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Disuguaglianza e povertà nell'Unione Europea: un quadro omogeneo?

vava in una condizione di difficoltà non transitoria. Nella maggior parte dei paesi

dell’UE15 la percentuale di soggetti persistentemente poveri oscillava tra il 40 e il

48

50% ; solo l’Olanda e la Germania presentavano un valore intorno al 30%. Emerge inol-

tre una relazione positiva tra incidenza e persistenza: i paesi con il più alto rischio di po-

vertà (quelli anglosassoni e quelli dell’Europa meridionale) sono anche quelli con la più

elevata quota di poveri persistenti, mentre i paesi continentali, insieme alla Finlandia,

hanno valori contenuti per entrambi gli indicatori.

Molto recentemente è stata diffusa la componente panel dell’indagine EU-SILC per

gli anni 2005 e 2006, il primo biennio in cui l’indagine europea si riferisce alla totalità

dei paesi della UE25 (con l’eccezione di Malta). Prendendo a riferimento il gruppo di

famiglie rilevate dall’indagine sia nel 2005 che nel 2006 (ovvero la quota bilanciata del

panel EU-SILC) nel presente paragrafo si è valutata in un’ottica comparativa la stabilità

della distribuzione dei redditi fra i due anni in questione attraverso una serie di indicatori

relativi, dapprima, alla mobilità di entrata/uscita da specifici quintili della distribuzione

dei redditi e, successivamente, alla probabilità sia di persistenza nella condizione di

povertà relativa (e all’intensità del disagio per chi vi permane) sia di cadere in tale

49

condizione .

La tabella 6 riporta i dati sulla persistenza degli individui in alcuni quintili di reddito

disponibile equivalente fra il 2005 e il 2006; tale indicatore fornisce un’idea del grado di

mobilità intragenerazionale di breve periodo del reddito nei vari paesi. A livello europeo

il 69,3% degli individui collocati nel primo quintile e il 72,7% di quelli appartenenti

all’ultimo nel 2005 non si spostano nell’anno successivo; tali percentuali sono legger-

mente più elevate nell’area UE15, mentre si collocano al disotto della media complessiva

nei paesi dell’UE9. Per quanto riguarda il primo quintile, si osservano percentuali infe-

riori alla media nei paesi continentali (ad eccezione del Lussemburgo), nel Regno Unito

e in Spagna e in alcuni nuovi stati membri (Polonia, Estonia, Lettonia, Ungheria e Slo-

vacchia). I paesi nordici, che si caratterizzano per un livello di povertà e di disuguaglian-

za contenuto, presentano un’elevata persistenza nei redditi bassi. Si nota inoltre che in

genere i paesi con ridotta mobilità nei redditi bassi sono anche quelli che presentano

50

. Inoltre, per la maggior parte dei paesi

un’elevata persistenza nei redditi alti (Graf. 13)

(fanno eccezione Repubblica Ceca, Austria, Lettonia e Italia), la percentuale di individui

48 Le percentuali più alte si riscontrano in Portogallo e Irlanda, dove risultano rispettivamente pari a 56 e 57 per cento.

49 In questo paragrafo e nel successivo si fa uso dei micro-dati dell'Indagine Eu Statistics on Income and Living

Conditions (Eu-Silc), European Commission, Eurostat, EUSILC LONGITUDINAL UDB 2006 - version-1 of october

2008. Risultati e conclusioni raggiunti nel presente studio sono di responsabilità esclusiva degli autori, non di Eurostat,

della Commissione Europea, né di alcuna autorità delle nazioni i cui dati sono stati utilizzati. Tutte le elaborazioni

presentate sono effettuate mediante i pesi campionari forniti nell’indagine europea. I redditi familiari disponibili sono resi

equivalenti in base alla scala OCSE modificata.

50 La correlazione è pari a 0,85. - 23 -

Rapporto ISAE: Politiche pubbliche e redistribuzione - novembre 2008

Tab. 6 LA MOBILITÀ DEL REDDITO NEI PAESI UE25 NEL BIENNIO 2005-2006

Persistenza nei primi Persistenza negli ultimi Persistenza nei primi

Persistenza nel 1° Persistenza nel 5° 2 quintili per chi 2 quintili per chi 2 quintili per chi

quintile quintile proviene dal 1° proviene dal 5° proviene dal 2°

Italia 71,8 71,5 89,9 90,1 74,0

Austria 67,0 65,3 87,8 85,2 65,3

Belgio 67,7 69,3 87,5 86,2 73,0

Danimarca 77,5 78,4 90,5 92,6 82,4

Finlandia 78,1 79,1 93,0 94,0 77,6

Francia 65,6 70,3 85,3 85,9 70,8

Germania 66,1 67,4 85,1 87,3 69,2

Grecia 72,1 75,7 89,8 92,3 73,2

Irlanda 70,0 72,7 90,4 93,4 74,8

Lussemburgo 71,7 76,0 92,6 92,1 73,8

Paesi Bassi 69,1 78,2 85,5 95,9 80,4

Portogallo 79,8 89,0 93,5 96,3 79,1

Regno Unito 60,7 72,9 83,8 87,2 69,4

Spagna 61,5 69,0 84,0 89,5 68,9

Svezia 74,8 77,7 90,7 93,5 78,1

Cipro 74,7 79,1 94,8 95,3 74,0

Estonia 66,9 69,0 85,6 93,5 73,5

Lettonia 61,2 60,7 82,5 89,7 73,6

Lituania 69,8 73,1 86,3 92,3 72,3

Polonia 66,4 70,1 84,2 89,7 71,9

Rep. Ceca 73,5 71,8 89,5 92,4 75,1

Slovacchia 59,6 63,5 77,8 87,5 67,9

Slovenia 78,4 79,7 91,7 95,9 79,1

Ungheria 59,6 64,5 82,1 88,9 63,2

UE15 (1) 70,2 74,2 88,6 90,8 74,0

UE9 (1) 67,8 70,2 86,0 91,7 72,3

UE24 (1) 69,3 72,7 87,7 91,1 73,3

Fonte: elaborazioni ISAE su dati EUSILC LONGITUDINAL UDB 2006 - version-1 of october 2008.

(1) Media semplice.

Graf. 13 - LA RELAZIONE TRA PERSISTENZA NEL PRIMO E NELL'ULTIMO QUINTILE NEI PAESI UE25

(biennio 2005-2006)

Fonte: elaborazioni ISAE su dati EUSILC LONGITUDINAL UDB 2006 - version-1 of october 2008.

- 24 -

Disuguaglianza e povertà nell'Unione Europea: un quadro omogeneo?

che rimangono nell’ultimo quintile è più elevata di quella di coloro che continuano ad

appartenere al primo. Se invece di considerare esclusivamente la persistenza nel primo

quintile si include la possibilità di transitare al secondo (e nel quarto dal quinto) si osser-

va una variabilità minore tra i paesi, perché in genere quelli con una bassa persistenza nel

primo quintile (nell’ultimo) hanno un’elevata quota di individui, misurata come variazio-

51 .

ne assoluta, che si sposta nel secondo (quarto) partendo dal primo (quinto)

Per quanto riguarda la dinamica della povertà, si veda la tabella 7. Nell’Europa a 25,

il 64,6% dei soggetti relativamente poveri nel 2005 rimane tale nell’anno successivo. I

Tab. 7 LA DINAMICA DELLA POVERTÀ NEI PAESI UE25 NEL BIENNIO 2005-2006

Quota di poveri nel 2005 che lo sono Quota di non poveri nel 2005 che lo Variazione del poverty gap per chi è

ancora nel 2006 diventano nel 2006 povero in entrambi gli anni

Italia 71,9 6,9 4,3

Austria 59,3 5,6 3,1

Belgio 63,3 6,4 -1,4

Danimarca 61,3 3,5 9,4

Finlandia 76,6 4,7 14,8

Francia 57,5 6,0 7,1

Germania 63,3 7,5 4,3

Grecia 73,3 6,9 15,0

Irlanda 61,8 5,5 -10,1

Lussemburgo 73,6 5,4 8,0

Paesi Bassi 54,7 3,5 -3,3

Portogallo 77,8 4,4 -0,1

Regno Unito 57,3 8,9 0,3

Spagna 61,6 9,8 12,3

Svezia 68,2 4,7 9,9

Cipro 74,6 6,5 14,0

Estonia 63,0 6,3 18,0

Lettonia 65,3 12,7 24,9

Lituania 70,1 6,7 18,6

Polonia 62,4 6,7 12,9

Repubblica Ceca 58,2 3,6 22,5

Slovacchia 49,1 5,7 43,1

Slovenia 72,4 3,4 -2,1

Ungheria 53,9 8,5 37,7

UE15 (1) 65,4 6,0 4,9

UE9 (1) 63,2 6,7 21,1

UE24 (1) 64,6 6,2 11,0

Fonte: elaborazioni ISAE su dati EUSILC LONGITUDINAL UDB 2006 - version-1 of october 2008.

(1) Media semplice.

paesi con una permanenza inferiore alla media sono quelli anglosassoni e continentali

(ad esclusione del Lussemburgo), alcuni nuovi stati membri (Slovacchia, Ungheria, Re-

pubblica Ceca, Polonia e Estonia), Danimarca e Spagna. Inoltre, nella quasi totalità dei

paesi la persistenza nello status di povero si associa ad un peggioramento, in alcuni casi

52

piuttosto rilevante , del poverty gap; si discostano da tale tendenza il Portogallo, il Bel-

gio, la Slovenia, l’Olanda e l’Irlanda. Si osserva ancora che, a livello europeo, il 6,2%

degli individui diventa povero nel 2006 e tale rischio risulta leggermente più elevato del-

la media per i paesi dell’UE9. La probabilità di sperimentare questo tipo di passaggio è

51 Inoltre, emerge una relazione positiva meno forte (0,63) tra la persistenza nei primi due e negli ultimi due quintili nei

vari paesi.

52 I peggioramenti più elevati si riscontrano nei nuovi stati membri.

- 25 -

Rapporto ISAE: Politiche pubbliche e redistribuzione - novembre 2008

superiore alla media nei paesi mediterranei (ad esclusione del Portogallo), nel Regno

Unito, in Belgio e Germania e nella maggior parte dei nuovi stati membri (fanno eccezio-

ne Slovenia, Repubblica Ceca e Slovacchia).

ENTRATA ED USCITA DALLO STATO DI POVERTÀ RELATIVA NEI PAESI

DELL’UE25: UN’ANALISI MICRO-ECONOMETRICA

Nell’analizzare la dinamica di breve periodo (fra il 2005 e il 2006) della distribuzio-

ne dei redditi familiari, appare meritevole di approfondimento l’influenza che alcuni fat-

tori possono avere sulle transizioni da uno stato di non povertà relativa ad uno di povertà,

e viceversa. A tal fine, di seguito si propone un’analisi micro-econometrica basata su due

modelli logit - uno relativo all’entrata in povertà e l’altro all’uscita - applicati sia in ag-

gregato all’insieme degli stati membri dell’UE25 (ad esclusione di Malta), sia differen-

ziando i cinque gruppi di paesi in cui sono solitamente distinti gli stati membri della UE

53

(di nuovo accesso, continentali, nordici, anglosassoni, meridionali) .

Nello specifico, le stime binomiali sulle probabilità di entrata in povertà (l’evento

“1” della prima regressione logit) sono valutate sul sotto-campione di coloro che aveva-

no un reddito disponibile equivalente superiore alla soglia nazionale nel 2005, mentre

quelle sull’uscita (l’evento “1” della seconda regressione) sono effettuate sul sotto-cam-

pione, complementare al primo, di coloro che dichiaravano nel 2005 un reddito disponi-

54 .

bile equivalente inferiore alla soglia

L’analisi econometrica intende quindi indagare la significatività di alcune variabili

socio-economiche nell’influenzare le probabilità di entrata o uscita dalla povertà relativa.

In particolare fra le esplicative si considerano i seguenti gruppi di variabili:

- variabili quantitative indicanti la variazione (positiva o negativa) fra il 2006 e il

2005 di una serie di trasferimenti erogati alla famiglia o complessivamente ai suoi

55

singoli membri , ovvero i benefici monetari erogati dal sistema di welfare diretta-

mente alla famiglia (variabile d_welfam), quelli intra-familiari (essenzialmente

rimesse dagli immigrati e assegni di mantenimento in caso di separazione/divorzio;

53 Per una descrizione della classificazione dei regimi di welfare dei paesi della UE15 e sul dibattito relativo a tale

classificazione si vedano i contributi seminali di Esping Andersen (1990) e Ferrera (1996) e la rassegna di Arts e

Gelissen (2002). Per un’analisi che includa anche i paesi di nuovo accesso alla UE si veda invece anche Composto

(2008) e la letteratura ivi citata.

54 Come già specificato in precedenza a proposito dell’analisi descrittiva della mobilità fra quintili e della persistenza della

povertà, l’analisi si riferisce al solo sotto-campione delle famiglie presenti in entrambe le waves 2005 e 2006 dell’indagine

EU-SILC. - 26 -

Disuguaglianza e povertà nell'Unione Europea: un quadro omogeneo?

d_trans), i trasferimenti per pensioni previdenziali e assegni di malattia, invalidità e

56

reversibilità (d_ivs) e per indennità di disoccupazione (d_unemp) ;

- variabili quantitative discrete riferite alla variazione del numero di componenti del

nucleo (d_size), del numero di percettori di redditi da lavoro (d_lav) e del numero

totale di ore lavorate abitualmente dai membri della famiglia in una settimana

(d_hours);

- una dummy che assume valore 1 qualora nel corso del 2006 la famiglia smetta di vi-

vere in una abitazione di proprietà (d_home);

- la variazione (espressa mediante dummies) di alcune variabili di stato relative al ca-

57

pofamiglia , ovvero lo stato civile (d_marr, d_div e d_ved indicano, rispettivamen-

te, se egli/ella nel 2006 si è sposato/a, ha divorziato o è diventato/a vedovo/a) e lo

stato di salute soggettivo (d_health, che assume valore 1 quando l’individuo nel cor-

so del 2006 ha peggiorato il proprio stato di salute dichiarando, differentemente da

quanto registrato nell’anno precedente, di godere di una salute cattiva o pessima);

- alcune variabili di controllo relative alle caratteristiche del capofamiglia nel 2005,

ovvero il genere (female), il titolo di studio (valutato mediante 3 dummies in riferi-

mento a chi ha al più un diploma primario) e l’età;

- una variabile di controllo - gap2005 - relativa alla distanza in termini percentuali fra

il reddito familiare disponibile equivalente e la soglia di povertà nel 2005 (tale vari-

abile assume quindi valori positivi per chi non era povero nel 2005, negativi

altrimenti).

In aggiunta, nella stima aggregata sul complesso dei cittadini europei si includono 4

dummies relative alle macro-aree in cui possono essere distinti gli stati membri (valutate

in riferimento ai paesi mediterranei, la cui variabile è omessa nelle stime). Nell’indagine

EU-SILC non si dispone però dell’informazione sulla durata della condizione di povertà

55 L’indagine EU-SILC distingue fra trasferimenti del welfare direttamente forniti al nucleo familiare come unità di

riferimento (ad esempio i sussidi per l’abitazione, per il sostegno alle responsabilità familiari e la gran parte

dell’assistenza means tested) e quelli erogati ai singoli individui (ad esempio pensioni e indennità di disoccupazione). Dal

momento che, come detto, l’analisi econometrica ha come unità di riferimento la famiglia (equivalente), nel caso del

secondo tipo di trasferimenti nell’analisi econometrica ci si riferisce alla somma dei trasferimenti ricevuti da tutti i membri

del nucleo.

56 Si noti che, seppure non si disponga nell’analisi di elementi sufficienti per distinguere fra i due fattori, una variazione

dei trasferimenti erogati dal welfare potrebbe dipendere dall’entrata in vigore nell’anno di una riforma delle regole alla

base di tali trasferimenti (relative alla dimensione del beneficio o alle stesse condizioni di eleggibilità) o, a parità di regole,

da una mera perdita/acquisizione/cambiamento da parte degli individui/famiglie delle caratteristiche alla base del diritto a

ricevere un determinato trasferimento o che ne regolano l’importo.

57 Nell’analisi econometrica ci si riferisce al sotto-campione dei nuclei che fra il 2005 e il 2006 hanno mantenuto lo stesso

capofamiglia. - 27 -

Rapporto ISAE: Politiche pubbliche e redistribuzione - novembre 2008

(ovvero sullo status negli anni precedenti al 2005), che appare invece molto rilevante per

valutare le probabilità di uscita, ad esempio come segnale di deboli capabilities e

dell’esistenza di eventuali trappole e circoli viziosi indotti dai fenomeni di povertà

persistente.

Passando ad analizzare le stime relative al rischio di cadere in povertà nel 2006 per

coloro che si collocavano oltre la soglia nell’anno precedente si nota che, a livello aggre-

gato (Tab. 8), la quasi totalità delle variabili analizzate influenza in modo statisticamente

significativo tale evento. In particolare, la probabilità risulta minore nel caso in cui la fa-

Tab. 8 REGRESSIONE LOGIT SULLA PROBABILITÀ DI CADERE IN POVERTÀ NEL 2006

PER CHI ERA OLTRE LA SOGLIA NEL 2005

Coefficiente Standard error z P value Intervallo di confidenza al 95%

gap2005 -1,6416 0,1340 -12,25 0,000 -1,9043 -1,3790

d_welfam -0,0001 0,0000 -11,04 0,000 -0,0002 -0,0001

d_trans -0,0002 0,0000 -6,64 0,000 -0,0002 -0,0001

d_ivs -0,0001 0,0000 -11,72 0,000 -0,0002 -0,0001

d_unemp -0,0001 0,0000 -10,51 0,000 -0,0001 -0,0001

d_hours -0,0042 0,0014 -3,04 0,002 -0,0069 -0,0015

d_size 0,2117 0,0678 3,12 0,002 0,0789 0,3445

d_lav -1,4048 0,0563 -24,94 0,000 -1,5152 -1,2944

age -0,0095 0,0015 -6,35 0,000 -0,0125 -0,0066

laurea -0,3999 0,0852 -4,69 0,000 -0,5670 -0,2329

secsup -0,2072 0,0611 -3,39 0,001 -0,3269 -0,0876

secinf -0,0755 0,0600 -1,26 0,208 -0,1932 0,0421

female 0,2017 0,0427 4,73 0,000 0,1180 0,2854

d_marr -0,2500 0,1599 -1,56 0,118 -0,5633 0,0633

d_divor 0,9519 0,1825 5,22 0,000 0,5942 1,3096

d_ved 0,6518 0,1726 3,78 0,000 0,3134 0,9901

d_health 0,2208 0,0744 2,97 0,003 0,0751 0,3666

d_home 0,3867 0,1429 2,71 0,007 0,1067 0,6667

UE10 -0,1423 0,0529 -2,69 0,007 -0,2460 -0,0386

nordico -0,8097 0,0837 -9,67 0,000 -0,9738 -0,6456

continentale -0,1508 0,0557 -2,71 0,007 -0,2600 -0,0417

anglo 0,1171 0,0688 1,70 0,088 -0,0176 0,2519

costante -0,9282 0,1213 -7,65 0,000 -1,1659 -0,6905

Numero di osservazioni 96.135

Wald chi2(22) 1.051,44

Prob > chi2 0,0000

Logverosimiglianza -19.338,95

Fonte: elaborazioni ISAE su dati EUSILC LONGITUDINAL UDB 2006 - version-1 of october 2008.

miglia benefici di aumenti di reddito dovuti a programmi di welfare, a trasferimenti pri-

vati (rimesse da immigrati o assegni di mantenimento), ad indennità di disoccupazione, a

pensioni di vecchiaia, invalidità e superstiti. Inoltre, come lecito attendersi, il rischio si

attenua in presenza di un reddito molto al di sopra della linea di povertà, di un aumento

delle ore lavorate in totale dai membri della famiglia, di un incremento del numero di

percettori di reddito da lavoro (dipendente o autonomo) e nel caso in cui il capofamiglia

- 28 -

Disuguaglianza e povertà nell'Unione Europea: un quadro omogeneo?

sia anziano o possieda un titolo di studio medio-alto (rispetto al caso di livello di istru-

zione al più primario). L’appartenenza ad un paese nordico, continentale o dell’area

UE10 riduce il rischio rispetto a quello cui sono soggetti i cittadini dell’Europa

meridionale.

Alcuni eventi, invece, aumentano la probabilità di sperimentare la transizione verso

condizioni di povertà relativa; si tratta in particolare del peggioramento dello stato di sa-

lute del capofamiglia, dell’aumento della dimensione del nucleo (ad esempio in seguito

alla nascita di un figlio o alla presa a carico di un anziano non autosufficiente), della per-

dita del coniuge o della rottura del matrimonio, dell’andare a vivere in un’abitazione non

di proprietà. Infine, secondo le nostre stime, il genere femminile del capofamiglia incre-

menta il rischio, mentre il matrimonio non risulta statisticamente significativo.

L’analisi econometrica disaggregata per gruppi di paesi conferma in alcuni casi

quanto emerso per l’UE nel suo complesso, ma offre risultati molto più articolati

(Tab. 9). In particolare, in tutte le aree considerate, evidentemente, conta la distanza

Tab. 9 REGRESSIONE LOGIT SULLA PROBABILITÀ DI CADERE IN POVERTÀ NEL 2006

PER CHI ERA OLTRE LA SOGLIA NEL 2005 PER GRUPPI DI PAESI

Nuovo accesso Nordici Continentali Anglosassoni Meridionali

Coeffi- Coeffi- Coeffi- Coeffi- Coeffi-

P value P value P value P value P value

ciente ciente ciente ciente ciente

gap2005 -2,0765 0,000 -2,9136 0,000 -1,5578 0,000 -1,2159 0,000 -1,9727 0,000

d_welfam -0,0004 0,000 0,0000 0,607 -0,0001 0,000 -0,0001 0,000 -0,0002 0,000

d_trans -0,0009 0,000 -0,0001 0,189 -0,0002 0,000 -0,0001 0,000 -0,0002 0,000

d_ivs -0,0009 0,000 -0,0001 0,007 -0,0002 0,000 -0,0001 0,009 -0,0002 0,000

d_unemp -0,0001 0,000 0,0000 0,925 -0,0001 0,000 -0,0001 0,085 -0,0001 0,000

d_hours 0,0038 0,063 -0,0054 0,269 0,0026 0,401 -0,0128 0,000 -0,0091 0,000

d_size 0,0962 0,383 -0,2125 0,428 0,4213 0,007 0,2236 0,137 0,1177 0,338

d_lav -1,3972 0,000 -1,0153 0,000 -1,2290 0,000 -1,8578 0,000 -1,5167 0,000

age -0,0226 0,000 -0,0128 0,012 -0,0060 0,027 0,0024 0,559 -0,0121 0,000

laurea -1,0023 0,000 -0,4659 0,088 -0,1326 0,314 -0,5047 0,091 -0,6704 0,000

secsup -0,4515 0,000 -0,0605 0,790 -0,1041 0,345 -0,0238 0,925 -0,3022 0,011

secinf -0,2677 0,014 -0,3323 0,189 0,0273 0,832 0,2375 0,349 -0,2938 0,005

female 0,0810 0,241 0,0399 0,770 0,2549 0,001 0,1726 0,113 0,2571 0,001

d_marr -0,0393 0,905 -0,4786 0,019 -0,5222 0,165 -0,2018 0,725 0,3126 0,271

d_divor 0,6506 0,014 0,1313 0,852 0,8580 0,010 1,0677 0,052 1,6489 0,000

d_ved 0,6307 0,045 1,6079 0,006 0,1656 0,717 0,9811 0,011 0,7047 0,031

d_health 0,3277 0,002 0,3350 0,312 0,2976 0,057 0,1015 0,671 0,1637 0,192

d_home 0,1604 0,491 0,3654 0,291 0,6640 0,079 -0,1203 0,895 0,3552 0,096

costante 0,1941 0,301 -0,8525 0,036 -1,4661 0,000 -1,8885 0,000 -0,6124 0,004

n. di osservazioni 30.349 10.832 23.433 7.519 21.440

Fonte: elaborazioni ISAE su dati EUSILC LONGITUDINAL UDB 2006 - version-1 of october 2008.

all’anno base dalla soglia di povertà relativa; inoltre, registrare variazioni positive nel

reddito da pensione e nel numero di percettori di redditi da lavoro protegge ovunque dal

rischio di cadere in povertà, mentre la proprietà della casa non appare rilevante nelle

singole aree. - 29 -

Rapporto ISAE: Politiche pubbliche e redistribuzione - novembre 2008

Nei paesi di nuovo accesso alla UE e in quelli dell’Europa meridionale e continenta-

le segno e significatività delle variabili coincidono, nella maggior parte dei casi, con

quelli riscontrati per l’UE25. Le eccezioni riguardano il titolo di studio, che diventa si-

gnificativo anche nel caso delle secondarie inferiori a Sud e ad Est - probabilmente per-

ché si tratta di paesi in cui il livello medio di istruzione è più basso e quindi c’è una

maggiore distanza relativa fra chi si ferma alla primaria e chi consegue un diploma se-

condario inferiore - mentre nell’Europa continentale non conta affatto - per motivi specu-

lari -, l’aumento della dimensione familiare, tranne che nell’Europa continentale, il

genere del capofamiglia, non significativo nei paesi di nuovo accesso. In aggiunta, si os-

serva la perdita di significatività nell’Europa meridionale dello stato di salute e in quella

continentale anche della scomparsa del coniuge, che potrebbero essere legate in qualche

misura alle caratteristiche dei sistemi di protezione sociale, nonché dell’aumento delle

ore lavorate, tranne che nell’Europa meridionale.

Si discostano invece più frequentemente dai risultati rilevati sull’aggregato della UE

i paesi anglosassoni e soprattutto quelli nordici. Per questi ultimi, ad esempio, non risul-

tano statisticamente significative le variabili relative ai programmi di welfare (probabil-

mente perché i sistemi universali caratteristici di quei paesi non provocano improvvise

cadute nelle forme di sostegno concesse ai cittadini), ai trasferimenti privati, al numero

di occupati e di ore lavorate, allo stato di salute (qui di nuovo la causa potrebbe essere in-

dividuata nel buon funzionamento degli istituti di stato sociale, questa volta nel tutelare

dai rischi di disoccupazione e da quelli legati alle condizioni di salute), alla dimensione

familiare, all’istruzione (mediamente elevata per tutti in questi paesi), al genere, al divor-

zio, mentre il matrimonio rappresenta un modo per proteggersi dal rischio. Nel Regno

Unito e in Irlanda invece è l’età del capofamiglia a non influenzare, a parità di condizio-

ni, la transizione (forse per la minore tutela garantita agli anziani dal sistema previden-

ziale pubblico), insieme alle altre variabili già segnalate per i paesi nordici (il numero di

occupati, ma non le ore di lavoro, la dimensione familiare, l’istruzione, anche nel Regno

Unito mediamente alta, il genere e le condizioni di salute).

Si osserva inoltre che in genere i fattori che riducono il rischio di entrare in povertà

svolgono specularmente un ruolo significativo nell’aumentare la probabilità di uscita

(Tab. 10). La principale eccezione riguarda l’età del capofamiglia, dal momento che tale

variabile, la quale, come visto, riduce la probabilità di entrare in povertà, accresce anche

la probabilità di persistenza per chi già si trovasse in tale stato. Rispetto a quanto si rileva

per i cittadini dell’Europa meridionale, i poveri dei paesi nordici (che rappresentano una

quota particolarmente contenuta della popolazione, come si è visto) hanno maggiore

probabilità di persistenza, mentre quelli di nuovo accesso appaiono meno spesso

intrappolati in una condizione di disagio monetario relativo, in coerenza con quanto

rilevato nel paragrafo precedente. - 30 -

Disuguaglianza e povertà nell'Unione Europea: un quadro omogeneo?

Tab. 10 REGRESSIONE LOGIT SULLA PROBABILITÀ DI USCIRE DALLA POVERTÀ NEL 2006

PER CHI ERA POVERO NEL 2005

Coefficiente Standard error z P value Intervallo di confidenza al 95%

gap2005 1,3712 0,4433 3,09 0,002 0,5023 2,2401

d_welfam 0,0002 0,0000 10,06 0,000 0,0001 0,0002

d_trans 0,0002 0,0000 7,73 0,000 0,0002 0,0003

d_ivs 0,0004 0,0000 18,49 0,000 0,0003 0,0004

d_unemp 0,0002 0,0000 7,27 0,000 0,0001 0,0002

d_hours 0,0063 0,0014 4,36 0,000 0,0034 0,0091

d_size -0,0590 0,0812 -0,73 0,467 -0,2181 0,1000

d_lav 1,1455 0,0716 16,00 0,000 1,0052 1,2859

age -0,0157 0,0020 -7,71 0,000 -0,0197 -0,0117

laurea 0,9677 0,1097 8,82 0,000 0,7526 1,1827

secsup 0,4166 0,0750 5,55 0,000 0,2695 0,5637

secinf 0,2465 0,0772 3,19 0,001 0,0953 0,3977

female -0,0892 0,0529 -1,69 0,092 -0,1929 0,0144

d_marr 0,6556 0,2717 2,41 0,016 0,1231 1,1881

d_divor 0,2004 0,2843 0,70 0,481 -0,3568 0,7576

d_ved -0,4535 0,2634 -1,72 0,085 -0,9696 0,0627

d_health -0,3211 0,0916 -3,50 0,000 -0,5008 -0,1415

d_home 0,0141 0,1689 0,08 0,934 -0,3171 0,3452

UE10 0,2020 0,0663 3,05 0,002 0,0721 0,3319

nordico -0,2452 0,1193 -2,06 0,040 -0,4790 -0,0115

continentale -0,1131 0,0841 -1,34 0,179 -0,2779 0,0517

anglo -0,0566 0,0907 -0,62 0,532 -0,2344 0,1212

costante -0,1312 0,2077 -0,63 0,528 -0,5384 0,2759

Numero di osservazioni 17.031

Wald chi2(22) 997,76

Prob > chi2 0,0000

Logverosimiglianza -9.095,10

Fonte: elaborazioni ISAE su dati EUSILC LONGITUDINAL UDB 2006 - version-1 of october 2008.

Si ricordi tuttavia che, come già specificato, l’analisi della probabilità di uscita è in

ogni caso biased dalla presenza di una cruciale variabile non osservata nell’indagine EU-

SILC, ovvero la durata nello status di povertà relativa, informazione di cui sarebbe inve-

ce fondamentale disporre per discriminare fra le cause profonde della povertà. Ad ogni

modo è interessante evidenziare che nel modello econometrico aggregato relativo

all’uscita numerosi sono i regressori non significativi, che non hanno quindi un impatto

rilevante su tale passaggio. Si tratta in particolare di alcuni cambiamenti relativi allo sta-

to civile, alla dimensione familiare, alla proprietà dell’abitazione, nonché al genere del

capofamiglia.

