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Regolamento di giurisdizione - S.U. n. 27187/07

La dispensa si riferisce alle lezioni di Diritto Processuale Civile I, tenute dal Prof. Giorgio Costantino nell'anno accademico 2011.
Il documento riporta il testo della sentenza n. 27187 emessa dalle Sezioni Unite della Corte di Cassazione nel 2007.
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Esame di Diritto Processuale Civile I docente Prof. G. Costantino

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in Foro it., 2008, I, 2103

mancata lesione del predetto diritto alla salute per effetto dell’attività contestata da chi ha chiesto

l’inibitoria, con la quale si sono eseguiti provvedimenti commissariali legittimi.

Comunque, anche allorché il giudizio di merito non sia iniziato da nessuna delle parti del

procedimento cautelare, il permanere dell’efficacia esecutiva del provvedimento che lo conclude

non ne comporta la stabilità, da intendere come concreta idoneità a costituire giudicato ai sensi

dell’art. 2909 c.c., e di conseguenza deve negarsi la ricorribilità straordinaria dell’atto ai sensi

dell’art. 111 Cost.

2.4. - Il ricorso straordinario ai sensi dell’art. 111 Cost. è infatti logicamente e giuridicamente

ammissibile, solo se può determinare in astratto, con la potenziale decisione negativa su di esso, il

giudicato sostanziale del provvedimento impugnato.

Tale conclusione ancor oggi è incompatibile con la circostanza normativamente prevista, che altra

sentenza, «anche non passata in giudicato», possa far venir meno ogni efficacia del provvedimento

anticipatorio impugnato, qualora accerti l’inesistenza del diritto a cautela del quale questo è stato

emesso; l’ordinanza anticipatoria degli effetti di sentenza, potendo venir meno per la ragione

indicata, è inidonea a divenire giudicato e non è assimilabile alle sentenze rebus sic stantibus o a

stabilità provvisoria, ovvero a quelle che hanno effetto di giudicato interno, essendo irrilevanti al di

fuori di un certo processo (su tali tipi di sentenze, tra molte, cfr. Cass. 16 marzo 2007, n. 6293,

ibid., 547; 23 gennaio 2006, n. 1229, id., Rep. 2006, voce Assicurazione (contratto), n. 223; 25

agosto 2005, n. 17320, ibid., voce Matrimonio, n. 145; 2 novembre 2004, n. 21049, id., Rep. 2005,

voce cit., n. 155; 15 maggio 2003, n. 7577, id., Rep. 2003, voce Cosa giudicata civile, n. 40).

Le sentenze di cui sopra contengono comunque un accertamento che fa stato tra le parti, di regola

relativo a un rapporto di durata o che permane nel tempo, con conseguente loro modificabilità,

mentre il provvedimento cautelare anticipatorio del contenuto di una sentenza ha una stabilità della

sua efficacia esecutiva, ma non dell’accertamento su cui esso si basa, che può sempre venir meno in

conseguenza di altra pronuncia, che in tanto può incidere su di essa senza costituire giudicato, in

quanto il provvedimento urgente è solo apparentemente definitivo.

Pertanto, il ricorso straordinario per cassazione deve dichiararsi inammissibile in tutti i suoi motivi,

non avendo il provvedimento impugnato stabilità oggettiva e non potendo fare stato tra le parti e i

loro aventi causa un accertamento in esso eventualmente contenuto, rispetto alla cui efficacia può

incidere una qualsiasi pronuncia di altro giudice, anche soggetta ad impugnazione, con la negazione

della concreta esistenza del diritto a cautela del quale esso è stato emesso.

3.1. - Come risulta da quanto detto, il primo motivo di ricorso denuncia il difetto di giurisdizione

non per una pretesa inesistenza del diritto cautelato né per un affievolimento di esso a interesse

legittimo, circostanze che avrebbero potuto essere dedotte anche con l’azione di accertamento

negativo, ad opera delle amministrazioni ricorrenti, in sede di azione di merito successiva al

procedimento cautelare; con l’atto si afferma invece la giurisdizione esclusiva del giudice

amministrativo nella materia relativa all’uso o gestione del territorio, ai sensi dell’art. 34, 2°

comma, d.leg. 31 marzo 1998 n. 80, come sostituito dall’art. 7 l. 21 luglio 2000 n. 205, anche in

ordine al diritto cautelato, pur se costituzionalmente garantito.

