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Introduzione

PERCEZIONE DEL RAPPORTO CON LE PUBBLICHE AMMINISTRAZIONI

(valori percentuali)

GUADAGNO PERDITA PARITÀ NON SO/N.R.

TOTALE 3,2 65,9 22,0 8,9

per area geografica

Nord 3,8 63,7 24,3 8,2

Centro 3,1 67,3 22,1 7,5

Sud 2,4 68,1 18,9 10,6

per età dell'intervistato

fino ai 30 anni 4,9 62,1 22,1 10,9

30-65 anni 3,1 68,7 22,9 5,3

oltre 65 anni 2,8 61,8 20,4 15,0

per livello di istruzione dell'intervistato

laurea o superiore 6,0 66,7 25,0 2,3

media superiore 3,7 65,2 25,9 5,2

media inferiore 3,0 69,1 20,0 7,9

elementare o analfabeta 1,6 63,0 17,4 18,0

per numero di componenti il nucleo familiare

1 2,9 59,2 22,9 15,0

2 3,4 63,5 22,4 10,7

3 2,7 67,4 24,1 5,8

4 3,6 70,2 20,4 5,8

5 o più 3,0 70,5 18,0 8,5

per categoria professionale

lavoratore autonomo 3,2 71,5 22,3 3,0

impiegato/funzionario 4,5 67,0 25,9 2,6

operaio 2,9 74,1 17,8 5,2

pensionato 3,3 63,7 23,3 9,7

per condizione economica

soggettivamente povero 2,5 68,3 20,1 9,1

soggettivamente non povero 6,0 63,7 24,3 6,0

per quintile di reddito familiare equivalente

primo quintile 2,2 71,6 15,6 10,6

secondo quintile 1,7 66,4 18,8 13,1

terzo quintile 3,3 64,5 22,1 10,1

quarto quintile 4,6 66,1 23,4 5,9

quinto quintile 5,6 65,0 26,5 2,9

per percezione delle tasse

contributo 6,1 56,6 30,8 6,5

necessità 2,8 68,5 23,0 5,6

sopraffazione 1,0 81,8 12,8 4,4

Fonte: elaborazioni ISAE. - xv -

Rapporto ISAE - ottobre 2006

Dallo scorso luglio ad oggi sono stati realizzati o proposti quattro provvedimenti

che contengono interventi in materia di evasione, volti in particolare a contenere l’elusio-

ne, migliorare le possibilità di controllo della veridicità della determinazione analitica

del reddito e raccogliere le informazioni utili a tal fine, rafforzare le determinazioni stati-

stiche e induttive del reddito, accrescere le capacità di riscossione e di deterrenza. Si

tratta di un’azione decisa e a vasto raggio, che sembra rafforzare aspetti in qualche modo

legati ad una migliore determinazione anche analitica del reddito, condizione essenziale

per continuare a considerare l’Irpef un’imposta progressiva applicata alla generalità dei

redditi personali, e non speciale sul reddito da lavoro dipendente e assimilato. Si potreb-

be estendere questa azione attraverso una riduzione degli sconti sanzionatori ed un’inten-

sificazione dei controlli di tipo sostanziale, e si potrebbero rafforzare i poteri di indirizzo

e controllo sulle Agenzie fiscali e sulle Spa controllate dal Ministero dell’Economia e Fi-

nanze ed affermare chiaramente la proprietà comune dei dati dell’Amministrazione fi-

nanziaria, nonché accrescerne la disponibilità all’esterno.

Il disegno di legge Finanziaria per il 2007 contiene diversi provvedimenti che inci-

dono sul reddito disponibile delle famiglie. Il quarto capitolo stima gli effetti distributivi

degli interventi più importanti: la revisione dell’IRPEF, attuata attraverso la modifica

delle aliquote e degli scaglioni, l’abolizione delle deduzioni per reddito e per carichi di

famiglia introdotte nel corso della precedente legislatura e la loro sostituzione con detra-

zioni dall’imposta; l’innalzamento delle aliquote dei contributi sociali su artigiani e com-

mercianti, lavoratori dipendenti, collaboratori e professionisti senza cassa previdenziale

(e il contributo di solidarietà sulle pensioni); l’aumento degli assegni familiari.

Per quanto riguarda l’imposta sul reddito delle persone fisiche, un’analisi per figure

tipo di lavoratori dipendenti, autonomi e pensionati mostra che la riforma (IRPEF 2007)

determinerebbe, sia rispetto al sistema attuale (IRPEF 2006), sia rispetto a quello in vi-

gore fino al 2002 (IRPEF 2002) un alleggerimento del carico fiscale a favore dei redditi

medio bassi per tutte le figure considerate, e un aggravio, rispetto all’attuale legislazio-

ne, per le fasce di reddito superiori (rispetto all’IRPEF 2002 sono invece rari i casi di

onere fiscale in aumento). La soglia di reddito entro la quale si registra un vantaggio ri-

spetto all’IRPEF 2006 è pari, per i dipendenti e i pensionati senza carichi di famiglia, a

40.000 euro circa (35.000 con moglie e due figli a carico), contro 32.000 euro per gli au-

tonomi (29.000).

Attraverso microsimulazioni realizzate con il modello ITAXMOD dell’ISAE, basa-

to sui dati dell’Indagine sui bilanci delle famiglie italiane della Banca d’Italia riferita al

2002 (condotta su 8.000 famiglie, circa 21.000 individui) e aggiornata al 2007, sono stati

stimati gli effetti distributivi dei provvedimenti sopra descritti. Il confronto è stato realiz-

zato rispetto all’IRPEF 2006, ma anche, in alcuni casi, rispetto all’IRPEF 2002. Si consi-

derano inoltre diversi step, o scenari. Il primo guarda alle variazioni di reddito

- xvi -

Introduzione

disponibile delle famiglie derivanti dalle sole modifiche alla struttura dell’imposta sul

reddito delle persone fisiche; il secondo include anche gli effetti dell’aumento delle addi-

zionali locali dovuto all’eliminazione delle deduzioni per carichi familiari dalla base im-

ponibile; il terzo aggiunge l’impatto dell’aumento dei contributi sociali; il quarto

considera anche un aumento degli assegni familiari, malgrado non sia ancora stato for-

malizzato nel previsto decreto ministeriale il dettaglio del provvedimento che verrà effet-

tivamente adottato e non si conosca la data della sua entrata in vigore.

Con la sola riforma dell’IRPEF il 60% delle famiglie ottiene un beneficio (in media

circa 154 euro, lo 0,6% del reddito disponibile familiare). Il 14% dei nuclei, composti da

contribuenti con bassi redditi da lavoro - che non pagano l’imposta né col vecchio, né col

nuovo regime - non sperimenta, evidentemente, variazioni nel proprio reddito disponibi-

le. Circa il 26% delle famiglie subisce un aggravio di imposta (si tratta di quelle con red-

diti molto elevati, o con redditi non da lavoro, che non godono più della no-tax area di

3.000 euro, abolita dalla riforma); la perdita si commisura a poco più dell’1,2% del red-

dito familiare, circa 500 euro. Tenendo conto delle addizionali, la percentuale di famiglie

avvantaggiate diminuisce lievemente, mentre quella dei nuclei che devono affrontare un

maggior onere aumenta. Si riduce il beneficio medio, ma diminuisce anche lievemente

l’aggravio di imposta (calcolato sulle sole famiglie svantaggiate).

Poiché la manovra fiscale si inserisce in un contesto quinquennale di progressiva e

pressoché generalizzata riduzione dell’imposizione, si può osservare che gli effetti redi-

stributivi, se calcolati rispetto alla situazione precedente i due moduli (IRPEF 2002),

sarebbero molto diversi: appena il 5% vedrebbe aumentare il proprio debito d’imposta,

mentre l’85% delle famiglie otterrebbe uno sgravio, pari in media a 676 euro circa.

Tornando al confronto con la legislazione vigente, e prendendo in considerazione

questa volta l’insieme degli interventi su imposte e contributi sociali, si verifica che qua-

si la metà delle famiglie continua a ricevere uno sconto complessivo (in media 116 euro),

ma il 41% subisce una perdita (446 euro).

Tuttavia, la revisione degli assegni al nucleo familiare implica un incremento del

reddito disponibile che riduce al 35% la percentuale di famiglie svantaggiate, e riporta

verso l’alto (al 56%) la quota di quelle che traggono un beneficio (con un guadagno me-

dio che supera i 230 euro).

I vantaggi della manovra sull’IRPEF, comprensiva degli effetti sulle addizionali, la-

sciano evidentemente immutata la situazione delle famiglie degli incapienti (che non su-

biscono variazioni di imposta), concentrate particolarmente nel primo quintile, dove i

soggetti per cui l’intervento è indifferente sono più del 50%. Le famiglie che guadagna-

no, relativamente poche nel primo quintile, ma frequenti nelle fasce centrali, si riducono

nell’ultimo. - xvii -

Rapporto ISAE - ottobre 2006

Le stesse ragioni spiegano l’elevata percentuale di nuclei in situazione di parità al

sud. Quanto alla fonte di reddito del capofamiglia, i pensionati più spesso traggono un

vantaggio (oltre il 70%), seguiti dai dipendenti (57%) e quindi dagli autonomi (41%); la

frequenza di nuclei svantaggiati presenta un andamento simmetrico.

Tenendo conto dell’aumento dei contributi, il peggioramento della condizione delle

famiglie rispetto al caso precedente emerge in tutti i quintili e le zone geografiche, ed è

più consistente per i lavoratori autonomi che per i dipendenti.

Con l’inclusione dei nuovi assegni familiari migliorano le condizioni di tutti i quin-

tili, tranne l’ultimo. I nuclei avvantaggiati con coniuge e due figli a carico passano dal 29

al 55 per cento.

Concentrando ora l’attenzione sull’imposta sui redditi delle persone fisiche, il grafi-

co mostra la variazione dell’incidenza media dell’onere per livello di reddito, calcolata

sul campione Banca d’Italia, rispetto alla normativa vigente e a quella del 2002. Se nei

confronti di quest’ultima il miglioramento, per i contribuenti, è quasi universale, rispetto

alla struttura attuale si evidenzia la penalizzazione per i redditi molto bassi e per quelli

alti, mentre i vantaggi sono percepiti dai contribuenti con reddito compreso tra 8.000 e

35.000 euro. Calcolate sui contribuenti, la percentuale di soggetti avvantaggiati risulta

pari al 65 per cento.

MANOVRA 2007: VARIAZIONE DELL'INCIDENZA MEDIA DI IRPEF E

ADDIZIONALI SUL REDDITO PERSONALE

0 ,0 3

0 ,0 2

0 ,0 1

0

- 0 ,0 1

- 0 ,0 2

- 0 ,0 3

- 0 ,0 4

- 0 ,0 5 0 20000 40000 60000 80000 100000 120000 140000 160000

s imu la z io n e c o n ITA X MO D s u 2 9 c la s s i d i r e d d ito p e r s o n a le

ris p e tto a le g . 2 0 0 2 ris p e tto a le g . 2 0 0 6

Fonte: elaborazione ISAE su dati Banca d’Italia (2004).

L’indice di redistribuzione del prelievo (Reynolds-Smolenski) aumenta tra il 2002 e

il 2007, fino al 2006 solo per l’incremento del grado di progressività (indice di Kakwa-

ni), in presenza di una riduzione dell’aliquota media, e in seguito anche in conseguenza

del lieve incremento di quest’ultima. - xviii -

Introduzione

Il quinto capitolo esamina le condizioni dei lavoratori parasubordinati, per verificare

in particolare se la loro partecipazione al mercato del lavoro li garantisca dal rischio di

sperimentare situazioni di disagio economico, durante la vita attiva e/o dopo il

pensionamento.

Dai dati INPS emerge che nel 2004, escludendo gli amministratori, i sindaci e i revi-

sori di società, sono più di 800.000 - poco meno del 4% degli occupati - i soggetti che

svolgono come unica attività collaborazioni spesso caratterizzate da limitata retribuzione

ed elevata instabilità. Di essi, il 57% sono donne e il 73% ha meno di 40 anni. Inoltre, il

loro reddito medio è di circa 9.000 euro, e il 60% ha un livello di contribuzione annua in-

feriore ai 1.000 euro.

L’indagine campionaria PLUS2005 dell’ISFOL - condotta su un campione di

40.386 individui di età compresa fra i 15 e i 64 anni - individua coloro che come attività

principale svolgono quella di collaborazione, anche occasionale (escludendo dunque i

professionisti con partita IVA), compresi quelli con reddito inferiore a 5.000 euro, che

non sono obbligati al versamento dei contributi. Si tratta di 830.000 individui (il 3,8%

del sotto-campione degli occupati), cui vanno aggiunti 130.000 disoccupati che dichiara-

no di essere stati precedentemente collaboratori. Il 30% di loro è laureato, contro il 12%

tra i dipendenti e il 17% fra gli autonomi e i liberi professionisti. Attraverso una regres-

sione logit multinomiale sulla probabilità di essere occupati si è verificata la forte signifi-

catività del titolo di studio, il cui livello elevato non dipende solo dall’età più giovane dei

collaboratori rispetto ad altri lavoratori.

Il reddito medio dei parasubordinati appare vicino a due terzi di quello dei dipen-

denti a tempo indeterminato, e la distribuzione è ben più dispersa: un quarto dei parasu-

bordinati non supera i 6.000 euro annui. Per di più, il reddito dei parasubordinati non

aumenta con il livello di istruzione. Si evidenzia invece un incremento significativo della

remunerazione nelle fasce più anziane, ma questo non rende più rosee le prospettive di

carriera dei giovani, dipendendo dalla presenza tra i collaboratori di amministratori,

sindaci e revisori di società.

Esiste il sospetto che il rapporto di lavoro parasubordinato venga utilizzato non tan-

to per rispondere ad esigenze di flessibilità della manodopera, quanto per ridurre il costo

del lavoro, a parità di mansioni. In effetti il 53% dei collaboratori dichiara di svolgere

un’attività autonoma su richiesta del committente, poco meno dell’80% di avere un’uni-

ca committenza, più della metà deve garantire un orario prestabilito ed essere presente in

sede, più del 60% vorrebbe convertire il proprio rapporto in uno a tempo determinato,

malgrado la probabilità che ciò avvenga sia ritenuta molto bassa.

A questo punto appare rilevante valutare se la condizione di parasubordinato possa

essere considerata transitoria, legata alla fase di ingresso nel mercato del lavoro. Alcune

domande retrospettive presenti nell’indagine, concentrando l’attenzione sui più giovani,

- xix -

Rapporto ISAE - ottobre 2006

consentono di rilevare che la percentuale di coloro che, dopo esser stati parasubordinati,

vengono assunti a tempo indeterminato è del 46%, mentre il 22% non cambia condizio-

ne, il 15% ottiene un contratto a tempo determinato e il 17% diventa autonomo. Per una

parte dei lavoratori, dunque, la condizione di parasubordinato sembra non essere passeg-

gera. Questo implica un rischio di disagio, per tali soggetti, anche quando saranno anzia-

ni, in presenza di un sistema contributivo in cui, a parità di età di pensionamento, l’entità

della prestazione dipende dai contributi versati durante la vita lavorativa, e quindi dalle

dimensioni del reddito da lavoro, dall’aliquota contributiva e dalla continuità della

carriera.

TASSO DI SOSTITUZIONE LORDO (1) DI UN LAVORATORE PARASUBORDINATO PER ETÀ AL

PENSIONAMENTO E ANNI DI PRESENZA SUL MERCATO DEL LAVORO (2)

ALIQUOTA CONTRIBUTIVA AL 23%

(coefficienti di trasformazione attuali - 1995 - e attesi al 2035)

Anni di presenza sul mercato del lavoro

Età al Coefficienti

pensionamento di trasformazione 35 36 37 38 39 40

1995 36,9 37,9 39,0 40,0 41,1 42,1

60 2035 32,5 33,5 34,4 35,3 36,3 37,2

1995 38,1 39,2 40,3 41,4 42,4 43,5

61 2035 33,5 34,4 35,4 36,4 37,3 38,3

1995 39,4 40,5 41,6 42,7 43,9 45,0

62 2035 34,5 35,5 36,5 37,4 38,4 39,4

1995 40,7 41,9 43,1 44,2 45,4 46,6

63 2035 35,6 36,6 37,7 38,7 39,7 40,7

1995 42,2 43,4 44,6 45,8 47,0 48,2

64 2035 36,8 37,8 38,9 39,9 41,0 42,0

1995 43,8 45,1 46,3 47,6 48,8 50,1

65 2035 38,0 39,1 40,2 41,3 42,4 43,5

Fonte: elaborazioni ISAE.

(1) Rapporto fra prima annualità di pensione e ultimo salario.

(2) Data l’ipotesi di intermittenza della carriera, la presenza sul mercato del lavoro è superiore all’anzianità contributiva (40 anni di

presenza corrispondono a circa 35 di contribuzione).

Ipotesi: tasso di crescita annua del PIL reale e del salario reale all’1,5%; assenza di inflazione; probabilità di disoccupazione dell’11,3%;

salario lordo iniziale annuo pari a 14.500 euro.

Si è provato dunque a proporre una valutazione delle prospettive previdenziali dei

parasubordinati, tenendo conto del fatto che il disegno di legge finanziaria per il 2007

innalza l’aliquota contributiva dei lavoratori iscritti alla Gestione Separata, portandola al

23% per chi è parasubordinato “in via esclusiva”. Con una retribuzione lorda iniziale di

14.500 euro e una probabilità di disoccupazione annua dell’11,3% (stimata sui dati

ISFOL), ritirandosi a 65 anni di età con 40 anni di attività, un lavoratore parasubordinato

otterrebbe (con i coefficienti di trasformazione attesi al 2035) una pensione pari al 44%

dell’ultimo salario percepito. A 60 anni con 35 di attività la pensione sarebbe inferiore

all’assegno sociale, a meno di un innalzamento dell’aliquota al 24,5%. Anche nel caso di

- xx -

Introduzione

carriere miste, un lungo periodo di lavoro a collaborazione potrebbe ridurre le erogazioni

al punto da generare il diritto a richiedere l’erogazione parziale dell’assegno sociale.

Notoriamente, i collaboratori non godono generalmente del TFR. Inoltre essi hanno seri

vincoli di liquidità, dovendo coprire con il proprio risparmio anche i rischi immediati,

come quello di disoccupazione, e ciò porta a escludere la possibilità di significativi

investimenti nella previdenza integrativa (in assenza, peraltro, di fondi negoziali

specifici). Sono pertanto evidenti i rischi di povertà che dovranno affrontare da anziani

questi lavoratori, mentre l’INPS dovrà erogare le prestazioni di carattere assistenziale ad

essi dovute.

Appare pertanto condivisibile la decisione di accrescere l’aliquota contributiva, an-

che se la misura non appare ancora sufficiente. Un altro intervento volto a ridurre i rischi

di povertà consisterebbe nel garantire a queste figure atipiche contribuzioni figurative

per i vuoti occupazionali. Più in generale, si dovrebbe tendere a eliminare tutti quegli in-

centivi all’utilizzo di lavoratori atipici costituiti da una normativa che rende questi rap-

porti non solo più flessibili, ma meno costosi, interrogandosi sui limiti di una struttura

produttiva incapace di garantire all’intera forza lavoro, ed in particolare ad un gruppo

con livelli di istruzione mediamente elevati, adeguate prospettive retributive e occupa-

zionali.

Un altro provvedimento rilevante in campo previdenziale contenuto nel disegno di

legge Finanziaria è quello che prevede l’anticipo al 1° gennaio 2007 della possibilità per

i lavoratori di scegliere se trasferire i flussi annui di TFR alla previdenza integrativa e,

contestualmente, il passaggio obbligatorio all’INPS della metà del flusso non attribuito

ai fondi pensione. Il dibattito su questo intervento ha evidenziato i costi per le imprese

del ricorso a prestiti bancari onde procurasi la perduta liquidità, e soprattutto ha enfatiz-

zato le difficoltà di accesso al credito, riscontrate soprattutto dalle piccole imprese. Il

Governo si è impegnato a modificare il provvedimento, escludendo il trasferimento

all’INPS per le imprese fino a 50 lavoratori e portando al 100% la quota proveniente dal-

le altre che passerebbe al fondo istituito presso l’istituto di previdenza pubblico.

Dal punto di vista dei costi, le disponibilità previste dal disegno di legge Finanziaria

per compensare le imprese apparivano sufficienti allo scopo (sia pure nell’ambito di una

normativa non del tutto chiara sui meccanismi da mettere in atto). Questo tuttavia non ri-

leva dal punto di vista dell’accesso. In presenza di trasferimento forzoso dalle imprese

all’INPS, infatti, si possono verificare difficoltà serie per quelle imprese che non riesco-

no ad ottenere credito dal sistema bancario.

Un altro aspetto di cui si è discusso in questi giorni è l’eventualità che l’introito de-

rivante all’INPS dal provvedimento in discussione non possa essere contabilizzato come

entrata nel conto delle Amministrazioni Pubbliche, e che rappresenti un debito. Indiscre-

zioni di fonte comunitaria porterebbero ad escludere una posizione di Eurostat contraria

- xxi -

Rapporto ISAE - ottobre 2006

all’inserimento del trasferimento all’istituto di previdenza pubblico nell’ambito della

manovra correttiva del disavanzo. Peraltro, va osservato che si tratta in questo caso di un

esempio di sistema previdenziale a ripartizione in fase iniziale, quando tale sistema pro-

duce una sorta di “regalo” per l’amministrazione che lo gestisce, la quale ottiene un get-

tito e non deve garantire ancora alcuna prestazione. In seguito il sistema entrerà a regime

e coprirà le spese con le entrate correnti. Non essendo previsto un punto nel tempo in cui

il funzionamento del regime a ripartizione debba essere interrotto, le risorse versate nella

fase iniziale possono essere adoperate per altri obiettivi, senza che per questo si venga a

creare un debito.

L’ISAE ha analizzato l’ipotesi di trasferimento all’INPS di una parte del TFR anche

dal punto di vista dei lavoratori. Le critiche alla misura in discussione che paventano un

abbandono delle politiche di sviluppo della previdenza complementare dovrebbero fare i

conti con l’atteggiamento concreto dei lavoratori, che finora hanno mostrato poca fiducia

nei confronti dei fondi pensione. Del resto l’estrema variabilità dei rendimenti di mercato

rappresenta un motivo obiettivo di preoccupazione per chi sta cercando di garantirsi un

reddito dignitoso e sicuro nell’età anziana, motivo spesso trascurato nel dibattito sulla

previdenza complementare. Permanendo il meccanismo di silenzio-assenso che tende a

privilegiare la scelta della previdenza integrativa da parte del lavoratore, non sembra

dunque che il trasferimento all’INPS possa influire sul decollo di quest’ultima. Gli sforzi

dovrebbero indirizzarsi piuttosto ad un miglioramento dell’efficienza e trasparenza dei

mercati finanziari.

Date le preferenze dei lavoratori, sembrerebbe invece interessante la proposta,

emersa recentemente nel dibattito, di consentire il versamento dei flussi di TFR anche al

sistema pubblico contributivo, dove verrebbero accumulati nei conti individuali noziona-

li, generando un sicuro beneficio per il bilancio corrente e un rendimento legato al tasso

di crescita del PIL nominale, dunque meno rischioso, ma forse più basso, di quello otte-

nibile con la previdenza integrativa, e generalmente superiore a quello del TFR.

