegati in discorso attribuirebbero al Governo un

potestà normativa diretta alla modificazione o integrazione dei regolamenti di

esecuzione e attuazione della legislazione finora vigenti in materie di potestà

concorrente, in tal modo violando l'art. 117, sesto comma, Cost., il quale riconosce allo

Stato la potestà regolamentare solo nelle materie di legislazione esclusiva statale (ricorso

della Regione Marche);

b) - gli articoli e allegati citati nel punto precedente (ricorso della Regione Marche),

nonché gli artt. da 4 a 9 (ricorso della Regione Toscana), che, nel disciplinare

dettagliatamente il procedimento per il rilascio dei titoli abilitativi per l'installazione

delle infrastrutture di telecomunicazioni e per le opere connesse, si porrebbero in

contrasto con l'art. 118 Cost., il quale affiderebbe alle Regioni la competenza a

distribuire le funzioni nelle materie in cui è ad esse riconosciuta potestà legislativa

concorrente o residuale. Nel caso di specie sarebbe lesiva delle attribuzioni regionali

l'allocazione a livello centrale delle funzioni amministrative relative alla specifica

localizzazione sul territorio e alla concreta realizzazione delle infrastrutture di

telecomunicazione; c) - gli artt. 5, commi 3, 4, 5, 6, e 7; 6, comma 1; 7, commi 2, 3, 4, 5,

6, e 7; 8, comma 3; 9, commi 1, 2, e 3; 12, comma 4 (ricorso della Regione Marche),

che, disponendo una serie di semplificazioni procedurali dei processi decisionali per la

realizzazione delle infrastrutture di telecomunicazioni impedirebbero alle Regioni di

concorrere all'attuazione del valore costituzionale della tutela ambientale;

d) - in particolare gli artt. 7, comma 5; e 9, comma 3, sono impugnati nel ricorso della

Regione Basilicata per la parte in cui prevedono che nell'ipotesi di contrasto fra le

amministrazioni interessate nella procedura di installazione di infrastrutture di

comunicazione la decisione sia rimessa al Presidente del Consiglio dei ministri, con ciò

sacrificando, secondo la prospettazione regionale, le attribuzioni riconosciute in materia

alla Regione e contraddicendo la legge n. 241 del 1990, che affida la decisione finale al

Consiglio dei ministri solo quando l'amministrazione dissenziente o procedente sia

un'amministrazione statale e non anche nelle altre ipotesi, nelle quali la potestà

decisionale sarebbe conferita ai competenti organi esecutivi degli enti territoriali;

e) - l'art. 9, commi 5 e 10, per la parte in cui impone agli enti locali forme di

programmazione in tempi predefiniti dal legislatore statale e limita, per gli operatori, gli

oneri connessi alle attività di installazione, scavo e occupazione di suolo pubblico,

violerebbe il principio dell'autonomia finanziaria, il quale postulerebbe che tutte le

funzioni amministrative spettanti alle Regioni e diverse da quelle ordinarie siano

finanziate attraverso la diretta attribuzione di risorse ai loro bilanci, senza vincoli sulle

modalità di spesa, e comunque precluderebbe allo Stato di limitare l'autonomia regionale

nella selezione degli strumenti da impiegare per realizzare le grandi opere di interesse

nazionale (ricorsi delle Regioni Campania, Toscana, Marche, Emilia-Romagna e

Umbria); f) - gli artt. 5, comma 6; 7, comma 4; 9, comma 2, che

estendono la regola della maggioranza all'adozione dell'atto finale in Conferenza dei

servizi, con ciò determinando, secondo la ricorrente Regione Campania, la totale

pretermissione della volontà della Regione in materie di propria competenza; g) - l'intero

decreto legislativo, poiche, nel disporre, nel complesso delle sue disposizioni e

segnatamente nell'art. 13, un trattamento differenziato per le Regioni ordinarie rispetto

alle Regioni ad autonomia speciale, violerebbe il principio di parità di trattamento fra le

autonomie regionali e il principio di ragionevolezza, posto che tale diversità di

trattamento sarebbe ormai ingiustificata, alla luce della revisione del Titolo V della Parte

