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Recesso dirigenti pubblici - C. Cass. n. 2233/07

Questa dispensa fa riferimento al corso di Diritto Processuale Civile I, tenuto dal prof. Giorgio Costantino nell'anno accademico 2011.
In questo documento si riporta la sentenza n. 2233/07 della Corte di Cassazione Sez. Lavoro; in essa si precisa che disciplina del recesso... Vedi di più

Esame di Diritto Processuale Civile I docente Prof. G. Costantino

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in Foro it., 2007, I, 1720

collocato in disponibilità (art. 21, 1° comma, come modificato dall’art. 3 l. 15 luglio 2002 n. 145).

Già l’art. 6 d.p.r. 26 febbraio 1999 n. 150 disponeva che i dirigenti, ai quali non sia stato affidato un

incarico di direzione di un ufficio di livello dirigenziale, svolgono funzioni ispettive, di consulenza,

studio e ricerca. Ora l’art. 19, 10° comma, d.leg. 30 marzo 2001 n. 165, come sostituito dall’art. 3 l.

15 luglio 2002 n. 145, ha allargato la previsione ad altri incarichi specifici previsti

dall’ordinamento, ivi compresi quelli presso i collegi di revisione degli enti pubblici in

rappresentanza di amministrazioni ministeriali.

3) Ancora più differenziate, rispetto alla disciplina privatistica, le disposizioni legislative in tema di

recesso. Mentre nel rapporto dirigenziale privato vale il principio della recedibilità ad nutum, a

norma dell’art. 2118 c.c., di cui costituisce una delle residue ipotesi di vigenza (e salva la disciplina

contrattuale risarcitoria in caso di recesso ingiustificato), nel pubblico impiego il mancato

raggiungimento degli obiettivi non comporta la possibilità di risoluzione ad nutum del rapporto, ma

tre sbocchi graduati a seconda della gravità del caso, tutti causali: l’impossibilità di rinnovo

dell’incarico, la revoca dello stesso, il recesso dal rapporto di lavoro (art. 21, 5° comma, d.leg. 30

marzo 2001 n. 165, ora 1° comma, come sostituito dall’art. 2 l. 15 luglio 2002 n. 145).

Dalle norme sostanziali e processuali citate risulta dunque una duplicità di piani, quello del rapporto

di lavoro fondamentale e quello del concreto incarico dirigenziale.

Il venir meno di un incarico non implica la fuoriuscita della dirigenza, perché permane

l’appartenenza al ruolo unico (ora nei singoli ruoli), in posizione di disponibilità (Cass. 6 aprile

2005, n. 7131, id., 2005, I, 3071). La qualifica dirigenziale non esprime più una posizione

lavorativa unitaria e complessiva, inserita nell’ambito di una «carriera» e caratterizzata dallo

svolgimento di determinate mansioni, bensì esclusivamente l’idoneità professionale del dipendente,

che tale qualifica ha conseguito mediante il contratto di lavoro stipulato all’esito della prevista

procedura concorsuale (e conseguente iscrizione prima nel ruolo unico, oggi nei diversi ruoli

previsti dall’art. 23, novellato) a svolgerle concretamente. Il dirigente svolge le funzioni inerenti

alla qualifica solo per effetto del conferimento, a termine, di un incarico dirigenziale (Cass.

5659/04, cit.; 22 dicembre 2004, n. 23760, ibid., 3120).

Su queste conclusioni converge la dottrina maggioritaria, secondo cui il procedimento qualificatorio

della categoria dirigenziale si basa sulla ricorrenza di presupposti formali, non assumendo alcun

rilievo l’esercizio delle mansioni effettivamente svolte, sicché nel settore pubblico esiste una

scissione, ignota al diritto privato, fra l’acquisto della qualifica di dirigente (con rapporto di lavoro a

tempo indeterminato) ed il successivo conferimento delle funzioni dirigenziali a tempo.

La disciplina della dirigenza privata non è perciò sovrapponibile a quella della dirigenza pubblica.