Circa i singoli raggruppamenti si riscontra in questo caso un minor numero di speci-

ficità rispetto al modello riferito alla totalità dei paesi UE (Tab. 11). Possedere una laurea

e beneficiare di aumenti pensionistici sono fattori che incidono positivamente in tutte le

cinque aree considerate. I paesi nordici e anglosassoni continuano ad essere caratterizzati

da una minor sovrapposizione con i risultati del modello aggregato, ma in questo caso,

- 31 -

Rapporto ISAE: Politiche pubbliche e redistribuzione - novembre 2008

rispetto a quanto evidenziato a proposito dell’entrata in povertà, si tratta di scostamenti

che coinvolgono un numero limitato di variabili.

Tab. 11 REGRESSIONE LOGIT SULLA PROBABILITÀ DI USCIRE DALLA POVERTÀ NEL 2006

PER CHI ERA POVERO NEL 2005 PER GRUPPI DI PAESI

Nuovo accesso Nordici Continentali Anglosassoni Meridionali

Coeffi- Coeffi- Coeffi- Coeffi- Coeffi-

P value P value P value P value P value

ciente ciente ciente ciente ciente

gap2005 2,2004 0,000 1,9119 0,000 0,1154 0,664 4,6478 0,000 2,4824 0,000

d_welfam 0,0003 0,000 0,0000 0,441 0,0002 0,000 0,0003 0,000 0,0004 0,000

d_trans 0,0009 0,000 0,0003 0,045 0,0002 0,000 0,0002 0,081 0,0003 0,000

d_ivs 0,0011 0,000 0,0002 0,001 0,0003 0,000 0,0004 0,000 0,0005 0,000

d_unemp 0,0006 0,000 0,0000 0,928 0,0001 0,000 0,0003 0,000 0,0002 0,000

d_hours 0,0042 0,015 0,0142 0,016 0,0070 0,052 0,0342 0,000 0,0040 0,151

d_size -0,2891 0,005 0,4562 0,040 -0,2738 0,180 -0,0105 0,970 0,0957 0,502

d_lav 0,9253 0,000 0,6635 0,003 1,0587 0,000 3,3225 0,000 1,4889 0,000

age -0,0121 0,001 -0,0166 0,007 -0,0186 0,000 -0,0022 0,614 -0,0211 0,000

laurea 2,4571 0,000 1,4647 0,000 0,4627 0,007 1,2900 0,000 1,3136 0,000

secsup 0,6540 0,000 1,1965 0,000 -0,0246 0,861 0,6944 0,009 0,8729 0,000

secinf 0,3299 0,017 1,1236 0,002 0,1419 0,384 0,2115 0,385 0,3183 0,015

female 0,0207 0,811 0,0719 0,708 -0,0691 0,508 -0,4019 0,009 -0,1209 0,189

d_marr 0,7542 0,136 0,2976 0,382 1,1739 0,027 2,4445 0,031 0,0041 0,992

d_divor -0,0715 0,828 2,4054 0,027 0,0401 0,942 0,5260 0,471 0,8625 0,070

d_ved -0,5323 0,210 1,2521 0,201 -0,1244 0,858 -1,1489 0,008 -0,7592 0,151

d_health -0,1968 0,151 -0,2652 0,529 -0,7746 0,000 -0,5432 0,124 0,0391 0,788

d_home 0,1054 0,733 0,2151 0,631 0,3222 0,449 -1,7254 0,023 0,1221 0,645

costante -0,3108 0,167 -0,9046 0,081 0,0012 0,996 -0,5680 0,112 0,2081 0,393

n. di osservazioni 5.295 1.012 3.130 1.742 5.355

Fonte: elaborazioni ISAE su dati EUSILC LONGITUDINAL UDB 2006 - version-1 of october 2008.

In particolare nei nordici la variazione dei trasferimenti di welfare direttamente ri-

volti alle famiglie e dei sussidi di disoccupazione non esercita un effetto significativo, e

neanche il matrimonio e lo stato di salute, mentre il divorzio e la dimensione familiare

acquistano un ruolo. Negli anglosassoni, dove l’età del capofamiglia non risulta signifi-

cativa, un incremento dei trasferimenti intra-familiari non sembra incrementare le proba-

bilità di uscita dallo stato di disagio monetario, il basso titolo di studio e la salute non

sono significativi, mentre acquistano rilevanza il genere e la proprietà della casa d’abita-

zione. Nei paesi continentali, invece, la distanza dalla soglia di povertà nel 2005 (il po-

verty gap) non emerge come elemento discriminante della possibilità di migliorare lo

status relativo, e anche l’istruzione è irrilevante. Nei paesi meridionali e di nuovo acces-

so tutte le variabili relative al genere del capofamiglia, allo stato civile, di salute e al pos-

sesso dell’abitazione non sono significative, mentre, con l’eccezione della variazione

delle ore lavorate e della dimensione del nucleo nel Sud Europa, tutte le altre variabili

sono significative e hanno il segno coerente con quanto si osserva nel modello aggregato.

- 32 -

Disuguaglianza e povertà nell'Unione Europea: un quadro omogeneo?

CONCLUSIONI

L’analisi dell’insieme degli indicatori sulla distribuzione del reddito e la povertà

analizzati per gli stati membri dell’UE25 ha messo in evidenza alcuni interessanti risulta-

ti, talvolta poco noti, almeno per quanto riguarda i paesi di recente ingresso. In primo

luogo, la diseguaglianza, l’esclusione e il disagio sono in media più intensi nell’area

UE10 rispetto all’UE15, e all’interno del primo gruppo si osserva in genere una maggio-

re variabilità. I nuovi stati membri presentano mediamente un maggior livello di spere-

quazione, una più elevata incidenza della povertà, qualunque sia l’approccio utilizzato

per misurarla, un più alto poverty gap, una maggiore probabilità di transitare in una si-

tuazione di povertà e di vedere aggravata la loro situazione nel caso di persistenza in tale

condizione, un più alto rischio di deprivazione materiale, nonché di trovarsi nello stesso

momento poveri e deprivati, e anche un livello di tenore di vita notevolmente più basso.

Si osserva tuttavia che i paesi UE10 si caratterizzano per una maggior mobilità dei reddi-

ti e una minor persistenza nello stato di povertà.

Inoltre, si riscontrano rilevanti differenze nel livello di sperequazione, di povertà e

deprivazione tra i cinque gruppi di paesi considerati. In particolare, i nordici e quelli

dell’Europa continentale appaiono, come è noto, gli stati membri più virtuosi, mentre nei

paesi anglosassoni e meridionali esclusione sociale e disuguaglianza sono fenomeni piut-

tosto diffusi e gravi e negli ultimi esistono ancora forme di povertà estrema e di disagio

materiale. Inoltre risulta difficile considerare i paesi UE10 come un unico gruppo omo-

geneo. È tuttavia possibile identificare all’interno di quest’area paesi in cui quasi tutti gli

indicatori mostrano un quadro piuttosto critico: si tratta in particolare di Estonia, Letto-

nia, Lituania e Polonia. La collocazione di Malta, Slovacchia, Slovenia e Repubblica

Ceca appare invece più simile a quella degli stati nordici e continentali. Infine, la situa-

zione di Ungheria e Cipro sembra, in base agli indicatori da noi considerati, caratterizza-

ta da una molteplicità di luci e ombre, non sempre comuni ad entrambi i paesi.

L’analisi micro-econometrica proposta ha inteso valutare l’influenza di alcuni fattori

nel processo di entrata e uscita dalla condizione di povertà relativa. Relativamente alle

cause del rischio di cadere in povertà, la quasi totalità delle variabili esplicative inserite

nell’analisi – relative, tra l’altro, alla variazione dell’importo di una serie di trasferimenti

del welfare e al cambiamento di alcune caratteristiche socio-economiche del nucleo o del

capofamiglia - risulta esercitare un’influenza significativa. Differenze sostanziali emer-

gono, tuttavia, quando si differenzia fra gruppi di paesi. Soltanto l’incremento dei redditi

da pensione e l’aumento del numero dei percettori di redditi da lavoro (oltre che, come

atteso, vivere in una famiglia ad alto reddito) rappresentano infatti ovunque efficaci for-

me di tutela contro il rischio in questione; al contrario, molte delle variabili socio-econo-

miche individuate come possibili cause di caduta in povertà (titolo di studio, sesso,

- 33 -

Rapporto ISAE: Politiche pubbliche e redistribuzione - novembre 2008

variazioni dello stato civile e di salute) risultano non significative in alcuni gruppi di

paesi.

La riduzione dei trasferimenti di welfare non previdenziali erogati alle famiglie e

degli stessi trasferimenti intra-familiari (rimesse degli immigrati e assegni di manteni-

mento post-divorzio) aumenta ovunque il rischio di caduta in povertà, con le eccezioni

rilevanti dei paesi anglosassoni, dove la variazione di importo dei sussidi di disoccupa-

zione non appare statisticamente significativa e, soprattutto, dei paesi nordici dove, pre-

sumibilmente in conseguenza della natura generalmente universale dei trasferimenti

erogati, la variazione dei trasferimenti diversi dalle prestazioni per invalidità, vecchiaia e

superstiti non esercita un’influenza significativa.

Con l’eccezione dell’età del capofamiglia (al crescere dell’età si riducono sia la pro-

babilità di cadere in povertà, sia quella di uscirvi, qualora ci si trovi sotto la soglia) le

stesse variabili che influenzano la probabilità di entrata condizionano, col segno opposto,

la probabilità di uscita. Il grado di approfondimento dell’analisi sulle cause di uscita è,

tuttavia, limitato dalla mancata conoscenza della durata effettiva della permanenza in po-

vertà, informazione che sarebbe invece cruciale per distinguere le cause profonde della

povertà persistente. Dal confronto fra le stime relative ai singoli gruppi di paesi emergo-

no comunque minori differenziazioni rispetto a quanto evidenziato dall’analisi della ca-

duta in povertà. Ad ogni modo resta confermata una certa specificità dei paesi nordici,

dove l’incremento dei trasferimenti di welfare contro la disoccupazione e di sostegno alle

esigenze familiari non esercita un impatto significativo, ed emerge la peculiarità dei pae-

si continentali, in cui la probabilità di uscire dalla povertà non sembra legata alla dimen-

sione di partenza del poverty gap.

La varietà dei risultati emersi dall’analisi descrittiva e da quella econometrica ci

conferma quanto sia difficile definire e misurare, soprattutto a livello europeo, concetti

per loro natura multidimensionali quali povertà e deprivazione e, per quanto riguarda le

cause e i rimedi, ci suggerisce l’opportunità, in particolare per i nuovi stati membri, di in-

dagare in dettaglio i legami esistenti tra distribuzione del reddito da un lato e sistemi di

welfare, mercato del lavoro e struttura demografica dall’altro. Tale indagine consen-

tirebbe infatti di approfondire le spiegazioni delle specificità emerse e, soprattutto, di

definire appropriate misure di policy. - 34 -

Disuguaglianza e povertà nell'Unione Europea: un quadro omogeneo?

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Vulnerabilità e traslazione del rischio sociale su

famiglie e individui

PREMESSA

Di recente è stata evidenziata da diversi osservatori una tendenza verso una maggio-

re vulnerabilità dei cittadini dei paesi industrializzati, a seguito da un lato di uno sposta-

mento di rischi dalla collettività e dal settore delle imprese verso quello delle famiglie

1 2

(Hacker, 2006; ILO, 2004 ), dall’altro della mancata presa in conto, da parte dello Stato

e/o delle imprese, di alcuni rischi nuovi (i cosiddetti new social risks, Armingeon e

Bonoli, 2006; Bonoli, 2005; Paci, 2007; Taylor-Gooby, 2004a), come ad esempio quelli

legati alla disgregazione della famiglia tradizionale e alle condizioni di salute precarie

che possono accompagnare una vecchiaia più lunga (o, più semplicemente, agli effetti

della mutata composizione demografica della popolazione).

Negli Stati Uniti si è avviato con l’amministrazione Reagan un ridimensionamento/

eliminazione delle forme di sicurezza sociale degli anni ’70 che è proseguito in seguito

con un disimpegno delle imprese, una diffusione dei pacchetti previdenziali a contribu-

zione definita, una virata verso le forme di detassazione del risparmio individuale a sco-

po di copertura dai rischi (Hacker, 2006).

Alcuni cambiamenti importanti sono intervenuti anche nelle società europee, a par-

tire dal Regno Unito della Thatcher. Sul continente, sono stati in parte guidati dalla “ma-

no visibile” della Commissione Europea, con le regole sul fabbisogno e sul debito, con

un’impostazione comunque favorevole al ridimensionamento del peso dello Stato, anche

a parità di saldo tra entrate e uscite, con l’intervento per le liberalizzazioni e la concor-

renza nel mercato unico, che ha coinvolto ampiamente i settori dei servizi pubblici, e con

la richiesta di una maggiore flessibilità sul mercato del lavoro. Non vi è tuttavia accordo

sulla portata di tali cambiamenti (spesso indicati genericamente con il termine “rifor-

me”), che secondo alcuni osservatori non sarebbero stati ancora avviati seriamente (al-

1 L’ILO si pone in una prospettiva globale, analizzando l’andamento del rischio sociale anche nei PVS.

2 Qui e di seguito, quando parliamo di Stato, ci riferiamo genericamente all’operatore collettivo, senza distinguere tra

livelli di governo, ma anzi comprendendoli tutti. - 37 -

Rapporto ISAE: Politiche pubbliche e redistribuzione - novembre 2008

meno in Italia), secondo altri avrebbero condotto ad un arretramento del welfare state.

Sull’ipotesi di retrenchment dei programmi sociali si sono misurati molti studi (Bonoli,

2006; Pierson, 2001; Korpi, Palme 2003; Allan, Scruggs 2004; Ferrera, 2007), ma non si

è giunti a un consenso unanime (Raitano, 2007a), dato che i risultati sono strettamente

legati al tipo di indicatore considerato (spesa, entitlement, redistribuzione), e alla circo-

3

.

stanza se si faccia riferimento all’insieme dei trasferimenti o anche dei servizi

In questo capitolo, piuttosto che sull’offerta di servizi e protezione sociale, in termi-

ni di diritti e/o prestazioni, ci si focalizza sugli esiti (outcomes) individuali/collettivi in

termini di vulnerabilità sociale. La vulnerabilità può essere considerata sia in riferimento

al rischio di cadere in una condizione di disagio (che potrebbe riguardare anche le fasce

medie), sia a circostanze di oggettiva debolezza, per mancanza di capabilities, intese à la

Sen (Sen, 1991), cioè di risorse e di opportunità economiche, culturali, socio-familiari. In

questo capitolo si esamina innanzitutto l’evoluzione della percezione soggettiva di incer-

tezza in Italia, e quindi si cerca di valutare empiricamente, mediante alcuni indicatori re-

lativi alle risorse ed alle esigenze economiche delle famiglie italiane, se nel nostro paese

si stia realizzando un fenomeno di risk shift e quali siano i gruppi sociali maggiormente

esposti.

Il livello di rischio sociale dipende da molti fattori interdipendenti: la struttura eco-

nomica, il mercato del lavoro, le politiche pubbliche, le caratteristiche individuali, le reti

sociali. Nel prossimo paragrafo si prova ad indicare i principali meccanismi di interazio-

ne tra i fattori in gioco, al fine di definire meglio il problema oggetto di questo lavoro. In

quello successivo si passa ad esaminare la percezione di incertezza in Italia sulla base di

alcuni indicatori a carattere soggettivo. Quindi si cerca di spiegare l’evoluzione della

percezione di incertezza degli individui attraverso dati di tipo oggettivo. In conclusione

si proverà a tirare le somme sull’evidenza o meno di un fenomeno di risk shift in Italia.

3 In particolare, gli studi che hanno “misurato” i sistemi di welfare mediante dati di spesa hanno generalmente rifiutato

l’ipotesi di arretramento del ruolo dello stato sociale (Pierson 1996 and 2001), mentre quelli basati su indicatori di

entitlement (ovvero del diritto all’accesso a determinati servizi o trasferimenti) o che hanno valutato la dimensione del

welfare attraverso alcune variabili macroeconomiche (in primis il tasso di occupazione) tendono a sostenere l’esistenza

di una significativa, anche se non drammatica, tendenza alla trasformazione e alla riduzione del ruolo dei tradizionali

sistemi di protezione sociale (Gilbert 2002, Korpi, Palme 2003, Korpi 2003, Clayton, Pontusson 1998 e Allan, Scruggs

2004). - 38 -

Vulnerabilità e traslazione del rischio sociale su famiglie e individui

DA COSA DIPENDE IL RISCHIO SOCIALE?

Il livello di rischio sociale dipende da molti fattori interdipendenti: la struttura eco-

nomica, il mercato del lavoro, le politiche pubbliche, le caratteristiche individuali, le reti

sociali. Per inquadrare il problema e per valutarlo correttamente, è necessario preliminar-

mente proporne un’analisi - per quanto sintetica - più articolata, onde evitare di confon-

dere e sovrapporre - dal punto di vista della metodologia, delle definizioni e della

concettualizzazione - piani che, seppure strettamente interrelati, dovrebbero essere tenuti

distinti al fine di interpretare meglio le eventuali correlazioni/causalità e sviluppare coe-

renti indicazioni di policy.

Innanzitutto si può osservare che, a livello individuale, rischi e problemi possono

essere ridimensionati o affrontati meglio se si dispone di alcuni strumenti che possono

prevenirne l’insorgere (in primis l’istruzione) o grazie alla presenza di familiari e cono-

scenti disposti a offrire aiuto. La composizione familiare è particolarmente importante,

dato che il nucleo di convivenza può essere inteso come un mezzo per condividere/ridur-

re l’esposizione ai rischi. Più in generale, dal punto di vista delle opportunità e, quindi,

del grado di vulnerabilità individuale, è rilevante l’analisi dei social network e del capita-

le culturale/sociale/familiare, che può determinare la persistenza intergenerazionale di

posizioni di vantaggio/svantaggio (mobilità sociale, dei redditi e delle prospettive indivi-

duali, formative e occupazionali).

A livello collettivo, la regolazione pubblica (sicurezza sul lavoro, sicurezza in gene-

re, igiene pubblica, vaccini) e la produzione di beni pubblici (tutela ambientale, alcuni

aspetti della sanità e dell’istruzione/conoscenza) tendono spesso a ridurre l’insorgere di

rischi, mentre i sistemi di welfare (assicurazioni sociali, servizi sanitari) sono general-

mente volti soprattutto a limitarne le conseguenze (sono essenzialmente “risarcitori” o

4

“riparatori”) . Questa azione può essere realizzata a vasto raggio, a livello multidimen-

sionale (un individuo può essere curato da una malattia, inserito in un corso di riqualifi-

cazione professionale, aiutato a trovare un lavoro, con possibili effetti benefici anche

sulla riduzione della futura vulnerabilità), ma spesso è indirizzata principalmente a ga-

rantire un reddito (indennità di disoccupazione o di malattia). Anche la stessa fornitura

4 Naturalmente hanno un ruolo rilevante tutte le politiche pubbliche, anche a carattere locale, e le stesse politiche di

finanziamento/tassazione. Da questo punto di vista non si può trascurare il ruolo degli interventi che agiscono attraverso

tax expenditures per favorire una fornitura privata dei servizi, anziché attraverso politiche di tax and transfers pubbliche

(pur restando consapevoli del fatto che spesso è stato proprio il passaggio dalle politiche di fornitura e finanziamento

pubblico alla mera detassazione delle spese private a consentire di ridurre e rendere meno distributivo l’intervento

pubblico). Nell’ambito dell’analisi intorno agli effetti del welfare state su rischio e vulnerabilità rientrano pure la tematica

fondamentale della scelta tra universalismo e selettività (cruciale e con effetti “paradossali” soprattutto in contesto multi-

periodale; Korpi, Palme, 1998) e le regole specifiche di definizione dei trasferimenti e delle politiche pubbliche (ad

esempio il loro grado di progressività nell’erogazione e nel finanziamento).

- 39 -

Rapporto ISAE: Politiche pubbliche e redistribuzione - novembre 2008

diretta di un servizio può essere vista come garanzia di non dover spendere le proprie

risorse per acquistarlo qualora insorga il bisogno.

In ogni caso, l’intervento pubblico rappresenta una stanza di compensazione dei ri-

schi: consente di coprire costi (integrazione di reddito o fornitura di servizi) che i singoli

individui (o le singole famiglie), ove colpiti dall’evento, non sarebbero in grado di af-

frontare, o di garantire servizi di cui la miopia individuale potrebbe rendere difficile pre-

vedere l’utilità in termini di riduzione della vulnerabilità futura (è il caso dell’istruzione/

formazione e delle stesse pensioni). In alcuni casi per i cittadini sarebbe necessario di-

sporre di redditi/ricchezze particolarmente consistenti; in altri casi il problema è la perdi-

ta più o meno improvvisa di una fonte di reddito; in alcune circostanze è carente

l’informazione, che può essere di tipo tecnico-specialistico (si pensi alla scelta delle cure

e terapie); infine, in altre situazioni i beni/servizi atti ad alleviare il rischio/disagio non

vengono prodotti - e quindi non possono essere acquistati - sul mercato (ad esempio

l’aria non inquinata o alcuni tipi di assicurazioni, che, a causa di inevitabili fallimenti, il

5

mercato non è in grado di fornire : si pensi a quelle contro la disoccupazione, le malattie

croniche o un’inflazione inattesa). Rischi che non possono essere affrontati a livello indi-

viduale vengono più facilmente fronteggiati a livello collettivo, come mostra una stermi-

nata letteratura nel settore della scienza delle finanze, dall’economia del benessere

6

in poi .

È stato notato, tuttavia, come di recente l’intervento pubblico sia stato profonda-

mente messo in discussione, a seguito di una sottolineatura delle necessità di rigore ma-

croeconomico (si pensi all’obiettivo vincolante del pareggio di bilancio indicato per i

paesi dell’Unione Europea) e di una particolare enfasi posta sui problemi di free-riding e

adverse selection nella fornitura pubblica (D’Antoni e Marano, 2008, cui si rimanda per

una rivisitazione del dibattito teorico su questi temi in funzione di un’analisi degli effetti

di risk shift); si può aggiungere che è stato pure posto l’accento sulle difficoltà legate alla

7

presenza di gruppi di interesse e all’eterogenesi dei fini nella pubblica amministrazione .

Tutto questo può aver portato ad un trasferimento di rischi tra i settori dell’economia, e

in particolare verso i cittadini, dallo Stato e anche dalle imprese (Hacker, 2006, D’Antoni

e Marano, 2008, Taylor-Gooby, 2004b).

5 Sui fallimenti dei mercati assicurativi privati nel fornire servizi di welfare ai cittadini si veda Barr (1992).

6 Tra i tanti testi e manuali diffusi e apprezzati si possono ricordare Musgrave e Musgrave (1989) e Stiglitz (2000)

7 Si tratta di problemi e limiti dell’azione collettiva ampiamente discussi nell’ambito del dibattito tra la scuola di Public

Finance e quella di Public Choice (uno stimolante frammento di questa discussione si trova in Buchanan e Musgrave,

1999), che ha ripreso peraltro molti spunti della scuola italiana di scienza delle finanze di un secolo fa (Di Majo, 2003).

Questo dibattito ha consentito peraltro fondamentali approfondimenti nello studio del comportamento dell’operatore

collettivo, individuandone i possibili “fallimenti” e limiti, che vanno tuttavia di volta in volta posti a confronto con gli

inevitabili fallimenti del mercato. - 40 -

Vulnerabilità e traslazione del rischio sociale su famiglie e individui

Per quanto riguarda la traslazione dallo Stato, essa sarebbe conseguenza dell’ipotiz-

zato retrenchement del welfare state (inteso sia come riduzione della quota di popolazio-

ne che ha diritto, ad esempio, ad un determinato trasferimento, sia come diminuzione

della generosità di quest’ultimo), che attenuerebbe la capacità dell’operatore pubblico di

coprire gli individui più esposti, e più in generale del ridimensionamento dell’intervento

pubblico. Si osservi che le stesse politiche macroeconomiche sono una forma di copertu-

ra dal rischio (disoccupazione, inflazione) la cui efficacia è stata tuttavia messa in discus-

sione a partire dagli anni settanta, anche a seguito degli episodi di stagflazione e delle

8 .

crescenti preoccupazioni sulla sostenibilità delle finanze pubbliche

Per quanto riguarda le imprese, si possono osservare due tipi di effetti. In primo luo-

go, la riduzione/eliminazione delle forme di assicurazioni obbligatorie o quasi obbligato-

rie a carico del datore di lavoro e di quelle pubbliche finanziate da contributi sociali e

imposte: in America ad esempio si è verificato un drammatico calo delle coperture sani-

9

tarie e pensionistiche offerte dalle imprese , in Europa si sono osservate riduzioni delle

prestazioni pensionistiche ispirate a logiche di individualizzazione dei rischi (in primis di

quelli demografici), volte a controllare, insieme agli squilibri dei bilanci pubblici, anche

gli incrementi prospettici dell’aliquota di equilibrio e dunque del costo del finanziamento

attraverso contributi e imposte. In secondo luogo, si sta affermando una maggiore flessi-

bilità sul mercato del lavoro, che implica la traslazione sul lavoratore di tipici rischi di

impresa, legati alle fluttuazioni congiunturali, ma anche alle nuove condizioni globali - si

pensi alla necessità di essere maggiormente competitivi per far fronte all’accresciuta

concorrenza da parte delle imprese dei paesi di nuova industrializzazione, a cui le

aziende meno virtuose a volte cercano di far fronte richiedendo una riduzione del costo

del lavoro e/o dell’Employment Protection Legislation (EPL), piuttosto che cercando di

8 D’Antoni e Marano (2008) osservano come le politiche di bilancio assolvano ad una funzione assicurativa anche grazie

alla possibilità di attuare forme di redistribuzione intergenerazionale. Peraltro, negli scorsi anni è stata fortemente

criticata la liceità di operazioni di questo tipo, nell’idea che il breve orizzonte temporale dei policy maker li spingerebbe

comunque a caricare le generazioni future di oneri, in modo iniquo (Kotlikoff, 1992). Si ricordi inoltre che, con la riforma

del Patto di Stabilità del 2005, le Istituzioni Europee hanno ulteriormente enfatizzato il ruolo del vincolo di bilancio,

accrescendo l’importanza che va attribuita alla sostenibilità di lungo periodo delle finanze pubbliche, da perseguirsi in

primo luogo attraverso riforme previdenziali (Consiglio Europeo, 2005). In tale ottica la Commissione ha recentemente

dedicato una notevole attenzione alla definizione di indicatori quantitativi di sostenibilità a lungo termine delle finanze

pubbliche (Commissione Europea, 2007a) ed ha pubblicato un rapporto monografico nel quale si valuta, soprattutto

mediante tali indicatori, la capacità degli stati membri di mantenere i bilanci in equilibrio anche nel lungo periodo

(Commissione Europea, 2006).

9 E, ove tali coperture sono rimaste attive, si è realizzato il passaggio verso offerte basate su criteri di equità attuariale

(concretizzate soprattutto passando, negli schemi pensionistici occupazionali, dalle formule a benefici definiti a quelle a

contributi definiti), che riducono fortemente il grado di esposizione al rischio delle imprese, incrementando, di

conseguenza, quello degli individui/lavoratori (Hacker, 2006; Davis, 1995). Si ricordi infatti che, a differenza dal metodo a

contribuzione definita, nel quale gli effetti delle perturbazioni di mercato ricadono unicamente sul patrimonio pensionistico

individuale, un sistema a capitalizzazione che applichi il metodo a prestazione definita è in grado di diversificare il rischio

fra partecipanti e gestori del fondo pensione. - 41 -

Rapporto ISAE: Politiche pubbliche e redistribuzione - novembre 2008

incrementare, in una corretta logica di lungo periodo, la produttività mediante innovazio-

ni tecnologiche di processo e/o di prodotto.

Va aggiunto che al risk shift si sovrappone l’insorgere di nuovi rischi. Alcuni autori

enfatizzano gli effetti della deindustrializzazione e della terziarizzazione dell’occupazio-

ne e i cambiamenti nella struttura familiare, con la partecipazione delle donne al mercato

del lavoro e la difficoltà di garantire la conciliazione con le esigenze della famiglia

(Esping Andersen, 1999; Armingeon e Bonoli, 2006). Altri sottolineano anche le conse-

guenze della globalizzazione e quelle dell’invecchiamento (Paci, 2007, Taylor-Gooby,

10 ). In qualche misura questi nuovi rischi appaiono come la conseguenza del rag-

2004b

giungimento di standard di benessere superiori, ovvero del diffondersi di nuove richi-

este: l’allungamento della speranza di vita implica la necessità di gestire gli eventuali

problemi di non autosufficienza di un maggior numero di anziani; le maggiori possibilità

di auto-realizzazione delle donne e il loro ingresso sul mercato del lavoro aprono la ques-

tione dei servizi di cura ai bambini e agli anziani; la scoperta di nuove, più costose cure

implica la richiesta di tali moderne terapie da parte dei cittadini. Allo stesso tempo non si

può negare che si presentano oggi nuovi motivi di disagio cui i vecchi sistemi di welfare

non sono in grado di far fronte: è stato osservato (Armingeon e Bonoli, 2006) che la ter-

ziarizzazione dell’economia favorisce una maggiore dualità tra lavoratori skilled (assorb-

iti dai settori teconologicamente avanzati ad alta produttività) e unskilled (impiegati nei

servizi a basso valore aggiunto, o precari o disoccupati), con la formazione di una fascia

di soggetti con bassi salari, lavoro precario e incerto; una riduzione delle risorse a dispo-

sizione del male breadwinner può amplificare i limiti del sistema, “costringendo” molte

donne a rendersi attive ed aumentando così la domanda di servizi di cura che non trova

offerta a prezzi accessibili.

Inoltre, è difficile capire fino a che punto questi problemi siano effettivamente nuo-

vi, e fino a che punto costituiscano in realtà il risultato di un risk shifting. Si è già visto

sopra come la precarietà sul mercato del lavoro, sia pure favorita da alcuni sviluppi del

progresso tecnico e delle strutture economiche, rappresenti anche il modo attraverso cui

l’impresa sposta sui suoi dipendenti e collaboratori una parte del rischio che le sarebbe

proprio (senza che lo stato se ne faccia sempre carico, anche per non incrementare, attra-

verso l’aumentata tassazione, il costo del lavoro). La compresenza di nuove situazioni di

fragilità con fenomeni di traslazione di rischi da un settore all’altro provoca in alcuni casi

una difficoltà di interpretazione dei fenomeni sociali cui stiamo assistendo, con ovvie

implicazioni sulle possibili policy suggerite: focalizzando l’attenzione su uno dei due

aspetti, si finisce infatti per oscurare l’altro. È stato sottolineato peraltro (Taylor-Gooby,

10 Taylor-Gooby (2004b) considera tra i nuovi rischi sia quelli dovuti ai cambiamenti nel welfare, con la privatizzazione dei

servizi e la diffusione di sistemi pensionistici privati, sia quelli derivanti dalle modifiche del mercato del lavoro e

dall’evoluzione delle dinamiche demografiche (invecchiamento, modifiche nella struttura familiare).