II della Costituzione e specificamente della clausola di estensione di cui all'art. 10 della

legge costituzionale n. 3 del 2001 (ricorsi delle Regioni Emilia-Romagna, Umbria e

Lombardia). 23. 3/4 Si è costituito il Presidente del Consiglio dei ministri, con il

patrocinio dell'Avvocatura generale dello Stato, e ha chiesto che i ricorsi siano rigettati.

Secondo la difesa erariale non sussisterebbe alcuna violazione dell'art. 76 Cost., giacché

la legge di delega specificamente riguardava le "infrastrutture pubbliche e private e gli

insediamenti produttivi strategici e di preminente interesse nazionale da realizzare per la

modernizzazione e lo sviluppo del Paese", la cui individuazione concreta era rimessa a

un programma approvato dal CIPE che, nell'allegato 5, elencherebbe le infrastrutture di

telecomunicazioni per la realizzazione dei servizi UMTS, banda larga e digitale terrestre.

La piena conformità alla delega del decreto legislativo impugnato sarebbe comprovata

anche dal fatto che con esso si sarebbero

razionalizzate le procedure autorizzatorie per l'installazione degli impianti di

telecomunicazioni, come richiedeva l'art. 1, comma 2, lettera b), della delega. Il decreto

non inciderebbe neppure, prosegue l'Avvocatura, sulla disciplina relativa ai limiti di

esposizione ai campi elettromagnetici contenuta nella legge n. 36 del 2001, ma al

contrario imporrebbe il rispetto dei limiti attualmente fissati nel decreto ministeriale 3

settembre 1997, n. 381.

In ordine alla denunciata lesione della competenza legislativa concorrente delle Regioni,

la difesa statale sostiene che la materia cui inerisce il decreto legislativo sia

esclusivamente quella della tutela dell'ambiente e non già quella del governo del

territorio e contesta il rilievo secondo il quale non sarebbe consentito nel caso in esame

stabilire una normativa uniforme a livello nazionale, poiché alcune Regioni avrebbero

già esercitato la loro potestà legislativa in tema di localizzazione degli impianti di

telecomunicazioni, rammentando come le leggi regionali emanate in questa materia

siano state tutte impugnate dal Governo proprio sotto il profilo della violazione della

competenza esclusiva statale in materia di ambiente. L'ulteriore interesse sottostante la

disciplina oggetto di impugnazione consisterebbe nella tutela della concorrenza nel

settore delle telecomunicazioni, che sarebbe certo favorita dalla previsione di procedure

autorizzatorie uniformi su tutto il territorio nazionale.

Quanto alla dedotta violazione dell'art. 118 Cost., l'Avvocatura contesta l'assunto dei

ricorrenti, secondo il quale l'esigenza di esercizio unitario delle funzioni amministrative

non potrebbe costituire un titolo autonomo legittimante l'intervento del legislatore

statale, osservando come sia ancora controversa, in dottrina, l'applicabilità alla

legislazione concorrente regionale dei principi di sussidiarietà e di adeguatezza e

proseguendo che il limite dell'interesse nazionale, pur non più menzionato in

Costituzione, potrebbe comunque essere considerato contenuto implicito del principio di

unità e indivisibilità della Nazione.

24. 3/4 Nei giudizi instaurati con i ricorsi delle Regioni Campania, Toscana e Marche

hanno spiegato intervento le società H3G s.p.a., T.I.M. s.p.a. - Telecom Italia Mobile,

Vodafone Omnitel N.V. (già Vodafone Omnitel s.p.a.), Wind

Telecomunicazioni s.p.a.; in quelli introdotti con i ricorsi delle Regioni Basilicata,

Emilia-Romagna, Umbria e Lombardia tutte le società menzionate, tranne H3G s.p.a.

