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LIBRO VERDE

Verso sistemi pensionistici adeguati, sostenibili e sicuri in Europa

1. INTRODUZIONE

Garantire a tutti i cittadini, oggi e in futuro, un reddito di pensione adeguato e sostenibile è

uno degli obiettivi prioritari dell'Unione europea. L'invecchiamento della popolazione ha fatto

di questo obiettivo una grande sfida, che la maggior parte degli Stati membri ha cercato di

affrontare riformando i propri sistemi pensionistici.

La recente crisi finanziaria ed economica ha aggravato e amplificato gli effetti della marcata

tendenza all'invecchiamento della popolazione. Le sue ripercussioni negative sulla crescita

economica, sui bilanci pubblici, sulla stabilità finanziaria e sull'occupazione hanno acuito

l'urgenza di una riforma delle pensioni e in particolare di una modifica delle condizioni di

acquisizione dei diritti pensionistici. La crisi ha messo in luce la necessità di fare di più per

1

migliorare l'efficienza e la sicurezza dei regimi pensionistici , che non costituiscono soltanto

uno strumento che assicura condizioni di esistenza dignitose alle persone anziane, ma anche la

giusta ricompensa di una vita di lavoro.

Nei suoi orientamenti politici per la nuova Commissione, il presidente José Manuel Barroso

ha sottolineato l'importanza di garantire pensioni adeguate e sostenibili per rafforzare la

coesione sociale:

"Milioni di europei non hanno altro reddito che la loro pensione. La crisi ha dimostrato

l'importanza dell'approccio europeo ai sistemi pensionistici. Ha dimostrato l'interdipendenza

dei vari pilastri dei sistemi pensionistici in ogni Stato membro e l'importanza di indirizzi

comuni europei per quanto riguarda la solvibilità e l'adeguatezza sociale. Ha anche messo in

evidenza che i fondi pensione sono un elemento importante del sistema finanziario. Dobbiamo

fare in modo che le pensioni garantiscano il massimo sostegno ai pensionati attuali e futuri,

comprese le categorie vulnerabili."

È compito degli Stati membri erogare le prestazioni previdenziali: questo Libro verde non

mette in discussione le prerogative degli Stati né il ruolo delle parti sociali e non suggerisce

che esista un modello "ideale" di sistema pensionistico, adatto ad ogni situazione. I principi

della solidarietà tra generazioni e della solidarietà nazionale sono fondamentali. I sistemi

pensionistici nazionali sono affiancati a livello dell'UE da un quadro di attività che vanno del

coordinamento delle politiche alla regolamentazione. Alcuni temi comuni richiedono un

coordinamento degli interventi: è il caso del funzionamento del mercato interno, degli

obblighi imposti dal patto di stabilità e di crescita, o della coerenza delle riforme delle

pensioni con la strategia "Europa 2020". Per i cittadini e per la coesione sociale sono

essenziali sistemi pensionistici solidi e adeguati, che permettano alle persone di mantenere in

misura ragionevole, una volta cessata l'attività lavorativa, il loro tenore di vita. Gli effetti della

spesa previdenziale sulle finanze pubbliche di uno Stato membro possono avere serie

1 Anche il Parlamento europeo, sotto gli auspici della commissione speciale sulla crisi finanziaria,

economica e sociale, partecipa al dibattito sugli insegnamenti da trarre dalla crisi.

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2

ripercussioni in altri. Il coordinamento a livello dell'UE in materia di pensioni si è dimostrato

utile e necessario per realizzare progressi negli Stati membri. I fondi pensione fanno parte

integrante dei mercati finanziari e possono, secondo le loro caratteristiche, favorire od

ostacolare la libera circolazione della manodopera o del capitale.

Dopo un decennio di riforme che hanno modificato i sistemi pensionistici nella maggior parte

degli Stati membri, è ora necessario un riesame approfondito del quadro europeo.

L'invecchiamento della popolazione è stato più rapido del previsto e la recente crisi

economica e finanziaria ha avuto conseguenze pesanti per i bilanci, i mercati finanziari e le

imprese. Ci sono stati anche profondi mutamenti strutturali: nuovi equilibri intergenerazionali,

il passaggio dai sistemi pensionistici a ripartizione a quelli a capitalizzazione e maggiori rischi

per le persone. Il presente Libro verde intende aprire in Europa un dibattito per mezzo di

un'ampia consultazione sulle grandi sfide che i sistemi pensionistici devono affrontare e

sull'azione che l'UE può svolgere a sostegno degli sforzi intrapresi dagli Stati membri per

garantire pensioni adeguate e sostenibili.

Il Libro verte adotta un approccio integrato che considera gli aspetti economici, sociali e

finanziari e riconosce i legami e le sinergie tra la questione delle pensioni e la strategia

"Europa 2020" per una crescita intelligente, sostenibile e inclusiva. Tiene anche conto dei

lavori svolti sulle pensioni dal Comitato di politica economica e dal Comitato per la

protezione sociale. Il Consiglio (Economia e finanza e Occupazione, politica sociale, salute e

2

consumatori) del 7 e 8 giugno 2010 ha preso atto della loro relazione intermedia congiunta .

L'obiettivo di generare redditi di pensione adeguati e sostenibili per mezzo di riforme dei

sistemi pensionistici e gli obiettivi perseguiti dalla strategia "Europa 2020" si rafforzano

reciprocamente. La strategia "Europa 2020" pone in primo piano l'incremento e il

miglioramento della qualità dell'occupazione e le transizioni positive, fattori entrambi decisivi

perché i lavoratori e le lavoratrici possano maturare i diritti a pensione. L'obiettivo del 75% di

occupati implica tassi d'occupazione nettamente più elevati di quelli attuali nella fascia d'età

55-65 anni. Aumentare le pensioni insufficienti, che possono essere una delle principali cause

di povertà tra le persone anziane, può anche contribuire a ridurre la povertà, uno degli

obiettivi della strategia "Europa 2020". Le politiche adottate in molti settori possono

contribuire a ridurre la povertà tra le persone anziane, e questo permetterà di rendere più

adeguate le pensioni, rafforzando gli effetti delle riforme. La strategia ha tra i suoi obiettivi

quello di eliminare gli ostacoli al completamento del mercato unico, ad esempio rendendo il

mercato interno dei prodotti finanziari più sicuro e meglio integrato e facilitando la mobilità

3 4

e dei cittadini nell'Unione europea . Le riforme delle pensioni contribuiranno a

dei lavoratori

loro volta al raggiungimento degli obiettivi fissati dalla strategia "Europa 2020" per

l'occupazione e la sostenibilità a lungo termine delle finanze pubbliche. Inoltre, il

completamento del mercato interno dei prodotti pensionistici ha un effetto diretto sul

2 Relazione disponibile su: http://europa.eu/epc/publications/index_it.htm; conclusioni del Consiglio:

http://www.consilium.europa.eu/uedocs/cms_data/docs/pressdata/it/ecofin/114988.pdf.

3 Compresi i lavoratori con elevata mobilità, come i ricercatori; si vedano le conclusioni del Consiglio del

2 marzo 2010:

http://www.consilium.europa.eu/uedocs/cms_Data/docs/pressdata/en/intm/113121.pdf.

4 La Commissione pubblicherà nel 2010 una relazione sulla cittadinanza, riguardante l'intero ciclo di vita

dei cittadini europei, che esaminerà i) gli ostacoli all'esercizio effettivo dei loro diritti di cittadini, tra cui

il diritto di libera circolazione, ii) le soluzioni da adottare per eliminare tali ostacoli e la via da

percorrere per giungere alla loro adozione.

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3

potenziale di crescita dell'UE e contribuisce quindi direttamente alla realizzazione degli

obiettivi della strategia "Europa 2020".

2. LE GRANDI SFIDE

2.1. L'invecchiamento demografico 5

L'Europa, come è noto, è confrontata a una situazione demografica difficile , che entra in una

fase critica con l'avvicinarsi all'età della pensione delle generazioni del "baby-boom" e la

prevista diminuzione, a partire dal 2012, della popolazione in età lavorativa.