Nella fattispecie, alle amministrazioni ricorrenti potrebbe riconoscersi un interesse a chiedere sin da

questo momento e prima dell’inizio della causa di merito da una delle parti della procedura

cautelare, l’individuazione in via definitiva del giudice dinanzi al quale proporre la domanda

fondata sul preteso diritto cautelato, attraverso l’accertamento della giurisdizione sin dalla fase

sommaria in cui ancora si trova il procedimento, anteriore al giudizio ordinario, che peraltro, per

l’assenza di termini perentori, potrebbe iniziare anche dopo la decisione sul regolamento.

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Tale interesse a proporre il regolamento preventivo sarebbe in astratto riconoscibile per ciascuna

delle parti del procedimento cautelare e permarrebbe fino alla decisione della causa di merito con la

sentenza di primo grado (art. 41, 1° comma, c.p.c.).

Se è indubbio che nei procedimenti cautelari, la cui efficacia è soggetta a termine perentorio (art.

669 octies, 1° comma) non è possibile né il ricorso straordinario né il regolamento preventivo di

giurisdizione se non sia cominciato il giudizio di merito (così, tra le altre, Cass., sez. un., ord. 20

giugno 207, n. 14301, id., Mass., 1101; 18 ottobre 2005, n. 20128, id., 2006, I, 2103), e se è corretta

l’affermazione che l’emanazione di un provvedimento cautelare in corso di causa non è ostativa alla

proposizione del regolamento preventivo fino alla sentenza di primo grado ai sensi dell’art. 41 c.p.c.

(Cass. 19 gennaio 2007, n. 1144, id., Mass., 83; 21 settembre 2006, n. 20504, id., Rep. 2006, voce

Giurisdizione civile, n. 281; 6 maggio 2003, n. 6889, id., Rep. 2004, voce cit., n. 255), da tali rilievi

non può desumersi che, con la legittimazione a iniziare la causa del merito, alle parti della

procedura cautelare anteriore all’azione di merito, possa riconoscersi anche quella a proporre il

regolamento preventivo, con conseguente ammissibilità delle istanze proposte ai sensi dell’art. 41

c.p.c. riunite in questa sede.

Le ricorrenti correttamente non chiedono nella fattispecie di applicare il capoverso dell’art. 41

c.p.c., che sembra riservare alla pubblica amministrazione un trattamento speciale, della cui

legittimità costituzionale potrebbe dubitarsi in rapporto alla condizione di parità delle parti nel

giusto processo ai sensi dell’art. 111, 2° comma, Cost., con questione irrilevante nel caso, non

dovendosi dare applicazione alla citata norma (nello stesso senso, Cass., sez. un., 27 luglio 1998, n.

7340, id., 1998, I, 3558); tale norma, comunque, è da ritenere ormai superata per l’abrogazione

tacita dell’art. 368 c.p.c. che ad essa dava attuazione conseguente a quella dell’art. 19 r.d. 3 marzo

1934 n. 383, che tale eccezionale legittimazione riconosceva, con l’art. 274, 1° comma, lett. a),

d.leg. 18 agosto 2000 n. 267.

Peraltro nella memoria di cui all’art. 378 c.p.c., le amministrazioni ricorrenti deducono che sarebbe

allo stato pendente la causa di merito successiva al provvedimento inibitorio ottenuto in via

sommaria, ma non producono la documentazione atta a provare tale circostanza ai sensi dell’art.

372 c.p.c., con elenco dei documenti esibiti notificati alle controparti.

