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Rimane aperto il problema dei poteri organizzativi dei dirigenti statali, dal

momento che una norma della legge n. 59 del 1997 (l’art. 13, comma 1°, che ha

introdotto l’art. 17, comma 4-bis nella legge n. 400 del 1988), riconfermata dal d.lg.vo

n. 300 del 1999 di riordino dell’intero assetto dei ministeri, demanda a “decreti

ministeriali di natura non regolamentare” l’organizzazione degli uffici di livello

dirigenziale non generale: ci si imbatte così “nell’ennesima contraddizione per cui i

dirigenti, responsabili del conseguimento di obiettivi e risultati, non sono messi in

53

condizione di organizzare i propri uffici” .

Il bilancio complessivo e conclusivo appare, in ogni caso, moderatamente

positivo, dal momento che si è cominciato a prendere realmente atto del nuovo riparto

di poteri all’interno delle amministrazioni, ed i dirigenti “parrebbero, oggi,

sufficientemente garantiti da eventuali tentazioni del potere politico di invadere la loro

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sfera di competenza funzionale” : gli organi di direzione politica hanno, infatti,

disposto “un non marginale trasferimento dei poteri in favore dei dirigenti”, rinunciando

tanto al formale esercizio di molti poteri decisionali, quanto a quel “vincolo di stretta

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gerarchia che in qualche modo equivaleva alla titolarità del potere” .

Da ultimo, va ricordato che in relazione all’esercizio delle richiamate

competenze ed alla correlata maggiore autonomia che ne deriva, consegue – sulla base

proprio del binomio autonomia-responsabilità, tipico del management privato - anche il

dovere del dirigente di rendere conto della propria azione.

Al riguardo la disciplina della responsabilità dirigenziale trasfusa nell’art. 21 del

d. lgs. n. 165 del 2001 distingueva quattro fattispecie di responsabilità dirigenziale, cui

si ricollegavano diverse conseguenze: una responsabilità generica per i risultati negativi

dell’attività amministrativa o della gestione, nonché per il mancato raggiungimento

degli obiettivi (che poteva dare luogo alla revoca dell’incarico affidato al dirigente ed

all’assegnazione ad altro incarico, anche tra quelli di consulenza e di ricerca); ed una

responsabilità per grave inosservanza delle direttive impartite dall’organo competente

ed una responsabilità specifica per i risultati negativi dell’attività e della gestione (cui

poteva conseguire – previa contestazione degli addebiti al dirigente interessato e

relativo contraddittorio - l’esclusione dal conferimento di ulteriori incarichi di pari

livello dirigenziale, per un periodo di almeno due anni, ovvero, nei casi di maggiore

gravità, il recesso dal rapporto di lavoro). Tutti i provvedimenti assunti in connessione

con questa seconda forma di responsabilità (grave o comunque specifica) dovevano

essere adottati previo conforme parere del Comitato dei garanti di cui all’art. 22 del d.

lgs. n. 165 del 2001.

III collegio, deliberazione n. 104/1995 e Cons. Stato, Adunanza generale, parere n. 7 /1999 e numerose

altre pronunce degli organi di controllo e dei giudici amministrativi che hanno svolto un ruolo importante

e “di forte impatto sulla direzione e sulla velocità di completamento del processo riformatore”.

53 D’AURIA, La tormentata riforma della dirigenza pubblica, cit., p. 34 s., che sottolinea, sempre sul

piano dei poteri organizzativi, il problema del mancato smantellamento di due strutture che

contribuiscono a limitare ulteriormente il potere organizzativo dei dirigenti: le direzioni generali del

personale e gli uffici di ragioneria.

54 D’AURIA, op. ult. cit., p. 29.

55 FALCON, Riforma della pubblica amministrazione e responsabilità della dirigenza, in Regioni, 1998,

p. 1215 s. 23

L’importanza delle garanzie offerte dalla richiamata disciplina concernente le

ipotesi di responsabilità del dirigente – come elemento che consente di verificare

l’azione svolta ed i risultati perseguiti, al fine di assicurare il buon andamento e

l’efficienza della pubblica amministrazione – è stata sottolineata dalla stessa Corte

costituzionale nella già citata ordinanza n. 11 del 2002, allorché ha espressamente

riconosciuto che la disciplina del rapporto di lavoro dirigenziale “è connotata da

specifiche garanzie, mirate a presidiare il rapporto di impiego dei dirigenti generali”,

caratterizzato, nei suoi aspetti qualificanti, oltre che dai criteri per il conferimento degli

incarichi dirigenziali, proprio dalla disciplina della loro eventuale revoca per

responsabilità dirigenziale, nonché della procedimentalizzazione dell’accertamento di

tale responsabilità.

L’art. 3, comma 2° della legge n. 145 del 2002, sostituendo il 1° comma e

sopprimendo il 2° comma dell’art. 21 del d. lgs. n. 165 del 2001, introduce una nuova

disciplina della responsabilità dirigenziale, nell’ambito della quale – ferma restando

l’eventuale responsabilità disciplinare nei casi e con le modalità previste dalla

contrattazione collettiva – restringe drasticamente il quadro delle fattispecie di

responsabilità dirigenziali, riducendo a due le fattispecie sanzionabili, ossia il mancato

raggiungimento degli obiettivi e l’inosservanza delle direttive, in quest’ultimo caso

condizionando la revoca dell’incarico dirigenziale alla violazione non qualificata delle

direttive ministeriali, che nella formulazione originaria conseguiva, invece, alla grave

inosservanza delle direttive impartite dall’organo di direzione politica.

Anche il quadro delle sanzioni comminabili è ristretto soltanto a tre, in ragione

della gravità del comportamento tenuto: il divieto di rinnovo dello stesso incarico; la

revoca dell’incarico, con la collocazione del dirigente a disposizione dei ruoli; ed,

infine, il recesso dal rapporto di lavoro secondo le “disposizioni del contratto

collettivo”, con soppressione, quindi, del previgente riferimento alle “norme del codice

civile”: ci si limita, quindi, a chiamare in causa la fonte collettiva e non più anche la

legge. Dal punto di vista procedurale, l’adozione di ognuno dei provvedimenti

sanzionatori di cui sopra deve essere sempre preceduto dal parere espresso dal Comitato

dei garanti, il cui intervento, ai sensi dell’art. 3, comma 3° della legge n. 145 del 2002,

risulta così generalizzato.

Il giudizio complessivo è quello di un apprezzabile, anche se non risolutivo,

tentativo di razionalizzare l’esistente, attraverso un intervento di manipolazione

normativa non particolarmente invasivo, in cui, tuttavia, il risultato finale di chirurgia

plastica è, in parte, fallito, a causa di “un maquillage così maldestro, da produrre un

effetto opposto a quello forse voluto”.

Non si capisce, ad esempio, “cosa c’entri una norma sul controllo di gestione

(l’art. 5 del d. lgs. n. 286 del 1999) con la inosservanza delle direttive”, la cui

connessione, dalla dizione letterale della norma, appare innegabile, e che si può spiegare

soltanto e semplicemente come “un pasticcio linguistico”, creato dal legislatore “nella

56

foga di riscrivere e manipolare vecchie disposizioni per nuovi obiettivi” .

56 CARUSO B., La storia interna della riforma del p.i.: dall’illuminismo del progetto alla

contaminazione della prassi, cit., p. 994 s., secondo cui ciò produrrà soltanto incertezze interpretative,

contenzioso ed, in buona sostanza, inefficienza gestionale.

24

Anche il problema del rapporto tra responsabilità dirigenziale e responsabilità

disciplinare, “benché ben presente in sede di redazione”, rimane sostanzialmente aperto

per “la persistente sovrapposizione tra responsabilità dirigenziale e disciplinare, nella

duplice dimensione sostanziale e procedimentale”, ed, anzi, aggravato dalla discutibile,

“da un punto di vista di correttezza giuridica e di opportunità, … apertura di credito alla

contrattazione collettiva, con implicita esclusione della legge”, allorché, a proposito

della responsabilità disciplinare, ci si limita a rinviare alla “disciplina contenuta nel

57

contratto collettivo” .

Altrettanto discutibile appare, infine, l’eliminazione della responsabilità per i

risultati negativi dell’attività amministrativa, una tipologia di responsabilità che finiva

per arricchire il quadro delle fattispecie di responsabilità dirigenziale imputabili,

collocandosi “in una posizione intermedia tra il mancato raggiungimento degli obiettivi,

in cui la rilevazione di responsabilità si connette unicamente a fattori oggettivi …; e

l’inosservanza delle direttive che coinvolge direttamente il rapporto di fiducia e che si

connette alla sfera soggettiva del comportamento del dirigente”.

Il risultato finale del nuovo legislatore non è quello di “favorire quel circuito

virtuoso fra maggiore autonomia della dirigenza e maggiori responsabilità”, secondo

58

l’originario spirito del disegno di riforma , bensì è rappresentato dal chiaro tentativo di

spostare l’asse dell’imputazione della responsabilità dirigenziale “più sul versante

dell’inosservanza delle direttive che sul mancato raggiungimento degli obiettivi” (il cui

presupposto, l’attuazione di un sistema di controllo di gestione, “langue soprattutto nelle

amministrazioni statali”), dando “maggior risalto alla dimensione soggettiva della

responsabilità dirigenziale” e, quindi, ancora una volta, al vincolo fiduciario tra organi

59

di direzione politica e dirigenza amministrativa .

3.4. Il governo dell’alta burocrazia: il rafforzamento degli organi di direzione

politica rischia di minare le stesse basi dell’autonomia dirigenziale.

57 CARINCI, Sisifo riformatore: la dirigenza, cit., p. 964 s., per il quale, in termini di correttezza

giuridica, “non sembra proprio che per il solo fatto di non citarla, la legge perda tutta la sua rilevanza,

essendo per sua propria natura imperativa”; in termini di opportunità, invece, una problematica così

complessa “richiederebbe una più puntuale e trasparente disciplina legislativa, con una delega limitata e,

comunque, chiaramente specificata alla fonte collettiva”. Le medesime considerazioni valgono anche per

l’altra “apertura di credito alla contrattazione collettiva”, che si ha – come già accennato in precedenza -

quando, parlando di recesso, ci si limita a chiamare in causa la fonte collettiva e non più anche la legge.