Infine, nel sesto capitolo si esaminano gli effetti della riduzione del costo del lavoro

sulle società di capitali. Il dibattito sulle ragioni e le modalità di un ridimensionamento

del cuneo fiscale è stato piuttosto ampio nei mesi recenti, e ha evidenziato che si sarebbe

potuti intervenire attraverso una riduzione costante e uniforme dei contributi, un taglio

selettivo degli stessi, che escludesse determinate imprese e/o dipendenti, o agisse a ridu-

zione/eliminazione di specifici contributi che gravano a loro volta in maniera differenzia-

ta, una riduzione selettiva di un’imposta che grava indirettamente sul costo del lavoro

come l’IRAP. Nell’ambito della seconda ipotesi, l’ISAE aveva considerato la possibilità

di sopprimere alcuni oneri per benefici di natura sociale e non strettamente assicurativa:

questo avrebbe inciso maggiormente sulle qualifiche più basse e avrebbe reso l’onere

contributivo più omogeneo tra settori. In definitiva, si è stabilito comunque di agire attra-

- xxii -

Introduzione

verso l’IRAP, riducendone la base imponibile, per i soli dipendenti a tempo indetermina-

to, in misura pari al complesso degli oneri sociali, più una somma in cifra fissa,

differenziata secondo l’area economico-geografica dove è impiegato il lavoratore, e pari

a 5.000 euro nel centro-nord e 10.000 nel mezzogiorno (compreso l’Abruzzo); alcuni

settori sono esclusi dal beneficio. In questo modo si è evitato un effetto indiretto sulla

RIDUZIONE DEL COSTO DEL LAVORO PER SOCIETÀ DI CAPITALI BENEFICIARIE

Variazione costo del lavoro o

Costo del lavoro totale risparmio Irap

Numero di (b-a)

società di capitali

con dipendenti Tendenziale 2007 Manovra 2007 Valori

Valori assoluti

(a) (b) percentuali

Totale casi 452.437 196.828 194.002 -2.826 -1,4

Settore di attività economica

Commercio e pubblici esercizi 141.621 29.850 29.427 -423 -1,4

Costruzioni 62.896 15.152 14.942 -209 -1,4

Industria 113.237 102.713 101.109 -1.605 -1,6

Servizi privati 93.238 25.320 25.001 -319 -1,3

Altri settori 41.445 23.793 23.523 -269 -1,1

Classi di base imponibile Irap

<1 40.542 5.650 5.650 0 0,0

1-250.000 256.925 15.929 15.698 -231 -1,4

250.000-1.000.000 107.079 30.598 30.118 -481 -1,6

1.000.000-5.000.000 39.748 48.618 47.884 -734 -1,5

>5.000.000 8.143 96.033 94.652 -1.381 -1,4

Classi di fatturato

<1 6.695 517 517 0 0,0

1-500.000 209.112 10.776 10.635 -140 -1,3

500.000-7.500.000 204.628 58.889 58.003 -885 -1,5

>7.500.000 32.002 126.647 124.847 -1.800 -1,4

Ripartizione geografica della sede legale

Nord-ovest 137.513 83.552 82.377 -1.175 -1,4

Nord-est 95.407 48.216 47.510 -706 -1,5

Centro 119.608 42.851 42.268 -583 -1,4

Sud 99.460 21.420 21.068 -353 -1,6

Estero 449 789 780 -9 -1,1

Fonte: elaborazioni ISAE.

base imponibile delle imposte sui redditi (essendo l’IRAP indeducibile), che avrebbe ri-

dotto lo sgravio netto contributivo e fiscale con effetti soprattutto dal secondo anno di

applicazione della misura. Inoltre, si può osservare che un intervento così congegnato

implica che le imprese con dipendenti, ma con base imponibile nulla o comunque infe-

riore alla riduzione concessa, a causa di perdite, risultino totalmente o parzialmente inca-

- xxiii -

Rapporto ISAE - ottobre 2006

pienti. La riduzione in cifra fissa comporta un’incidenza maggiore sui redditi e le

qualifiche più basse. La limitazione dei benefici ai soli dipendenti a tempo indeterminato

- accompagnata dall’aumento dei contributi a carico del datore di lavoro per gli appren-

disti e per i collaboratori - è invece evidentemente volta a disincentivare relativamente,

dal punto di vista del costo del lavoro, l’utilizzo di manodopera precaria o parasubordi-

nata. Questo non può che essere giudicato positivamente, in base alle analisi del quinto

capitolo, in cui come si è visto sono esaminati proprio questi aspetti.

L’ISAE ha verificato gli effetti distributivi dell’intervento sull’IRAP considerato a

regime, cioè dopo le riduzioni parziali nel corso del 2007, attraverso il modello di micro-

simulazione dell’Isae per le società di capitali, fondato sull’integrazione di diverse fonti

ed aggiornato all’anno di simulazione 2006; sono state adottate specifiche ipotesi per la

selezione dei settori beneficiati e delle aree geografiche dove i dipendenti sono impiega-

ti. Le stime riguardano dunque soltanto le società di capitali.

Premesso che, tra le imprese potenzialmente interessate al provvedimento (apparte-

nenti ai settori beneficiati) solo il 55% impiega dipendenti, l’ammontare complessivo

dello sgravio risulta pari, per i soggetti esaminati, a circa 2,8 miliardi, mentre l’incidenza

percentuale si distribuisce abbastanza omogeneamente per settore, per dimensione d’im-

presa e per area geografica. Un ottavo delle società risulta totalmente o parzialmente in-

capiente, per un ammontare complessivo di 140 milioni di imposta, circa il 5% dello

sgravio. In termini di incidenza, l’incapienza colpisce maggiormente le società con basso

fatturato, quelle del nord ovest o del sud, i servizi privati diversi da commercio e pubblici

esercizi. - xxiv - 1

Passi verso una finanza pubblica globale

INTRODUZIONE

In questo capitolo si delineano le principali ragioni che spingono ad una riflessione

sulla finanza pubblica globale. L’esigenza di nuove forme di cooperazione transnazio-

nale, adeguate ad affrontare alcuni nodi critici che l’attuale fase di globalizzazione - nelle

forme e nei modi in cui si è realizzata - ha fatto emergere, deve fare i conti con le enormi

difficoltà che limitano la possibilità di raggiungere accordi tra i tanti soggetti coinvolti e

di farli rispettare. Le politiche nazionali non sono in grado di affrontare i problemi glo-

bali, e nell’ambito delle relazioni internazionali è improbabile che prevalga l’interesse

generale, dato lo squilibrio nei rapporti di forza tra i paesi.

Per di più, è ampiamente diffusa l’idea che la vera forza trainante della globalizza-

zione sia il mercato, e che potrebbe essere controproducente cercare di mettere le briglie

agli “spiriti animali” che lo sostengono; in breve, che la globalizzazione sia privata, non

pubblica.

In concreto, tuttavia, alcuni passi verso una finanza pubblica globale sono stati rea-

lizzati, sono state stabilite alcune relazioni tra il livello nazionale e quello internazionale

di governance e sono stati compiuti alcuni sforzi per offrire anche una base teorica di ri-

ferimento. Inoltre, alcuni obiettivi per l’azione pubblica globale sono stati fissati dalle

Nazioni Unite, dalla società civile, da molti stati e gruppi di stati, e dalle organizzazioni

internazionali. In particolare, come è noto, nel 2000 le principali istituzioni del mondo

sviluppato e tutti i paesi del mondo hanno concordato che si devono raggiungere entro il

2

2015 i cosiddetti Millennium Development Goals (MDGs), gli obiettivi del Millennio

(sradicare la povertà estrema e la fame, raggiungere l’istruzione primaria universale, pro-

muovere l’uguaglianza tra i generi e rafforzare il potere delle donne, ridurre la mortalità

infantile, migliorare la salute materna, combattere l’HIV/AIDS, la malaria e altre malat-

tie, assicurare la sostenibilità ambientale, avviare una collaborazione globale per lo svi-

luppo). Più in generale, la mission della finanza pubblica globale è stata identificata nel

1 Si ringraziano Antonio Di Majo e Stefano Costa per i preziosi commenti critici ad una parte del presente lavoro.

2 Sui MDG si veda http://www.un.org/millenniumgoals/. - 1 -

Rapporto ISAE - ottobre 2006

favorire il superamento delle profonde disuguaglianze di sviluppo economico e umano e

nel garantire la fornitura di beni pubblici globali.

Anche dal lato delle entrate, il dibattito è abbastanza maturo, molte proposte sono

state avanzate, alcune sono state anche tradotte in pratica.

La sfida è difficile, ma vale la pena di coglierla.

Di seguito ci soffermeremo brevemente sul concetto di bene pubblico, dedicando

particolare attenzione alla distinzione tra beni pubblici e beni comuni. Quindi passeremo

ad individuare le caratteristiche dei beni pubblici globali. Si accennerà poi alla debolez-

za delle finanze pubbliche nazionali nei paesi in via di sviluppo (PVS) e alla necessità di

rafforzare e riqualificare gli aiuti da parte di quelli industrializzati, distinguendo l’assi-

stenza allo sviluppo dal finanziamento dei beni pubblici globali. Quindi si analizzeranno

i possibili strumenti atti a reperire le risorse necessarie a fronteggiare entrambi gli obiet-

tivi, considerando i pro e i contro delle forme di tassazione globale, dei meccanismi di

ingegneria finanziaria, della partecipazione del settore privato.

I BENI PUBBLICI GLOBALI

Il moderno approccio dei beni pubblici globali trova il suo fondamento teorico nel

concetto di bene pubblico, ampiamente studiato dalla scienza delle finanze.

I beni pubblici hanno due caratteristiche: non rivalità nel consumo (se sono disponi-

bili per un individuo lo sono per tutti gli individui), e, generalmente, non escludibilità

(nessuno può essere escluso dal godere i loro benefici, o almeno sarebbe inefficiente

escludere qualcuno). Di conseguenza, i consumatori non sono spinti a rivelare le loro

preferenze e a fare un’offerta per ottenere il bene. Al contrario, è probabile che essi opti-

no per il free riding, provocando un fallimento del mercato. È per questa ragione che è

richiesto l’intervento pubblico per assicurare la fornitura di questi beni. I bilanci pubblici

e le tasse, governati attraverso il processo politico, diventano gli strumenti per questa

fornitura. In particolare, l’approccio neoclassico vede la scelta collettiva come il risultato

3

. Tuttavia, come è ben noto, la

delle preferenze individuali espresse attraverso il voto

teoria economica discute da tempo il problema se il voto e il meccanismo di rappresen-

4

tanza siano metodi corretti con i quali garantire la rivelazione delle preferenze .

3 Dal punto di vista della produzione, ai beni pubblici non si applica la regola marginalista della produzione efficiente dei

beni privati in un mercato perfettamente competitivo, secondo la quale il tasso marginale di trasformazione nella

produzione deve essere uguale al tasso marginale di sostituzione nel consumo. Samuelson (1954) ha mostrato, tuttavia,

che un ottimo paretiano può essere raggiunto quando il tasso marginale di trasformazione è uguale alla somma dei tassi

marginali di sostituzione degli individui. Quindi, sarebbe teoricamente possibile risolvere i fallimenti del mercato

attraverso l’intervento pubblico.

4 Basti ricordare il teorema dell’impossibilità di Arrow e il dibattito avviato dalle critiche della scuola di Public Choice.

- 2 -

Passi verso una finanza pubblica globale

I beni pubblici puri costituiscono solo un caso estremo di fallimento del mercato. In

realtà, molti beni hanno benefici non rivali, ma non sono pienamente non escludibili (ad

esempio i cosiddetti ‘beni di club’), e altri presentano le due caratteristiche solo in parte

(ad esempio la salute, l’istruzione, o i servizi idrici).

Alcuni economisti ritengono che i beni pubblici misti siano assimilabili alle ester-

nalità (che sorgono quando il beneficio - o il danno - individuale è diverso da quello

sociale), un ‘declassamento’ inteso anche a limitare la legittimazione economica per la

fornitura di beni pubblici (Di Majo, 2003).

Per quanto riguarda le esternalità, la risposta neoclassica Pigouviana (l’uso di stru-

menti di finanza pubblica quali i sussidi e le tasse, o il controllo diretto) è stata criticata

sulla base del teorema di Coase (1960), che suggerisce la possibilità di trovare una solu-

zione attraverso la contrattazione privata, volta a massimizzare il beneficio complessi-

5

. Tuttavia, come sottolinea Olson (Olson, 2000; Dixit e Olson, 2000), questo

vo

approccio sottostima le conseguenze del diverso rapporto di forza tra le parti e la necessi-

tà di un soggetto terzo, dotato di un potere coercitivo, che faccia rispettare il contratto.

Per di più, la contrattazione non è generalmente uno strumento efficacemente applicabile

alla società nel suo complesso, dato che gruppi molto ampi incontrano maggiori difficol-

tà a raggiungere un accordo. Anche se la contrattazione si svolgesse tra i gruppi di inte-

resse - ciò che ridurrebbe il numero dei partecipanti -, l’accordo ignorerebbe le perdite

6

subite dai portatori di interessi non organizzati . Queste ultime osservazioni sono ancora

più appropriate quando applicate ai beni pubblici globali, come vedremo.

Prima, però, è opportuno discutere brevemente il concetto di beni comuni (‘com-

mons’), un termine che a volte è usato come sinonimo di bene pubblico, non senza che

sorga qualche ambiguità. I commons sono risorse condivise naturali o prodotte dall’uo-

mo, per le quali l’esclusione dei potenziali beneficiari è particolarmente costosa e i bene-

7

fici sono rivali (Ostrom et al., 1999). Quindi, tra i beni pubblici misti, i beni comuni

sono caratterizzati dal fatto di essere rivali, mentre i beni di club dall’essere escludibili

(Bravo, 2001).

5 Secondo il teorema di Coase il risultato della contrattazione volontaria è sempre Pareto-efficiente se non vi sono costi

di transazione; ma secondo un più generale ‘super-teorema di Coase’, è possible affermare che il risultato tiene anche in

presenza di costi di transazione, dal momento che l’accordo è raggiunto solo quando possono essere ottenuti guadagni

netti (al netto dei costi di transazione) positivi (Dixit e Olson, 2000).

6 Tra la fine del diciannovesimo secolo e i primi decenni del ventesimo la scuola tedesca e la scuola italiana ‘politico-

sociologica’ già mettevano in discussione l’approccio neoclassico, esplorando questioni come i cambiamenti nella

domanda degli individui quando essi appartengono ad una comunità, l’importanza dei gruppi di interesse e delle classi

nella determinazione della scelta collettiva e la necessità dell’azione coercitiva (Di Majo, 2003).

7 Secondo Sandler e Arce (2003) i beni pubblici puri e i beni comuni con accesso libero rappresentano entrambi

problemi di azione collettiva ai quali si applica il cosiddetto “dilemma del prigioniero”. Ma nel primo caso i benefici sono

pubblici e il costo della fornitura è privato per i contribuenti, mentre nel secondo caso i benefici sono privati per gli utenti

e il costo associato all’uso è pubblico. - 3 -

Rapporto ISAE - ottobre 2006

Con i beni comuni sorgono due problemi di free riding: l’eccesso di sfruttamento

(l’uso riduce la quantità o qualità del bene disponibile, perché esso è rivale), e la carenza

di sforzi per la conservazione e il miglioramento del bene (Ostrom et al., 1999). Di qui

deriva la ‘tragedy of the commons’, descritta in un famoso articolo del biologo ed ecolo-

8

gista Garrett Hardin (1968) : ogni pastore trova vantaggioso aggiungere pecore al suo

gregge, ma questo comportamento conduce alla congestione del pascolo.

Il dibattito è andato avanti, focalizzandosi sulle politiche per evitare la potenziale

tragedia, e in particolare sull’assegnazione dei diritti di proprietà. Come è noto, oltre alla

proprietà pubblica, del governo centrale o locale, e alla proprietà privata, del consumato-

re individuale o delle imprese, anche la proprietà di gruppo ha una lunga tradizione nella

gestione dei beni comuni. Recentemente si è ravvivato l’interesse per questo tipo di solu-

zione - dopo la delusione per alcune esperienze di privatizzazione - e alcuni ritengono

che in certi casi essa possa offrire risultati più efficienti ed equi anche rispetto alla gestio-

ne pubblica (vedi ad esempio Ostrom et al., 1999; Vandana Shiva, 2002). Tuttavia, devo-

no verificarsi alcune condizioni perchè un sistema basato sulla proprietà di gruppo

funzioni, e gli studi empirici sui beni comuni non hanno potuto dimostrare per alcun re-

gime di proprietà la superiorità sugli altri in tutti i casi (Ostrom et al., 1999). Riteniamo

dunque che la proprietà di gruppo non sia sempre una panacea, nemmeno dal punto di vi-

sta distributivo. Le critiche al teorema di Coase possono essere applicate anche in questo

caso, in quanto una qualche forma di accordo deve essere raggiunta dal gruppo. Se il rap-

porto di potere tra i membri non è bilanciato, se uno può condizionare le decisioni degli

altri con la violenza o attraverso l’influenza culturale - la religione e le tradizioni posso-

no essere usate in alcuni approcci classisti o razzisti - il risultato può lasciare molto a de-

siderare. Quindi è evidente che ogni caso di common richiede una diversa soluzione.

Quanto ai beni pubblici globali, Musgrave e Musgrave (2003, p.xiii) affermano che

“Using a voting process to reveal preferences implies that public goods should be chosen

and paid for by those who benefit from them. This suggests that goods……with a global

range of benefits be provided globally”. Lo stesso vale per i public bads (che chiamere-

mo ”mali pubblici”). Noti esempi di beni e mali pubblici sono, rispettivamente, la stabili-

tà finanziaria internazionale e l’inquinamento atmosferico. Ma diversi aspetti della sanità

(ad esempio il controllo delle patologie epidemiche) o l’accesso all’acqua (per le sue im-

plicazioni sulla salute) possono essere considerati beni pubblici globali, anche se allo

9

stesso tempo essi hanno anche una rilevanza nazionale e/o locale . Persino l’equità glo-

bale è stata definita come un bene pubblico onnicomprensivo (Musgrave e Musgrave,

2003).

8 Che prende a prestito l’esempio del libero accesso ad un pascolo da William Forster Lloyd (1794-1852).

9 La distinzione tra beni pubblici puri e misti si applica evidentemente anche a livello globale.

- 4 -

Passi verso una finanza pubblica globale

Il libro Providing Global Public Goods (Kaul et al., 2003a), pubblicato per l’UNDP,

si propone di arricchire la teoria economica sui beni pubblici, giudicata insufficiente a

comprendere e affrontare le sfide attuali. Kaul e Mendoza (2003) affermano che spesso è

una decisione politica a determinare se un bene è de facto pubblico o privato, incidendo

sulle caratteristiche di non rivalità e/o non-escludibilità (si veda il riquadro: “Definizione

dei beni pubblici globali secondo l’UNDP”): ad esempio, la conoscenza è un bene pub-

blico, ma le leggi sulla proprietà intellettuale lo rendono escludibile, mentre l’istruzione

è divenuta (in parte) non rivale e non escludibile in considerazione delle sue ricadute po-

sitive. Sarebbe dunque importante distinguere tra beni pubblici potenziali e de facto. Se-

condo la definizione proposta dagli autori, poi, oltre all’aggettivo “pubblico”, anche

quello “globale” può essere il risultato di un processo politico: spesso, la decisione se e

fino a che punto un bene debba essere trattato come pubblico o privato sarebbe presa, og-

gi, dalle nazioni insieme (Kaul and Mendoza, 2003, p. 96). Kaul et al. aggiungono che

spesso i beni pubblici globali hanno una rilevanza intergenerazionale.

DEFINIZIONE DEI BENI PUBBLICI GLOBALI SECONDO L’UNDP

- Definizione 1: I beni sono potenzialmente pubblici se i loro benefici sono caratterizzati da non escludibilità, o non

rivalità, o entrambe.

- Definizione 2: I beni sono de facto pubblici se i loro benefici non sono esclusivi e se sono disponibili a tutti.

- Definizione 3: Sono beni pubblici globali quelli i cui benefici riguardano tutti i paesi, i popoli, e le generazioni.

Fonte: Kaul e Mendoza (2003). La traduzione è a cura dell’ISAE.

A nostro avviso, questa definizione positiva di bene pubblico presenta qualche ri-

schio di ambiguità, in quanto può ingenerare confusione tra le caratteristiche del bene e

le politiche volte a tenere conto della sua natura pubblica - anche se appare condivisibile

che una componente culturale probabilmente influenzi il giudizio sull’appartenenza al

pubblico o al privato -. In altre parole, riteniamo importante porre un limite inferiore alla

definizione di bene pubblico, tenendo conto del fatto che in alcuni casi, e cioè in presen-

za di alcune caratteristiche obiettive, è molto probabile che il mercato “fallisca”.

I singoli stati non sono in grado di affrontare la gestione dei beni pubblici globali.

La globalizzazione poi tende a ridurre il loro potere, e anche il loro controllo sui beni

pubblici che sono sempre stati considerati nazionali o locali. Allo stesso tempo, non

esiste un’autorità pubblica internazionale che possa imporre e distribuire l’onere del

finanziamento dei beni pubblici globali; né esiste un meccanismo per rivelare le

preferenze. Seguendo il teorema di Coase, potrebbe apparire facile raggiungere accordi

tra i paesi per la fornitura di beni pubblici globali, grazie al piccolo numero di attori

coinvolti. Ma, per le ragioni sopra ricordate, il rapporto di potere sbilanciato tra le parti –

i paesi, in questo caso – dà luogo ad un problema di equità non banale da risolvere ad un

livello globale. Inoltre, si deve tenere conto della presenza di altri attori oltre ai paesi:

- 5 -

Rapporto ISAE - ottobre 2006

autorità locali, organizzazioni della società civile, reti internazionali (accordi

istituzionali, organizzazioni internazionali e associazioni) (Kaul et al., 2003b). A livello

globale è più difficile determinare sia la disponibilità a pagare, sia il costo della fornitura,

anche perché alcuni attori sono coinvolti in entrambi. In assenza di una terza parte dotata

10

di un potere coercitivo, la questione dell’enforcement diventa decisiva . Per quanto

riguarda i beni comuni, un’ulteriore difficoltà sorge dal fatto che i tradizionali regimi

locali auto-organizzati di proprietà di gruppo non sono in grado di affrontare le nuove

sfide caratterizzate da dimensioni molto ampie e profonda complessità (Ostrom et al.,

1999).

Kaul et al. (2003b) affermano che l’azione politica pubblica internazionale concer-

tata deve rappresentare l’altra faccia della globalizzazione. Su questo, concordiamo pie-

namente. Tuttavia, la cooperazione internazionale è una promessa molto difficile da

realizzare, come mostra il controverso processo di costruzione dell’UE.

Né ci sembra di aiuto la nuova impostazione che il gruppo di esperti dell’UNDP ha

adottato di recente (si veda Kaul e Conceição, 2006) sulla finanza pubblica globale. Par-

tendo da una riflessione sui cambiamenti economici e sociali cui si deve far fronte - che

avrebbero resa obsoleta la definizione del ruolo dello stato offerta dai manuali di finanza

pubblica, sia pure aggiornati con la critica della Public Choice – essi propongono un’idea

di stato come “intermediario” tra le preferenze politiche nazionali e quelle che provengo-

no dall’esterno. I nuovi compiti dell’azione collettiva emergerebbero dalla sovrapposi-

zione delle richieste dei diversi attori interni e internazionali. Con una commistione di

approccio normativo e positivo, si rinuncia così a selezionare le priorità, e si pongono

sullo stesso piano il mondo del business e la società civile, a entrambi i quali è attribuita

una missione pubblica globale, quella di correggere lo stato. I rischi di “cattura” di

11

, con buo-

quest’ultimo da parte di interessi particolari sono semplicemente minimizzati

na pace della letteratura sul comportamento “predatorio” delle lobbies (ad esempio si

veda Olson, 2000).

