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Responsabilità immagine enti pubblici - C. Cost. n. 355/10

La dispensa si riferisce alle lezioni di Diritto Processuale Civile I, tenute dal Prof. Giorgio Costantino nell'anno accademico 2011.
Il documento riproduce il testo della sentenza n. 355 emessa dalla Corte Costituzionale nel 2010.
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Esame di Diritto Processuale Civile I docente Prof. G. Costantino

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ESTRATTO DOCUMENTO

rinvio al giudice di primo grado per l’analisi nel merito. A questo punto il giudice a quo si è posto la

questione relativa alla disamina dell’eccezione della nullità dell’atto processuale introduttivo del

giudizio di appello sollevata dall’appellato alla luce proprio di quanto previsto dalla norma

impugnata. Il Collegio ha ritenuto, a tale proposito, che tale norma fosse suscettibile di applicazione

in sede di appello «in quanto la sentenza di prime cure ha pronunciato l’inammissibilità della

citazione sul punto del danno all’immagine senza entrare nel merito». Pertanto, la Corte invece di

disporre il rinvio al giudice di primo grado in relazione al danno all’immagine, ha sollevato, con

l’ordinanza sopra citata, questione di legittimità costituzionale della norma in esame.

Per quanto attiene poi al procedimento penale, il giudice a quo descrive in maniera dettagliata

tutti i passaggi di tale procedimento, rilevando come esso si sia concluso con una sentenza (n. 2257

del 2005), emessa dal giudice dell’udienza preliminare presso il Tribunale di Roma, di assoluzione

«perché il fatto non sussiste». Ma ciò, si puntualizza, non è avvenuto «a seguito di un sostanziale

riesame di merito, ovvero per vizi propri della sentenza di primo grado», ma «per la dichiarata

incompetenza funzionale del collegio per i reati ministeriali (accertata dalla Corte d’appello

applicando i principi resi da una sentenza della Corte costituzionale nelle more intervenuta) e a

seguito dell’approvazione legislativa di una nuova norma di garanzia, incidente anche sul valore

probatorio delle dichiarazioni già correttamente rese».

10.1.2.— Ciò premesso, il giudice remittente sottolinea come la questione proposta sia

rilevante, in quanto l’applicazione della norma impugnata precluderebbe l’analisi nel merito della

domanda di risarcimento del danno all’immagine della pubblica amministrazione.

10.1.3.— Prima di esporre, nello specifico, le ragioni poste a fondamento del giudizio di non

manifesta infondatezza, il predetto giudice rileva come la norma censurata possa «prefigurare due

distinte opzioni interpretative, tra loro alternative». Secondo una prima interpretazione la

disposizione in esame avrebbe ridotto l’area di configurabilità del danno all’immagine. Secondo

una diversa interpretazione, invece, il legislatore avrebbe inteso ripartire la cognizione dei

comportamenti lesivi del diritto all’immagine della pubblica amministrazione tra giudice contabile e

giudice ordinario.

Entrambe «le possibilità interpretative», puntualizza il giudice remittente, «non sembrano

costituzionalmente conformi ed orientate». Infatti, in entrambe le evenienze verrebbero violati i

principi di ragionevolezza e uguaglianza (art. 3 Cost.), nonché il principio di buon andamento (art.

97 Cost.). La prima interpretazione contrasterebbe, inoltre, con gli artt. 24 e 25 Cost.

10.1.4.— L’ordinanza assume che la norma impugnata violerebbe il principio di buon

andamento e imparzialità di cui all’art. 97 Cost., in quanto «l’immagine della pubblica

amministrazione si immedesima con il buon andamento e con l’imparzialità costituzionalmente

protetti» e «rappresenta uno strumento per la percezione esterna della correttezza della gestione».

10.1.5.— Sarebbe violato anche il principio di ragionevolezza, atteso che il legislatore avrebbe

limitato, senza alcuna giustificazione, che non potrebbe essere neanche individuata nella gravità

delle condotte, il risarcimento del danno ai soli casi in cui sia stato commesso un delitto contro la

pubblica amministrazione.

10.1.6.— La Corte remittente ritiene che sia stato violato anche l’art. 25 Cost., in quanto,

accedendo all’interpretazione del «doppio binario», si distoglierebbe sia il dipendente, sia la

pubblica amministrazione dal suo giudice naturale, che sarebbe sempre, nella materia della

responsabilità amministrativa, la Corte dei conti.

10.1.7.— La norma censurata si porrebbe in contrasto pure con l’art. 24 Cost., atteso che, in

presenza della lesione di un bene garantito dall’art. 2 Cost. anche alle persone giuridiche, non

sarebbe assicurata all’amministrazione pubblica «una tutela completa ed efficace».

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10.1.8.— Secondo la Corte remittente sarebbe violato, inoltre, il principio di uguaglianza,

perché si creerebbe una disparità di trattamento: a) tra la pubblica amministrazione e le altre

persone giuridiche pubbliche; b) tra condotte caratterizzate dalla violazione degli obblighi di

servizio con idoneità lesiva dell’immagine, che restano prive di sanzione, e condotte disciplinate

dalla norma censurata, nonostante si tratti di situazioni sostanzialmente simili. Infine, sempre in

relazione al parametro costituzionale in esame, richiedendo la disposizione censurata l’esistenza di

una sentenza penale di condanna passata in giudicato, si verrebbe a creare una «forma inusuale di

pregiudizialità penale».

10.2.— Anche in questo giudizio è intervenuto il Presidente del Consiglio dei ministri, con il

patrocinio dell’Avvocatura generale dello Stato, ribadendo, con riferimento alle censure riferite agli

artt. 3, 24, 25 e 97 Cost., le argomentazioni difensive già contenute nei precedenti interventi.

10.3.— Si è costituito in giudizio il già Ministro dei lavori pubblici G.P., convenuto nel

giudizio a quo, rilevando come la questione sollevata sia priva del requisito della rilevanza, in

quanto la Corte avrebbe dovuto limitarsi a disporre la restituzione degli atti al giudice di primo

grado, spettando a quest’ultimo il potere di pronunciarsi sull’eccezione di nullità. Si aggiunge che

«la questione di costituzionalità avrebbe potuto assumere rilevanza dinanzi al giudice d’appello

soltanto ove quest’ultimo avesse ritenuto di convertire la quaerela nullitatis in eccezione intesa a far

valere il difetto di giurisdizione della magistratura contabile sulla domanda oggetto dell’appello

della Procura (per inesistenza, nelle condizioni date, del potere di azione esercitato). Ma ciò non è

avvenuto, avendo la Sezione centrale optato (…) per un diverso percorso decisionale, fondato

sull’accoglimento del motivo di gravame dedotto dalla parte pubblica (con il quale veniva censurata

la declaratoria di inammissibilità della citazione introduttiva dell’azione risarcitoria per il danno

non patrimoniale)».

11.— Con ordinanza del 12 novembre 2009 (reg. ord. n. 95 del 2010) la Corte dei conti,

sezione giurisdizionale per la Regione Lombardia, ha sollevato questione di legittimità

costituzionale dell’art. 17, comma 30-ter, del medesimo decreto-legge n. 78 del 2009, limitatamente

al quarto periodo di detto comma.