58 Così RINALDI, Autonomia, poteri e responsabilità del dirigente pubblico: un confronto con il manager

privato, cit., p. 133 s., che rileva come “la concreta possibilità della revoca dell’incarico al dirigente

continua a rappresentare una eventualità piuttosto remota”, in considerazione del fatto che l’intero

procedimento di valutazione e di eventuale accertamento della responsabilità dirigenziale è di difficile

applicazione, circondato com’è da numerose cautele, previste sia dalla norma sia dal contratto collettivo

(che, tra l’altro, aggiunge l’ulteriore ipotesi di revoca anticipata dell’incarico “per motivate ragioni

organizzative e gestionali”). E la difficoltà operativa del percorso finisce, di fatto, con il rendere più

conveniente percorrere altre strade con conseguenze meno traumatiche sotto l’aspetto economico.

59 Cfr. CARUSO B., La storia interna della riforma del p.i.: dall’illuminismo del progetto alla

contaminazione della prassi, cit., p. 994 s., secondo cui non vengono in questo modo sciolti i nodi più

intricati dell’intero sistema della responsabilità dirigenziale, bensì si opera soltanto “una

semplificazione/restringimento del quadro della responsabilità”.

25

Il criterio ispiratore della normativa concernente gli strumenti di governo

dell’alta burocrazia e lo stesso status della dirigenza – succedutasi nel corso degli anni

’90 e poi confluita nell’art. 19 del d. lgs. n. 165 del 2001 - è stato quello della

“flessibilità”, nella convinzione, da un lato, che “la tradizionale forte stabilità dei

dirigenti nelle funzioni sia stato, a lungo andare, un fattore di inefficienza”, e, dall’altro,

che emergesse comunque “l’esigenza di rafforzare la linea di comando sui dirigenti” nel

60

momento in cui gli venivano decentrati tutti i poteri di amministrazione concreta .

In tale prospettiva, soprattutto la disciplina degli incarichi dirigenziali e delle

modalità per il loro conferimento reca significative innovazioni a seguito

dell’introduzione di principi mediante i quali si accentua il carattere fiduciario

dell’affidamento di tali incarichi, attraverso un sistema molto simile a quello noto come

spoils system.

Si viene così ad instaurare “uno stretto vincolo fiduciario fra il vertice politico e

l’alta dirigenza”, in ragione della necessità che “gli organi di snodo fra politica e

amministrazione” godano anzitutto della fiducia dei ministri, poiché è su questi che

ricade comunque “la responsabilità politica per la omessa, difettosa, inefficiente ed

antieconomica … realizzazione dei programmi e degli obiettivi”.

Tuttavia, “il vincolo fiduciario, unito alla temporaneità dell’incarico

dirigenziale”, ha, di fatto, dato luogo ad un rapporto di dipendenza tra dirigente e

ministro, che “inevitabilmente contraddice il principio della distinzione fra politica e

61

amministrazione” .

La “controriforma” varata dalla legge n. 145 del 2002 che qui si commenta, nel

riformulare quasi interamente l’art. 19 innanzi richiamato, introducendovi anche alcuni

nuovi commi, non fa altro che aggravare ancora di più tale situazione, finendo, forse

irrimediabilmente, per compromettere quell’autonomia dei dirigenti faticosamente ma

progressivamente ampliatasi nel tempo, anche alla luce dell’ulteriore rafforzamento del

legame tra dirigente e ministro, che consegue tanto alla diminuzione della durata degli

incarichi, comunque non più superiori alla legislatura, quanto alla loro precarietà in

dipendenza del cambio di Governo.

L’intento del nuovo legislatore di introdurre nell’ordinamento della dirigenza

pubblica forme ancora più estese di spoils system, istituzionalizzandolo – come emerge

dall’analisi di seguito condotta sugli strumenti più qualificanti del governo dell’alta

burocrazia (conferimento degli incarichi, ruoli ministeriali ed accesso alla qualifica

dirigenziale) - costituisce, purtroppo, la logica evoluzione di “un sistema che ormai

pervade il nostro ordinamento, a dispetto di una disposizione costituzionale che

continua stancamente a sancire che gli impiegati pubblici sono al servizio esclusivo

62

della Nazione e non del politico di turno” .

60 Così D’ORTA, La nuova disciplina della dirigenza pubblica alla prova dei fatti: un’attuazione

strabica, cit., p. 122 ss.

61 D’AURIA, La tormentata riforma della dirigenza pubblica, cit., p. 30 s.

62 VIRGA G., Chi di spoil system ferisce, cit., il quale ricorda che il primo esperimento di quella che

definisce l’operazione “spoil system infinito” è stato compiuto sui segretari comunali e provinciali,

approfittando “dell’anomalia della figura del segretario (tipico caso di dissociazione del rapporto organico

da quello di servizio)”. Tuttavia, si fa ancora rilevare dall’a., “molti dei nostri passati governanti hanno

dato l’impressione di agire nella sicumera di rimanere al potere a tempo indefinito”, non rendendosi conto

26

3.4.1. La nuova disciplina sul conferimento degli incarichi dirigenziali.

L’art. 19 del d. lgs. n. 165 del 2001, in tema di incarichi di funzioni dirigenziali,

prevedeva che per il loro conferimento si tenesse conto della natura e delle

caratteristiche dei programmi da realizzare, nonché delle attitudini e della capacità

professionale del singolo dirigente, anche in relazione ai risultati da questi conseguiti in

precedenza, applicando di norma il criterio della rotazione degli incarichi (comma 1°).

Per tutti gli incarichi di funzioni dirigenziali, necessariamente a tempo

determinato ma con facoltà di rinnovo, era rimessa alla fonte contrattuale - in

considerazione della “privatizzazione” e “contrattualizzazione” del rapporto di lavoro

di tutti i dirigenti pubblici, e della progressiva assimilazione della disciplina del loro

status giuridico-economico a quella della dirigenza privata - sia la definizione del

trattamento economico, sia quella dell’oggetto, degli obiettivi da raggiungere e della

loro durata (non inferiore a due anni e non superiore a sette anni) (comma 2°), stante la

previsione della temporaneità “di tutti gli incarichi di funzioni dirigenziali

(temporaneità del rapporto d’ufficio), in contrapposizione con la persistente stabilità del

rapporto di lavoro (continuatività del rapporto di servizio)”.

Per quanto concerne, poi, più specificamente, il conferimento degli incarichi,

veniva previsto un procedimento diversificato, non più legato a quelle che erano le

vecchie qualifiche, bensì all’incarico effettivamente ricoperto all’interno

dell’amministrazione (incarichi dirigenziali apicali; incarichi di direzione di uffici di

livello dirigenziale generale; incarichi di direzione degli uffici di livello dirigenziale)

(commi 3°, 4° e 5°), a seguito della riconduzione ad unità delle molteplici qualifiche

dirigenziali, che ha ricollegato “le distinzioni fra dirigenti non a posizioni di status

acquisite una volta per tutte…, ma all’effettiva posizione di responsabilità di volta in

63

volta da ciascuno ricoperta all’interno dell’organizzazione” .

La durata degli incarichi dirigenziali di vertice (snodo tra politica e

amministrazione), infine, era stata legata a quella di durata in carica dell’organo politico

posto al vertice dell’amministrazione, con l’introduzione di una forma di spoils system,

che prevedeva la possibilità di confermare, revocare o modificare detti incarichi entro

novanta giorni dal voto sulla fiducia al nuovo Governo, con conferma implicita, in caso

di assenza di diverso provvedimento, sino alla loro naturale scadenza (comma 8°).

L’art. 3, comma 1° della legge n. 145 del 2002 modifica in più parti ed in

profondità la disciplina degli incarichi di funzioni dirigenziali e delle modalità per il

loro conferimento di cui al richiamato art. 19 del d. lgs. n. 165 del 2001.

Per quel che concerne il conferimento, in generale, degli incarichi dirigenziali

(art. 3, comma 1°, lett. a) - che tra l’altro deve ora avvenire anche nel rispetto delle

condizioni di pari opportunità di cui all’art. 7 del d. lgs. n. 165 del 2001 - la principale

innovazione introdotta consiste nel venir meno del criterio della rotazione

del fatto che “lo spoil system è un’arma a doppio taglio, dato che può essere utilizzata non solo da chi è al

potere ma anche da chi è all’opposizione, nel momento in cui diventa maggioranza”.

63 D’ORTA, La nuova disciplina della dirigenza pubblica alla prova dei fatti: un’attuazione strabica, cit.,

p. 122 s. 27

nell’attribuzione degli incarichi di funzione dirigenziale, già unanimemente ritenuto

“suscettibile di favorire un accrescimento del tasso di efficienza delle amministrazioni e

di arricchire la professionalità dei dirigenti interessati attraverso l’impegno in diverse

strutture e realtà operative”, e la cui eliminazioni oggi non si spiega, pertanto, in “una

logica di uso dinamico della risorsa dirigenziale” ed alla luce degli obiettivi di

“flessibilità” e di “mobilità” tanto declamati.

A ciò aggiungasi che tra i criteri di valutazione del dirigente, ai fini del

conferimento dell’incarico, la nuova disciplina dà un particolare risalto alle “attitudini e

capacità professionali del singolo dirigente”e quindi ad “elementi di ordine soggettivo,

più difficilmente riscontrabili e verificabili …, collocando in posizione secondaria e

strumentale rispetto ad essi gli elementi di tipo oggettivo”, quali appunto i “risultati

conseguiti”, correlati ora direttamente “agli obiettivi fissati nella direttiva annuale e

64

negli altri atti di indirizzo del ministro” .