Poiché una certificazione dalla competente cancelleria della pendenza del processo di merito e la

copia della domanda introduttiva di questo, in base alla quale, ai sensi dell’art. 386 c.p.c., deve

essere determinata la giurisdizione, avrebbero costituito la prova dell’esistenza delle condizioni di

ammissibilità del regolamento preventivo di giurisdizione, consistenti nell’azione di merito

pendente prima della sentenza di primo grado, come meglio sarà poi chiarito, è indubbio che la

produzione di detti documenti ai sensi dell’art. 372 c.p.c., sarebbe stata legittima tendendo a rendere

ammissibile l’istanza di regolamento, mentre il loro mancato deposito esclude la prova della certa

pendenza di un giudizio introdotto da una domanda sulla quale solo poteva prospettarsi la questione

di giurisdizione, finché la causa non fosse stata decisa nel merito in primo grado, rendendo anche

per tale profilo formale precluse le istanze di regolamento proposte.

3.2. - Gli art. 41, 367 e 382 c.p.c. escludono comunque la conformità al modello normativo di un

regolamento di giurisdizione relativo ad una causa ormai esaurita, quale è la procedura cautelare

anteriore alla domanda di merito, ovvero ad una non ancora iniziata e da decidere in rapporto ad un

giudizio, che potrebbe anche non esservi mai, mancando comunque in tal caso la domanda su cui

valutare la giurisdizione e l’oggetto stesso del procedimento incidentale introdotto con il ricorso per

regolamento.

La natura solo «eventuale» del giudizio di merito esclude nella fattispecie l’attualità dell’interesse

all’istanza di regolamento preventivo non preceduta dalla domanda introduttiva (art. 386 c.p.c.) di

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una causa iscritta a ruolo e pendente alla data del ricorso; è solo in rapporto alla cognizione della

causa instaurata con tale domanda che può prospettarsi il dubbio del difetto di giurisdizione del

giudice adìto, che allo stato ancora non è individuabile, in difetto degli elementi che consentano di

individuare causa petendi e petitum a base del giudizio per il quale accertare quale giudice deve

avere cognizione.

Pertanto, per tale difetto di oggetto, di conformità alle norme vigenti e di interesse attuale, non può

che dichiararsi inammissibile nella fattispecie il ricorso per regolamento preventivo, anche dopo le

novelle normative sopra richiamate, in conformità alle conclusioni scritte del p.g. sul ricorso n.

19133/07.

3.3. - Nella concreta fattispecie, nonostante le sentenze della Corte costituzionale 12 marzo 2007, n.

77 (id., 2007, I, 1009) e di queste sezioni unite 22 febbraio 2007, n. 4109 (ibid.), che hanno

affermato la legittimazione a proseguire dinanzi al giudice dotato di giurisdizione il processo

iniziato dinanzi a ufficio giudiziario che ne sia privo, prima dell’inizio dell’azione di merito non vi

è interesse delle parti a proporre l’istanza di regolamento, in presenza di ragionevole dubbi sui

limiti esterni della giurisdizione del giudice che ha emesso il provvedimento urgente, invano dedotti

in sede cautelare e nel reclamo.

Infatti, pur se l’azione di merito è autonoma, comunque la fase cautelare precedente ad essa in tanto

è funzionale e connessa a quella successiva, in quanto questa, che è solo eventuale, sia iniziata e

quindi, fino all’introduzione della causa di merito comunque non si può neppure chiedere dinanzi a

quale giudice proporla, rimanendo sempre e solo possibile e non certo il giudizio successivo.

La diversità di trattamento dell’istanza di regolamento di giurisdizione, negli art. 669 ter e 669

quater, potendosi proporre in detta seconda ipotesi e non nella prima, consegue non solo al dato

letterale delle norme di cui all’art. 41 e 367 c.p.c., per cui solo se vi sia un giudizio di merito

iniziato e fino alla sentenza di primo grado, anche quando vi siano stati provvedimenti cautelari,

può proporsi il regolamento, che è e resta inammissibile, senza una causa nella quale sorge la

questione, irrilevante in rapporto a un giudizio solo eventuale ed astratto.

Proprio gli intenti deflattivi delle novelle normative in materia cautelare, inducono a ritenere che

nulla è innovato rispetto al regolamento preventivo di giurisdizione, anche se non è più necessaria

una causa di merito successiva, allorché prima di iniziare la stessa si ottengano provvedimenti

anticipatori ai sensi dell’art. 700 c.p.c., sorgendo l’interesse alla risoluzione della questione di

giurisdizione dalle sezioni unite, solo se una delle parti della fase sommaria ha iniziato la causa

ordinaria.