- 42 -

Vulnerabilità e traslazione del rischio sociale su famiglie e individui

2004b, e Larsen, Taylor-Gooby, 2004) come lo spostamento dell’attenzione sui nuovi ri-

schi, legati principalmente alle condizioni del mercato del lavoro e alla partecipazione

delle donne, risulti molto più coerente dell’approccio del passato, basato su elevata tassa-

zione e alta spesa pubblica, con il nuovo paradigma monetarista e neo-liberista (che ri-

chiede bassa inflazione, contenuti disavanzi di bilancio e limitati debiti pubblici) e con le

politiche sociali che ne discendono, fondate sull’idea di una “società attiva” e volte prin-

11

.

cipalmente a far funzionare efficientemente il mercato del lavoro

Qualunque sia il punto di vista adottato, si osserva comunque che un maggior ri-

schio sociale emerge laddove il welfare non si aggiorni (“modernizzi” nel linguaggio

della UE) per far fronte ai nuovi problemi o alla nuova composizione sociale. Ad esem-

pio, a differenza dai paesi nordici, dove sono state realizzate misure per riconciliare la fa-

miglia e il lavoro femminile, politiche attive sul mercato del lavoro, interventi per la

tutela salariale dei lavoratori meno qualificati e per garantire un reddito, e sono stati pre-

disposti servizi di cura agli anziani (il tutto con effetti favorevoli sugli stessi tassi di nata-

lità), in casi come l’Italia questi nuovi rischi sono sostanzialmente trascurati dal welfare,

anche perché quest’ultimo ha una forte tradizione categoriale, mentre le difficoltà di oggi

riguardano spesso soggetti diversi dal male breadwinner (Esping Andersen, 1999, 2002;

Armingeon e Bonoli, 2006; sui diversi modi di affrontare i nuovi rischi sociali da parte

dei diversi modelli europei si veda anche Taylor-Gooby, 2004a).

Dal momento che alcune fasce di individui, socialmente più deboli, sono più sogget-

te ai rischi (bambini, anziani, invalidi, single mothers, residenti in aree disagiate) e/o

meno attrezzate per affrontarli (per carenza di reddito, istruzione, skills, salute), a parità

di distribuzione/tipologia di rischi l’outcome complessivo della società dipende dalla

12

composizione della popolazione ; in altri termini, da quanto sia ampia la quota di collet-

tività che possiede caratteristiche che la espongono a un determinato rischio. Una vari-

azione nel livello complessivo di rischio della società può dipendere quindi da un

addensamento della popolazione nei gruppi più deboli/più vulnerabili, o dall’affievoli-

mento del ruolo di una determinata caratteristica - ad esempio l’istruzione, o l’essere un

lavoratore salariato - nel proteggere contro un determinato rischio. A fini di policy è

dunque molto importante identificare i casi in cui l’aumento del rischio è legato alla

maggiore frequenza di individui nei gruppi sociali potenzialmente più vulnerabili (ad

esempio gli anziani o gli immigrati).

11 In questo quadro sembra inserirsi l’impostazione recente della politica sociale europea, rivolta ad aumentare

l’efficienza del mercato del lavoro e la produttività e occupabilità dei lavoratori, migliorare l’uguaglianza di opportunità,

soprattutto tra i generi, limitare l’esclusione sociale, principalmente attraverso l’ingresso nel mercato del lavoro (Tylor-

Gooby, 2004a). Per una discussione del ruolo del welfare come fattore di ostacolo o di ausilio alla crescita economica si

veda Granaglia et. al .(2006).

12 Si ricordi d’altronde come, allo stesso tempo, nuovi rischi ed effetti del risk shift non si distribuiscano in modo uniforme

fra le varie categorie sociali. - 43 -

Rapporto ISAE: Politiche pubbliche e redistribuzione - novembre 2008

La concentrazione del rischio in alcune categorie è d’altronde una delle ragioni del

mancato adeguamento dei sistemi di protezione/assistenza sociale di alcuni paesi, per la

difficoltà di rappresentanza che i soggetti vulnerabili spesso sperimentano nell’ambito

13

.

del processo di formazione delle politiche pubbliche nel lungo periodo

I due grafi che seguono (Graf. 1a e 1b) cercano di sintetizzare le principali connes-

sioni e interazioni che si sviluppano nel processo di formazione del rischio sociale e mo-

strano un processo del quale bisogna tentare di distinguere i passaggi salienti. Il primo

rappresenta la situazione statica. I rischi potenziali, derivanti da fattori economici e am-

bientali, si estendono su quote più o meno ampie di popolazione (composizione), vengo-

no filtrati dai sistemi di assicurazione e assistenza sociale, secondo le relative

caratteristiche e le norme che li regolano, e dagli altri interventi di comando e controllo

da parte dello Stato (e l’intervento pubblico retroagisce sulla composizione della popola-

zione), oppure vengono assicurati nel mercato privato, e conducono a determinati output

in termini di livelli di povertà, di rischio non assicurato, di opportunità. In una prospetti-

va dinamica, i principali aspetti da considerare sono i seguenti (secondo grafo): fattori

quali il progresso tecnico, la globalizzazione, l’invecchiamento, i nuovi modelli sociali

possono produrre nuovi rischi potenziali; la disgregazione della famiglia può rendere gli

individui più vulnerabili, e anche l’aumento dei flussi migratori accresce la quota di per-

sone in condizioni di particolare fragilità presenti nel paese. Stato e imprese potrebbero

“sbarazzarsi” di responsabilità di cui si facevano carico in precedenza, e non curarsi dei

nuovi rischi; essi comunque retroagiscono su alcuni aspetti della composizione (ad

esempio regolando il flusso migratorio e assumendo immigrati). L’aumento della vulne-

rabilità e della percezione di incertezza e il restringersi del campo delle opportunità sono

il possibile risultato di tutto questo.

13 Per una approfondita analisi del ruolo delle lobby e della diversa capacità di pressione esercitata da gruppi più o meno

forti e più o meno rappresentati nella società sul processo di decisione politica si veda Olson (2000), che considera

caratteristica di una buona democrazia proprio la capacità di rappresentare encompassing interests, interessi ampi, e

non solo quelli ristretti di piccoli gruppi di potere. A tale proposito Bonoli (2005) rileva come i rischi derivanti dal post-

industrialismo e dalla mutata composizione familiare si concentrino in particolare su alcuni gruppi - le donne, i giovani, i

low skilled - che hanno una capacità di mobilitazione politica molto limitata; a suo avviso, non avendo tali gruppi la forza

per imporre le loro esigenze al centro dell’agenda politica, il modo più percorribile per offrire loro copertura è un processo

graduale di alleanze, scambi politici e compromessi con altri attori sociali che perseguono in realtà obiettivi diversi dalla

protezione. - 44 -

Vulnerabilità e traslazione del rischio sociale su famiglie e individui

Graf. 1a - IL PROCESSO DI FORMAZIONE DEL RISCHIO SOCIALE - PROSPETTIVA DINAMICA

Politiche

Composizione

Rischi pubbliche Outcomes

potenziali Gruppi più o meno

esposti ai vari tipi di Sicurezza sociale (pubblica o

rischi (famiglia; privata; spesa o tax Risorse

Tipologie di rischi e livello di istruzione; exependitures; universale o economiche

loro distribuzione. skills; anziani; selettiva; cash o in kind; (povertà), forme

immigrati). formule di calcolo dei di assicurazione,

benefici; meccanismi di opportunità.

finanziamento). Regolazione Da valutare da un

del mercato del lavoro. punto di vista

Tariffe. Politiche oggettivo o

macroeconomiche. soggettivo.

Fattori economici

(struttura economica,

mondo). Imprese e mercato

Fattori non economici assicurativo privato

(malattie, ambiente)

Graf. 1b - IL PROCESSO DI FORMAZIONE DEL RISCHIO SOCIALE - PROSPETTIVA DINAMICA

Stato

Retrenchement del welfare

Rischi state: da universale a selettivo,

meno servizi e assicurazioni,

potenziali Outcomes

più tax expenditures, cioè più

privato; meno generosità dei

trattamenti; tariffe più alte o

(nuovi rischi e Maggiori rischi

liberalizzate; minore

nuovi bisogni) da valutare con

disponibilità delle politiche indicatori

macro.

Composizione obiettivi e/o

soggettivi.

Disgregazione della

famiglia;

immigrazione. Imprese

Fattori economici Riduzione contributi

(innovazione, sociali e imposte;

globalizzazione). meno assicurazioni

previdenziali;

Fattori non flessibilizzazione mercato

economici del lavoro;

(invecchiamento) acquisizione di imprese di

servizio pubblico.

- 45 -

Rapporto ISAE: Politiche pubbliche e redistribuzione - novembre 2008

GLI INDICATORI SOGGETTIVI DI “RISCHIO” IN ITALIA

In questa sezione si propongono alcune informazioni relative alla percezione di vul-

nerabilità, utilizzando informazioni tratte dalle inchieste ISAE sui consumatori, in cui

sono poste domande sulla valutazione soggettiva sia della propria situazione, sia di quel-

la generale del Paese.

In particolate le inchieste ISAE rilevano, su un campione annuale di 24.000 famiglie

rappresentativo della popolazione italiana, informazioni relative alle opinioni sull’anda-

mento dell’economia, sui prezzi, sulla situazione economica personale e della propria fa-

14 .

miglia, sulle aspettative circa le evoluzioni future

In primo luogo si è ricostruita la serie della povertà soggettiva dal 1990 (Graf. 2). La

condizione di povertà soggettiva viene accertata intervistando l’individuo/famiglia ri-

15

guardo all’adeguatezza/inadeguatezza del proprio reddito . L’ISAE rileva la povertà

soggettiva attraverso la domanda: “Secondo lei, quanto ci vuole al mese per una famiglia

Graf. 2 - L'INCIDENZA DELLA POVERTÀ SOGGETTIVA

(inchiesta ISAE sui consumatori)

80

75

70

65

60

55

50

45

40

35

30 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008

I

sem.

14 Gli aspetti metodologici dell’inchiesta sono illustrati in Fullone e Martelli (2008). Le interviste sono svolte

telefonicamente. Il campione è selezionato in base ad un disegno di campionamento stratificato a due stadi, che

garantisce la rappresentatività rispetto alla distribuzione geografica e per genere della popolazione italiana; si veda

anche Martelli (1998).

15 La povertà soggettiva esprime una condizione di insoddisfazione degli intervistati circa il proprio livello di reddito, non

individua una vera e propria fascia di indigenza, né un gruppo di soggetti che versa in una condizione significativamente

e oggettivamente peggiore della media della popolazione.

- 46 -

Vulnerabilità e traslazione del rischio sociale su famiglie e individui

come la sua per vivere senza lussi ma senza privarsi del necessario (escludendo le tas-

se)?”. La risposta dipende evidentemente non soltanto dalle effettive necessità, ma anche

da un insieme di considerazioni che discendono dai desideri, dalle abitudini di spesa, dal

bisogno di uniformarsi allo standard ed all’opinione corrente dell’ambiente sociale in cui

si è inseriti, in sostanza dalle aspettative e dagli stili di consumo, e naturalmente dalla

percezione sul costo della vita. Il confronto tra l’ammontare indicato in risposta a questa

domanda ed il reddito dichiarato (reddito dichiarato complessivo mensile netto della fa-

miglia, rilevato per classi) rivela se l’intervistato ritenga le risorse complessive familiari

16 .

adeguate o meno

La diffusione della povertà soggettiva tendenzialmente aumenta nel periodo di os-

servazione, passando dal 35-40% all’inizio del periodo a percentuali intorno al 70%

nell’ultimo quinquennio (considerando per il 2008 la media dei primi sette mesi). Il pri-

mo picco viene raggiunto nel 1995, cioè nella fase di forte caduta dell’occupazione lega-

ta alla crisi dei primi anni novanta. Eppure dal grafico 3, che mostra l’andamento della

Graf. 3 - PREVISIONI SUL MERCATO DEL LAVORO (1)

(inchiesta ISAE sui consumatori; saldi ponderati destagionalizzati)

20

0

-20

-40

-60

-80

-100

-120

-140

-160 '82 '83 '84 '85 '86 '87 '88 '89 '90 '91 '92 '93 '94 '95 '96 '97 '98 '99 '00 '01 '02 '03 '04 '05 '06 '07 '08

(1) Un indice più alto indica aspettative migliori.

16 La precisa definizione della domanda inserita nel questionario è molto importante ai fini dell’interpretazione delle

risposte alle interviste. Ad esempio, si può osservare che nell’indagine europea EU-SILC viene chiesto: “Per la sua

famiglia quanti soldi sono necessari, come minimo, per arrivare a fine mese?”. L’impostazione della domanda è molto

simile a quella dell’ISAE, e infatti i risultati sono molto vicini: ad esempio, l’incidenza per l’Italia nel 2004 è pari al 63,4%,

un dato piuttosto vicino a quello dell’ISAE (69,1%). Al contrario, nell’Indagine multiscopo 2003 dell’ISTAT viene esplicitato

il concetto di povertà, per indagare se l’intervistato ritenga di rientrare in questa categoria: “Facendo riferimento alla

situazione economica della famiglia, lei la definirebbe: molto ricca, ricca, né ricca né povera, povera, molto povera.” Le

risposte in questo caso sono molto più prudenti, tanto che risulta povero o molto povero l’8,9% delle famiglie nel 2001,

l’8,7% nel 2002 (Indagine sui consumi 2003, dove è stato inserito un modulo apposito).

- 47 -

Rapporto ISAE: Politiche pubbliche e redistribuzione - novembre 2008

17

previsione sull’andamento dell’occupazione degli intervistati , emerge come nel 1994 le

aspettative sull’andamento del mercato del lavoro si impennino, a seguito della promessa

del primo Governo Berlusconi di assicurare un milione di nuovi posti di lavoro.

Il grafico 4 permette forse di chiarire come gli italiani vivevano la situazione in que-

18

gli anni: la fiducia sul quadro economico , crollata da valori superiori a 100 a fine anni

ottanta/inizio anni novanta a meno di 60 nel 1992 e rimasta su quei livelli per tutto il

1993, si riprende in seguito, risalendo velocemente verso 100 nella prima metà del 1994;

Graf. 4 - CLIMA DI FIDUCIA DEI CONSUMATORI

(inchiesta ISAE sui consumatori; indici destagionalizzati base 1980=100)

160

140

120

100

80

60

40 '82 '83 '84 '85 '86 '87 '88 '89 '90 '91 '92 '93 '94 '95 '96 '97 '98 '99 '00 '01 '02 '03 '04 '05 '06 '07 '08

Indice generale Quadro eco no mico Situazio ne perso nale

19

tuttavia, il clima di fiducia sulla situazione personale , dopo aver seguito nel 1992, sep-

pure più moderatamente, la discesa di quello sulle condizioni dell’economia, mostra un

miglioramento estremamente limitato e comunque non duraturo dal 1994 (l’indice gene-

20 si colloca evidentemente tra i due precedenti). Di seguito approfondiremo le ra-

rale

17 Per l’esattezza, la domanda posta agli intervistati, con le possibili risposte, è la seguente: “A suo giudizio, nel corso dei

prossimi 12 mesi, il numero dei disoccupati in Italia: aumenterà fortemente, aumenterà moderatamente, resterà stabile,

diminuirà un po’, diminuirà molto, non so”. Il grafico 3 riporta l’evoluzione del saldo ponderato destagionalizzato, costruito

come somma delle risposte “diminuirà poco” e “diminuirà molto”, la seconda moltiplicata per due, detratte le risposte

“aumenterà moderatamente” e “aumenterà fortemente”, quest’ultima moltiplicata per due.

18 Il clima di fiducia sul quadro economico è costruito tenendo conto del giudizio intorno alla situazione economica, della

previsione riguardo all’andamento dell’economia e della previsione sull’andamento della disoccupazione.

19 Il clima di fiducia sulla situazione personale è costruito tenendo conto del giudizio intorno alla situazione economica

familiare, della previsione riguardo all’andamento della situazione economica familiare, della situazione finanziaria della

famiglia, delle opportunità di risparmiare, della capacità di risparmiare nei successivi 12 mesi, delle dichiarazioni

sull’acquisto di beni durevoli.

20 L’indice generale del clima di fiducia tiene conto sia delle variabili che definiscono quello sul quadro economico, sia di

quelle relative alla situazione personale. - 48 -

Vulnerabilità e traslazione del rischio sociale su famiglie e individui

gioni dell’andamento dell’indice sulla situazione personale. Per intanto osserviamo che

nella seconda metà degli anni novanta, malgrado il ristabilimento della fiducia sull’anda-

mento del mercato del lavoro (Graf. 3) e più in generale sull’economia, l’incidenza della

povertà soggettiva, dopo un lieve miglioramento nel 1996-97, aumenta di nuovo, arriv-

ando vicino al 55% nel 2000, per rimanere nei dintorni di questo livello nei successivi tre

anni.

Gli indici del clima di fiducia tornano a peggiorare dal 2002, dopo la recessione

21

, e, malgrado si riprendano un poco verso la metà degli anni 2000,

dell’anno precedente

ricominciano a calare nel corso del 2007, fin quando l’indice generale raggiunge, nel

luglio dell’anno in corso, un livello di minimo che non si toccava dal 1993. Dal 2004 si

verifica anche un forte incremento dell’incidenza della povertà soggettiva (Graf. 2), seg-

uito ancora da successivi aumenti, fino al livello record del 74,4% nel 2006, anno di

massimo assoluto. Successivamente, si evidenzia una lieve discesa, che riporta l’inciden-

za sotto il 70% nella prima parte del 2008.

A meno di cambiamenti nei gusti e nelle aspettative, sembra che i consumatori ab-

biano incorporato con ritardo, nella propria valutazione sul reddito necessario, l’aumento

22

dell’inflazione percepita dovuto all’introduzione dell’euro . Si veda infatti il grafico 5,

23

che mostra l’evoluzione dei giudizi sull’andamento dei prezzi . Dopo la tendenziale ri-

duzione dell’indicatore verificatasi in conseguenza dell’abbattimento del tasso di infla-

zione nei primi anni novanta (riduzione proseguita fino al 1999, con l’interruzione del

1995-96), la percezione sull’aumento dei prezzi si guasta nei primi anni 2000, e malgra-

do l’iniziale atto di fede nei confronti dell’euro, con un calo dell’indicatore tra il settem-

bre del 2000 e il gennaio 2002 (dopo cinque anni in cui la variazione dell’indice dei

prezzi al consumo si è mantenuta sotto il 3%), in seguito il giudizio peggiora vistosa-

mente, arrivando tra la fine del 2002 e i primi mesi del 2004 su livelli superiori a 120, pa-

21 Golinelli e Parigi (2005) si chiedono come mai la fiducia non sia peggiorata durante la fase recessiva, come è

successo in Germania e Francia, e non abbia nemmeno risentito dell’attacco terroristico del settembre 2001, e ricordano

che una possibile spiegazione è quella che attribuisce importanza alle attese conseguenti alle elezioni politiche (che

avrebbero influenzato anche l’indicatore di fiducia nel 1994 e nel 1996).

22 Golinelli e Parigi (2005) considerano l’ipotesi che l’indice di fiducia sia crollato in quanto il cambio della moneta

avrebbe rappresentato uno shock per le famiglie italiane, che avrebbero riscontrato una forte caduta del potere

d’acquisto in seguito ad un’inflazione percepita molto alta; gli autori osservano un break (rilevato per l’Italia, ma non per

Francia e Germania) nel loro modello di stima dell’indice del clima di fiducia, considerano che esso può essere

interpretato come il sintomo dell’omissione di una variabile esplicativa rilevante, e verificano questa ipotesi attraverso

l’inserimento dell’inflazione percepita, ottenendo una stima adeguata dell’andamento dell’indice, nella quale la rottura

nella specificazione econometrica scompare.

23 La domanda posta agli intervistati, e le relative risposte, sono “A suo giudizio, i prezzi al consumo in Italia nel corso dei

12 mesi passati, sono: aumentati molto, aumentati abbastanza, aumentati poco, sono rimasti all’incirca stabili, sono

diminuiti, non so”. Il grafico 5 riporta l’evoluzione del saldo ponderato destagionalizzato, costruito come somma delle

risposte “aumentati abbastanza” e “aumentati molto”, la seconda moltiplicata per due, detratte le risposte “sono rimasti

all’incirca stabili” e “sono diminuiti”, quest’ultima moltiplicata per due.

- 49 -

Rapporto ISAE: Politiche pubbliche e redistribuzione - novembre 2008

ragonabili a quelli toccati nei primi anni ottanta. Nel 2004 comincia tuttavia la discesa,

che dura fino a marzo 2007, seguita da una nuova impennata, che riporta l’indicatore

fino a valori intorno a 140 alla metà dell’anno in corso.

Graf. 5 - GIUDIZIO SULL'ANDAMENTO DEI PREZZI

(inchiesta ISAE sui consumatori; saldi ponderati)

180

160

140

120

100

80

60

40

20

0 '82 '83 '84 '85 '86 '87 '88 '89 '90 '91 '92 '93 '94 '95 '96 '97 '98 '99 '00 '01 '02 '03 '04 '05 '06 '07 '08

Come si diceva, questa situazione si rispecchia, con un certo ritardo, nell’andamento

del reddito considerato adeguato, in media, per vivere dignitosamente (reddito necessa-

rio), il quale inizia una crescita molto marcata dal 2003, che lo allontana radicalmente

dal reddito effettivo (Graf. 6). Quest’ultimo aumenta molto più lentamente, in coinciden-

Graf. 6 - REDDITO DICHIARATO E REDDITO NECESSARIO

(inchiesta ISAE sui consumatori; saldi ponderati)

2.400

2.200

2.000

1.800

1.600

1.400

1.200

1.000 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008

I sem .

R eddito dichiararto R eddito necessario

- 50 -

Vulnerabilità e traslazione del rischio sociale su famiglie e individui

za con l’aumento dell’occupazione e quello, molto moderato, dei salari (approfondiremo

questi aspetti nella prossima sezione). In seguito il reddito necessario si stabilizza, e il di-

vario con il reddito effettivo si riduce anche un poco dal 2007. Ma si è visto che l’infla-

zione percepita riparte già da aprile dello stesso anno e poi nel 2008, spinta dalla nuova

impennata dei prezzi dei prodotti energetici e alimentari. Vedremo se questo si rifletterà

sull’andamento del reddito necessario.

Con riguardo alla povertà soggettiva, vale ancora la pena di osservare come il gap

tra zone geografiche (Graf. 7) e il differenziale tra quintili di reddito familiare equivalen-

te (Graf. 8), a partire dalla metà degli anni novanta, si vadano riducendo nel tempo, fino

Graf. 7 - LA POVERTÀ SOGGETTIVA PER AREA GEOGRAFICA

(inchiesta ISAE sui consumatori)

90

80

70

60

50

40

30

20 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008

I

sem.

No rd Centro Sud

Graf. 8 - LA POVERTÀ SOGGETIVA PER QUINTILI DI REDDITO

(inchiesta ISAE sui consumatori)

100

80

60

40

20

0 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 I

sem.

1 2 3 4 5

- 51 -

Rapporto ISAE: Politiche pubbliche e redistribuzione - novembre 2008

al 2004: l’aumento dell’incidenza si verifica infatti in tutte le categorie, ma si osserva in

particolare la diffusione della povertà soggettiva tra i gruppi che precedentemente sem-

bravano più soddisfatti rispetto all’adeguatezza del proprio reddito. Del resto nel primo

quintile (il 20% di famiglie con reddito più basso) la povertà soggettiva, già molto eleva-

ta all’inizio del periodo, arriva rapidamente a sfiorare il 100%, mentre negli altri la per-

centuale, più bassa, ha più spazio per crescere. La diffusione della povertà soggettiva nei

gruppi a reddito medio-alto e nelle zone più ricche del Paese è un segno di come la per-

cezione di incertezza e vulnerabilità si estenda in quella fase, coinvolgendo fasce di po-

polazione che precedentemente si sentivano piuttosto “sicure”. Dopo il 2004 la distanza

tra quintili e tra macroaree del Paese si allarga nuovamente, anche perché negli ultimi

anni al Sud la povertà soggettiva non si riduce, come invece avviene nelle altre zone (so-

prattutto al Nord), e nei quintili più deboli diminuisce poco. Diversa è la dinamica della

povertà soggettiva per categoria professionale (Graf. 9): in tutto il periodo di osservazio-

ne si osserva infatti un tendenziale allargamento della forbice tra lavoratori indipendenti

dell’agricoltura e colletti blu, da un lato, e colletti bianchi e lavoratori autonomi (indi-

pendenti e liberi professionisti), dall’altro. Particolarmente acuto è il divario che si apre

tra lavoratori dipendenti manuali e non manuali, che passa, sia pure con fasi alterne, dal

4% circa del 1990 al 21% del primo semestre 2008. Mentre gli operai sperimentano un

continuo aumento della povertà soggettiva, i colletti bianchi la indicano stazionaria fino

al 1997, e questo consente loro di raggiungere una posizione migliore di quella degli au-

tonomi, che viene mantenuta tra il 1995 e il 2003 (con l’eccezione del 2001); dal 2004 la

povertà soggettiva risulta di nuovo meno diffusa tra gli autonomi.

Graf. 9 - LA POVERTÀ SOGGETTIVA PER CATEGORIA PROFESSIONALE

(inchiesta ISAE sui consumatori)

90

80

70

60

50

40

30

20 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008

Autonomi Agricoltori indipendenti Impiegati, funzionari, dirigenti Operai

- 52 -

Vulnerabilità e traslazione del rischio sociale su famiglie e individui

Riprendiamo ora rapidamente le variabili che abbiamo sopra sintetizzato nell’indice

del clima di fiducia sulla situazione della famiglia, per un breve approfondimento. Il gra-

24

, delle

fico 10 mostra l’andamento del giudizio sulla situazione economica familiare

Graf. 10 - SITUAZIONE DELLA FAMIGLIA

(inchiesta ISAE sui consumatori; dati destagionalizzati)

60

40

20

0

-20

-40

-60

-80 '82 '83 '84 '85 '86 '87 '88 '89 '90 '91 '92 '93 '94 '95 '96 '97 '98 '99 '00 '01 '02 '03 '04 '05 '06 '07 '08

giudizio sulla co ndizio ne eco no mica attuale previsio ne sulla situazio ne eco no mica futura (12 mesi)

giudizio sulla situazio ne finanziaria

25 26

previsioni sulla stessa e della valutazione sulle condizioni del bilancio familiare ,

27

mentre il grafico 11 riporta i giudizi sulla capacità di risparmio delle famiglie . Le valu-

24 La domanda posta agli intervistati, e le relative possibili risposte, sono “Nel corso degli ultimi 12 mesi la situazione

economica della sua famiglia è: nettamente migliorata, lievemente migliorata, rimasta stazionaria, divenuta un po’ meno

buona, divenuta assai meno buona, non so”. Il grafico 10 riporta l’evoluzione del saldo ponderato destagionalizzato,

costruito come somma delle risposte “lievemente migliorata” e “nettamente migliorata”, la seconda moltiplicata per due,

detratte le risposte “un po’ meno buona” e “assai meno buono”, quest’ultima moltiplicata per due.

25 La domanda posta agli intervistati, e le relative possibili risposte, sono “A suo giudizio, nel corso dei prossimi 12 mesi,

la situazione economica della sua famiglia: migliorerà nettamente, migliorerà lievemente, rimarrà stazionaria, peggiorerà

un po’, peggiorerà nettamente, non so”. Il grafico 10 riporta l’evoluzione del saldo ponderato destagionalizzato, costruito

come somma delle risposte “migliorerà lievemente” e “migliorerà nettamente”, la seconda moltiplicata per due, detratte le

risposte “peggiorerà un po’” e “peggiorerà nettamente”, quest’ultima moltiplicata per due.

26 La domanda posta agli intervistati, e le relative possibili risposte, sono “Qual è l’attuale situazione finanziaria della sua

famiglia: deve fare debiti, deve prelevare dai propri risparmi, quadra appena il suo bilancio, riesce a risparmiare

qualcosa, riesce a risparmiare abbastanza, non so”. Il grafico 10 riporta l’evoluzione del saldo ponderato

destagionalizzato, costruito come somma delle risposte “riesce a risparmiare qualcosa” e “riesce a risparmiare

abbastanza”, la seconda moltiplicata per due, detratte le risposte “deve prelevare dai propri risparmi” e “deve fare debiti”,

quest’ultima moltiplicata per due.

27 La domanda posta agli intervistati, e le relative possibili risposte, sono “Nei prossimi 12 mesi, Lei riuscirà ad effettuare

risparmi? Certamente sì, probabilmente sì, probabilmente no, certamente no, non so”. Il grafico 11 riporta l’evoluzione del

saldo ponderato destagionalizzato, costruito come somma delle risposte “probabilmente sì” e “certamente sì”, la seconda

moltiplicata per due, detratte le risposte “probabilmente no” e “certamente no”, quest’ultima moltiplicata per due.