11.1.— La Corte remittente premette che uno dei convenuti aveva chiesto la declaratoria di

nullità di tutti gli atti istruttori e processuali del giudizio di responsabilità amministrativa,

«ritenendo che l’iniziativa della procura sia stata intrapresa in assenza di una “specifica e concreta”

notizia di danno, ovvero su di una verifica ispettiva del 2004 ed una relazione di accertamento del

2006, ritenute generiche, prive di quantificazioni economiche del danno e senza iscrizione di eventi

fattuali a nessun soggetto nominativamente individuato». Analoga istanza di nullità sarebbe stata

formulata da un altro convenuto in ragione della «genericità ed inidoneità funzionale: a) dell’atto di

costituzione in mora 8.11.2006 inoltrato dall’a. delegato della casa da gioco di Campione d’Italia al

Trevisan per danni erariali; b) dell’invito a dedurre inoltrato dalla procura contabile al Trevisan; c)

della citazione in giudizio della procura nei confronti del Trevisan».

Il giudice a quo sottolinea che l’accoglimento delle istanze di nullità «comporta la

caducazione del giudizio di merito per responsabilità amministrativa-contabile, con conseguente

ricaduta in punto di rilevanza ai fini del decidere».

11.1.2.— Chiarito ciò, il giudice remittente assume l’incostituzionalità della norma in esame,

in base alla quale qualunque atto istruttorio o processuale posto in essere in violazione delle

disposizioni di cui al più volte citato comma 30-ter dell’art. 17 del d.l. n. 78 del 2009, «salvo che sia

stata già pronunciata sentenza anche non definitiva alla data di entrata in vigore della legge di

conversione del presente decreto, è nullo e la relativa nullità può essere fatta valere in ogni

momento, da chiunque vi abbia interesse, innanzi alla competente sezione giurisdizionale della

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Corte dei conti, che decide nel termine perentorio di trenta giorni dal deposito della richiesta».

11.1.3.— In primo luogo, secondo il remittente, l’illegittimità costituzionale discenderebbe dal

fatto che il procedimento, a cognizione sommaria, disciplinato dalla norma impugnata, non

prevedrebbe né la notifica dell’istanza alle parti costituite, né la partecipazione all’incidentale

procedimento «innanzi alla competente sezione giurisdizionale della Corte dei conti, delle parti in

giudizio, né di quella pubblica attrice, né delle parti convenute», nonostante il contenuto decisorio

dell’istanza di nullità e la espressa previsione in tal senso contenuta, quale regola generale, in tutte

le norme processuali generali e speciali.

Tale omissione legislativa, si osserva, violerebbe, in assenza di esigenze di celerità, il

principio costituzionale del diritto alla difesa e quello del contraddittorio ex artt. 24, primo e

secondo comma, e 111 Cost.

11.1.4.— Il giudice a quo rileva come, anche a volere ritenere che il procedimento decisorio

preveda «implicitamente» il contraddittorio tra le parti costituite «da instaurare con provvedimento

del Presidente della sezione giudicante da notificare alle parti costituite e statuente una camera di

consiglio ad hoc e/o il deposito di memorie», il termine perentorio di trenta giorni dal deposito

dell’istanza per decidere sulla stessa, con cognizione sommaria, ma con contenuto sostanzialmente

decisorio, sarebbe costituzionalmente illegittimo, in quanto «irragionevolmente breve». Da ciò

conseguirebbe la violazione degli artt. 3, 24, 103, secondo comma, e 111 Cost. per «eccessiva

brevità del termine a difesa» (si cita, tra l’altro, la sentenza n. 42 del 1981).

11.1.5.— Sotto altro aspetto, si deduce che non sussisterebbe alcuna ragione cautelare di

urgenza idonea a giustificare la previsione di un termine così breve.

11.1.6.— Infine, si deduce che la norma sarebbe costituzionalmente illegittima, in quanto

«non prevede alcun effetto giuridico derivante dal mancato deposito della decisione della sezione

nel “perentorio” termine o dal suo tardivo deposito: che ciò comporti l’invalidazione dei successivi

atti processuali o che tale inerzia o ritardo non abbia conseguenze sostanziali e/o processuali, non è

dato comprendere e ciò si ripercuote, in punto di legittimità costituzionale, ancora una volta sul

diritto alla difesa delle parti (art. 24 Cost.)».

11.2.— Si è costituito in giudizio il sig. M.L.D.T., convenuto, unitamente ad altri nel giudizio

a quo, chiedendo che la questione sollevata venga dichiarata non fondata.

11.3.— È intervenuto in giudizio il Presidente del Consiglio dei Ministri, rappresentato e

difeso dall’Avvocatura generale dello Stato, chiedendo che le questioni sollevate vengano

dichiarate inammissibili e infondate.

In particolare, con riferimento alla lamentata violazione del diritto di difesa e del

contraddittorio, si deduce come sia possibile una interpretazione conforme a Costituzione, postulata

dallo stesso remittente.

Per quanto attiene poi alla doglianza relativa alla brevità del termine, si osserva come

l’apposizione di un termine per lo svolgimento di un’attività processuale costituisca valutazione di

merito rimessa alla discrezionalità del legislatore, non sindacabile dalla Corte costituzionale, se non

nel caso, non ricorrente nella controversia in esame, di valutazione assolutamente arbitraria e

irragionevole (si richiama la sentenza n. 427 del 1999).

In relazione alla censura con cui il giudice a quo assume che non sussisterebbero ragioni

cautelari e di urgenza tali da giustificare la previsione di un regime diverso rispetto alle altre

eccezioni di rito, si deduce, in primo luogo, come tale valutazione sia rimessa alla discrezionalità

del legislatore. In secondo luogo sussisterebbe l’opportunità di una immediata decisione sulla

eccezione di nullità sia nel caso di un suo rigetto, per rimuovere immediatamente un possibile

ostacolo alla definizione del giudizio, sia nel caso di accoglimento, al fine di procedere alla

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rinnovazione degli atti dichiarati nulli.

Infine si deduce come quella impugnata non sia l’unica norma processuale che prevede

l’imposizione di un termine per il giudicante.

Considerato in diritto

1.— La Corte dei conti, sezioni giurisdizionali per le Regioni Umbria (reg. ord. n. 331 del

2009), Calabria (reg. ord. n. 24 del 2010), Campania (reg. ord. n. 25, n. 26 e n. 27 del 2010),

Siciliana (reg. ord. n. 44 del 2010), Toscana (reg. ord. n. 145 del 2010), Lombardia (reg. ord. n. 125

del 2010), nonché sezione prima giurisdizionale centrale d’appello (reg. ord. n. 162 del 2010), con

distinte ordinanze, ha sollevato questioni di legittimità costituzionale dell’articolo 17, comma 30-

ter, periodi secondo, terzo e quarto, del decreto-legge 1° luglio 2009, n. 78 (Provvedimenti anticrisi,

nonché proroga di termini), convertito, con modificazioni, dalla legge 3 agosto 2009, n. 102, come

modificato dall’articolo 1, comma 1, lettera c), numero 1, del decreto-legge 3 agosto 2009, n. 103

(Disposizioni correttive del decreto-legge anticrisi n. 78 del 2009), convertito con modificazioni

dalla legge 3 ottobre 2009, n. 141, per violazione, nel complesso, degli articoli 2, 3, 24, 25, 54, 77,

81, 97, 103, 111 e 113 della Costituzione.