In ogni caso, a seguito delle difficoltà ad impostare e gestire un sistema di finanza

pubblica globale, la fornitura dei beni pubblici è insufficiente, come viene largamente ri-

conosciuto: “In the provision of global public goods, we are in the middle ages or, pe-

rhaps more appropriately, in a neomedieval age”, scrive Desai (2003, p.74). Conceição

(2003) stima che il costo dell’applicazione di un’azione correttiva rappresenta una per-

centuale pari all’1-10% di quello che sosteniamo a causa della mancanza di offerta di al-

10 Si veda Barrett (2003) per una discussione sui possibili modi per strutturare gli incentive alla cooperazione e garantire

il coordinamento. Jones (2006) effettua un’analisi di Public Choice per valutare come le preferenze dei votanti, delle

lobby, dei politici e della burocrazia influenzino la volontà di cooperare dei paesi.

11 Kaul afferma che (2006) che “nonstate actors - rather than states - often have the more global, public perspective.

When they intervene in national public policymaking, it is often to promote global efficiency and equity”.

- 6 -

Passi verso una finanza pubblica globale

cuni beni pubblici. L’autore conclude che sarebbe appropriato e conveniente accrescere

la fornitura di beni pubblici globali.

Può essere interessante evidenziare alcune relazioni tra il processo di globalizzazio-

ne e i beni pubblici globali, per spiegare perché l’attenzione si è spostata su questi ultimi,

nel dibattito recente. Un aspetto da sottolineare è il fatto che le privatizzazioni e le libera-

lizzazioni che hanno accompagnato l’apertura dei mercati hanno creato delle contraddi-

zioni nel processo di sviluppo, come le crisi finanziarie o il contrasto tra diritti di

proprietà e diritto alla salute, che ora richiedono l’intervento collettivo per gestire alcuni

beni pubblici globali (Tricarico e Biggeri, 2005).

Inoltre, mentre il focus delle politiche di sviluppo si allargava, a partire dagli anni

novanta, dalla crescita economica allo sviluppo umano (Bottone e Gabriele, 2004),

12 evidenziava che tanto la prima quanto il secondo sono decisa-

un’ampia letteratura

mente favoriti dall’estensione dell’accesso ad alcuni beni pubblici. Ad esempio taluni

beni misti, caratterizzati da un bacino in prima approssimazione nazionale/locale, ma

con ricadute globali, sono di grande importanza per lo sviluppo umano: la sanità, gli im-

pianti di fognatura, i servizi idrici, l’istruzione primaria sono necessari per soddisfare bi-

sogni essenziali. A tale proposito, è stato tuttavia sottolineato che si deve evitare un

equivoco: la questione dei diritti umani non può essere assimilata a quella della fornitura

di beni, sia pure pubblici. Piuttosto, il concetto di beni pubblici globali deve essere consi-

derato soltanto un utile strumento analitico per affrontare alcuni problemi globali ai quali

molti diritti umani sono correlati (Bizzarri, 2005).

Un altro raccordo tra la discussione sullo sviluppo e quella sui beni pubblici globali

13 che, nel

è stato individuato dall’International Task Force on Global Public Goods

rapporto da poco pubblicato (International Task Force on Global Public Goods, 2006),

inserisce nell’elenco dei sei più importanti beni pubblici globali il rafforzamento del

sistema di commercio internazionale. In questo modo, viene enfatizzato il ruolo del

libero commercio come elemento di stimolo allo sviluppo economico, ma sembra non si

tenga conto del dibattito sulla necessità di protezione delle industrie nascenti e dell’espe-

rienza di successo di quei paesi che sono riusciti ad avviare la propria modernizzazione

attraverso una politica di protezione delle attività produttive nazionali, politica che è

stata abbandonata in seguito, ma solo in parte, gradualmente e soprattutto una volta che

si era rafforzato il processo di industrializzazione.

Esistono molti modi di garantire la fornitura di beni publici globali: la regolazione e

l’attribuzione dei diritti di proprietà; gli strumenti finanziari come le tasse, le multe, i

12 Per una rassegna dei lavori si veda D’Elia and Sulis (2003).

13 L’International Task Force on Global Public Goods è stata istituita da Francia e Svezia, che ne sono anche i principali

finanziatori, sia pure con il supporto di altri paesi e istituzioni.

- 7 -

Rapporto ISAE - ottobre 2006

sussidi o le tariffe; la spesa diretta delle Amministrazioni Pubbliche per fornire i servizi

attraverso enti pubblici o concessioni ai privati (Kaul e Le Goulven, 2003).

Le differenze tra i paesi influenzano sia la loro capacità, sia il loro interesse a parte-

cipare al finanziamento e alla fornitura dei beni. Sono stati individuati quattro principali

meccanismi di offerta, ovvero forme di aggregazione dei singoli contributi rispetto al

livello complessivo di produzione del bene (Sandler, 2003): il caso del ‘best shot’ si

verifica quando i risultati dipendono principalmente dallo sforzo di uno o pochi stati, che

dispongono delle risorse per riuscire (ad esempio il personale qualificato e le strutture

per sviluppare un nuovo vaccino contro l’HIV-AIDS); il ‘weakest link’ è in un certo

senso l’opposto del caso precedente, perché qui è decisivo il contributo del partecipante

meno coinvolto, come per il Trattato di non proliferazione nucleare, che risulta inutile se

un qualsiasi paese non lo ratifica; la ‘summation’ rappresenta la semplice somma dei

contributi individuali e richiede la cooperazione tra gli stati (da realizzare evitando di

riproporre il ‘dilemma del prigioniero’); la ‘weighted sum’ richiede che i contributi indi-

viduali siano pesati (ad esempio, in relazione alle piogge acide, contano le caratteristiche

geografiche e meteorologiche dei paesi). Sandler osserva che il meccanismo di offerta

può ridurre l’inefficienza dovuta alle esternalità transnazionali e intertemporali.

Sandmo (2003) enfatizza un’altra caratteristica distintiva dei beni pubblici globali:

analizzando la relazione tra equità ed efficienza (sulla base della teoria della tassazione

ottima), mostra che una fornitura equa di beni pubblici può richiedere trasferimenti inter-

nazionali.

I BENI PUBBLICI GLOBALI E L’ASSISTENZA ALLO SVILUPPO

Per accrescere la disponibilità di beni pubblici globali, e per curare l’aspetto globale

di alcuni beni pubblici nazionali, è necessario un consistente incremento di risorse. Tut-

tavia, è essenziale chiarire bene la distinzione tra i due obiettivi indicati all’inizio di que-

sto lavoro: l’assistenza internazionale e il finanziamento dei beni pubblici globali (Kaul e

Le Goulven, 2003). Si deve osservare infatti che spesso sono i paesi sviluppati a trarre

maggiore vantaggio da molti beni pubblici globali, perchè già godono di un’ampia dispo-

niblità di quelli nazionali, e dunque per essi la cooperazione internazionale è l’unico

mezzo per migliorare la fornitura nazionale (o per mantenerla) e per allargarne la portata.

Tuttavia, oggi i beni pubblici globali sono parzialmente finanziati attraverso l’ Offi-

cial Development Aid (ODA). Secondo Kaul e Le Goulven (2003), circa il 30% degli

14

aiuti è destinato ai beni pubblici , piuttosto che a combattere la povertà. E anche alcuni

dei meccanismi di condizionalità degli aiuti sono mirati a rafforzare alcuni beni pubblici

- 8 -

Passi verso una finanza pubblica globale

globali, come la stabilizazione macroeconomia o l’armonizzazione internazionale degli

aspetti legali (Kaul e Le Goulven, 2003). E’ per queste ragioni che molti osservatori

chiedono di separare l’aiuto e il finanziamento dei beni pubbli globali, “the distribution

branch and the allocation branch of public finance”, secondo Kaul e Le Goulven (2003,

p. 330). Tuttavia, questi autori mettono contemporaneamente in evidenza alcuni effetti

indiretti degli aiuti sui beni pubblici globali: l’assistenza internazionale contribuisce a

migliorare la fornitura di beni pubblici nazionali nei paesi in via di sviluppo, abbassando

il rischio di spillover negativi sugli altri paesi e riducendo i pubblic bads (come ad esem-

pio la diffusione di epidemie); in futuro questo consentirà di ridimensionare gli sforzi per

controllare i mali, in favore di un maggiore impegno sui beni pubblici.

Va ribadito comunque che il finanziamento dei beni pubblici globali deve essere

addizionale.

La scarsezza dell’offerta è evidente nei PVS con riguardo all’istruzione, alla sanità,

all’acqua, alla sicurezza, mentre nei paesi sviluppati l’offerta di questi beni è stata soste-

nuta dalla spesa pubblica. A fronte di una quota di quest’ultima sul PIL largamente supe-

riore al 40% nella maggior parte dei paesi sviluppati, fin dagli anni ottanta, e comunque

superiore al 30% anche in quelli con un settore pubblico ridotto, come gli Stati Uniti (si

veda Tanzi and L. Schuknecht, 1995; Gabriele e Meucci, 2003), tra i PVS pochi paesi

presentano una percentuale superiore al 30%, e in molti casi il rapporto tra spesa pubbli-

ca e PIL è inferiore al 25% (si tratta di livelli che i paesi sviluppati hanno conosciuto tra

la fine dell’ottocento e il primo trentennio del novecento).

Per quanto concerne la spesa per i beni pubblici globali, quella dei PVS è stata sti-

mata in mille miliardi di dollari contro 5mila miliardi in quelli industrializzati (Kaul e

Le Goulven, 2003).

Quanto al finanziamento dell’intervento pubblico nelle economie meno sviluppate,

le analisi sull’argomento evidenziano due risultati (Addison e Levin, 2005; Tanzi e Zee,

2000): in primo luogo, la maggior parte dei paesi in via di sviluppo non raggiunge valori

di gettito tali da garantire la copertura di quel livello di spesa pubblica ritenuto essenziale

per sostenere l’avanzamento sociale ed economico; in secondo luogo, come rivela l’os-

servazione di alcuni indicatori di performance tributaria, quegli stessi paesi non presen-

tano caratteristiche strutturali tali da poter assicurare, almeno nel breve periodo, il

necessario aumento delle entrate pubbliche. L’arretratezza che caratterizza le economie

delle aree del Sud del mondo consiste quindi sia in gravi forme di privazione economica

e sociale, che in sistemi non in grado di garantirne il rapido superamento.

La scarsità delle risorse reperibili internamente non esaurisce il quadro dei problemi

14 Per una precedente rassegna delle diverse valutazioni sulla quota di ODA che finanzia beni pubblici si veda Anand

(2002).Tale quota oscilla, negli studi citati da Anand, tra il 4% e il 25%, secondo la definizione di beni pubblici globali

adottata. - 9 -

Rapporto ISAE - ottobre 2006

di finanziamento che molti stati si trovano a fronteggiare. Nel corso degli anni novanta,

infatti, l’assistenza pubblica allo sviluppo (Official Development Aid - ODA) dei paesi

avanzati ha penalizzato il bilancio dei PVS, a causa del rallentamento dei flussi ad essi

diretti. Le principali ragioni della riduzione delle risorse possono essere individuate da

un lato nell’adozione di politiche economiche restrittive, attuate nelle economie avanza-

te, che hanno comportato tagli agli stanziamenti dei capitoli di spesa in favore dei paesi

deboli; dall’altro nell’emergere di un diffuso scetticismo sull’efficacia del sistema tradi-

15 .

zionale di aiuti, alimentato anche da alcune analisi empiriche

L’ODA è diminuito dallo 0,33% del PNL, registrato nel corso degli anni ottanta,

allo 0,25% del 2004, sebbene la percentuale sia cresciuta dello 0,03% tra il 2001 e il

2004 (OCSE, 2005). La quota di aiuti stanziati dai paesi industrializzati rappresenta un

16

valore visibilmente lontano dall’obiettivo dello 0,7% , che si sarebbe dovuto raggiun-

gere già nel 1975, stando a quanto sostenuto nel rapporto presentato nel 1969 dalla Com-

17

missione della Banca Mondiale presieduta da Lester Pearson .

La preoccupazione per il rallentamento degli stanziamenti effettuati dai paesi dona-

tori è espressa anche in uno studio focalizzato sui paesi africani condotto dall’UNCTAD

(2000), nel quale si sottolinea che le fonti tradizionali di finanziamento difficilmente po-

tranno fornire le risorse necessarie per raggiungere gli obiettivi sottoscritti nelle sede in-

ternazionali e per garantire adeguati livelli di crescita nei PVS.

Accanto al mutamento quantitativo, la politica di aiuti internazionali è stata comun-

que oggetto anche di un profondo ripensamento qualitativo. L’adozione dei Poverty Re-

18

duction Strategy Papers da parte del FMI e della Banca Mondiale e la sottoscrizione

dei MDGs rivelano il cambiamento dell’azione di supporto per la lotta alla povertà nei

PVS attuata dai paesi avanzati e dagli organismi internazionali. Questa recente program-

mazione della cooperazione suggerisce, infatti, che, per conseguire progressi effettivi e

duraturi nello sradicamento delle privazioni delle aree arretrate, è necessario intervenire

con programmi di investimento da realizzare con un approccio multidimensionale e si-

multaneo, sia in settori economici, sia in campi sociali. Inoltre, gli aiuti vengono più

15 A questo proposito si veda l’analisi svolta da Burnside e Dollar (2000). Secondo gli autori, gli aiuti verso i PVS

contribuiscono positivamente alla crescita solo in ambienti economici “sani”, mentre risulterebbero inefficaci in contesti

con strutture non efficienti.

16 Nel 2004 questo obiettivo è stato raggiunto da Danimarca (0,84%), Lussemburgo (0,85), Paesi Bassi (0,74), Norvegia

(0,87) e Svezia (0,77). Il valore registrato per gli USA è pari a 0,16%, mentre la media dei paesi dell’UE è 0,36%.

17 La formalizzazione di questo impegno era stata espressa già nel rapporto presentato nel 1969 dalla Commissione della

Banca Mondiale, presieduta da Lester Pearson. Nel Rapporto si stabilì, infatti, che i paesi avanzati, per conseguire

risultati efficaci in termini di lotta alla povertà, avrebbero dovuto raggiungere l’obiettivo dello 0,7% di aiuti ufficiali allo

sviluppo sul prodotto nazionale lordo nel 1975 (OCSE, 2003).

18 Per una descrizione del sistema di aiuti basato sui Poverty Reduction Strategy Papers promossi dal FMI, si veda Longo

(2003). - 10 -

Passi verso una finanza pubblica globale

spesso convogliati attraverso il bilancio pubblico del paese ricevente, e alcuni PVS stan-

no effettuando degli sforzi per rendere le proprie procedure di bilancio affidabili, onde

attrarre maggiori flussi. Questo processo non è facile, ma appare decisivo per combattere

gli sprechi e la corruzione, migliorare lo sviluppo umano e anche per realizzare una con-

nessione trasparente tra finanza pubblica nazionale e globale.

Tuttavia, nonstante i persistenti allarmi sulle critiche condizioni in cui versano i

PVS, pronunciati nelle sedi internazionali, il cammino verso un effettivo impegno nello

sradicamento della povertà prosegue lentamente e in modo poco organico. Come rileva

Jha (2002), ad esempio, a causa dei ritardi e della lentezza con cui vengono realizzati sia

gli obiettivi quantitativi che quelli qualitativi dei programmi di aiuto, solo uno degli

obiettivi del millennio (dimezzare la porzione di popolazione che non ha accesso

all’acqua pulita) è sulla via della realizzazione, mentre non pare vi siano le condizioni

per centrare gli altri entro il limite temporale prefissato.

Secondo le stime fornite dall’ONU (UN, 2001), infatti, la realizzazione dei MDGs è

vincolata alla raccolta, a livello globale, di circa 50 miliardi di dollari USA annui,

aggiuntivi rispetto alle risorse attualmente stanziate (circa 78 miliardi $ USA annui).

Secondo i dati disponibili sugli andamenti degli stanziamenti a favore dell’ODA gli

impegni di spesa richiesti dall’ONU costituiscono un obiettivo difficilmente

conseguibile nel breve periodo.

LE NUOVE FONTI DI FINANZIAMENTO

Negli ultimi anni si è assistito alla formulazione di numerose ipotesi e strategie (sia

in ambito accademico che politico) per pervenire alla creazione e, conseguentemente,

all’adozione di strumenti finanziari innovativi, che consentano di ottenere le risorse per

realizzare gli obiettivi di sviluppo sottoscritti e per finanziare i beni pubblici globali.

I suggerimenti avanzati sono numerosi. Alcuni consistono nell’indirizzare ad impie-

ghi innovativi le risorse ottenibili dagli strumenti esistenti (come ad esempio l’idea di

19

procedere ad una nuova allocazione di diritti speciali di prelievo ), mentre altri propon-

gono come fonte di finanziamento ipotesi di non recente formulazione, ma ancora non

applicate (si pensi alla tassa sulle transazioni finanziarie o valutarie).

Nella tabella 1 sono riportate alcune delle proposte, suddivise in tre gruppi differen-

ti: forme di tassazione internazionale, meccanismi di ingegneria finanziaria e interventi

del settore privato.

19 Una richiesta in tal senso era stata già avanzata nel 1997, senza però pervenire ad oggi all’effettiva nuova allocazione

a causa del mancato raggiungimento del quorum necessario. (FMI, 2006).

- 11 -

Rapporto ISAE - ottobre 2006

Tab. 1 NUOVE FONTI DI FINANZIAMENTO DELLO SVILUPPO E DEI BENI PUBBLICI GLOBALI

Tipo di atto Vantaggi

Risorse/

Accordo gettito poten- Limiti/

Proposta

Proposte Proponente

internazio- Legge Accordo Doppio

ziale (miliardi Svantaggi

già Altro

nale multi- nazionale regionale dividendo

$US) discussa

laterale TASSE GLOBALI

Tobin Tax + + 17-176 + + - Stabilità dei - Concorrenza

mercati valutari fiscale

internazionali. - Free riding.

- Ostacoli ai - Ostacoli politici Tobin, 1978

movimenti e amministrativi.

speculativi. - Erosione basi

imponibili.

Tassazione + + + 60-130 + + - Riduzione di - Effetti redistri-

ambientale esternalità butivi di tipo

negative. regressivo.

- Ostacoli

amministrativi.

Tasse sulla + + + 2,5-5 + - Riduzione di

vendita di armi esternalità

negative.

Tassa sul + + + 8-10 + - Riduzione di Lula, Chirac,

trasporto esternalità Annan,

aereo interna- negative. Lagos, 2004

zionale

Tassa sull’uso + + + + - Riduzione di

dell’oceano esternalità

negative.

Tasse su + + + 70

email/internet MECCANISMI DI INGEGNERIA FINANZIARIA Soros, 2002.

- Necessaria la

Diritti speciali + 25-30 + - Rispetto della rattifica da parte

di prelievo sostenibilità dei di 100 paesi

vincoli di finanza membri, che

pubblica. detengono l’85%

dei voti.

International + + 50 - Aumento con- - Necessità di un HM-Trea-

Finance siderevole degli elevato numero sury, 2003.

Facility stanziamenti. di paesi donatori

favorevoli.

SETTORE PRIVATO

Rimesse degli + Non Rischio di fram-

immigrati disponibile mentazione degli

stanziamenti.

Lotteria + + + 6 + Scelta volon- Rischio di fram-

internazionale taria dei soggetti. mentazione degli

stanziamenti.

Donazioni + Non Scelta volon- Rischio di fram-

private disponibile. taria dei soggetti. mentazione degli

stanziamenti.

ALTRE PROPOSTE

Aumento + - Maggiore auto- - Strutture eco-

risorse proprie nomia negli indi- nomiche inade-

dei PVS rizzi di politica guate per

economica incrementare le

nazionale risorse interne.

Aumento ODA + 20-50 - Aumento di - Problemi di

risorse già sostenibilità

esistenti. finanziaria.

- 12 -

Passi verso una finanza pubblica globale

L’analisi dei singoli strumenti è condotta in relazione alle potenzialità in termini di

20

risorse, alla realizzabilità politica e amministrativa, alla possibilità di conseguire un

21

“doppio dividendo” , senza tralasciare le considerazioni relative ad eventuali vantaggi o

svantaggi che possono sorgere dall’adozione delle ipotesi presentate.

Uno degli elementi più rilevanti da considerare è rappresentato dall’incremento di

risorse potenzialmente conseguibile. In molti casi, tuttavia, la necessità di conseguire un

accordo pressoché unanime dei paesi donatori in merito al dispositivo finanziario da in-

trodurre rallenta e, in taluni casi, impedisce la scelta di quelle misure che presentano po-

tenzialità di gettito molto elevate.

Per questo motivo, pur non tralasciando gli aspetti quantitativi, la riflessione non

può prescindere dall’analisi della tipologia di accordo (regionale o multilaterale) o atto

legislativo nazionale necessari per procedere all’introduzione dello strumento finanziario

e per renderlo efficace, sia in termini di gettito che di correzione di eventuali disecono-

mie. L’eventualità di poter adottare una misura attraverso provvedimenti nazionali o ac-

cordi di tipo regionale, senza dover quindi richiedere l’adesione di tutti o molti paesi,

sembra costituire un argomento favorevole alla concretezza dell’ipotesi.

Per quanto riguarda l’entità delle risorse aggiuntive potenzialmente conseguibili, gli

22

strumenti più idonei sembrano essere la tassa sulle transazioni valutarie (Tobin Tax ), le

23

tasse ambientali, la nuova allocazione dei diritti speciali di prelievo (DSP) e la crea-

24

zione dell’International Finance Facility (IFF) . La realizzazione di queste proposte

presenta tuttavia difficoltà di carattere politico. Si può comunque rilevare che, a diffe-

renza di quanto richiesto per i meccanismi di ingegneria finanziaria, l’adozione delle

varie ipotesi di tassazione può avvenire anche senza la sottoscrizione di accordi multila-

terali o attraverso patti che non necessariamente richiedono un ampio, o addirittura

unanime, consenso della comunità internazionale. Infatti, forme di tassazione quali la

20 E’ utile ricordare che molte proposte avanzate in sede internazionale non sono mai state adottate a causa

dell’opposizione espressa da alcuni stati; inoltre, numerosi accordi, sebbene sottoscritti da un ampio numero di paesi,

hanno perso gran parte della loro efficacia a causa della mancata adesione da parte delle nazioni più influenti. A questo

proposito si può ricordare il caso dell’applicazione del Protocollo di Kyoto, al quale è mancata la partecipazione degli

USA.

21 Per “doppio dividendo” si intende “l’aumento di benessere che deriva dall’introduzione di un’imposta correttiva, quale

ad esempio un’imposta ambientale, e quello prodotto dalla riduzione di un’imposta distorsiva (...)”. (Longobardi, 2005).

22 Per una descrizione della Tobin Tax si veda Tobin (1978); Cossart (2004) e Nissanke (2005).

23 I DSP di prelievo costituiscono l’unità monetaria del Fondo Monetario Internazionale, il cui valore è calcolato sulla base

di un paniere pesato di valute nazionali. Il meccanismo finanziario del FMI è fondato sulle quote attribuite ai membri. Tali

quote, definite in base ad indicatori economici e finanziari (tra cui PIL, transazioni di conto corrente e riserve ufficiali),

servono a stabilire quanto un paese può ottenere in termini di prestito di denaro o di prelievo dai DSP.

24 L’International Finance Facility è una proposta avanzata dal Ministero del tesoro inglese e dal dipartimento per lo

sviluppo Internazionale nel 2003. Per un’analisi più approfondita di vedano HM Treasury (2003) e Mavrotas (2005).

- 13 -

Rapporto ISAE - ottobre 2006

25 26

Tobin Tax e le tasse ambientali possono essere adottate attraverso atti unilaterali da

alcuni paesi - sebbene in questo modo possa aumentare il rischio di attenuarne l’effi-

cacia, sia in termini di gettito che di efficienza (ai fini della correzione di esternalità o per

via dell’introduzione di elementi distorsivi nei prezzi di mercato).

Per quanto riguarda l’introduzione di forme di tassazione globale, è poi necessario

tenere conto delle difficoltà di ordine amministrativo (accertamento, riscossione e gestio-

ne delle imposte) che possono sorgere nel caso di una loro adozione, difficoltà che po-

trebbero concorrere a limitarne il gettito effettivo.