Il regolamento preventivo vuole evitare che la risoluzione della questione di giurisdizione in sede di

merito possa incorrere in successive modifiche nel corso del giudizio e presuppone che questo sia

iniziato, trovando la sua ragion d’essere nell’evitare ritardi nella definizione della causa, che deve

essere nata prima della sua proposizione, connessa anche al fine di ottenere un giusto processo di

durata ragionevole (art. 111 Cost.; così, di regola, per i regolamenti proposti in corso di causa: sez.

un., ord. 22 agosto 2007, n. 17831, id., Mass., 1527; n. 20504 del 2006, cit., e 25 luglio 2002, n.

10995, id., Rep. 2002, voce cit., n. 242).

Solo l’eventuale inizio del procedimento ordinario in base alla lettera delle norme vigenti (art. 41 e

367 c.p.c.) e alla logica, avrebbe consentito la valutazione del ricorso come istanza di regolamento

preventivo di giurisdizione.

Nel caso di emissione di provvedimenti cautelari o interinali, modificativi di quello urgente per cui

è causa nel corso del giudizio di merito iniziato, il regolamento è ovviamente invece ammissibile

(cfr., anche, Cass., sez. un., ord. 11 marzo 2004, n. 5052, id., Rep. 2005, voce Giustizia

amministrativa, n. 1161). 9 prof. Giorgio Costantino

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Anche se l’eventuale esito positivo del regolamento potrebbe costituire mutamento di circostanze,

in astratto idoneo a legittimare la parte a chiedere al giudice che ha emesso il provvedimento

urgente la revoca di esso, ai sensi dell’art. 669 decies, può dubitarsi sul piano logico che, una volta

denegata la giurisdizione di detto giudice, gli si possa consentire la revoca o modifica del suo atto

giurisdizionale, per effetto di una pronuncia vincolante che ha escluso ogni suo potere cognitivo

nella fattispecie, con la conseguenza che comunque dovrebbe iniziarsi il giudizio di merito del

giudice individuato come dotato di poteri cognitivi, in contrasto con l’intento deflattivo del

legislatore di evitare giudizi di merito.

4.1. - In conclusione, il ricorso deve dichiararsi inammissibile sia come impugnazione straordinaria

ai sensi dell’art. 111 c.p.c., in rapporto a un atto privo di stabilità, che come istanza di regolamento

preventivo, in difetto di una causa pendente per la quale accertare il giudice che deve conoscerla.

Le amministrazioni resistenti nella fase cautelare, solo se avessero iniziato la causa di merito,

sarebbero state legittimate a chiedere a queste sezioni unite l’individuazione definitiva del giudice

che doveva esaminare la loro domanda, la cui causa petendi deve ritenersi solo allegata alle loro

eccezioni, contrapposte all’istanza cautelare di controparte, ma non risulta proposta ritualmente a

fondamento di un atto introduttivo di un giudizio di merito che allo stato non è ancora nato.

È ben vero che le ricorrenti in questa sede non deducono l’inesistenza della posizione soggettiva

cautelata, che esse non negano, denunciando il difetto di giurisdizione del tribunale ordinario, per

essere la controversia riservata in via esclusiva a quello amministrativo, anche in rapporto a diritti

incomprimibili e tutelati dalla Costituzione, dei quali esse escludono comunque la lesione, in

assenza di un loro comportamento non iure in quanto conseguente le loro condotte hanno solo

eseguito un provvedimento commissariale, la cui legittimità si afferma dovrebbe essere accertata

dal giudice amministrativo e non da quello ordinario.

Ma alcuna azione si è proposta, dinanzi a un giudice di merito, che possa legittimare le ricorrenti al

regolamento preventivo, inammissibile al di fuori delle ipotesi di cui agli art. 41 e 367 c.p.c. e

quindi l’istanza di regolamento di giurisdizione non può che ritenersi preclusa.