La diversità di disciplina del recesso nel rapporto dirigenziale privato e pubblico è confermata dalla

giurisprudenza costituzionale. La corte (sent. 25 luglio 1996, n. 313, cit.) nel dichiarare infondata la

questione proposta dal Tar Lazio, che aveva sospettato di illegittimità costituzionale le norme in

esame per violazione dell’art. 97 Cost., perché la libera recedibilità dal rapporto dirigenziale

avrebbe inciso sulla sfera di autonomia e di responsabilità dei dirigenti, presidio del buon

andamento e imparzialità dell’amministrazione — ha rilevato che l’applicabilità al rapporto di

lavoro dei pubblici dipendenti delle disposizioni previste dal codice civile comporta non già che la

pubblica amministrazione possa liberamente recedere dal rapporto stesso ma semplicemente che la

valutazione dell’idoneità professionale del dirigente è affidata a criteri e procedure di carattere

oggettivo assistite da un’ampia pubblicità e dalla garanzia del contraddittorio a conclusione delle

quali soltanto può essere esercitato il recesso.

In tale quadro normativo la norma cruciale risulta essere dunque l’art. 21.

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Il testo originario dell’art. 21, 2° comma, d.leg. 30 marzo 2001 n. 165 disponeva: nel caso di grave

inosservanza delle direttive impartite dall’organo competente o di ripetuta valutazione negativa, ai

sensi del 1° comma, il dirigente, previa contestazione e contraddittorio, può essere escluso dal

conferimento di ulteriori incarichi di livello dirigenziale corrispondente a quello revocato, per un

periodo non inferiore a due anni. Nei casi di maggiore gravità l’amministrazione può recedere dal

rapporto di lavoro, secondo le disposizioni del codice civile e dei contratti collettivi.

Il testo modificato dalla l. 15 luglio 2002 n. 145 recita: il mancato raggiungimento degli obiettivi,

ovvero l’inosservanza delle direttive imputabili al dirigente, valutati con i sistemi e le garanzie di

cui all’art. 5 d.leg. 30 luglio 1999 n. 286, comportano, ferma restando l’eventuale responsabilità

disciplinare secondo la disciplina contenuta nel contratto collettivo, l’impossibilità di rinnovo dello

stesso incarico dirigenziale. In relazione alla gravità dei casi, l’amministrazione può, inoltre,

revocare l’incarico collocando il dirigente a disposizione dei ruoli di cui all’art. 23, ovvero recedere

dal rapporto di lavoro secondo le disposizioni del contratto collettivo.

La norma va esaminata nelle sue tre previsioni sanzionatorie: il mancato raggiungimento degli

obiettivi e la mancata osservanza delle direttive ricevute certamente incrinano la fiducia nelle

capacità manageriali del dirigente, ma questa valutazione negativa non porta alla risoluzione del

rapporto, come per i dirigenti privati, bensì a sanzioni attinenti al solo incarico dirigenziale, di per

sé fungibile e sottratto alle rigidità dell’art. 2103 c.c. (l’inapplicabilità dell’art. 2103 c.c. al lavoro

pubblico dirigenziale è sancita espressamente dall’art. 19, 1° comma; Cass. 5659/04 e 23760/04,

cit.), quali l’affidamento di un incarico dirigenziale di rilievo organizzativo, livello di responsabilità

e valore economico inferiore, la perdita della retribuzione di posizione e il collocamento a

disposizione per la durata massima di un anno (art. 23 c.c.n.l. del personale comparto ministeri con

qualifica dirigenziale 9 gennaio 1997); il rapporto fondamentale di lavoro permane ciononostante

stabile. Solo le mancanze più gravi, anche attinenti ad ambiti extralavorativi (art. 27 medesimo

c.c.n.l.), possono portare a recedere dal rapporto di lavoro e, con esso, dall’incarico sovrastante.

La disciplina del recesso dal rapporto di lavoro dei dirigenti pubblici non è dunque quella dell’art.

2118 c.c., propria dei dirigenti privati, ma segue i canoni del rapporto di lavoro dei dipendenti

privati con qualifica impiegatizia, in coerenza con la tradizionale stabilità del rapporto di pubblico

impiego.

Anche la disciplina contrattuale del procedimento sanzionatorio, cui il contratto collettivo è

facultato dal rinvio dell’art. 21, è articolata sul modello dell’art. 7 l. 20 maggio 1970 n. 300, nel

rispetto del principio costituzionale del contraddittorio (Corte cost. 313/96, cit.), proprio del recesso

causale.