L'allungamento della durata di vita costituisce naturalmente un'immensa conquista: negli

ultimi cinquanta anni, nell'Unione europea la speranza di vita è cresciuta di circa cinque anni.

6 indicano per il 2060 un ulteriore aumento di circa sette

Le ultime proiezioni demografiche

anni. Combinata a bassi tassi di fertilità, questa tendenza si tradurrà in uno sconvolgimento

della composizione per età della popolazione (v. figura 1). Di conseguenza, l'indice di

dipendenza degli anziani raddoppierà: per ogni persona di oltre 65 anni ci sono oggi quattro

persone in età attiva, ma saranno soltanto due nel 2060 (v. figura 2).

Altre tendenze che da tempo caratterizzano i mercati del lavoro sono l'ingresso nella vita

attiva a tempo pieno in età più avanzata, dovuto alla necessità di prolungare la formazione, e

l'abbassamento dell'età di pensionamento determinato dalla gestione dell'età e dalle politiche

prevalenti nel mercato del lavoro. Se si comincia a osservare un'inversione della tendenza ad

anticipare il pensionamento, la maggioranza delle persone, in particolare le donne, escono

ancora dal mercato del lavoro assai prima di aver raggiunto i 65 anni (v. figure 6 e 7), il che

dimostra un persistente divario di condizione tra uomini e donne.

Le tendenze in atto creano una situazione insostenibile. A meno che, poiché si vive più a

lungo, non si consenta anche a lavorare più a lungo, è probabile che si vada verso un

deterioramento delle prestazioni previdenziali o un aumento insostenibile della spesa. Le

conseguenze dell'evoluzione demografica, aggravate dalla crisi, tenderanno a deprimere la

crescita economica e ad aumentare la pressione sulle finanze pubbliche. Il rapporto 2009

7

sull'invecchiamento indica che, in conseguenza della contrazione della forza lavoro, la sola

fonte di crescita fino al 2020 sarà la produttività del lavoro. Anche se le riforme hanno già

sensibilmente ridotto l'incidenza dell'invecchiamento sul futuro costo delle pensioni, si

prevede che la spesa pubblica legata all'invecchiamento aumenterà ancora complessivamente

di quasi cinque punti di percentuale del PIL entro il 2060, aumento ascrivibile per metà alla

spesa pensionistica (v. alla figura 3 le proiezioni della spesa pubblica per le pensioni negli

Stati membri).

Un'altra tendenza che si è andata delineando è quella che si manifesta in cambiamenti

dell'organizzazione sociale e familiare (i "single", le coppie senza figli, le diverse generazioni

di una stessa famiglia che vivono separatamente) e nel conseguente maggior ricorso a

5 Comunicazione della Commissione del 29 aprile 2009 "Gestire l'impatto dell'invecchiamento della

popolazione nell'Unione europea (relazione 2009 sull'invecchiamento demografico)" e documento di

lavoro dei servizi della Commissione "Demography Report 2008 – Meeting social needs in an ageing

society" (SEC (2008) 2911).

6 Commissione europea e comitato di politica economica, 2009 Ageing Report: Economic and budgetary

projections for the EU-27 Member States (2008-2060), in European Economy, n. 2, 2009.

7 Ibid.

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4

strumenti previdenziali per ottenere prestazioni assistenziali che in altre circostanze sarebbero

state assicurate dalla famiglia. Questa evoluzione rende problematico il finanziamento dei

costi dell'assistenza sanitaria e delle cure di lunga durata.

Anche le pensioni a capitalizzazione potrebbero subire le conseguenze dell'invecchiamento

della popolazione; le società "anziane" vedrebbero diminuire il tasso di crescita potenziale

dell'economia e quindi si avrebbero tassi reali di remunerazione inferiori, con possibili effetti

negativi anche sui prezzi degli attivi finanziari. Rendimenti potenzialmente meno elevati degli

investimenti dei fondi pensione potrebbero avere come conseguenze un aumento delle

contribuzioni, una riduzione delle prestazioni pensionistiche, un intensificarsi della fuga di

capitali verso mercati emergenti o una più grande assunzione di rischio.

Nel 2001 il Consiglio europeo di Stoccolma ha definito, per far fronte agli effetti

dell'invecchiamento demografico sui bilanci pubblici, una strategia che si articola in tre linee

d'azione:

– ridurre rapidamente il debito;

– accrescere i tassi d'occupazione e la produttività;

– riformare i sistemi pensionistici, sanitari e di assistenza di lunga durata.

Sempre nel 2001, il Consiglio europeo di Laeken ha fissato una serie di obiettivi comuni per

8

le pensioni, sottolineando la necessità di renderle adeguate, sostenibili e adattabili .

2.2. L'evoluzione dei sistemi pensionistici

Se i sistemi esistenti nei vari Stati membri differiscono notevolmente, in maggioranza sono

stati adattati negli ultimi decenni per renderli più sostenibili. Gli Stati membri hanno al tempo

stesso cercato di garantire l'adeguatezza delle pensioni e di rispondere meglio all'evoluzione

dei mercati del lavoro e del ruolo degli uomini e delle donne. Le principali tendenze sono

9

state le seguenti :

(1) l'incentivazione dell'allungamento della durata della vita attiva perché i lavoratori

possano mantenere gli stessi diritti pensionistici: aumentando l'età pensionabile;

premiando e penalizzando chi posticipa o anticipa il pensionamento (v. figura 8);

rapportando le pensioni alla media delle retribuzioni percepite durante l'intera vita

lavorativa anziché alle retribuzioni degli anni migliori; eliminando o limitando le

possibilità di pensionamento precoce; attuando politiche miranti a indurre i lavoratori

anziani a continuare a lavorare e a favorire la parità uomo-donna sul mercato del

lavoro;

(2) il passaggio da sistemi basati essenzialmente su un unico meccanismo di

finanziamento a sistemi più articolati: in molti Stati membri (non in tutti) si osserva

una diminuzione della quota delle pensioni pubbliche a ripartizione e un ruolo

8 Quality and viability of pensions – Joint report on objectives and working methods in the area of

pensions [10672/01 ECOFIN 198 SOC 272]

9 La relazione congiunta intermedia del comitato di politica economica e del comitato per la protezione

sociale contiene una valutazione più dettagliata (v. nota 2).

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crescente assunto dai regimi complementari privati prefinanziati, spesso del tipo a

contribuzione definita (v. figura 10);

(3) l'adozione di interventi diretti a rendere le prestazioni più adeguate, ad esempio

estendendo la copertura, sostenendo la maturazione dei diritti, agevolando l'accesso

alle pensioni per le categorie vulnerabili e aumentando l'aiuto finanziario ai pensionati

più poveri;

(4) per quanto riguarda le disparità tra uomini e donne, si può constatare che i contratti

atipici riguardano prevalentemente le donne, che guadagnano meno degli uomini e

interrompono la carriera più spesso degli uomini per assumere responsabilità familiari.

Di conseguenza, le loro pensioni sono tendenzialmente più basse e il rischio di povertà

più elevato tra le donne anziane, anche perché vivono più a lungo. Alcuni sistemi a

ripartizione prevedono la copertura dei periodi dedicati all'assistenza a familiari,

mentre nei regimi a capitalizzazione questo avviene più di rado e si pone il problema

di come finanziare questa forma di solidarietà.