4.2. - Deve quindi affermarsi il seguente principio di diritto: «Contro i provvedimenti urgenti

anticipatori degli effetti della sentenza di merito, emessi ai sensi dell’art. 700 c.p.c. non è

proponibile né il ricorso straordinario per cassazione, ai sensi dell’art. 111 c.p.c., perché detti atti

sono privi di stabilità e inidonei a divenire giudicato, ancorché nessuna delle parti del procedimento

cautelare abbia interesse a iniziare l’azione di merito, avendo la tutela cautelare soddisfatto ogni

esigenza del ricorrente e non avendo interesse il resistente a dedurre comunque la inesistenza del

diritto cautelato; tale ricorso, qualora il provvedimento urgente sia stato pronunciato ante causam, e

non sia iniziato il giudizio di merito a tutela del diritto cautelato, non può valutarsi, anche se il

ricorrente lo richieda, come istanza di regolamento preventivo di giurisdizione, ai sensi dell’art. 41

c.p.c. da qualificare anche essa inammissibile, finché l’istante non abbia iniziato un giudizio di

merito per il quale sorge l’oggetto del procedimento unitamente all’interesse concreto e attuale a

conoscere il giudice dinanzi al quale lo stesso deve eventualmente proseguire, anche se diverso da

quello che ha emesso il provvedimento urgente in via anticipatoria e cautelare e per far accertare, in

via definitiva ed immodificabile e con effetto di giudicato anche esterno, quale sia il giudice che ha

giurisdizione sulla controversia, iniziata all’esito della procedura interinale e fino a quando il

processo sul merito non risulti deciso con sentenza di primo grado».

5.1. - La non ricorribilità ex art. 111 Cost. o la rilevata inammissibilità dell’istanza di regolamento

preventivo di giurisdizione, così come la mancata previsione di mezzi diversi di impugnabilità

nell’interesse delle parti, dei provvedimenti anticipatori, urgenti emessi ai sensi dell’art. 700 c.p.c. e

delle ordinanze collegiali che li hanno confermati, costituiscono uno dei nuovi presupposti espressi

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nel 1° comma dell’art. 363 c.p.c., come novellato dall’art. 4 d.leg. 2 febbraio 2006 n. 40, per il

riconoscimento della legittimazione del p.g. presso la Corte di cassazione a proporre ricorso

nell’interesse della legge, ai sensi del 1° comma del predetto articolo, che nel testo previgente non

conteneva siffatte indicazioni.

Allorché le parti non possono nel loro interesse sulla base della normativa vigente investire la Corte

di cassazione di questioni di particolare importanza, in rapporto a provvedimenti giurisdizionali

inimpugnabili e il p.g. presso la stessa corte non richieda nell’interesse della legge l’enunciazione di

un principio di diritto al quale il giudice di merito avrebbe dovuto attenersi ai sensi dell’art. 363, 1°

comma, c.p.c., non è dubitabile che questa corte a sezioni unite, che ai sensi dell’art. 374, 2°

comma, c.p.c. su dette questioni deve comunque pronunciarsi, su disposizione del primo presidente,

dichiarati inammissibili i ricorsi incompatibili con la vigente normativa, possano esercitare d’ufficio

il loro potere discrezionale di pronunciare il principio di diritto applicabile nella vicenda

processuale come ad esse prospettata dai soggetti il cui ricorso sia stato ritenuto precluso.

La norma novellata, a differenza di quella previgente, attribuisce alla Corte suprema per la prima

volta tale potere discrezionale, come espressione del suo potere di nomofilachia, per il quale,

mentre normalmente, nei casi di ricorsi ammissibili, si enuncia la regola del caso concreto,

formando così il c.d. diritto vivente, può anche eccezionalmente pronunciarsi una regola di giudizio

idonea a servire come criterio di decisione per la soluzione di casi analoghi o simili, non potendo

pronunciarsi alcunché sulla fattispecie sottoposta in concreto alla cognizione dei giudici di

legittimità.

Non è dubitabile che la particolare importanza della questione di diritto non può desumersi solo

dall’incidenza di essa in rapporto alla normativa e al c.d. diritto vivente, di cui deve tenere invece

conto in via esclusiva il p.g. che ricorra nell’interesse della legge, ma anche agli elementi di fatto,

come gli interessi in gioco in genere oggetto delle controversie, in cui può rilevare la risoluzione

della questione.