Tutti gli intervenienti hanno chiesto che le questioni sollevate siano dichiarate

improponibili, inammissibili e comunque infondate. 25. 3/4 Avverso gli artt. 1, 3, 4, 5, 6,

7, 9 e 12 e gli

allegati A, B, C, D del decreto legislativo n. 198 del 2002 ha proposto ricorso, <<per

sollevare questione di legittimità costituzionale e conflitto di attribuzione>>, anche il

Comune di Vercelli. Il ricorrente ritiene che la propria legittimazione ad impugnare

discenderebbe dal fatto che la revisione del Titolo V della Parte II della Costituzione

avrebbe attribuito direttamente ai Comuni potestà amministrative e normative che

dovrebbero poter essere difese nel giudizio di legittimità costituzionale in via di azione e

nel giudizio per conflitto di attribuzione. 25.1. 3/4 Nel giudizio promosso dal Comune di

Vercelli si è costituito il Presidente del Consiglio dei ministri, rappresentato e difeso

dall'Avvocatura generale dello Stato, il quale preliminarmente ha eccepito il difetto di

legittimazione al ricorso da parte del Comune, chiedendo che il ricorso sia dichiarato

improponibile e inammissibile.

Ha spiegato intervento, con atto pervenuto fuori termine, T.I.M. s.p.a. Telecom Italia

Mobile.

26. 3/4 In prossimità dell'udienza pubblica del 25 marzo tutte le parti, nonché gli

intervenienti, hanno depositato ulteriori memorie difensive.

26.1. 3/4 In via preliminare le Regioni Toscana, Marche, Basilicata, Emilia-Romagna,

Umbria e Lombardia contestano che la disciplina impugnata riguardi infrastrutture

inserite nel programma di individuazione delle opere strategiche approvato dal CIPE il

21 dicembre 2001. Si afferma in proposito che, in base all'allegato 5 richiamato dalla

difesa erariale, il legislatore avrebbe proceduto solo sulla base di una <<sintesi del piano

degli interventi nel comparto delle telecomunicazioni>>, rinviando a una futura delibera

del CIPE l'individuazione delle opere ritenute strategiche, ciò che peraltro la legge di

delega non avrebbe consentito. La disciplina impugnata troverebbe dunque applicazione

nei confronti di opere che non sarebbero state indicate come strategiche e si sarebbero

perciò sottratte alla previa intesa con le Regioni. Tale conclusione, secondo la Regione

Toscana, sarebbe confermata dall'art. 12 del decreto, che attribuisce efficacia retroattiva

alle norme impugnata.

Nelle memorie si contesta anzitutto che il decreto legislativo in esame, come sostenuto

dall'Avvocatura, si attenga alle materie della tutela della concorrenza (memorie delle

Regioni Campania, Toscana, Marche, Emilia-Romagna, Umbria e Lombardia) o a quella

della tutela dell'ambiente e della salute (memorie delle Regioni Campania, Toscana,

Marche, Basilicata, Emilia-Romagna, Umbria e Lombardia), rilevandosi in tale ultimo

caso come la relazione al decreto fornisca una indicazione palesemente contraria. Del

resto, si osserva nelle memorie difensive di Toscana, Emilia-Romagna, Umbria e

Lombardia, la giurisprudenza costituzionale più recente sarebbe chiara nell'affermare

che in materia di tutela dell'ambiente spetterebbe allo Stato solo il potere di fissare

standard di tutela uniformi sull'intero territorio nazionale, non anche di escludere

l'intervento regionale negli ambiti di propria competenza, come sarebbe quello dei lavori

pubblici, materia non più contemplata negli elenchi dell'art. 117, commi secondo e terzo,

Cost. La stessa tutela della concorrenza, si aggiunge nella memoria delle Marche, non

potrebbe giustificare la previsione di un procedimento derogatorio delle procedure

ordinarie, giacché nessuna violazione della par condicio degli imprenditori interessati al

settore potrebbe derivare dal rispetto di tali procedure.