Le riforme hanno già permesso di aumentare in alcuni casi l'età effettiva di pensionamento e

aperto nuove possibilità di garantire prestazioni adeguate in condizioni sostenibili. Allo stesso

tempo, le riforme hanno dato e continueranno a dare alle persone maggiori responsabilità: i

cittadini hanno ora più scelta, ma sono anche esposti a più rischi. Perché le riforme abbiano

successo, tutti i sistemi pensionistici devono fare la loro parte e bisogna capire e gestire bene i

rischi. L'adeguatezza delle future pensioni dipenderà sia dai rendimenti sui mercati finanziari,

sia dalla possibilità offerta dai mercati del lavoro di carriere contributive più lunghe e con

minori interruzioni. Per rafforzare la coesione sociale, è probabile che alcuni Stati membri

cerchino di dare una soluzione a questioni come la pensione minima, la copertura dei

lavoratori atipici e l'accredito contributivo per le interruzioni involontarie dell'attività

professionale, ad esempio per prestare assistenza a persone dipendenti.

Per un numero notevole di lavoratori i sistemi pensionistici riformati aumentano il rischio di

inadeguatezza delle pensioni. I tassi netti di sostituzione diminuiranno in molti Stati membri,

anche se il livello di partenza e il grado di riduzione variano sensibilmente e in alcuni paesi, in

particolare quelli in cui il livello iniziale era molto basso, sono aumentati (v. figura 5).

Posticipare l'uscita dal mercato del lavoro può ridurre questo calo.

In molti Stati membri potranno essere necessarie ulteriori riforme data l'ampiezza dei

mutamenti demografici e per mantenere i risultati ottenuti grazie alle riforme già attuate.

Negli Stati membri in cui il processo di riforma non è sufficientemente avanzato, è urgente

rivedere la promessa di pensione tenendo conto delle prospettive offerte dal resto

dell'economia e dai bilanci pubblici.

2.3. Gli effetti della crisi finanziaria ed economica

La crisi finanziaria ed economica ha notevolmente aggravato i problemi posti

dall'invecchiamento della popolazione. Mettendo in luce l'interdipendenza dei diversi regimi e

le debolezze strutturali di alcuni di essi, è stata avvertita come un segnale d'allarme per tutti i

sistemi pensionistici, a ripartizione o a capitalizzazione: l'aumento della disoccupazione, il

rallentamento della crescita, l'espansione del debito pubblico e la volatilità dei mercati

finanziari hanno reso più difficile per tutti i sistemi far fronte alle promesse pensionistiche. I

regimi privati possono attenuare in qualche misura la pressione sui sistemi pensionistici

pubblici. Accrescere il ruolo dei regimi privati ha però un costo fiscale, dato che è largamente

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6

diffusa la pratica degli incentivi fiscali durante la fase di accumulazione. Le agevolazioni

10

fiscali possono avere un costo considerevole e la loro efficacia redistributiva è dubbia . Con

bilanci pubblici sotto forte pressione, alcuni Stati membri stanno ora riconsiderando

l'efficienza di questo tipo di intervento. Una migliore condivisione delle informazioni sui suoi

costi e sulla sua efficacia potrà essere utile a orientare le scelte che in tutta l'Unione europea i

11 . Inoltre, se i regimi privati non saranno in

responsabili politici saranno chiamati a compiere

grado di mantenere le loro promesse, saranno inevitabilmente le finanze pubbliche a doversi

parzialmente accollare l'onere del debito pensionistico.

Grazie al reddito assicurato dalle pensione pubbliche, che hanno generalmente potuto

svolgere il loro ruolo di stabilizzatori automatici, gli attuali pensionati sono stati finora fra i

cittadini meno toccati dalla crisi. Salvo eccezioni, le prestazioni dei sistemi a capitalizzazione

hanno ancora un ruolo marginale e solo alcuni Stati membri con gravi problemi di bilancio

pubblico o in cui esistono meccanismi di adeguamento automatico ben consolidati sono stati

costretti a ridurre le pensioni pubbliche. Tuttavia, la crisi e le prospettive di rallentamento

della crescita avranno ripercussioni su tutti i tipi di sistemi pensionistici.

Il deterioramento delle finanze pubbliche conseguente alla crisi equivale, per la sua ampiezza,

all'annullamento di venti anni di consolidamento finanziario, il che comporterà vincoli di

bilancio molto pesanti nel prossimo decennio. Si stima che la crisi avrà ulteriori ripercussioni

sulla spesa previdenziale nel lungo periodo, perché si prevede un forte rallentamento della

12

crescita economica e vi è molta incertezza su quando ci sarà una piena ripresa. In alcuni

Stati membri una parte dei contributi previdenziali è stata utilizzata per finanziare nuove

pensioni a capitalizzazione obbligatorie. La crisi ha sottolineato questo problema di doppio

pagamento e ha spinto alcuni governi a cessare o a ridurre i contributi alle pensioni private per

migliorare le finanze delle pensioni pubbliche.

Nel breve periodo, i tassi di rendimento e la solvibilità dei sistemi a capitalizzazione sono stati

intaccati dalla caduta dei tassi d'interesse e del valore degli attivi: nel 2008 i fondi pensione

13

privati hanno perso più del 20% del loro valore . Inoltre, diversi promotori di fondi pensione

professionali hanno incontrato difficoltà a far fronte ai loro obblighi. Tuttavia, poiché pochi

regimi sono stati costretti a vendere i loro attivi in perdita per mantenere gli impegni correnti,

le autorità di vigilanza hanno potuto facilitare i regolamenti di valutazione e solvibilità per

dare ai mercati il tempo di riprendersi. I fondi pensione hanno potuto recuperare una parte

14 ma molti restano ancora molto al di sotto dei livelli di solvibilità

delle loro perdite del 2009

necessari.

Le variazioni nella capacità dei regimi a capitalizzazione di superare la crisi hanno dimostrato

che le differenze di concezione, regolazione e strategia d'investimento hanno una netta

10 Sezione 4.2, pag. 26, della relazione del comitato per la protezione sociale Privately managed funded

pension provision and their contribution to adequate and sustainable pensions" (2008)

http://ec.europa.eu/social/main.jsp?catId=752&langId=en.

11 Questo potrà avvenire per mezzo di uno scambio di esperienze su approcci come quello dei "vasi

comunicanti", secondo il quale l'ammontare degli sgravi fiscali concessi per un risparmio individuale

volontario è inversamente proporzionale all'ammontare delle pensioni legale e professionale di cui la

persona fruisce. V. G.J.B. Dietvorst, Proposal for a pension model with a compensating layer, in EC

Tax Review 2007, n. 3, pagg. 142-145

12 V. nota 6.

13 OECD, Pensions and the crisis – How should retirement income systems respond to financial and

economic pressures, 2009.

14 OECD, Pension Markets in Focus, ottobre 2009, n. 6.

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incidenza. Le perdite variano secondo le pratiche d'investimento e la capacità di assorbire i

colpi dipende anche dalla ripartizione dell'onere tra enti pensionistici, contributori e

beneficiari. Purtroppo, i sistemi dei paesi in cui i requisiti di solvibilità erano meno rigidi e le

perdite di valore degli attivi sono state particolarmente forti sono generalmente quelli che

garantiscono una minore protezione dei diritti maturati e dispongono dei meccanismi meno

flessibili di ripartizione dell'onere. Di conseguenza, i diritti possono andare perduti e gli enti

pensionistici essere tentati di porre fine ai regimi perché non sono più in grado di renderli

solvibili.

La crisi avrà anche ripercussioni notevoli sulle future pensioni, dato che numerosi lavoratori

avranno perso l'impiego e saranno rimasti disoccupati per un certo tempo e altri saranno stati

15

forse costretti ad accettare salari più bassi o un orario di lavoro ridotto . Uno dei problemi da

risolvere sarà quello di mantenere pensioni adeguate anche in queste situazioni (v. figura 9).