Tale rilievo anche sociale e di fatto della questione di massima di particolare importanza emerge

sicuro, in rapporto all’emergenza rifiuti della Campania e si connette all’interesse giuridico dei

problemi collegati all’esercizio dei poteri amministrativi, con atti e comportamenti delle autorità,

che hanno rilievo anche in rapporto ai diritti incomprimibili dei privati e agli interessi diffusi di

varie categorie di cittadini.

Anche se il principio di diritto da enunciare non può avere effetto diretto sui provvedimenti per i

quali si è dichiarato inammissibile il ricorso (art. 363, ultimo comma, c.p.c.), la pronuncia può

rilevare comunque in relazione alla causa diversa che eventualmente abbia avuto inizio dopo il

procedimento sommario, rispetto alla quale si sono emessi i provvedimenti anticipatori

inimpugnabili per cassazione e, comunque, l’esistenza notoria di più controversie, analoghe al

presente processo e relative all’emissione di ordinanze inibitorie per la pubblica amministrazione di

comportamenti esecutivi di provvedimenti amministrativi, in quanto potenzialmente lesivi di diritti

incomprimibili e tutelati dalla Costituzione, evidenzia l’importanza particolare della questione di

giurisdizione prospettata in questa sede, che rende necessario nel caso l’esercizio del potere

discrezionale di questa corte di pronunciare su di essa la regola di diritto in astratto applicabile,

rilevante per ogni ipotesi analoga di cautele chieste ad evitare i maggiori danni a diritti

fondamentali che potrebbero derivare dalla ritardata soluzione del processo di merito iniziato a

tutela degli stessi.

Appare quindi opportuna la pronuncia di ufficio del principio di diritto sui problemi posti, ai sensi

dell’art. 363, 3° comma, c.p.c., sollecitata, sia pure in via subordinata, dalle amministrazioni

ricorrenti, in rapporto alla rilevanza della soluzione della questione di giurisdizione di una pluralità

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di casi analoghi (in tal senso, cfr. Cass. 21 maggio 2007, n. 11682, id., Mass., 1483, che per la

prima e unica volta sembra aver applicato la novella normativa indicata).

5.2. - Nella fattispecie risulta con chiarezza che, ai sensi del d.l. 9 ottobre 2006 n. 263, convertito

nella l. 6 dicembre 2006 n. 290, il commissario delegato per l’emergenza del settore rifiuti nella

regione Campania, ha adottato un provvedimento nell’esercizio dei suoi poteri (art. 1) e, in

attuazione dell’art. 5 di detta legge, ha proceduto alla ricerca e individuazione «delle aree da

destinare a siti di stoccaggio o discariche», tenendo conto «del carico e degli impatti ambientali

gravanti sulle aree su cui già insistono discariche . . . in evidente stato di saturazione», disponendo,

con procedure di somma urgenza (2° comma), «i necessari interventi di sistemazione delle

discariche e delle relative infrastrutture».

Come risulta dal ricorso e dallo stesso provvedimento impugnato in questa sede, con l’ordinanza n.

14 del 24 gennaio 2007, il commissario aveva nominato i tecnici per le indagini conoscitive relative

all’area Masseria della Valle in Serre, al fine di accertare l’idoneità del sito ad essere destinato a

discarica e di provvedere alla progettazione delle necessarie infrastrutture, in rapporto al territorio

in cui esse dovevano essere sistemate.

Tale attività dei tecnici, conseguente al provvedimento commissariale emesso nell’esercizio dei

poteri conferiti dalle norme sopra riportate, è stata l’occasione per il giudice designato alla misura

cautelare, per ordinare al commissario delegato «di astenersi dall’installare e dal porre in esercizio

l’impianto di discarica dei rifiuti nel comune di Serre, in località Valle della Masseria, come meglio

individuato negli atti del presente procedimento e in particolare nell’ordinanza n. 14 del 24 gennaio

2007».