- 53 -

Rapporto ISAE: Politiche pubbliche e redistribuzione - novembre 2008

tazioni sulla situazione economica attuale e su quella finanziaria tendenzialmente peg-

giorano nel periodo esaminato, anche se la prima mostra oscillazioni congiunturali più

ampie. Le due serie raggiungono un minimo tra la fine del 1993 e l’inizio dell’anno suc-

cessivo (quella sul bilancio cade ancora di più nel 1995) e risalgono fino all’inizio del

2002 (senza raggiungere tuttavia i livelli di fine anni ottanta, primissimi anni novanta),

per abbassarsi di nuovo dal 2002 fino a valori mai toccati in precedenza. Solo in previ-

sione gli intervistati mostrano un qualche maggiore ottimismo, con giudizi oscillanti, ma

non in continua caduta tendenziale. Anche il grafico 11, che affianca al giudizio sulla si-

tuazione finanziaria, di cui già si è detto, il saldo delle previsioni di risparmio presenta

una situazione preoccupante, con un peggioramento tendenziale della situazione dai pri-

28

.

mi anni novanta Graf. 11 - RISPARMIO

(inchiesta ISAE sui consumatori; dati destagionalizzati)

40

20

0

-20

-40

-60

-80

-100 '82 '83 '84 '85 '86 '87 '88 '89 '90 '91 '92 '93 '94 '95 '96 '97 '98 '99 '00 '01 '02 '03 '04 '05 '06 '07 '08

riuscire_risparmiare_pro ssimi_12_mesi giudizio sull'attuale co ndizio ne finanziaria

In definitiva, da tutti gli indicatori che esprimono valutazioni sulle condizioni della

famiglia dell’intervistato - povertà soggettiva, clima di fiducia, giudizio sulla situazione

economica della famiglia, sul bilancio familiare, sulle possibilità di risparmio - emerge

28 In ISAE (2008) si descrive invece l’andamento del “disagio finanziario”, inteso come somma di quanti dichiarano di

dover attingere dai propri risparmi e di doversi indebitare: il disagio finanziario raggiunge un minimo all’inizio del 2002,

sale notevolmente fino alla metà del 2003, poi si stabilizza fino all’inizio del 2007 e torna a salire nell’ultimo anno; come

sempre, sono colpiti anche in quest’ultima fase soprattutto i residenti nelle regioni del Mezzogiorno, i disoccupati, gli

inattivi e le fasce più anziane (oltre i 50 anni), mentre migliora la posizione relativa di quanti hanno meno di 30 anni; si

evidenzia, inoltre, un ampliamento dei divari dell’indicatore di disagio finanziario per quartili di reddito, mentre i

consumatori compresi nel secondo quartile si avvicinano, in termini di difficoltà finanziarie percepite alla componente più

disagiata della popolazione (il primo) e quelli del terzo mostrano qualche segnale di convergenza verso la percezione

segnalata dalla fascia di popolazione con reddito più elevato.

- 54 -

Vulnerabilità e traslazione del rischio sociale su famiglie e individui

un peggioramento evidente nel periodo esaminato, e in particolare a partire dai primi

29

anni novanta . Ne risulta un quadro di forte aumento dell’incertezza cui le famiglie si

sentono esposte. La percezione di rischio sociale si accresce per diverse ragioni, che pro-

viamo ad approfondire nella sezione che segue.

GLI INDICATORI OGGETTIVI DI “RISCHIO” IN ITALIA

Con la rilevazione di alcuni dati e informazioni relative alle condizioni “oggettive”

di fragilità e rischio in cui versa la popolazione, o una parte di essa, proviamo ora a spie-

gare le opinioni e dichiarazioni soggettive, di cui si è detto sopra.

L’andamento dei salari

È evidente che una caduta del reddito reale può avere risvolti molto pesanti in termi-

ni sia di maggiore difficoltà economica, sia di maggiore percezione di incertezza. Per

motivi di disponibilità e affidabilità dei dati ci concentreremo sui salari.

Di recente è stato ampiamente enfatizzato il problema del livello e della dinamica

dei salari in Italia, non solo da parte sindacale, ma anche da diverse altre fonti: è stato

sottolineato come il loro aumento, dopo gli anni settanta e almeno fino alla fine degli

anni novanta, sia stato inferiore a quello della produttività, con una conseguente caduta

della quota del lavoro nel prodotto netto (Tronti, 2004, Saltari e Travaglini, 2006,

Declich e Imperia, 2005); in seguito, rovesciando il punto di vista, si è osservato come la

30

moderazione salariale degli anni 2000 sia legata alla bassa crescita della produttività ;

infine, si è notato che la riduzione della quota del lavoro dopo la seconda metà degli anni

settanta si è verificata nella maggior parte dei paesi europei (Commissione Europea

2007b), ma in Italia la dinamica delle retribuzioni è stata particolarmente lenta (ISTAT,

2008a), e il livello appare comunque molto basso in comparazione internazionale - anche

se il confronto sui livelli è reso problematico da molti elementi di eterogeneità (OCSE,

2008, ISTAT, 2008a).

Noi riteniamo che l’andamento dei salari sia soltanto una delle cause dell’aumentata

percezione di incertezza, in quanto a tale questione si affiancano altri aspetti, legati

29 Anche Brandolini e Boeri (2005), su dati di fonte Europea, rilevano in Italia un peggioramento nella valutazione delle

proprie condizioni finanziarie e della condizione economica del Paese, nonché delle aspettative, e una reazione più forte

rispetto agli altri paesi ai rallentamenti ciclici.

30 “Non possiamo accontentarci di questi risultati … finché non vi saranno nel sistema aumenti generalizzati di

produttività, che si potranno tradurre in guadagni retributivi per i lavoratori dipendenti” (Considerazioni finali del

Governatore della Banca d’Italia pronunciate il 30 maggio 2008 (Banca d’Italia, 2008a).

- 55 -

Rapporto ISAE: Politiche pubbliche e redistribuzione - novembre 2008

all’assenza o al ridimensionamento di meccanismi assicurativi e di tutela sociale, di fron-

te a un rischio crescente. Di questo tratteremo tuttavia nel prosieguo del lavoro.

Per intanto si veda il grafico 12, che mostra la dinamica delle retribuzioni lorde per

unità di lavoro a tempo pieno (ULA) e per occupato dal 1970 al 2007. I dati sono quelli

forniti dall’ISTAT con l’ultima revisione della contabilità nazionale, riportati al valore

del 2007 attraverso gli appositi coefficienti di rivalutazione forniti dall’Istituto Nazionale

di Statistica, basati sull’indice dei prezzi al consumo per le famiglie di operai e impiegati

al netto dei tabacchi. Le retribuzioni lorde annue, sia per unità di lavoro, sia per occupa-

to, in euro 2007, crescono quasi ininterrottamente fino ai primi anni novanta (per la pre-

cisione, fino al 1993 le prime, al 1992 le seconde). In seguito si ha una caduta del valore

Graf. 12 - RETRIBUZIONI LORDE ANNUE A PREZZI COSTANTI

PER ULA E OCCUPATI DIPENDENTI

28.000

26.000

24.000

22.000

20.000 f

18.000

16.000

14.000

12.000 1970 1973 1976 1979 1982 1985 1988 1991 1994 1997 2000 2003 2006

Unità di lavo ro Occupati

Fonte: elaborazioni ISAE su dati ISTAT.

reale delle retribuzioni, che si protrae sino al 1995. La successiva ripresa consente solo a

fine decennio (1998-99) di recuperare quanto perduto rispetto al 1992. La crescita delle

retribuzioni continua quindi lentamente fino al 2007, con un’interruzione e una perdita di

terreno nel 2002 per le ULA e nel 2003 per gli occupati. L’aumento complessivo tra il

1993 e il 2007 risulta pari all’8% scarso per le ULA (e al 4% nel caso degli occupati), e

dunque l’incremento medio annuo supera appena lo 0,5% (non arriva allo 0,3% nel caso

31 . Questo a fronte di aumenti, per unità di lavoro, di quasi il 5,1% annuo

degli occupati)

31 Vale la pena di sottolineare che, se per ricostruire l’andamento del potere d’acquisto dei salari si fosse usato il

deflatore dei consumi delle famiglie, invece dell’indice FOI, si sarebbe calcolato un incremento medio annuo pari a circa

0,1% per ULA, e si sarebbe ottenuto addirittura un segno negativo relativamente alle retribuzioni per dipendente (-0,1%).

- 56 -

Vulnerabilità e traslazione del rischio sociale su famiglie e individui

negli anni settanta (5,3% per gli occupati) e del 2,3% negli anni ottanta (1,8% per gli oc-

cupati). La crescita più elevata delle retribuzioni per unità di lavoro rispetto a quelle per

occupato dipende dalla maggiore consistenza dell’aumento dell’occupazione rispetto a

quello delle unità di lavoro a tempo pieno (Graf. 13), dovuta alla diffusione di forme di

impiego a tempo determinato e parziale.

Graf. 13 - OCCUPAZIONE DIPENDENTE

20.000

19.000

18.000

17.000

16.000

15.000

14.000

13.000 1970 1973 1976 1979 1982 1985 1988 1991 1994 1997 2000 2003 2006

Unità di lavo ro Occupati

Fonte: ISTAT.

In ultima analisi dunque il salario medio per lavoratore, che è la variabile interessan-

te rispetto agli obiettivi del presente studio, è rimasto sostanzialmente stazionario dal

1992, e vi sono stati anni di caduta del potere d’acquisto: tutto questo può aver contribu-

ito fortemente alla percezione di incertezza dei lavoratori. Va osservato che l’abrogazio-

ne dei meccanismi di indicizzazione nel 1992 e la moderazione salariale che ha seguito

la riforma del sistema contrattuale hanno esposto i lavoratori al rischio di inflazione, cui

gli altri operatori continuavano invece a potersi sottrarre (D’Antoni e Marano, 2008): si è

verificato dunque un risk shift. Inoltre, è stato più volte osservato come il sistema di rela-

zioni industriali introdotto con gli accordi del 1992-93 sia stato essenziale nel favorire

l’adesione dell’Italia alla terza fase dell’Unione economica e monetaria europea (Declich

e Imperia, 2005), interrompendo la spirale prezzi-salari al momento della svalutazione

della lira (settembre 1992), aiutando la competitività dei prodotti italiani e la formazione

di elevati avanzi di parte corrente della bilancia dei pagamenti - che hanno poi consentito

maggiori margini di manovra nella gestione della politica monetaria, con tassi di interes-

se più bassi, i quali hanno impattato positivamente anche sui conti pubblici (peraltro rias-

- 57 -

Rapporto ISAE: Politiche pubbliche e redistribuzione - novembre 2008

sestati attraverso le incisive manovre di rientro del periodo 1992-98). Si può dunque

concludere che sui lavoratori si è concentrato un rischio macroeconomico generale, un

rischio-paese che è stato felicemente disinnescato per l’economia nazionale, ma sembra

essere traslato su di loro. Né è arrivata in seguito una significativa compensazione di tale

rischio, in termini di crescita consistente delle retribuzioni.

L’aspetto positivo che va ricordato è il forte aumento dell’occupazione dipendente

dalla metà degli anni novanta, che evidentemente è un fattore di ridimensionamento del

rischio. Su questo si tornerà nel prossimo paragrafo.

Il quadro diventa tuttavia più complesso se si tiene conto delle differenze tra i diver-

si lavoratori: come nota la Relazione Annuale della Banca d’Italia 2007 (Banca d’Italia,

2008b) - sulla base di dati INPS - gli aumenti, sia pure moderati in media, delle retribu-

zioni tra il 1995 e il 2004 sono in parte dovuti alla ricomposizione della forza lavoro, e in

particolare al suo invecchiamento; le nuove coorti inserite sul mercato del lavoro a parti-

re dagli anni novanta hanno ricevuto infatti retribuzioni più basse, e contemporaneamen-

te è aumentata la quota di immigrati (mentre si osserva un miglioramento dal punto di

vista del differenziale retributivo tra donne e uomini). Quanto ai differenziali salariali tra

vecchie e nuove generazioni, è stato verificato (Rosolia e Torrini, 2007) che i salari di in-

gresso hanno subito un significativo ridimensionamento a partire dai primi anni novanta,

e che la differenza non è stata compensata dai successivi aumenti delle retribuzioni; il

gap salariale tra lavoratori anziani e giovani è passato dal 20 al 35% tra la fine degli anni

ottanta e i primi duemila. Emerge dunque una situazione differenziata, con alcuni seg-

menti del mercato del lavoro, in questo caso i giovani, sottoposti a condizioni meno fa-

vorevoli.

Il mercato del lavoro

Il mercato del lavoro italiano è stato caratterizzato nell’ultimo decennio da una so-

stenuta riduzione della disoccupazione e da un discreto incremento dell’occupazione. Il

tasso di disoccupazione, pur a fronte di ampi differenziali territoriali che continuano a

penalizzare ampiamente i residenti nel Mezzogiorno, è diminuito ovunque dal 1999 ad

oggi, passando da un massimo superiore all’11,5% nel 1998 ad un valore inferiore al 7%

32

all’inizio dell’anno in corso . Nello stesso periodo il tasso di occupazione è cresciuto di

circa 7 punti percentuali (dal 52% al 59%) e l’incremento ha caratterizzato sia la forza la-

voro maschile che quella femminile (nel Mezzogiorno la dinamica occupazionale è stata

però molto più contenuta).

32 Va tuttavia evidenziato (Guelfi, 2008) come, soprattutto a partire dal 2004, la caduta del tasso di disoccupazione si sia

accompagnata, soprattutto al Sud, ad un aumento significativo degli inattivi, ovvero del numero di persone che pur

essendo ancora in età lavorativa, probabilmente perché scoraggiate, rinunciano a cercare lavoro.

- 58 -

Vulnerabilità e traslazione del rischio sociale su famiglie e individui

Tuttavia, in modo apparentemente paradossale, la buona dinamica occupazionale

evidenziata dagli indicatori aggregati si è accompagnata ad una crescita generalizzata del

senso di precarietà ed insicurezza percepito dai lavoratori italiani (Accornero, 2006). Ol-

tre che all’andamento della crescita salariale discusso in precedenza, l’incertezza dei la-

voratori ed un senso di accresciuta vulnerabilità possono quindi essere legate a

condizioni di insicurezza sul mercato del lavoro, che possono essersi accentuate laddove,

come sembra accaduto negli ultimi anni nel nostro paese, contestualmente alla crescita

occupazionale, si sia incrementata significativamente la flessibilità delle relazioni con-

trattuali senza che, al contempo, siano stati offerti in cambio più elevati “premi salariali”,

più generosi ammortizzatori sociali, o estese politiche attive e di formazione atte a limi-

tare l’esposizione al rischio di disoccupazione.

Le riforme del mercato del lavoro succedutesi in Italia nell’ultimo decennio - fra le

quali le principali sono il “Pacchetto Treu” (legge 196) del 1997, la liberalizzazione dei

contratti a termine (D.L. n. 368) del 2001 e la “Legge Biagi” (legge 30) del 2003 - si

sono infatti concentrate essenzialmente sulla definizione di forme contrattuali flessibili,

33

senza incidere significativamente sulle istanze di sicurezza , anzi confermando un qua-

dro normativo che paradossalmente penalizza, dal punto di vista delle tutele del welfare,

34

proprio le categorie lavorative maggiormente flessibili (in primis i parasubordinati) .

Essendo stati significativamente allentati i requisiti per poter assumere con contratti

flessibili, in Italia si è acuito il problema della compresenza di due distinti segmenti di la-

voratori, i temporanei e quelli a tempo indeterminato (che, dopo il fallimento del tenta-

35 , hanno mantenuto un elevato

tivo di abrogare l’articolo 18 dello statuto dei lavoratori

grado di protezione dell’occupazione). Ponendo l’attenzione sulle tutele del welfare

state, fra i lavoratori temporanei è emersa un’ulteriore divisione fra dipendenti a tempo

determinato e parasubordinati (collaboratori coordinati continuativi o a progetto), dal

momento che questi ultimi, a differenza dei primi, non hanno diritto ad alcuna forma di

33 In particolare, mentre si è registrato un tentativo di ampliare il ruolo delle politiche attive - soprattutto mediante la

riforma del 1997 del sistema di collocamento al lavoro (concretatasi nell’apertura dell’offerta agli operatori privati e nella

decentralizzazione territoriale, a Regioni e Province, dei servizi pubblici per l’impiego) - non è stato intrapreso alcuno

sforzo complessivo di riforma del sistema degli ammortizzatori sociali, che - con l’eccezione relativa ai lavoratori della

grande impresa, che possono accedere a istituti generosi quali cassa integrazione e mobilità - è rimasto assolutamente

inadeguato, oltre che altamente frammentario (Geroldi, 2005; Ferrera, 2006).

34 In Italia il sistema degli ammortizzatori sociali ha natura puramente assicurativa e, a differenza di molti fra i paesi UE,

non prevede uno schema solidaristico-universale; ne restano conseguentemente esclusi - oltre ai parasubordinati (a

causa della loro equiparazione normativa con gli autonomi) - i giovani in cerca di prima occupazione e i disoccupati di

lunga durata; non sono infatti previsti né un reddito minimo di inserimento per i giovani alla ricerca del primo impiego, né

un trasferimento means tested nel caso in cui l’individuo sia ancora disoccupato alla scadenza del periodo di erogazione

delle indennità.

35 Tale articolo stabilisce, nelle aziende con almeno 15 dipendenti, l’obbligo di reintegro del lavoratore in caso di

licenziamento senza giusta causa. - 59 -

Rapporto ISAE: Politiche pubbliche e redistribuzione - novembre 2008

sussidio di disoccupazione (i dipendenti a tempo determinato possono invece ricevere

36

l’indennità a requisiti ridotti ), non ricevono il TFR e sono soggetti ad un’aliquota con-

tributiva alla previdenza obbligatoria significativamente più bassa (cresciuta gradual-

mente dal 10% del 1996 al 19% nel 2006, e poi prevista in ulteriore aumento fino al 26%

nel 2010, dopo gli incrementi stabiliti dalle ultime due Leggi Finanziarie, versus il 33%

37

dei dipendenti) .

L’aumento del grado di flessibilità del mercato del lavoro italiano (che, come detto,

può sfociare in maggior rischio laddove non sia compensato da nuove forme di tutela) e

l’emergere di preoccupanti segnali di segmentazione fra forme contrattuali diversamente

garantite risultano evidenti dall’osservazione di numerosi indicatori.

Dall’andamento dell’indice di employment protection legislation (EPL) calcolato

38

dall’OCSE si osserva come, fra i paesi della UE15, l’Italia, in seguito alla diffusione e

generalizzazione delle forme contrattuali flessibili, sia quello che ha registrato dal 1995

in poi la più elevata riduzione della rigidità della legislazione sul lavoro (Graf. 14). Nel

1995 solo il Portogallo ci precedeva quanto a rigidità della normativa, mentre solo 8 anni

dopo l’Italia risulta caratterizzata da un valore dell’EPL index superiore soltanto a quello

Graf. 14 - ANDAMENTO DELL'INDICE DI EMPLOYMENT PROTECTION LEGISLATION (EPL)

NEI PAESI DI UE15 FRA IL 1985 E IL 2003

Fonte: OCSE.

36 Dopo l’incremento introdotto dal Protocollo sul Welfare (in vigore dal 2008), l’indennità a requisiti ridotti è pagata, a chi

abbia lavorato almeno 78 giorni nell’anno di riferimento, con un tasso di sostituzione del 35% (40% dal quarto mese in

poi) per i giorni effettivamente lavorati (fino ad un massimo di 180).

37 Si ricordi che nel sistema contributivo, a parità di condizioni, l’entità della pensione è proporzionale all’aliquota versata.

38 L’indice ha un campo di variazione compreso fra 0 e 6 ed è crescente all’aumentare del grado di rigidità della

legislazione sul lavoro; sulla metodologia di costruzione di tale indice si veda OCSE (2004).

- 60 -

Vulnerabilità e traslazione del rischio sociale su famiglie e individui

dei due paesi anglosassoni e della Danimarca, paese quest’ultimo dove però, come noto,

in linea con l’impostazione della flexicurity, l’elevata flessibilità si accompagna alla mas-

sima quota di spese in politiche attive e passive del lavoro osservabile nella UE (Pisano,

39

.

Raitano 2007)

In Italia la quota di lavoratori dipendenti con contratto a termine (circa il 13%) ap-

pare in linea con quanto registrato nei principali paesi europei (Graf. 15). Ad essa an-

drebbe tuttavia aggiunta la percentuale di collaboratori (a progetto, occasionali o

Graf. 15 - QUOTA DI LAVORATORI DIPENDENTI CON CONTRATTO A TERMINE

NEI PAESI DI UE15

Fonte: EUROSTAT.

coordinati e continuativi, forma ancora esistente nel settore pubblico) - pari al 3,8% della

forza lavoro italiana (il 5% degli occupati dipendenti), in base alla rilevazione ISFOL

PLUS 2005 -, i quali, essendo formalmente autonomi, pur svolgendo spesso nei fatti atti-

vità strettamente sostitutive di quelle dipendenti, non vengono inclusi nelle statistiche uf-

ficiali sul lavoro a termine. Inoltre, va osservato come, da un lato, la quota di lavoratori

flessibili sia cresciuta significativamente nell’arco di pochi anni e si concentri particolar-

mente tra alcune categorie di lavoratori (innanzitutto i giovani), dall’altro, il processo di

flessibilizzazione sembri accompagnarsi ad un preoccupante fenomeno di segmentazio-

ne della forza lavoro in gruppi più o meno vulnerabili (ovvero di persistenza negli status

39 In Italia, invece, la spesa per politiche del lavoro (sia passive che attive) è molto limitata in entrambe le sue componenti

(in totale, è superiore unicamente a quella di Grecia e Regno Unito) e non ha registrato nello scorso decennio alcun

significativo trend di crescita (Grasseni, Origo, Samak Lodovici, 2008; Ministero del Lavoro, 2007).

- 61 -

Rapporto ISAE: Politiche pubbliche e redistribuzione - novembre 2008

occupazionali meno tutelati); in altri termini l’instabilità della relazione lavorativa non

sembra caratterizzare molti per breve tempo, ma soprattutto alcuni per lungo tempo.

Dal primo punto di vista va evidenziato che, in quota, i dipendenti a termine sono

cresciuti in 15 anni dal 6,2% al 13,2%, mentre i collaboratori prima del 1996 erano in nu-

40

mero molto limitato , e che la quota di assunzioni mediante contratti a tempo indetermi-

nato previste dalle imprese private (Excelsior, 2007) si è ridotta di 1/4 nell’arco di soli 6

41

anni, dal 60% del 2001 al 45% del 2007 (tabella 1 , nella quale, nuovamente, non sono

incluse le forme di collaborazione che, in base a quanto rilevato da CNEL, 2007, rappre-

sentano il 6,2% delle assunzioni annue).

Tab. 1 ASSUNZIONI PREVISTE DALLE IMPRESE PER TIPO DI CONTRATTO; ANNI 2001-2007

(% sul totale delle assunzioni previste)

Tempo Contratto

Tempo Altri contratti atipici

determinato Apprendistato di inserimento

indeterminate (3)

(1) (2)

2001 60,0 30,8 7,5 1,7

2002 58,0 33,0 7,4 1,6

2003 56,5 32,8 9,3 1,4

2004 58,4 29,2 8,1 3,0 1,3

2005 50,0 37,8 9,1 n.d. 3,2

2006 46,3 41,1 9,6 1,8 1,2

2007 45,4 42,6 9,6 1,6 0,9

Fonte: Unioncamere - Ministero del Lavoro, Sistema Informativo Excelsior, 2001-2007.

(1) Fino al 2003 era incluso anche il contratto di formazione lavoro (CFL).

(2) Il contratto di inserimento stato introdotto nel 2004 in sostituzione del CFL.

(3) Contratti da dipendente diversi da quello a termine (tra cui i contratti di lavoro intermittente e a chiamata).

È d’altronde interessante osservare come i lavoratori a termine e i parasubordinati

siano significativamente più giovani ed istruiti delle altre categorie di lavoratori; in parti-

colare, fra i collaboratori, il 30% è laureato, a fronte del 12% fra i dipendenti a tempo in-

42

determinato (Tab. 2) . Sebbene non esista ancora un’evidenza empirica robusta per

valutare la durata della persistenza nello status svantaggiato a seconda del titolo di studio

(in altri termini, per rispondere alla domanda: i laureati hanno periodi brevi da “precari”

40 L’introduzione della contribuzione obbligatoria per le forme di collaborazione (attuata con la riforma previdenziale del

1995) ebbe l’esito paradossale di rappresentare per le imprese il segnale che avrebbero potuto utilizzare, senza troppi

vincoli e controlli, tale forma contrattuale in sostituzione di quella dipendente e favorì l’impetuosa crescita del numero

delle collaborazioni registratosi dalla seconda metà degli anni ’90 in poi (Dell’Aringa, 2008). Attualmente il numero di

individui che lavora unicamente come collaboratore (senza svolgere le attività remunerative di amministratore, sindaco o

revisore di società) risulta pari a poco meno di 850.000 (Raitano, 2006).

41 L’indagine Excelsior registra le previsioni di assunzione da parte delle imprese private; i dati di consuntivo mostrano

solitamente una quota ancora più elevata di assunzioni con contratti a termine.

42 Raitano (2006), attraverso una stima econometrica che tiene conto degli effetti di coorte, conferma che, anche a parità

di età, i collaboratori sono significativamente più istruiti dei dipendenti. A tale proposito Muehlberger, Pasqua (2006)

ritengono che i contratti atipici siano utilizzati da molti datori in primo luogo come un modo economico per assumere

(almeno temporaneamente) i giovani più qualificati. - 62 -

Vulnerabilità e traslazione del rischio sociale su famiglie e individui

43

o alcuni di loro rimangono “intrappolati” a lungo nella precarietà) , si conferma come,

in linea generale, l’accumulazione di capitale umano non sembri assicurare contro il ris-

chio di trascorrere almeno una parte della vita lavorativa in forme contrattuali instabili.

La distribuzione geografica delle forme parasubordinate rispecchia quella del lavoro

standard, mentre i contratti a termine sono significativamente più frequenti nel Mezzo-

giorno.

Tab. 2 DISTRIBUZIONE DEGLI OCCUPATI PER TIPOLOGIA CONTRATTUALE PER ETÀ,

SESSO, AREA GEOGRAFICA, SETTORE E TITOLO DI STUDIO

Dipendente a tempo Dipendente a tempo Autonomo Parasubordinato Totale

indeterminato determinato

Classe d’età

15-24 5,9 24,6 3,0 11,1 7,0

25-34 24,8 31,4 20,1 37,6 24,8

35-44 35,6 28,1 35,9 29,0 34,8

45-54 25,2 11,3 25,1 16,0 23,6

55-64 8,5 4,5 15,8 6,2 9,8

Sesso

Maschio 58,9 48,0 71,8 47,9 60,5

Femmina 41,1 52,0 28,2 52,1 39,5

Area geografica

Nord-ovest 30,9 21,7 28,6 29,5 29,5

Nord-est 21,8 18,7 21,5 23,7 21,5

Centro 20,0 19,5 20,7 21,2 20,2

Sud e Isole 27,3 40,1 29,2 25,6 28,8

Settore

Pubblico 32,5 28,3 2,8 20,0 24,7

Privato 67,5 71,7 97,2 80,0 75,3

Titolo di studio

Licenza elementare 7,7 12,3 10,9 7,1 8,8

Licenza media 34,2 34,7 34,2 18,1 33,6

Diploma 46,2 38,2 38,2 44,5 43,6

Laurea 11,9 14,8 16,6 30,4 13,9

Fonte: Raitano (2006) su dati ISFOL-PLUS2005.

Oltre che, come detto, in base alle tutele di welfare, parasubordinati e dipendenti a

termine risultano inoltre significativamente svantaggiati rispetto alle altre categorie di la-

voratori anche nel grado di esposizione al rischio di disoccupazione e di intermittenza

dell’attività lavorativa - nel 2006 risultava disoccupato l’1,3% di chi nel 2005 aveva un

impiego a tempo indeterminato, il 5,8% dei dipendenti a termine, il 6% dei collaboratori

a progetto e il 7,7% degli occasionali (CNEL, 2007) - ed in termini retributivi: nel 2005,

in base alle rilevazioni dell’indagine ISFOL PLUS, il reddito mediano annuo di parasu-

43 Va tuttavia osservato che, riferendosi ai soli dipendenti con contratto a tempo determinato residenti in Toscana,

Corsini, Guerrazzi (2007) rilevano come l’essere laureati non incrementi la probabilità dei lavoratori temporanei di

transitare verso una forma a tempo indeterminato. - 63 -

Rapporto ISAE: Politiche pubbliche e redistribuzione - novembre 2008

bordinati e dipendenti a termine era pari, rispettivamente, a circa 9.600 e 15.200 euro,

versus 18.600 e 22.000 euro, rispettivamente, per indeterminati e autonomi (tabella 3).

In relazione al caso dei parasubordinati, dall’osservazione dei livelli retributivi è

44 non

evidente come i rischi di “instabilità” della forma contrattuale (e le minori tutele)

siano affatto compensati da una maggiore retribuzione lorda (Raitano, 2007b). Al contra-

rio, se si considera che la soglia di povertà relativa calcolata dall’ISTAT per il 2006 con

riferimento ad una famiglia di due componenti è pari a circa 970 euro mensili, si com-

prende come le remunerazioni dei lavoratori precari spesso non siano sufficienti a met-

terli al riparo da condizioni di vulnerabilità.

Laddove si accetti l’idea che i contratti flessibili vadano incentivati al fine di rag-

giungere una più elevata efficienza dei mercati, si dovrebbe concludere che i parasubor-

dinati dovrebbero essere garantiti (quantomeno) da maggiori, e non minori, tutele del

welfare state (Raitano, 2007b). In caso contrario, come sembra stia invece avvenendo,

attraverso un evidente risk shift, si scaricano sui soli individui - e non sulla collettività - i

rischi derivanti dalla richiesta di maggiore flessibilità (se non di semplice riduzione degli

oneri sociali) da parte del settore produttivo.

Come ulteriore elemento di segmentazione fra lavoratori permanenti e temporanei si

consideri inoltre che, a causa sia di vincoli normativi, sia di scelte dei datori, dipendenti a

termine e collaboratori risultano spesso esclusi dalle attività di formazione professionale

attivate della imprese (Croce, 2007).

A motivazione di un diffuso senso di vulnerabilità e incertezza, si aggiunga inoltre

che, anche a causa di limiti del sistema bancario, in Italia i lavoratori temporanei incon-

trano enormi difficoltà nell’accesso al credito e, soprattutto nel caso dei più giovani, tali

difficoltà possono vincolare significativamente scelte di vita fondamentali quali andare a

vivere da soli o fare figli.

Tab. 3 DISTRIBUZIONE DEI REDDITI LORDI ANNUI DEGLI OCCUPATI PER TIPOLOGIA CONTRATTUALE

Dipendente a tempo Dipendente a tempo Autonomo Parasubordinato

indeterminato determinato

Media 20.167 16.236 33.221 13.645

Mediana 18.571 15.195 22.000 9.600

10° percentile 11.818 8.442 6.000 3.600

25° percentile 15.701 11.818 12.000 6.000

75° percentile 22.792 18.571 40.000 15.600

90° percentile 27.164 21.948 75.000 27.600

Rapporto 90°/10° percentile 2,3 2,6 12,5 7,7

Deviazione standard 9.736 8.124 38.355 14.422

Fonte: elaborazioni ISAE su dati ISFOL-PLUS 2005.