Un ulteriore aspetto ampiamente analizzato a livello internazionale e, in particolare,

nel documento presentato dalla commissione di esperti designata dall’ONU per appro-

fondire gli aspetti della cooperazione tributaria (UN, 2003) riguarda l’opportunità di isti-

tuire un’organizzazione internazionale, che abbia il compito di gestire l’amministrazione

delle imposte internazionali e anche di sostenere i PVS nella conduzione nazionale della

materia tributaria, fornendo assistenza per il consolidamento e ammodernamento delle

strutture locali. Attraverso una simile struttura si potrebbe quindi conseguire un duplice

obiettivo: da un lato, rafforzare e controllare il coordinamento tributario internazionale,

diminuendo i rischi di free-riding e concorrenza fiscale che potrebbero sorgere tra le giu-

risdizioni nazionali; dall’altro, sostenere i paesi arretrati nello sforzo di accrescere le po-

tenzialità dei sistemi locali per ottenere un aumento delle risorse interne (questo

contribuirebbe ad incrementare l’autonomia nazionale nelle scelte di politica economi-

27

ca e ad aumentare il grado di stabilità delle risorse disponibili). Nonostante i vantaggi

potenzialmente conseguibili con l’istituzione di un organismo tributario internazionale, il

dibattito sul suo avvio effettivo è ancora aperto e lontano dalla conclusione.

Passando ad analizzare con maggiore dettaglio le varie ipotesi di tassazione interna-

zionale, presentate nella tabella, si rileva che la tassa sulle transazioni valutarie consenti-

rebbe di ottenere un gettito che oscilla tra i 17 e 176 miliardi di dollari USA; questo

strumento, quindi, permetterebbe di soddisfare ampiamente (almeno nel caso delle previ-

28 le esigenze di finanziamento degli obiettivi di sviluppo e dei

sioni più ottimistiche)

beni pubblici globali.

25 A questo proposito è utile ricordare il caso della Svezia dove, nel 1984, fu introdotta una tassa con aliquota dello 0,15%

sugli strumenti monetari in seguito abolita, a causa della fuga di capitali verso altri mercati.

26 Si può ricordare il caso della Danimarca, paese in cui è stata introdotta una forma di prelievo da applicare sui biglietti

aerei.

27 Come ricordato da varie analisi (UN, 2001;UN, 2002; HM Treasury, 2003), lo strumento più efficace per garantire

risultati soddisfacenti per assicurare la crescita, ridurre la povertà e realizzare lo sviluppo umano nelle aree arretrate del

globo consiste nel dotare le amministrazioni nazionali dei PVS di strumenti di finanziamento propri. Sistemi amministrativi

efficienti e moderni rappresentano un requisito fondamentale per conseguire successi in termini di reperimento delle

risorse finanziarie.

28 Per l’analisi delle previsioni di gettito si vedano Patomaki (2001) e Nissanke (2005).

- 14 -

Passi verso una finanza pubblica globale

Nella tabella 2 sono riportate alcune stime relative alle risorse ottenibili con l’appli-

cazione di un’imposta sulle transazioni monetarie. La variazione del gettito può essere

spiegata sia dal valore dell’aliquota applicata, sia dalle ipotesi di riduzione della base im-

29 .

ponibile indotta dal prelievo

Tab. 2 IPOTESI DI GETTITO DELLA TOBIN TAX

Aliquota Anno di riferimento degli Gettito

Autore (%) scambi esteri globali (miliardi $ USA)

Frankel (1996) 0,1 1995 176

Tobin (1996) 0,1 1995 94

Felix e Sau (1996) 0,1 148

Clunies-Ross (2003) 53

i)17-19

i) 0,01 2001

Nissanke (2005) ii)30-35

ii) 0,02

Fonte: elaborazioni ISAE sui lavori citati.

Tuttavia, come già ricordato, l’efficacia di questo strumento per la correzione delle

30

esternalità negative prodotte da mercati finanziari globalizzati e per il reperimento del-

le risorse è subordinata alla sottoscrizione di accordi internazionali che coinvolgano un

31

ampio numero di stati . 32

, al fine di agevolarne l’adozione, propongono

Alcuni sostenitori della Tobin Tax

che l’introduzione avvenga attraverso fasi successive; in un primo momento la tassazio-

ne delle transazioni valutarie dovrebbe avvenire nell’ambito di un ristretto numero di

paesi, attraverso la sottoscrizione, cioè, di accordi regionali (i paesi aderenti all’UE, ad

33

esempio ), in uno stadio successivo, invece, seguirebbe l’ampliamento del numero di

aderenti.

29 Per un approfondimento delle ipotesi presentate in tabella si rimanda ai lavori citati.

30 In un’intervista del 1999, James Tobin ha ribadito la sua preoccupazione per il persistere di una situazione in cui,

accanto alla crescente integrazione dei mercati dei capitali, si registra una forte limitazione dell’autonomia delle autorità

monetarie internazionali. Secondo il premio Nobel, per ridurre i rischi d’instabilità e di crisi finanziaria, gli stati avrebbero

dovuto dotarsi di mezzi per rallentare le entrate e le uscite di moneta straniera. Tra questi strumenti lo stesso Tobin citava

proprio la tassa sulle transazioni valutarie (Tobin, 1999).

31 Per una rassegna della letteratura su questo tema si veda Nissanke (2005).

32 A questo proposito si veda Schmidt (1999).

33 Sebbene gli aspetti della fiscalità nell’Unione europea (UE) siano da tempo al centro delle analisi di economisti e di

responsabili di policy degli organismi comunitari, gli studi condotti su questa materia non consentono di pervenire a

conclusioni univoche in merito alle politiche tributarie più efficaci da adottare, soprattutto per quanto attiene alle scelte di

convergenza dei sistemi di prelievo. Le molteplici difficoltà emerse in occasione dell’approvazione di direttive a contenuto

tributario sembrano suggerire, inoltre, l’alto rischio di fallimento nel caso di adozione della Tobin Tax limitatamente ai

paesi aderenti all’UE. Bordignon e Giannini (2001), nel ricostruire il dibattito, evidenziano, tuttavia, i rischi legati ad una

mancata convergenza dei sistemi tributari in materia di imposizione diretta (in particolare tassazione societaria e sui

redditi di capitale) in un’area caratterizzata da elevata mobilità di capitali e delle imprese, offrendo interessanti riflessioni

per quanto riguarda l’esigenza di realizzare un maggiore coordinamento fiscale a livello europeo.

- 15 -

Rapporto ISAE - ottobre 2006

Alcuni aspetti di criticità riguardano la scelta della tipologia dei prodotti finanziari

da sottoporre a prelievo; gli operatori, per sfuggire alla tassazione, potrebbero utilizzare

strumenti alternativi non tassati, vanificando così l’efficacia del dispositivo, sia per le fi-

nalità di gettito che di correzione delle esternalità. L’argomento del rischio di evasione

dell’imposta viene avanzato, infatti, per criticare l’eventuale adozione del prelievo sulle

transazioni valutarie, mettendone in luce le caratteristiche di strumento distorsivo per le

34

, tuttavia, che la maggiore

scelte degli investitori. A questo proposito si può affermare

probabilità di evasione di un’imposta non necessariamente la rende una cattiva imposta e

non rappresenta un argomento definitivo contro la sua adozione. Si potrebbero invece in-

trodurre elementi utili a ridurre il rischio di evasione, come ad esempio, per quanto ri-

guarda la Tobin tax, la fissazione di un’aliquota contenuta e/o l’ampliamento degli

strumenti sottoposti a tassazione. 35

Passando alle proposte di tassazione ambientale , queste possono essere valutate

positivamente sia come strumento di reperimento del gettito che di correzione delle

esternalità negative.

La variabilità delle risorse è spiegabile con le ipotesi avanzate in relazione alle ali-

quote applicate; secondo le stime di Clunies-Ross (2003) un’accisa globale sulla benzina

pari a 0,01 euro per litro consentirebbe di raccogliere 130 miliardi di dollari annui, men-

tre, ipotizzando un prelievo applicato solo nei paesi ad alto reddito, il gettito arriverebbe

a 60 miliardi di dollari annui.

Tuttavia, alcune delle critiche avanzate alla Tobin Tax si applicano anche nel caso

delle proposte di tassazione ambientale, come, ad esempio, gli ostacoli di ordine

amministrativo e politico e le difficoltà di ottenere un’adeguata definizione della base

imponibile.

Altre critiche alle tasse ambientali evidenziano i possibili effetti distributivi regres-

36

sivi che esse possono generare. Alcuni autori segnalano, a questo proposito, il caso del-

la carbon tax: poiché una maggiore quota delle entrate delle famiglie povere (rispetto a

quelle agiate) è assorbita da spese per riscaldamento, un’ipotetica carbon tax potrebbe ri-

sultare regressiva.

Una parziale obiezione a questi giudizi viene presentata da Sandmo (2005). Nel so-

stenere l’ipotesi della tassazione ambientale, l’autore ricorda che l’analisi dell’impatto

redistributivo di una manovra di politica fiscale non può essere limitata alla valutazione

degli effetti del prelievo, ma deve essere condotta riguardo all’esito complessivamente

conseguibile con un intervento. Infatti, le risorse addizionali (nel caso di conferma delle

34 Patomaki, 2001.

35 Per una descrizione delle varie proposte avanzate si vedano Reisen (2004) e Sandmo (2005).

36 Per una rassegna delle critiche relative agli effetti regressivi della tassazione sui combustibili si veda Sandmo (2005).

- 16 -

Passi verso una finanza pubblica globale

stime di gettito) ottenute con la carbon tax (o con l’imposta sul trasporto aereo o con le

altre ipotesi presentate), consentirebbero di attuare due tipi di interventi in favore delle

fasce di popolazione meno abbienti: ridurre forme di tassazione ritenute più distorsive

(realizzando quindi un aumento dell’efficienza del sistema) o, in alternativa, garantire

l’aumento della spesa a favore degli individui più poveri (attenuando l’effetto regressivo

inizialmente indotto dalla carbon tax).

Per concludere sugli effetti redistributivi determinati dalla tassazione ambientale, si

devono valutare anche gli aspetti di ripartizione del reddito tra paesi e non solo all’inter-

no di essi. Il carico fiscale di un’ipotesi di carbon tax graverebbe, infatti, soprattutto sui

paesi ricchi (in quanto maggiori consumatori di energia), per cui, da questo punto di vi-

sta, si verificherebbe un effetto di tipo progressivo, con trasferimento delle risorse a fa-

vore delle aree più arretrate del globo.

La tassazione ambientale presenta quindi vantaggi in termini di gettito potenziale, di

correzione delle esternalità negative (riduzione dell’inquinamento), di redistribuzione

della ricchezza dal Nord verso il Sud del mondo.

Sebbene sia mancata l’adesione di alcuni soggetti di rilievo, quali ad esempio gli

USA, e nonostante i limiti che possono essere evidenziati nelle soluzioni adottate, la gra-

ve preoccupazione per i rischi legati al surriscaldamento del pianeta ha permesso che un

ampio gruppo di paesi, attraverso la sottoscrizione del Protocollo di Kyoto, pervenisse

alla definizione di una politica coordinata ai fini della difesa dell’ambiente. Le preoccu-

37

pazioni manifestate presso la comunità internazionale nel corso del tempo rispetto al

degrado ambientale potrebbero, quindi, rappresentare un’argomentazione addizionale a

favore dell’accelerazione del processo decisionale in merito all’adozione dell’ipotesi di

38

tassazione delle attività o sostanze inquinanti.

Si possono ancora ricordare le ipotesi avanzate in merito ad altre forme di tassazio-

ne ambientale, come ad esempio un prelievo da commisurare a una base imponibile che

rappresenti una qualche misura dello sfruttamento dell’oceano o la tassazione del tra-

sporto aereo (imposta sul cherosene, tassa sui corridoi aerei e sui biglietti aerei). E’ utile

ricordare che, a partire dal 1° luglio 2006, la Francia ha introdotto una trattenuta sui bi-

glietti aerei, differenziata in base alla distanza percorsa e alla tipologia di biglietto. È sta-

to inoltre stabilito di destinare la quota maggiore della raccolta ad un fondo per il

contrasto dell’AIDS.

37 A questo proposito si veda la posizione espressa dalla Commissione europea (2005, 2005a).

38 Nel presente lavoro non si intende analizzare la maggiore o minore efficacia delle possibili alternative (diritti negoziabili

o assegnati tramite meccanismo d’asta) alla tassazione per pervenire alla riduzione dell’inquinamento, garantendo allo

stesso tempo obiettivi di gettito, ma si vuole rimarcare come la preoccupazione più volte espressa a livello internazionale

sul problema dell’inquinamento possa costituire un incentivo all’adozione di uno strumento adeguato di finanziamento

dell’azione collettiva globale. Per un’analisi delle alternative alla tassazione per la correzione delle esternalità negative

legate all’inquinamento, si veda Sandmo (2005). - 17 -

Rapporto ISAE - ottobre 2006

Proseguendo l’analisi sulle principali fonti innovative di finanziamento dello svilup-

po, passiamo a considerare le ipotesi di ingegneria finanziaria: i diritti speciali di prelie-

vo (DSP) e l’International Finance Facility.

I DSP potrebbero garantire un ammontare di risorse addizionali per finanziare lo

sviluppo, compatibili con gli obiettivi del millennio. I mezzi verrebbero garantiti attra-

verso nuova allocazione di DSP, grazie alla quale i paesi più arretrati potrebbero accede-

re a fonti di finanziamento accordate a condizioni più vantaggiose rispetto a quelle

39

.

assicurate sui mercati internazionali di capitale

Un serio ostacolo alla possibilità di adottare questo strumento è rappresentato dal

meccanismo necessario per pervenire alla sua approvazione. L’accesso dei PVS ai DSP

può avvenire attraverso il trasferimento volontario delle quote dai paesi che attualmente

le detengono (i paesi industrializzati) oppure, in alternativa, attraverso una nuova alloca-

zione delle quote stesse. Né la prima, né la seconda ipotesi sembrano di facile realizza-

zione. Mentre nel primo caso, infatti, i paesi sviluppati dovrebbero rinunciare a parte del

loro peso nei processi decisionali del FMI, nel secondo sarebbe necessaria la revisione

degli articoli dell’Accordo del FMI. Per questa seconda ipotesi è richiesta la ratificazione

da parte di 100 membri del Fondo, detenenti l’85% del peso complessivo.

A titolo esemplificativo delle difficoltà di approvazione di queste due alternative, è

sufficiente ricordare che il FMI non procede ad una nuova allocazione dei DSP dal 1981

e che la proposta avanzata nel 1997 di portarne a termine una non è stata mai ratificata.

Questi due eventi sembrano rendere improbabile il raggiungimento di un accordo nel

senso auspicato, in un ambito temporale compatibile con gli obiettivi di sviluppo prefis-

sati in sede internazionale.

Tuttavia, a favore di questa proposta, si deve ricordare che l’impegno ad aumentare

gli stanziamenti a favore dei PVS non richiederebbe la registrazione di voci di uscita nel

bilancio pubblico nazionale, evitando quindi di appesantire le finanze dei paesi donatori.

Questo aspetto non risulta trascurabile, soprattutto nell’ottica dei paesi aderenti all’Unio-

ne europea, tenuti al rispetto del Patto di Stabilità e Crescita.

L’International Finance Facility, proposta avanzata dal Ministero del Tesoro ingle-

se, prevede un meccanismo di finanziamento basato su un sistema di cartolarizzazione

degli aiuti, che vincolerebbe legalmente i paesi donatori a sostenere il finanziamento del-

lo sviluppo. Il meccanismo verrebbe ad essere così strutturato: sulla base di impegni di

lungo termine, da assumere dal periodo corrente fino fino al 2015, si verificherebbe

l’emissione di titoli sui mercati finanziari internazionali, i proventi dei quali sarebbero

utilizzati sotto forma di sussidi condizionati (a indicatori economici e sociali) a favore

39 Per un’analisi del meccanismo dei DSP per finanziare lo sviluppo si veda Aryeetey (2005).

- 18 -

Passi verso una finanza pubblica globale

dei PVS. Dopo il 2015 i titoli precedentemente emessi verrebbero rimborsati dai paesi

donatori in base agli impegni assunti.

Il vantaggio di questa proposta consiste nella possibilità di ottenere un aumento del-

le risorse per lo sviluppo, senza aggravio per i bilanci dei paesi donatori, favorendo così,

come nel caso dei DSP, i paesi soggetti a vincoli di finanza pubblica.

Alcuni dubbi sorgono in merito alle sorti dei flussi di aiuto per il periodo successivo

40 , al rischio che le risorse stanziate tramite

al 2015, alla fattibilità politica della proposta

l’IFF non siano rese addizionali rispetto agli stanziamenti tradizionali a favore dei PVS.

Si possono infine ricordare alcuni interventi legati alle scelte private, come le dona-

zioni private e la realizzazione di una lotteria nazionale. Il gettito ottenibile da queste

fonti è difficilmente quantificabile; si può tuttavia sottolineare, tra i vantaggi di questi

strumenti, l’aspetto di volontarietà da parte dei soggetti nell’effettuare i versamenti, seb-

bene possano sorgere rischi di frammentazione nel tipo di progetti finanziati.

Infine, è interessante evidenziare che tra i possibili interventi per favorire l’incre-

mento degli stanziamenti per i MDGs da parte di soggetti privati possono essere conside-

rate le azioni volte a introdurre regimi agevolativi a favore delle rimesse degli immigrati

(sgravi fiscali, ad esempio) e regole per il trasferimento di denaro più favorevoli, agevoli

e sicure (Atkinson, 2005, Solimano, 2005). Questa tipologia di mercato finanziario è, in-

fatti, caratterizzata da scarsa trasparenza e da costi dei servizi molto alti.

CONCLUSIONI

L’analisi svolta nel presente capitolo evidenzia che esistono spazi per la governance

di alcuni aspetti dei processi di globalizzazione da parte di una finanza pubblica anch’es-

sa globale. Gli scopi di un’azione collettiva internazionale sono stati individuati nello

sviluppo economico e umano dei PVS e nella produzione ed erogazione di beni pubblici

globali. Si tratta di obiettivi oggi sottofinanziati, e la scarsità di risorse provoca addirittu-

ra una sorta di “parassitismo” tra i due target, uno dei quali (i beni pubblici globali) si ap-

propria - secondo molti osservatori indebitamente - di parte delle risorse formalmente

assegnate all’altro (la lotta alla povertà).

La soluzione è evidentemente nell’aumento delle risorse a disposizione, oltre che in

una più trasparente politica dell’assistenza internazionale, ma i meccanismi finanziari

tradizionali non appaiono adeguati.

40 E’necessario sottolineare che, sebbene la proposta sia stata avanzata da un paese influente (il governo inglese), la sua

efficacia è strettamente collegata all’adesione di un alto numero di paesi economicamente ricchi, che per il momento non

hanno manifestato un interesse effettivo all’ipotesi. - 19 -

Rapporto ISAE - ottobre 2006

Per questo motivo, numerose proposte di riforma degli strumenti di aiuto e di finan-

ziamento dei beni pubblici globali sono state elaborate sia in ambito politico che accade-

mico. Esse riguardano ipotesi di tassazione internazionale, meccanismi di ingegneria

finanziaria e interventi del settore privato.

E’ evidente che la realizzazione di forme di cooperazione a livello mondiale rappre-

senta una sfida di estrema difficoltà. La sottoscrizione dei MDGs nel corso del Summit

del millennio sembra rivelare un impegno della comunità internazionale in questo senso.

Tuttavia, il ritardo con cui la stessa comunità sta procedendo verso gli obiettivi del 2015,

anche a causa del dissenso (non totalmente fondato da un punto di vista economico) ma-

nifestato a livello internazionale rispetto all’adozione di alcune ipotesi di finanziamento,

rischia di vanificare il processo intrapreso, con gravi ripercussioni sulla possibilità di mi-

gliorare le condizioni di vita attraverso un’azione concertata a livello globale.

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- 23 -

Consumatori e riforme dei servizi pubblici:

1

l’Italia nel contesto europeo

INTRODUZIONE

Le profonde trasformazioni istituzionali ed economiche che da oltre vent’anni inte-

2

ressano i servizi d’interesse economico generale in numerosi paesi di tutto il mondo rap-

presentano uno dei fenomeni più studiati dalla letteratura economica recente. Com’è

noto, sotto la spinta congiunta proveniente dagli sviluppi tecnologici, dalla teoria econo-

mica e dalle pionieristiche esperienze di liberalizzazione nei paesi anglosassoni, l’assetto

di monopolio verticalmente integrato (per lo più pubblico) che in precedenza aveva ca-

ratterizzato ovunque la storia di questi settori va progressivamente svanendo, a favore di

un modello organizzativo fondato sulla separazione verticale delle reti, il libero accesso

alle reti stesse e la concorrenza tra i soggetti attivi nelle fasi più a monte della filiera pro-

duttiva, quali la produzione nei settori energetici. Nella maggior parte dei casi, poi, tali

cambiamenti hanno comportato la privatizzazione di una rilevante quota delle attività, e

un corrispondente arretramento della presenza pubblica.

Le questioni sollevate da tali mutamenti sul piano istituzionale (per l’equilibrio tra

pubblico e privato), economico (per l’importanza di questi settori nello sviluppo del

paese) e sociale (per la loro funzione di veicolo di coesione sociale) giustificano la mole

di letteratura teorica ed empirica che va accumulandosi sul tema della valutazione degli

effetti delle liberalizzazioni. La maggior parte degli studi si è concentrata sull’analisi dal

lato dell’offerta, cioè sulle conseguenze in termini di efficienza nella fornitura, di

relazioni concorrenziali all’interno dei settori, di contributo alla crescita economica. Più

recente e meno copioso è invece il filone di analisi che si rivolge al lato della domanda

ovvero agli effetti distributivi delle liberalizzazioni, nel quale il presente lavoro si

inserisce.

1 Si ringraziano Flora Fullone e Bianca Maria Martelli per l’aiuto fornito durante la stesura del lavoro.

2 Ai fini del presente lavoro le denominazioni “servizi di interesse economico generale” e “servizi di pubblica utilità” sono

trattate come sinonimi, non sussistendovi rischi di ambiguità interpretativa. Per un approfondimento sulla controversia

circa le diverse definizioni si veda Commissione Europea (2004).

- 25 -

Rapporto ISAE - ottobre 2006

In linea di principio, la formulazione di un giudizio complessivo sugli effetti distri-

butivi richiede che si valuti il cambiamento di benessere avvertito da diversi gruppi di in-

dividui, anzitutto consumatori, contribuenti, azionisti e lavoratori (Florio, 2004), che può

essere sintetizzato attraverso un’opportuna funzione del benessere sociale. In contesti

quale quello italiano, nei quali le dettagliate informazioni necessarie a tale scopo sono re-

lativamente scarse e poco tempestive, un esercizio di questo genere diviene arduo, ma vi

è spazio per procedere a una valida “analisi parziale”, che miri a esaminare gli effetti di-

retti sui consumatori a partire dalle loro esperienze (preferenze) dichiarate. Il punto meri-

ta un breve approfondimento.

La ragionevolezza della scelta di soffermarsi sui consumatori è dettata dal fatto che,

come è stato rilevato da diversi lavori teorici ed empirici (cfr., tra gli altri, Galal et al.