Infatti l’art. 27 c.c.n.l. del personale con qualifica dirigenziale del comparto ministeri prevede due

ipotesi di recesso dell’amministrazione, una con preavviso, e l’altra senza preavviso. In entrambi i

casi prima di formalizzare il recesso l’amministrazione deve contestare per iscritto l’addebito

convocando l’interessato per una data non anteriore al quinto giorno dal ricevimento della

contestazione per essere sentito a sua difesa. Il dirigente può farsi assistere da un rappresentante di

associazione sindacale cui aderisce o conferisce mandato o da un legale di sua fiducia. In entrambi i

casi l’amministrazione deve indicare per iscritto i motivi del recesso.

Solo queste due ipotesi di recesso previste dall’art. 27 possono condurre alla risoluzione del

rapporto fondamentale.

Raggiunto con sufficiente certezza e consenso tra dottrina e giurisprudenza questo risultato, la

sentenza impugnata risulta corretta nella parte in cui, ritenuta l’illegittimità del recesso (su cui si è

formato il giudicato), ha condannato l’agenzia delle dogane al risarcimento del danno costituito

dalla perdita delle retribuzioni fino alla scadenza biennale dell’incarico dirigenziale, ma è affetta da

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violazione di legge nella parte in cui ha ritenuto che la scadenza dell’incarico comporti altresì la

risoluzione del rapporto fondamentale stabile sottostante.

Il quesito che si pone a questo punto è quali siano le conseguenze di un recesso illegittimo dal

rapporto fondamentale, privo di giusta causa o di giustificato motivo soggettivo, se puramente

risarcitorie oppure, come ritenuto dal primo giudice, reintegratorie.

Il collegio ritiene che le conseguenze siano di carattere reintegratorio, per i seguenti motivi.

1) Interpretazione dell’art. 51 d.leg. 30 marzo 2001 n. 165. Tale norma apre il titolo IV dedicato alla

disciplina del rapporto di lavoro di tutti i pubblici dipendenti di cui agli art. 2, 2° e 3° comma, e 3,

1° comma, che comprendono anche i dirigenti, per i quali il titolo II disciplina gli aspetti relativi

all’organizzazione degli uffici. Nell’ambito di queste norme organizzative è previsto che il pubblico

dipendente che abbia determinati requisiti riassumibili nella sua attitudine dirigenziale, possa essere

investito di un incarico dirigenziale, il quale accede al rapporto di lavoro di cui è titolare e si

connota, quanto ai diritti ed agli obblighi delle parti, secondo le previsioni contenute negli art. 15 ss.

È previsto anche che entro certi limiti l’incarico dirigenziale possa essere affidato a soggetti estranei

alla pubblica amministrazione ed a questa non legati da alcun rapporto di lavoro.

La disposizione che segue immediatamente al 2° comma, secondo cui la l. 20 maggio 1970 n. 300 si

applica alle pubbliche amministrazioni a prescindere dal numero dei dipendenti, pone una deroga ai

limiti di applicabilità della legge stessa stabiliti dall’art. 35 dello statuto, in relazione alle

dimensioni occupazionali (quindici dipendenti) delle imprese industriali e commerciali, per le quali

la l. 20 maggio 1970 n. 300 era stata originariamente pensata. L’unicità di tale deroga ha indotto la

sentenza impugnata a ritenere che la l. 20 maggio 1970 n. 300 si applichi con i limiti categoriali di

cui all’art. 10 l. 15 luglio 1966 n. 604, e cioè con esclusione dei dirigenti. Ma poiché il rapporto

fondamentale stabile dei dipendenti pubblici con attitudine dirigenziale è assimilato dall’art. 21

d.leg. 30 marzo 2001 n. 165 a quello della categoria impiegatizia, e poiché l’art. 10 l. 15 luglio 1966

n. 604 si riferisce ai dirigenti privati, il collegio ritiene che l’estensione operata dall’art. 51, 2°

comma, si applica anche al rapporto fondamentale di lavoro dei dirigenti pubblici.

2) Alla luce di questa interpretazione dell’art. 51 deve essere interpretato il contratto collettivo, cui

l’art. 21, nuovo testo, rinvia per la disciplina della casistica e degli effetti del recesso illegittimo.