44 Si ricordi che solo con la legge Finanziaria per il 2007 sono state parzialmente estese ai parasubordinati le indennità

di malattia, maternità e gli assegni al nucleo familiare. - 64 -

Vulnerabilità e traslazione del rischio sociale su famiglie e individui

In generale, a causa di un sostanziale incremento della quota di lavoratori tempora-

nei (e dell’assenza di adeguate politiche “compensative”) sembrano quindi essersi recen-

temente accentuate le caratteristiche di dualità del mercato del lavoro italiano, a seconda

della durata della relazione lavorativa, dei salari offerti e del livello di protezione sociale

garantito. Tuttavia, per individuare la segmentazione appare cruciale valutare il tempo

effettivamente trascorso nei differenti status lavorativi. Una situazione di reale rischio,

con gravi conseguenze in termini di precarietà e insicurezza, si rileva infatti qualora l’ap-

partenenza allo status più svantaggiato ed insicuro (ovvero quello di lavoratore tempora-

neo e/o atipico) non sia transitoria (ad esempio durante le fasi di entrata o uscita dalla

vita attiva), ma persistente.

La recente introduzione delle principali forme contrattuali atipiche e la carenza di

dati pienamente affidabili non ha consentito finora di misurare con precisione quanta

parte dei lavoratori (e con quali caratteristiche) rischi effettivamente di rimanere intrap-

polata nello status svantaggiato per un ampio periodo di tempo, ma l’esistenza di una

sorta di “trappola della precarietà” per una quota non irrilevante di lavoratori è stata con-

fermata dai primi studi in materia (Mandrone, Radicchia 2006; Corsini, Guerrazzi 2007;

45

Berton, Pacelli, Segre 2005; Muehlberger e Pasqua 2006; CNEL 2007 ). Tali lavori han-

no solitamente analizzato le transizioni dei lavoratori fra le diverse forme contrattuali ad

46

un anno di distanza dall’osservazione nello status di temporaneo o collaboratore ; in

Raitano (2008), i cui principali risultati si riportano di seguito, facendo uso dei micro-

dati amministrativi relativi ai contribuenti alle diverse gestioni dell’INPS, si è invece va-

lutata la persistenza nello status di lavoratore atipico fino a 5 anni di distanza dall’entrata

47

nell’attività come dipendente a termine o parasubordinato .

45 CNEL (2007) evidenzia inoltre che fra i neo-assunti a tempo indeterminato nel 2006 meno del 40% aveva in

precedenza un rapporto di lavoro atipico (il 35% un contratto a termine, il 3,5% una collaborazione); la quota di individui

transitati direttamente dall’inattività o dalla disoccupazione (o un lavoro autonomo) a un contratto a tempo indeterminato

rappresenta quindi la netta maggioranza.

46 In particolare in CNEL (2007), sulla base delle rilevazioni dell’indagine delle forze lavoro dell’ISTAT, si ricostruiscono gli

status contrattuali nel 2006 di chi nel 2005 era stato rilevato come dipendente a termine o collaboratore. Si rileva che,

rispettivamente per dipendenti a termine e parasubordinati, la quota di lavoratori che permangono nello status

precedente è del 61 e del 65%, mentre la quota di chi transita verso un contratto a tempo indeterminato è del 29 e

del 12%.

47 Essendo di fonte amministrativa, tali dati riportano unicamente le informazioni registrate nei modelli di dichiarazione

contributiva; non si dispone quindi di una serie di variabili - quali il titolo di studio, i contesti familiari di provenienza, le

caratteristiche (settore, dimensione) dell’impresa/committente per cui si lavora - probabilmente cruciali per spiegare con

metodologia econometricamente robusta le probabilità individuali di transizione verso i diversi status lavorativi. In

aggiunta, nei micro-dati è registrato con precisione unicamente lo status di chi contribuisce all’INPS. Non si è pertanto in

grado di stabilire a cosa sia dovuta l’eventuale scomparsa degli individui dagli archivi INPS negli anni successivi alla loro

registrazione, ovvero se tale scomparsa sia attribuibile ad una fuoriuscita dalle forze lavoro (per pensionamento,

abbandono dello status di attivo, immersione nel sommerso o disoccupazione non registrata, ovvero senza erogazione di

indennità) o ad un’assunzione in una attività che comporta l’obbligo di iscrizione a casse previdenziali diverse da quelle

INPS. - 65 -

Rapporto ISAE: Politiche pubbliche e redistribuzione - novembre 2008

Riguardo alle transizioni dei collaboratori esclusivi (la cui unica attività è quella pa-

rasubordinata) si osserva (tabella 4) che all’aumentare della distanza dall’anno di ingres-

so nel mercato del lavoro si assottiglia significativamente, ma senza annullarsi del tutto,

la percentuale di individui ancora collaboratori (il 44% dopo 1 anno, il 13% dopo 5 anni)

e cresce al contempo la quota dei dipendenti (il 14% dopo 1 anno, il 33% dopo 5), tra i

quali, tuttavia, circa il 30% risulta comunque ancora lavorare con un contratto a tempo

determinato a fine periodo.

Tab. 4 DESTINAZIONE NEL PERIODO 2000-2004 DEGLI INDIVIDUI ENTRATI NELLA GESTIONE SEPARATA

INPS COME COLLABORATORI ESCLUSIVI CON MANSIONI GENERICHE NEL 1999 (1)

(valori percentuali; status annui osservati al 31 dicembre. Dimensioni del campione: 1.103 osservazioni)

2000 2001 2002 2003 2004

Dipendente privato a tempo indeterminato 9,1 15,3 17,5 19,9 23,5

Dipendente privato a tempo determinato 4,9 5,4 5,8 8,8 9,3

Collaboratore esclusivo 44,2 24,9 20,9 17,4 12,8

Altro 41,8 54,4 55,9 53,9 54,4

Totale 100,0 100,0 100,1 100,0 100,0

Rapporto parasubordinato/dipendente (2) 3,2 1,2 0,9 0,6 0,4

Rapporto temporaneo/indeterminato (3) 5,4 2,0 1,5 1,3 0,9

Fonte: elaborazioni ISAE su dati INPS.

(1) Si considerano gli individui entrati nel 1999 per la prima volta negli archivi INPS (ovvero non presenti negli anni precedenti a tale data)

come collaboratori esclusivi e che non svolgano attività di amministratore, sindaco o revisore o siano titolari di borse di studio o di dot-

torato.

(2) Rapporto fra la frequenza dei collaboratori esclusivi e quella dei dipendenti (a tempo determinato e indeterminato).

(3) Rapporto fra la frequenza dei temporanei (collaboratori esclusivi e dipendenti a termine) e quella dei dipendenti a tempo indeterminato.

Volendo valutare la segmentazione del mercato del lavoro non soltanto attraverso la

contrapposizione fra collaboratori e dipendenti (rilevante soprattutto a causa dei differen-

ziali salariali e di alcune tutele del welfare), ma anche tramite la distinzione, molto im-

portante in termini di precarietà e sicurezza effettive e percepite, fra chi lavora con

contratti instabili (collaboratori e dipendenti a tempo determinato) e chi dispone del “po-

sto fisso” (dipendenti a tempo indeterminato), l’andamento delle probabilità di transizio-

ne muta significativamente. Ad un anno di distanza, infatti, solo il 9% dei collaboratori

ottiene un impiego a tempo indeterminato, mentre a 5 anni di distanza le probabilità di

essere ancora a termine (come dipendente o collaboratore) o a tempo indeterminato di

fatto si equivalgono (22,1% versus 23,5%).

D’altro canto la vulnerabilità della forza lavoro parasubordinata non può essere

valutata unicamente tramite le probabilità di transizione verso il lavoro dipendente nel

settore privato, a tempo determinato o indeterminato. La moda della distribuzione di

probabilità, con valori nell’intorno del 50%, attiene infatti quasi sempre alla modalità

“altro”. In realtà in tale modalità può rientrare sia chi nel corso degli anni migliora

sostanzialmente il proprio status lavorativo (innanzitutto i precari che vengono stabiliz-

zati nel pubblico impiego o chi intraprende un’attività da autonomo o professionista), sia

- 66 -

Vulnerabilità e traslazione del rischio sociale su famiglie e individui

chi lo peggiora decisamente (entra nel settore sommerso o non riesce a trovare occupa-

zione), sia chi, probabilmente perché scoraggiato, esce dalla forza lavoro. Data la scarsa

capacità di assorbimento occupazionale da parte del settore pubblico negli anni oggetto

48 , è comunque plausibile ipotizzare che una buona parte di coloro che sono

d’analisi

transitati verso lo status “altro” non abbia migliorato nel quinquennio in esame la propria

condizione socio-lavorativa e sia, per scelta o “scoraggiamento”, uscita dalle forze

lavoro o entrata nell’occupazione sommersa.

Passando ad analizzare le transizioni dei dipendenti a termine (Tab. 5) si nota che, a

distanza di un anno dalla prima rilevazione come temporaneo, circa 1/3 dei lavoratori ot-

tiene un contratto a tempo indeterminato, mentre il 45,4% è ancora temporaneo ed il

21,8% non è più presente nel campione. A distanza di 5 anni, tuttavia, la metà ha ottenu-

to un lavoro permanente, mentre poco meno del 16% ha ancora un contratto instabile; va

tuttavia rilevato che ben il 36,2% dopo 5 anni rientra nella modalità “altro”. È inoltre in-

teressante osservare come la gran parte delle transizioni verso il lavoro a tempo indeter-

minato avvenga nel giro di 2 anni; chi non transita rapidamente verso una forma

contrattuale maggiormente stabile sembra quindi restare intrappolato nella forma

temporanea.

Tab. 5 DESTINAZIONE NEL PERIODO 2000-2004 DEGLI INDIVIDUI ENTRATI NEL FPLD COME

LAVORATORE A TEMPO DETERMINATO NEL 1999 (1)

(valori percentuali; status annui osservati al 31 dicembre. Dimensioni del campione: 7.080 osservazioni)

2000 2001 2002 2003 2004

Dipendente privato a tempo indeterminato 32,8 47,1 49,3 48,8 48,1

Dipendente privato a tempo determinato 45,4 24,4 17,5 17,1 15,7

Altro 21,8 28,5 33,2 34,2 36,2

Totale 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0

Rapporto indeterminato/determinato 0,7 1,9 2,8 2,9 3,1

Fonte: elaborazioni ISAE su dati INPS.

(1) Si considerano gli individui che nel 1999 sono stati registrati per la prima volta come lavoratori dipendenti a termine negli archivi del

Fondo Pensioni Lavoratori Dipendenti (FPLD).

In Raitano (2008) si rileva inoltre come le probabilità di transitare verso le forme

contrattuali stabili siano minori per le donne, i meno giovani e i residenti al Sud. Si evi-

denza quindi come per alcuni gruppi di lavoratori lo status di parasubordinato o di lavo-

49

ratore temporaneo non appaia semplicemente transitorio .

Esiste quindi la fondata preoccupazione che, almeno per alcune tipologie di lavora-

tori, le forme contrattuali flessibili e parasubordinate non costituiscano un ponte verso

48 Le transizioni verso le attività autonome artigiane sono inferiori al 2% annuo (Raitano, 2008).

49 Anche Corsini, Guerrazzi (2007), analizzando le transizioni fra il 2000 e il 2004 dei soli dipendenti a termine della

regione Toscana, rilevano come il passaggio verso il lavoro permanente non sia la regola e sia significativamente più

complicato per le donne e gli individui meno giovani. - 67 -

Rapporto ISAE: Politiche pubbliche e redistribuzione - novembre 2008

un’occupazione più stabile e tutelata e che, pertanto, l’incremento dei tassi di occupazio-

ne registratosi in Italia negli ultimi anni possa essersi accompagnato ad una crescita

50

.

dell’esposizione al rischio di instabilità della relazione lavorativa

Negli anni più recenti si è tuttavia rilevato come, se associato ad adeguate politiche

complementari, l’incremento della flessibilità delle relazioni lavorative non costituisca

una condizione sufficiente per una maggiore individualizzazione dei rischi. Al centro del

dibattito accademico e politico, soprattutto in sede comunitaria, ha infatti assunto un ruo-

51 , che è ormai solitamente inteso come un

lo centrale il modello di flexicurity danese

ideal tipo in grado di conciliare in modo ottimale le istanze di elevata flessibilità prove-

nienti dal lato delle imprese con una notevole protezione dei lavoratori, da realizzarsi at-

traverso un rafforzamento dell’apparato degli ammortizzatori sociali e la realizzazione di

politiche attive e di formazione professionale che supportino le transizioni sul mercato

del lavoro (Commissione Europea 2007c; European Expert Group on Flexicurity

52

2007) .

Va d’altronde osservato che la flexicurity è ritenuta “una strategia che tenta, in ma-

niera sincronica e deliberata, di aumentare, da un lato, la flessibilità dell’assetto del mer-

cato del lavoro, della sua organizzazione e delle relazioni industriali e lavorative;

dall’altro di accrescere la sicurezza - sia sociale che di occupabilità - soprattutto dei

gruppi più deboli, interni o esterni al mercato del lavoro” (Wilthagen, Tros 2004). In base

a tale definizione, alla quale si riferiscono esplicitamente i suggerimenti contenuti nei

documenti comunitari, la flexicurity non va quindi intesa, in termini riduttivi, come una

semplice protezione sociale di tipo compensatorio per una forza lavoro flessibile; al con-

trario, gli aggettivi “sincronico” e “deliberato” invitano a porre l’accento sul carattere di

simultaneità e coordinamento di tali politiche e su come queste vadano perseguite in ma-

niera integrata e bilanciata.

Secondo tale definizione, fra le politiche di flexicurity non dovrebbero quindi essere

incluse le misure (prevalenti nella strategia di policy italiana degli ultimi anni) che esten-

50 I dati a disposizione non consentono d’altronde di inferire quanta parte degli attuali lavoratori “segmentati”, in assenza

delle riforme che hanno semplificato l’offerta di lavoro atipico e temporaneo, sarebbero risultati non occupati o impegnati

in attività sommerse, piuttosto che impiegati in mansioni a tempo indeterminato.

51 Per una descrizione dettagliata delle caratteristiche del modello danese si vedano Madsen (2002), Lang (2006) e

Tangian (2006), mentre per una valutazione dell’applicabilità all’Italia di tale modello si vedano Borioni (2005), Pisano,

Raitano (2007) e Raitano (2008).

52 Implicita nell’idea di flexicurity è quindi una visione di policy che tende a ridurre l’enfasi sulla sicurezza del posto di

lavoro (job protection) e a spostare l’attenzione sul concetto di occupabilità (employment protection), da realizzarsi

mediante una compensazione della minore sicurezza e continuità della carriera lavorativa (necessaria per rispondere

alle esigenze di flessibilità) con migliori opportunità lavorative e formative e maggiore sicurezza sociale per i lavoratori a

tempo determinato ed atipici (Pisano, Raitano, 2007). A tale proposito va segnalato che, nonostante la limitata

legislazione a protezione del posto di lavoro, nella totalità delle indagini demoscopiche in materia i cittadini danesi si

dichiarano molto più sicuri del proprio status occupazionale di quanto si registra negli altri paesi europei (Madsen, 2002).

- 68 -

Vulnerabilità e traslazione del rischio sociale su famiglie e individui

dono la flessibilità al margine della forza lavoro (ovvero prevedono forme contrattuali

flessibili rivolte a individui con maggiori difficoltà di occupabilità), dal momento che

queste creano, inevitabilmente, una segmentazione del mercato del lavoro. L’assenza di

segmentazione è, infatti, unanimemente considerata una condizione necessaria per un

modello di flexicurity.

In definitiva, la recente esperienza delle relazioni lavorative italiane può essere con-

siderata come un caso di risk shift, dal momento che, mediante l’incremento e la “libera-

lizzazione” delle nuove forme contrattuali instabili, le imprese hanno trasferito sui

lavoratori parte dei rischi di fluttuazione della domanda e delle conseguenze dei proble-

mi di natura strutturale che si sono posti di recente, quali le necessità di riconversione

tecnologica derivanti dall’accresciuta competizione internazionale. Queste si traducono

in spostamenti di lavoratori da un settore all’altro o da un’impresa all’altra nell’ambito

dello stesso settore, che sono agevolati dalla flessibilità del mercato del lavoro, ma impli-

cano che venga individualizzato il rischio. E questo è avvenuto senza che venisse offerto

ai lavoratori un premio salariale per il maggior “rischio flessibilità” e senza che, conte-

stualmente, l’operatore pubblico si facesse carico, mediante nuove e/o maggiori tutele di

welfare e politiche attive del lavoro e di lifelong learning, dell’aumentata vulnerabilità

ed insicurezza degli individui.

Il sistema previdenziale

In Italia, nello scorso decennio, è migliorata la garanzia contro il rischio di cadere in

povertà offerta dal sistema pensionistico, come vedremo più oltre. Tale quadro potrebbe

tuttavia modificarsi significativamente negli anni a venire, a causa della graduale entrata

in vigore del metodo di calcolo contributivo, introdotto con la riforma Dini del 1995, in

sostituzione del precedente metodo retributivo.

È noto che il metodo di calcolo contributivo riflette l’evoluzione della carriera indi-

viduale e, più in generale, l’andamento del mercato del lavoro, senza incorporare alcun

53

. Si consideri inoltre che per i lavoratori

esplicito elemento solidaristico-redistributivo

aderenti allo schema contributivo è stato eliminato il trattamento di integrazione al mini-

mo pensionistico; una volta in pensione, qualora in condizione di bisogno, essi potranno

ricevere unicamente il meno generoso assegno sociale, che d’altronde, essendo pagato a

tutti gli ultra-sessantacinquenni con un reddito inferiore ad una determinata soglia, non

costituisce un trasferimento di tipo pensionistico, ma piuttosto di carattere assistenziale

(la sua erogazione è infatti indipendente dalla precedente attività).

53 Gli unici espliciti elementi redistributivi attengono al modo in cui sono calcolati i coefficienti di trasformazione. Essendo

essi infatti calcolati in base all’aspettativa di vita media indifferenziata per genere, tenendo conto anche della probabilità

di dover pagare agli eredi una pensione di reversibilità, si redistribuisce a vantaggio delle donne (che vivono in media più

a lungo degli uomini) e delle coppie sposate. - 69 -

Rapporto ISAE: Politiche pubbliche e redistribuzione - novembre 2008

Il passaggio dal retributivo al contributivo, e quindi da una formula di calcolo a be-

neficio definito ad una a contribuzione definita, rappresenta una riforma strutturale del

sistema previdenziale italiano che influenza significativamente l’esposizione ai rischi

economici dei partecipanti al sistema pubblico. La possibilità di condivisione di tali ri-

schi fra i partecipanti dipende infatti dal metodo di calcolo adottato; in linea generale, le

formule a prestazione definita (basandosi, in qualche modo, su un rendimento prestabili-

to o su pensioni legate alle ultime annualità salariali) consentono di condividere i rischi

fra gestori e iscritti, mentre in quelle a contribuzione definita i rischi vengono di fatto

sopportati unicamente dai partecipanti.

Più in dettaglio, il rischio economico riguarda l’influenza esercitata, sulle dimensio-

ni delle rendite da pensione e sulla loro variabilità, dall’andamento delle variabili econo-

miche; da questo punto di vista bisogna quindi riflettere su come i sistemi previdenziali

siano in grado di contrastare shock avversi sulle diverse forme di reddito (da lavoro e da

capitale, e quindi sui livelli di salario e sul saggio di interesse) e sul tasso di inflazione.

Gli shock, ed i connessi rischi, possono essere sia aggregati, o sistemici (cioè tali da inci-

dere sulla totalità dei partecipanti al sistema), sia individuali; i rischi aggregati riguarda-

no gli effetti sui redditi da pensione di crisi generalizzate dei mercati finanziari e di

variazioni del reddito nazionale (legato anche a fenomeni demografici) e del tasso di in-

flazione; i rischi economici di tipo individuale si riferiscono invece al modo in cui la ren-

dita previdenziale viene influenzata da riduzioni salariali e da insuccessi degli

investimenti finanziari.

Essendo pubblico e a ripartizione il sistema contributivo italiano non risente dei ri-

schi finanziari (individuali ed aggregati) tipici degli schemi a capitalizzazione privata.

Nel sistema contributivo la spesa è d’altronde invariante al mutare delle variabili macro-

economiche e demografiche, dal momento che tale sistema prevede rendimenti sui con-

tributi versati legati alla crescita del PIL e adegua le prestazioni erogate, tramite

l’aggiornamento periodico dei coefficienti di trasformazione, all’aspettativa di vita della

popolazione. In tal modo, i meccanismi dello schema contributivo scaricano sulle presta-

zioni versate (e quindi sugli individui) i rischi derivanti dalla volatilità di tali grandezze

aggregate.

Dal punto di vista individuale inoltre tale schema, pagando prestazioni commisurate

a quanto si è versato in termini di contributi, basandosi su criteri di equità attuariale e

non prevedendo espliciti elementi redistributivi inter ed intra-generazionali, agisce come

una sorta di “specchio” che riflette nella vecchiaia il successo (o l’insuccesso) registrato

precedentemente sul mercato del lavoro.

L’introduzione del metodo contributivo costituisce quindi un altro caso di individua-

lizzazione dei rischi dal momento che, se da un lato risponde a problemi di sostenibilità

del bilancio pubblico (e corregge alcune inefficienze ed iniquità del precedente sistema),

- 70 -

Vulnerabilità e traslazione del rischio sociale su famiglie e individui

dall’altro esclude la tutela (se non in minima parte tramite strumenti assistenziali means

tested) contro i rischi individuali (precariato, disoccupazione, basso salario) e sistemici

54 .

(bassa crescita del PIL, elevato incremento dell’aspettativa di vita)

Al di là degli aspetti legati al ridimensionamento delle prestazioni individuali a

fronte di eventi svantaggiosi sopportati durante la vita attiva, la piena entrata in vigore

dello schema contributivo comporterà d’altronde una significativa riduzione generalizza-

ta delle prestazioni pensionistiche attese, come evidente qualora si comparino i tassi di

sostituzione offerti ad un lavoratore dipendente privato dal contributivo e dal precedente

55

schema retributivo (Tab. 6) .

Tab. 6 TASSI DI SOSTITUZIONE LORDI DI UN LAVORATORE DIPENDENTE PER ETÀ E ANZIANITÀ

CONTRIBUTIVA (1). COEFFICIENTI DI TRASFORMAZIONE ATTESI AL 2035

Anzianità contributiva

Età al pensionamento 35 36 37 38 39 40

60 50,4 51,8 53,2 54,7 56,1 57,6

61 51,7 53,2 54,7 56,2 57,6 59,1

62 53,2 54,7 56,2 57,7 59,3 60,8

63 54,7 56,3 57,8 59,4 61,0 62,5

64 56,3 58,0 59,6 61,2 62,8 64,4

65 58,1 59,7 61,4 63,1 64,7 66,4

Retributivo (2) 69.6 71.6 73.6 75.6 77.5 79.5

Fonte: elaborazioni ISAE.

(1) Inizio attività nel 2000. Assenza di inflazione; tasso di crescita salariale reale annuo e tasso di crescita annuo del PIL reale all’1,5%.

(2) Lavoratore dipendente del settore privato prima della riforma del 1992 (retribuzione pensionabile calcolata come media delle ultime 5

annualità salariali).

In base ai coefficienti di trasformazione previsti, nel 2035 (anno intorno al quale il

flusso dei nuovi pensionati inizierà ad essere integralmente contributivo), assumendo un

pensionamento a 60 anni di età (ovvero all’attuale età media di pensionamento), i tassi di

sostituzione risultano ridotti di circa 20 punti percentuali. Anche nella favorevole ipotesi

di pensionamento a 65 anni con 40 anni di contribuzione (quindi di carriera lunga e senza

interruzioni, ricordando quanto sia limitata la copertura, in termini di contribuzione figu-

rativa, offerta dal sistema italiano di ammortizzatori sociali), smettendo di lavorare si ot-

terrebbero come pensione circa 2/3 del precedente salario, a fronte dei 4/5 pagati dal

retributivo.

Ancor più limitati sarebbero poi i tassi di sostituzione degli individui che dovessero

trascorrere parte della propria attività come parasubordinati (oltre che, ovviamente, nel

54 Attraverso il funzionamento dei coefficienti di trasformazione, ed il loro aggiornamento periodico, un miglioramento

dell’aspettativa di vita della popolazione si riflette infatti in una riduzione delle prestazioni unitarie, senza che venga

alterata la quota di PIL destinata a pensioni (e senza quindi ridurre la quota di PIL destinata agli attivi o, attraverso un

incremento del debito, alle generazioni future).

55 Si ricordi che, come detto, nello schema retributivo la prestazione era slegata da criteri di equità attuariale ed era

quindi indipendente dall’età di pensionamento (e ciò costituiva un evidente incentivo verso il pensionamento anticipato).

- 71 -

Rapporto ISAE: Politiche pubbliche e redistribuzione - novembre 2008

settore sommerso), dal momento che tali lavoratori sono caratterizzati, come rilevato nel

precedente paragrafo, da un’aliquota di computo significativamente inferiore rispetto al

33% versato dai dipendenti. Individui che dovessero lavorare come parasubordinati per

l’intera carriera si troverebbero infatti a ricevere al pensionamento una prestazione di en-

tità molto limitata (anche dopo l’incremento dell’aliquota al 26%, disposto dal recente

Protocollo sul Welfare), in nessun caso superiore alla metà del precedente salario (Tab. 7)

ed in molti casi di entità inferiore a quanto garantito dall’assegno sociale e, quindi, speri-

56 .

menterebbero condizioni di disagio anche grave in termini assoluti (Raitano, 2007b)

Tab. 7 TASSI DI SOSTITUZIONE LORDI DI UN LAVORATORE PARASUBORDINATO PER ETÀ E

ANZIANITÀ CONTRIBUTIVA (1). INIZIO ATTIVITÀ LAVORATIVA NEL 2000; COEFFICIENTI

DI TRASFORMAZIONE ATTESI AL 2035

Anzianità contributiva

Età al pensionamento 35 36 37 38 39 40

60 36,3 37,5 38,6 39,8 40,9 42,0

61 37,3 38,5 39,7 40,8 42,0 43,2

62 38,4 39,6 40,8 42,0 43,2 44,4

63 39,5 40,7 41,9 43,2 44,4 45,6

64 40,7 41,9 43,2 44,5 45,7 47,0

65 41,9 43,2 44,5 45,8 47,1 48,4

Fonte: elaborazioni ISAE.

(1) Assenza di inflazione; tasso di crescita salariale reale annuo e tasso di crescita annuo del PIL reale all’1,5%.

Si consideri inoltre che dal 1992 (riforma Amato) le pensioni non sono più indiciz-

zate all’andamento reale delle retribuzioni, e anche la salvaguardia del loro potere d’ac-

quisto rispetto all’inflazione non è completa per tutti gli importi (per le quote di

prestazione superiori a 5 volte il trattamento minimo).

Al di là di quanto mostrato dal tasso di sostituzione, che misura il valore della prima

annualità di pensione rispetto all’ultimo salario percepito, il tenore di vita relativo dei

pensionati negli anni successivi al ritiro va valutato in comparazione con l’andamento

del salario medio. Come detto, essendo indicizzate al solo costo della vita, le pensioni in

essere non crescono in termini reali, mentre la crescita delle retribuzioni dovrebbe essere

in linea di massima legata a quella della produttività.

56 A prescindere dal fatto che, come discusso nel paragrafo precedente, un rischio effettivo si realizza quando

l’appartenenza allo status di parasubordinato è persistente, va rilevato che, al di là della diversa aliquota contributiva, le

prospettive previdenziali di parasubordinati e dipendenti possono differire per un’ulteriore serie di ragioni che penalizzano

i parasubordinati: assenza di contribuzione per il TFR, minori livelli e tassi di crescita salariale, maggiori rischi di

interruzione della contribuzione. In Raitano (2007b), tenendo conto in alcune simulazioni dell’interazione di tutti questi

elementi, si evidenzia come il reddito pensionistico di un parasubordinato potrebbe risultare pari al 37,1% di quello di un

dipendente. - 72 -

Vulnerabilità e traslazione del rischio sociale su famiglie e individui

Di conseguenza, il meccanismo di indicizzazione implica per definizione un impo-

verimento relativo dei pensionati, ovvero una forbice che progressivamente allontana i

loro redditi da quelli della popolazione attiva. Quanto più a lungo vivono i pensionati

(ovvero quanto maggiore è l’aspettativa di vita) tanto più ampi sono gli effetti di tale for-

bice. A conferma di ciò, nelle ipotesi alla base della simulazione presentata nella tabella

8 si osserva come, dopo dieci anni dal pensionamento, il reddito di un lavoratore dipen-

dente, che si ritira dal lavoro a 62 anni con una pensione pari al 56% della sua ultima re-

tribuzione, è pari al 48% di quello di chi è ancora in attività, e dopo vent’anni scende al

42%. A vent’anni dal pensionamento la rendita di un parasubordinato, che si ritira con un

tasso di sostituzione del 41%, risulta pari invece al 28% del reddito di chi lavora.

Tab. 8 VARIAZIONE RELATIVA DELLA PENSIONE MEDIA RISPETTO AL SALARIO MEDIO DOPO

IL PENSIONAMENTO. RITIRO A 62 ANNI CON 37 DI CONTRIBUZIONE (1); INIZIO ATTIVITÀ

LAVORATIVA NEL 2000; COEFFICIENTI DI TRASFORMAZIONE ATTESI AL 2035.

Lavoratore dipendente Lavoratore parasubordinato

Anni di distanza dal

pensionamento Rapporto pensione/ Numero indice Rapporto pensione/ Numero indice

salario medio (2) (3) salario medio (2) (3)

0 56,2 100,0 40,8 100,0

5 52,2 92,8 37,8 92,8

10 48,4 86,2 35,1 86,2

15 45,0 80,0 32,6 80,0

20 41,7 74,2 30,3 74,2

25 38,7 68,9 28,1 68,9

Fonte: elaborazioni ISAE.

(1) Assenza di inflazione; tasso di crescita salariale reale annuo e tasso di crescita annuo del PIL reale all’1,5%.

(2) All’anno 0 il rapporto pensione/salario medio è il tasso di sostituzione.

(3) TdS al pensionamento=100.