Peraltro, la novella legislativa, nel riordinare anche il procedimento di

attribuzione degli incarichi dirigenziali (art. 3, comma 1°, lett. b), sancisce in modo

inequivocabile la formale distinzione di contenuti tra il provvedimento amministrativo

di conferimento dell’incarico vero e proprio, ed il successivo contratto individuale tra

dirigente ed amministrazione: quest’ultimo “accordo”, che accede al provvedimento di

conferimento, definisce esclusivamente il trattamento economico corrispondente,

mentre il provvedimento di conferimento dell’incarico, ovvero l’apposito separato

provvedimento – che nel nuovo sistema normativo assume un ruolo centrale - delinea il

contenuto dei compiti affidati ai dirigenti, in relazione agli scopi fissati negli atti di

indirizzo politico-amministrativo, nel tentativo di realizzare in questo modo quel

collegamento virtuoso fra definizione dell’indirizzo politico-amministrativo, attività

amministrativa gestionale concreta e verifica dei risultati già previsto dall’art. 4 del d.

lgs. n. 165 del 2001.

In tale mutata prospettiva è ora il provvedimento di conferimento dell’incarico e

non più il contratto individuale a fissare l’oggetto dell’incarico, gli obiettivi da

conseguire, nonché la durata dell’incarico stesso, che è espressamente previsto che sia

correlata “agli obiettivi prefissati” e che comunque non possa superare – fermo restando

il carattere rinnovabile degli incarichi - i tre anni per gli incarichi dirigenziali di vertice

e per quelli di livello generale e di cinque anni per tutti gli altri incarichi di funzione

dirigenziale.

Da un lato, la durata massima degli incarichi è dunque abbreviata e, comunque,

non può essere superiore alla legislatura, in forza di un ragionamento esattamente

opposto a quello che aveva in precedenza condotto proprio a differenziarla “dalla

cadenza fisiologica (quinquennale) del cambiamento degli organi politici”; dall’altro

non è più indicata una durata minima dell’incarico, quel periodo minimo (individuato

nella previgente normativa in due anni) ritenuto “indispensabile per consentire al

64 D’ALESSIO G., La legge di riordino della dirigenza: nostalgie, antilogie ed amnesie, cit., p. 217 s., il

quale rileva che il legislatore nel riformulare la norma non ha tenuto in alcuna considerazione

l’importante contributo già offerto in materia dalla giurisprudenza, dalla quale emergono, soprattutto per

gli incarichi dirigenziali apicali, “rilevanti profili conformativi del potere di scelta, pur senza arrivare a

negarne il carattere fiduciario”. 28

dirigente di esplicare con serenità i suoi compiti, dar prova delle proprie attitudini ed

essere obiettivamente valutato sui risultati conseguiti”. Il che rende sin troppo palese la

65

ratio sottesa alle succitate modifiche introdotte dal nuovo legislatore .

Inoltre, nell’ottica di perseguire meritori obiettivi di “flessibilità” e di

“mobilità”, con l’odierna riforma il legislatore, in una logica di riconoscimento delle

competenze e delle capacità espresse dai singoli, introduce nell’ordinamento della

dirigenza pubblica anche disposizioni dirette, da un lato, ad allargare notevolmente la

possibilità di conferire una parte degli incarichi di funzione dirigenziale, di qualunque

livello, a soggetti “esterni” alla pubblica amministrazione di riferimento (dirigenti delle

altre amministrazioni pubbliche e degli organi costituzionali, nonché persone estranee

all’amministrazione di comprovata professionalità) (art. 3, comma 1°, lett. d), f) e g), su

cui v. amplius infra); dall’altro, ad allargare le opportunità offerte ai dirigenti di seconda

fascia per accedere agli incarichi di livello dirigenziale generale, elevando da un terzo

alla metà delle dotazioni di ciascuna singola amministrazione il limite massimo di

incarichi di funzione di livello dirigenziale generale attribuibili loro (art. 3, comma 1°,

lett. d). E ciò con lo scopo dichiarato di accentuare il rilievo del merito professionale del

personale pubblico più qualificato, e con quello forse più recondito – su cui si tornerà

più diffusamente nel prosieguo - di mandare anche a questa fascia di dirigenti, in

un’ottica di acquisizione del consenso, un messaggio “rassicurante” per le loro

“aspettative corporative”.

3.4.1.1. Lo spoils system “all’italiana”.

Tuttavia, l’odierna legge di riforma persegue e sviluppa soprattutto la strada

dello spoils system, sia modificando la disciplina della revocabilità degli incarichi

dirigenziali di vertice da parte di ogni nuovo Governo (art. 3, comma 1°, lett. i), ed

estendendo un analogo meccanismo di revisione - attivabile soltanto all’inizio di una

nuova legislatura, ed, eccezionalmente, in sede di prima applicazione della legge –

anche alle nomine di competenza governativa o ministeriale in strutture esterne ai

ministeri effettuate nei sei mesi antecedenti la scadenza naturale della legislatura o nel

mese antecedente allo scioglimento anticipato di entrambe le Camere (art. 6); sia

introducendo una norma transitoria diretta a consentire l’immediata applicazione delle

nuove disposizioni relative agli incarichi dirigenziali, regolandone l’impatto in materia

di cessazione o rinnovo anche degli incarichi (di funzione dirigenziale di livello

generale e non, nonché a quelli di “direttore generale degli enti pubblici vigilati dallo

Stato ove è prevista tale figura”) in atto alla data di entrata in vigore della legge (art. 3,

comma 7°).

Nell’intento di individuare un più diretto ed immediato collegamento tra la

durata in carica del Governo e la durata degli incarichi dirigenziali apicali, il nuovo

legislatore dispone anzitutto l’automatica cessazione dei medesimi incarichi, decorsi

novanta giorni dal voto sulla fiducia, eliminando, dunque, la possibilità della conferma

65 Cfr. D’ALESSIO G., op. ult. cit., p. 219 s., che, sotto questo profilo del carattere di temporaneità degli

incarichi, ricorda le posizioni di quanti avevano ipotizzato addirittura un’eventuale diversificazione fra il

regime degli incarichi più direttamente legati all’attuazione di programmi ed indirizzi politici e quelli

aventi un contenuto prevalentemente tecnico. 29

implicita. Tale previsione è destinata a rendere, quindi, sempre necessario l’intervento

di ogni nuovo Governo sull’assetto della dirigenza di vertice esistente all’atto del suo

insediamento, poiché gli incarichi dovranno comunque essere oggetto di un nuovo

conferimento.

Se l’automatismo insito in tale innovazione suscita certamente non poche

perplessità in ordine all’ulteriore “precarizzazione” della posizione dei dirigenti che ne

consegue – sebbene da taluni “giustificabile anche in chiave strategica di una necessaria

66

ed ineludibile relazione di fiducia” fra il Governo in carica e i vertici amministrativi –

destano sicuramente maggiori preoccupazioni le norme in base alle quali praticamente

tutti gli altri incarichi di funzione dirigenziale – per i quali non sono previsti, a regime,

meccanismi automatici di cessazione – comunque cessano alla data di entrata in vigore

della legge di riforma: gli incarichi di funzione dirigenziale di livello generale (e quelli

di direttore generale degli enti pubblici vigilati dallo Stato) decadono automaticamente a

decorrere dal sessantesimo giorno dall’entrata in vigore della legge; mentre quelli di

funzione dirigenziale di livello non generale “possono” essere soggetti ad una nuova

attribuzione secondo il criterio della rotazione – il quale, scomparso dalla nuova

formulazione introdotta dal richiamato art. 3, mantiene così, in modo paradossale, la sua

efficacia solo per questa fase transitoria - entro il termine di novanta giorni dall’entrata

in vigore della legge, decorso il quale gli incarichi si intendono confermati, ove nessun

provvedimento sia stato adottato.

Le preoccupazioni nascono non tanto dall’allargamento dell’ambito di esercizio

dello spoils system anche agli incarichi dirigenziali non di vertice, che comporta

inevitabilmente la rincorsa all’affiliazione politica “giusta”, oltre a seri problemi

organizzativi e gestionali dell’intera operazione, ma che in fondo - sebbene discutibile,

per le inevitabili ricadute negative che il rafforzamento delle posizioni dell’organo di

governo non può non avere sull’autonomia della dirigenza – esprime, comunque, una

“opzione di carattere eminentemente politico”, motivata in parte da “decisioni

“speculari” della medesima natura effettuate … nella precedente legislatura dal Governo

di allora (seppure senza forzature normative)”, anche se, come si è correttamente fatto

rilevare, “le timide tracce di spoils system lasciate negli apparati amministrativi di

vertice dalle riforme dei governi dell’Ulivo … diventano nella riforma proposta dal

67

governo del centro-destra, ponderosi ed equivoci macigni .

Il vero problema nasce soprattutto dal fatto che la legge “consente l’esercizio

dello spoils system generalizzato una sola volta, limitatamente ed a favore del Governo

in carica al momento del varo della legge”. Questo è estremamente grave, in quanto lo

spoils system è un sistema che, per definizione, “una volta introdotto, deve valere per

tutte le compagini governative che si susseguono” e non può, invece, “essere costruito

su misura di una storica e determinata compagine di governo”, altrimenti si corre il

rischio che “il già delicato equilibrio istituzionale che esso presuppone venga

68

fragorosamente incrinato” .

66 CARINCI, Sisifo riformatore: la dirigenza, cit., 959, per il quale l’innovazione è spiegabile anche in

chiave di risposta “ad una vera e propria alluvione di nomine realizzata dall’Ulivo in zona Cesarini”.