La crisi ha quindi avuto le seguenti conseguenze:

– ha reso più urgente la necessità di garantire pensioni adeguate;

– ha reso più urgente la necessità di adottare riforme che migliorino la sostenibilità delle

finanze pubbliche;

– ha messo in evidenza la necessità di aumentare l'età effettiva di pensionamento;

– ha reso necessaria una revisione della regolamentazione dei sistemi pensionistici a

capitalizzazione che ne assicuri l'efficienza e la sicurezza anche in caso di grosse crisi

finanziarie, pur mantenendo proporzionata tale regolamentazione, e non spinga i datori di

lavoro all'insolvenza o ad abbandonare questi sistemi;

– ha reso necessaria una regolamentazione dei mercati finanziari efficace ed intelligente, data

l'importanza che vanno assumendo i fondi pensione. I vertici del G20 di Pittsburgh e di

Toronto hanno sottolineato la necessità di regolamentare tutti gli organismi finanziari e di

stabilire norme comuni.

3. PRIORITÀ PER LA MODERNIZZAZIONE DELLA POLITICA DELLE

PENSIONI NELL'UE

Le riforme hanno fondamentalmente l'obiettivo di rendere i sistemi pensionistici adeguati e

sostenibili. Si è osservata la tendenza a considerare la strategia a tre livelli di Stoccolma come

un elenco dal quale ciascuno può scegliere quel che ritiene più opportuno. Perché i sistemi

pensionistici possano funzionare e la strategia "Europa 2020" avere successo, occorre ora

affrontare in modo coordinato questi tre aspetti.

3.1. Obiettivi primari: adeguatezza e sostenibilità

Adeguatezza e sostenibilità sono le due facce di una stessa medaglia: se le pensioni rischiano

di essere inadeguate, può esserci una pressione perché le pensioni siano aumentate o un

aumento della domanda di altre prestazioni, e la sostenibilità può risultarne compromessa. Se

un sistema pensionistico non è sostenibile, a lungo termine si rivelerà inadeguato quando si

15 Capitoli 3.3 – 3.5 della relazione congiunta intermedia sulle pensioni, v. nota 2.

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renderanno necessarie correzioni improvvise. L'adeguatezza e la sostenibilità sono quindi

aspetti che devono essere esaminati congiuntamente.

L'adeguatezza delle pensioni

I sistemi pensionistici devono assicurare un reddito di pensione adeguato e presuppongono

una solidarietà tra le generazioni e all'interno di una stessa generazione. Finora, le riforme dei

sistemi pensionistici hanno puntato prevalentemente a migliorare la sostenibilità. Per

rispondere al problema dell'adeguatezza, sono necessari ulteriori passi avanti nella

modernizzazione dei sistemi pensionistici. Poiché i tassi di sostituzione delle pensioni

pubbliche nella maggior parte dei casi diminuiranno (v. figura 4), è importante dare

sufficiente spazio ai diritti complementari, ad esempio dando la possibilità ai cittadini di

lavorare più a lungo e favorendo l'accesso a regimi di pensione complementare.

L'inadeguatezza può risultare anche dalla mancanza di un accredito compensativo per i

periodi di disoccupazione, di malattia e per i periodi dedicati alle cure familiari nonché

dall'assenza di copertura di categorie vulnerabili come i lavoratori con contratti di breve

durata e i lavoratori atipici, o dall'insufficienza della pensione minima o del reddito degli

anziani, ma in questi casi si pone il problema del finanziamento. Nei sistemi a

capitalizzazione la riduzione del rischio dell'investimento, in particolare nella fase di

liquidazione e al suo avvicinarsi, e una migliore distribuzione del rischio tra i sottoscrittori e

gli enti erogatori, sfruttando i vantaggi offerti dall'assicurazione collettiva, possono accrescere

l'adeguatezza del reddito di pensione. Può anche essere necessario considerare l'eventualità di

ricorrere, oltre alle pensioni, ad altre fonti di reddito.

Garantire la sostenibilità

Molte riforme delle pensioni hanno contribuito a limitare la crescita della futura spesa

pubblica per le pensioni, ma occorre adottare con urgenza ulteriori misure per rendere più

sostenibili i sistemi e in tal modo contribuire alla sostenibilità a lungo termine delle finanze

pubbliche, specie nei paesi in cui, secondo le proiezioni, la spesa pubblica per le pensioni sarà

elevata. Se non saranno prese misure incisive per accrescere la sostenibilità, l'onere

dell'adeguamento ricadrà sui futuri lavoratori o sui futuri pensionati, che potrebbero non

essere disposti ad accettare pensioni più basse di quelle previste, come è stato rilevato dal

16 . Date le condizioni difficili in cui versano le finanze pubbliche e dato

Consiglio europeo

che, senza un mutamento di rotta, si andrà incontro a un aumento insostenibile dei livelli del

debito pubblico, la necessità di risanare le finanze pubbliche sarà un vincolo che graverà su

tutte le politiche, anche su quella delle pensioni. Il patto di stabilità e crescita costituisce il

17

quadro per il monitoraggio delle finanze pubbliche, sistemi pensionistici compresi . Inoltre,

la pressione sulla spesa per l'assistenza alle persone anziane potrebbe crescere, se dovesse

accentuarsi la tendenza a sostituire le cure informali con cure formali. Sono quindi

particolarmente importanti le riforme che rafforzano il potenziale di crescita economica

dell'UE, ad esempio stimolando l'offerta di lavoro. Una crescita più forte della produttività del

lavoro va a vantaggio di tutti i cittadini perché permette un innalzamento del tenore di vita.

Per quanto riguarda la sostenibilità finanziaria, è ancora più importante accrescere i tassi

d'occupazione, in particolare dei lavoratori anziani.

16 Le conclusioni della presidenza del Consiglio del 23 marzo 2005 (7619/1/05 Rev 1) hanno sottolineato

la necessità "di salvaguardare la sostenibilità delle finanze pubbliche a lungo termine, promuovere la

crescita ed evitare oneri eccessivi per le generazioni future".

17 In relazione al patto di stabilità e crescita, la Commissione ha proposto di tenere conto, tra altri fattori,

anche delle passività implicite, in particolare di quelle connesse all'invecchiamento demografico, per

riflettere i rischi futuri (COM (2010) 367/2).

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(1) Come può l'Unione europea appoggiare gli sforzi intrapresi dagli Stati membri per

accrescere l'adeguatezza dei sistemi pensionistici? L'Unione europea dovrebbe

definire meglio cosa comporta un reddito di pensione adeguato?

(2) Il quadro per le pensioni esistente attualmente a livello europeo è sufficiente a

garantire la sostenibilità delle finanze pubbliche?

3.2. Raggiungere un equilibrio sostenibile tra durata della vita professionale e

durata della pensione

La durata della pensione è notevolmente aumentata nell'ultimo secolo e tra gli Stati membri vi

sono grandi differenze. Attualmente, la pensione rappresenta in generale un terzo della vita

adulta, ma questa proporzione è destinata a crescere significativamente con l'aumentare della

18

speranza di vita se non aumenterà anche la durata della vita attiva e l'età del pensionamento

non sarà posticipata. Le persone che lavorano ancora all'età di 60 anni sono meno del 50%,

19

mentre gli Stati membri avevano preso al Consiglio europeo di Barcellona l'impegno di

alzare di cinque anni l'età del pensionamento. Questa situazione è anche in contraddizione con

l'obiettivo di un tasso d'occupazione del 75% fissato dalla strategia "Europa 2020" e ha un

effetto negativo sul potenziale di crescita. Il rapido aumento del tasso di dipendenza delle

persone anziane potrebbe essere in larga misura evitato dall'allungamento della durata della

vita attiva (v. figura 2). In caso contrario, sarà inevitabile ridurre le prestazioni e aumentare le

contribuzioni.