1.1.— La Corte dei conti, sezione giurisdizionale per la Regione Lombardia con altra

ordinanza (reg. ord. n. 95 del 2010), ha censurato, specificamente, soltanto il quarto periodo del

predetto comma 30-ter.

2.— Considerata la sussistenza di spiccati elementi di connessione oggettiva tra i dieci giudizi

sopra indicati − due dei quali discussi in udienza pubblica (reg. ord. n. 95 e n. 162 del 2010) e gli

altri otto esaminati in camera di consiglio (reg. ord. n. 331 del 2009, numeri 24, 25, 26, 27, 44, 125

e 145 del 2010) − gli stessi devono essere riuniti per una trattazione unitaria e decisi con unica

sentenza.

3.— Le disposizioni censurate prevedono, ai periodi secondo e terzo del suindicato comma

30-ter, che le procure regionali della Corte dei conti esercitino l’azione per il risarcimento del danno

all’immagine nei soli casi e modi previsti dall’articolo 7 della legge 27 marzo 2001, n. 97 (Norme

sul rapporto tra procedimento penale e procedimento disciplinare ed effetti del giudicato penale nei

confronti dei dipendenti delle amministrazioni pubbliche). A tale ultimo fine, si precisa che il

decorso del termine di prescrizione, di cui al comma 2 dell’articolo 1 della legge 14 gennaio 1994,

n. 20 (Disposizioni in materia di giurisdizione e controllo della Corte dei conti), è sospeso fino alla

conclusione del procedimento penale.

Il richiamato art. 7 della legge n. 97 del 2001, a sua volta, ai fini della delimitazione

dell’ambito applicativo dell’azione risarcitoria, fa riferimento alle sentenze irrevocabili di condanna

pronunciate nei confronti dei dipendenti di amministrazioni o di enti pubblici ovvero di enti a

prevalente partecipazione pubblica per i delitti contro la pubblica amministrazione previsti dal capo

I del titolo II del libro II del codice penale, vale a dire quelli di peculato (artt. 314 e 316),

malversazione a danno dello Stato (art. 316-bis), indebita percezione di erogazioni a danno dello

Stato (art. 316-ter), concussione (art. 317), corruzione per un atto d’ufficio (art. 318), corruzione per

un atto contrario ai doveri d’ufficio (art. 319), corruzione in atti giudiziari (art. 319-ter), corruzione

di persona incaricata di un pubblico servizio (art. 320), istigazione alla corruzione (art. 322),

peculato, concussione, corruzione e istigazione alla corruzione di membri degli organi delle

Comunità europee e di funzionari delle Comunità europee e di Stati esteri (art. 322-bis), abuso

d’ufficio (art. 323), utilizzazione d’invenzioni o scoperte conosciute per ragioni di ufficio (art. 325),

rivelazione ed utilizzazione di segreti di ufficio (art. 326), rifiuto di atti d’ufficio. Omissione (art.

328), rifiuto o ritardo di obbedienza commesso da un militare o da un agente della forza pubblica

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(art. 329), interruzione di un servizio pubblico o di pubblica necessità (art. 331), sottrazione o

danneggiamento di cose sottoposte a sequestro disposto nel corso di un procedimento penale o

dall’autorità amministrativa (art. 334), violazione colposa di doveri inerenti alla custodia di cose

sottoposte a sequestro disposto nel corso di un procedimento penale o dall’autorità amministrativa

(art. 335).

3.1.— Il medesimo comma 30-ter, al quarto periodo – che, sebbene censurato anche dalla

sezione giurisdizionale per la Regione Campania (reg. ord. n. 27 del 2010), nonché dalla sezione

giurisdizionale per la Regione Umbria (reg. ord. n. 331 del 2009), è la sola norma oggetto di

doglianza da parte della sezione giurisdizionale per la Regione Lombardia, con l’ordinanza n. 95

del 2010 – stabilisce che «qualunque atto istruttorio o processuale posto in essere in violazione delle

disposizioni di cui al presente comma, salvo che sia stata già pronunciata sentenza anche non

definitiva alla data di entrata in vigore della legge di conversione del presente decreto, è nullo e la

relativa nullità può essere fatta valere in ogni momento, da chiunque vi abbia interesse, innanzi alla

competente sezione giurisdizionale della Corte dei conti, che decide nel termine perentorio di trenta

giorni dal deposito della richiesta».

4.— Preliminarmente, deve essere dichiarata la inammissibilità della costituzione in giudizio

dei signori G.A.N., P.G., G.B., G.G., R.R. (reg. ord. n. 331 del 2009), che, pur assumendo di essere

parti nel processo a quo, si sono costituiti oltre il termine stabilito dall’art. 25 della legge 11 marzo

1953, n. 87, computato secondo quanto previsto dall’art. 3 delle norme integrative per i giudizi

davanti alla Corte costituzionale, essendo tale termine, per costante giurisprudenza, perentorio (ex

plurimis, sentenza n. 234 del 2007).

5.— Ancora in via preliminare, deve essere dichiarata inammissibile la questione sollevata

dalla Corte di conti, sezione giurisdizionale per la Regione Lombardia (reg. ord. n. 95 del 2010), per

carente descrizione della fattispecie, che determina l’insanabile astrattezza della questione stessa e,

dunque, la sua inammissibilità nel presente giudizio di costituzionalità (ex multis, sentenza n. 179

del 2009 e ordinanza n. 5 del 2010).

In punto di fatto, dall’ordinanza di remissione si rilevano soltanto una serie di nomi di persone

indicate come soggetti convenuti in un giudizio di responsabilità, il nome di uno di essi, D.T.M.L.,

che ha presentato una istanza diretta alla declaratoria di nullità di atti istruttori e processuali, la

presentazione di una analoga istanza avanzata dalla difesa del «convenuto Trevisan», nonché

l’indicazione di un «atto di costituzione in mora 8-11-2008 inoltrato (testualmente, n.d.r.) dall’a.

delegato della casa da gioco di Campione d’Italia al Trevisan per danni erariali» e di una «citazione

in giudizio della Procura nei confronti del Trevisan». Nulla di più è dato evincere per quanto

concerne la descrizione della fattispecie, in particolare, con riguardo alle posizioni funzionali dei

convenuti, alle loro qualifiche, alle vicende per effetto delle quali si sarebbero prodotti danni

all’immagine di un ente pubblico e, soprattutto, al contenuto degli addebiti contestati ai singoli

convenuti, con specifico riferimento alla posizione di ciascuno di essi.

In tale situazione, deve ritenersi del tutto carente, per genericità, la descrizione della

fattispecie da parte del giudice a quo nella sua ordinanza.

Di qui l’inammissibilità della questione così come proposta.