67 D’ALESSIO G., La legge di riordino della dirigenza: nostalgie, antilogie ed amnesie, cit., p. 224.

30

Ma non basta, il problema posto dalla nuova disciplina che introduce la

69

“generalizzazione retroattiva dello spoils system” concerne, ancor prima, la stessa

legittimità costituzionale e ragionevolezza della norma che prevede una risoluzione ex

lege di tutti i rapporti in essere. Dal momento, infatti, che la ratio della disciplina

transitoria va individuata nella finalità di rendere applicabili le nuove disposizioni in

tema di conferimento di incarichi anche ai rapporti in essere, “non sembra del tutto

congrua con le nuove disposizioni una “cessazione automatica” degli incarichi di livello

dirigenziale generale, atteso che tale cessazione non è prevista neppure dalla nuova

70

disciplina” .

Di fronte ad un tale meccanismo - che opera una tantum e non si configura come

“un potere attribuito a qualunque Governo presente e futuro, ma costituisce una

prerogativa riservata solo al Governo attualmente in carica” – è di tutta evidenza che

l’obiettivo reale del provvedimento è proprio quello di pervenire alla rideterminazione

di un nuovo punto di equilibrio tra politica e amministrazione, ottenuto però a caro

prezzo, ossia con “lo spostamento dell’equilibrio fra politica ed amministrazione tutto a

favore della prima”.

Il che trova peraltro conferma anche nella disposizione introdotta dall’art. 6 in

materia di incarichi presso enti, società e agenzie, che pur esulando dal tema della

dirigenza, si muove chiaramente nella stessa logica e può, pertanto, risultare

“illuminante rispetto alla identificazione delle motivazioni reali che stanno alla base

71

della nuova legge” .

In questa prospettiva si aggiunge, infatti, la previsione che anche gli incarichi

presso enti pubblici, società controllate o partecipate dallo Stato, agenzie od altri

72

organismi comunque denominati conferiti dal Governo o dai ministri negli ultimi sei

mesi antecedenti alla fine naturale della legislatura ovvero nel solo mese antecedente lo

scioglimento, in caso di scioglimento anticipato, possono essere revocati entro il

termine di sei mesi dall’entrata in vigore della legge, decorso il quale gli incarichi si

intendono confermati sino alla loro naturale scadenza.

Nonostante tale disposizione sia applicabile, a regime, non da parte di ciascun

nuovo Governo, ma soltanto all’inizio di ogni legislatura – qualificandosi, così, come un

meccanismo collegato al succedersi delle legislature ed al possibile avvicendarsi delle

maggioranze al Governo – con una norma transitoria se ne rende possibile

l’applicazione anche alla legislatura attuale, per le nomine effettuate negli ultimi sei

68 CARUSO B., La storia interna della riforma del p. i.: dall’illuminismo del progetto alla

contaminazione della prassi, cit., p. 995 s., che parla di spoils system unilaterale, a senso unico o one

shot, forse unico nei sistemi amministrativi improntati a questa filosofia.

69 CARINCI, Sisifo riformatore: la dirigenza, cit., 959.

70 FORLENZA, Regole operative anche per chi è già in carica, cit., p. 49, che, proprio sulla base delle

finalità perseguite dalla legge di riforma, riterrebbe del tutto ragionevole “la riduzione di tali rapporti, nei

casi di durata superiore a tre anni, a tale termine di durata massima (ovvero la cessazione solo di quei

rapporti che avessero già superato, alla data di entrata in vigore della legge, il termine triennale)”.

71 D’ALESSIO G., La legge di riordino della dirigenza: nostalgie, antilogie ed amnesie, cit., p. 220 ss.

72 Per rafforzare ulteriormente la generale rinnovabilità di tutte le nomine di spettanza del Governo e dei

ministri la norma ricomprende nel suo ambito di applicazione anche i loro rappresentanti in ogni

organismo e a qualsiasi livello, nonché i componenti di comitati, commissioni e organismi ministeriali e

interministeriali. 31

mesi della scorsa legislatura ovvero nel corso della XIV legislatura fino alla data di

73

insediamento del nuovo Governo .

Tuttavia, con la previsione di questo principio della generale rinnovabilità di tutte le

nomine innanzi individuate si finisce con l’introdurre una sorta di “semestre bianco

retroattivo” per tali nomine, rendendo così precari a posteriori tutti gli incarichi presso i

richiamati organismi. Ed in questo caso appare “ancora più difficile reperire criteri di

valutazione che possano scoraggiare, in via di principio, la totale sostituzione delle

74

persone preposte ai vari incarichi” .

3.4.1.2. Dalla “privatizzazione” del rapporto di impiego di tutta la dirigenza alla

“ripubblicizzazione” dell’atto di incarico.

L’attuale contesto di generalizzata privatizzazione del rapporto di impiego dei

dirigenti è il risultato della riforma della dirigenza avviata sin dal 1993, con la c.d.

prima fase della “privatizzazione” del loro rapporto di lavoro, inizialmente prevista per i

soli dirigenti non di livello dirigenziale generale, e da cui erano esclusi esplicitamente i

dirigenti generali, ed estesa a questi ultimi nel 1998, per effetto della c.d. seconda fase

della “privatizzazione”, allorché il nuovo regime privatistico del rapporto di lavoro è

75

stato esteso anche all’alta dirigenza .

Ora questa evoluzione della disciplina normativa verso una sempre più ampia

sottoposizione del trattamento di tutta la dirigenza (alta dirigenza compresa) a

contrattazione collettiva ha destato qualche preoccupazione, per il rischio che questa si

trovi soggetta a quegli stessi sindacati – che peraltro oggi reclamano di “potersi

confrontare … anche sul delicatissimo tema dei criteri per il conferimento degli

incarichi dirigenziali di livello generale” – di cui avrebbero dovuto essere “la

controparte nella contrattazione decentrata/integrativa e nella quotidiana gestione degli

uffici”. E ciò con l’evidente rischio che venga pregiudicata “la chiara distinzioni di ruoli

76

e responsabilità fra parte datoriale (dirigenti) e controparte sindacale” , nonché la stessa

indipendenza di giudizio dei dirigenti e, conseguentemente, “l’imparziale esercizio delle

funzioni pubbliche ad essi conferiti”.

73 A ciò aggiungasi che, come se non bastasse, la norma specifica che il Governo può sottoporre a

revisione non soltanto le nomine “conferite”, ma anche quelle “comunque rese operative” nel periodo

indicato, nell’intento – espressamente dichiarato dal relatore sul disegno di legge alla Camera – di

“estendere il raggio di efficacia della disposizione anche a prescindere dalla data del mero decreto di

nomina, incidendo quindi in ogni caso in cui una nomina si sia perfezionata successivamente e quindi nel

periodo considerato dalla norma”.

74 MONORCHIO e TIVELLI, Uno “spoils system” alla romana, in Il Messaggero del 24 gennaio 2002.

75 Il risultato è che oggi la contrattazione collettiva investe in pieno – sia per lo stato giuridico che per il

trattamento economico - non soltanto i dirigenti di seconda fascia, ma anche i dirigenti di prima fascia

che non siano preposti ad uffici dirigenziali di livello generale; “soltanto il trattamento economico

fondamentale ed accessorio – ma non lo status giuridico – dei dirigenti preposti ad uffici dirigenziali di

livello generale” rimane sottratto alla contrattazione collettiva, ed è rimesso al contratto individuale,

“anche se poi il loro trattamento economico fondamentale è comunque definito assumendo a parametro i

valori massimi stabiliti nel contratto collettivo” (cfr. D’ORTA, La nuova disciplina della dirigenza

pubblica alla prova dei fatti: una attuazione strabica, cit., p. 128 s.).

76 D’ORTA, op. ult. cit., p. 127 ss. 32

Ecco perché c’è chi invoca a gran voce “il processo inverso di

77

“ripubblicizzazione” di tutta la dirigenza” o quanto meno dell’alta dirigenza,

sull’assunto che la privatizzazione del rapporto di impiego avrebbe comportato per i

dirigenti generali uno stato di debolezza e precarietà che da una parte non consente loro

di operare secondo i canoni di imparzialità e buon andamento della pubblica

amministrazione e dall’altra si pone in contraddizione con il principio di separazione tra

funzione governativa di indirizzo e controllo e funzione dirigenziale di attuazione e

78

gestione .

Di diverso avviso è stata, però, la Corte costituzionale, che con la già citata

ordinanza 30 gennaio 2002, n. 11 ha respinto tali censure richiamandosi alle sue

79 80

precedenti decisioni n. 313 del 1996 e 275 del 2001 e ribadendo che la

privatizzazione del rapporto di pubblico impiego anche della dirigenza generale “non

determina di per sé un pregiudizio all’imparzialità del dipendente pubblico”,

considerando che per la dirigenza non esiste una garanzia costituzionale, prevista invece

per i magistrati, alla stabilità o inamovibilità dell’incarico da parte degli organi di

governo.

Al contrario rientra nella piena discrezionalità del legislatore definire l’ambito

della privatizzazione del rapporto di lavoro anche della dirigenza, “con il limite del

rispetto dei principi di imparzialità e buon andamento della pubblica amministrazione e

della non irragionevolezza della disciplina differenziata”; e poiché comunque la

disciplina prevista per l’assegnazione e la revoca degli incarichi dirigenziali è sorretta

da specifiche garanzie a presidio del rapporto di impiego dei dirigenti, non si configura

alcuna soggezione di detti funzionari nei riguardi degli organi di governo.

Peraltro, la stabilità del rapporto di impiego del dirigente “non implica

necessariamente anche stabilità dell’incarico”, che può essere modificato, nel rispetto

delle garanzie previste dalla legge, “proprio al fine di assicurare il buon andamento e

l’efficienza dell’amministrazione pubblica”, posto che alla base delle modifiche degli

incarichi vi sia anche un serio processo di valutazione dei risultati ottenuti.

In questo contesto normativo e giurisprudenziale si inserisce l’odierna legge di

riforma, che viene a ridisciplinare le modalità per il conferimento degli incarichi di

funzioni dirigenziali, con lo scopo dichiarato di ovviare ad una situazione di confusione

fra l’aspetto organizzativo-funzionale degli incarichi - che, in ragione della sua

77 Così ALESSE, Il lento e inarrestabile declino della dirigenza dello Stato, cit., p. 1943, che parla di

sbilanciamento oltre misura dell’amministrazione statale “verso modelli aziendali non conformi ai

principi di legalità e di imparzialità a cui ogni amministrazione deve ispirarsi”. In una parola, si tratta di

conciliare “le due esigenze tendenzialmente contrapposte: efficienza ed efficacia, da un lato; legalità,

dall’altro”.