Evitare che la durata della pensione continui ad aumentare rispetto alla durata della vita attiva

sarebbe un modo per contribuire all'adeguatezza e alla sostenibilità. Questo significa alzare

l'età alla quale si smette di lavorare e si percepisce una pensione. Molti Stati membri hanno

già deciso di innalzare l'età pensionabile nei sistemi pensionistici pubblici (v. figura 6). È

sempre più evidente che questo costituisce per i lavoratori e i datori di lavoro un segnale

importante, che li spinge a cercare di innalzare l'età effettiva di pensionamento. Vari Stati

membri hanno dimostrato che una soluzione promettente che permette di rafforzare la

sostenibilità dei sistemi pensionistici è quella che consiste nell'adeguare automaticamente l'età

pensionabile all'aumento della speranza di vita. Se il metodo dell'adeguamento può anche

essere prospettato in relazione ad altri rischi, l'impegno a rivedere periodicamente

l'adeguatezza e la sostenibilità dei sistemi pensionistici potrebbe costituire un modo

alternativo o complementare di dare una risposta pronta ed efficace all'evoluzione delle

condizioni, in molti casi difficilmente prevedibile.

La possibilità di fissare età pensionabili di applicazione generale è stata sempre discussa a

causa delle differenze che esistono tra le professioni per quanto riguarda l'età d'entrata nel

mercato del lavoro e gli effetti sulla salute dei lavoratori. Nella maggior parte dei casi gli Stati

membri cercano di risolvere questo problema agendo in modo risoluto per migliorare la salute

e la sicurezza sul luogo di lavoro e proponendo nel contempo soluzioni specifiche per le

persone confrontate a reali problemi prima dell'età pensionabile. Agli sforzi compiuti dagli

Stati membri si affianca la strategia europea in materia di salute e di sicurezza. Alcuni Stati

membri tengono conto delle differenze nell'età di ingresso nel mercato del lavoro combinando

misure per alzare l'età pensionabile e misure destinate ad aumentare il numero degli anni di

contribuzione necessari per potere fruire della pensione completa. Parallelamente alle misure

18 Capitolo 3.2.1 della relazione intermedia congiunta sulle pensioni (v. nota 2).

19 Conclusioni della presidenza del Consiglio europeo del 15 e 16 marzo 2002 (SN 100/1/02 REV 1).

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10

destinate a prolungare la vita attiva, occorrerà anche affrontare questioni come il divario tra

uomini e donne nelle retribuzioni e nell'accesso al mercato del lavoro.

Poiché l'età d'uscita dal mercato del lavoro è ancora bassa, la questione che si pone è se siano

utili principi e "percorsi" europei comuni per giungere a pensioni adeguate e sostenibili,

applicati in modo differenziato per tener conto delle differenze tra i vari sistemi pensionistici.

Questi "percorsi" avrebbero lo scopo di permettere l'acquisizione di diritti adeguati e al tempo

stesso di rendere più sostenibili le economie europee. Le riforme dei sistemi pensionistici

devono essere integrate da misure sostanziali che consentano ai lavoratori di mantenere la loro

"occupabilità" durante tutta la vita attiva offrendo loro possibilità adeguate di riqualificazione.

Le nuove tecnologie e i nuovi servizi che permettono forme flessibili di lavoro grazie al

telelavoro e al perfezionamento delle competenze possono contribuire a mantenere più a

lungo in attività i lavoratori anziani.

Per dar modo ai lavoratori anziani - uomini e donne - di restare più a lungo sul mercato del

lavoro, occorre garantire a tutti, indipendentemente dall'età, dal sesso e dall'origine etnica,

20

l'accesso ai mercati del lavoro, alla formazione e alle misure a favore delle persone disabili .

Il Fondo sociale europeo finanzia interventi destinati a migliorare l'occupabilità e il tasso

d'occupazione delle donne e degli uomini di tutte le età. La Commissione prepara attualmente

l'Anno europeo dell'invecchiamento attivo (2012), che avrà l'obiettivo di incitare gli Stati

membri, le parti sociali e gli altri attori a creare migliori occasioni e condizioni di

partecipazione dei lavoratori anziani al mercato del lavoro.

Per questo potrà essere necessario che gli Stati membri adattino i loro incentivi sociali e

finanziari al lavoro e rivedano il ruolo della normativa fiscale. Altre misure potrebbero

consistere nell'adattare la gestione delle età, le forme di lavoro e gli atteggiamenti sui mercati

del lavoro e nei luoghi di lavoro e nell'esaminare le condizioni dei lavoratori autonomi

anziani. Prolungare la vita attiva in modo da riflettere l'aumento continuo della speranza di

vita avrebbe un doppio vantaggio: garantirebbe un tenore di vita più elevato e pensioni più

sostenibili. Per migliorare la sostenibilità e l'adeguatezza delle pensioni, è importante che i

lavoratori, specie quelle più giovani, occupino più a lungo impieghi con una retribuzione e un

orario di lavoro che permettano loro di acquisire diritti pensionistici. 21 . Le

Gli Stati membri hanno già adottato provvedimenti destinati a prolungare la vita attiva

politiche sanitarie che mirano a permettere ai cittadini di invecchiare in migliori condizioni di

salute possono contribuire a prolungare la vita attiva, a ridurre la pressione sui sistemi

22

pensionistici e a migliorare la loro sostenibilità . I problemi di salute sono uno dei principali

motivi di pensionamento precoce.

(3) In che modo si può riuscire ad innalzare l'età effettiva del pensionamento e quale

contributo potrebbe dare al raggiungimento di questo obiettivo l'aumento dell'età

pensionabile? Occorre introdurre nei sistemi pensionistici meccanismi di

adeguamento automatico all'evoluzione demografica per equilibrare la durata della

20 È necessario migliorare la trasposizione e l'applicazione della direttiva sull'uguaglianza

nell'occupazione (2000/78/CE) e la presa di coscienza del valore aggiunto rappresentato dai lavoratori

anziani. L'età è il fattore più spesso avvertito come uno svantaggio nella ricerca di un impiego (v.

http://ec.europa.eu/public_opinion/archives/ebs/ebs_317_en.pdf).

21 Capitolo 2.1 della relazione intermedia congiunta sulle pensioni (v. nota 2).

22 V. il documento di lavoro dei servizi della Commissione SEC (2010) 830.

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vita attiva e quella della pensione? Quale ruolo potrebbe svolgere l'Unione europea a

questo riguardo?

(4) Come può essere utilizzata la strategia "Europa 2020" per promuovere l'allungamento

della vita attiva e i suoi vantaggi per le imprese e lottare contro la discriminazione in

base all'età sul mercato del lavoro?

3.3. Eliminare gli ostacoli alla mobilità nell'Unione europea

Le politiche e le regolamentazioni devono facilitare la libera circolazione dei fattori di

produzione, in particolare della manodopera e del capitale, in modo da utilizzare

efficacemente le risorse e creare condizioni favorevoli alla massimizzazione dei redditi. Una

maggiore flessibilità nella mobilità del lavoro favorisce la capacità di adattamento

dell'economia e rafforza il modello sociale europeo. Le possibilità offerte dal mercato unico,

23

se opportunamente sfruttate, possono arrecare benefici significativi a tutti i cittadini .

3.3.1. Rafforzare il mercato interno delle pensioni

L'adozione nel 2003 della direttiva sugli enti pensionistici aziendali o professionali ha segnato

un importante passo avanti. Tale direttiva riguarda però le sole pensioni a capitalizzazione di

natura professionale e non tutti i regimi professionali rientrano nel suo campo di applicazione

(sono esclusi, ad esempio, i regimi basati su riserve contabili). Non si tratta di una direttiva

quadro, e questo rende difficile adattare la regolamentazione all'evoluzione del mercato. Le

prime esperienze hanno dimostrato che sussistono notevoli ostacoli all'attività transfrontaliera,

che impediscono di realizzare pienamente gli incrementi di efficienza derivanti dalle

economie di scala e dalla concorrenza e quindi fanno salire il costo delle pensioni e limitano

la scelta del consumatore. Questi ostacoli sono in molti casi dovuti a differenze di

regolamentazione e a incertezze giuridiche, come la definizione imprecisa dell'attività

transfrontaliera, la mancanza di armonizzazione della regolamentazione prudenziale e la

complessa interazione tra normativa europea e diritto nazionale. Per eliminare questi ostacoli,

potrebbe essere necessario rivedere la direttiva sugli enti pensionistici aziendali o

professionali, accrescere la convergenza in materia di vigilanza e rendere più trasparenti le

24

differenze nazionali. Inoltre devono essere affrontati aspetti riguardanti i depositari e la

gestione dei fondi pensione, quali un'adeguata comprensione e supervisione delle decisioni di

investimento, la retribuzione, gli incentivi per i fornitori di servizi e gli investimenti

socialmente responsabili.