1990; Florio, 2004), si tratta dell’agente economico decisivo nella determinazione degli

3 . In proposito, la letteratura ha percorso sostanzialmente tre strade. La

esiti di tali riforme

prima, alla quale appartengono numerosi studi dedicati all’America latina, cerca di valu-

tare il cambiamento di benessere degli utenti tra la fase precedente e quella successiva

alla liberalizzazione, privilegiando gli effetti indiretti, che raggiungerebbero i consuma-

tori attraverso altri ambiti della vita economica. In questo caso i giudizi che ne derivano

sono prevalentemente positivi: le fasce di consumo più deboli, ad esempio, beneficereb-

bero dalle riforme perché, soprattutto quando queste ultime prevedono vaste misure di

privatizzazione, le maggiori entrate pubbliche da esse favorite consentirebbero più effi-

caci politiche di stabilizzazione dei prezzi (McKenzie e Mookherjee, 2003) o di sostegno

sociale (Chong e Lopez de Silanes, 2003). Una seconda direttrice di ricerca si è invece

dedicata allo studio delle soglie di accesso finanziario e non finanziario, in particolare

nei settori energetici, e alla opportuna misurazione della fuel poverty. È ad esempio il

caso di Healy (2001 e 2002), che rileva diffusi problemi di “povertà energetica” e dun-

que scarsa soddisfazione da parte dei consumatori anche nei paesi avanzati dell’Unione

Europea. Per quanto riguarda l’Italia, lo studio di Miniaci, Scarpa e Valbonesi (2005), in-

centrato sulla costruzione di una complessa misura di povertà energetica, evidenzia che

l’avvio delle liberalizzazioni non ha sinora prodotto effetti avversi per le fasce deboli di

utenza domestica.

Il terzo filone di studi sugli effetti sui consumatori, infine, si sofferma ad analizzare

le conseguenze dirette delle riforme dei settori di pubblica utilità. Il tema, in effetti, è di

rilievo: come è stato osservato (cfr. Ferrari et al., 2006), l’eventuale presenza di vantaggi

indiretti può essere più che compensata, nel giudizio sulla liberalizzazione, dall’assenza

di benefici diretti per i consumatori. Dal punto di vista metodologico, peraltro, l’eventua-

3 D’altro canto i consumatori, oltre a rappresentare una componente determinante nella formazione del consenso,

costituiscono anche i primi beneficiari degli effetti delle riforme dei servizi di interesse generale.

- 26 -

Consumatori e riforme dei servizi pubblici: l’Italia nel contesto europeo

le impossibilità materiale di costruire controfattuali adeguati o di adottare l’approccio

tradizionale basato sull’analisi delle preferenze rivelate degli individui (anche prescin-

dendo dalla controversia teorica intorno a tali strumenti) può essere aggirata ricorrendo

all’utilizzo di preferenze dichiarate, ricavabili da opportune indagini presso i consumato-

ri. Tale metodologia non è inedita: recentemente è stata applicata almeno in due casi. Il

primo è uno studio delle determinanti del malcontento nei confronti delle privatizzazioni

in America latina (cfr. Carrera, Checchi e Florio, 2005), nel quale risalta il ruolo delle di-

suguaglianze di reddito e la forte rilevanza sociale delle privatizzazioni di servizi quali

elettricità o acqua. Il secondo caso richiama molto da vicino l’analisi qui presentata: si

tratta di un esame del grado di soddisfazione dei consumatori europei nei confronti delle

liberalizzazioni in atto nei settori di pubblica utilità (Ferrari et al., 2006). Anche in que-

sto studio, i risultati sono molto più variegati e meno rosei rispetto alla letteratura relati-

va agli effetti indiretti.

Nel presente lavoro questo approccio viene indirizzato all’esame del caso italiano,

al fine di indagare la posizione soggettiva (e, per quanto attiene al reddito dichiarato, re-

lativamente oggettiva) dei consumatori italiani nei confronti del progredire delle libera-

lizzazioni in tre settori chiave: l’elettricità, il gas e l’acqua. Nei limiti di una lettura

indiziaria, si propone un confronto non tra la situazione precedente e quella successiva

all’avvio delle liberalizzazioni, quanto piuttosto sugli effetti cumulativi del percorso in-

trapreso. Detto altrimenti, il tentativo è di indagare se i progressi sul piano della liberaliz-

zazione si accompagnino o meno a un aumento delle possibilità di accesso dei

consumatori (ovvero dell’affordability del servizio) e più in generale della loro soddisfa-

zione nei confronti delle modalità di fornitura dei servizi. Inoltre, poiché in Italia l’evolu-

zione recente di questi servizi di pubblica utilità è strettamente legata al più generale

processo di integrazione europea, appare utile, anche nella valutazione degli effetti sui

consumatori, inquadrare dapprima la realtà italiana nel contesto comunitario, per poi esa-

minarne più in dettaglio le specificità nazionali.

Sulla base di tali premesse, il capitolo è quindi strutturato come segue. Il paragrafo 2

offre un primo quadro delle preferenze dei consumatori davanti al processo di liberaliz-

zazione in corso nei principali paesi europei. Proprio allo scopo di inserire le considera-

zioni relative all’Italia in un contesto internazionale, ci si giova in questo caso di

rielaborazioni, fornite dagli uffici Eurostat, dei dati dell’Eurobarometro, che periodica-

mente raccoglie gli orientamenti dei consumatori nei confronti del più generale contesto

economico. Il paragrafo 3 si concentra più specificamente sull’Italia. In questo caso, ai

dati Eurobarometro vengono affiancati nuovi dati ISAE frutto dell’inserimento, nelle in-

chieste sui consumatori, di alcune domande ad hoc sulle tariffe e sulla fruibilità dei servi-

zi. In tal modo si mira a valutare, nella situazione attuale, come i consumatori

percepiscono le condizioni di fornitura di servizi toccati da interventi di liberalizzazione

- 27 -

Rapporto ISAE - ottobre 2006

estesi e profondi (sebbene non sempre lineari). In particolare, ci si concentra sui proble-

mi di accesso finanziario e su eventuali vincoli di “razionamento” ad essi legati, ad

esempio sottoforma di contrazione delle possibilità di scelta nei piani di consumo. Il pa-

ragrafo 4 presenta le conclusioni.

LA SODDISFAZIONE DEI CONSUMATORI NEI CONFRONTI DEI SERVIZI

PUBBLICI: L’ITALIA NEL CONTESTO EUROPEO

Programmi di liberalizzazione estesi come quelli in questione, soprattutto se, come

di norma avviene, sono accompagnati da politiche di privatizzazione altrettanto massic-

ce, esercitano un impatto diretto sui consumatori attraverso diverse vie: a) un cambia-

mento nel livello e nella struttura tariffaria; b) un cambiamento delle condizioni non

finanziarie di accesso al servizio (cioè variazioni nella disponibilità e funzionalità delle

infrastrutture); c) un cambiamento nella qualità del servizio; d) un cambiamento nei

meccanismi di scambio d’informazioni tra utente e fornitore.

A tale proposito, per inserire la realtà italiana nel più ampio contesto dell’Unione

Europea, è possibile giovarsi delle indagini Eurobarometro, condotte semestralmente per

conto della Commissione Europea su un ampio campione di individui di oltre 15 anni di

età, rappresentativo dell’universo comunitario (e composto da circa 1000 individui per

ciascun paese). In particolare risultano utili due edizioni speciali, dedicate alla soddisfa-

zione nei confronti della fornitura dei servizi di pubblica utilità e pubblicate nel 2000

(Eurobarometro n. 53) e nel 2004 (Eurobarometro n. 219), nelle quali, proprio sulla base

degli aspetti relativi al prezzo, all’accesso, alla qualità e alla trasparenza precedentemen-

te citati, viene costruito un indicatore aggregato di soddisfazione che sintetizza gli orien-

tamenti individuali nei confronti di tali settori.

Nel presente lavoro consideriamo tale indicatore, con l’avvertenza che, al fine di

rendere i risultati comparabili tra il 2004 e il 2000, si è circoscritta l’aggregazione alle

sole dimensioni di accesso non finanziario, prezzo e qualità. I risultati sono riportati nella

Tab. 1. Gli aspetti relativi all’affordability saranno affrontati in dettaglio nel paragrafo 3.

Gli anni di riferimento, come si è anticipato, non colgono il momento dell’avvio del

processo di apertura dei settori alla concorrenza, ma offrono utili indicazioni sui suoi ef-

fetti “cumulati”, ovvero su come i consumatori degli Stati membri recepiscono l’avanza-

mento del processo. È facile osservare, allora, che nell’ambito della UE-15 vi è una

diffusa percezione positiva delle condizioni di fornitura dei servizi idrico ed elettrico e,

seppure in misura inferiore, del gas. Pur con i necessari caveat legati a un giudizio sog-

gettivo che può risentire, ad esempio, di eventi quali i blackout registrati nel 2003 in Ita-

lia e in Scandinavia, tra il 2000 e il 2004 sembra prevalere un quadro di generale

- 28 -

Consumatori e riforme dei servizi pubblici: l’Italia nel contesto europeo

soddisfazione. Un’eccezione di rilievo è rappresentata dal dato relativamente modesto

registrato nel 2000, con riferimento alla fornitura di gas, nei paesi scandinavi del cam-

pione (Danimarca, Svezia e Finlandia). Come è già stato osservato altrove (cfr. Ferrari et

al., 2006), si tratta di un risultato fortemente condizionato da seri problemi di accesso

alla rete.

Tab. 1 PERCENTUALE DEI CONSUMATORI GLOBALMENTE SODDISFATTI DEI SERVIZI

Gas Elettricità Acqua

2000 2004 2000 2004 2000 2004

Austria 51 69 78 80 79 85

Belgio 67 79 76 85 78 89

Danimarca 38 69 90 89 89 92

Finlandia 17 59 84 84 80 59

Francia 70 77 82 84 77 81

Germania 54 65 72 76 68 79

Grecia 2 n.d. 76 76 84 84

Irlanda 44 69 88 82 82 82

Italia 69 73 75 72 72 74

Lussemburgo 64 78 90 89 91 90

Paesi Bassi 84 84 86 84 87 88

Portogallo 59 78 75 82 74 83

Regno Unito 82 84 89 89 84 88

Spagna 74 76 77 78 80 81

Svezia 5 58 84 79 81 91

UE 15 52 71 82 82 80 85

Fonte: elaborazione ISAE su dati Eurobarometro.

In tale contesto, l’Italia si segnala come uno dei paesi in cui i consumatori tendono a

dirsi meno soddisfatti delle condizioni di offerta dei servizi elettrici ed idrici. In effetti, si

tratta di una circostanza che si ripete anche nelle componenti di base dell’indicatore (so-

prattutto in relazione a prezzi e qualità). Per avere una indicazione più fedele del fenome-

no oggetto di studio occorre mettere tali risultati in relazione con le specificità che i

servizi pubblici assumono nelle diverse realtà nazionali, sia dal punto di vista della libe-

ralizzazione formale, sia da quello della liberalizzazione sostanziale. In effetti, nell’am-

bito dello stadio di avanzamento delle riforme, tra questi due versanti è tuttora

osservabile un vistoso divario (cfr. ISAE, 2005), in particolare nel caso dei settori ener-

getici: le Direttive e i Regolamenti emanati in sede comunitaria nella seconda metà degli

anni novanta e nel 2003 contribuiscono a convogliare le legislazioni nazionali verso un

modello organizzativo universalmente condiviso, fondato sulla piena apertura dal lato

della domanda e la separazione verticale delle reti. Allo stesso tempo, però, sotto il profi-

lo sostanziale si osservano mutamenti non solo (ovviamente) più lenti, ma ancora diffe-

renziati tra i diversi paesi. Ciò significa che è certamente vero che l’evoluzione

organizzativa di tali servizi tende a una nuova classificazione, basata non più su riferi-

menti nazionali (modello francese, tedesco e così via), ma su criteri relativi ai singoli set-

- 29 -

Rapporto ISAE - ottobre 2006

tori (cfr. Antonioli e Bognetti, 2004); tuttavia sembra di poter affermare che questo,

almeno per il momento, vale soprattutto per l’assetto regolatorio dei servizi, piuttosto

che per le configurazioni industriali.

Per quel che attiene ai servizi idrici, invece, solo recentemente il tema dell’acqua è

giunto a confrontarsi con una serie di difficoltà con cui gli altri servizi a rete si sono già

misurati, e cioè con tutti i nodi tecnici e politici da sciogliere prima di poter maturare so-

luzioni complete e condivise tra i Paesi Membri. Tali difficoltà sono rilevabili persino

nell’operato delle diverse istituzioni europee, che stentano ad adottare una base comune

nell’approccio alle problematiche riguardanti il settore, ritardando la definizione di un

modello di riferimento comunitario condiviso. Tuttavia, una recente accelerazione nella

direzione di un atteggiamento più attivo e deciso in materia di liberalizzazione si evince

4 . In particolare, i risultati di un’indagine comparata

da diverse iniziative comunitarie

sull’applicabilità nel settore idrico di criteri pro-competitivi nei quindici Stati membri,

commissionata dalla DG concorrenza, indica l’apertura al mercato quale approdo dei di-

versi sistemi nazionali (Wrc-Ecologic, 2002).

Sulla base di tali considerazioni è utile confrontare il precedente indice di soddisfa-

zione con un indicatore che rilevi il grado di avanzamento, formale e sostanziale, delle li-

beralizzazioni di elettricità, gas e acqua nei diversi paesi. In tal modo è possibile

tratteggiare un quadro sintetico, ma esplicativo di come i consumatori percepiscono il

progredire del processo in questione.

Elettricità e gas

Nella fornitura energetica, come si è anticipato, sotto la spinta della normativa co-

munitaria la struttura dei settori sta evolvendo (più sul lato normativo che su quello indu-

striale) verso un modello di liberalizzazione condiviso, e facilmente ricavabile dalla

Tabella 2.

Tale uniformità consente di costruire un “indice del grado di liberalizzazione del

settore” per il 2000 e il 2004 comparabile e ragionevolmente attendibile, fondato sulla

misura in cui i singoli paesi recepiscono le Direttive comunitarie nel proprio ordinamen-

to. Non si tratta, ovviamente, di un giudizio di “valore”, ma solo di una misura della

prossimità al modello di riferimento verso il quale la comunità europea sta guidando i

4 Cfr. il progetto Euromarket, finanziato dalla Commissione europea nell'ambito del Quinto programma quadro e

finalizzato all’analisi delle possibili forme di liberalizzazione del settore delle risorse idriche in Europa (cfr. http://

www2.epfl.ch/mir/page18246.html ). Nella Comunicazione sulle priorità del mercato interno, inoltre, si riconosce che

“sebbene la politica europea relativa alla proprietà delle risorse idriche e ai servizi di fornitura idrica resti neutrale, i servizi

della Commissione procederanno ad una revisione della situazione giuridica e amministrativa del settore idrico e delle

acque usate. Essa comprenderà un'analisi degli aspetti concorrenziali, nel pieno rispetto delle garanzie sancite dal

trattato per quanto riguarda i servizi d'interesse economico generale e le disposizioni ambientali”. COM(2003)238 del 7

maggio 2003. - 30 -

Consumatori e riforme dei servizi pubblici: l’Italia nel contesto europeo

settori energetici nazionali. Nello specifico, l’indice è ricavato da una sintesi di punteggi

attribuiti, dal più basso al più elevato, a: a) grado di separazione delle reti (a sua volta

composto da 3 fattori: prezzo regolato o meno; composizione dei conflitti affidata al go-

verno, a un’autorità di regolazione autonoma ma in qualche modo controllata dal gover-

no, o a un regolatore del tutto indipendente; regolazione ex-post o ex-ante); b) tipo di

separazione verticale delle reti stesse (se contabile, gestionale, societario, proprietario);

c) apertura del mercato dal lato della domanda (se sotto la soglia stabilita dalla Direttiva,

sopra la soglia ma sotto la media degli altri paesi UE-15, o superiore, cfr. Tab. 1). Inoltre,

per tenere conto della diversa velocità con cui l’evoluzione di tali settori procede nel

concreto, oltre che nella normativa, nella costruzione dell’indice sono state inserite, con

lo stesso criterio di graduazione, altre componenti relative alla struttura settoriale: d)

quota di mercato del maggiore produttore (o, nel caso del gas, importatore), se superiore

o inferiore alla medie dell’UE 15; e) quota di mercato dei tre maggiori produttori (con le

stesse modalità della precedente); f) quota di mercato dei maggiori venditori (se superio-

re o inferiore alla media UE-15; nel caso del gas si considera il numero di soggetti con

quota maggiore del 5%).

Tab. 2 DIRETTIVE DI LIBERALIZZAZIONE DEI SETTORI ENERGETICI

Elettricità Gas

Situazione

Fasi della filiera prevalente a metà Direttiva

anni ’90 Direttiva 96/92/CE Direttiva 98/30/CE Direttiva 2003/55/CE

2003/54/CE

Produzione Monopolio - Autorizzazione Autorizzazione Disciplinata dalla Direttiva 94/22/CE: tutti gli

- Gara (gara solo in caso di operatori devono avere accesso a

impossibilità di prospezione, ricerca e coltivazione di

garantire idrocarburi.

l’approvvigionamento)

Accesso alle reti Monopolio - regolato Regolato - regolato - regolato per

(TPA) - negoziato - negoziato trasporto e

- acquirente unico distribuzione

- negoziato o

regolato per lo

stoccaggio

Vendita Monopolio Libera Libera Libera Libera

Apertura del Nessuna - Libertà di scelta per Libertà di scelta per i - Libertà di scelta per

mercato dal lato tutti i clienti non clienti idonei e tutti i clienti non

della domanda domestici apertura minima del domestici

dall’1/7/2004. mercato: dall’1/7/2004;

- Libertà di scelta per > 20% dal 1998; - Libertà di scelta per

tutti i clienti > 28%dal 2003; tutti i clienti

dall’1/7/2007. > 33% dal 2008. dall’1/7/2007.

Separazione Nessuna Almeno contabile Almeno societaria Almeno contabile Almeno societaria

verticale

Regolazione Dipartimento Nessuna Autorità di regolazione Nessuna Autorità di

governativo specificazione specificazione regolazione

- 31 -

Rapporto ISAE - ottobre 2006

Mettendo a confronto gli indicatori di soddisfazione e di liberalizzazione si ha la si-

tuazione descritta nei grafici 1-4. Pur con i caveat fin qui ricordati, l’accostamento offre

spunti interessanti. Con riferimento al settore elettrico, ad esempio, il generale aumento

del grado di liberalizzazione di tutti i paesi si associa anzitutto a un limitato incremento

della soddisfazione globale espressa dai consumatori dei paesi che nel 2000 si trovavano

nella fascia medio-bassa della graduatoria, e a una sostanziale stabilità nei paesi che rap-

presentano i modelli “polari” di organizzazione del servizio, la Francia da un lato e il Re-

gno Unito dall’altro. Ciò, peraltro, sembra indicare la presenza di un ruolo attivo degli

utenti (in termini di consenso) non solo nella valutazione della validità dell’offerta, ma

anche nell’accelerare o rallentare il processo di liberalizzazione (e i relativi effetti distri-

butivi), che meriterebbe indagini più approfondite. Inoltre, risalta nuovamente il caso ita-

liano, che registra un progresso nel recepimento dei contenuti delle Direttive

comunitarie, ma stenta nel trasferire tali progressi a beneficio dei consumatori. Nel caso

del gas, invece, la dinamica istituzionale-settoriale osservata per l’elettricità tra il 2000 e

il 2004, già modesta, sfuma ulteriormente, testimoniando tra l’altro la maggiore lentezza

con la quale, in questo settore, i mutamenti reali seguono quelli normativi, mentre la sod-

disfazione presenta un aumento generalizzato.

I servizi idrici

A partire dai primi anni Settanta, i temi ambientali hanno rivestito un ruolo di primo

piano nell’azione comunitaria in materia di acqua e nella definizione del quadro sovrana-

zionale di regole e vincoli entro cui gli Stati membri hanno gestito le risorse idriche. In

seno alla Commissione Europea, tuttavia, iniziano ad emergere orientamenti che sotten-

dono una mutata visione in materia di organizzazione del settore: mentre la DG Ambien-

te sottolinea gli aspetti connessi alla salvaguardia degli equilibri ecologici ed ambientali,

la DG Competition e la DG Internal Market si incentrano sulle modalità con cui i servizi

idrici possono essere gestiti attraverso meccanismi di mercato, in ossequio alla normati-

va sulla concorrenza e sul mercato interno; una decisa accelerazione in questa direzione

5

è stata fornita dalla Comunicazione sulle priorità del mercato interno .

Tuttavia, mancando in passato a livello comunitario linee guida condivise lungo cui

operare la riorganizzazione del settore, proprio i vincoli tecnici e qualitativi imposti dalla

regolazione ambientale (e i relativi investimenti necessari per garantirli) hanno concorso

a sollecitare la trasformazione avviata nei primi anni ottanta nell’ambito di un generale

ripensamento dell’intervento dell’operatore pubblico (di cui l’esperienza inglese ha rap-

presentato il punto di riferimento). Aldilà delle differenze e peculiarità locali, tali cam-

5 COM(2003)238 del 7 maggio 2003, p.14. - 32 -

Consumatori e riforme dei servizi pubblici: l’Italia nel contesto europeo

Graf. 1 - SODDISFAZIONE CONSUMATORI E GRADO DI LIBERALIZZAZIONE - ELETTRICITÀ (2000)

95 Danimarca Regno Unito

90 Irlanda Paesi Bassi

85

soddisfazione Francia Media UE Finlandia

Svezia

80 Spagna Belgio Austria

ITALIA

75 Grecia

Grado Portogallo Germania

70

65 3 5 7 9 11 13 15

Grado di liberalizzazione

Graf. 2 - SODDISFAZIONE CONSUMATORI E GRADO DI LIBERALIZZAZIONE - ELETTRICITÀ (2004)

95 Regno Unito

Danimarca

90 Francia Finlandia Belgio

soddisfazione 85 Irlanda Media UE

80 Portogallo Austria

Grecia Svezia

Spagna

75

di Germania

Grado ITALIA

70

65 3 5 7 9 11 13 15

Grado di liberalizzazione

- 33 -

Rapporto ISAE - ottobre 2006

Graf. 3 - SODDISFAZIONE CONSUMATORI E GRADO DI LIBERALIZZAZIONE - GAS (2000)

90 Paesi Bassi Regno Unito

80 Spagna

Francia

70 Belgio ITALIA

Lussemburgo Media UE

60

soddisfazione Austria

Germania

50 Irlanda

40 Danimarca

di 30

Grado 20

10

0 0 1 2 3 4 5 6 7 8 9 10

Grado di liberalizzazione

Graf. 4 - SODDISFAZIONE CONSUMATORI E GRADO DI LIBERALIZZAZIONE - GAS (2000)

90 Paesi Bassi

85 Regno Unito

Belgio

80 Lussemburgo

soddisfazione Spagna

75 Francia Austria Media UE ITALIA

70 Irlanda Danimarca

65 Germania

di 60

Grado Svezia

55

50 0 2 4 6 8 10

Grado di liberalizzazione

- 34 -

Consumatori e riforme dei servizi pubblici: l’Italia nel contesto europeo

biamenti si sono mossi lungo due direttrici principali: maggiore coinvolgimento degli

6

operatori privati (nelle varie modulazioni possibili ) e attivazione di forme produttive di

tipo industriale.

L’“approdo” estremo di tali trasformazioni viene individuato, come noto, nel model-

lo anglosassone. Ai fini della nostra analisi, gli assetti organizzativi prevalenti nel settore

sono sintetizzati da un indicatore che è stato costruito per ciascun paese europeo selezio-

nando alcuni degli aspetti maggiormente caratterizzanti l’articolazione dei servizi idrici

(proprietà delle infrastrutture, tipologia di gestione prevalente del servizio di acquedotto,

tipo di regolazione realizzata). I dati sono tratti dalla rilevazione Euromarket, progetto fi-

nanziato dalla Commissione europea nell'ambito del Quinto programma quadro e finaliz-

zato sia all’analisi delle possibili forme di liberalizzazione del settore delle risorse

idriche in Europa sia alla raccolta dell’informazione disponibile sulla struttura e sull’or-

ganizzazione del mercato. A riguardo, i dati Euromarket, sebbene estremamente ricchi,

si confermano alquanto disomogenei (rispecchiando, naturalmente, le varietà locali

nell’articolazione del settore) e temporalmente limitati (fotografano, infatti, la situazione

al 2004). Al fine di compiere confronti e valutazioni comparate, si è scelto pertanto di

privilegiare solamente alcuni aspetti che, pur semplificando la complessità della struttura

organizzativa, consentono una visione complessiva della modalità di gestione prevalente

dei servizi idrici in Europa e, contestualmente, permettono di individuare come si posi-

zionano i vari paesi rispetto al modello anglosassone. Il tentativo è di indagare se alle

differenze nelle strutture organizzative e di regolazione dei servizi si accompagnino o

meno variazioni della soddisfazione dei consumatori nei confronti delle modalità di for-

nitura dei servizi.