In conclusione va rilevato come, nel valutare l’adeguatezza del sistema contributivo

e il fenomeno di risk shift che la sua introduzione sta determinando, non si possa ragio-

nare sul solo funzionamento delle regole di calcolo pensionistiche. Date le caratteristiche

dello schema contributivo - e a parità di evoluzione demografica -, le dinamiche del mer-

cato del lavoro e l’adeguatezza dei redditi da pensione rappresentano le due facce della

stessa medaglia e, pertanto, le politiche previdenziali e del lavoro andrebbero definite

congiuntamente. L’insufficiente copertura dei periodi di disoccupazione (e l’assenza di

contribuzione figurativa) ed il basso livello salariale riducono infatti il reddito atteso sia

da giovani che da anziani. A tale proposito va rilevata la principale incoerenza della ri-

forma del 1995, che ha stabilito una proporzionalità diretta fra versamenti e prestazioni,

differenziando tuttavia contemporaneamente le aliquote contributive fra parasubordinati

e dipendenti, proprio negli anni in cui le stesse politiche del lavoro incentivavano l’as-

sunzione di lavoratori ad aliquota ridotta. - 73 -

Rapporto ISAE: Politiche pubbliche e redistribuzione - novembre 2008

Dal punto di vista dell’esposizione ai rischi non si può poi trascurare di osservare

come in Italia anche gli schemi privati si basino su formule a contribuzione definita, che

non prevedono un’adeguata condivisione dei rischi fra gestori e iscritti. Si ricordi inoltre

che le modifiche normative degli ultimi anni hanno tentato in ogni modo di scoraggiare

l’utilizzo del TFR, che rappresenta invece per i giovani l’unico strumento con finalità

(anche, ma non solo) previdenziali basato su un metodo di calcolo a beneficio (quasi) de-

57

.

finito

La soluzione spesso proposta per fronteggiare la riduzione della copertura pensioni-

stica pubblica dei lavoratori dipendenti - ovvero il trasferimento del TFR alla previdenza

integrativa - trascura il fatto che il TFR ha costituito storicamente un efficace strumento

sostitutivo di protezione dei lavoratori contro il rischio derivante dal fallimento dello sta-

to nell’offerta di adeguati ammortizzatori sociali e, più in generale, contro il rischio di

carenza di liquidità derivante dalle numerose imperfezioni dei mercati finanziari italiani.

E, ad ogni modo, sostituire una parte rilevante della copertura pubblica (o lo stesso TFR,

sul quale le aziende garantiscono un rendimento prestabilito) con una quota da finanziar-

si attraverso investimenti negli schemi privati a capitalizzazione a contribuzione defini-

58

ta esporrebbe inevitabilmente i partecipanti agli ulteriori rischi derivanti dalle

59

fluttuazioni dei mercati finanziari .

I prezzi

Si è visto sopra che nel decennio in corso una notevole preoccupazione emersa nel

giudizio degli italiani sull’andamento dei prezzi. D’altronde, la valutazione dei lavoratori

e delle loro famiglie sulle proprie condizioni economiche, e dunque sul potere d’acquisto

delle risorse di cui essi dispongono, dipende anche dalla percezione di inflazione. Tra

questa e le stime dell’Istituto nazionale di statistica possono esservi differenze anche ri-

levanti, soprattutto in alcune fasi. L’ISAE raccoglie dal 2003 informazioni quantitative

57 Sul TFR lasciato in azienda è garantito un tasso di rendimento dell’1,5%, maggiorato dei 3/4 del tasso di inflazione.

L’unico elemento di rischio derivante dall’accantonamento in azienda consiste quindi nell’incompleta copertura

dall’inflazione. Il lavoratore è inoltre tutelato anche in caso di fallimento dell’azienda dato che il TFR è considerato un

titolo privilegiato e dunque gode di un diritto di prelazione rispetto agli altri crediti e presso l’INPS esiste, inoltre, un fondo

di garanzia per il TFR accumulato in azienda.

58 Si ricordi che i fondi pensione istituiti in Italia dopo la riforma del 1993 funzionano unicamente in base al metodo della

contribuzione definita, nel quale, come detto, i rischi derivanti dalla volatilità dei titoli in cui si investe sono interamente a

carico degli individui.

59 Per una valutazione della volatilità dei rendimenti finora offerti dai fondi pensione italiani si veda Marano, Raitano

(2008). Si ricordi come la stessa letteratura economica, tenuto conto dell’andamento storico dei mercati finanziari, non

rilevi una chiara superiorità in termini di rendimenti offerti ai partecipanti degli schemi a capitalizzazione su quelli a

ripartizione. A tale proposito si vedano Barr (2001) e Jorion, Goetzmann (2000).

- 74 -

Vulnerabilità e traslazione del rischio sociale su famiglie e individui

60

sulla percezione di inflazione , dalle quali emerge una enorme distanza rispetto al tasso

calcolato dall’ISTAT: infatti, gli intervistati indicavano l’inflazione nel 30% a febbraio

2003, segnalavano un aumento fino al 40% a novembre di quell’anno e quindi un calo

tendenziale fino al 15% circa nel maggio 2006, valore al quale la percezione si è stabiliz-

zata nei primi tre trimestri del 2007, per ripartire verso l’alto e superare il 25% nella pri-

mavera 2008 (Graf. 16).

Una ragione dello scarto tra le due Graf. 16 - PERCEZIONE DI INFLAZIONE E

curve è che spesso i consumatori hanno TASSO DI INFLAZIONE

un’idea molto imprecisa del concetto di 45

inflazione in generale e soprattutto della 40

precisa definizione adottata per le statisti- 35

che ufficiali (Malgarini, 2008; Del Giova- 30

ne, Fabiani e Sabbatini, 2008). Questo può 25

spiegare in parte le risposte quantitative 20

all’inchiesta ISAE; resta il fatto che la pre- 15

occupazione degli italiani emerge anche 10

dalle domande qualitative, di cui si è detto 5

in precedenza, domande che prescindono 0

dalla definizione di inflazione, facendo ri- 2003 2004 2005 2006 2007 2008

Inflazio ne percepita Tasso di inflazione

ferimento più genericamente - ma anche in

modo più comprensibile per gli intervistati Fonte: aggiornamento di Malgarini (2008).

meno ferrati sulla terminologia economica

- all’andamento dei prezzi. Per spiegare il pessimismo degli italiani si deve fare ricorso

dunque ad altri fattori, tra i quali conviene ricordare: la soggettività della valutazione

personale sull’evoluzione dei prezzi, che può dipendere da elementi psicologici e caratte-

riali, oltre che dalle condizioni economiche della famiglia cui si appartiene; la diversità

del paniere di beni acquistati dalla singola famiglia rispetto a quello rappresentativo della

struttura dei consumi dell’intera popolazione a cui è riferito l’indice dei prezzi; le carat-

teristiche della metodologia di calcolo degli indici dei prezzi al consumo prodotti

dall’ISTAT, una metodologia condivisa a livello internazionale, adeguata a tenere conto

dell’evoluzione della struttura dei consumi ai fini del calcolo dell’inflazione, ma non ri-

volta a far emergere tutti i segnali di difficoltà delle famiglie legati a cadute/ristagno del

potere d’acquisto; altri aspetti metodologici legati al trattamento di particolari voci: ad

60 A chi ha affermato che i prezzi sono aumentati (diminuiti) negli ultimi 12 mesi viene chiesto “Secondo lei, in termini

percentuali, di quanto sono aumentati (diminuiti) i prezzi al consumo in Italia negli ultimi 12 mesi ?” (e nel calcolo dei dati

aggregati si imputa zero per coloro che hanno percepito una stabilità dei prezzi). L’intervallo di risposta consentita è pari

a +/-100%, ed è prevista una domanda di conferma per le risposte superiori al 20%.

- 75 -

Rapporto ISAE: Politiche pubbliche e redistribuzione - novembre 2008

esempio, il peso nel paniere dell’assicurazione dei mezzi di trasporto è calcolato valutan-

61

do i premi pagati dalle famiglie al netto dei rimborsi da esse ottenuti .

Con riferimento al primo aspetto,

Graf. 17 - INDICE DEI PREZZI AL CONSUMO PER sono stati considerati in letteratura

TIPOLOGIE DI PRODOTTI

150 diversi fattori concomitanti (Del

Giovane, Fabiani e Sabbatini, 2008):

140 ad esempio, si ritiene che l’attenzio-

ne dei consumatori sia catturata più

130 dagli aumenti dei prezzi che dalle di-

120 minuzioni, e che i prezzi del passato

non siano ricordati correttamente, e

110 che la percezione di inflazione sia le-

100 gata essenzialmente all’andamento

dei prezzi dei beni di acquisto fre-

90

1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 quente, piuttosto che a quelli com-

plessivamente comperati in un

Indice generale Alta frequenza

Fonte: ISTAT. 62

periodo di tempo più lungo .

L’ISTAT ha recentemente prodotto

Graf. 18 - VARIAZIONE PERCENTUALE DELL'INDICE DEI un indice dei prezzi riferito al panie-

PREZZI AL CONSUMO

0,05 re di beni di consumo più frequente. I

0,045 grafici 17 e 18 mostrano che l’indice

0,04 riferito a questi prodotti - come rico-

0,035 struito dall’ISTAT - aumenta, negli

0,03 anni duemila, più di quello generale,

0,025

0,02 con un differenziale a fine periodo

0,015 pari a circa 7 e con scarti tra le rispet-

0,01 63

tive variazioni percentuali soprat-

0,005 tutto nel 2002-2004 e poi a partire

0 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 dal 2006 sempre più consistenti.

Indice generale Alta frequenza Inoltre, stime sui fattori che in-

Fonte: ISTAT. fluenzano la percezione di inflazio-

61 Su questo e su altri esempi si veda “Domande e risposte sugli indici dei prezzi al consumo”, reperibile sul sito

dell’ISTAT all’indirizzo http://www.istat.it/prezzi/precon/aproposito/FAQ.html

62 Più in generale l’ISTAT (in “Domande e risposte sugli indici dei prezzi al consumo”, cfr. nota precedente) osserva a tale

proposito come possa influire la bassa incidenza sulla spesa, e dunque il limitato peso nel paniere e il contenuto effetto

sull’indice generale, di alcuni beni che possono subire aumenti significativi di prezzo, tali da influenzare in misura anche

rilevante il giudizio dei consumatori.

63 Positivi in tutti gli anni tranne il 1997 e il 1998. - 76 -

Vulnerabilità e traslazione del rischio sociale su famiglie e individui

ne (Del Giovane, Fabiani e Sabbatini, 2008; Malgarini, 2008) mostrano come questa

risulti più elevata principalmente per le donne, gli individui meno istruiti e quelli meno

benestanti e/o con difficoltà finanziarie, e (Malgarini, 2008) anche per gli abitanti del

Centro-Sud, i giovani, i residenti nelle grandi città, chi ha un mutuo o paga un affitto, co-

loro che mostrano maggiore pessimismo sull’andamento dell’occupazione e sulla situa-

zione economica generale e personale.

In relazione al secondo fattore di spiegazione della differenza tra percezione e tasso

di inflazione ufficiale, quello riferito ai differenti comportamenti di consumo delle fami-

glie, l’ISTAT, a scopo indicativo, come altri istituti nazionali di statistica, ha elaborato al-

cuni indici di prezzi differenziati per tipologia familiare per gli anni 2001-2006,

64 , ma la di-

modificando per ogni sotto-popolazione il peso di ogni prodotto nel paniere

namica media dei prezzi non è risultata sostanzialmente differente a questo livello di di-

saggregazione (ISTAT, 2007).

Quanto alla questione più strettamente metodologica, si deve osservare che i prezzi

sono rilevati su un insieme finale di beni e servizi che muta nel tempo, per adattarsi ai

cambiamenti nella struttura dei consumi, e questo perché il tasso di inflazione deve esse-

re comunque riferito al consumo finale delle famiglie, così come esso è articolato. Il pa-

niere rappresentativo dei consumi delle famiglie italiane viene dunque aggiornato

annualmente (nella sua composizione e ponderazione) per tenere conto dei mutamenti

65

nei comportamenti di consumo e nell’offerta di beni e servizi . Anche il piano di cam-

66

pionamento a livello territoriale , che deve rispecchiare le proporzioni tra le quantità di

prodotto venduto nella distribuzione moderna e quelle acquistate presso la distribuzione

67 , nonchè la preferenza per i negozi maggiormente frequentati dai consuma-

tradizionale

tori, deve essere aggiornato ogni anno. Inoltre, all’interno dei punti vendita selezionati

nel piano di rilevazione, viene individuata ogni anno per ogni prodotto da monitorare la

referenza - ovvero la combinazione di varietà, marca e quantità - che risulta più venduta;

la referenza viene sostituita quando non è più presente nell’esercizio commerciale, o ri-

sulta non più rappresentativa, o un punto vendita cessa l’attività.

In tutte le fasi dunque vengono perseguiti l’aderenza alla struttura dei consumi e

l’aggiornamento alle variazioni nelle scelte dei consumatori, mentre non sono monitorati

nel tempo sempre i prezzi degli stessi beni, acquistati negli stessi punti vendita.

64 Famiglie che vivono in affitto o subaffitto, di pensionati, con basso livello di spesa per consumi, di pensionati con basso

livello di spese per consumi.

65 Sulla metodologia di costruzione e rilevazione degli indici dei prezzi al consumo si veda ISTAT (2008b).

66 La rilevazione centralizzata riguarda poco meno del 20% del paniere, quella territoriale il rimanente 80%.

67 Per l’esattezza, le macro-tipologie di punti vendita sono: distribuzione tradizionale, distribuzione moderna, hard

discount, altro. - 77 -

Rapporto ISAE: Politiche pubbliche e redistribuzione - novembre 2008

Evidentemente è plausibile che i consumatori, se ritengono che il proprio potere

d’acquisto si sia ridotto, spostino la propria domanda su punti vendita come i discount,

e/o su beni di qualità inferiore, oppure procedano ad applicare forme di auto-raziona-

mento. Comportamenti di questo tipo modificano la struttura dei consumi, provocando

un cambiamento del paniere e/o uno spostamento su referenze diverse. Il tasso di infla-

zione risulterà calcolato pertanto su beni in parte non omogenei rispetto al passato. Più

difficile è individuare su quale insieme di beni sia concentrata invece l’attenzione dei

consumatori: quelli che essi in definitiva acquistano, quelli che avrebbero voluto acqui-

stare, o ancora tutti quelli i cui prezzi sono visibili nei punti vendita o sono noti per altre

ragioni (iniziative promozionali, scambi di informazioni con amici e conoscenti, eccete-

ra)? In ogni caso le difficoltà incontrate dai consumatori in casi come quello sopra de-

scritto, che si traducono nel ripiegare su livelli più bassi di benessere e/o soddisfazione,

non possono essere segnalate dal tasso di inflazione ufficiale. Esse devono essere tuttavia

rilevate ai fini di un’analisi del rischio sociale.

A tale scopo proponiamo di utilizzare le informazioni relative alle vendite nei super-

mercati e ai relativi prezzi. Di seguito, a scopo esemplificativo del valore informativo di

68

dati di questo tipo, presentiamo i dati per gli anni 2001-2006 , relativi alla pasta di se-

mola, all’olio e al vino, derivanti da rilevazioni IRI - Information Resaources, Inc., su

4500 supermercati e ipermercati, che coprono una percentuale di circa il 70% del vendu-

to italiano dei prodotti di largo consumo.

Come mostra la tabella 9, quello della pasta è un caso in cui l’indice dell’ISTAT per

69 , evidenzia variazioni dei

l’intera collettività, che non tiene conto delle promozioni

prezzi rispetto al gennaio 2001 quasi sempre superiori a quelle calcolate sui dati dei su-

permercati e ipermercati. Questi ultimi addirittura presentano una tendenza al riassorbi-

mento a fine periodo degli aumenti verificatisi nel 2002-2003. Molto più elevati risultano

tuttavia gli aumenti dei prezzi di fonte IRI relativi alle qualità di pasta di fascia bassa

che, senza promozioni, hanno superato il 20% nel gennaio 2004, per poi calare al 10%

circa a fine periodo, e tenendo conto delle promozioni hanno toccato comunque a inizio

2003 e 2004 livelli a due cifre, per poi giungere a fine periodo, dopo ampie oscillazioni,

68 Tali dati sono stati presentati nel corso del programma Rai “Mi manda Raitre” e sono stati elaborati e interpretati da

Epsilon Officine Statistiche; i dati sono scaricabili all’indirizzo: .

http://www.rai.tv/mpprogramma/0,,RaiTre-Mimandaraitre%5E17%5E15303%5Ef-90571,00.html

69 L’indice NIC, che misura l’inflazione dell’intero sistema economico, essendo riferito al complesso delle famiglie di

consumatori, considera il prezzo pieno di vendita. Così pure il FOI, riferito all’insieme delle famiglie di operai e impiegati.

Tuttavia l’ISTAT calcola anche l’indice IPCA - comparabile a livello europeo e usato ai fini delle verifiche di convergenza

dei paesi UE -, riferito al prezzo effettivamente pagato, che tiene dunque conto di saldi e promozioni; si può ricordare che

esistono anche altre differenze tra quest’ultimo indice e i precedenti, in quanto l’IPCA esclude alcune voci dal paniere. La

rilevazione dei dati è unica per i tre indici. Sul sito web dell’Istituto Nazionale di Statistica sono resi disponibili i numeri

indici NIC per voci di prodotto. - 78 -

Vulnerabilità e traslazione del rischio sociale su famiglie e individui

poco sotto il 5%. I dati sul consumo nei supermercati e ipermercati aiutano a spiegare

l’accaduto. Dopo un aumento di circa il 5% fino al 2003, il venduto a prezzo pieno si è

ridotto, portandosi ad un livello del 7% inferiore a quello del 2001, mentre quello in pro-

mozione continuava ad aumentare fino al 2005, quando superava del 27% il consumo

del 2001.

Tab. 9 IL PREZZO DELLA PASTA, DELL'OLIO E DEL VINO - ISTAT E IRI (1)

(variazioni percentuali rispetto a gennaio 2001 )

gen-02 gen-03 gen-04 set-04 gen-05 gen-06 set-06

Pasta

NIC 1,6% 4,0% 6,0% 6,3% 6,2% 6,5%

Prezzo IRI escluse promozioni 0,5% 1,7% 3,6% 1,5% 0,6%

Prezzo IRI escluse promozioni fascia bassa 11,8% 11,4% 21,4% 15,7% 10,5%

Prezzo IRI comprese promozioni 1,7% 2,6% 3,5% 1,5% -0,6%

Prezzo IRI comprese promozioni fascia bassa 3,4% 10,3% 12,9% -0,8% 4,6%

Olio di oliva

NIC 0,0% 2,3% 7,2% 9,9% 10,3% 20,3% 32,3%

Prezzo IRI escluse promozioni oliva 4,9% 34,5%

Prezzo IRI escluse promozioni extravergine 9,5% 31,0%

Prezzo IRI comprese promozioni olio 38,7%

Prezzo IRI comprese promozioni extravergine 32,4%

Olio di semi

NIC 1,8% 6,9% 10,7% 12,0% 11,9% 12,5% 13,0%

Prezzo IRI escluse promozioni semi 17,4% 18,7%

Prezzo IRI comprese promozioni semi 17,4% 18,0%

Vino

NIC 3,1% 6,4% 11,3% 13,1% 13,5% 14,4% 14,7%

Prezzo IRI (2) 14,0% 15,0% 14,5%

Fonte: ISTAT, dati disponibili all'indirizzo http://www.istat.it/prezzi/precon/aproposito/; elaborazioni Epsilon Officine Statistiche su dati IRI,

presentate nel programma Mi Manda Raitre il 12 e 19 gennaio e il 16 febbraio 2007, curate da Massimo Tozzi, disponibili all’indirizzo

http://www.rai.tv/mpprogramma/0,,RaiTre-Mimandaraitre%5E17%5E15303%5Ef-90571,00.html.

(1) Il prezzo IRI riguarda le sole vendite nei supermercati e ipermercati ed è calcolato sulla base della struttura dei consumi media

del 2001.

(2) Non si distinguono il prezzo di listino e quello comprensivo delle promozioni perché hanno un andamento molto simile.

Nel 2006 anche il consumo in promozione ha subito un ridimensionamento, forse a

seguito di un fenomeno di diversione della domanda su punti vendita di tipo discount.

L’aumento di prezzo segnalato dall’indice ISTAT del gennaio 2004 può essere stato so-

stenuto dallo spostamento dei consumi sulla fascia bassa di prezzo, quella che ha subito

gli incrementi più elevati. I consumatori avrebbero cercato insomma di pagare meno, ini-

zialmente scegliendo beni di qualità inferiore, poi facendo ricorso alle promozioni, infine

riducendo il consumo o scegliendo altri punti vendita. Il confronto tra i dati a prezzo pie-

no e con le promozioni mostra che lo sfruttamento di queste ultime avrebbe potuto rap-

presentare una strategia efficace rispetto allo scopo di ridurre la spesa, soprattutto nel

caso dei beni collocati nella fascia di prezzo più bassa.

- 79 -

Rapporto ISAE: Politiche pubbliche e redistribuzione - novembre 2008

Resta il disagio segnalato dalle modifiche della domanda. Questo disagio può essere

stato provocato dalla percezione di aumento dei prezzi (soprattutto per chi ha scelto i

prodotti di fascia bassa), ma anche da preoccupazioni sull’andamento del potere d’acqui-

sto dovute all’andamento dei redditi nominali.

Passando al caso dell’olio, l’incremento dei prezzi a fine periodo appare questa vol-

ta superiore se calcolato sui dati dei supermercati e ipermercati (con l’eccezione dell’olio

70

. Quanto al consumo, esso si è ridotto nel periodo di osservazione: quello

extravergine)

di olio di oliva è caduto del 20%, soprattutto per il crollo delle vendite in promozione;

quello di olio extravergine, abbastanza stabile fino al 2004, ha cominciato poi a diminui-

re, fino a ridursi dell’8% complessivamente a fine periodo, anch’esso per il calo del pro-

dotto in promozione; le vendite dell’olio di semi sono diminuite del 13% circa tra il 2001

e il 2006, ma in questo caso le vendite in promozione sono aumentate. Anche il crollo del

consumo di olio potrebbe dipendere da un aumento di acquisti presso i discount.

Per questo prodotto, in buona sostanza, si evidenzia un aumento dei prezzi molto

consistente, una diminuzione dei consumi, una politica delle promozioni che non ha aiu-

tato il consumatore dell’olio di oliva ed extravergine di oliva (riducendo al contrario gli

sconti concessi), ma solo quello dell’olio di semi, e comunque non ha impedito un forte

aumento dei prezzi, anche scontati. La percezione di inflazione può aver risentito in que-

sto caso del ridimensionamento delle politiche di promozione che si è verificato per

l’olio di oliva, oltre che di una crescita dei prezzi dei beni che nel 2001 venivano acqui-

stati nei supermercati particolarmente consistente, che ha spinto verso altri punti vendita

(o verso la riduzione del consumo).

Infine, consideriamo il caso del vino, il cui prezzo, calcolato sui dati IRI, è aumenta-

to (senza differenze significative secondo la presenza o meno di promozioni) più rapida-

mente dell’indice NIC, malgrado a fine periodo gli incrementi risultino del tutto

paragonabili. I consumatori hanno assistito pertanto ad un aumento molto elevato dei

prezzi dei beni che acquistavano (per la precisione, quelli che avevano acquistato nei su-

permercati a inizio 2001), soprattutto fino alla fine del 2003, e questo può aver colpito la

loro percezione in quella fase. L’indice ISTAT ha colto l’aumento, ma con un certo ritar-

do, probabilmente grazie ad una ricomposizione dei consumi tra le diverse marche, qua-

lità e punti vendita. I consumi peraltro sono aumentati fino a inizio 2003 (+11,5%), ma in

seguito sono cresciute solo le vendite in promozione (fino al 33% circa a inizio 2005, al

27% a fine periodo), mentre quelle a prezzo di listino sono calate su un livello inferiore

del 4% circa a quello di gennaio 2001. L’offerta di promozioni evidentemente è stata am-

pia e ha trovato un buon riscontro nella domanda, ma anche i prodotti scontati hanno su-

bito aumenti dei prezzi notevoli nei primi anni di osservazione.

70 L’aumento del prezzo dell’olio di oliva è stato determinato in larga misura dalla siccità che ha colpito la Spagna nel

2005; l’olio di semi, invece, ha subito aumenti di prezzo repentini nella fase di introduzione dell’euro.

- 80 -

Vulnerabilità e traslazione del rischio sociale su famiglie e individui

In definitiva, dai dati di dettaglio sulla dinamica dei prezzi e sugli acquisti dei singo-

li prodotti distribuiti nei supermercati/ipermercati emergono alcuni aspetti interessanti

relativi all’esperienza degli italiani nel “fare la spesa”; in particolare, da un lato si mani-

festa un andamento dei prezzi di alcune tipologie di beni (la pasta di qualità bassa, l’olio

di semi e di oliva, il vino) che può aver influito su una elevata percezione di inflazione,

dall’altro lato si evidenzia, in parte presumibilmente come reazione a questi stessi au-

menti, un fenomeno di generale spostamento della domanda verosimilmente su prodotti

di qualità inferiore (e/o un ridimensionamento dei consumi di alcuni alimenti base della

dieta mediterranea).

Infine, si deve tenere conto di un altro fenomeno che può allontanare le valutazioni

dei consumatori da quelle incorporate nel tasso ufficiale di inflazione. È stato osservato

infatti (D’Elia, 2005) che il calcolo dell’indice dei prezzi può essere condizionato da un

problema di composizione se il prezzo pagato effettivamente da ciascun consumatore di-

pende dalla struttura della sua spesa, e più precisamente l’indice dei prezzi tende a sotto-

valutare la variazione degli stessi riportata dai consumatori se la quota di bilancio di

questi ultimi dedicata all’acquisto dei singoli prodotti è positivamente correlata con il

corrispondente aumento di prezzo. Questo è ciò che accade in presenza di politiche di di-

scriminazione dei prezzi, che tendono a caricare i più forti aumenti sulla parte di doman-

da meno elastica. È poi particolarmente interessante osservare che, seguendo la teoria

della discriminazione dei prezzi, ci si deve attendere una discrepanza positiva e maggiore

tra inflazione percepita e tasso ufficiale per le famiglie a basso reddito, la cui spesa, prin-

cipalmente rivolta a soddisfare bisogni essenziali, è poco elastica - ed è proprio questo

che si osserva analizzando i dati sull’inflazione percepita, come si è visto sopra. Eviden-

temente, questo problema non ammette facili soluzioni applicabili dagli istituti di statisti-

ca (D’Elia, 2005), perché per superarlo completamente si dovrebbe calcolare il tasso di

inflazione per le diverse categorie di consumatori, definite in base alla struttura della spe-

sa (categorie che non necessariamente coincidono con i gruppi sociali tradizionali), e

71 . Si deve comunque consider-

questa sarebbe una procedura troppo complessa e costosa

are anche questo aspetto nel valutare il significato dell’inflazione percepita.

Il patrimonio e l’indebitamento delle famiglie

Un elemento di vulnerabilità delle famiglie consiste nel loro grado di indebitamento.

Si è visto che il giudizio sulla condizione finanziaria degli italiani presenta un trend de-

crescente dai primi anni novanta. Per spiegare questo fenomeno, possiamo osservare

l’andamento dei crediti concessi alle famiglie. Negli ultimi anni in Italia il credito alle fa-

71 Si veda anche “Domande e risposte sugli indici dei prezzi al consumo”, reperibile sul sito dell’ISTAT all’indirizzo:

http://www.istat.it/prezzi/precon/aproposito/FAQ.html - 81 -

Rapporto ISAE: Politiche pubbliche e redistribuzione - novembre 2008

miglie è cresciuto fortemente in ogni sua forma (Graf. 19): mutui per l’acquisto delle abi-

tazioni, credito al consumo e altri prestiti. In particolare, dal 2002 al 2007 il credito

concesso per consumi o mutui immobiliari ha più che raddoppiato la propria consistenza.

Graf. 19 - CREDITO ALLE FAMIGLIE; VARIAZIONI PERCENTUALI RISPETTO

ALL'ANNO PRECEDENTE

Fonte: Banca d'Italia.

L’aumentata esposizione debitoria delle famiglie rappresenta evidentemente un

fenomeno che incide pesantemente sul grado di vulnerabilità, tanto più in un contesto

come quello attuale, caratterizzato da gravi crisi dei mercati finanziari e dei mutui

immobiliari.

Le categorie più colpite dal risk shift

Per quanto riguarda l’individuazione delle categorie maggiormente vulnerabili, e

soprattutto dei gruppi che più hanno subito l’effetto della traslazione del rischio sociale,

alcune evidenze sono emerse dalle analisi delle sezioni precedenti. Sul mercato del lavo-

ro, ad esempio, i soggetti con contratti temporanei subiscono condizioni più sfavorevoli

in termini soprattutto di rischio di perdita del reddito, di remunerazione più bassa, di

aspettative di pensione meno favorevoli. E i lavoratori precari sono più frequentemente i

giovani, le donne, i residenti al sud. Più in generale, si è ricordato che gli individui entrati

nel mercato di lavoro negli anni novanta ottengono salari più bassi rispetto alle coorti

precedenti. Si sono esaminate poi le conseguenze della riforma del sistema pensionistico

da retributivo a contributivo, e si è visto come ne discenderà una esposizione degli anzia-

- 82 -

Vulnerabilità e traslazione del rischio sociale su famiglie e individui

ni al rischio economico individuale e sistemico, e un problema generale di adeguatezza

del reddito da pensione.

Un altro modo per evidenziare dove si annidino maggiormente i fattori di rischio, in

particolare a seguito dei fenomeni di risk shift, è guardare alla distribuzione della povertà

72 73 74

relativa , come stimata dall’ISTAT , negli ultimi 25 anni (Graf. 20).

Graf. 20 - LA POVERTÀ RELATIVA IN ITALIA PER AREA GEOGRAFICA

30,0

25,0

20,0

15,0

10,0

5,0

0,0 '80 '81 '82 '83 '84 '85 '86 '87 '88 '89 '90 '91 '92 '93 '94 '95 '96 '97 '97 '98 '99 '00 '01 '02 '03 '04 '05 '06

old

(*)

Nord Centro Mezzogiorno Italia

Fonte: ISTAT.

(*) Ultimo dato della vecchia serie.

72 Non va dimenticato che i dati sulla povertà relativa sono costruiti sulla base di una convenzione, per cui ad esempio in

un determinato contesto si definisce povero/a un individuo/famiglia il cui reddito (o consumo) si colloca al disotto di una

certa soglia, definita in rapporto (in genere 50%, oppure 60%) ad un indicatore della tendenza centrale del campione

(media o mediana). Si tratta dunque di un concetto di esclusione e di fragilità, piuttosto che di totale indigenza; infatti tale

indicatore è strettamente legato alla distribuzione delle risorse, ovvero tale da individuare i soggetti che si trovano in

condizioni più difficili rispetto agli altri, e dunque proprio quelli più fragili. Purtroppo i dati sulla povertà assoluta, un

concetto secondo il quale considerata povera la famiglia che non ha i mezzi per acquistare un paniere minimo di

sussistenza, non sono disponibili se non per un breve periodo, in quanto l’ISTAT ha calcolato l’incidenza di questo

fenomeno solo per gli anni 1997-2002, e in seguito ha riunito una commissione (“Commissione di studio per la revisione

della metodologia di stima della povertà assoluta”) per rivedere il paniere che definisce la soglia di povertà assoluta. I

lavori di tale commissione non si sono ancora conclusi.