L’inibitoria dell’attività materiale, potenzialmente lesiva del diritto alla salute dei cittadini di Serre

e ad un ambiente igienicamente sicuro delle imprese casearie intervenute nella fase sommaria, si

fonda sul presupposto che, sui diritti fondamentali protetti dalla Costituzione, come quello alla

salute in concreto nel caso cautelato, in quanto gli stessi non sono degradabili ad interessi legittimi,

la pubblica amministrazione agirebbe sempre in carenza assoluta di potere e quindi i comportamenti

di essa dovrebbero sempre ritenersi non fondati sull’esercizio di un potere e valutarsi come attività

materiali e di mero fatto, riservate all’esclusiva cognizione del giudice ordinario.

Tale tesi è infondata e non conforme alla giurisprudenza di questa corte, la quale distingue sempre

tra i comportamenti materiali, che esprimono l’esercizio di un potere amministrativo e sono

collegati comunque ad un fine pubblico o di pubblico interesse legalmente dichiarato, da quelli di

mero fatto, riservando quindi soltanto i primi alla cognizione dei giudici amministrativi, nelle

materie riservate alla giurisdizione esclusiva di questi ultimi (cfr., con le sentenze citate

nell’ordinanza impugnata e richiamate in ricorso anche delle sezioni unite, le ord. 22 agosto 2007,

n. 17831, cit.; 7 febbraio 2007, nn. 2688 e 2689, ibid., 178; 11 gennaio 2007, n. 368, ibid., 29, e le

sentenze 8 giugno 2007, n. 13397, ibid., 1051, e 8 maggio 2007, n. 10375, ibid., 828, le più recenti,

tra molte).

Effettivamente, prima della devoluzione alla giurisdizione esclusiva dei giudici amministrativi di

alcune materie e allorché il riparto di giurisdizione si fondava solo sulla tradizionale bipartizione tra

diritti soggettivi e interessi legittimi e sulla individuazione del c.d. petitum sostanziale, proprio in

materia di discariche di rifiuti urbani, questa corte aveva riservato al giudice ordinario ogni

controversia in materia di danno alla salute, che dalla collocazione nel territorio di tali infrastrutture

poteva derivare (cfr. sez. un. 17 novembre 1992, n. 12307, id., Rep. 1992, voce Giurisdizione civile,

n. 166, e 28 novembre 1990, n. 11457, id., Rep. 1990, voce Opere pubbliche, n. 132).

Successivamente al d.leg. 31 marzo 1998 n. 80, come modificato dalla l. 21 luglio 2000 n. 205, non

vi è invece ragione per denegare la cognizione dei giudici amministrativi allorché, in materia di

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giurisdizione esclusiva, vi sia una controversia avente ad oggetto comportamenti materiali che siano

effetto di atti della pubblica amministrazione o espressione di poteri di questa e ledano diritti, anche

se fondamentali e tutelati dalla Costituzione, perché comunque resta ferma la cognizione

giurisdizionale dei giudici amministrativi, sulla base di quanto chiarito anche dalle sentenze della

Corte costituzionale 28 aprile 2004, n. 204, e 8 marzo 2006, n. 191, citate, in rapporto alla lettura

della parola «comportamenti», di cui all’art. 34, 1° comma, d.leg. sopra richiamato.

Nello stesso senso è anche la pronuncia della Corte costituzionale 27 aprile 2007, n. 140 (id., 2008,

I, 435), che ha chiarito la piena legittimità costituzionale della cognizione esclusiva dei giudici

amministrativi sui diritti tutelati dalla Costituzione, anche se con riferimento ad una normativa (art.

1, comma 552, l. 30 dicembre 2004 n. 311) che riserva a detti giudici solo «le procedure e i

provvedimenti» in materia di energia elettrica, ma non ha riferimento ai comportamenti connessi

alla gestione degli elettrodotti e al campo elettromagnetico da questi prodotto, per i cui effetti lesivi

sulla salute correttamente si è affermata, di recente, la cognizione del giudice ordinario (sez. un.,

ord. 8 marzo 2006, n. 4908, id., 2007, I, 221, richiamata nell’ordinanza impugnata).