L’analisi dei dati Eurobarometro sui consumatori europei consente una serie di

considerazioni preliminari sulla percezione della qualità dei servizi idrici ed il grado di

soddisfazione nella fruizione degli stessi. In primo luogo si registra una tendenza

positiva nel livello di gradimento dei consumatori (tra il 2000 ed il 2004 per tutti i paesi

si verifica una crescita dell’indicatore di soddisfazione), con l’eccezione della Grecia e

del Lussemburgo, che presentano un lievissimo arretramento. Per quel che attiene nel

dettaglio alle dimensioni dell’indicatore di soddisfazione (accesso, prezzo, qualità) sono

soprattutto gli andamenti delle opinioni relative all’accesso che presentano valori

negativi, attestando alcune difficoltà fronteggiate dai consumatori. In particolare, per

quel che riguarda l’Italia, ciò potrebbe ricollegarsi alla percezione negativa connessa alle

difficoltà di approvigionamento che fronteggiano alcune regioni del paese in particolari

mesi dell’anno.

6 Come noto, nei servizi idrici esiste una vasta gamma di rapporti contrattuali tra soggetto pubblico e privato che vanno

dal semplice contratto di servizio alla privatizzazione sostanziale, che comporta la cessione della proprietà degli assets e

l’assunzione di responsabilità e rischi da parte del privato operante in regime di monopolio.

- 35 -

Rapporto ISAE - ottobre 2006

Tab. 3 ASSETTI ISTITUZIONALI E FORME DI GESTIONE PREVALENTI NEI

SERVIZI IDRICI DEI PAESI UE (2004)

Gestione prevalente del servizio di acquedotto (*)

(valori percentuali)

Proprietà Regolatore Regolatore

Paesi degli assets Economico Ambientale

Gestione Pubblica Privata Diretta

in economia delegata delegata privata

Austria Pubblica 82 82 5 0 Municipale Governo centrale

Governo

Belgio Pub/priv. 10 85 5 0 Regionale

federale

Danimarca Pubblica 60 0 0 40 Municipale Governo

Finlandia Pubblica 90 0 0 10 Municipale Governo centrale

Francia Pubblica 21 0 79 0 Municipale Governo centrale

Germania Pub/priv. 1 85 14 0 Municipale/regionale Governo centrale

Grecia Pub/priv. 20 80 0 0 Governo centrale Governo centrale

Irlanda Regionale 90 0 0 10 Regionale Governo centrale

Governo centrale e Governo centrale e

Italia Pubblica 50 42 0 0 regionale regionale

Governo centrale e Governo centrale e

Paesi Bassi Pubblica 6 94 0 0 regionale regionale

Portogallo Pubblica 82 0 5 0 Governo centrale Governo centrale

Governo centrale/

Spagna Pubblica 45 7 11 37 Governo centrale independente

Svezia Pubblica 90 0 0 10 Municipale Regionale

Regno Unito Pub/priv. 0 0 0 100 Indipendente Indipendente

Fonte: elaborazioni ISAE su dati OCSE (2004) e Euromarket (2004).

(*) Dati relativi al 2003.

Tab. 4 I CONSUMATORE E I SERVIZI IDRICI

Accesso al servizio Prezzo pagato giusto Buona qualità del servizio

(% risposte positive) (% risposte positive) (% risposte positive)

Differenza Differenza Differenza

2000 2004 2000 2004 2000 2004

2004/2000 2004/2000 2004/2000

Austria 86 82 -4 64 77 13 89 97 8

Belgio 91 93 2 48 78 30 93 97 4

Danimarca 100 95 -5 67 82 15 99 98 -1

Francia 95 91 -4 47 60 13 91 93 2

Germania 79 85 6 45 56 11 80 97 17

Grecia 90 97 8 74 65 -9 88 89 2

Irlanda 93 92 -1 65 66 1 87 89 2

Italia 90 80 -10 45 54 9 83 88 5

Lussemburgo 97 93 -4 81 79 -2 95 97 3

Olanda 94 86 -8 72 82 10 95 97 2

Portogallo 90 91 1 48 65 17 85 93 8

Regno Unito 98 98 1 63 72 9 93 95 2

Spagna 93 85 -8 56 68 12 92 89 -3

Svezia 94 98 4 59 80 21 89 96 7

Media UE 92 90 -1 60 70 11 90 94 4

Fonte: elaborazioni ISAE su dati Eurobarometro. - 36 -

Consumatori e riforme dei servizi pubblici: l’Italia nel contesto europeo

I dati Eurobarometro (incrociati con gli indicatori che sintetizzano gli assetti istitu-

zionali e le forme gestionali prevalenti nel settore) fotografano con chiarezza l’assenza di

una relazione positiva tra apertura del mercato e soddisfazione dei consumatori (Graf. 5).

In particolare, nonostante l’evidente eccezione del Regno Unito (piena privatizzazione e

apertura del mercato), l’assetto istituzionale e gestionale dei servizi idrici rimane ancora

poco diversificato tra i paesi e caratterizzato dal prevalere di gestioni in economia, affi-

damenti diretti del servizio e regolazione esplicata a vari livelli dalla compagine gover-

nativa. Ad un tale aspetto di omogeneità si associa tuttavia non solo una elevata

variabilità tra paesi nelle valutazioni del servizio da parte dei consumatori, ma anche

l’indipendenza di queste valutazioni dall’assetto istituzionale di riferimento (si noti, ad

esempio, la posizione dei consumatori italiani rispetto a quelli spagnoli e svedesi). I li-

velli di soddisfazione dichiarati dai consumatori britannici, inoltre, appaiono in linea - e

in alcuni casi inferiori - rispetto ai paesi che presentano un importante coinvolgimento

pubblico nella gestione del servizio (come nel caso della Svezia). L’assenza di una deci-

sa relazione tra assetto dei servizi e soddisfazione dei consumatori, se da una parte impe-

disce di derivare indicazioni definitive sul modello organizzativo preferibile, dall’altra,

tuttavia, suggerisce che un fattore determinante per la qualità del servizio percepito è il

differente grado di efficienza delle gestioni degli apparati pubblici (che si esplicitano, tra

l’altro, in forme di monitoraggio e controllo della qualità).

Graf. 5 - SODDISFAZIONE CONSUMATORI E ASSETTI ISTITUZIONALI – SERVIZI IDRICI (2004)

95 Danimarca

Svezia Regno Unito

Belgio

90 Paesi Bassi

Grecia

85 Portogallo Francia

Irlanda

soddisfazione 80 Germania

Spagna

75 ITALIA

70

65

di

Grado 60

55

50 0 1 2 3 4 5 6

Assetti istituzionali e forme di gestione

- 37 -

Rapporto ISAE - ottobre 2006

LA SODDISFAZIONE DEI CONSUMATORI NEI CONFRONTI DEI SERVIZI

PUBBLICI IN ITALIA: PRIMI RISULTATI DELL’INCHIESTA ISAE

L’indice di soddisfazione utilizzato nel precedente paragrafo, pur offrendo un’im-

portante indicazione della percezione della qualità dei servizi da parte dei consumatori,

trascura gli aspetti finanziari relativi all’accessibilità del servizio. La Commissione euro-

pea tratta tali aspetti a parte, inserendo una domanda ad hoc nell’inchiesta Eurobarome-

tro, di cui la tabella che segue sintetizza i risultati più rilevanti (Tab. 5). L’Italia,

relativamente ai settori in esame, presenta valori sopra la media comunitaria per quel che

riguarda la percentuale di utenti che dichiara di avere problemi nell’acceso finanziario al

servizio.

Al fine di operare una maggiore e approfondita analisi del caso italiano, l’inchiesta

ISAE sui consumatori è stata arricchita di alcune domande sull’accessibilità dei servizi

che, da una parte, fotografano le condizioni di affordability delle famiglie nel 2006,

dall’altra consentono uno studio dettagliato delle condizioni di accesso in relazione

all’attuale fase di trasformazione dei servizi in esame.

Tab. 5 ACCESSIBILITÀ FINANZIARIA DEI SERVIZI NEI PAESI UE

Elettrcitià Gas Acqua

Servizio not affordable Servizio not affordable Servizio not affordable

Media UE -15 Paesi sopra la media Media UE -15 Paesi sopra media Media UE -15 Paesi sopra la media

25 Francia 27 19 Svezia 20 17 Spagna 22

Italia 34 Francia 25 Francia 27

Portogallo 36 Spagna 26 Italia 27

Svezia 43 Grecia 26 Portogallo 29

Grecia 53 Finlandia 27 Grecia 32

Finlandia 58 Italia 32

Portogallo 34

Fonte: elaborazioni ISAE su dati Eurobarometro.

I dati ISAE

L’analisi dell’affordability è condotta attraverso l’inserimento di alcune domande

nell’inchiesta ISAE sui consumatori. Il campione, rappresentativo dell’intera popolazio-

7

ne italiana, è composto da 10.000 famiglie . Alle tradizionali richieste circa le opinioni

sull’andamento complessivo dell’economia (prezzi e occupazione), nonché sulla situa-

7 In particolare, il campione è proporzionale all’universo della popolazione italiana adulta ed è stratificato per ripartizioni

geografiche (Nord Est, Nord Ovest, Centro, Sud e Isole) e ampiezza dei comuni di residenza. L’unità statistica è costituita

dal consumatore, inteso come persona maggiorenne, appartenente al nucleo familiare, che contribuisce alla formazione

del reddito, anche in termini non monetari, della famiglia stessa. Cfr. Martelli (1998) per una trattazione dettagliata.

- 38 -

Consumatori e riforme dei servizi pubblici: l’Italia nel contesto europeo

zione economico-finanziaria della famiglia e sulle aspettative future, sono state aggiunte

domande specifiche sulle condizioni di accesso finanziario a tre servizi pubblici: elettri-

cità, gas e acqua. In particolare, i quesiti hanno riguardato eventuali difficoltà riscontrate

dalla famiglia nel pagamento delle bollette dei servizi nel 2005 e, per coloro che hanno

dato risposta affermativa, eventuali modifiche dei piani di consumo di tali servizi (si in-

daga cioè se le famiglie siano state in qualche modo “razionate” a causa di difficoltà

nell’accesso finanziario).

In quanto segue, si riporta una descrizione dei risultati ottenuti, affrontando la que-

stione dell’affordability, e dell’eventuale conseguente razionamento, da tre punti di vista,

relativi rispettivamente alla distribuzione territoriale, a quella per quintili di reddito equi-

valente e alla dimensione del nucleo familiare.

La distribuzione geografica del fenomeno

La distribuzione per aree geografiche delle famiglie che dichiarano di avere difficol-

tà nel pagamento della bolletta dei servizi evidenzia che la maggioranza di queste (oltre

il 30 per cento per l’elettricità, oltre il 28 per cento per gas e acqua) risiede nel Sud d’Ita-

lia e percentuali minori nelle altre ripartizioni territoriali. Se, tuttavia, da un confronto in-

terregionale (che considera i dati medi per ripartizione territoriale) si passa ad esaminare

lo spaccato della singola realtà territoriale, l’analisi evidenzia una realtà più articolata e

complessa (Graf. 7). L’incidenza del fenomeno, infatti, può intendersi come indicazione

dell’entità delle difficoltà di accesso all’interno delle macro aree e fornisce informazioni

sulla “gravità” (o diffusione) che esso assume in proporzione al singolo bacino territoria-

le. I dati confermano la posizione del Sud (in cui il trenta per cento degli intervistati di-

chiara difficoltà di accesso finanziario all’elettricità, il 25 per cento al gas e quasi il 20

per cento all’acqua). Per le Isole emerge una significativa differenza tra la posizione oc-

cupata nello spaccato nazionale e la posizione espressa nel focus d’area: in percentuale

della popolazione residente, questa stessa quota raggiunge valori molto maggiori. Anche

se in minor misura, questo aggravio nel passaggio tra le proporzioni nazionali e le inci-

denze territoriali si rileva anche per il Centro.

A dimostrazione delle più problematiche condizioni di Isole, Sud e Centro, i dati

della tabella 6 mostrano che è proprio in queste aree che si concentrano in prevalenza le

famiglie costrette a rivedere i propri piani di consumo per adeguarli alle possibilità di

spesa. - 39 -

Rapporto ISAE - ottobre 2006

Tab. 6 MODIFICA DEI PIANI DI CONSUMO (INCIDENZA PER AREA GEOGRAFICA) - 2006

Area Elettricità Gas Acqua

Nord Ovest 81.5 77.8 77.4

Nord Est 77.8 73.9 77.0

Centro 83.1 80.8 79.5

Sud 81.2 80.2 79.5

Isole 85.1 82.6 80.9

Totale 81.7 79.0 78.9

Fonte: elaborazioni su dati ISAE.

Graf. 6 - DIFFICOLTÀ DI ACCESSO FINANZIARIO AI SERVIZI PER AREE GEOGRAFICHE (2006)

35 Elettric ità Gas A c qua

30

25

20

15

10

5

0 Nord Ov es t Nord Es t Centro Sud Is ole

Fonte: elaborazioni su dati ISAE.

Graf. 7 - INCIDENZA DELLA DIFFICOLTÀ DI ACCESSO FINANZIARIO AI SERVIZI

PER AREE GEOGRAFICHE (2006)

35 Elettrcità Gas Acqua

30

25

20

15

10

5

0 Nord Ovest Nord Est Centro Sud Isole tot

Fonte: elaborazioni su dati ISAE. - 40 -

Consumatori e riforme dei servizi pubblici: l’Italia nel contesto europeo

La dimensione reddituale

Ulteriori indicazioni sulla situazione dei consumatori italiani nei confronti dei servi-

zi qui considerati possono essere ricavate da un esame della distribuzione delle difficoltà

di accesso finanziario per classi di reddito. In proposito, si è provveduto a trasformare i

redditi familiari dichiarati dai consumatori in redditi equivalenti, in modo da tenere conto

del fatto che, a parità di reddito, la condizione finanziaria dei nuclei familiari varia anche

a seconda del diverso numero di componenti della famiglia.

I risultati sono quelli riassunti nel grafico 8. Al di là dell’evidente correlazione in-

versa tra reddito familiare e difficoltà di accesso finanziario ai servizi, merita di essere ri-

levata l’incidenza di tale fenomeno all’interno delle singole classi: nel caso dell’energia

elettrica, ad esempio, le difficoltà di pagamento riguardano quasi il 40% delle famiglie

appartenenti al primo quintile e oltre il 30% di quelle appartenenti al secondo quintile, a

fronte di una media nazionale pari a circa il 23% (ma anche nel caso dell’accesso all’ac-

qua e al gas la media nazionale si trova al di sotto dei primi due quintili di reddito). Si

noti, inoltre, che tali risultati si riferiscono a un settore rispetto al quale recenti studi (cfr.

tra gli altri Miniaci et al., 2005) mostrano come i prezzi reali per le famiglie abbiano ma-

nifestato una tendenza al ribasso, grazie alla compresenza di tariffe sostanzialmente sta-

bili e di una inflazione bassa, ma non nulla. Un guadagno di potere d’acquisto siffatto

vale anche per le fasce di reddito più basse, per le quali, soprattutto per le classi di consu-

mo più contenuto, l’assetto tariffario nazionale risulta più vantaggioso anche rispetto alla

media dei paesi UE-15 (cfr. ISAE, 2005).

Graf. 8 - DIFFICOLTÀ DI ACCESSO FINANZIARIO AI SERVIZI, PER QUINTILI DI

REDDITO EQUIVALENTE (2006)

4 5 ,0

4 0 ,0

3 5 ,0

3 0 ,0

2 5 ,0

2 0 ,0

1 5 ,0

1 0 ,0

5 ,0

0 ,0 1 2 3 4 5 T o ta le

Q u in til i di r e d dit o e q u iv a le n t e e to ta l e It a lia

e l e ttri ci tà ga s a c qu a

Fonte: elaborazioni su dati ISAE. - 41 -

Rapporto ISAE - ottobre 2006

Un’analisi più disaggregata, che tenga conto anche dell’appartenenza geografica

(Graf. 9) rileva una significativa variabilità territoriale in termini di difficoltà di accesso

ai servizi: le famiglie dell’Italia meridionale e insulare segnalano maggiori problemi per

quasi tutti i quintili di reddito sia per l’elettricità che per l’acqua (in questo caso, a meno

delle difficoltà segnalate dal primo quintile nelle aree centrali del paese). Nel caso del

Graf. 9 - DISTRIBUZIONE DELLE DIFFICOLTÀ DI ACCESSO FINANZIARIO, PER

ZONA GEOGRAFICA E QUINTILI DI REDDITO EQUIVALENTE (2006)

Elettricità

50.0

40.0

30.0

20.0

10.0

0.0 1 2 3 4 5

no ne ce sud isole

Gas

45.0

40.0

35.0

30.0

25.0

20.0

15.0

10.0

5.0

0.0 1 2 3 4 5

no ne ce sud isole

Acqua

40.0

35.0

30.0

25.0

20.0

15.0

10.0

5.0

0.0 1 2 3 4 5

no ne ce sud isole

Fonte: elaborazioni ISAE. - 42 -

Consumatori e riforme dei servizi pubblici: l’Italia nel contesto europeo

gas, infine, il divario territoriale appena richiamato si manifesta per lo più nei tre quintili

più bassi. Con riferimento a quest’ultimo settore, tuttavia, occorre precisare che da un

lato il meccanismo tariffario del gas non prevede, come nel caso dell’energia elettrica,

una tariffa unica sul territorio nazionale (sia pure per le sole fasce di clienti vincolati).

Inoltre, secondo i dati l’ISTAT (2004), nelle regioni meridionali solo il 72% circa di fa-

miglie ha effettivamente un allaccio alla rete di distribuzione del gas. Ciò significa che,

rivolgendosi alle sole famiglie che dispongono di un accesso fisico al servizio di fornitu-

ra del gas, la nostra indagine potrebbe sottovalutare il fenomeno in queste regioni.

Anche in questo caso, infine, è possibile offrire una misura, oltre che dell’entità del

fenomeno “difficoltà di accesso finanziario ai servizi pubblici”, della gravità del fenome-

no stesso nelle regioni (e nelle fasce di reddito) in cui le difficoltà si manifestano, attra-

verso le risposte alla domanda sul razionamento. Si tratta della situazione riportata nel

grafico 10. Le elevate percentuali osservabili in pressoché tutte le classi di reddito in par-

te non sorprendono, poiché il fatto di avere sperimentato difficoltà di accesso ai servizi

rappresenta, per costruzione, una condizione necessaria per risultare “razionati” nel con-

sumo, in quanto la domanda sul razionamento è stata posta solo a chi ha dichiarato di

avere problemi di accesso finanziario. Ciò implica, a sua volta, che i risultati che scaturi-

scono da questa seconda domanda da un lato tendono a confermare l’attendibilità delle

dichiarazioni sulle difficoltà di accesso; dall’altro, soprattutto, segnalano che il problema

non è trascurabile, poiché i consumatori, di fatto, ritengono di non potere fare fronte alle

proprie esigenze di consumo energetico e idrico.

Graf. 10 - INCIDENZA PERCENTUALE DEL RAZIONAMENTO NEL CONSUMO DEI SERVIZI PER

QUINTILI DI REDDITO EQUIVALENTE (2006)

1 0 0 ,0

9 0 ,0

8 0 ,0

7 0 ,0

6 0 ,0

5 0 ,0

4 0 ,0

3 0 ,0

2 0 ,0

1 0 ,0

0 ,0 1 2 3 4 5

Qu in t ili d i r e dd ito e qu iv a l e n te

e l e ttri ci tà ga s a c qu a

Fonte: elaborazioni ISAE. - 43 -

Rapporto ISAE - ottobre 2006

La dimensione familiare

Il terzo profilo sotto il quale in questa sede vengono analizzate le condizioni di frui-

zione dei servizi energetici e idrici da parte dei consumatori è rappresentato dalla dimen-

sione del nucleo familiare (Graf. 11). Come si è detto, infatti, dove gli schemi tariffari

sono legati essenzialmente al consumo, come avviene nel caso dell’elettricità, la nume-

rosità familiare può condizionare negativamente la fornitura del servizio, soprattutto per

le fasce di reddito inferiori.

Come si può vedere dal grafico 11, ad esempio, in tutti e tre i settori l’incidenza del-

le difficoltà di accesso è tale che: a) è sistematicamente più elevata per l’elettricità e più

contenuta per l’acqua; b) decresce continuamente quando si considerino le famiglie con

una numerosità inferiore a tre componenti, per poi crescere in corrispondenza dei nuclei

familiari di dimensione maggiore. Ciò sembra suggerire la presenza, nel caso delle prime

classi di numerosità familiare, di un certo grado di economie di consumo.

Graf. 11 - INCIDENZA DELLA DIFFICOLTÀ DI ACCESSO FINANZIARIO AI SERVIZI, PER

DIMENSIONE DEL NUCLEO FAMILIARE (2006)

d if f ic o lt à - in t e n s it à

3 0 .0

2 5 .0

2 0 .0

1 5 .0

1 0 .0

5 .0

0 .0 1 2 3 4 5 o p iù

C o m p o n e n t i n u c le o f a m ilia r e

e le t t r ic it à gas acqua

Fonte: elaborazioni su dati ISAE.

Tale ipotesi trova conferma in una disamina più dettagliata di tali risultati, che tenga

conto della distribuzione per quintili di reddito (cfr. Graf. 12). Anzitutto, è di nuovo pre-

sente sia la graduatoria di difficoltà crescente al ridursi del quintile per tutti i settori con-

siderati, sia l’andamento a U visto nell’aggregato: a parità di fascia di reddito, a partire

da una determinata dimensione familiare tende a prevalere l’inevitabile aumento dei con-

sumi, mentre si esaurisce l’effetto delle economie di scala nel consumo. In effetti, se si

pensa alla situazione del settore energetico, come è stato da tempo rilevato (cfr. ad esem-

- 44 -

Consumatori e riforme dei servizi pubblici: l’Italia nel contesto europeo

Graf. 12 INCIDENZA DELLA DIFFICOLTÀ DI ACCESSO FINANZIARIO AI SERVIZI NEI QUINTILI DI REDDITO,

PER DIMENSIONE DEL NUCLEO FAMILIARE (2006)

ENERGIA ELETTRICA

70.0

60.0

50.0

40.0

30.0

20.0

10.0

0.0 1 2 3 4 5 o più

componenti nucleo familiare

1 2 3 4 5

GAS

60

50

40

30

20

10

0 1 2 3 4 5 o p iù

c o m p o n e n t i f a m ilia r i

1 2 3 4 5

ACQUA

6 0 .0

5 0 .0

4 0 .0

3 0 .0

2 0 .0

1 0 .0

0 .0 1 2 3 4 5 o p iù

n u m e r o c o m p o n e n t i f a m ili a r i

1 2 3 4 5

Fonte: elaborazioni su dati ISAE. - 45 -

Rapporto ISAE - ottobre 2006

pio Gabriele e Pollastri, 1999), l’attuale assetto tariffario italiano, per le tariffe dei clienti

vincolati, fa riferimento alle classi di consumo e non alla situazione reddituale delle fa-

miglie, e dunque tende a penalizzare oltre misura i nuclei familiari più numerosi, che

presentano consumi più elevati (questo è vero soprattutto per l’elettricità e l’acqua, men-

tre nel caso del gas sembrano esservi economie di scala nel consumo). Di conseguenza,

nel caso dell’energia elettrica il meccanismo tariffario in vigore, pur nominalmente favo-

revole alle fasce “povere”, non sembra ancora garantire un accesso finanziario “univer-

sale” al servizio

È interessante osservare, peraltro, che nel caso del primo quintile di reddito, l’emer-

gere di tali “diseconomie” tende a manifestarsi prima, in corrispondenza di una dimen-

sione familiare inferiore rispetto a quanto avviene per le altre classi di reddito. Una

seconda, significativa eccezione, riguarda invece il quinto quintile. Per le classi più agia-

te la dimensione familiare sembra non avere effetti significativi sulle condizioni di ac-

cesso: il grado di difficoltà nella fruizione dei servizi dichiarato da tali utenti, pur

variando tra un servizio e l’altro, rimane in tutti i casi pressoché costante. Le dimensioni

acquistano un ruolo di rilievo, invece, nella elevata variabilità osservabile negli anda-

menti relativi ai quintili inferiori.