73 I dati ufficiali forniti dall’ISTAT fanno riferimento alla povertà relativa calcolata sui consumi: è povera la famiglia di due

persone il cui consumo è inferiore ad una soglia (International Standard Poverty Line) pari al consumo medio pro capite;

valori diversi della soglia di povertà vengono specificati per famiglie di diversa numerosità mediante l'utilizzo delle scale

di equivalenza. Queste ultime consentono la comparazione di famiglie diverse attraverso opportuni coefficienti di

correzione che rendono la spesa per consumi equivalente a quella di una famiglia tipo.

74 Nel 1997 la serie storica è interrotta, a seguito di una consistente ristrutturazione da parte dell’ISTAT dell’indagine di

rilevazione dei consumi, che accresce di circa un punto percentuale l’incidenza.

- 83 -

Rapporto ISAE: Politiche pubbliche e redistribuzione - novembre 2008

La povertà relativa oscilla ampiamente negli anni ottanta, ma resta abbastanza stabi-

75

le in seguito. Tuttavia, si rileva un significativo aumento nel Mezzogiorno , l’area mag-

giormente colpita dalla fase di aumento della povertà relativa nella seconda parte degli

anni ottanta, e dove anche nel corso degli anni novanta si rileva un incremento, mentre

nel Nord dal 1992, e per tutto il decennio successivo, la povertà si riduce, riportandosi

76

sugli stessi livelli dei primi anni ottanta , e aprendo uno scarto anche rispetto al Centro.

La progressiva divaricazione tra le aree più produttive del paese e il resto dell’Italia, in

particolare il Mezzogiorno, dove l’incidenza della povertà relativa tra il 1980 e il 2006

aumenta dal 16 al 22,6%, evidenzia il forte incremento della vulnerabilità delle famiglie

meridionali.

Inoltre, si evidenzia un miglioramento della situazione relativa degli anziani, che re-

sta comunque di grande fragilità (Graf. 21 e 22), e un problema di vulnerabilità delle fa-

Graf. 21 - LA POVERTÀ RELATIVA IN ITALIA PER CLASSE DI ETÀ DEL CAPOFAMIGLIA (1)

25,0

20,0

15,0

10,0

5,0 '97 '98 '99 '00 '01 '02 '03 '04 '05 '06

'80 '81 '82 '83 '84 '85 '86 '87 '88 '89 '90 '91 '92 '93 '94 '95 '96 '97

old

(*)

fino a 35 anni 35-45 anni 45-55 anni 55-65 anni almeno 65 anni TOTALE

Fonte: ISTAT.

(1) Nella vecchia serie è ricompreso l'estremo superiore, nella nuova quello inferiore di ogni classe.

(*) Ultimo dato della vecchia serie.

miglie con molti figli e monogenitori (Graf. 22). Infatti, in tutto il periodo le famiglie con

persona di riferimento più anziana soffrono di un’incidenza della povertà relativa molto

più elevata delle altre, ma il differenziale si riduce, soprattutto negli anni novanta. Que-

75 Si deve ricordare che lo squilibrio territoriale è accentuato dalla metodologia di calcolo, che, utilizzando un’unica soglia

di povertà, non tiene conto delle differenti condizioni economiche nelle diverse aree geografiche, e dei livelli eterogenei

del costo della vita.

76 Malgrado il salto verso l’alto prodotto dalla rottura di serie nel 1997.

- 84 -

Vulnerabilità e traslazione del rischio sociale su famiglie e individui

sto riflette il miglioramento della tutela garantita sinora alle famiglie degli anziani dalle

pensioni (previdenziali e assistenziali), ma rafforza anche la preoccupazione dovuta alla

situazione di grande fragilità di questi nuclei. Il grafico 22, relativo all’ultimo decennio,

distingue le famiglie per tipologia, e presenta evidenze simili a quelle descritte or ora con

riguardo ai nuclei anziani, facendo emergere al contempo un altro problema di notevole

gravità, quello dei nuclei con molti componenti: la tipologia di famiglia in cui la povertà

è più diffusa è quella con tre o più figli. Anche i nuclei di altra tipologia presentano

un’incidenza elevata e tendenzialmente crescente. I monogenitori sono al terzo posto per

diffusione della povertà alla fine del periodo, scavalcando le famiglie formate da uno o

due anziani dal 2005. Emerge dunque da questa figura la vulnerabilità, che aumenta nel

tempo, dovuta alla presenza di bambini in famiglia.

Graf. 22 - LA POVERTÀ RELATIVA IN ITALIA PER TIPOLOGIA FAMILIARE

30,0

25,0

20,0

15,0

10,0

5,0

0,0 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006

monocomponente almeno 65 anni coppia persona riferimento almeno 65 anni

coppia con un figlio coppia con tre o più figli

monogenitore altre tipologie

Fonte: ISTAT.

La questione della diffusione della povertà tra i minori nei paesi industrializzati, ma

soprattutto in quelli come il nostro, dove l’occupazione femminile - molto importante per

combattere la povertà dei bambini - è bassa, i servizi di cura sono scarsi e i trasferimenti

monetari per le famiglie con figli limitati, è stato focalizzato chiaramente da Esping

Andersen (2002, 2005), che sottolinea tra l’altro come un’esperienza di indigenza ed

esclusione sociale nei primi anni di vita condizioni l’esistenza futura degli individui, ren-

dendoli vulnerabili: stime econometriche mostrano che un aumento del 10% nella pover-

tà infantile implica una crescita dell’8,5% della quota di adulti con le più basse abilità

cognitive, le quali a loro volta, insieme ai bassi livelli di istruzione, sono potenti preditto-

ri di condizioni di disoccupazione. - 85 -

Rapporto ISAE: Politiche pubbliche e redistribuzione - novembre 2008

CONCLUSIONI

Nel presente lavoro si è visto che la vulnerabilità effettiva e quella percepita origina-

no da una serie di fattori che si sovrappongono e coesistono, e che per valutarne l’inten-

sità è necessario tentare di separare i singoli aspetti ed esplorarli uno alla volta, pur

consapevoli del fatto che incertezza e livello di rischio sono in realtà il frutto dell’azione

congiunta di tanti elementi.

Si è quindi svolto un esame dell’andamento della percezione di incertezza e del fe-

nomeno del risk shift in Italia. È emerso un quadro di progressivo aumento della prima

(misurata principalmente in termini di indice di fiducia delle famiglie e di povertà sog-

gettiva) a partire dai primi anni novanta e fino ad oggi. Tale aumento risulta almeno in

parte spiegato da una serie di casi di probabile traslazione del rischio sugli individui e

sulle famiglie.

In particolare, inizialmente le aspettative sono peggiorate in conseguenza della pro-

fonda crisi economica dei primi anni novanta, che ha provocato l’aumento della disoccu-

pazione. L’abrogazione dei meccanismi di indicizzazione e il sistema di relazioni

industriali introdotto con gli accordi del 1992-93, mentre interrompevano la spirale prez-

zi-salari al momento della svalutazione della lira e favorivano l’adesione dell’Italia alla

terza fase dell’Unione economica e monetaria europea, hanno finito per traslare sui lavo-

ratori il rischio macroeconomico generale, esponendoli all’inflazione. Di qui la caduta

del potere d’acquisto dei lavoratori dipendenti nella prima metà degli anni novanta e il

recupero lentissimo negli anni successivi, con incrementi medi annui delle retribuzioni

reali molto vicini a zero e molto lontani dagli aumenti impetuosi degli anni settanta e an-

che ottanta. L’aumento deciso e continuo dell’occupazione verificatosi a partire dalla

fine degli anni novanta non ha esercitato l’effetto che ci si sarebbe potuti aspettare sulla

percezione di incertezza, e probabilmente su questo ha pesato la minore sicurezza dei po-

sti di lavoro creati dalla seconda metà degli anni novanta e il livello più basso delle rela-

tive retribuzioni (in media). A questo si è sovrapposta l’apprensione dovuta alla prevista

caduta della capacità del sistema pensionistico di offrire copertura adeguata dai rischi

che insorgono dopo la fuoriuscita dal mercato del lavoro, nell’attesa di una vecchiaia

prevedibilmente più lunga di quelle delle generazioni precedenti e meno fornita di risor-

se economiche. Si aggiunga il progressivo aumento dell’indebitamento delle famiglie.

Negli anni 2000 poi sono esplose le preoccupazioni sull’andamento dei prezzi, con una

percezione di incrementi molto elevati, non sempre riflessi dal tasso di inflazione. I ri-

schi sopra individuati hanno colpito principalmente i detentori di reddito da lavoro di-

pendente, i lavoratori giovani, le donne, i bambini, il Mezzogiorno, e toccheranno gli

anziani di domani. - 86 -

Vulnerabilità e traslazione del rischio sociale su famiglie e individui

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L’ISEE: componente patrimoniale e benessere

familiare

PREMESSA

L’indicatore di situazione economica (ISEE), introdotto dieci anni or sono, ha as-

sunto progressivamente un ruolo rilevante nel quadro del sistema di welfare italiano re-

golando l’accesso di circa un terzo delle prestazioni sociali sottoposte alla prova dei

mezzi. Nel contesto di una accentuazione del profilo selettivo del welfare, con l’ISEE si

è cercato di fornire uno strumento unificato e soprattutto credibile per la selezione dei

beneficiari sulla base della effettiva condizione economica.

L’impianto metodologico dell’indicatore, estremamente innovativo per il panorama

italiano, è stato sin dalla sua introduzione al centro di un ricco dibattito critico, a cui le

evidenze accumulate con l’analisi della banca dati delle dichiarazioni pervenute all’Inps

hanno fornito ulteriori spunti di analisi.

Con questo lavoro si intende fornire un quadro di insieme delle questioni aperte ri-

guardo all’affidabilità del meccanismo di selezione basato sull’ISEE nella individuazio-

ne della effettiva condizione economica dei richiedenti. Una particolare attenzione è

rivolta al ruolo svolto in quest’ambito dalla componente patrimoniale dell’indicatore.

Una specifica analisi intende poi esplorare la possibilità di fornire un supporto em-

pirico alla scelta del coefficiente di valorizzazione del patrimonio nell’ISEE, basato

sull'osservazione dei comportamenti di consumo, nell’ipotesi che questi forniscano, in

modo più affidabile e preciso, indicazioni sulle effettive condizioni di vita delle famiglie.

L'intenzione è quella di inserire il reddito e il patrimonio come variabili esplicative di

una misura del benessere derivata da informazioni sul consumo per ricavare il peso rela-

tivo delle due componenti.

Per completare il quadro sulle esigenze di riforma, nel quarto paragrafo è condotta

una rassegna degli aspetti critici segnalati in letteratura, supportata da analisi di simula-

zione. Nell’ultimo paragrafo è affrontato il tema dei controlli, da noi ritenuto centrale, in

relazione ai recenti sviluppi normativi che potrebbero consentire un significativo miglio-

ramento dell’efficienza dell’intero impianto.

Il capitolo si chiude offrendo una prospettiva delle possibili linee di riforma

dell’ISEE. - 91 -

Rapporto ISAE: Politiche pubbliche e redistribuzione - novembre 2008

PERCHÈ L’ISEE

A partire dai primi anni novanta, il processo di risanamento della finanza pubblica

ha sollecitato in Italia un dibattito critico sull'assetto della spesa sociale.

A tale dibattito ha offerto un contributo importante la Commissione per l'analisi del-

1 , cui era stato affidato il gravoso

le compatibilità macroeconomiche della spesa sociale

compito di riesaminare tutto il sistema dei servizi assistenziali e sanitari del nostro Paese

e di indicare i principali interventi di riforma auspicabili. La Commissione ha sostenuto

la proposta di ridefinire e uniformare a livello nazionale i criteri di misura e accertamen-

to dei mezzi da applicare al fine di regolare l’accesso alle prestazioni di sicurezza sociale

e all’erogazione dei servizi pubblici. Si sottolineava l'assenza e al contempo l’esigenza di

disporre di un criterio di selezione credibile, unificato, utile ad accompagnare un supera-

mento del carattere categoriale del welfare italiano.

Un simile strumento poteva servire a indirizzare i trasferimenti monetari, ma poteva

essere anche rivolto a proteggere i meno abbienti dall'introduzione di nuove forme di

compartecipazione, o a gestire il razionamento dei servizi che si riteneva di non poter più

garantire a tutta la popolazione, in modo tale da consentire ai più svantaggiati in termini

2

di condizioni economiche di non dover pagare i costi di accesso al mercato .

Data questa impostazione, in effetti, si erano cominciati a diffondere meccanismi se-

lettivi anche per quelle prestazioni che non sono intrinsecamente caratterizzate da obiet-

tivi di equità verticale, con aumenti tariffari e differenziazioni in base al reddito. A

3

, si è cercato di

questo percorso, che si era avviato in modo disordinato a livello locale

dare un punto di riferimento con l'introduzione dell'ISEE (indicatore di situazione econo-

mica equivalente).

Convivevano infatti diversi criteri di accesso alle prestazioni o di graduazione delle

compartecipazioni, basati su graduatorie determinate dall'ordinamento della popolazione

(famiglie o individui, a seconda dei criteri adottati), secondo indicatori generalmente

quantitativi, di volta in volta giudicati indicativi della condizione economica degli utenti

dei servizi e dei beneficiari dei trasferimenti pubblici.

Tale eterogeneità era considerata criticamente da molti osservatori, sia perché

avrebbe generato complicazioni per gli utenti e scarsa trasparenza sulle scelte politiche

adottate nella selezione, sia perché avrebbe comportato diseconomie di scala nella ge-

stione e nei controlli.

1 Si veda Commissione per l'analisi delle compatibilità macroeconomiche della spesa sociale (1997).

2 Cfr. Gabriele e Pollastri (1999); Gabriele (2006).

3 Cfr. Cer (1997). - 92 -

L’ISEE: componente patrimoniale e benessere familiare

Il processo legislativo ha avuto inizio con l'attribuzione di una delega al Governo,

inserita nella legge Finanziaria per il 1998 per l'individuazione di un indicatore di situa-

zione economica, che ha trovato applicazione nei decreti 109/98 (ISEE) e 124/98 (sanito-

4

, l’indicatore di

metro). Mentre l'ISEE è stato effettivamente applicato con ritardo

situazione economica per l'accesso e la graduazione della compartecipazione alle presta-

zioni sanitarie non ha superato una prima fase sperimentale, per la mancata conversione

in legge del decreto 46/2000 di proroga della sperimentazione.

Mediante l'individuazione di un indicatore composito di benessere, il legislatore ha

inteso quindi fornire una risposta riguardo alle esigenze di superamento delle discrimina-

zioni basate sull'appartenenza a specifiche categorie più o meno protette, al fine di indi-

rizzare i trasferimenti con finalità di redistribuzione verticale (implicite o esplicite), sulla

base di considerazioni legate alla effettiva condizione economica dei richiedenti.

Una particolare attenzione è stata tributata all’obiettivo di fornire una misura della

condizione economica dei nuclei familiari richiedenti prestazioni sociali più accurata del

reddito dichiarato ai fini fiscali, che tenesse conto del benessere e delle economie di sca-

la che si generano a livello familiare. La credibilità e l'affidabilità del metro di selezione,

su cui torneremo più avanti, costituisce evidentemente un requisito fondamentale di un

istituto che regola l'accesso a prestazioni di welfare con finalità redistributive. Il consen-

so attorno alle politiche redistributive è infatti fortemente condizionato dall’efficienza

del processo di targeting nella minimizzazione dell'errore che si commette considerando

agevolabili dei soggetti che non avrebbero dovuto essere ammessi (falsi positivi).

UN INDICATORE COMPOSITO DI BENESSERE

Per raggiungere gli scopi sopra indicati, il legislatore ha stabilito di:

- integrare le informazioni sul reddito con componenti delle entrate annuali dei sog-

getti non ricomprese nella base imponibile dell’imposta personale, come i rendi-

menti delle attività finanziarie;

- correggere, attraverso la presa in conto nell’indicatore di una quota del patrimonio,

le distorsioni dovute all’infedeltà delle informazioni sul reddito fornite dai con-

tribuenti, nell’ipotesi che un rapporto molto elevato tra patrimonio e reddito del nu-

cleo familiare possa rivelare un problema di sottodichiarazione del secondo;

4 Nel 2000 sono state introdotte con il D.lg. 130 disposizioni correttive e integrative del dettato del 109/98, mentre le

norme attuative sono state emanate nell'anno successivo.

- 93 -

Rapporto ISAE: Politiche pubbliche e redistribuzione - novembre 2008

5

- calcolare l’indicatore a livello familiare , dividendo la somma delle componenti red-

dituali e patrimoniali per una opportuna scala di equivalenza, al fine di ottenere una

misura di benessere comparabile tra famiglie di diversa ampiezza.

L'indicatore, così come definito dal decreto 109/98 e dalle successive modifiche, è

dunque determinato come combinazione lineare di due componenti, una reddituale e una

6

patrimoniale, rapportata ad una scala di equivalenza . La componente reddituale è otte-

7

nuta come somma del “reddito complessivo” e di un rendimento standard del patrimo-

nio mobiliare percepiti nel nucleo familiare, al netto delle spese per affitto per un

massimo di 5.165 euro. La componente patrimoniale è valorizzata nella misura del

20%; essa è ottenuta sommando le attività mobiliari al netto di una franchigia di

15.494 euro; le rendite catastali di immobili e terreni sono considerate al netto dell’even-

tuale mutuo residuo contratto per l’acquisto dell’immobile e di una franchigia, applicata

all'abitazione di proprietà, pari a 51.646 euro.

L'applicazione di un coefficiente al patrimonio in quanto tale, e non solo come gene-

ratore di reddito, sottende una valutazione del benessere che implica una sorta di equiva-

lenza tra patrimonio e reddito, definita dal rapporto tra il coefficiente del reddito

(unitario) e quello del patrimonio. Anche se è condivisibile il fatto che la disponibilità di

uno stock di patrimonio (oltre al reddito che produce) costituisce effettivamente un fatto-

re di benessere, le preoccupazioni del legislatore riguardo al fenomeno dei "falsi positi-

vi" - evasori fiscali -, hanno indotto ad esaltare nella formulazione dell'indicatore il ruolo

del patrimonio quale correttivo dell'informazione reddituale, piuttosto che approfondire

le implicazioni del possesso del patrimonio sul benessere su basi tecnico / scientifiche.

Approfondimenti che invece sono alla base della determinazione delle scale di equiva-

lenza, tema ampiamente trattato nell’ambito della letteratura teorica ed empirica sui

comportamenti di consumo. Questo approccio ha condotto all'adozione di un coefficiente

5 La famiglia di riferimento è definita a partire dal nucleo costituito da genitori e figli (a carico Irpef), a cui sono associati i

conviventi e le persone a carico a fini Irpef. Gli enti erogatori possono “estrarre” un sottoinsieme di questo nucleo qualora

le caratteristiche specifiche della prestazione lo richiedano.

6 L'indicatore familiare è reso “equivalente” per finalità di equità orizzontale tra nuclei di diversa dimensione, attraverso

un coefficiente che ripartisce reddito e patrimonio sui componenti tenendo conto delle economie di scala di cui godono i

nuclei più numerosi nell’ipotesi di una piena condivisione delle risorse tra i membri del nucleo. La possibilità di

condividere beni e servizi “comuni” all'interno del nucleo familiare (le spese per l'abitazione, i mezzi di trasporto,

eccetera) consente di raggiungere un livello di benessere più elevato per i nuclei più numerosi a parità di risorse pro-

capite disponibili. I coefficienti della scala aumentano così meno che proporzionalmente all'aumentare della numerosità

del nucleo familiare. Il coefficiente adottato nell'ISEE è determinato elevando il numero dei componenti a 0,65. Al fine di

tenere conto di condizioni ritenute “peggiorative” del benessere a parità di risorse complessive, sono poi introdotte delle

maggiorazioni della scala pari a 0,2 per le famiglie con minori in cui un coniuge è assente o entrambi i coniugi lavorano,

e a 0,5 per ogni componente con handicap psicofisico permanente o invalidità superiore al 66%.

7 Il reddito complessivo è una grandezza definita in ambito fiscale (rigo RN1 del modello Unico) che comprende i redditi

imponibili ai fini Irpef al lordo delle deduzioni per la casa di abitazione e per la contribuzione da lavoro autonomo.

- 94 -

L’ISEE: componente patrimoniale e benessere familiare

del patrimonio elevato e indifferenziato, che a sua volta ha spinto per l’applicazione di

franchigie elevate per salvaguardare i nuclei con una consistenza del patrimonio conside-

rata essenziale.

Tale impostazione è stata rafforzata con il D.lg. 130/2000, correttivo della formula-

zione originaria, che ha rimosso la possibilità per gli enti erogatori di fissare autonoma-

mente il coefficiente patrimoniale nell'intervallo 0-0,2 e contemporaneamente ha

incrementato le franchigie patrimoniali, elevandole di circa l’86 per cento.

Al momento dell’introduzione dell’ISEE, si contava inoltre sull'effetto di deterrenza

indotto dall'obbligo di indicare la consistenza del patrimonio mobiliare, fino ad allora tu-

8

. La deterrenza

telato da privacy nell’ambito dei diversi rapporti tra lo stato e il cittadino

agirebbe qualora un evasore fiscale (evasore di reddito) considerasse troppo elevati, ri-

spetto ai benefici derivanti dal godimento delle prestazioni o dall’abbattimento delle

compartecipazioni, i costi connessi con il rischio di essere individuato sulla base di ele-

menti emersi dalla dichiarazione ISEE. L'effetto deterrenza è quindi fortemente dipen-

dente dalla percezione del rischio di incappare in un controllo bancario. Tale effetto nel

lungo periodo, in assenza di controlli, resta depotenziato dall'aspettativa di una bassa

probabilità di individuazione delle frodi.

A dieci anni dall'introduzione dell'ISEE è possibile valutare se l'impianto normativo

e la sua applicazione hanno raggiunto gli scopi prefissati. In questo lavoro si intende esa-

minare in particolare, alla luce delle evidenze che emergono da studi condotti sulle di-

chiarazioni effettivamente presentate e di simulazioni elaborate attraverso un modello

basato su dati campionari, l'effettivo operare della selettività della componente patrimo-

niale, sia nel risolvere il problema dei falsi positivi, sia nelle sue implicazioni sul versan-

te dell'equità. Alla luce delle considerazioni svolte sul ruolo del patrimonio e di altri

problemi equitativi già evidenziati da diversi autori sulla definizione del reddito di riferi-

mento e sulle scale di equivalenza si individueranno poi possibili scenari di riforma.

COMPONENTE PATRIMONIALE E SELETTIVITÀ

Benché sopravviva ancora una molteplicità di criteri di erogazione di prestazioni e

di regolazione di compartecipazioni, soprattutto in campo previdenziale e nelle realtà lo-

cali, l'ISEE ha raggiunto negli ultimi anni un discreto livello di diffusione, che si amplie-

9

rà ancor più con l'applicazione alle tariffe sociali del settore elettrico . L'ultimo rapporto

8 Più in generale, un disincentivo alla richiesta indebita di prestazioni/agevolazioni poteva discendere dal timore che i

dichiaranti ISEE venissero sottoposti a controlli particolari e più serrati rispetto agli altri contribuenti, con conseguenze

anche dal lato fiscale. - 95 -

Rapporto ISAE: Politiche pubbliche e redistribuzione - novembre 2008

di monitoraggio sull'ISEE presentato nel 2006 e relativo alle dichiarazioni 2004-2005 in-

dica in circa un terzo delle prestazioni sociali sottoposte alla prova dei mezzi (10 miliar-

di) il totale degli interventi regolati da ISEE.

Tra i benefici connessi con l'utilizzo di un indicatore unificato è sicuramente da an-

noverare la costruzione di un sistema informativo centralizzato, gestito dall'Inps, che

consente di disporre di statistiche dettagliate (contenute nel sopraccitato Rapporto ISEE)

sul complesso delle dichiarazioni ISEE (Dsu) compilate dalle famiglie richiedenti le pre-

stazioni. La disponibilità dei dati concessa direttamente agli enti erogatori, nell'ambito

delle funzioni di controllo e monitoraggio delle domande e degli accessi, ha inoltre con-

10 .

sentito la realizzazione di studi e analisi relative a specifiche prestazioni

Le evidenze mostrate nell'ultimo Rapporto ISEE (2006) si riferiscono all'insieme di

circa 4,1 milioni di Dsu presentate sul territorio nazionale per l'accesso a tutti i servizi e

trasferimenti regolati da ISEE. La popolazione rappresentata è estremamente eterogenea

11

per effetto della diversità di prestazioni a cui si richiede l'accesso , alcune erogate ad

una fascia ristretta di soggetti molto poveri, altre (come ad esempio le esenzioni da com-

partecipazioni) anche volte alle fasce con redditi medio bassi e medi della popolazione.

Purtroppo, non è possibile determinare l'effettiva consistenza delle famiglie beneficiarie

di prestazioni (e nemmeno il numero di queste ultime), in quanto l'INPS non rileva nel

proprio archivio l'indicazione sull'effettivo accesso.

L'analisi delle dichiarazioni ci consente di evidenziare il ruolo del patrimonio nella

selettività complessiva dell'indicatore, dati i comportamenti elusivi che eventualmente

influenzano il meccanismo di autocertificazione dei redditi. Un esercizio effettuato attra-

verso un modello di microsimulazione permetterà poi di fornire un'idea di quale sarebbe

il risultato nel caso in cui le grandezze patrimoniali risultassero più vicine alla realtà.

Ai fini della nostra analisi il dato più interessante che emerge dalle dichiarazioni è

che il patrimonio mobiliare, vera sostanziale innovazione introdotta dall'ISEE, viene di-

chiarato da una esigua minoranza dei richiedenti: oltre il 96,4% delle Dsu a livello nazio-

nale riporta un patrimonio mobiliare pari a zero o comunque non superiore alle

franchigie. Tale percentuale sale al 99,5% nel Mezzogiorno. Il peso del patrimonio mobi-

liare si ragguaglia solo all'1% del complesso delle componenti dell'indicatore. Questa

9 Per una analisi degli effetti si veda Gabriele e Pollastri (2007).

10 Si segnalano: D’Apice e DiMajo (2006), Bosi et al (2004), Lanzoni (2004), Ires Toscana (2002).

11 Le principali prestazioni regolate da ISEE a livello nazionale sono l'assegno al terzo figlio è l'assegno di maternità e

l’applicazione di tariffe sociali nel settore elettrico (a partire dal prossimo anno). A livello locale, l'applicazione dell'ISEE

dovrebbe riguardare obbligatoriamente i servizi socio - sanitari, gli asili, le mense scolastiche, ma questa prescrizione

non è universalmente rispettata. Gli enti decentrati applicano l'ISEE in altri campi in cui è richiesto un intervento selettivo,

quali l'esenzione dai ticket sanitari, le agevolazioni sul pagamento di imposte e tariffe locali, le tasse universitarie e servizi

diversi. Il peso delle richieste di prestazioni erogate in ambito locale è in aumento negli ultimi anni. Cfr Rapporto ISEE

(2006). - 96 -

L’ISEE: componente patrimoniale e benessere familiare

circostanza pone alcuni rilevanti interrogativi circa la capacità effettiva del sistema ISEE

di escludere “automaticamente” una quota consistente degli evasori dai benefici del

welfare redistributivo.

Poiché non sono disponibili statistiche generali, desumibili da attività di controllo ex

post sull’effettivo accesso alla prestazioni da parte di evasori, si cerca di trarre indicazio-

ni, benché in qualche misura grossolane, su questo fenomeno dall’analisi delle caratteri-

stiche specifiche della popolazione degli inclusi, con particolare riferimento

all’incidenza di quelle categorie di contribuenti che avrebbero maggiore possibilità di

occultare al fisco (e quindi all’ISEE) parte del proprio reddito (lavoratori autonomi), dal

momento che l’ammontare del loro imponibile viene definito attraverso autodichiarazio-

ne, e non è previsto sostituto di imposta.

La distribuzione della popolazione delle Dsu per condizione professionale sembra

confermare una scarsa capacità dell'indicatore di correggere in modo soddisfacente i fe-

nomeni di evasione/elusione del reddito imponibile fiscale. Il Rapporto ISEE segnala in-

nanzitutto come la quota dei nuclei con lavoratori autonomi tra le Dsu risulti solo

lievemente più bassa di quella riscontrabile nella popolazione, nonostante tali lavoratori

subiscano una specifica penalizzazione nelle graduatorie, dovuta all’inclusione nel reddi-

12

to della contribuzione, non prevista per gli altri percettori di reddito . Ciò non significa

che comunque la presa in conto del patrimonio non comporti uno svantaggio per i lavo-

ratori indipendenti: una analisi controfattuale svolta nel Rapporto ISEE 2006 evidenzia

come la considerazione del patrimonio (mobiliare e immobiliare) penalizzi gli autonomi

rispetto a quella del solo reddito. L'esperimento consiste nel valutare, con riferimento

alla condizione professionale, il differente ranking delle Dsu ottenuto considerando l'or-

13

dinamento per livello di ISEE e quello ottenibile dalla sola componente reddituale . Ipo-

tizzando una prestazione che coinvolga il 50% delle famiglie che presentano Dsu,

l'esercizio illustra la differente composizione della platea degli agevolati con i due criteri,

misurando così il ruolo del patrimonio in termini di flussi di soggetti esclusi / ammessi

alla prestazione. L'esercizio evidenzia come la considerazione della componente patri-

moniale determini una riduzione della quota dei lavoratori autonomi di circa il 10% (il

13% sarebbe escluso dalla metà della popolazione più povera passando da un criterio

reddituale ad un criterio ISEE e il 3% vi entrerebbe). Anche per gli anziani e per i non

occupati l'effetto netto di entrate e uscite sulla quota di popolazione agevolata sarebbe

negativo, anche se in misura limitata rispetto a quanto accade per i nuclei di lavoratori

12 Come chiariremo meglio più avanti nel testo, questa circostanza dipende dall’individuazione del reddito complessivo

come reddito di riferimento per l’ISEE.

13 Questo esercizio presenta il serio limite di prendere a riferimento la sola popolazione di Dsu presentate, che risulta

fortemente eterogenea in funzione delle differenti prestazioni richieste, e quindi di non poter valutare gli accessi

potenziali che si determinerebbero qualora il metro di riferimento fosse differente da quello effettivamente utilizzato.

- 97 -

Rapporto ISAE: Politiche pubbliche e redistribuzione - novembre 2008

autonomi. Specularmente (l'esperimento è a somma zero), risulterebbero avvantaggiati i

nuclei con capofamiglia lavoratore dipendente.