Nella memoria della Regione Toscana si pone in risalto come la disciplina del

procedimento di installazione degli impianti non costituisca di per sè una materia e si

sostiene che spetterebbe all'ente competente legiferare nella materia cui inerisce il

procedimento. Nelle materie di potestà concorrente, come quelle coinvolte dalle

disposizioni impugnate, il legislatore statale avrebbe dovuto dettare i principi cui il

legislatore regionale avrebbe dovuto attenersi nella disciplina legislativa di quel

procedimento, conformemente, del resto, a quanto era stato già fatto con la legge n. 36

del 2001.

Del pari da respingere, si sostiene nella memoria dell'Emilia- Romagna, sarebbe la

prospettazione della difesa erariale secondo la quale tutte le attività che coinvolgono

interessi sovraregionali, in forza dei principi di sussidiarietà e di adeguatezza,

esigerebbero una disciplina unitaria a livello statale. Si afferma al riguardo che il decreto

legislativo n. 198 del 2002 non coinvolgerebbe interessi sovraregionali, disciplinando

l'installazione di vari singoli impianti di comunicazione e che comunque i principi di

sussidiarietà e adeguatezza riguardano l'allocazione delle funzioni amministrative da

parte dei legislatori competenti, mentre l'allocazione delle funzioni legislative è

direttamente posta nell'art. 117 Cost. Ad avviso della Regione Lombardia, nell'impianto

del decreto legislativo impugnato assumerebbe una particolare rilevanza l'art. 3, comma

2, che sancirebbe l'automatica prevalenza dell'interesse statale alla installazione delle

infrastrutture su tutti gli interessi alla cui tutela sono preposte le autonomie territoriali,

potendo essa derogare anche agli strumenti urbanistici. La difformità di tale

automatismo rispetto all'ordine costituzionale delle competenze sarebbe stata già

riconosciuta dalla Corte costituzionale in altre consimili occasioni (si citano, ad esempio,

le sentenze n. 524 del 2002 e n. 206 del 2001), nelle quali la modifica dello strumento

urbanistico senza il consenso della Regione sarebbe stata ritenuta lesiva delle

competenze regionali in materia urbanistica.

Riguardo agli interventi degli operatori di telecomunicazione Tim, Wind, Vodafone

Omnitel e H3G, le Regioni Toscana, Marche, Emilia-Romagna e Lombardia ne


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AUTORE

Atreyu

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+1 anno fa


DESCRIZIONE DISPENSA

Questa dispensa si riferisce alle lezioni di Diritto degli Enti Locali, tenute dalla Prof. ssa Luisa Torchia nell'anno accademico 2011.
Il documento riporta il testo della sentenza n. 303 del 2003 della Corte Costituzionale; oggetto della pronuncia è il seguente: la legge statale, in virtù dei principi di sussidiarietà e di adeguatezza di cui all'art. 118, primo comma, Cost., attribuisce allo Stato funzioni amministrative regionali quindi è anche abilitata, a organizzare e regolare le funzioni medesime al fine di renderne l'esercizio permanentemente raffrontabile a un parametro legale, sempre che la deroga al normale riparto delle competenze legislative contenute nel Titolo V, si fondi su una valutazione dell'interesse pubblico sottostante, proporzionata e ragionevole e sia oggetto di un accordo stipulato con la Regione interessata.


DETTAGLI
Corso di laurea: Corso di laurea magistrale in giurisprudenza
SSD:
A.A.: 2011-2012

I contenuti di questa pagina costituiscono rielaborazioni personali del Publisher Atreyu di informazioni apprese con la frequenza delle lezioni di Diritto degli Enti Locali e studio autonomo di eventuali libri di riferimento in preparazione dell'esame finale o della tesi. Non devono intendersi come materiale ufficiale dell'università Roma Tre - Uniroma3 o del prof Torchia Luisa.

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