Considerazioni analoghe derivano, infine, dai dati relativi all’eventuale modifica

nelle abitudini di consumo energetico e idrico (Graf. 13), che in particolare continuano a

rilevare, per i nuclei familiari composti da tre individui, una condizione “migliore”, an-

che nel razionamento, relativamente alle altre classi dimensionali.

Graf. 13 - INCIDENZA DELLA DIFFICOLTÀ DI ACCESSO FINANZIARIO AI SERVIZI, PER

DIMENSIONE DEL NUCLEO FAMILIARE (2006)

8 4 .0

8 2 .0

8 0 .0

7 8 .0

7 6 .0

7 4 .0

7 2 .0

7 0 .0 1 2 3 4 5 o p iù

d im e n s io n e f a m ilia r e

e le ttric ità gas a cq u a

Fonte: elaborazioni su dati ISAE. - 46 -

Consumatori e riforme dei servizi pubblici: l’Italia nel contesto europeo

CONCLUSIONI

Il presente capitolo ha affrontato lo studio della posizione dei consumatori italiani

nei confronti delle condizioni di fornitura di tre servizi d’interesse economico generale

(elettricità, gas e acqua) da un punto di vista soggettivo e in qualche modo “oggettivo”. Il

primo si riferisce al grado di soddisfazione dichiarato circa le qualità e le modalità di ac-

cesso non finanziario; il secondo, che per ragioni legate alla disponibilità di dati sposta il

centro dell’analisi dall’individuo alla famiglia, attiene invece alla presenza di eventuali

difficoltà di accesso finanziario ai servizi e ai possibili fenomeni di razionamento a que-

ste connessi.

La carenza di informazioni statistiche dettagliate, e soprattutto coerenti, sulla situa-

zione precedente e successiva al varo delle riforme nei settori considerati da un lato spie-

ga la pressochè totale assenza di studi empirici sugli effetti distributivi di tali riforme in

Italia; dall’altro vincola a offrire, invece di una visione prospettica del fenomeno, una de-

scrizione della fase attuale delle trasformazioni, lasciando a successivi lavori l’approfon-

dimento della dinamica temporale.

Con riferimento all’esame della soddisfazione dei consumatori, attraverso l’utilizzo

delle indagini Eurobarometro emerge che, a fronte di una situazione caratterizzata da

un’elevata soddisfazione generale e un assetto normativo che in alcuni settori (come nel

gas e nell’elettricità) appare persino più “liberalizzato” rispetto a quelli degli altri princi-

pali paesi europei, l’Italia si segnala come uno dei paesi nei quali i consumatori si dicono

meno soddisfatti dalle condizioni di fornitura dei servizi pubblici qui considerati, anche

in termini di affordability.

L’approfondimento di quest’ultimo aspetto, e in particolare delle difficoltà di acces-

so finanziario, è stato svolto sulla base dei risultati forniti dall’inserimento, nelle inchie-

ste ISAE sui consumatori, di alcune domande ad hoc sulle tariffe e sulla fruibilità dei

servizi. In particolare, si è affrontato il problema da una triplice angolazione che, al di là

delle regolarità generali, evidenzia anche le specificità legate alla distribuzione territoria-

le, reddituale e di dimensione familiare.

A distanza ormai di anni dall’avvio delle riforme di tali servizi in Italia, è tuttora os-

servabile una situazione di difficoltà di accesso relativamente seria, e soprattutto per-

mangono diffusi squilibri territoriali e reddituali, a svantaggio, rispettivamente, delle

regioni meridionali e insulari e dei quintili inferiori di reddito. Per questi, inoltre, si evin-

ce, sia per l’accesso sia per l’eventuale razionamento, l’importanza della dimensione del

nucleo familiare nell’accentuare o alleviare le difficoltà di accesso finanziarie.

- 47 -

Rapporto ISAE - ottobre 2006

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L’evasione dell’imposta personale sul reddito delle

persone fisiche: rilevanza e problemi

INTRODUZIONE

L’evasione fiscale è un fenomeno complesso che caratterizza, con intensità diversa,

i sistemi tributari di ogni paese. In Italia, l’evasione delle principali imposte è preoccu-

1 2 3

pante sotto diversi profili : per entità e persistenza , per gli effetti negativi sugli squilibri

4

della finanza pubblica , sull’etica pubblica e la coesione sociale, sull’allocazione delle ri-

5 per le iniquità distributive che crea tra i diversi

sorse tra i vari settori e fattori produttivi

contribuenti.

Da oltre trent’anni, l’imposta personale sul reddito delle persone fisiche (Irpef) è

6

l’imposta cardine del sistema fiscale italiano : è la voce più significativa delle imposte

7

dirette e delle entrate tributarie della Pubblica Amministrazione e riveste un’importanza

8

particolare per il numero di contribuenti coinvolti . La rilevanza di questo tributo deriva

1 Per un approfondimento sugli effetti dell’evasione fiscale, si rinvia a Cowell (1990).

2 In presenza di elevata evasione, la significatività di alcuni importanti indicatori statistici è ridotta, con il rischio di

distorsioni nell’interpretazione della realtà oggetto di analisi.

3 Secondo alcune stime riportate da Marè (1996), l’evasione fiscale in Italia sarebbe molto più ampia di quella presente

negli altri paesi industrializzati. Inoltre l’evasione non sarebbe un fenomeno recente, risalirebbe infatti ai tempi dell’antica

Roma, anche se studi sistematici dell’evasione sono iniziati negli anni sessanta del secolo scorso.

4 Le perdite di gettito causate dall’evasione assumono una rilevanza macroeconomica particolare soprattutto per i paesi

con elevato debito pubblico e con stringenti vincoli di bilancio. Marè e Alesina (1996) hanno stimato quale sarebbe stata

l’evoluzione del debito pubblico in Italia in presenza di un livello di evasione fiscale più contenuto. Se tra il 1970 e il 1990

gli italiani avessero evaso le imposte quanto gli americani, il rapporto tra debito pubblico e Pil sarebbe risultato, nel 1992,

inferiore di circa 30 punti percentuali (80,5% del Pil invece di 108,6%). Sarebbe stato di poco superiore al 60% se

l’evasione fiscale italiana fosse stata simile a quella inglese.

5 La tipicità della struttura produttiva italiana, caratterizzata da un elevato numero di imprese di piccole dimensioni e di

lavoratori autonomi, potrebbe essere in parte spiegata dalla maggior facilità di dichiarare imponibili inferiori a quelli

effettivi per queste tipologie di reddito (Botarelli, 2004). Per un approfondimento sulle perdite di efficienza connesse al

fenomeno evasivo, si veda Bordignon (1992).

6 L’Irpef è stata introdotta con la riforma tributaria del 1973-1974. È interessante sottolineare che tra i motivi di

insoddisfazione che hanno indotto il legislatore a riformare il previgente sistema tributario italiano vi era la presenza di

un’ampia evasione tributaria. - 51 -

Rapporto ISAE - ottobre 2006

dalle due importanti finalità che gli sono state assegnate al momento dell’istituzione: ga-

rantire allo stato una quota cospicua delle entrate necessarie a finanziare la sua organiz-

zazione e la produzione di beni e servizi pubblici e svolgere un ruolo fondamentale in

9 . Tuttavia, come più volte evidenziato dalla letteratura,

termini di giustizia distributiva

l’elevata e persistente evasione che caratterizza questa imposta avrebbe, insieme ad altri

10

aspetti critici , condizionato notevolmente l’effettiva capacità di perseguire gli obiettivi

11

assegnati . Tra gli studiosi è condivisa l’opinione secondo cui l’Irpef sarebbe una forma

impositiva che avrebbe ormai assunto la configurazione di una imposta speciale solo su

12

, limitando di fatto l’applicazione del principio della personalizzazione e

alcuni redditi 13

della progressività del tributo . L’analisi dei dati relativi alle dichiarazioni dei redditi

delle persone fisiche resi disponibili, in forma aggregata, dal Ministero dell’Economia e

delle Finanze fornisce delle indicazioni che sembrano supportare questa ipotesi. Nell’an-

no d’imposta 2003, il reddito complessivo dichiarato a fini Irpef era costituito per l’80%

da redditi di lavoro dipendente e assimilati e da pensione, mentre il rimanente 20% si

suddivideva tra: redditi di impresa (4,6%), redditi da lavoro autonomo (4,2%), redditi da

partecipazione (5,2%), e altri redditi (6,4%). Anche il valore medio per tipologia di red-

dito fornisce interessanti informazioni: esso era pari a circa 11.750 euro per i redditi da

pensione, a 13.224 euro per i redditi d’impresa, a 15.302 euro per i redditi da partecipa-

zione, a 17.212 euro per i redditi da lavoro dipendente e a 15.759 euro per i redditi da la-

voro autonomo (professionisti e diversi). La distribuzione dei contribuenti per classi di

reddito complessivo mette in evidenza come quasi la metà dichiarasse un reddito inferio-

re a 12.500 euro e circa un quarto a 6.000 euro, mentre approssimativamente il 15% ave-

va un reddito superiore a 25.000 euro.

7 Nel 2005 l’Irpef ammontava a 140.759 milioni di euro, al lordo delle addizionali regionali e comunali (il 9,9% del Pil),

pari al 74,5% delle imposte dirette, al 36% delle entrate tributarie in senso stretto e al 24,6% del gettito fiscale.

8 Nell’anno d’imposta 2003 i contribuenti erano circa 40,5 milioni, Ministero dell’Economia e delle Finanze (2006). Per

un approfondimento sull’evoluzione del numero di contribuenti nel periodo 1974-1998, si veda Herr (2002).

9 L’Irpef è un’imposta personale e progressiva sul reddito. La personalizzazione dell’imposta ha come obiettivo la

perequazione orizzontale, mentre la struttura progressiva dovrebbe garantire la perequazione verticale.

10 I principali aspetti critici di questa imposta dipendono da alcune scelte effettuate dal legislatore sia nella fase di

costituzione, sia in periodi successivi, con riferimento alla definizione del grado di generalità della base imponibile e del

criterio di valutazione da adottare per le diverse componenti di reddito. Per una analisi dei motivi che spiegherebbero la

crisi dell’imposta progressiva sul reddito, si veda Patrizii (2002).

11 Negli ultimi vent’anni, il modello di imposta personale e progressiva sul reddito è stato messo in discussione da

un’ampia letteratura teorica ed empirica, che ne ha evidenziato i principali limiti in termini di efficienza ed equità.

12 Essenzialmente redditi da lavoro, in quanto la quasi totalità dei redditi da capitale sono sottoposti a tassazione

sostitutiva, mentre i redditi dell’agricoltura e dei fabbricati sono principalmente valutati secondo criteri di “reddito

normale”. Inoltre, poiché il fenomeno dell’evasione fiscale riguarda in misura nettamente prevalente i redditi da lavoro

autonomo, impresa e partecipazione, la base imponibile Irpef risulta composta quasi esclusivamente dai redditi da lavoro

dipendente e pensione. - 52 -

L’evasione dell’imposta personale sul reddito delle persone fisiche: rilevanza e problemi

14

La presenza di vasti fenomeni di evasione dell’Irpef e i rilevanti effetti negativi ad

essi associati rendono sempre più urgente l’identificazione di una appropriata strategia

che consenta di affrontare con serietà ed impegno questo problema. Tra le alternative

possibili rientra, oltre ad un ripensamento tout court della struttura e degli obiettivi

15

dell’Irpef , anche la volontà di condurre analisi approfondite allo scopo di comprendere

i principali motivi (economici e non) che inducono il contribuente italiano a non adem-

piere, in toto o parzialmente, i propri obblighi fiscali. I risultati di tali studi permettereb-

bero di definire provvedimenti adeguati alla situazione.

L’attualità del tema nell’ambito del dibattito politico sottolinea l’opportunità di “fa-

re il punto” sulla situazione italiana al fine di individuarne l’agenda. Il presente capitolo

ha questa precisa finalità. Dopo una breve esposizione delle principali metodologie im-

piegate per quantificare l’evasione fiscale, si riporta una sintesi della letteratura sull’evi-

denza empirica italiana relativa all’entità dell’evasione dell’imposta personale sul

reddito delle persone fisiche, alle caratteristiche socio-economiche dei soggetti che eva-

dono e alle conseguenze redistributive. Si prosegue poi con l’analisi dei principali filoni

della letteratura teorica circa le cause dei comportamenti di evasione. Si commentano i

pochi lavori empirici attualmente esistenti che cercano di spiegare i principali motivi del-

la elevata non compliance dei contribuenti italiani e si presentano i risultati di un’indagi-

ne ISAE in proposito. Infine, si descrivono le strategie di contrasto all’evasione adottate

in Italia, focalizzandosi soprattutto sui provvedimenti più recenti.

13 Secondo le stime di Botarelli (2001), il valore del rapporto tra reddito complessivo dichiarabile e reddito complessivo

dichiarato è molto basso: nel periodo 1977-1994 esso oscilla intorno al 50%. Se si prendono in considerazione i rapporti

che si instaurano tra redditi di specie, si nota una maggiore corrispondenza tra base imponibile fiscale e quella dei conti

nazionali nel caso dei redditi di lavoro dipendente e pensioni: il rapporto si mantiene nell’arco di tempo considerato

sempre al di sopra del 65% con punte del 70%. Mentre per quanto riguarda l’aggregato “altri redditi”, la quota sottoposta

ad Irpef risulta inferiore al 35%. Considerazioni analoghe emergono dall’analisi delle aliquote implicite calcolate

dall’autore rapportando l’ammontare dell’imposta, relativa a ciascuna fattispecie reddituale, alla corrispondente base

imponibile, desunta dalla contabilità nazionale: a partire dal 1978 la divergenza tra aliquota implicita relativa ai redditi da

lavoro dipendente e da pensione e quella sugli altri redditi continua ad aumentare, raggiungendo nel 1994 un gap pari a

circa 6 punti percentuali.

14 E’ probabile che nel prossimo futuro il problema dell’evasione si aggravi ulteriormente per l’aumento dei lavoratori

atipici e dei lavoratori immigrati e per il crescente peso del settore dei servizi, in particolare quelli alla persona.

15 A questo proposito, si ritiene opportuno sottolineare che l’Irpef ha, nonostante tutto, effetti positivi piuttosto rilevanti

sulla redistribuzione del reddito e sulla riduzione della disuguaglianza. Si vedano al riguardo le analisi di Pellegrino

(2005), ISAE (2002a), Botarelli (2001) e Gastaldi e Liberati (2000).

- 53 -

Rapporto ISAE - ottobre 2006

LA STIMA DELLA DIMENSIONE DELL’EVASIONE DELL’IMPOSTA

PERSONALE SUL REDDITO DELLE PERSONE FISICHE: APPROCCI ED

EVIDENZA EMPIRICA PER IL CASO ITALIANO

Nel corso degli anni la letteratura ha proposto diverse metodologie per la

valutazione quantitativa dell’evasione fiscale, con livelli di accuratezza e di dettaglio

sempre maggiori. È importante comunque sottolineare che, nonostante i miglioramenti

conseguiti, ogni stima ha un’attendibilità soggetta a limiti dovuti sia all’intrinseca non

conoscibilità di una realtà non osservabile (le imposte evase), sia al fatto che la maggior

parte dei lavori non tiene conto, nel calcolo, di alcuni aspetti che invece potrebbero

essere rilevanti, con il rischio di sovrastimare/sottostimare il fenomeno. Tra questi ci

sono le possibili reazioni comportamentali degli agenti a seguito delle politiche di

recupero delle imposte evase, che potrebbero modificare il livello della base imponibile

16

in seguito, ad esempio, a variazioni nell’offerta di lavoro . Inoltre, la stima può essere

viziata da un’ottica di equilibrio parziale, che non tiene conto delle interazioni tra le

17

diverse forme di imposizione fiscale , e dalla non considerazione delle interrelazioni

esistenti tra il livello delle aliquote in vigore in un determinato momento e la dimensione

18

della base imponibile evasa .

Due sono le principali metodologie impiegate dagli studiosi per stimare l’entità

dell’evasione fiscale dell’imposta personale sul reddito delle persone fisiche (Monacelli,

1996 e Marè, 1996).

Secondo l’approccio macroeconomico di tipo contabile, che ha una lunga tradizione

nella letteratura economica ed è tuttora quello più utilizzato, l’evasione è stimata sulla

base della discrepanza tra dati di contabilità nazionale e dati fiscali. L’iter previsto è il se-

guente: dalla contabilità nazionale si determina, mediante una serie di correzioni, la base

19

, per compararla poi con il corrispondente ag-

imponibile potenziale relativa all’imposta

gregato che emerge dalle dichiarazioni fiscali dei contribuenti. Si distingue poi tra base

imponibile potenziale e base imponibile effettiva, in modo tale da avere una misura

16 Inserire nell’analisi questi aspetti garantirebbe una maggiore coerenza con la teoria economica. Tuttavia, poiché la

letteratura empirica non giunge a risultati univoci per quanto concerne l’intensità o addirittura il segno dell’elasticità

dell’offerta di lavoro, si rischierebbe di ottenere risultati più incerti e discutibili.

17 Tali interazioni sono importanti per valutare gli effetti di equilibrio generale e/o macroeconomico.

18 Marè (1996, p. 407) sottolinea come “il sistema fiscale esistente in un certo periodo (le aliquote legali) sia stato per

certi versi contaminato dal livello di evasione esistente”. Una misurazione corretta dell’evasione dovrebbe teoricamente

considerare come termine di raffronto una situazione ipotetica caratterizzata da aliquote più basse; le stime ottenute a

parità di struttura fiscale costituiscono quindi una soglia massima all’interno della quale collocare l’effettiva valutazione

dell’evasione.

19 Questa grandezza rappresenta un indicatore del valore massimo della base imponibile potenzialmente tassabile.

Differisce dalla base imponibile dichiarata per tre fattori principali: evasione, erosione ed elusione.

- 54 -

L’evasione dell’imposta personale sul reddito delle persone fisiche: rilevanza e problemi

dell’erosione dovuta alle esclusioni, alle esenzioni e alle deduzioni riconosciute dalla

normativa tributaria. Il risultato della discrepanza esistente tra base imponibile effettiva e

base imponibile dichiarata corrisponde alla base imponibile evasa. Questo metodo con-

sente di giungere a stime piuttosto esaustive del fenomeno, caratterizzate da un livello di

affidabilità ritenuto accettabile dagli studiosi e confrontabili con quelle di altri paesi che

adottano la medesima tecnica. È però piuttosto difficile giungere alla quantificazione

dell’ammontare delle imposte non pagate (tax gap) sulla base della valutazione degli im-

20

; inoltre raramente vengono prodotte stime con un elevato livello disag-

ponibili evasi

gregazione. Un’altra critica è quella per cui la stima ottenuta dipende dal metodo

utilizzato per rendere esaustivi i valori degli aggregati di contabilità nazionale.

Il secondo metodo, definito microeconomico, confronta i redditi dichiarati al fisco

dai contribuenti con quelli rilevati in sede di accertamento dalle autorità fiscali o da inda-

21

gini campionarie su redditi delle famiglie . Questa metodologia permette di compiere

raffronti tra tipologie di redditi e di contribuenti con un maggior livello di disaggregazio-

ne e di quantificare i tax gap; tuttavia anche questo approccio non è esente da critiche.

Nel caso di utilizzo di indagini campionarie, il confronto si basa sul presupposto che le

informazioni fornite dalle persone intervistate siano “veritiere”, o perlomeno più “veri-

tiere” di quelle contenute nelle dichiarazioni fiscali. Di fatto però i valori possono risen-

22 23

tire dell’under-reporting o di altre distorsioni che riducono l’attendibilità delle

24

risposte . Nel caso di confronto con redditi rilevati durante accertamenti compiuti dalle

25

autorità fiscali (auditing fiscale) , la stima dell’evasione può essere distorta dagli esiti

del contenzioso, ma soprattutto dai criteri di selezione dei contribuenti da sottoporre ad

accertamento. Due sono le principali modalità utilizzate dalle autorità fiscali per selezio-

nare i contribuenti - e la scelta dipende dagli scopi che si intende perseguire-. Se si vuole

20 Infatti, per imposte progressive e per imposte con aliquote che variano a seconda del tipo di base imponibile, può

essere complicato calcolare un’aliquota media rilevante per l’imponibile evaso.

21 Alcuni lavori stimano l’evasione sulla base della discrepanza, sia micro, sia macro, tra reddito e spesa per consumi.

Nel caso di utilizzo di indagini campionarie il ragionamento sottostante è il seguente: se il reddito guadagnato da una

famiglia è molto inferiore al reddito che spende, si può ragionevolmente supporre che, al netto di variazioni nella

ricchezza e nel patrimonio o di indebitamento, questa differenza sia da attribuire all’evasione. Per una descrizione di

questo approccio si veda Pissarides e Weber (1989). Cannari e Violi (1995), stimano la reticenza dei lavoratori

indipendenti nel dichiarare il vero reddito all’intervistatore, utilizzando la relazione tra reddito e consumo dei lavoratori

dipendenti, che si assume riportino il reddito “vero”. Secondo le loro stime relative al 1989, il reddito dichiarato dai

lavoratori autonomi è, in media, pari all’80% del reddito vero stimato.

22 Con il termine under-reporting si fa riferimento alla tendenza degli intervistati a dichiarare importi inferiori a quelli veri

soprattutto per quanto riguarda il reddito e la ricchezza. Per l’Italia, stime sull’entità delle dichiarazioni infedeli con

riferimento alle attività reali, finanziarie e ai redditi si trovano nei seguenti lavori: Cannari e D’Alessio (1990, 1993);

Cannari e Violi (1995); Cannari, D’Alessio, Raimondi e Rinaldi (1990).