78 In questi termini si è espresso il Tribunale amministrativo regionale del Lazio con l’ordinanza emessa il

21 giugno 2000, con la quale ha rimesso alla Corte costituzionale la questione della legittimità

costituzionale dell’inquadramento dei dirigenti generali nel Ruolo unico (questione ritenuta

manifestamente infondata dalla Corte con l’ordinanza 30 gennaio 2002, n. 11).

79 In Giur. cost., 1996, p. 2584 ss., con nota di PINELLI, Imparzialità, buon andamento e disciplina

differenziata del rapporto di lavoro dirigenziale; ed in Foro it., 1997, I, p. 38 ss., con nota di FALCONE,

La “mezza” privatizzazione della dirigenza pubblica al vaglio della Corte costituzionale.

80 In Giur. cost., 2001, p. 2306 ss., con nota di CHIRULLI, Incarichi dirigenziali e giurisdizione: una

decisione prudentemente “minimalista”. 33

afferenza ai modi di conferimento della titolarità degli organi e degli uffici pubblici, si

vuole ora ricondurre alla responsabilità di un atto unilaterale del datore di lavoro

pubblico – e la disciplina del rapporto obbligatorio individuale, che continua ad essere

81

rimessa, invece, ad un atto bilaterale di natura privatistica .

L’innovazione è duplice, dal momento che si viene a privilegiare “una sequenza

logico/cronologica che fa precedere l’atto unilaterale” – la cui “qualificazione

pubblicistica” viene peraltro generalizzata in termini di “provvedimento” – e seguire “il

contratto”, limitato al solo aspetto retributivo e coerentemente ridimensionato “ad

accordo”. La disciplina così riveduta e corretta, “scorporata dal tutto … senza farsi

carico delle ricadute sistemiche”, costituisce, tuttavia, “una indubbia rottura

metodologica”, oltre che una chiara “forzatura rispetto alla ricostruzione sistematica

ormai raggiunta dalla dottrina e consacrata dalla giurisprudenza”, la quale, come è noto,

era congegnata su un meccanismo “consensuale” necessariamente a due tempi, in cui al

contratto dirigenziale iniziale, a tempo e ad oggetto indeterminato, non poteva non

conseguire, pena la sua nullità, la determinazione dell’oggetto attraverso un altro

momento consensuale. E ciò proprio al fine di “conciliare la garanzia di “stabilità” a

capo del dirigente con l’esigenza di “flessibilità” a favore della pubblica

82

amministrazione” .

Del resto, proprio in relazione all’oggetto dell’incarico, se sotto la previgente

disciplina “probabilmente si registrava uno squilibrio a favore del contratto …, ora

sicuramente, attraverso il sostanziale svuotamento dell’atto negoziale, se ne crea uno a

vantaggio dell’atto provvedimentale”; il che conferisce alla nuova disciplina “un

eccessivo tratto di rigidità ed unilateralità”, con tutte le conseguenze che ciò può

comportare, dal momento che “impedisce di avvalersi del contributo attivo degli stessi

dirigenti ai fini della precisazione degli obiettivi …, e della individuazione delle risorse”

83

necessarie per il loro perseguimento .

Ma non basta, perché riducendo il conferimento dell’incarico ad un atto

unilaterale che assume la classifica qualificazione pubblicistica del “provvedimento

amministrativo”, nel tentativo di riportare in capo alla pubblica amministrazione

un’ampia discrezionalità nella determinazione dell’oggetto, “il rischio di una sanzione

81 Così si esprime la relazione al disegno di legge originario, oggetto di aspre critiche, per il fatto che non

si comprende, da un lato, come ad un atto del “datore di lavoro”, per sua natura, di regola, privatistico,

“possa essere attribuito un carattere unilaterale e pubblicistico”, e, dall’altro, come l’ambito della

disciplina del rapporto obbligatorio demandata all’atto contrattuale “possa esaurirsi nella sola definizione

del trattamento economico”, riconducendo tutti i restanti elementi all’interno del provvedimento di

conferimento dell’incarico (cfr. D’ALESSIO G., La legge di riordino della dirigenza: nostalgie, antilogie

ed amnesie, cit., p. 226 s.).

82 Così CARINCI, Sisifo riformatore: la dirigenza, cit., p. 961 s., il quale rileva come la garanzia di

stabilità si realizzasse con la conclusione di un contratto iniziale a tempo ed oggetto indeterminato,

mentre l’esigenza di flessibilità si concretizzasse attraverso la successiva determinazione dell’oggetto,

accompagnata dal contestuale conferimento di incarico a tempo indeterminato, “atto composito costituito

da un momento consensuale e da uno unilaterale”.

83 D’ALESSIO G., La legge di riordino della dirigenza: nostalgie, antilogie ed amnesie, cit., p. 226 ss.,

per il quale il ricorso ad una qualificazione in senso pubblicistico degli atti di conferimento degli incarichi

può eventualmente trovare una sua giustificazione in termini di opportunità, “ma non si può affermare che

esso costituisca una scelta giuridicamente ed istituzionalmente obbligata”.

34

di nullità diventa estremamente palpabile”, il che impone conseguentemente la necessità

84

di recuperare un momento consensuale, di accordo anche sull’oggetto .

Il risultato finale di questa riscrittura normativa – “sulla scorta della malcelata

volontà di ribadire l’unilateralità delle scelte di conferimento degli incarichi e della loro

revoca”, funzionale alla logica che presiede all’intero impianto normativo della riforma

– non fornisce, dunque, quel necessario ed atteso contributo di chiarezza sulla

problematica dell’atto di conferimento dell’incarico, né tanto meno concede

sostanzialmente alcunché a quanti reclamavano la “ripubblicizzazione” dell’intero

rapporto di lavoro di tutta la dirigenza pubblica e non del solo atto di conferimento

dell’incarico. La soluzione tecnica apprestata appare, pertanto, soltanto in grado di

aumentare le incertezze della previgente disciplina, “riversando, con tutta probabilità,

85

sulla giurisprudenza l’ingrato onere di fornire un minimo di razionalità al sistema” .

3.4.2. La ricostituzione dei “vecchi” ruoli presso le singole amministrazioni.

Le riforme della dirigenza pubblica intervenute nel corso degli anni ’90 avevano

condotto all’istituzione presso la Presidenza del Consiglio dei Ministri di un “Ruolo

unico dei dirigenti” dell’amministrazione dello Stato, anche ad ordinamento autonomo,

86

articolato in due fasce (art. 23 del d. lgs. n. 165 del 2001) , in cui si operava

l’accorpamento dei molteplici ruoli dirigenziali esistenti, al fine di rimuovere ogni

ostacolo alla mobilità dei dirigenti e consentire l’incontro tra domanda ed offerta di

competenze dirigenziali.

Tuttavia, nell’ambito delle modalità utilizzate per la prima applicazione del

ruolo unico dei dirigenti statali era stata oggetto di forte contestazione la disposizione

transitoria del regolamento di attuazione (d.p.r. n. 150 del 1999), con la quale il

legislatore aveva “azzerato tutti gli incarichi in essere alla data della nuova disciplina,

mantenendo in capo ai dirigenti una mera aspettativa di proposta di incarico da parte

dell’autorità politica” e finendo così con il determinare “una situazione di spoils system

84 CARINCI, Sisifo riformatore: la dirigenza, cit., p. 963.

85 Così CARUSO B., La storia interna della riforma del p. i.: dall’illuminismo del progetto alla

contaminazione della prassi, cit., p. 991 s., che denuncia i segnali striscianti di una rinnovata attrazione

del pubblico impiego verso il diritto pubblico, nel tentativo di ricondurlo “alla sua originaria natura di

diritto speciale o quanto meno differenziato”; tuttavia, non basta “giocare con la denominazione dell’atto

per variarne disciplina e giurisdizione”, che, secondo la legge e l’ormai consolidata interpretazione

dottrinale e giurisprudenziale, sono “consegnate al diritto privato ed al giudice ordinario” (CARINCI, op.

ult. cit., p. 963). Anche per D’ALESSIO G., La legge di riordino della dirigenza: nostalgie, antilogie ed

amnesie, cit., p. 228, la natura provvedimentale dell’atto di conferimento dell’incarico non può in alcun

modo rimettere in discussione – a favore del giudice amministrativo – la giurisdizione del giudice

ordinario in tema di conferimento e revoca degli incarichi dirigenziali, espressamente attribuitagli dall’art.

63 del d. lgs. n. 165 del 2001 e confermata dalla Corte costituzionale con la sentenza 23 luglio 2001, n.

275.

86 Nella prima fascia sono inseriti, in ordine alfabetico, i dirigenti generali nominati con il sistema

previgente, nonché i dirigenti che abbiano ricoperto incarichi o funzioni di livello dirigenziale generale

per almeno 5 anni; nella seconda fascia, invece, vengono inseriti, sempre in ordine alfabetico, gli altri

dirigenti non generali, nonché i dirigenti reclutati secondo le procedure di cui al successivo art. 28.

35

87

generalizzato” , che appariva lesivo della stessa dignità dei dirigenti, i quali si sono

trovati tutti contestualmente sottoposti ad un gradimento dell’organo politico.

Il rischio insito in tale discutibile attuazione ed interpretazione delle norme

legislative – e subito evidenziato dalla dottrina più attenta – era quello che si finisse per

mettere in discussione uno strumento, quale quello del Ruolo unico, “moderno e

potenzialmente utile sia alle amministrazioni che ai dirigenti…, per tornare a forme di

88

garanzia dei dirigenti rigide e tipiche del tradizionale statuto del pubblico impiego” .