5.1.— Con riguardo, invece, ai giudizi introdotti con le ordinanze n. 331 del 2009 e n. 162 del

2010, le sezioni giurisdizionali della Corte dei conti, la prima operante nella Regione Umbria e la

seconda in sede centrale d’appello, prospettano due questioni, senza porle in rapporto tra loro di

subordinazione: una, relativa alla limitazione del danno all’immagine della pubblica

amministrazione soltanto nelle ipotesi di fatti di reato specificamente indicati; l’altra, relativa

all’introduzione di due diverse forme di tutela innanzi a sedi giurisdizionali differenti e cioè alla

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Corte dei conti per le fattispecie costituenti anche reato e all’autorità giudiziaria ordinaria in tutti gli

altri casi.

Così operando, i giudici a quibus hanno omesso di chiarire quale sia l’interpretazione della

norma censurata da essi fatta propria. Siffatta omissione, oltre a conferire carattere sostanzialmente

ancipite alla loro prospettazione, rende perplessa la motivazione sulla rilevanza e determina

l’inammissibilità della questione sollevata.

Anche tali questioni, sulla base di una costante giurisprudenza di questa Corte, devono essere

dichiarate inammissibili, restando assorbita l’eccezione di inammissibilità per difetto di rilevanza,

sollevata dalla parte privata nel giudizio incardinato sulla base dell’ordinanza n. 162 del 2010.

5.2.— Del pari inammissibile, infine, deve ritenersi la questione indirizzata avverso il quarto

periodo del comma 30-ter dell’art. 17 dalla sezione giurisdizionale della Corte dei conti per la

Regione Campania (reg. ord. n. 27 del 2010).

Risulta, infatti, carente – sul punto – qualsiasi autonoma motivazione, tanto sulla rilevanza nei

giudizi a quibus di tale specifica questione, quanto sulla sua non manifesta infondatezza.

6.— Nel merito, pertanto, devono essere esaminate le censure rivolte nei confronti di quella

parte della disposizione impugnata che pone limiti al risarcimento del danno per lesione

all’immagine della pubblica amministrazione, secondo le prospettazioni delle ordinanze di

rimessione.

Al riguardo, in via preliminare, è necessario individuare, anche al fine di una corretta

delimitazione del thema decidendum, l’esatta portata della normativa impugnata.

Il legislatore ha ammesso la proposizione dell’azione risarcitoria per danni all’immagine

dell’ente pubblico da parte della procura operante presso il giudice contabile soltanto in presenza di

un fatto di reato ascrivibile alla categoria dei «delitti dei pubblici ufficiali contro la pubblica

amministrazione»; ciò per effetto del richiamo, contenuto nella norma censurata, all’art. 7 della

legge n. 97 del 2001, che fa, appunto, espresso riferimento ai delitti previsti dal capo I del titolo II

del libro II del codice penale.

Non vi è dubbio che la formulazione della disposizione non consente di ritenere che, in

presenza di fattispecie distinte da quelle espressamente contemplate dalla norma impugnata, la

domanda di risarcimento del danno per lesione dell’immagine dell’amministrazione possa essere

proposta innanzi ad un organo giurisdizionale diverso dalla Corte dei conti, adita in sede di giudizio

per responsabilità amministrativa ai sensi dell’art. 103 Cost. Deve, quindi, ritenersi che il legislatore

non abbia inteso prevedere una limitazione della giurisdizione contabile a favore di altra

giurisdizione, e segnatamente di quella ordinaria, bensì circoscrivere oggettivamente i casi in cui è

possibile, sul piano sostanziale e processuale, chiedere il risarcimento del danno in presenza della

lesione dell’immagine dell’amministrazione imputabile a un dipendente di questa. In altri termini,

non è condivisibile una interpretazione della normativa censurata nel senso che il legislatore abbia

voluto prevedere una responsabilità nei confronti dell’amministrazione diversamente modulata a

seconda dell’autorità giudiziaria competente a pronunciarsi in ordine alla domanda risarcitoria. La

norma deve essere univocamente interpretata, invece, nel senso che, al di fuori delle ipotesi

tassativamente previste di responsabilità per danni all’immagine dell’ente pubblico di appartenenza,

non è configurabile siffatto tipo di tutela risarcitoria.

Del resto, costituisce dato pacifico, come riconosciuto anche da questa Corte con la sentenza

n. 371 del 1998, sulla quale si ritornerà nel prosieguo, che la limitazione della responsabilità

amministrativa, sul piano soggettivo, al dolo o alla colpa grave, non implica che il dipendente

pubblico, qualora la sua condotta si caratterizzi per la presenza di un minore grado di colpa, possa

essere evocato in giudizio innanzi ad una autorità giudiziaria diversa dal giudice contabile.

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7.— Così definita la portata della disposizione impugnata, si può passare ad analizzare le

singole doglianze prospettate dai giudici a quibus. In questa analisi si procederà mediante un

accorpamento delle diverse questioni, avendo riguardo ai parametri costituzionali evocati.

8.— In tale indagine, ha carattere prioritario la censura relativa all’art. 77 Cost. In particolare,

con la richiamata ordinanza n. 125 del 2010, la sezione giurisdizionale della Corte dei conti per la

Regione Lombardia lamenta la mancanza dei presupposti di necessità e di urgenza, ai fini

dell’emanazione della norma contestata, che – a suo dire – dovrebbero sussistere anche in relazione

alle norme, quale quella in esame, introdotte soltanto in sede di conversione in legge del decreto-

legge n. 78 del 2009.

La questione non è fondata.

Questa Corte, in passato, ha affermato che, con riferimento alla adozione di nuove norme da

parte del Parlamento nel corso dell’esame di un disegno di legge di conversione di un decreto-

legge, non è pertinente il richiamo all’art. 77 Cost. Ciò in quanto «la valutazione preliminare dei

presupposti della necessità e dell’urgenza investe (…), secondo il disposto costituzionale, soltanto

la fase della decretazione di urgenza esercitata dal Governo, né può estendersi alle norme che le

Camere, in sede di conversione del decreto-legge, possano avere introdotto come disciplina

“aggiunta” a quella dello stesso decreto: disciplina imputabile esclusivamente al Parlamento e che –

a differenza di quella espressa con la decretazione d’urgenza del Governo – non dispone di una

forza provvisoria, ma viene ad assumere la propria efficacia solo al momento dell’entrata in vigore

della legge di conversione» (sentenza n. 391 del 1995).

Successivamente, però, questa stessa Corte, con la sentenza n. 171 del 2007, ha mutato

orientamento sul punto, precisando − dopo aver ribadito che la legge di conversione non ha

efficacia sanante di eventuali vizi del decreto-legge − che «le disposizioni della legge di

conversione in quanto tali» – nei limiti, cioè, in cui «non incidono in modo sostanziale sul

contenuto normativo delle disposizioni del decreto», come nel caso (allora) in esame – «non

possono essere valutate, sotto il profilo della legittimità costituzionale, autonomamente da quelle

del decreto stesso». La Corte ha aggiunto che «a conferma di ciò, si può notare che la legge di

conversione è caratterizzata nel suo percorso parlamentare da una situazione tutta particolare, al

punto che la presentazione del decreto per la conversione comporta che le Camere vengano

convocate ancorché sciolte (art. 77, secondo comma, Cost.) e il suo percorso di formazione ha una

disciplina diversa da quella che regola l’iter dei disegni di legge proposti dal Governo».