In tal senso del resto è lo stesso dettato normativo dell’art. 3 l. n. 205 del 2000 che ha modificato

l’art. 21 l. n. 1034 del 1971, espressamente prevedendo una tutela cautelare nel corso del processo

dinanzi ai giudici amministrativi, assimilabile a quella di cui all’art. 700 c.p.c., per la quale, quando

il ricorrente alleghi un pregiudizio grave e irreparabile per l’esecuzione dell’atto amministrativo da

lui impugnato, egli può chiedere l’emanazione di misure cautelari idonee ad assicurare

interinalmente gli effetti della decisione del ricorso al Tar, che, sull’istanza di provvedimento

urgente, si pronuncia con decreto in camera di consiglio.

La norma aggiunge che «la concessione o il diniego della misura cautelare non può essere

subordinata a cauzione quando la concessione o il diniego della misura cautelare attenga ad

interessi essenziali della persona quali il diritto alla salute, all’integrità dell’ambiente, ovvero ad

altri beni di primario rilievo costituzionale», così evidenziando che anche il giudice amministrativo

ha piena cognizione di essi, quando si verta in una controversia riservata alla sua giurisdizione

esclusiva (sulla costituzionalità della mancata previsione nel processo amministrativo di misure

cautelari anteriori al giudizio, cfr. Corte cost. 10 maggio 2002, n. 179, id., Rep. 2002, voce

Giustizia amministrativa, n. 193, e sull’esigenza di tale tutela cautelare ante causam anche dinanzi

ai giudici amministrativi, nelle materie disciplinate dalla normativa Ue, cfr. Corte giust. 29 aprile

2004, causa C-202/03, id., 2004, IV, 541).

Nel caso non è dubitabile che la causa eventuale di merito attiene all’uso o gestione del territorio

regionale, tendendo ad inibire la collocazione su un’area sita nel comune di Serre dell’opera

pubblica particolare costituita dalla discarica.

Deve quindi ritenersi che la controversia è da qualificare «urbanistica» o edilizia ed è quindi

regolata, sul piano della tutela giurisdizionale, dall’art. 34, 1° comma, citato d.leg. n. 80 del 1998,

come successivamente modificato.

In tale materia, per l’art. 7 l. 6 dicembre 1971 n. 1034, come modificato dall’art. 35 d.leg. n. 80 del

1998, sostituito dall’art. 7 l. n. 205 del 2000, «il tribunale amministrativo regionale . . . conosce

anche di tutte le questioni relative all’eventuale risarcimento dei danni, anche attraverso la

reintegrazione in forma specifica . . .» cui si è fatto espresso riferimento per l’inibitoria in concreto

disposta in via interinale e urgente dai giudici ordinari nella concreta fattispecie, anche ai sensi

dell’art. 2058 c.c.

Nessun dubbio vi è nella giurisprudenza amministrativa sulla esistenza per essa dei poteri di

accertamento negativo dei diritti, che nel caso dovrebbe essere a fondamento della sola eventuale

azione di merito delle amministrazioni ricorrenti, non avendo le stesse ottenuto la revoca del

13 prof. Giorgio Costantino

D I (A – L)

IRITTO PROCESSUALE CIVILE

Materiali didattici


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Atreyu

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+1 anno fa


DESCRIZIONE DISPENSA

La dispensa si riferisce alle lezioni di Diritto Processuale Civile I, tenute dal Prof. Giorgio Costantino nell'anno accademico 2011.
Il documento riporta il testo della sentenza n. 27187 emessa dalle Sezioni Unite della Corte di Cassazione nel 2007.
Il regolamento preventivo di giurisdizione può essere validamente proposto nel corso di un giudizio cautelare.


DETTAGLI
Corso di laurea: Corso di laurea magistrale in giurisprudenza
SSD:
A.A.: 2011-2012

I contenuti di questa pagina costituiscono rielaborazioni personali del Publisher Atreyu di informazioni apprese con la frequenza delle lezioni di Diritto Processuale Civile I e studio autonomo di eventuali libri di riferimento in preparazione dell'esame finale o della tesi. Non devono intendersi come materiale ufficiale dell'università Roma Tre - Uniroma3 o del prof Costantino Giorgio.

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