Norme contabili appropriate e comparabili sono essenziali per migliorare la trasparenza degli

impegni in materia di pensioni. L'International Accounting Standards Board (IASB) ha in

corso la realizzazione di un progetto di revisione della propria norma contabile IAS 19

25

relativa alle pensioni . Con la consulenza del gruppo consultivo per l'informazione

finanziaria in Europa (EFRAG), la Commissione europea segue da vicino il progetto

dell'IASB diretto a migliorare la contabilità delle pensioni, eventualmente anche per i fondi

23 V. la nota 22 per ulteriori informazioni sul quadro europeo attuale in materia di pensioni.

24 V. la relazione della Commissione su taluni aspetti fondamentali della direttiva 2003/41/CE relativa alle

attività e alla supervisione degli enti pensionistici aziendali o professionali, COM(2009) 203 del

30.4.2009:

http://ec.europa.eu/internal_market/pensions/docs/legislation/iorp_report_it.pdf

25 La norma IAS 19 ("prestazioni per i dipendenti") si applica alle imprese promotrici.

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12

pensione stessi, conformemente al processo di approvazione istituito dal regolamento sulle

26

principi contabili internazionali .

La libera circolazione dei capitali è facilitata dagli Stati membri che applicano lo stesso

trattamento fiscale ai dividendi e agli interessi percepiti dagli enti pensionistici aziendali o

professionali che investono sul loro territorio, ma sono stabiliti in altri paesi dello Spazio

economico europeo (SEE). A seguito della decisione della Commissione di aprire un

procedimento per infrazione nei confronti di vari Stati membri a causa del carattere

discriminatorio delle loro disposizioni fiscali al riguardo, alcuni Stati membri hanno allineato

la loro legislazione fiscale in materia di pensioni alle prescrizioni della legislazione europea.

Anche se il mercato interno dei prodotti assicurativi è da tempo in funzione, l'attività

transfrontaliera relativa ai prodotti di assicurazione sulla vita è rimasta limitata e ha

rappresentato nella maggior parte degli Stati membri assai meno del 10% del totale dei premi

delle assicurazioni sulla vita. Il mercato può anche contribuire ad estendere l'accesso a fonti di

reddito pensionistico diverse dalle pensioni, ad esempio i prestiti vitalizi ipotecari. Ci sono

anche stati appelli a creare un quadro normativo per un regime pensionistico privato su scala

27

europea, che affiancherebbe i regimi pensionistici esistenti in Europa .

(5) Come andrebbe modificata la direttiva sugli enti pensionistici aziendali o

professionali per migliorare le condizioni dell'attività transfrontaliera?

3.3.2. La mobilità delle pensioni

Da una cinquantina di anni, la regolamentazione europea sul coordinamento dei sistemi

previdenziali tutela i diritti pensionistici dei cittadini europei che si trasferiscono da un paese

all'altro nell'Unione europea e dei loro familiari. I regolamenti (CE) n. 883/2004 e (CE) n.

987/2009 estendono questa protezione e dispongono che sia tenuto conto, ai fini della la

maturazione dei diritti, dei periodi assicurativi acquisiti in altri Stati membri. Questi

regolamenti riguardano però soltanto i regimi di pensione legali e professionali, nei quali i

diritti sono regolamentati dalla legge. Le recenti riforme nazionali di cui si è detto potrebbero

quindi richiedere un'estensione dei regolamenti di coordinamento e norme minime per

migliorare l'accesso dei lavoratori mobili ai diritti pensionistici complementari negli Stati

membri e tra gli Stati membri.

La Commissione ha proposto nel 2005 una direttiva intesa a definire norme minime per

l'acquisizione, il mantenimento e la trasferibilità dei diritti pensionistici complementari. La

mobilità interna è stata inclusa nel suo campo d'applicazione data la difficoltà di distinguere

tra mobilità interna e mobilità esterna.

La Commissione ha riveduto la sua proposta nel 2007 per eliminare l'elemento della

trasferibilità, da alcuni criticato per la sua difficoltà tecnica e perché possibile fonte di

complicazioni e di abusi. Il nuovo testo pone in primo piano la sollecita acquisizione dei

diritti e il loro successivo mantenimento. Non è però ancora stato possibile raggiungere in

Consiglio l'unanimità, necessaria per adottare la direttiva.

26 Regolamento (CE) n. 1606/2002 relativo all'applicazione di principi contabili internazionali.

27 Il rapporto Monti suggerisce anche l'eventualità di un 28° regime per i diritti pensionistici

complementari (v. la relazione di Mario Monti al presidente della Commissione europea José Manuel

Barroso, "Una nuova strategia per il mercato unico al servizio dell'economia e della società europee", 9

maggio 2010, pag. 58).

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13 28

È necessario ridare slancio alla ricerca di una soluzione applicabile a tutti i lavoratori mobili .

Nel mercato del lavoro di oggi, che deve affrontare le difficoltà supplementari causate dalla

crisi finanziaria ed economica, i cittadini devono poter cambiare impiego facilmente nel corso

di tutta la loro vita attiva e i datori di lavoro devono poter assumere le persone adatte con le

competenze adatte. La crescente importanza assunta dalle varie forme di pensione a

capitalizzazione esige anch'essa un intervento. Si pone quindi la questione del campo

d'applicazione della disciplina europea: devono esservi compresi anche i sistemi a

capitalizzazione legali e obbligatori?

In alcuni Stati membri esistono servizi di ricostruzione delle pensioni, che aiutano i cittadini a

rintracciare i diritti pensionistici derivanti da diverse fonti all'interno di uno stesso Stato

membro. Data la crescente mobilità professionale e dato il ricorso a una gamma più estesa di

fonti pubbliche e private di redditi di pensione, un sistema di ricostruzione dei diritti

pensionistici a livello dell'Unione europea potrebbe risultare utile.

Le regolamentazioni fiscali discriminatorie possono costituire un ostacolo alla mobilità delle

pensioni. La Corte di giustizia ha ritenuto che sia contrario al diritto dell'Unione europea

assoggettare a imposta i trasferimenti di capitale pensione da un fondo pensione nazionale a

un fondo di un altro paese dello Spazio economico europeo se i trasferimenti di capitale

29

pensione tra fondi pensione nazionali non sono imponibili . La Commissione esaminerà se

esistono norme simili in altri Stati membri.

(6) A quali regimi dovrebbero applicarsi le misure adottate dall'Unione europea per

eliminare gli ostacoli alla mobilità?

(7) L'Unione europea dovrebbe esaminare nuovamente la questione dei trasferimenti o

norme minime in materia di acquisizione e di mantenimento e un servizio di

ricostruzione per tutti i tipi di diritti pensionistici sarebbero una migliore soluzione?

3.4. Pensioni più sicure e più trasparenti, con una maggiore sensibilizzazione e una

migliore informazione

La sicurezza delle pensioni è importante ai fini della loro adeguatezza. Inoltre, può avere

rapidamente benefici sul piano macroeconomico, perché i pensionati rappresentano in misura

crescente una fonte di consumi stabili e regolari. La diversità degli sviluppi nei sistemi

pensionistici degli Stati membri e la tendenza verso sistemi a contribuzione definita sollevano

però nuove questioni.

3.4.1. Colmare le lacune della regolamentazione europea

Dato che i sistemi pensionistici a più pilastri vanno sostituendosi a quelli a un solo pilastro e i

"pacchetti" pensione complessi a quelli semplici, il quadro europeo attuale, frammentato e

incompleto, potrebbe dimostrarsi insufficiente.