Seguendo il suddetto più recente orientamento, va ulteriormente precisato che la valutazione

in termini di necessità e di urgenza deve essere indirettamente effettuata per quelle norme, aggiunte

dalla legge di conversione del decreto-legge, che non siano del tutto estranee rispetto al contenuto

della decretazione d’urgenza; mentre tale valutazione non è richiesta quando la norma aggiunta sia

eterogenea rispetto a tale contenuto.

Orbene, nella specie, per le ragioni che meglio risulteranno nel prosieguo della motivazione, la

norma contenuta nel comma 30-ter, aggiunto all’art. 17 del decreto-legge n. 78 del 2009, non si

trova in una condizione di totale eterogeneità rispetto al contenuto del decreto-legge in esame;

sicché rispetto ad essa rileva la indispensabile sussistenza dei requisiti di necessità e di urgenza.

I giudici remittenti, a questo riguardo, osservano che la norma censurata sarebbe priva di

siffatti requisiti.

A giudizio di questa Corte, invece, deve in contrario osservarsi, innanzi tutto, che la

valutazione in ordine alla sussistenza, in concreto, dei requisiti in parola è rimessa al Parlamento

all’atto della approvazione dell’emendamento ora oggetto di censure. Tale valutazione non deve

tradursi in una motivazione espressa, che sarebbe incompatibile con le caratteristiche del

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procedimento di formazione legislativa. Né, a questo riguardo, può assumere rilievo il contenuto del

preambolo allo stesso decreto-legge che, proveniente dal Governo, concerne le sole disposizioni

originarie del medesimo provvedimento.

In realtà, la suindicata valutazione è rimessa alla discrezionalità delle Camere e può essere

sindacata innanzi a questa Corte soltanto se essa sia affetta da manifesta irragionevolezza o

arbitrarietà, ovvero per mancanza evidente dei presupposti (sentenza n. 116 del 2006). Evenienze

queste che non possono ritenersi sussistenti nella specie, in quanto non è dato evincere la carenza,

nella censurata disposizione introdotta dal Parlamento in sede di conversione del decreto-legge n.

78 del 2009, dei necessari presupposti di necessità ed urgenza. Né, sotto altro aspetto, può ritenersi

che la norma stessa sia del tutto dissonante rispetto al contenuto della decretazione di urgenza

emessa con il citato decreto-legge nel quadro generale di «provvedimenti anticrisi, nonché proroga

dei termini». E ciò con specifico riguardo alla esigenza di limitare ambiti, ritenuti dal legislatore

troppo ampi (come, d’altronde, dimostrano il numero delle ordinanze di remissione e – soprattutto –

la tipologia delle contestazioni), di responsabilità dei pubblici dipendenti cui sia imputabile la

lesione del diritto all’immagine delle amministrazioni di rispettiva appartenenza.

A questo proposito, può ritenersi palese l’intento del legislatore di intervenire in questa

materia sulla base della considerazione secondo cui l’ampliamento dei casi di responsabilità di tali

soggetti, se non ragionevolmente limitata in senso oggettivo, è suscettibile di determinare un

rallentamento nell’efficacia e tempestività dell’azione amministrativa dei pubblici poteri, per effetto

dello stato diffuso di preoccupazione che potrebbe ingenerare in coloro ai quali, in definitiva, è

demandato l’esercizio dell’attività amministrativa. D’altronde, a tale precipuo scopo risulta

preordinato lo stesso potere discrezionale del giudice contabile (c.d. “potere riduttivo”) di graduare

la condanna sulla base della gravità della colpa, così determinando il debito risarcitorio del

convenuto (sentenze n. 184 e n. 183 del 2007). Ed allo stesso scopo è preordinata anche la

limitazione della responsabilità amministrativa ai casi di dolo o colpa grave (sentenze n. 453 e n.

371 del 1998).

Sotto altro aspetto, deve pure osservarsi che, nella stessa ottica finalistica, il legislatore – come

emerge chiaramente dal tenore delle rispettive previsioni normative – ha introdotto, anche in questo

caso ex novo nel testo del decreto-legge n. 78 del 2009, ulteriori disposizioni contenute nei commi

30-bis e 30-quater. Esse perseguono lo scopo, da un lato, di attenuare il regime dei controlli della

Corte dei conti e, dall’altro lato, di limitare ulteriormente l’area della gravità della colpa del

dipendente incorso in responsabilità, proprio all’evidente scopo di consentire un esercizio

dell’attività di amministrazione della cosa pubblica, oltre che più efficace ed efficiente, il più

possibile scevro da appesantimenti, ritenuti dal legislatore eccessivamente onerosi, per chi è

chiamato, appunto, a porla in essere.

In definitiva, dunque, la stessa ampiezza della disposizione della rubrica del decreto-legge in

questione, nonché il complessivo quadro legislativo che deriva dalle originarie disposizioni della

decretazione di urgenza e da quelle, aggiuntive, contenute nella relativa legge di conversione,

consentono di ricondurre anche la norma ora in esame, limitativa della particolare forma di

responsabilità per i danni da lesione dell’immagine della pubblica amministrazione, all’alveo dei

meccanismi, previsti con il citato decreto-legge, aventi lo scopo di introdurre nell’ordinamento

misure dirette al superamento della attuale crisi in cui versa il Paese.

9.— In più ordinanze di rimessione sono state formulate, sia pure con argomentazioni non

sempre coincidenti tra loro, censure volte a denunciare l’asserita violazione dell’art. 3 Cost., in

alcuni casi richiamato unitamente all’art. 97 Cost.

Un primo gruppo di ordinanze ha prospettato la irragionevolezza della norma, sul piano

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oggettivo, per avere il legislatore limitato il risarcimento del danno ai soli casi in cui sia stato

commesso un delitto contro la pubblica amministrazione e non anche in presenza di condotte non

delittuose altrettanto gravi (reg. ord. n. 24, n. 27, n. 44 e n. 125 del 2010) ovvero in presenza di reati

diversi da quelli espressamente indicati (reg. ord. n. 26, n. 27 e n. 44 del 2010).

La questione non è fondata.

Secondo la giurisprudenza costituzionale, rientra, infatti, nella discrezionalità del legislatore,

con il solo limite della non manifesta irragionevolezza e arbitrarietà della scelta, conformare le

fattispecie di responsabilità amministrativa, valutando le esigenze cui si ritiene di dover fare fronte.