L’art. 28 c.c.n.l. dispone che il licenziamento è nullo in tutti i casi in cui tale conseguenza è prevista

dal codice civile e dalle leggi sul rapporto di lavoro dei dirigenti di impresa, ed in particolare se è

dovuto a ragioni politiche, religiose, sindacali, ovvero riguardante la diversità di sesso, di razza o di

lingua; o se è intimato, senza giusta causa, durante i periodi di sospensione previsti dall’art. 2110

c.c., salvo quanto previsto dagli art. 20, 3° comma (sulla risoluzione del rapporto per inidoneità

fisica permanente) e 21, 2° comma (sulla malattia riconosciuta dipendente da causa di servizio). In

tutti i casi di licenziamento discriminatorio dovuto alle ragioni di cui alla lett. a) del 1° comma si

applica l’art. 18 l. n. 300 del 1970.

Da tale ultima previsione la sentenza impugnata ha dedotto, con argomento a contrario, che nei

licenziamenti non discriminatori non si applica l’art. 18.

Si deve notare che lo stesso contratto collettivo, all’art. 27, prevede che l’annullamento delle

procedure di accertamento della responsabilità fa venir meno il recesso; lo stesso contratto prevede

pertanto la continuità del rapporto per vizi formali circa l’accertamento delle responsabilità.

3) Nessun argomento a contrario può trarsi dal rinvio operato, in precedenza, dall’art. 21, 2°

comma, al codice civile, ed ora dal contratto collettivo (art. 27) alla disciplina dell’art. 2119, perché

tale norma, nel suo valore precettivo attuale, esprime soltanto l’esigenza che esista una giusta causa

di recesso, mentre gli effetti che essa faceva discendere dalla mancanza di giusta causa (mero

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pagamento del preavviso) erano collegati alla disciplina dell’art. 2118, allora di portata generale,

che sappiamo non essere applicabile ai dirigenti pubblici.

4) Il contratto collettivo della dirigenza pubblica applicabile al ricorrente non predispone una tutela

risarcitoria per il recesso privo di giusta causa o giustificato motivo, a differenza dei contratti

collettivi dei dirigenti industriali, che disciplinano le conseguenze risarcitorie del licenziamento

ingiustificato.

Il ricorso deve essere pertanto accolto per quanto di ragione, la sentenza impugnata cassata, e gli

atti rimessi al giudice di rinvio, che si designa nella Corte d’appello di Genova, il quale deciderà la

causa attenendosi al seguente principio di diritto: «L’illegittimità del recesso dal rapporto di lavoro

di una pubblica amministrazione con un dirigente della stessa comporta l’applicazione al rapporto

fondamentale sottostante della disciplina dell’art. 18 l. 20 maggio 1970 n. 300, a norma dell’art. 51,

2° comma, d.leg. 30 marzo 2001 n. 165, mentre all’incarico dirigenziale si applica la disciplina del

rapporto a termine sua propria».

(4) I. - La sentenza affronta ex professo il tema (soltanto accennato da Cass. 3929/07, in epigrafe, sub I) della tutela

reale contro il licenziamento illegittimo che abbia colpito il dirigente pubblico.

Anzitutto, essa spiega che «la disciplina della dirigenza privata non è [. . .] sovrapponibile a quella della dirigenza

pubblica», per ragioni che riguardano sia le modalità di scelta dei dirigenti da parte del datore di lavoro, sia

l’attribuzione dell’incarico dirigenziale, sia la disciplina del recesso.

Quanto al primo punto, nel settore pubblico la scelta non è libera, come nel settore privato, ma avviene mediante un

concorso di accesso alla qualifica dirigenziale (non alla funzione), cui segue l’attribuzione del trattamento economico

base stabilito dalla contrattazione collettiva.

Quanto al secondo punto, il conferimento delle funzioni ai dirigenti pubblici è oggetto di un negozio (olim, un contratto;

ora, un provvedimento unilaterale di natura privatistica del datore di lavoro, con il séguito di un contratto «accessivo»

per la regolazione degli aspetti economici) distinto dal procedimento che culmina nell’attribuzione della qualifica

dirigenziale; talché «nel settore pubblico esiste una scissione, ignota al diritto privato, fra l’acquisto della qualifica di

dirigente (con rapporto di lavoro a tempo indeterminato) ed il successivo conferimento delle funzioni dirigenziali a

tempo».