Purtroppo, prima ancora che potesse dispiegare i suoi effetti in termini di

efficienza e di funzionalità sull’ordinamento della dirigenza, la novella legislativa

contenuta nell’art. 3, comma 4° della legge n. 145 del 2002 in commento, con un chiaro

ritorno al passato di cui nessuno sentiva il bisogno, ha decretato la prevista “morte

89

prematura” del Ruolo unico , sopprimendolo e sostituendolo con la previsione di ruoli

istituiti presso le singole amministrazioni, articolati in due fasce, nell’ambito di ciascuna

delle quali sono definite apposite sezioni, in modo da garantire l’eventuale specifica

tecnicità. 90

Peraltro, “la marcia indietro del legislatore (a macchine “indietro tutta”)” , di

fronte alla prospettiva della creazione “di una sorta di “mercato” interministeriale della

dirigenza, caratterizzato da una fisiologica mobilità fra incarichi e fra amministrazioni

91

diverse” , si tinge di un velo di ipocrisia nel momento in cui sente la necessità di

precisare – in aperta contraddizione con quelli che appaiono i nuovi obiettivi dell’intero

impianto riformatore – che rimane comunque “assicurata”, pur se a ruoli separati, la

“mobilità” dei dirigenti nell’ambito delle amministrazioni dello Stato, anche ad

ordinamento autonomo, prevedendosi la possibilità di transito dei dirigenti, a domanda,

ad amministrazioni diverse da quella di appartenenza.

In ogni modo, è abbastanza evidente che non è tanto l’insoddisfacente prima

applicazione del Ruolo unico all’origine di questo revirement legislativo, quanto,

soprattutto, il sostanziale rifiuto, da parte delle singole burocrazie ministeriali, “di

accettare uno strumento che minacciava di stravolgere assetti gestionali ed equilibri di

92

“potere” consolidati da tanto tempo” . Di qui la volontà del nuovo legislatore “di dare

una risposta, a suo modo, rassicurante” proprio a questa parte della dirigenza “più

87 D’ORTA, La nuova disciplina della dirigenza pubblica alla prova dei fatti: un’attuazione strabica,

cit., p. 126 s., il quale rileva come a questa “flessibilità massima” a beneficio degli organi politici ha

corrisposto una “flessibilità minima” a favore dei dirigenti, che “si sono trovati ad essere soggetti soltanto

passivi della conferma o meno dell’incarico” (avendo comunque necessità del nulla osta

dell’amministrazione di appartenenza per un incarico presso altro ministero). Di qui la ricerca

“affannosa” presso l’amministrazione di utilizzazione della conferma dell’incarico conferito, “senza il

quale, oggettivamente, si cade nello spettro dell’emarginazione professionale con certezze economiche

ridotte” (dandosi luogo all’attribuzione di funzioni temporanee alle quali non corrispondono posti di

funzione specificamente individuati dai singoli ordinamenti): cfr. ALESSE, Il lento e inarrestabile

declino della dirigenza dello Stato, cit., p. 1951 s.

88 Così ancora D’ORTA, op. ult. cit., p. 127.

89 CARINCI, Sisifo riformatore: la dirigenza, cit., p. 965.

90 CARUSO G., Retromarcia sul ruolo unico: torna la separazione, cit., p. 50.

91 D’ALESSIO G., La legge di riordino della dirigenza: nostalgie, antilogie ed amnesie, cit., p. 231.

92 CARUSO G., Retromarcia sul ruolo unico: torna la separazione, cit., p. 50.

36

refrattaria al cambiamento e più legata all’ancien régime burocratico”, che si ispira “alla

ben nota e vituperata “concezione proprietaria” del posto pubblico”.

Pertanto, in questa prospettiva totalizzante di accentuazione del legame della

dirigenza agli organi di indirizzo politico - attraverso, soprattutto, i nuovi e più

penetranti poteri di governo sull’alta burocrazia esercitati, come si è visto, “a tutto

campo” dagli organi politici - anche del ripristino dei ruoli ministeriali e della

conseguente “riministerializzazione” degli accessi alla qualifica (di cui si dirà subito di

seguito) può non essere peregrino operarne una lettura, come è stato acutamente

proposto in dottrina, in termini di “rafforzamento del potere di controllo e di

“pressione” ministeriale sui dirigenti, fin dal momento del loro ingresso

93

nell’amministrazione e per tutta la durata della loro permanenza all’interno di questa” .

3.4.3. La “riministerializzazione” degli accessi alla qualifica dirigenziale.

L’art. 28 del d. lgs. n. 165 del 2001, in tema di requisiti e modalità di accesso

alla qualifica di dirigente, disponeva che l’accesso al ruolo avesse luogo esclusivamente

a seguito di concorso per esami (comma 1°), e prevedeva che le amministrazioni

ricorressero a tal fine a due distinte procedure concorsuali (comma 2°), la prima

sostanzialmente riservata al personale che già prestava servizio nell’amministrazione

pubblica (lett. a), la seconda invece aperta agli esterni (lett. b).

L’art. 3, comma 5° della legge n. 145 del 2002, interamente sostitutivo del

succitato art. 28, reintroduce, in luogo del concorso di cui alla lett. b), il corso-concorso

selettivo di formazione bandito dalla Scuola superiore della pubblica amministrazione

aperto agli esterni (già previsto, in termini sostanzialmente simili, dall’art. 28 del d. lgs.

n. 29 del 1993 anteriormente alla sua riformulazione ad opera dell’art. 10 del d. lgs. n.

387 del 1998), confermando il concorso per esami, di cui alla lett. a), integrato da un

successivo ciclo formativo e sostanzialmente riservato agli interni, ora però indetto dalle

singole amministrazioni.

Il ripristino del corso-concorso – sebbene rientri in quella discutibile linea c.d. di

“restaurazione” del nuovo legislatore, che si manifesta attraverso la riproposizione di

modelli normativi del passato – è stato comunque valutato favorevolmente dalla

dottrina, in ragione dei risultati complessivamente positivi prodotti nelle passate

edizioni, in ordine tanto “alla qualità dei soggetti selezionati”, quanto al

“ringiovanimento dei quadri dirigenziali ed all’immissione nelle amministrazioni di

94

nuovi modelli di istanze culturali” .

A ben guardare, tuttavia, dalla previsione sia di una quota percentuale dei posti

(da definire con successivo regolamento) che ciascuna amministrazione che indice i

concorsi pubblici per esami può riservare al proprio personale, sia, in sede di prima

applicazione, di una quota di riserva fino al 30% per il personale appartenente da

almeno 15 anni alla qualifica apicale della carriera direttiva, emerge con tutta evidenza

93 D’ALESSIO G., La legge di riordino della dirigenza: nostalgie, antilogie ed amnesie, cit., pp. 220 e

231.

94 D’ALESSIO G., op. ult. cit., p. 229 s. 37 95

l’importanza dell’opportunità offerta al personale interno e la particolare attenzione

riposta nei suoi confronti.

Una analoga attenzione da parte del nuovo legislatore alle istanze “corporative”

che provengono dall’interno dell’amministrazione sembra costituire – senza affannarsi a

ricercare improbabili motivazioni di ordine organizzativo e funzionale - anche il motivo

sotteso alla scelta normativa concernente la creazione della nuova area contrattuale della

“vicedirigenza” e l’inquadramento nella dirigenza di professionisti, ricercatori e

tecnologi, con “un ribaltone pressoché completo … degli scopi perseguiti” attraverso la

previsione già contenuta nell’art. 40, comma 2° del d. lgs. n. 165 del 2001, che non

96

“appare né motivato né giustificato” .

Alla luce di quanto si è venuti dicendo risulta abbastanza chiaro che intorno alla

dirigenza “si consuma una battaglia fatta di grandi riforme, ma al tempo stesso di

consolidate aspettative corporative e di collaudate manovre di acquisizione del

97

consenso” .

In quest’ottica anche le nuove norme sulla soppressione del Ruolo unico,

sull’accesso alla qualifica dirigenziale e sulla stessa vicedirigenza “hanno poco o nulla a

che vedere con una migliore configurazione ed articolazione degli strumenti di

regolazione e di governo del personale pubblico, e tanto meno con finalità di ordine

organizzativo e funzionale”, bensì per certi versi sembrano esprimere proprio

l’atteggiamento “compiacente” della classe politica, disponibile ad “assecondare” le

richieste di ordine corporativo provenienti dalla burocrazia, da quelle “voci di dentro”

98

dell’amministrazione di cassesiana memoria .

E così facendo si finisce, in buona sostanza, con il tradire anche quello spirito,

sicuramente positivo e qualificante della “controriforma”, di apertura ed interazione tra

pubblico e privato, che il suo stesso titolo lascia trasparire, e sul quale pure si fondano le

speranze di quanti da tempo auspicano una visione più dinamica e flessibile del ruolo

della dirigenza pubblica.

4. Gli obiettivi di “flessibilità” e di “mobilità” sottesi al nuovo sistema

ordinamentale della dirigenza.

Nell’ambito dell’attuale legge di riordino della dirigenza statale assume una

rilevanza “strategica”– come si è già a più riprese sottolineato – “la formazione di una

99

classe dirigente con doti manageriali e altamente competitive” , attribuendo, in

particolare, “allo scambio di esperienze e all’acquisizione di competenze valore

95 Cfr. CARUSO G., Un corso-concorso per accedere alla qualifica, cit., p. 54.

96 D’ALESSIO G., La legge di riordino della dirigenza: nostalgie, antilogie ed amnesie, cit., p. 233, il

quale ricorda come le istanze di tali categorie avessero già trovato “un’adeguata, seppur prudente,

risposta” nella richiamata previsione di cui all’art. 40, con la quale “si intendeva evitare sia una

moltiplicazione del numero e della tipologia dei contratti, sia un eccessivo allargamento dell’area

contrattuale dei dirigenti”.