Senza volere indagare in questa sede quale sia la effettiva natura della responsabilità derivante dalla

lesione del diritto all’immagine di un ente pubblico, è indubbio che la responsabilità

amministrativa, in generale, presenti una peculiare connotazione, rispetto alle altre forme di

responsabilità previste dall’ordinamento, che deriva dalla accentuazione dei profili sanzionatori

rispetto a quelli risarcitori (sentenze n. 453 e n. 371 del 1998). In questa prospettiva, il legislatore

ha, tra l’altro, il potere di delimitare l’ambito di rilevanza delle condotte perseguibili, stabilendo,

«nella combinazione di elementi restitutori e di deterrenza», quanto «del rischio dell’attività debba

restare a carico dell’apparato e quanto a carico del dipendente, nella ricerca di un punto di equilibrio

tale da rendere, per dipendenti ed amministratori pubblici, la prospettiva della responsabilità

ragione di stimolo, e non di disincentivo» (citata sentenza n. 371 del 1998).

Nel caso in esame, il legislatore ha ulteriormente delimitato, sul piano oggettivo, gli ambiti di

rilevanza del giudizio di responsabilità, ammettendo la risarcibilità del danno per lesione

dell’immagine dell’amministrazione soltanto in presenza di un fatto che integri gli estremi di una

particolare categoria di delitti. La scelta di non estendere l’azione risarcitoria anche in presenza di

condotte non costituenti reato, ovvero costituenti un reato diverso da quelli espressamente previsti,

può essere considerata non manifestamente irragionevole. Il legislatore ha ritenuto, infatti,

nell’esercizio della predetta discrezionalità, che soltanto in presenza di condotte illecite, che

integrino gli estremi di specifiche fattispecie delittuose, volte a tutelare, tra l’altro, proprio il buon

andamento, l’imparzialità e lo stesso prestigio dell’amministrazione, possa essere proposta l’azione

di risarcimento del danno per lesione dell’immagine dell’ente pubblico. In altri termini, la

circostanza che il legislatore abbia inteso individuare esclusivamente quei reati che contemplano la

pubblica amministrazione quale soggetto passivo concorre a rendere non manifestamente

irragionevole la scelta legislativa in esame.

In definitiva, pertanto, la particolare struttura e funzione della responsabilità amministrativa,

unitamente alla valutazione della specifica natura del bene giuridico protetto dalle norme penali

richiamate dalla disposizione impugnata, rende non palesemente arbitraria la scelta con cui è stato

delimitato il campo di applicazione dell’azione risarcitoria esercitatile dalla procura operante presso

le sezioni della Corte dei conti.

10.— Le medesime ordinanze di rimessione prospettano, inoltre, la violazione dell’art. 3

Cost., sul piano soggettivo, per la disparità di trattamento che la norma censurata determinerebbe tra

dipendenti e amministratori dell’ente pubblico, questi ultimi esclusi dall’ambito applicativo della

norma per effetto del richiamo, da parte della disposizione impugnata, all’art. 7 della legge n. 97 del

2001, il quale ammette il risarcimento del danno all’immagine dell’amministrazione per i soli

dipendenti di questa (reg. ord. n. 25, n. 26, n. 27 e n. 125 del 2010). Altro profilo di violazione

dell’art. 3 Cost. per asserita disparità di trattamento è dedotto con riferimento alle posizioni dei

dipendenti, da un lato, e delle persone giuridiche, dall’altro (reg. ord. n. 24 del 2010), o tra la

pubblica amministrazione e altri soggetti dell’ordinamento, «in quanto il deterioramento

dell’immagine della prima non è sanzionato se non in casi limite» rappresentati «dalla commissione

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di gravi delitti, mentre quello dei secondi è ben tutelato in tutti i casi di commissione di illecito di

non rilievo penale» (reg. ord. n. 25 e n. 26 del 2010; in analogo senso reg. ord. n. 125 del 2010).

Le questioni prospettate sono in parte inammissibili e in parte non fondate.

È, innanzi tutto, inammissibile quella relativa alla dedotta disparità di trattamento tra

dipendenti dell’ente pubblico, contemplati espressamente dalla norma (art. 7 della legge n. 97 del

2001) cui fa rinvio la disposizione impugnata, e gli amministratori dell’ente stesso cui, invece, le

due disposizioni non fanno riferimento. Ciò in quanto, prescindendo dalla condivisibilità o meno

dell’interpretazione proposta da alcuni dei remittenti (comunque rimessa ai giudici competenti) che

esclude gli amministratori pubblici dalla sfera di applicazione della norma in esame, in nessuna

delle ordinanze di remissione, che propongono la questione, i giudici a quibus si sono posti il

problema del tipo di responsabilità per danni arrecati dagli amministratori dell’ente per violazione

dell’immagine di quest’ultimo e, conseguentemente, dell’autorità giudiziaria eventualmente

competente a conoscere della correlata vicenda contenziosa. Essi, infatti, avrebbero dovuto

esplorare la percorribilità di soluzioni costituzionalmente orientate, prima di sollevare la questione

di costituzionalità della norma ora impugnata.

Quanto poi alle restanti censure relative alla presunta disparità di trattamento tra la situazione

giuridica del dipendente, da un lato, e quelle delle persone giuridiche private e pubbliche, dall’altro,

deve rilevarsene la non fondatezza, attesa la eterogeneità delle situazioni poste a confronto.

11.— Ancora con riferimento all’art. 3 Cost., deve essere esaminata la censura con cui alcuni

remittenti deducono, da un lato, la irragionevolezza derivante dall’inserimento di una norma, che

comporta un maggiore esborso economico, in un testo legislativo che persegue, quale principale

finalità, quella di adottare misure idonee a fronteggiare l’attuale crisi economica (reg. ord. n. 24, 44

e 125 del 2010), nonché, dall’altro, la mancata valutazione, nel corso della «brevissima

discussione» svolta in sede di conversione, della portata e delle conseguenze che sarebbero derivate

dalla sua applicazione; né sarebbero emerse esigenze di natura finanziaria o di interesse pubblico

idonee a giustificare la introduzione nel sistema della norma censurata (reg. ord. n. 25 e n. 26 del

2010).

Tali questioni non sono fondate.

A prescindere da valutazioni, sulle quali si ritornerà tra breve, circa la correttezza dell’assunto

secondo cui la norma censurata comporterebbe una maggiore spesa per la pubblica

amministrazione, deve ritenersi, in relazione alla prima questione, come non possa considerarsi

manifestamente irragionevole il precetto normativo in esame, almeno avendo riguardo alla

peculiarietà della vicenda oggetto del presente giudizio.

Con riferimento poi alla seconda doglianza, è sufficiente rilevare come non occorra che gli atti

legislativi contengano una motivazione, ovvero che questa comunque risulti dal loro iter di

approvazione, circa le esigenze che è necessario assicurare, essendo sufficiente che la norma stessa

non sia viziata da palese irragionevolezza o arbitrarietà.

12.— Infine, è destituita di fondamento la ulteriore censura, prospettata anch’essa con

riferimento all’art. 3 Cost., con cui si lamenta che la disposizione in esame comporterebbe una

evidente disparità di trattamento tra dipendenti dell’ente pubblico che, avendo commesso uno dei

delitti contro la pubblica amministrazione, sono sottoposti alla giurisdizione contabile, e dipendenti

che, pur avendo commesso un altro delitto con abuso delle funzioni ricoperte e nell’esercizio delle

stesse, «sono sottoposti, per il risarcimento del danno all’immagine, alla giurisdizione ordinaria,

con un differente regime processuale e prescrizionale» (reg. ord. n. 44 del 2010).