Va tuttavia aggiunto che il fenomeno non necessariamente è da ricondurre esclusi-

vamente alla capacità dell'indicatore combinato di “correggere” l'occultamento di redditi

derivanti da lavoro autonomo, quanto anche, plausibilmente, a un più elevato rapporto

tra patrimonio e reddito dovuto a ragioni strutturali. I lavoratori autonomi potrebbero in-

fatti mostrare una specifica tendenza ad accumulare, a parità di reddito effettivo, forme

di risparmio precauzionale per la stabilizzazione del reddito (data la maggiore variabilità

strutturale delle entrate) e a fini previdenziali (tra l’altro per la minore rilevanza, per que-

sti lavoratori, della previdenza obbligatoria).

In sintesi, l'analisi della popolazione complessiva delle Dsu evidenzia una certa pe-

nalizzazione degli autonomi, che in parte può essere fatta risalire alla considerazione del-

la componente patrimoniale e in parte alla specifica maggiorazione del reddito di

riferimento. Vi è il dubbio che questa correzione sia in grado di proteggere efficacemente

il sistema dal rischio di concedere agevolazioni a chi non ne ha diritto.

Un'analisi più circoscritta e puntuale di un insieme di dichiarazioni relative ad una

singola prestazione (la graduazione delle tasse universitarie presso l'Università di Roma

Tre), effettuata da D'Apice e Di Majo (2006), consente di approfondire il tema dei falsi

positivi e del ruolo del patrimonio nella correzione del reddito. L'analisi coinvolge circa

3.200 Dsu, relative ai nuclei familiari che in prima battuta hanno ottenuto il più elevato

grado di agevolazione su un totale di tre fasce di contribuzione alle tasse universitarie.

Nuovamente, è necessario fare riferimento a evidenze indirette sulla funzionalità del

meccanismo di selezione per la sostanziale impossibilità di effettuare controlli sostanzia-

li (sia sul reddito che sul patrimonio), lamentata anche dagli estensori della ricerca. Que-

sta sottolinea la scarsa credibilità del processo di selezione dei beneficiari, evidenziando

l’anomala dimensione e composizione della popolazione degli ammessi all’agevolazio-

ne. Una prima analisi ha inteso verificare, tra questi, l’incidenza di famiglie considerabili

come povere sulla base del reddito dichiarato. Nell’ipotesi che le famiglie che hanno ot-

tenuto l'esenzione dalle tasse universitarie consumino tutto ciò che guadagnano, si è raf-

14

frontato il reddito dichiarato con la soglia di povertà calcolata dall’ISTAT sui consumi.

Utilizzando questo criterio, oltre il 43% delle 3.200 famiglie risulterebbe povero: si tratta

di una quota piuttosto elevata, data la tipologia del servizio e dato che i redditi di riferi-

mento devono essere decisamente più elevati della spesa (per la presenza di imposte,

14 Sono stati considerati poveri i nuclei con un reddito lordo fino a 9.876 euro (nuclei di due persone), crescente con il

numero dei componenti secondo una progressione indicata dalla scala di equivalenza. Un'analisi analoga è stata

condotta nel Rapporto ISEE 2004. - 98 -

L’ISEE: componente patrimoniale e benessere familiare

contribuzione degli autonomi ed eventuale risparmio). La tipologia familiare modale tra

15

i poveri è quella dei lavoratori indipendenti, che ne costituiscono circa il 40 per cento .

La ricerca evidenzia fattori di correlazione negativa tra gli elementi patrimoniali e il

reddito, infatti le famiglie povere di reddito presentano un patrimonio più elevato delle

non povere, e una maggiore incidenza della proprietà di prima casa. Ma quando la suddi-

visione nei due gruppi viene effettuata sulla base dell’ISEE, la probabilità di includere i

lavoratori autonomi non muta sostanzialmente. Poiché il patrimonio immobiliare è abba-

stanza omogeneo e quello mobiliare è positivo solo nel 2,4% delle Dsu, l’utilizzo di un

indicatore composito è insufficiente a compensare i differenziali di reddito.

UN ESERCIZIO DI SIMULAZIONE

Al fine di chiarire il ruolo delle attività mobiliari e immobiliari in assenza di reticen-

za sul versante patrimoniale, riportiamo i risultati di un esercizio di simulazione contro-

fattuale che ricalca sostanzialmente quelli illustrati precedentemente, condotto però su

una base dati campionaria alimentata dall'Indagine sui Bilanci delle Famiglie realizzata

dalla Banca d'Italia. L'indagine è rielaborata al fine di correggere l'informazione relativa

alle attività finanziarie per riprodurre le consistenze patrimoniali aggregate riportate nei

16

conti finanziari . In questo modo le informazioni patrimoniali dovrebbero risultare non

affette da sottodichiarazione. La struttura dei redditi e la composizione della popolazione

sono state inoltre rese coerenti con le informazioni dell'anagrafe tributaria (redditi di-

chiarati al fisco) e con quelle macroeconomiche disponibili attraverso un procedimento

17

.

di post stratificazione

L'esperimento simula l'accesso ad una prestazione garantita ad una percentuale pre-

fissata di famiglie, evidenziando la differente composizione della platea nel caso si uti-

lizzi un metro di valutazione costituito dall'ISEE o dalla sua sola componente reddituale

15 Oltre il 70% degli indipendenti risulta “povero”.

16 E’ stato utilizzato l'algoritmo per la correzione dei dati patrimoniali sviluppato dal Cer, che corregge le grandezze,

fortemente sottostimate nell’indagine, sulla base del benchmark rappresentato dalle statistiche sui conti finanziari delle

famiglie. La procedura di stima dei dati patrimoniali interviene in due direzioni: (i) corregge la sottostima dei dichiaranti

dovuta al fenomeno dell’elusione, (ii) corregge la sottostima degli importi dovuta a reticenza. Nel primo caso, sulla base

delle osservazioni disponibili, si individuano, con un modello di regressione logistica, tra le famiglie che non

dichiarano patrimonio, quelle che avrebbero maggiore probabilità di detenerlo. Si seleziona un numero di famiglie tale da

correggere la sottostima dei dichiaranti, a cui si imputa sulla base di un modello di regressione multivariata un

ammontare di patrimonio. Nella seconda fase, gli importi dichiarati sono moltiplicati per opportuni coefficienti di

espansione, in modo da ricostruire l’aggregato.

17 Cfr. “Post stratificazione, rappresentatività e variabilità delle stime: il modello di microsimulazione del Cer”, Quaderni

Cer, in corso di pubblicazione. - 99 -

Rapporto ISAE: Politiche pubbliche e redistribuzione - novembre 2008

(senza franchigie). La soglia utilizzata nell'esperimento è posta ad un valore elevato (20°

percentile della distribuzione ISEE), in modo da minimizzare gli effetti delle franchigie

patrimoniali, che sono maggiormente incisive sulla parte bassa della distribuzione

dell'indicatore.

Tab. 1 Ammessi reddito Ammessi ISEE Outs Ins

equivalente

Condizione professionale

capofamiglia % % degli ammessi per reddito

Lavoratore dipendente 19,7 20,1 21,6 23,7

Lavoratore autonomo 12,3 4,8 63,0 1,6

Pensionato da lavoro 50,7 61,9 20,5 42,8

Altra condizione 17,2 13,2 27,4 4,3

Totale 100,0 100,0 27,1 27,3

Siamo interessati ad analizzare il ruolo del patrimonio (mobiliare e immobiliare)

sulla platea degli accessi distinta per condizione professionale, per verificare l'efficacia

selettiva del patrimonio stesso nel correggere le informazioni provenienti dal reddito fi-

scalmente dichiarato. Analizziamo dunque (Tab. 1) la composizione dei nuclei ammessi,

secondo i due criteri, per condizione professionale del capofamiglia. Passando dal reddi-

to equivalente all'ISEE, l'incidenza tra gli agevolati dei nuclei con capofamiglia autono-

mo, a differenza di quanto osservato sui dati effettivi nei due esempi riportati in

precedenza, si riduce sensibilmente. Tale quota cala dal 12,3% al 4,8%, evidenziando un

forte impatto del patrimonio sul ranking dei soggetti a maggior rischio di sottodichiara-

zione del reddito: circa due terzi degli ammessi (63%) con il reddito risultano esclusi

(“outs”), mentre solo pochissimi nuclei di lavoratori indipendenti precedentemente

esclusi sono ammessi con l’ISEE.

L’esercizio non è direttamente confrontabile con i risultati che emergono dall’analisi

del complesso delle Dsu, poiché quest’ultimo è caratterizzato da una elevata eterogeneità

delle prestazioni, e ciò implica anche il coinvolgimento di fasce di popolazione che risul-

terebbero escluse dall'esperimento effettuato in simulazione Non è quindi direttamente

confrontabile l’impatto del patrimonio (al netto delle franchigie), che peraltro nel conte-

sto di simulazione ha un peso addirittura inferiore (12,5% del totale ISEE) rispetto a

quanto riscontrabile nella popolazione delle Dsu; è tuttavia da rilevare che nello scenario

simulato il peso del patrimonio mobiliare è estremamente più elevato di quanto non si ri-

scontri nell'archivio Dsu (5% dell'indicatore ISEE nelle simulazioni, contro l’1% delle

Dsu). - 100 -

L’ISEE: componente patrimoniale e benessere familiare

Le evidenze tratte dalla simulazione possono tuttavia contribuire a sottolineare

come per ottenere un sensibile effetto correttivo del patrimonio rispetto ai fenomeni di

sottodichiarazione del reddito si debba necessariamente disporre di informazioni valide

18 .

su entrambi i versanti, immobiliare e mobiliare

In definitiva, gli scarsi risultati ottenuti con il modello adottato con l’ISEE, che al

fine di correggere le informazioni infedeli sul reddito ha esaltato il ruolo del patrimonio,

sembrano dipendere dal fatto che anche le informazioni sul patrimonio, specificamente

quello mobiliare, sono risultate gravemente affette dagli stessi problemi di reticenza che

riguardano l'informazione sul reddito.

Non bisogna tuttavia dimenticare che, come accennato nell'introduzione, inserire

una quota del patrimonio in un indicatore di situazione economica ha comunque un effet-

to distributivo che si manifesta in un reranking anche tra soggetti la cui informazione sul

reddito è ritenuta più affidabile (dipendenti e pensionati). La giustificazione distributiva

di questo riordinamento si basa sul peso che il possesso di attività patrimoniali esercita

sul benessere di una famiglia. Il livello del coefficiente del patrimonio nell'indicatore

esprime dunque implicitamente una valutazione del peso relativo delle due componenti

sulla condizione economica. I risultati della simulazione presentata in tabella 1 consento-

no di avere un'idea della dimensione assoluta di questo effetto dovuta alla formulazione

dell’ISEE, che risulta tutt'altro che trascurabile: circa il 20% dei nuclei con capofamiglia

pensionato e il 23% di quelli con capofamiglia dipendente perdono l'accesso all'agevola-

zione passando da un criterio di reddito ad un criterio ISEE; questi nuclei sono sostituiti

da altrettante famiglie delle stesse tipologie che entrano nel gruppo dei beneficiari. Nella

realtà, poiché il patrimonio mobiliare non risulta di fatto dichiarato nelle Dsu, è sostan-

zialmente il possesso di immobili che viene scoraggiato dalla valutazione implicita del

benessere offerta dall'ISEE. Questa disparità genera tra l'altro una distorsione equitativa

tra diverse scelte di allocazione del risparmio.

Si presentano quindi due problemi distinti: come stimolare una corretta dichiarazio-

ne del patrimonio (soprattutto quello mobiliare, molto rilevante ai fini della correzione

delle informazioni reddituali) da parte degli evasori e come minimizzare le eventuali di-

storsioni derivanti da un improprio utilizzo del metro patrimoniale.

Questi argomenti saranno trattati rispettivamente nel terzo e nel quinto paragrafo. Il

quarto sarà dedicato ad una rassegna delle altre criticità distributive dell'indicatore e del-

le possibili linee di riforma.

18 Si veda il Rapporto Cer (4-1999), in cui è sviluppato un esercizio di stima volto a verificare la capacità di correggere la

sottodichiarazione dei redditi fiscali con il patrimonio, e dove si indica comunque come insufficiente il coefficiente

patrimoniale ISEE del 20%: “la probabilità di esclusione degli evasori raggiunge quella dei non evasori solo nel caso della

considerazione paritaria del reddito e del patrimonio”. - 101 -

Rapporto ISAE: Politiche pubbliche e redistribuzione - novembre 2008

UNA VALUTAZIONE EMPIRICA DEL RUOLO DELLA COMPONENTE

PATRIMONIALE NELL’ISEE

In questo paragrafo si intende esplorare la possibilità di fornire un supporto empiri-

co alla determinazione del coefficiente di valorizzazione del patrimonio nell’ISEE, ele-

mento che come abbiamo visto riveste un ruolo importante nella determinazione degli

esiti del processo di selezione.

In primo luogo, per chiarire meglio le implicazioni distributive delle scelte sulla

struttura dell'indicatore, è opportuno ricordare la distinzione tra due ambiti di applicazio-

ne dello strumento: da un lato la selezione di soggetti in condizione di marginalità econo-

mica per l'erogazione di forme di aiuto “per la sussistenza”, dall'altro l‘individuazione

della capacità contributiva di nuclei familiari sostanzialmente “autosufficienti” per la

graduazione di forme di compartecipazione (tasse universitarie, ticket sanitari, asili nido,

eccetera).

Nel primo caso l'urgenza delle esigenze di sostegno impone la massima efficacia se-

lettiva nell'individuazione dei nuclei familiari che trarrebbero maggiore beneficio dall'in-

tervento, prescindendo da più sofisticate considerazioni sull'influenza del patrimonio sul

benessere. In quest'ambito una famiglia che dispone di attività, benché esigue, ha mag-

giori capacità di autosostentamento rispetto ad una famiglia analoga che ne è priva; pre-

vale quindi il concetto di liquidabilità del patrimonio. È sulla base di questa logica che

per l'accesso alla sperimentazione del Reddito Minimo di Inserimento non è stato utiliz-

zato l'ISEE, ma un criterio più rigido, che imponeva la totale assenza di patrimonio mo-

biliare e immobiliare, salvo la disponibilità della casa di abitazione, benché di modesto

19

valore . In questo ambito, inoltre, sacrificare la sofisticazione dello strumento in favore

di criteri semplici e rigorosi può ridurre il rischio di falsi positivi, può consentire notevoli

risparmi di risorse e soprattutto sostenere la credibilità dell'istituto stesso.

Nel caso più generale di prestazioni/esenzioni rivolte ad una più ampia platea di

utenti non necessariamente poveri (compartecipazioni alla spesa in diversi ambiti, acces-

so agli asili nido, eccetera), la definizione del metro di selezione non può invece prescin-

19 Cfr. D.Lg. 237/1998: “I soggetti destinatari debbono altresi' essere privi di patrimonio sia mobiliare sotto forma di titoli di

Stato, azioni, obbligazioni, quote di fondi comuni di investimento e depositi bancari, che immobiliare fatta eccezione per

l'unita' immobiliare adibita ad abitazione principale se posseduta a titolo di proprieta', il cui valore non puo' eccedere la

soglia indicata dal comune”. La possibilità di concedere deroghe è stata ampiamente utilizzata dai comuni: oltre il 50% di

essi le ha estese sul versante del patrimonio immobiliare coinvolgendo “per lo più proventi da lasciti ereditari,

inutilizzati, e di modesto valore commerciale”, mentre altri comuni (il 36%) “hanno stabilito che la titolarità di un

patrimonio di modesta entità non fosse motivo di esclusione”. A questo proposito la Relazione al Parlamento (2007) di

monitoraggio della sperimentazione ha ritenuto di stigmatizzare l'“eccessiva discrezionalità lasciata ai Comuni [che]

ha comportato l’adozione di modalità più o meno restrittive, a seconda dei diversi contesti, ampliando o diminuendo la

platea di potenziali beneficiari e facendo sì che la misura stessa assumesse una natura differente nei diversi ambiti di

attuazione (approccio più o meno elargitivo). Non sono mancati fenomeni di clientelismo.“

- 102 -

L’ISEE: componente patrimoniale e benessere familiare

dere da una specifica “visione distributiva” della misurazione del benessere, capace di

discriminare, anche nel continuo, tra situazioni familiari eterogenee.

La scelta adottata con l'ISEE di accentuare il peso del patrimonio (applicando con-

seguentemente franchigie elevate), perseguendo finalità non direttamente riferibili alla

misurazione del benessere, quanto alla correzione dei redditi degli evasori, ha generato

un ampio dibattito e numerose perplessità. Se infatti è condivisibile che la disponibilità

del patrimonio contribuisce ad aumentare il benessere, la definizione in astratto di una

relazione di equivalenza (per cui un euro di patrimonio vale a 20 centesimi di reddito)

sembra non offrire una risposta adeguata ai problemi di equità distributiva in gioco.

Ma è possibile rendere meno arbitraria la scelta di un’equivalenza tra patrimonio e

reddito?

L'approccio proposto si basa sull'osservazione che i comportamenti di consumo for-

niscono, in modo più affidabile e preciso, indicazioni sulle effettive condizioni di vita

delle famiglie. La teoria del consumo offre diversi elementi per derivare considerazioni

sul benessere a partire da comportamenti di spesa. L'intenzione è quella di inserire il red-

dito e il patrimonio come variabili esplicative di una misura del benessere derivata da in-

formazioni sul consumo. I risultati della stima, ed in particolare l'analisi dei parametri dei

coefficienti stimati relativi alle due variabili in gioco, consentiranno di offrire una prima

valutazione empirica del loro peso relativo. Questo tipo di approccio, per cui si identifi-

cano i pesi delle componenti di un indicatore sintetico attraverso un’analisi di regressio-

20

ne, è utilizzata anche per il calcolo di misure aggregate del benessere , nonché per

l'individuazione di criteri di means testing basati su caratteristiche strutturali e comporta-

21 .

menti di consumo delle famiglie

Di seguito si fa riferimento, per disporre di una misura comparativa delle condizioni

di vita, alla prima legge di Engel, la quale postula che “the poorer is a family, the greater

the part of the total expenditure must be spent on food”. Questa relazione è molto stabile

ed è verificata empiricamente in paesi ed in epoche diverse. Sulla base di questa regolari-

22

tà, individuiamo la quota di spesa alimentare quale misura “oggettiva” del benessere su

20 Il tema della misurazione del livello del benessere attraverso indicatori complessi è stato molto trattato, ma in ambiti di

applicazione che differiscono da quello del means testing. Ci si riferisce in genere a criteri di misurazione aggregati,

sviluppati con finalità di comparazione del livello del benessere (in senso lato si possono includere le analisi sulla

povertà) nel tempo e tra aree. La misurazione delle condizioni di vita può includere anche indicatori extra-ecconomici

quali il tempo libero, la dotazione di servizi, la condizione ambientale, etc.

21 E' il caso del proxy means testing, generalmente utilizzato per il targeting delle politiche assistenziali nei paesi in via di

sviluppo. Grosh e Baker (1995) determinano i pesi di una combinazione lineare di indicatori riferiti alla tipologia

dell'abitazione, al possesso di beni durevoli, al livello di istruzione e a caratteristiche strutturali, attraverso un modello

regressivo in cui la variabile dipendente è costituita dalla spesa totale. Questi indicatori, benché imprecisi, consentono di

affrontare i problemi relativi alla difficoltà di rilevare informazioni attendibili e affidabili sul reddito.

22 Cfr Deaton Paxson (1998). - 103 -

Rapporto ISAE: Politiche pubbliche e redistribuzione - novembre 2008

cui regredire le componenti reddito e patrimonio al fine di individuare una funzione deri-

vata di benessere.

La forma funzionale utilizzata è quella della curva di Engel, in cui, nella formula-

zione originale, la quota di spesa alimentare è messa in relazione con il logaritmo della

spesa. Nel nostro esperimento, sul lato destro dell'equazione è posto il logaritmo di una

funzione composita di reddito e patrimonio.

Una prima verifica riguarda l'influenza del contributo della componente patrimonia-

le, in aggiunta al reddito, sulla quota di spesa alimentare. Reddito e patrimonio sono rap-

presentati rispettivamente dalle due componenti dell'ISEE reddituale e patrimoniale. Le

variabili esplicative sono inserite nell'equazione in termini equivalenti, utilizzando la

scala ISEE. La questione della scala di equivalenza non verrà affrontata in dettaglio in

questa sede.

Una tra le principali problematiche di questo approccio risiede nell’individuazione

di una specificazione del modello che consenta la determinazione del peso relativo delle

componenti reddito e patrimonio in una combinazione lineare. La formulazione della

curva nei logaritmi impedisce infatti di stimare separatamente i coefficienti delle due

esplicative combinate come somma ponderata. Questo problema di specificazione impo-

ne il ricorso a stime non lineari nei parametri. Per verificare la robustezza della relazione

e al fine di valutare specificazioni alternative, saranno testate differenti forme funzionali

della relazione.

Il modello viene applicato su una banca dati alimentata dall’Indagine sui Bilanci

delle Famiglie realizzata dalla Banca d’Italia, in cui le informazioni patrimoniali sono

23

state corrette al fine di riprodurre gli aggregati finanziari detenuti dalle famiglie , men-

tre le informazioni sui redditi non sono state oggetto di trasformazione. La quota di spesa

alimentare rilevata nell’indagine, sebbene questa non sia specificamente orientata

24

all’analisi dei consumi, sembra risultare affidabile .

L’esperimento parte dalla stima della curva di Engel per la quota alimentare in fun-

zione del reddito. Il modello verrà via via reso più articolato al fine di approfondire il

ruolo delle diverse componenti.

Il modello di base sarà dunque: ( ) ε

= + + (1)

f b b ln ye

0 1

23 Si veda la nota 16.

24 Battistin et Al. (2003) evidenziano che i dati dell’indagine Banca d’Italia sui Bilanci delle famiglie relativi alla quota di

spesa alimentare sono di qualità comparabile con quelli dell’indagine ISTAT sui consumi delle famiglie, un dataset

specificamente orientato all’analisi dei comportamenti di consumo e di numerosità molto più elevata.

- 104 -

L’ISEE: componente patrimoniale e benessere familiare

in cui ƒ è la quota di spesa alimentare della famiglia e ye è la componente reddituale

dell’ISEE, comprensiva dei rendimenti patrimoniali, valutata al netto della deduzione

per affitto ed in scala di equivalenza. I risultati riportati nella tabella 2 evidenziano una

relazione robusta, con parametri stimati significativi e con il segno atteso.

La relazione tra benessere e reddito individuata dal modello (1) può essere ampliata

includendo anche la componente patrimoniale (pe), al fine di verificarne il ruolo nella

ˆ

spiegazione del benessere, sulla base dei coefficienti stimati .

b

r ε

[ ]

g ( ye

, pe

; b ) + (2)

f = ln

L’analisi dei risultati del modello (2) consente di verificare statisticamente l’influen-

za del possesso di attività finanziarie sul benessere della famiglia. La relazione ci mostra

in che misura il patrimonio entra, assieme al reddito, in una funzione che approssima la

food share, che in questo contesto abbiamo assunto a sua volta come proxy del benesse-

re. Il lato destro del modello può essere dunque interpretato come un indicatore di benes-

sere composito patrimonio/reddito, i cui pesi relativi dipendono dai coefficienti stimati

nel modello. Si vuole verificare l’ipotesi che il peso della componente patrimoniale sia

inferiore / superiore al valore utilizzato nell’ISEE, pari al 20% del peso del reddito.

La scelta della specificazione del modello è in questo caso molto importante in

quanto, a seconda della forma funzionale della g(.) utilizzata nella stima, si sceglie impli-

citamente la struttura dell’indicatore di benessere.

Nella formulazione ISEE l’indicatore è determinato come una combinazione lineare

delle due componenti: α

= + ⋅

Isee ye pe (3)

dove pe è ottenuta come somma del patrimonio mobiliare e immobiliare al netto

α

delle rispettive franchigie. Al fine di ottenere una stima di inseriamo la (3) nella (2).

L’equazione diventa: ( )

α ε

= + + ⋅ + (4)

f b b ln ye pe

0 1

Il modello (4) non è ovviamente lineare nei parametri e necessariamente deve essere

stimato con metodi alternativi all’OLS.

Poiché l’indicatore alla base della prova dei mezzi ha una valenza prettamente ordi-

nale, nel senso che trasformazioni monotone dell’indicatore non mutano gli esiti della se-

lezione se la soglia di inclusione è fatta variare opportunamente, la combinazione lineare

α̂

= + può essere interpretata come indicatore composito costruito come proxy

I ye pe

del benessere. - 105 -

Rapporto ISAE: Politiche pubbliche e redistribuzione - novembre 2008

L’algoritmo per la minimizzazione degli scarti converge dopo un numero limitato di

iterazioni e fornisce i valori riportati in tabella 2. Mentre i coefficienti del reddito e la co-

stante assumono valori molto simili a quelli derivati dalla stima della (1), il coefficiente

α assume un valore prossimo a 0,035, ma non risulta statisticamente significativo. Poi-

ché il limite superiore dell’intervallo di confidenza è inferiore al valore di riferimento

α

(ipotesi nulla =0,20), si può ricavare una prima evidenza riguardo alla sopravvalutazio-

ne del peso della componente patrimoniale adottata nell’ISEE.

Al fine di approfondire la natura del legame tra il benessere misurato a partire dalla

food share e gli elementi dell’indicatore composito, sottoponiamo a verifica statistica un

modello in cui la componente patrimoniale è privata delle franchigie. Poiché se escludia-

mo le franchigie l’aggregato alla base del calcolo dei rendimenti patrimoniali e la com-

ponente di stock mobiliare coincidono, abbiamo scorporato dalla parte reddituale ye i

redditi di natura finanziaria.

In questo caso il modello diventa: ( )

α ε

′ ′

= + + ⋅ + (5)

f b b ln y

e p e

0 1

dove ye’ è pari alla somma dei redditi complessivi familiari divisi per la scala di equiva-

lenza e pe’ è dato dalla somma del patrimonio mobiliare e immobiliare, privo di

franchigie.

Anche in questo caso il coefficiente della componente di reddito non si discosta

molto dal valore stimato dagli altri modelli, segnalando una certa robustezza della

relazione (Tab. 2); se il patrimonio è considerato al netto delle franchigie emerge un suo

Tab. 2 Coefficienti

Valore Intervallo di confidenza 95%

Modello (p-value)

f = b + b ln(ye)

0 1 0.03336

b 0.3133 0.0354

0 (0.00)

-0.0306

b -0.0352 -0.0261

1 (0.00)

α

f = b + b ln(ye + · pe)

0 1 0.3905

b 0.3795 0.4014

0 (0.00)

-0.0239

b -0.0270 -0.0209

1 (0.00)

α 0.0350 -0.0533 0.1231

(0.44)

α

f = b + b ln(ye’ + · pe’)

0 1 0.3242

b 0.3030 0.3453

0 (0.00)

-0.0353

b -0.0400 -0.0305

1 (0.00)

α 0.0594 0.0248 0.0940

(0.00)

- 106 -

L’ISEE: componente patrimoniale e benessere familiare

peso statisticamente significativo nella spiegazione del benessere misurato tramite la

food share. Benché il coefficiente stimato, pari a circa il 5,9%, risulti decisamente più

elevato di quello stimato nel caso in cui sono applicate le franchigie, l’ipotesi di un peso

del patrimonio sul benessere pari al 20% del reddito risulta rifiutata anche in questa

circostanza.

La necessità di ricorrere a stime non lineari rende ovviamente meno robusta e flessi-

bile la stima; inoltre rimangono da affrontare diverse problematiche, sia relative alla ban-

ca dati di riferimento, sia ad eventuali approfondimenti e perfezionamenti sul versante

della specificazione del modello. Tuttavia i risultati ottenuti possono fornire un primo

criterio di valutazione riguardo all’entità della valorizzazione del patrimonio adottata

nell’ISEE, che risulta dalle stime eccessiva. In conclusione si può affermare che il nostro

esercizio mostra come la priorità di escludere casi di falsa positività tra gli evasori può

aver indotto il legislatore a sovraccaricare il ruolo del patrimonio rispetto alla sua effetti-

va rilevanza nel computo del benessere.

LA STRUTTURA DELL’INDICATORE: ESIGENZE DI RIFORMA

Nei dieci anni ormai trascorsi dall’introduzione dell’ISEE si è sviluppato un dibatti-

to attorno alle esigenze di riforma dello strumento, che coinvolge anche altri aspetti oltre

alla questione del patrimonio, affrontata nei paragrafi precedenti. Nei diversi contributi

critici sul tema si segnala la necessità dell’introduzione di correttivi per rispondere da un

lato a problemi di natura equitativa, dall’altro a carenze sul piano amministrativo e ge-

stionale. In questo paragrafo ci riferiremo ai primi, rinviando al prossimo per una tratta-

zione dei secondi, con particolare attenzione alla questione dei controlli.

Per quanto riguarda gli interventi motivati da obiettivi di equità, questi riguardano la

definizione di reddito, la scala di equivalenza, nonché le franchigie e la composizione del

patrimonio.

Così come è accaduto sul versante patrimoniale, la scelta del reddito di riferimento,

dettata dall’esigenza di colpire i soggetti che hanno maggiori possibilità di occultare le

entrate, ha finito per produrre distorsioni distributive che si sono riflesse sui non evasori.

Nell’ISEE il reddito di riferimento è costituito dal reddito complessivo, una definizione

ibrida e di natura prettamente fiscale, che per i titolari di redditi da lavoro autonomo e

impresa incorpora anche la contribuzione, esclusa invece per i redditi da lavoro dipen-

dente, pensione e assimilati. Ciò comporta una penalizzazione che incrementa, in modo

indiscriminato, il reddito dei lavoratori autonomi di circa il 20%. Questa percentuale può

risultare più elevata se si considera la presenza di minimi contributivi.

- 107 -


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AUTORE

Atreyu

PUBBLICATO

+1 anno fa


DESCRIZIONE DISPENSA

Dispensa al corso di Scienza delle finanze della Prof.ssa Gaetana Trupiano. Trattasi del rapporto "Politiche pubbliche e redistribuzione" del novembre 2008 dell'ISAE, Istituto di Studio e Analisi Economica, dedicato all’analisi strutturale di tematiche relative alla distribuzione del reddito e all’intervento pubblico in campo sociale e all’illustrazione degli effetti redistributivi delle manovre di finanza pubblica.


DETTAGLI
Corso di laurea: Corso di laurea in scienze politiche per il governo e l'amministrazione
SSD:
A.A.: 2011-2012

I contenuti di questa pagina costituiscono rielaborazioni personali del Publisher Atreyu di informazioni apprese con la frequenza delle lezioni di Scienza delle finanze e studio autonomo di eventuali libri di riferimento in preparazione dell'esame finale o della tesi. Non devono intendersi come materiale ufficiale dell'università Roma Tre - Uniroma3 o del prof Trupiano Gaetana.

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