(1) Con le riforme adottate in alcuni Stati membri, ma non in altri, certi sistemi

pensionistici a capitalizzazione, pubblici e privati, sono disciplinati dalla normativa

28 Ad esempio, potrebbe essere considerata la creazione di un fondo pensione europeo transfrontaliero per

i lavoratori a elevata mobilità (come i ricercatori). V. Feasibility Study of a Pan-European pension fund

for EU researchers, Hewitt Associates per conto della Commissione europea (DG RTD), maggio 2010.

29 Causa C-522/04, Commissione/Belgio.

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14

europea. Questa situazione non è in coerenza con la dichiarazione del G20 di

Pittsburgh ("13 […] Tutte le imprese il cui fallimento può rappresentare un rischio per

la stabilità finanziaria devono essere sottoposte a un controllo e a una

regolamentazione coerenti e consolidati con norme rigorose […]"), riconfermata dal

vertice del G20 di Toronto, e non riflette il fatto che i fondi pensione sono diventati

attori chiave dei mercati finanziari.

(2) Sistemi pensionistici simili sono oggetto di normative europee diverse, il che pone

problemi di coerenza.

(3) I confini tra regimi previdenziali e regimi privati, tra regimi professionali e regimi

individuali e tra regimi facoltativi e regimi obbligatori non sono netti.

(4) Non è sempre chiaro ciò che differenzia il risparmio in generale dalle pensioni. Ci si

può quindi chiedere se il termine "pensione" non debba essere riservato a un prodotto

che presenta determinate caratteristiche, fra cui la sicurezza, regole che limitano

l'accesso e modalità di liquidazione che prevedono un flusso regolare di pagamenti.

Inoltre, continua la tendenza al passaggio dai regimi a prestazioni definite a quelli a

contribuzione definita. L'obiettivo che consiste nel legare i lavoratori all'impresa promettendo

loro una pensione professionale va perdendo terreno: i datori di lavoro fanno meno

affidamento sulle competenze specifiche dell'impresa a causa dei progressi tecnologici e i

lavoratori preferiscono sempre più la flessibilità e la mobilità. Inoltre, se i regimi professionali

a prestazioni definite offrono maggiori certezze quanto ai redditi di pensione futuri e

permettono di ridurre i costi per la loro dimensione e la condivisione dei rischi, possono

costituire un onere insostenibile per i datori di lavoro. 30

Attualmente, quasi 60 milioni di europei sono affiliati a regimi a contribuzione definita ,

regimi che sono molto più diffusi oggi che dieci anni fa e la cui importanza continuerà a

crescere. Il datore di lavoro non sopporta il rischio finanziario e i regimi a contribuzione

definita tendono a favorire l'allungamento della vita attiva. I rischi di investimento, inflazione

e longevità sono a carico degli affiliati, che hanno minore capacità di farvi fronte

individualmente. Ci sono però modi per ridurre questi rischi. I sistemi a rendimento minimo

garantito e la modifica della composizione del portafoglio all'avvicinarsi della pensione hanno

un costo, ma le esperienze fatte in vari Stati membri hanno dimostrato che possono ridurre la

volatilità a breve termine. Il rendimento dei mercati può essere migliorato da buone politiche

economiche e finanziarie e da una migliore regolamentazione. Il miglioramento delle pratiche

d'investimento e della concezione dei regimi può attenuare notevolmente i rischi e aumentare

la capacità di assorbimento degli urti e permettere così di raggiungere un migliore equilibrio

tra rischi, sicurezza e accessibilità finanziaria per i risparmiatori come per le istituzioni.

La condivisione collettiva dei rischi mediante regimi ibridi, come un regime a contribuzione

definita con rendimento minimo garantito o un regime in parte a prestazioni definite e in parte

a contribuzione definita, potrebbe modificare la tendenza attuale verso i regimi individuali a

contribuzione definita. Inoltre, il settore ha adottato iniziative a favore di regimi di alta

qualità. Alcuni regimi professionali a prestazioni definite si sono anche adattati all'evoluzione

demografica e strutturale mediante una maggiore condivisione dei rischi tra datori di lavoro,

lavoratori e pensionati. Le strutture di gestione collettiva esistenti nei regimi a prestazioni

30 Indagine EFRP sui sistemi pensionistici a contribuzione definita, 2010.

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15

definite facilitano questo processo. È possibile, ad esempio, passare da regimi basati

sull'ultima retribuzione a regimi basati sulla retribuzione media della carriera, istituire regimi

basati sul saldo di cassa, permettere adeguamenti in funzione della longevità, modificare i

tassi di accumulazione, adattare l'età normale di pensionamento e applicare l'indicizzazione

condizionale.

Nelle sedi internazionali si discute se la regolamentazione europea attuale sia adatta a

31

rispondere all'evoluzione verso i regimi a contribuzione definita . Potrebbe essere necessario

un riesame della direttiva sugli enti pensionistici aziendali o professionali su punti come la

governance, la gestione dei rischi, la salvaguardia degli attivi, le regole di investimento e la

comunicazione delle informazioni. Inoltre, il quadro europeo attuale non contiene disposizioni

riguardanti la fase di accumulazione, che comprende i) la concezione dei piani in modo da

attenuare la volatilità a breve termine dei rendimenti e ii) la scelta di investimento e le opzioni

di investimento per difetto. Dato che l'importo delle prestazioni, nei regimi a contribuzione

definita, può dipendere dall'anno di pensionamento, la regolamentazione dei mercati deve

includere la fase di liquidazione, ad esempio con norme sull'acquisto di una rendita

(obbligatoria o facoltativa, tempi ecc.).

(8) È necessaria una revisione dell'attuale legislazione europea che garantisca una

regolamentazione e un controllo coerenti dei regimi pensionistici a capitalizzazione

(cioè finanziati da un fondo di attivi) e dei loro prodotti? Se sì, quali sono gli elementi

da rivedere?

(9) Come potrebbero la regolamentazione europea o un codice di buona pratica aiutare

gli Stati membri a raggiungere un migliore equilibrio tra rischi, sicurezza e

accessibilità finanziaria per i sottoscrittori di risparmi pensione e gli enti

pensionistici?

3.4.2. Migliorare il regime di solvibilità dei fondi pensione

I requisiti prudenziali minimi fissati nella direttiva sugli enti pensionistici aziendali o

professionali includono norme di solvibilità per i regimi a prestazioni definite. Tali norme

sono attualmente identiche a quelle che si applicano alle imprese di assicurazione sulla vita.

Con l'entrata in vigore nel 2012 della direttiva solvibilità II, le imprese di assicurazione

potranno fruire di un regime di solvibilità a tre pilastri basato sul rischio e si tratta di stabilire

se il nuovo regime dovrà applicarsi anche agli enti pensionistici aziendali o professionali. Le

posizioni delle pari interessate sono divergenti e riflettono in parte le differenze che esistono

nelle modalità di erogazione delle pensioni professionali: accantonamenti mediante riserve di

bilancio, fondo pensione o contratto di assicurazione.

Per quanto riguarda i fondi pensione, gli Stati membri hanno anche adottato approcci diversi

32 . La Commissione ha svolto nel

per quanto riguarda la tutela dei diritti pensionistici acquisiti

2008 una consultazione su questo tema e ha organizzato un'audizione pubblica nel maggio

2009. Nel corso di questo processo, le parti interessate hanno segnalato la necessità di un

regime di solvibilità "sui generis" per i fondi pensione e l'importanza di evitare norme di

31 Pension Market in Focus , OECD, ottobre 2009.

32 I meccanismi di sicurezza utilizzati oggi si basano su una valutazione realistica delle riserve tecniche,

dei fondi propri, degli impegni assunti dai promotori, dei fondi di protezione delle pensioni o di una

combinazione di questi elementi (relazione del sottocomitato "solvibilità" del comitato delle autorità

europee di vigilanza delle assicurazioni e delle pensioni aziendali o professionali, CEIOPS).