A tale riguardo, è sufficiente richiamare quanto già sopra precisato (punto 6) in ordine alla

definizione del campo di applicazione della norma e, in particolare, ai limiti con i quali tale

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tipologia di responsabilità è stata configurata dal legislatore e alla esclusione di forme di

concorrenza di altre giurisdizioni in relazione a fattispecie diverse da quelle contemplate dalla

norma stessa.

13.— Sotto altro aspetto taluni giudici remittenti assumono la violazione dell’art. 2 Cost., in

un caso evocato unitamente all’art. 24 Cost. (reg. ord. n. 24 del 2010), in quanto tale norma, da

leggere in combinato disposto con l’art. 2059 del codice civile (reg. ord. n. 125 del 2010),

imporrebbe una tutela piena, e non limitata, come nel caso in esame, dei diritti della personalità, tra

i quali deve essere ricompreso quello all’immagine della pubblica amministrazione (reg. ord. n. 25,

n. 26 e n. 125 del 2010).

La questione non è fondata.

La tutela dei diritti della persona ha conosciuto negli ultimi anni una complessa evoluzione,

con particolare riferimento alla portata e all’ampiezza del risarcimento del danno non patrimoniale

derivante dalla loro lesione.

Come è noto, nelle prime interpretazioni che sono state fornite dell’art. 2059 cod. civ. – nella

parte in cui prevede tale forma di risarcimento soltanto nei casi previsti dalla legge – si riteneva che

la legge richiamata fosse esclusivamente quella penale. In questa prospettiva, diretta a valorizzare il

profilo sanzionatorio del danno non patrimoniale – inteso come danno morale subiettivo (sentenza

n. 184 del 1986) – era, pertanto, necessario che la condotta posta in essere integrasse gli estremi di

un fatto penalmente illecito.

La successiva giurisprudenza di questa Corte (sentenza n. 233 del 2003) e anche della Corte di

cassazione (Cass., Sezioni unite, sentenza 11 novembre 2008, n. 26972) – dopo avere spostato il

centro dell’analisi sul danneggiato, e dunque sui profili restitutori, e dopo avere identificato l’esatta

natura del danno non patrimoniale come avulsa da qualunque forma di rigidità dommatica legata

all’impiego di etichette o fuorvianti qualificazioni – ha allargato le maglie del risarcimento del

danno non patrimoniale, affermando che esso deve essere riconosciuto, fermo restando la

sussistenza di tutti gli altri requisiti richiesti ai fini del perfezionamento della fattispecie illecita,

oltre che nei casi specificamente previsti dal legislatore, quando viene leso un diritto della persona

costituzionalmente tutelato. In definitiva, l’attuale sistema della responsabilità civile per danni alla

persona, fondandosi sulla risarcibilità del danno patrimoniale ex art. 2043 cod. civ. e non

patrimoniale ex art. 2059 cod. civ., è, pertanto, essenzialmente un sistema bipolare. La Corte di

cassazione, riconducendo ad organicità tale sistema, ha, inoltre, elaborato taluni criteri, legati alla

gravità della lesione, idonei a selezionare l’area dei danni effettivamente risarcibili (citata sentenza

n. 26972 del 2008). Di significativo rilievo, in particolare, sono le considerazioni che le Sezioni

unite hanno espresso in ordine al fatto: che la lesione deve riguardare un interesse di rilievo

costituzionale; l’offesa deve essere grave, nel senso che deve superare una soglia minima di

tollerabilità; il danno deve essere risarcito quando non sia futile, vale a dire riconducibile a mero

disagio o fastidio.

Inoltre, per quanto attiene specificamente alla responsabilità per violazione dell’immagine

dell’ente pubblico, deve rilevarsi, in linea con quanto affermato dalla Cassazione con la stessa

sentenza n. 26792 del 2008, che il relativo danno, in ragione della natura della situazione giuridica

lesa, ha valenza non patrimoniale e trova la sua fonte di disciplina nell’art. 2059 cod. civ. D’altra

parte, il riferimento, contenuto nella giurisprudenza della Corte dei conti, alla patrimonialità del

danno stesso – in ragione della spesa necessaria per il ripristino dell’immagine dell’ente pubblico –

deve essere inteso come attinente alla quantificazione monetaria del pregiudizio subito e non alla

individuazione della natura giuridica di esso.

Né può ritenersi che l’inquadramento della responsabilità per la lesione del diritto

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all’immagine dell’ente pubblico nell’ambito della responsabilità amministrativa, devoluta alla

giurisdizione contabile della Corte dei conti, possa condurre ad una diversa qualificazione della

peculiare forma di responsabilità disciplinata dalla norma ora censurata.

Nondimeno, deve rilevarsi che la responsabilità amministrativa presenta, per le ragioni già

esposte, una struttura ed una funzione diverse da quelle che connotano la comune responsabilità

civile. Non si può, pertanto, lamentare, come fanno taluni giudici a quibus, la violazione dell’art. 2

Cost., evocando l’elaborazione giurisprudenziale che ha avuto riguardo a tale forma di

responsabilità per violazione di diritti costituzionalmente protetti della persona umana.

Identificato, infatti, il danno derivante dalla lesione del diritto all’immagine della p.a. nel

pregiudizio recato alla rappresentazione che essa ha di sé in conformità al modello delineato

dall’art. 97 Cost., è sostanzialmente questa norma costituzionale ad offrire fondamento alla

rilevanza di tale diritto.

Né varrebbe richiamare, data la specialità della relativa norma e la ratio che ne ha giustificato

l’introduzione nel sistema, quanto stabilito dall’art. 69 del decreto legislativo 27 ottobre 2009, n.

150 (Attuazione della legge 4 marzo 2009, n. 15, in materia di ottimizzazione della produttività del

lavoro pubblico e di efficienza e trasparenza delle pubbliche amministrazioni), il quale riconosce la

possibilità, ricorrendo i presupposti specificamente ivi contemplati, di condannare il dipendente al

risarcimento dei danni all’immagine subiti dall’amministrazione di appartenenza in conseguenza di

sue assenze ingiustificate dal lavoro.

Quanto esposto non significa che non sia possibile riconoscere l’esistenza di diritti “propri”

degli enti pubblici e conseguentemente ammettere forme peculiari di risarcimento del danno non

patrimoniale nel caso in cui i suddetti diritti vengano violati. Ma tale riconoscimento deve

necessariamente tenere conto della peculiarità del soggetto tutelato e della conseguente diversità

dell’oggetto di tutela, rappresentato dall’esigenza di assicurare il prestigio, la credibilità e il corretto

funzionamento degli uffici della pubblica amministrazione (sentenza n. 172 del 2005). In questa

prospettiva, non è manifestamente irragionevole ipotizzare differenziazioni di tutele, che si possono

attuare a livello legislativo, anche mediante forme di protezione dell’immagine

dell’amministrazione pubblica a fronte di condotte dei dipendenti, specificamente tipizzate, meno

pregnanti rispetto a quelle assicurate alla persona fisica.