97 CARINCI, Sisifo riformatore: la dirigenza, cit., p. 969.

98 D’ALESSIO G., La legge di riordino della dirigenza: nostalgie, antilogie ed amnesie, cit., pp. 231 e

234, il quale sottolinea che tali richieste provengono proprio da quella parte del mondo del lavoro

pubblico “che continua pervicacemente ad interpretare il proprio ruolo come uno status formale da

garantirsi o da conquistare”, e non piuttosto come una funzione da svolgere al meglio.

99 FRATTINI, Nuovi manager nelle pubbliche amministrazioni, cit., p. 12.

38

imprescindibile per l’incremento dell’efficienza e dell’efficacia dell’azione

100

amministrativa” .

In questa direzione, la riforma introduce disposizioni volte, da un lato, a

consentire di recuperare e valorizzare le professionalità (di personale con qualifica

dirigenziale e non) interne alla pubblica amministrazione, intesa nella sua accezione più

ampia, dall’altro, amplia significativamente il novero delle ipotesi in cui gli incarichi

dirigenziali possono essere conferiti ad estranei alla pubblica amministrazione “di

particolare e comprovata qualificazione professionale”, dando così impulso alla

mobilità tra pubblico e privato.

4.1. Il conferimento degli incarichi dirigenziali a soggetti “esterni” alla

pubblica amministrazione di riferimento.

Nella prospettiva innanzi richiamata, diretta a potenziare l’acquisizione di

professionalità dall’esterno, l’art. 3, comma 1°, lett. f) della novella legislativa (che

inserisce nell’art. 19 del d. lgs. n. 165 del 2001 il nuovo comma 5-bis) consente, in

primo luogo, il conferimento degli incarichi di funzione dirigenziale – di qualunque

livello – anche a dirigenti non appartenenti ai ruoli dei dirigenti delle singole

amministrazioni dello Stato, purché si tratti di dirigenti dipendenti delle amministrazioni

pubbliche, come definite dall’art. 1, comma 2° del d. lgs. n. 165 del 2001, ovvero di

organi costituzionali, previo collocamento fuori ruolo, comando o analogo

provvedimento secondo i rispettivi ordinamenti. Tale possibilità è, comunque, limitata

numericamente, entro il limite del dieci per cento della dotazione organica dei dirigenti

appartenenti alla prima fascia ed entro il limite del cinque per cento della dotazione

organica di quelli appartenenti alla seconda fascia, di “ciascuna amministrazione”.

Il successivo comma 6° del richiamato art. 19 (come modificato dall’art. 3,

comma 1°, lett. g), una volta ribadito che gli incarichi sono conferiti a tempo

determinato ed entro i limiti temporali di durata fissati per gli incarichi in genere,

innalza, poi, i limiti massimi posti alla facoltà di conferire incarichi di funzione

dirigenziale ad estranei alle pubbliche amministrazioni - elevando l’attuale contingente

massimo, fissato in entrambi i casi al cinque per cento, al dieci per cento della dotazione

organica dei dirigenti di prima fascia ed all’otto per cento di quella degli appartenenti

alla seconda fascia – da parte di “ciascuna amministrazione”.

Con quest’ultima precisazione la nuova disciplina fornisce un importante

contributo di chiarezza, stabilendo espressamente che il computo relativo agli incarichi

assegnabili – in conseguenza della ricostituzione dei singoli ruoli dirigenziali - va fatto

con riferimento alle dotazioni organiche di “ciascuna amministrazione”, la quale

“procede, ove lo ritenga, e secondo le procedure stabilite, ad attivare il meccanismo di

101

conferimento a soggetti esterni” .

100 ASTONE, Prime note sul riordino della dirigenza statale, cit., p. 38.

101 Nella disciplina previgente, invece, il limite del cinque per cento era per ovvi motivi calcolato con

riferimento alle due fasce del Ruolo unico, ma, soprattutto, “non era prevista alcuna regola per

l’attribuzione degli incarichi esterni a questa o ad altra amministrazione dello Stato”: cfr. FORLENZA,

Regole operative anche per chi è già in carica, cit., p. 46 s., che, tuttavia, rileva ancora l’assenza di

indicazioni chiare in ordine alla possibilità che il numero risultante dal calcolo delle due percentuali

“vada complessivamente riferito alla conferibilità di qualunque incarico dirigenziale”: il che sembrerebbe

39

Per quanto riguarda, poi, i requisiti professionali per poter essere incaricati di

funzioni dirigenziali, si introduce la previsione che il requisito della “particolare

specializzazione professionale, culturale e scientifica”, desumibile dalla formazione

universitaria e postuniversitaria o da pubblicazioni scientifiche, ovvero da particolari

esperienze di lavoro, possa avere a riferimento esperienze maturate, anche presso

amministrazioni statali, “in posizioni funzionali previste per l’accesso alla dirigenza”.

Con l’introduzione di questa previsione si consente espressamente la possibilità

– peraltro già riconosciuta in via interpretativa nella previgente disciplina - di conferire

incarichi dirigenziali di qualsiasi livello a soggetti appartenenti alla medesima

amministrazione che conferisce l’incarico, ma non appartenenti ai ruoli dirigenziali.

In questo modo viene, tuttavia, ad essere alterata profondamente la ratio stessa

della norma, che, nata per consentire in modo più incisivo l’acquisizione di

professionalità dall’esterno, “finisce per servire a un (opinabile) conferimento tutto

interno di incarichi dirigenziali”, ovvero, in altri termini, alla creazione di una sorta di

“carriera parallela” per il personale interno – le cui “aspettative corporative” sono

oggetto ancora una volta di una “particolare” attenzione da parte del nuovo legislatore -

e, quel che è più grave, con conseguente “maggiore dipendenza del dipendente

102

incaricato dal titolare dell’organo di indirizzo politico che ha conferito l’incarico” .

Ecco così riaffiorare quell’ambiguità di fondo - più volte evidenziata - sottesa

alla nuova disciplina, allorché alterna elementi di “flessibilità” ad altri di “rigidità”,

nonché forme di “mobilità” ed di “apertura”, anche verso l’esterno, a forme di apparente

“chiusura” a qualsiasi scambio di esperienze ed interazione non solo tra pubblico e

privato, ma anche nell’ambito delle stesse amministrazioni dello Stato.

4.2. L’impulso alla mobilità tra pubblico e privato.

Nel segno di un sempre più accentuato interscambio pubblico-privato, in una

logica di reciproco arricchimento professionale e di esperienze, si muove l’art. 23-bis

del d.lgs. n. 165 del 2001 (introdotto dall’art. 7 dell’odierna legge di riforma), laddove

prevede in favore di talune categorie di dipendenti pubblici espressamente indicate

(dirigenti pubblici; appartenenti alla carriera diplomatica e prefettizia; nonché,

limitatamente agli incarichi pubblici, magistrati ordinari, amministrativi e contabili ed

avvocati e procuratori dello Stato) la possibilità di chiedere il collocamento in

103

aspettativa senza assegni per svolgere attività presso “soggetti e organismi, pubblici o

privati, anche operanti in sede internazionale” – la cui definizione è rimessa ad un

successivo regolamento di attuazione, cui spetta anche la definizione delle modalità e

delle procedure attuative dell’art. 23-bis - in deroga, esclusivamente per le richiamate

consentito dalla lettera della legge, salvo verificare, però, le ricadute in termini di copertura della

maggiore spesa. Un problema, quest’ultimo, strettamente collegato, più in generale, all’ampliata

possibilità di conferire incarichi agli “esterni” (nel complesso riguardante potenzialmente circa ottocento

incarichi conferibili), senza che , prima facie, sia stata prevista per i conseguenti oneri finanziari adeguata

copertura.

102 FORLENZA, op. ult. cit., p. 47.

103 Il termine “incarichi”, originariamente previsto, è stato soppresso nel corso dell’esame del disegno di

legge al Senato, ricomparendo, tuttavia, sia in questo stesso comma 1°, sia nel successivo comma del

medesimo art. 7. 40

categorie, al divieto posto in via generale, nel disciplinare i casi di incompatibilità,

dall’art. 60 del testo unico delle disposizioni concernenti lo statuto degli impiegati dello

Stato (d.p.r. 10 gennaio 1957, n. 3)

Per il collocamento in aspettativa per svolgere attività presso amministrazioni

pubbliche non sono stabiliti limiti temporali, mentre, invece, la disposizione fissa in

cinque anni la durata massima del collocamento in aspettativa per lo svolgimento di

attività presso soggetti privati, non chiarendo, tuttavia, se tale termine massimo di

cinque anni vada riferito all’intera carriera lavorativa del soggetto interessato ovvero a

ciascuna richiesta di collocamento in aspettativa.

In ogni caso, esigenze di imparzialità dell’azione amministrativa impongono, per

un verso, che l’aspettativa “non possa comunque essere disposta” - sottintendendo ed

anzi presupponendo “una generale facoltà dell’amministrazione di appartenenza di non

104

concedere l’aspettativa pur non ricorrendo le segnalate ipotesi” - laddove ricorrano

ipotesi qualificabili come “incompatibilità”, volte ad evitare l’insorgere di posizioni di

105

conflitto di interessi intese in senso lato (art. 23-bis, comma 5°, lett. a) e b) ; per altro

verso, che il dirigente che abbia usufruito dell’aspettativa in questione, nei due anni

successivi non possa ricoprire incarichi che comportino l’esercizio di quelle funzioni di

cui alla succitata lett. a), che, in via preventiva, risultano ostative alla concessione

dell’aspettativa stessa.

Un’ulteriore possibilità di mobilità tra pubblico e privato, di portata ben più

vasta di quella cui si riferisce il comma 1°, è prevista dal comma 7° dello stesso art. 23-

bis, questa volta destinata potenzialmente a coinvolgere – indipendentemente dalla sua

qualifica – tutto il personale dipendente delle amministrazioni pubbliche di cui all’art. 1,

comma 2° del d.lgs. n.165 del 2001.