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16

solvibilità procicliche. L'approccio della direttiva solvibilità II potrebbe costituire un buon

punto di partenza, con gli adattamenti eventualmente necessari per tener conto della natura e

della durata delle prestazioni promesse. L'adattabilità della direttiva solvibilità II ai fondi

pensione dovrà essere valutata con un'analisi d'impatto approfondita che esamini in

particolare gli effetti sui prezzi e sulla disponibilità dei prodotti pensionistici.

Una questione collegata è se sia necessario, rispecchiando l'evoluzione dei settori delle

banche, delle assicurazioni e degli investimenti, promuovere sistemi di garanzia delle

prestazioni pensionistiche negli Stati membri, eventualmente coordinati o facilitati al livello

dell'Unione europea. Tali sistemi potrebbero non soltanto rimediare alle carenze dei regimi a

prestazioni definite finanziati da imprese promotrici o regimi basati su riserve di bilancio, ma

anche compensare le perdite eccessive nei regimi a contribuzione definita. Ci sono però alcuni

aspetti importanti da esaminare, come il rischio morale e la possibilità di un sostegno pubblico

implicito in periodi molto turbolenti.

(10) Quali dovrebbero essere le caratteristiche di un regime di solvibilità equivalente per i

fondi pensione?

3.4.3. Il rischio di insolvenza del datore di lavoro

Dato il ruolo importante delle imprese promotrici nell'erogazione delle prestazioni e nel

finanziamento degli enti pensionistici aziendali o professionali, la loro insolvenza costituisce

33

un rischio particolare. La direttiva sull'insolvenza prevede la tutela dei diritti pensionistici

dei lavoratori subordinati maturati nel quadro di un regime complementare di previdenza

professionale in caso di insolvenza del datore di lavoro. Lo Stato membro non ha però

l'obbligo di finanziare i diritti né devono essere fornite garanzie integrali, il che lascia un

notevole margine di discrezionalità quanto al livello e alle modalità della protezione. Inoltre,

la direttiva sugli enti pensionistici aziendali o professionali non si applica alle imprese che

costituiscono riserve di bilancio destinate al pagamento di pensioni ai loro dipendenti. La

necessità di garantire in questi casi la tutela delle pensioni professionali complementari è

ancora maggiore nella situazione attuale, dato che la crisi economica e finanziaria farà

crescere il numero delle società insolventi. 34 sull'attuazione della

La Commissione ha presentato un documento di lavoro dei suoi servizi

disposizione relativa alle pensioni professionali complementari contenuta nella direttiva

sull'insolvenza. Sulla base di questo documento, la Commissione ha lanciato nel 2009 uno

35

studio sui regimi a prestazioni definite e sui regimi fondati su riserve di bilancio , e sta

attualmente raccogliendo informazioni sulla protezione dei contributi non versati ai regimi a

contribuzione definita in caso di insolvenza del datore di lavoro.

(11) È necessario rafforzare la tutela prevista dalla legislazione europea in caso di

insolvenza dei datori di lavoro promotori di regimi pensionistici? Se sì, in che modo?

33 2008/94/CE.

34 SEC(2008) 475 dell'11.4.2008.

35 GU 2009/S 230-329482.

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3.4.4. Facilitare le decisioni prese con cognizione di causa

La tendenza al ricorso crescente a regimi a contribuzione definita accentua la necessità di una

comunicazione chiara e trasparente. Le direttive relative agli enti pensionistici aziendali o

professionali e all'assicurazione sulla vita contengono prescrizioni sulla comunicazione delle

informazioni. Queste disposizioni si basano però su un'armonizzazione minima e gli approcci

nazionali differiscono notevolmente. Inoltre, sono state concepite per i regimi a prestazioni

definite e possono quindi richiedere un adattamento. Per andare avanti, sembra importante

riesaminare le informazioni chiave da fornire in modo specifico sui regimi e i prodotti

pensionistici (rischio, natura delle prestazioni promesse, costi/spese, metodo di liquidazione,

ecc.), tenendo conto di ciò che si fa per altri prodotti finanziari per ottenere informazioni

analoghe. Test sui consumatori associati a lavori di ricerca in economia potrebbero essere

utilizzati per migliorare la qualità delle informazioni in fatto di chiarezza e comparabilità.

Se le scelte e le responsabilità spettano alle singole persone, è necessario che queste siano in

grado di comprendere le informazioni in modo da potere fare scelte con cognizione di causa,

specie tenendo conto della complessità crescente delle pensioni. L'educazione finanziaria può

essere utile al riguardo, come hanno dimostrato i lavori dell'OCSE, e l'Unione europea

collabora già con gli Stati membri sulla questione. L'educazione finanziaria completa la

regolamentazione del settore, per quanto riguarda sia le norme prudenziali (ad esempio con la

direttiva relativa agli enti pensionistici aziendali o professionali) e le regole di condotta sul

mercato, sia le regole concernenti le informazioni da fornire sui prodotti. È importante che i

cittadini posseggano sufficienti competenze in materia di economia e di pianificazione per

valutare adeguatamente le loro necessità di protezione finanziaria e sociale ed evitare errori di

comportamento. Ad esempio, data l'importanza crescente dei regimi a contribuzione definita,

è necessario che le persone possano prendere decisioni con cognizione di causa in materia di

investimenti. È anche importante potersi rivolgere a un organismo competente che sappia

rispondere alle domande riguardanti le pensioni, in particolare in un contesto di mobilità

transfrontaliera.

Al tempo stesso, le esperienze nazionali lasciano supporre che il tasso d'impegno che può

essere ottenuto grazie alla comunicazione di informazioni e all'educazione finanziaria non è

illimitato. Occorre quindi procedere a un esame approfondito dei vantaggi di un'iscrizione

automatica con clausola di dissociazione.

Pensioni adeguate presuppongono decisioni basate su un'adeguata informazione. Quando si

prendono decisioni in fatto di risparmio, è importante poter disporre di una buona possibilità

di scelta. Potrebbe perciò essere opportuno definire esattamente quali caratteristiche devono

avere le pensioni. Infatti, l'assenza di certe caratteristiche essenziali potrebbe non soltanto

creare confusione, ma dar luogo a prestazioni insufficienti, ad esempio se un ritiro anticipato

determina una riduzione del risparmio o se gli attivi accumulati non generano un reddito

stabile. Gli Stati membri potrebbero esaminare la possibilità di creare un servizio affidabile di

consulenza sulle pensioni per aiutare i consumatori nelle loro scelte.

(12) È opportuno modernizzare le attuali prescrizioni minime relative alle informazioni da

fornire sui prodotti pensionistici (per es. in termini di comparabilità,

standardizzazione, chiarezza)?

(13) È necessario che l'Unione europea definisca un orientamento comune per quanto

riguarda le opzioni per difetto circa la partecipazione e la scelta di investimento?

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AUTORE

Atreyu

PUBBLICATO

+1 anno fa


DESCRIZIONE DISPENSA

Dispensa al corso di Demografia della Prof.ssa Annunziata Nobile . Libro verde della Commissione Europea dal titolo "Verso sistemi pensionistici adeguati, sostenibili e sicuri in Europa", che suggerisce agli Stati membri adeguate riforme del sistema pensionistico con lo scopo di garantire sostenibilità finanziaria e il diritto al trattamento pensionistico per tutta la popolazione.


DETTAGLI
Esame: Demografia
Corso di laurea: Corso di laurea magistrale in relazioni internazionali
SSD:
A.A.: 2011-2012

I contenuti di questa pagina costituiscono rielaborazioni personali del Publisher Atreyu di informazioni apprese con la frequenza delle lezioni di Demografia e studio autonomo di eventuali libri di riferimento in preparazione dell'esame finale o della tesi. Non devono intendersi come materiale ufficiale dell'università Roma Tre - Uniroma3 o del prof Nobile Annunziata.

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