Sulla base delle suindicate considerazioni, la norma censurata non può ritenersi in contrasto

con l’art. 2 Cost., in quanto la peculiarità del diritto all’immagine della pubblica amministrazione,

unitamente all’esigenza di costruire un sistema di responsabilità amministrativa in grado di

coniugare le diverse finalità prima richiamate, può giustificare una altrettanto particolare

modulazione delle rispettive forme di tutela.

14.— Secondo taluni giudici remittenti, sarebbe violato, altresì, l’art. 24 Cost., in quanto la

previsione contenuta nella disposizione censurata si risolverebbe in una limitazione del diritto della

pubblica amministrazione di agire in giudizio a tutela dei propri diritti ed interessi (reg. ord. n. 44 e

n. 145 del 2010). Tale parametro costituzionale viene evocato, in alcune ordinanze (reg. ord. n. 25,

n. 26 e n. 27 del 2010), unitamente all’art. 113 Cost., che non ammette «alcuna limitazione alla

tutela giurisdizionale di diritti ed interessi legittimi in materia di funzione amministrativa».

Secondo, poi, l’ordinanza n. 125 del 2010, l’art. 24 Cost. sarebbe violato, in quanto «l’irrazionale e

macchinoso “doppio binario”» (giudice contabile, ricorrendo i presupposti previsti dalla norma

censurata, e giudice ordinario negli altri casi) inciderebbe sulla legittimazione ad agire del pubblico

ministero, «con una presumibile minore tutela dell’erario, in carenza di un organo dotato di

strumenti di indagine e poteri istruttori di cui gli ordinari uffici pubblici certo non possono

disporre». 25 prof. Giorgio Costantino

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La questione non è fondata.

La giurisprudenza costituzionale è costante nel ritenere che la garanzia apprestata dall’art. 24

Cost. «opera attribuendo la tutela processuale delle situazioni giuridiche soggettive nei termini in

cui queste risultano riconosciute dal legislatore; di modo che quella garanzia trova confini nel

contenuto del diritto al quale serve, e si modella sui concreti lineamenti che il diritto riceve

dall’ordinamento» (ex multis, sentenze n. 453 e n. 327 del 1998). Pertanto, una volta ritenuto che

sia esente dai prospettati vizi di costituzionalità la configurazione ricevuta, nel caso in esame, dalla

specifica situazione giuridica qui in rilievo, non è ravvisabile alcun vulnus alle conseguenti

modalità di tutela processuale.

Per analoghe ragioni non è fondata la censura riferita all’art. 113 Cost.

15.— La lesione del quarto comma dell’art. 81 Cost. ad opera della norma censurata è

prospettata da taluni giudici a quibus, in quanto non sarebbe stata prevista alcuna copertura

finanziaria «della minore entrata imposta agli enti pubblici a causa del mancato recupero dei danni

provocati alle loro finanze di natura derivata» (in particolare, reg. ord. n. 25 e n. 26 del 2010).

Anche tale questione non è fondata.

La norma costituzionale evocata, prevedendo che la «legge che importi nuove o maggiori

spese deve indicare i mezzi per farvi fronte», è, nella specie, inconferente, in quanto l’art. 81 Cost.

«attiene ai limiti al cui rispetto è vincolato il legislatore ordinario nella sua politica finanziaria, ma

non concerne le scelte che il medesimo compie nel ben diverso ambito della disciplina della

responsabilità amministrativa» (sentenze numeri 371 e 327 del 1998).

In ogni caso non può ritenersi che una astratta limitazione del risarcimento del danno spettante

alla pubblica amministrazione, determinando una possibile minore entrata, comporti «nuove o

maggiori spese». In altri termini, non è possibile porre una equiparazione fra «nuova o maggiore

spesa» ed il mancato risarcimento di danni cagionati ad una pubblica amministrazione (sentenza n.

46 del 2008). Del resto, non potendosi procedere alla quantificazione delle minori entrate, essendo

tale diminuzione eventuale e comunque connessa a variabili concrete non determinabili a priori,

non sarebbe neanche possibile, come sottolineato dall’Avvocatura generale dello Stato nelle sue

difese, prevedere la necessaria copertura finanziaria.

16.— Alcune ordinanze di remissione evocano, sia pure sotto diversi angoli prospettici, talora

in connessione con l’art. 54, l’art. 97 Cost. per lamentarne la violazione. In particolare, si osserva

che, sebbene il buon andamento e l’imparzialità non costituiscano il «fondamento costituzionale

della tutela dell’immagine pubblica», la «stretta relazione tra l’immagine pubblica e l’agire

corretto» e la circostanza che essi costituiscono «criteri cui deve essere improntata l’azione

amministrativa affinché il prestigio pubblico non venga leso», comportano che «una ridotta tutela

della prima inevitabilmente indebolisce il diritto sostanziale dell’amministrazione ad agire,

attraverso i propri funzionari, in modo corretto, imparziale, efficace ed efficiente» (reg. ord. n. 24

del 2010). In altre ordinanze si assume che la norma impugnata violi l’evocato parametro

costituzionale in quanto: a) «determina un’alterazione della funzionalità degli enti pubblici sotto il

delicato profilo della reputazione e della conseguente fiducia dei cittadini nei confronti delle

istituzioni» (reg. ord. n. 25 e n. 26 del 2010); b) «contraddice» il principio di imparzialità «che si

risolve essenzialmente nel rispetto della giustizia sostanziale» e per « gli evidenti effetti distorsivi

che ciò comporta sull’organizzazione della pubblica amministrazione sotto il duplice profilo della

ridotta potenzialità operativa ed efficienza nella cura dell’interesse pubblico» (reg. ord. n. 145 del

2010); c) favorisce «l’irresponsabilità dei dipendenti pubblici, non più soggetti al giudizio di

responsabilità innanzi alla Corte dei conti in caso di comportamenti illeciti causativi di danno

all’immagine dell’ente di riferimento al di fuori delle ipotesi di reato» (reg. ord. n. 125 del 2010); d)

26 prof. Giorgio Costantino

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Atreyu

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DESCRIZIONE DISPENSA

La dispensa si riferisce alle lezioni di Diritto Processuale Civile I, tenute dal Prof. Giorgio Costantino nell'anno accademico 2011.
Il documento riproduce il testo della sentenza n. 355 emessa dalla Corte Costituzionale nel 2010.
La normativa esistente in tema di responsabilità ai danni dell'immagine degli Enti Pubblici va interpretata nel senso che al di fuori dei casi tassativamente previsti non è configurabile il risarcimento; a prescindere dal giudice competente.


DETTAGLI
Corso di laurea: Corso di laurea magistrale in giurisprudenza
SSD:
A.A.: 2011-2012

I contenuti di questa pagina costituiscono rielaborazioni personali del Publisher Atreyu di informazioni apprese con la frequenza delle lezioni di Diritto Processuale Civile I e studio autonomo di eventuali libri di riferimento in preparazione dell'esame finale o della tesi. Non devono intendersi come materiale ufficiale dell'università Roma Tre - Uniroma3 o del prof Costantino Giorgio.

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