La disposizione stabilisce, infatti, che le amministrazioni pubbliche, così come

innanzi individuate, possono disporre, per singoli progetti di interesse specifico

dell’amministrazione e con il consenso dell’interessato, l’assegnazione temporanea

presso le imprese private di “personale”, non limitando, stante la genericità del termine

adottato, la possibilità di applicazione della suddetta assegnazione temporanea a

specifiche figure professionali.

L’assegnazione temporanea - per la quale la norma non fissa limiti temporali,

“pur in effetti consentendola solo in quanto temporanea” - è disposta sulla base di

appositi protocolli di intesa tra le parti (amministrazioni pubbliche e imprese), i quali

disciplinano le funzioni, le modalità di inserimento e l’eventuale attribuzione di un

104 MEZZACAPO, Con l’aspettativa possibile il salto pubblico-privato, cit., p. 57, secondo cui la norma

non prefigura una sorta di automatismo nella concessione dell’aspettativa, in quanto – come si evince

anche dallo stesso dato letterale ( “possono … essere collocati in aspettativa”) - residua comunque

all’amministrazione di appartenenza del dipendente uno spazio di discrezionale valutazione nel

concederla o meno

105 Il riferimento è, da un lato, al personale che, nei due anni precedenti, è stato addetto a funzioni di

vigilanza, di controllo o, nello stesso periodo, ha stipulato contratti o formulato pareri o avvisi su contatti

o concesso autorizzazioni a favore di soggetti presso i quali intende svolgere l’attività (lett. a); dall’altro,

il personale che intende svolgere attività in organismi ed imprese private la cui natura o attività, in

relazione all’attività svolta in precedenza dal medesimo personale, possa cagionare “nocumento

all’immagine dell’amministrazione o comprometterne il normale funzionamento o l’imparzialità” (lett. b).

41

compenso aggiuntivo, da porre a carico delle imprese destinatarie, fermo restando che il

trattamento retributivo ordinario resta ovviamente a carico dell’amministrazione di

appartenenza del dipendente, stante il suo interesse specifico al progetto.

Un meccanismo, dunque, quello prefigurato dall’assegnazione temporanea

106

presso imprese private, ben più agile del collocamento in aspettativa e, pertanto,

suscettibile, in prospettiva, di contribuire in maniera significativa a realizzare il tanto

auspicato scambio di esperienze e l’interazione tra pubblico e privato.

4.3. Gli incarichi temporanei presso organismi internazionali dei dipendenti

pubblici e privati.

Nella stessa logica appaiono di non minore rilievo quelle disposizioni, che si

affiancano alle precedenti e formano con esse sistema, volte, da un lato, a riconoscere il

collocamento fuori ruolo del personale dipendente delle pubbliche amministrazioni per

assumere un impiego o un incarico temporaneo all’estero (art. 8) e, dall’altro, a

consentire al personale, con cittadinanza italiana, dipendente di imprese private di

ricoprire posti o assumere incarichi nell’ambito delle organizzazioni internazionali (art.

9). L’art. 8 della legge di riforma della dirigenza statale - nel modificare la

disciplina dettata dall’art. 1 della legge 27 luglio 1962, n. 1114, sempre finalizzata a

107

favorire lo scambio internazionale di esperienze amministrative - chiarisce che

l’ambito di applicazione delle norme è esteso, anche in questo caso, a tutto il personale

dipendente delle amministrazioni pubbliche di cui all’art. 1, comma 2° del d.lgs. n. 165

del 2001, facendo peraltro venire meno la distinzione di procedura a seconda della

108

qualifica del dipendente pubblico .

Il collocamento fuori ruolo può essere disposto per consentire al dipendente di

assumere un impiego o un incarico temporaneo, la cui durata non deve essere inferiore

ai sei mesi, presso “enti ed organismi internazionali”, ovvero per esercitare funzioni

presso “Stati esteri”, anche di carattere continuativo; è, comunque, disposto per un

tempo determinato – nell’ambito di un contingente massimo che non può superare

complessivamente il limite delle cinquecento unità - e può essere soggetto a revoca

109

anticipata o a rinnovo alla scadenza .

106 In luogo della domanda del dipendente interessato e del conseguente provvedimento

dell’amministrazione, nella fattispecie in esame si rinviene un semplice protocollo d’intesa tra

amministrazione pubblica ed impresa privata, cui presta il proprio consenso il dipendente interessato: cfr.

MEZZACAPO, op. ult. cit., p. 58, il quale rileva che la norma, tuttavia, non fornisce criteri per la

definizione dei progetti di interesse specifico dell’amministrazione, “con l’ovvia conseguenza che la

valutazione sulla sussistenza effettiva dell’interesse rimane rimessa alla singola amministrazione”.

107 Sulla materia è successivamente intervenuto l’art. 11 del d.lgs. n. 387 del 1998, concernente lo

scambio di funzionari appartenenti a Paesi diversi a temporaneo servizio all’estero, ora confluito nell’art.

32 del d.lgs. n. 165 del 2001, di cui l’attuale riforma fa comunque salvo il disposto normativo.

108 Viene ora previsto, infatti, che il collocamento avvenga in ogni caso con decreto dell’amministrazione

interessata, previa autorizzazione del Dipartimento della funzione pubblica presso la Presidenza del

Consiglio dei ministri, d’intesa con il Ministero degli affari esteri e con il Ministero dell’economia e delle

finanze.

109 Cfr. sul punto MEZZACAPO, Tempo determinato per gli incarichi internazionali, cit., p. 61 s.

42

Infine, l’art. 9 della legge n. 145 del 2002 introduce la possibilità che personale

di cittadinanza italiana operante in imprese private vada a ricoprire posti o incarichi

nell’ambito delle organizzazioni internazionali.

Al fine di rendere operativa tale importante innovazione è prevista l’istituzione

presso il Ministero degli affari esteri di un apposito elenco delle imprese che si

dichiarano disponibili a fornire proprio personale di cittadinanza italiana per gli

110

impieghi internazionali .

L’effettiva nomina dei candidati - disposta sempre a tempo determinato, per una

durata non superiore a tre anni, non rinnovabile e comunque nei limiti dei posti vacanti

– avviene sulla base dei requisiti di professionalità, esperienza e delle conoscenze

tecnico-scientifiche del dipendente, dal momento che è di tutta evidenza che l’accesso

di privati ad incarichi ed attività internazionali “ha senso solo se vi è coerenza tra i

settori di interesse dell’organismo internazionale e quelli dell’impresa e dei propri

dipendenti”. E sono proprio, dunque, i richiamati requisiti di professionalità ed

esperienza a risultare decisivi per pervenire al conferimento dell’incarico, anche in

considerazione del fatto che la nomina stessa deve essere motivata proprio con la

carenza di analoghe figure professionali nei ruoli della pubblica amministrazione (su

cui, in ogni caso, è espressamente previsto che, per tali incarichi, non debba gravare

alcun tipo di indennità o emolumento).

È evidente che sulla importante strada intrapresa di una sempre maggiore

apertura ed interazione tra pubblico e privato – nel più ampio e qualificante contesto

normativo di introduzione di maggiori elementi di flessibilità e soprattutto di nuove

forme di mobilità nell’ordinamento della dirigenza e, più in generale, del pubblico

impiego – le previsioni da ultimo analizzate affermano un principio di grande rilievo,

per la cui effettiva operatività occorre, tuttavia, ancora attendere un apposito

111

regolamento ministeriale recante le relative modalità e procedure attuative .

5. Conclusione interlocutoria: una “controriforma” con poche luci e molte

ombre. A questo punto una conclusione è pur necessario trarre, anche se non è possibile

andare oltre una conclusione semplicemente “interlocutoria”, in attesa di avere un

riscontro dell’attuazione pratica della nuova normativa e delle sue ricadute effettive

sull’attuale ordinamento della dirigenza così ampiamente riveduto e corretto.

E ciò, da un lato, in relazione ai proclamati obiettivi di “flessibilità” e “mobilità”

ed alla conseguente previsione di un allargamento dei soggetti destinatari degli incarichi

dirigenziali, attraverso l’introduzione nell’ordinamento della dirigenza di significativi e

qualificanti elementi - gli unici capaci di gettare un po’ di luce su questo discutibile

revirement legislativo – di flessibilità ed apertura anche verso l’acquisizione di

professionalità dall’esterno, in una positiva ottica di scambio ed interazione tra pubblico

110 Pertanto, sono le imprese a dover richiedere la suddetta iscrizione, avendo cura di indicare

nell’apposita istanza l’area di attività dell’impresa; gli enti ed organismi internazionali di interesse; i

settori professionali ed il numero massimo di dipendenti che intendono fornire; nonché l’impegno a

conservare il posto di lavoro – senza diritto al trattamento economico – al proprio personale per il periodo

dell’utilizzazione esterna all’impresa, indicando anche eventualmente la durata massima dell’aspettativa.

111 Cfr. MEZZACAPO, Organismi internazionali: via libera ai manager privati, cit., p. 45.

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AUTORE

Atreyu

PUBBLICATO

+1 anno fa


DESCRIZIONE DISPENSA

Il file è la dispensa al corso di Istituzioni di Diritto Pubblico del Prof. Carlo Colapietro dal titolo "LA “CONTRORIFORMA” DEL RAPPORTO DI LAVORO DELLA DIRIGENZA PUBBLICA". Vi si tratta della riforma Bassanini del 1997, della "controriforma" del 2002, dello spoils system e della mobilità tra ruolo dirigenziale pubblico e privato.


DETTAGLI
Corso di laurea: Corso di laurea in scienze politiche per la cooperazione
SSD:
A.A.: 2011-2012

I contenuti di questa pagina costituiscono rielaborazioni personali del Publisher Atreyu di informazioni apprese con la frequenza delle lezioni di Istituzioni di Diritto Pubblico e studio autonomo di eventuali libri di riferimento in preparazione dell'esame finale o della tesi. Non devono intendersi come materiale ufficiale dell'università Roma Tre - Uniroma3 o del prof Colapietro Carlo.

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