Quanto al terzo punto, le manifestazioni più rilevanti della responsabilità dirigenziale — il mancato raggiungimento

degli obiettivi e la mancata osservanza delle direttive — che nel settore privato condurrebbero alla risoluzione del

rapporto, determinano, nelle ipotesi di minore gravità, sanzioni attinenti all’incarico dirigenziale (senza intaccare,

perciò, la stabilità del rapporto di lavoro fondamentale) e solo nei casi più gravi legittimano il recesso dal rapporto di

lavoro fondamentale e, con esso, dall’incarico dirigenziale.

Proprio quest’ultima considerazione induce a ritenere che non vale per i dirigenti pubblici il principio della libera

recedibilità dal rapporto di lavoro dei dirigenti privati (art. 2118 c.c.), talché la disciplina del recesso nei confronti dei

primi segue i canoni della giustificatezza che sono propri del recesso dal rapporto di lavoro dei dipendenti non dirigenti.

Il che corrisponde, osserva la sentenza (analogamente a Cass. 3929/07, in epigrafe, sub I), all’impostazione fatta propria

dalla Corte costituzionale (sent. 25 luglio 1996, n. 313, Foro it., 1997, I, 34), fin dalla prima fase della «privatizzazione»

della dirigenza pubblica: v., sul punto, la nota alle massime 1-2, sub I.

La parte finale della sentenza è dedicata agli effetti che l’ordinamento connette al recesso illegittimo dal rapporto di

lavoro dirigenziale. Tali effetti sono, nel settore privato, di natura essenzialmente risarcitoria (art. 2118 c.c.), ma diversa

— ancora una volta — è la situazione nel settore pubblico. Qui, l’art. 51, 2° comma, d.leg. 165/01 dispone

l’applicabilità dell’intero statuto dei lavoratori (quindi anche dell’art. 18, «reintegrazione nel posto di lavoro») a tutte le

pubbliche amministrazioni, a prescindere dal numero dei loro occupati. Peraltro, la circostanza che, nei confronti dei

dirigenti privati, il licenziamento ad nutum è fatto salvo dall’art. 10 l. 604/66 e che ad essi non si applichi la tutela reale

ex art. 18 l. 300/70 non comporta che analoga esclusione valga per i dirigenti pubblici. Questi, come detto, sono estranei

al regime di libera recedibilità ex art. 2118 c.c., onde la tutela reale prevista dall’art. 18 dello statuto dei lavoratori si

applica ad essi come a tutti gli altri dipendenti pubblici (e privati, nei limiti della consistenza occupazionale delle

aziende previsti dall’art. 35 dello statuto dei lavoratori) non dirigenti.

II. - Da segnalare che le sezioni unite, con una decisione (30 marzo 2007, n. 7880, inedita), di poco successiva alla

sentenza in epigrafe, hanno riconosciuto che il licenziamento dei dirigenti privati (di quelli c.d. apicali, come di quelli

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DESCRIZIONE DISPENSA

Questa dispensa fa riferimento al corso di Diritto Processuale Civile I, tenuto dal prof. Giorgio Costantino nell'anno accademico 2011.
In questo documento si riporta la sentenza n. 2233/07 della Corte di Cassazione Sez. Lavoro; in essa si precisa che disciplina del recesso dal rapporto di lavoro dei dirigenti pubblici non è quella dell’art. 2118 c.c., propria dei dirigenti privati, ma segue i canoni del rapporto di lavoro dei dipendenti con qualifica impiegatizia, con la conseguenza che l’illegittimità del recesso comporta gli effetti reintegratori stabiliti dall’art. 18 dello statuto dei lavoratori.


DETTAGLI
Corso di laurea: Corso di laurea magistrale in giurisprudenza
SSD:
A.A.: 2011-2012

I contenuti di questa pagina costituiscono rielaborazioni personali del Publisher Atreyu di informazioni apprese con la frequenza delle lezioni di Diritto Processuale Civile I e studio autonomo di eventuali libri di riferimento in preparazione dell'esame finale o della tesi. Non devono intendersi come materiale ufficiale dell'università Roma Tre - Uniroma3 o del prof Costantino Giorgio.

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