23 Altri errori che possono determinare una discrepanza tra dati rilevati e dati effettivi sono riconducibili all’effetto

memoria (ossia gli intervistati non ricordano) oppure sono dovuti al fatto che l’intervistato non dichiara il possesso di

particolari fonti di reddito (no reporting). - 55 -

Rapporto ISAE - ottobre 2006

utilizzare l’auditing fiscale per giungere alla stima dell’evasione fiscale, si deve selezio-

nare un campione casuale di contribuenti; se invece l’obiettivo è il recupero del gettito

evaso, si selezioneranno, sulla base di opportuni indicatori, i soggetti con una maggiore

probabilità di evadere. L’estensione all’universo dei contribuenti dei comportamenti eva-

sivi del campione selezionato per i controlli operativi determinerebbe una sovrastima del

fenomeno. Nonostante la scarsa rappresentatività e significatività del campione, molti

26

, cercando di studiare degli interventi cor-

paesi utilizzano comunque questo approccio 27 .

rettivi in sede di generalizzazione dei risultati

Tab. 1 VALORE AGGIUNTO PRODOTTO DALL’AREA DEL SOMMERSO ECONOMICO

NEL PERIODO 1992 – 2003

Ipotesi minima Ipotesi massima

Anni Livelli (milioni di euro) Variazione % sul PIL Livelli (milioni di euro) Variazione % sul Pil

% %

1992 100.956 - 12,9 123.533 - 15,8

1993 112.372 11,3 13,9 135.448 9,6 16,8

1994 123.454 9,9 14,5 140.912 4,0 16,5

1995 145.920 18,2 15,8 157.774 12,0 17,1

1996 155.741 6,7 15,9 167.276 6,0 17,0

1997 163.175 4,8 15,9 181.484 8,5 17,7

1998 169.482 3,9 15,8 179.796 -0,9 16,8

1999 165.449 -2,4 14,9 187.813 4,5 17,0

2000 176.777 6,8 15,2 196.804 4,8 16,9

2001 172.938 -2,2 14,2 213.081 8,3 17,5

2002 189.459 9,6 15,0 204.182 -4,2 16,2

2003 192.929 1,8 14,8 217.250 6,4 16,7

Fonte: ISTAT (2005).

24 La presenza nelle indagini di errori campionari (connessi con le caratteristiche del campione, ad esempio numerosità

e disegno di campionamento) e non campionari (riferibili al processo di misurazione, ad esempio errori di copertura,

errori da mancata partecipazione all’intervista, errori di misura in senso lato) fa sì che l’estensione dei risultati campionari

all’universo risulti spesso non coerente con i corrispondenti aggregati di contabilità nazionale. Sulla base di uno studio

effettuato con riferimento all’indagine sui bilanci delle famiglie italiane della Banca d’Italia (Brandolini,1999), emerge che

in media le stime dell’indagine, seppur variabili da una rilevazione all’altra, risultano più basse di quelle dei conti nazionali

di circa il 70% per i redditi da interessi, il 50% per quelli da lavoro autonomo e impresa, il 30% per quelli da trasferimenti

e il 20% per quelli da lavoro dipendente. I redditi da affitti risultano invece più elevati di circa il 10%. Queste comparazioni

vanno effettuate con cautela, tenendo conto che, almeno in parte, le differenze riscontrate possono essere dovute alle

diverse definizioni adottate. Inoltre, anche i dati di contabilità nazionale presentano alcuni limiti, soprattutto per quanto

riguarda la stima del sommerso. Per i campionamenti basati sull’adesione volontaria, la stima aggregata dell’evasione

potrebbe sottovalutare il fenomeno (selectivity bias) perché coloro che sono maggiormente coinvolti si rifiuteranno di

partecipare (unit non response behavior). Cannari e D’Alessio (1992) e D’Alessio e Faiella (2002), con riferimento

all’indagine della Banca d’Italia, hanno riscontrato che il problema della mancata intervista riguarda in particolare le fasce

alte della distribuzione. L’utilizzo di questo dataset per stimare l’evasione determinerebbe pertanto una sottostima negli

ultimi decili della distribuzione.

25 Per un approfondimento di questa metodologia si veda Palmieri (2004).

- 56 -

L’evasione dell’imposta personale sul reddito delle persone fisiche: rilevanza e problemi

La percezione che il fenomeno dell’evasione fiscale abbia raggiunto livelli rilevanti

in Italia trova conferma nella letteratura empirica, qualunque sia la metodologia utilizza-

ta per la stima. È però importante sottolineare che non esistono attualmente in Italia sti-

me ufficiali dell’entità dell’evasione per i principali tributi realizzate con una certa

sistematicità e utilizzabili per valutare l’efficacia delle diverse politiche di contrasto at-

tuate nel corso degli anni. Le uniche stime ufficiali sono quelle relative alla dimensione e

28 , considerato come proxy dell’evasione fisca-

composizione del sommerso economico

29

, e sono elaborate annualmente dall’Istat per rendere esaustive le stime del Pil. La ta-

le

bella 1 riporta il valore aggiunto attribuibile all’area del sommerso economico nel

periodo 1992-2003: in base alle stime dell’Istat esso oscillerebbe tra il 13 e il 18% del

30 31

Pil , a seconda che si consideri l’ipotesi minima o la massima .

La tabella 2 contiene le tre voci che compongono il sommerso economico. E’ inte-

ressante notare come la metà del valore sia dovuto al lavoro irregolare; anche la rivaluta-

32

zione del fatturato comunque svolge un ruolo decisivo (il suo contributo oscilla, nel

corso degli anni, tra il 31 e il 43%). La disaggregazione per settori di attività economica

evidenzia come il peso relativo del sommerso sul totale sia fortemente differenziato, con-

centrandosi in prevalenza nell’agricoltura.

Per quanto concerne nello specifico la dimensione dell’evasione dell’imposta perso-

nale sul reddito delle persone fisiche nel caso italiano, numerosi sono stati nel corso degli

anni i tentativi di stima realizzati adottando uno dei due metodi descritti in precedenza.

26 Gli Stati Uniti sono l’unico paese ad aver adottato l’approccio dell’auditing fiscale su un campione casuale di

contribuenti. Il Taxpayer Compliance Measurement Program (TCMP), creato a partire dagli anni ’60, ha consentito non

soltanto di ottenere ottimi risultati in termini di conoscenza del fenomeno dell’evasione (entità, caratteristiche degli

evasori e modalità utilizzate per frodare il fisco), ma anche di ricavare criteri generali per migliorare l’attività di

accertamento e controllo (Feinstein, 1999). Il principale difetto di questo metodo, che ha svolto un ruolo decisivo nel

decretare la sospensione del TCMP alla fine degli anni ottanta, è dovuto agli alti costi della sua attuazione.

27 È importante precisare che, indipendentemente dal modo in cui viene selezionato il campione, l’auditing fiscale non

consente una stima esaustiva dell’evasione poiché non possono fare parte del campione quei contribuenti che decidono

di non dichiarare i loro redditi all’autorità fiscale (Ghosts).

28 Secondo la definizione adottata dall’ISTAT (2005): “Il sommerso economico, parte rilevante dell’economia non

osservata, deriva dall’attività di produzione di beni e servizi che, pur essendo legale, sfugge all’osservazione diretta in

quanto connessa al fenomeno della frode fiscale e contributiva”. È da sottolineare che la stima di tale aggregato assume

un’importanza particolare nel caso di misurazione dell’evasione fiscale con l’approccio macroeconomico che utilizza

come benchmark la stima esaustiva del Pil.

29 Per una spiegazione della relazione esistente tra il concetto di sommerso economico e quello di evasione fiscale si

veda Bovi (2006).

30 Esistono numerose stime sulla dimensione del sommerso in Italia ottenute utilizzando approcci metodologici diversi.

OECD (2002), Zizza (2002) e Bovi (1999) ottengono valori simili a quelli dell’Istat, mentre le stime di Dell’Anno (2003) e

di Dell’Anno e Schneider (2003) sono molto più elevate. Per un’analisi territoriale e settoriale del sommerso economico

italiano, si rinvia ai risultati dell’indagine condotta nel febbraio del 2002 dall’ISAE (ISAE, 2002b) e a Bovi e Castellucci

(1999), mentre per un confronto internazionale sulla dimensione e sulle principali cause, si veda il lavoro di Schneider e

Enste (2000). - 57 -

Rapporto ISAE - ottobre 2006

Tab. 2 COMPOSIZIONE DEL VALORE AGGIUNTO PRODOTTO DALL’AREA DEL

SOMMERSO ECONOMICO NEL PERIODO 1992 – 2003

Rivalutazione fatturato Lavoro irregolare Riconciliazione domanda-offerta

Livelli Livelli

anni Livelli % su ipotesi % su ipotesi % su ipotesi

% sul PIL (milioni di % sul PIL (milioni di % sul PIL

(milioni di euro) max max max

euro) euro)

1992 37.770 30,6 4,8 63.186 51,1 8,1 22.577 18,3 2,9

1995 66.244 42,0 7,2 79.676 50,5 8,6 11.854 7,5 1,3

1998 76.724 42,7 7,2 92.758 51,6 8,6 10.314 5,7 1,0

2000 78.432 39,9 6,7 98.345 50,0 8,4 20.028 10,2 1,7

2001 69.846 32,8 5,7 103.092 48,4 8,5 40.143 18,8 3,3

2002 86.670 42,4 6,9 102.789 50,3 8,2 14.723 7,2 1,2

2003 93.384 43,0 7,2 99.545 45,8 7,6 24.321 11,2 1,9

Fonte: ISTAT (2005).

Le più recenti stime dell'evasione Irpef ottenute con l’approccio macroeconomico

33

sono relative ai primi anni '90 e si trovano nel lavori di Bernardi (1996); Bernardi e

Bernasconi (1996) e Sogei (1999). Secondo le stime di Bernardi (1996) relative al 1994,

il fenomeno dell’evasione Irpef produce uno scostamento dalla base potenziale pari a cir-

ca il 22,8%. Considerando le stime disaggregate per tipologie di reddito emerge che

l’evasione riguarderebbe solo l’8,5% del reddito da lavoro dipendente e pensioni e il

2,1% dei redditi da terreni, ma arriverebbe al 59,5% per il complesso dei redditi degli in-

dipendenti (autonomi, impresa e partecipazione). L’evasione risulta consistente anche

34

nei redditi da fabbricati (33,3%) . La valutazione quantitativa degli imponibili Irpef

evasi ottenuta da Bernardi e Bernasconi (1996) con riferimento al 1991 è molto simile:

l’evasione è mediamente pari al 26% circa della base imponibile potenziale, distribuita

35

tra un minimo dell'8,5% per i redditi di lavoro dipendente e pensioni ed un massimo del

58,7% per i redditi da lavoro autonomo, imprese individuali e società di persone con

31 L’ipotesi minima identifica quanta parte del Pil è certamente attribuibile al sommerso economico, l’ipotesi massima

misura invece quanta parte del Pil è presumibilmente derivante dallo stesso fenomeno.

32 L’integrazione derivante dalla rivalutazione del fatturato e dall’insieme delle unità di lavoro appartenenti alla categoria

di occupazione non regolare concorre alla valutazione dell’ipotesi minima, mentre l’integrazione relativa alla

riconciliazione fra le stime indipendenti degli aggregati dell’offerta e della domanda, effettuata correggendo con particolari

tecniche le eventuali discrepanze che si verificano nella fase finale di bilanciamento dei conti, unitamente agli altri due,

concorre alla valutazione dell’ipotesi massima. Per una descrizione dettagliata della metodologia adottata per le tre

integrazioni si rinvia a ISTAT (2005); Pascarella e Pisani (2000); Calzaroni (2000).

33 Per una rassegna dei lavori empirici contenenti stime dell’evasione dell’Irpef relative ad anni precedenti, si rinvia a

Monacelli (1996); Cannari, Ceriani, D’Alessio (1997) e Marè (1996).

34 Nel periodo compreso tra la fine degli anni settanta e la fine degli anni ottanta le stime sull’ammontare del divario tra

l’imponibile effettivo e quello dichiarato, in termini percentuali rispetto alla base imponibile effettiva, oscillano tra l’8 e il

14% per redditi da lavoro dipendente e pensioni, tra il 33 e il 68% per gli altri redditi (Marè, 1996).

35 Nel lavoro gli autori ipotizzano un’evasione nulla per i redditi da pensione. La percentuale dell’8,5 è quasi interamente

attribuibile alle unità di lavoro irregolare, perché per quelle regolari l’evasione ammonta a solo l’1,7% della base

imponibile potenziale. - 58 -

L’evasione dell’imposta personale sul reddito delle persone fisiche: rilevanza e problemi

meno di 20 addetti; l’evasione sui redditi da fabbricati si attesta su un valore intermedio

tra i due estremi (30,7%). Un elemento di novità di questo studio è sicuramente rappre-

sentato dalla stima del tax gap dell’Irpef, ossia l’ammontare dell’imposta personale eva-

36 . Tale indicatore, pari in media al 40% dell’Irpef teoricamente

sa dalle persone fisiche

dovuta, assume, data la progressività dell’imposta, valori crescenti dal 12,3% dei dipen-

37

denti al 68,5% degli indipendenti. Tra questi ultimi, i livelli più elevati riguarderebbero

i commercianti (83,3%), gli imprenditori e gli artigiani (77%), quelli più contenuti i pro-

fessionisti (46,5%). Anche le stime di evasione ottenute da Sogei (1999), particolarmen-

te attendibili in quanto basate su dati analitici dell’anagrafe tributaria, sono in linea con

le precedenti: nel periodo compreso tra il 1990 e il 1994 i lavoratori indipendenti non di-

chiaravano tra il 69 e il 75% della loro base imponibile teorica Irpef.

Il lavoro più recente che stima l’entità dell’evasione Irpef in base ad un approccio

microeconomico è quello di D’Amuri e Fiorio (2005). La quantificazione è ottenuta dal

confronto tra il reddito netto dell’indagine sui bilanci delle famiglie italiane condotta dal-

la Banca d’Italia nel 2000 e quello risultante da un ampio campione di dichiarazioni fi-

scali (oltre 250.000), relative al medesimo anno d’imposta, selezionate in modo tale da

38

garantire la rappresentatività dell’universo dei contribuenti . Gli autori considerano solo

l’evasione per i redditi da lavoro dipendente e indipendente, poiché ritengono che gli im-

porti relativi ad altri redditi (in particolare quelli da capitale e da fabbricati) presenti nel

dataset della Banca d’Italia siano ampiamente sottostimati e quindi non utilizzabili, men-

tre per quanto riguarda i redditi da pensione essi ritengono plausibile che non si verifichi-

no comportamenti evasivi. Prima di procedere con la comparazione, è stata effettuata una

stratificazione a posteriori per allineare la struttura del campione dell’indagine della

Banca d’Italia, con particolare riferimento al numero dei lavoratori dipendenti e indipen-

39 , a quella risultante in base alle dichiarazioni fiscali. Dopo questa riponderazione,

denti

36 La stima del tax gap complessivo valutato considerando l’intera struttura del prelievo (Irpeg, Irpef, Iva, Ilor, contributi

sociali) ammonta, nel 1991, a circa 180.000 miliardi di vecchie lire, pari al 12,3% circa del Pil, al 32% delle entrate della

Pubblica Amministrazione e a quasi il doppio del fabbisogno di cassa del settore statale. Il tax gap per evasione ed

elusione Irpef è pari a 79.672 miliardi di lire (66% dell’Irpef versata) attribuibili per circa 7.000 miliardi ciascuno ai

dipendenti e ai proprietari di fabbricati e per i rimanenti 66.000 a professionisti, artigiani, commercianti e altri imprenditori.

Si tratta di valori considerevoli, il cui recupero potrebbe contribuire ad attenuare i persistenti squilibri della finanza

pubblica italiana.

37 Il tax gap stimato per i lavoratori dipendenti è attribuibile per quasi l’80% agli irregolari.

38 In una precendente versione di questo lavoro (D’Amuri e Fiorio, 2004), gli autori stimano l’evasione confrontando i

redditi netti dell’indagine Banca d’Italia relativi sia al 1998 sia al 2000 con i dati delle dichiarazioni dei redditi delle

persone fisiche messi a disposizione in forma aggregata dal Ministero delle Finanze. Le stime ottenute utilizzando le due

diverse fonti fiscali sono un po’ differenti per entità, ma il profilo dell’evasione che emerge è molto simile.

39 Dalla verifica è emerso che l’indagine della Banca d’Italia sottostimerebbe, rispetto alle rilevazioni fiscali, il numero

complessivo di percettori di reddito da lavoro dipendente, mentre sovrastimerebbe il numero totale di percettori di redditi

da lavoro indipendente. - 59 -

Rapporto ISAE - ottobre 2006

gli autori procedono con la stima dell’ammontare di reddito evaso in ogni decile di reddi-

to. È molto importante precisare che la differenza tra i dati delle due fonti, calcolata per

ogni decile, rappresenta l’entità dell’evasione del decile solo se si ipotizza che questo im-

porto non dichiarato non abbia determinato spostamenti dei contribuenti da un decile

all’altro prima e dopo l’evasione. Si tratta di un’assunzione molto forte e per certi versi

40 . I risultati, da

criticabile poiché non supportata, finora, da nessuna evidenza oggettiva

valutare con una certa cautela, mostrano una elevata percentuale di reddito non dichiara-

to nei primi tre decili per entrambe le tipologie di reddito: essa passa dal 62,8% del pri-

mo decile per i redditi da lavoro dipendente al 24,3% del terzo decile, e rispettivamente

dal 70,6 al 38,6% per i redditi da lavoro indipendente. Nei successivi sei decili le due di-

stribuzioni di reddito evaso presentano un andamento differente: per i redditi da lavoro

dipendente la quota scende a zero e poi diventa negativa dopo la mediana; per quelli au-

tonomi invece essa rimane sempre positiva, anche se decrescente. In sintesi, la differenza

tra le percentuali di evasione per le due tipologie di reddito considerate risulta piuttosto

elevata intorno al reddito mediano (circa il 27%), mentre è più contenuta (circa il 10%) ai

livelli bassi di reddito. Per quanto riguarda l’area geografica, l’evasione è consistente

ovunque, ma i redditi da lavoro indipendente presentano percentuali di reddito evaso, in

41

tutti i decili, molto più elevate al Sud rispetto al Nord . Il profilo dell’evasione per grup-

pi di età dei contribuenti è diverso per le due tipologie considerate: l’evasione risulta

molto più elevata per i percettori di redditi da lavoro dipendente giovani (18-25 anni),

mentre per quelli che percepiscono redditi da lavoro indipendente la percentuale più alta

è associata alla classe di età 26-40 anni. Stime ottenute con il medesimo approccio e con

42

la stessa indagine della Banca d’Italia, ma risalenti ad un decennio prima , sono quelle

di Cannari, Ceriani e D’Alessio (1997) e Bernasconi e Marenzi (1997). Nel primo lavoro

l’evasione dell’Irpef è stata stimata per l’anno d’imposta 1989 per tre categorie di contri-

buenti: lavoratori dipendenti, imprenditori (principalmente: artigiani e commercianti) e

43

. La differenza tra il reddito medio complessivo dichiarato al fisco e quel-

professionisti

lo rilevato nell’indagine campionaria è prossima allo zero per i lavoratori dipendenti, ne-

44

gativa per gli imprenditori (quasi il 50%) e per i professionisti (circa il 15%) . Riguardo

40 Si ricorda che questa ipotesi è adottata da tutti i lavori microeconomici che stimano l’evasione effettuando confronti tra

i redditi dichiarati alla Banca d’Italia e al fisco per ogni decile.

41 Per un approfondimento sulla distribuzione territoriale dell’evasione dell’imposta personale sul reddito in Italia, si veda

Brosio, Cassone e Ricciuti (2002).

42 I lavori di Cannari e Violi (1990), Bernardi, Marenzi e Pozzi (1992) e Pirrotta (1986) stimano l’evasione dell’Irpef negli

anni ottanta utilizzando questo secondo metodo.

43 Gli autori, prima di effettuare la comparazione tra redditi campionari e redditi dichiarati al fisco, hanno analizzato in

modo approfondito le discrepanze tra le due fonti in termini di insiemi di riferimento e di definizione adottate. Questa

analisi preliminare ha determinato una serie di interventi ad hoc sui dati campionari.

- 60 -

L’evasione dell’imposta personale sul reddito delle persone fisiche: rilevanza e problemi

alla distribuzione per classi di reddito, alcune elaborazioni effettuate dagli autori per i

professionisti e per gli imprenditori fanno ritenere che l’evasione sia percentualmente

più elevata tra coloro che percepiscono redditi medio-bassi: il rapporto tra reddito spen-

dibile dichiarato al fisco e quello dichiarato alla Banca d’Italia è molto basso nel primo

decile (19,6% per gli imprenditori e 16,2% per i professionisti), ma cresce nei successivi

fino a raggiungere percentuali tra il 60 e il 100% nell’ottavo e nono decile. Per valutare

quale variabile socio-economica influenzi in modo significativo il comportamento evasi-

vo dei contribuenti, gli autori effettuano un’analisi econometrica dalla quale emerge che

l’ammontare medio di evasione è più elevato per i soggetti più giovani (meno di 30 an-

ni), localizzati nel Mezzogiorno e con un basso titolo di studio. L’evasione stimata da

Bernasconi e Marenzi (1997) per il 1991, per il complesso dei contribuenti, è di circa il

15% dell’imponibile potenziale, mentre, considerando le diverse tipologie di contribuen-

ti, essa risulta pari al 4% circa della base imponibile potenziale per i lavoratori dipenden-

ti, all’11% per i pensionati, a circa il 53% per gli imprenditori e infine al 30% per i

45

professionisti . Per quanto riguarda il profilo distributivo del reddito evaso per decili di

46

reddito , emerge che nel caso dei lavoratori dipendenti l’evasione è limitata al primo de-

47

cile (27,2%) e in misura minore al secondo decile della distribuzione (10,2%) , per i

pensionati, invece, la quota di evasione risulta crescente al crescere del reddito; gli im-

prenditori presentano percentuali di reddito evaso molto elevate nei primi decili (81%

nel primo e 63,8% nel secondo), ma decrescenti al crescere del reddito. Infine, per i pro-

fessionisti, la percentuale evasa, intorno all’87% nel primo decile, decresce rapidamente

al crescere del reddito.

Fino a poco tempo fa l’indagine campionaria della Banca d’Italia era considerata

48 : per

dagli studiosi la fonte informativa principale sul reddito delle famiglie italiane

questo motivo le stime dell’evasione dell’Irpef calcolate con il secondo metodo hanno

utilizzato questo dataset. A partire dal 2004 l’Istat conduce una nuova indagine (progetto

49

EU-SILC European Union Statistics on Income and Living Conditions) il cui utilizzo

44 Percentuali simili si ottengono se si considera, al posto del reddito medio complessivo dei singoli contribuenti, solo

quello di specie, ossia quello derivante dall’attività principale del contribuente, anche se questi percepisce redditi

derivanti da altre attività.

45 Parte delle stime riportate in questo lavoro erano già state presentate nell’articolo di Marenzi (1996) al quale si rinvia

per una descrizione approfondita della metodologia applicata per la stima.

46 I confronti tra dati delle due fonti sono realizzati per centili di reddito, il lavoro riporta i risultati solo per decili di reddito.

47 Questa caratteristica dell’andamento dell’evasione trova una possibile spiegazione nella presenza di posizioni di

lavoro irregolari.

48 L’indagine condotta annualmente dall’Istat sui consumi delle famiglie italiane è inutilizzabile ai fini della misura

dell’evasione, poiché rileva solo le classi di reddito familiare complessivo.

49 Per una descrizione dettagliata di questa indagine si rinvia a Di Marco (2005).

- 61 -

Rapporto ISAE - ottobre 2006

per future, e si spera più frequenti, stime dell’evasione dell’Irpef è molto probabile, data

l’elevata qualità dei controlli effettuati dall’istituto statistico nazionale al fine di rendere

la misura del reddito il più attendibile possibile. Un aspetto di notevole interesse è rap-

presentato dal fatto che l’ISTAT, in base ad un particolare accordo con l’Agenzia delle

Entrate, ha accesso diretto ai microdati delle dichiarazioni dei redditi dei contribuenti che

sono intervistati nella nuova indagine, cosicché è possibile introdurre correzioni ed inte-

50 .

grazioni dei dati abbastanza dettagliate

Un’applicazione della metodologia dell’auditing fiscale all’Italia è stata effettuata

da Bordignon e Zanardi (1997). È importante precisare che i dati esaminati dagli autori

non si riferiscono ad un campione casuale rappresentativo della popolazione dei contri-

51

buenti , ma ad un campione selezionato dall’Amministrazione finanziaria sulla base di

52

indicatori di pericolosità fiscale . Il confronto è avvenuto tra i redditi dichiarati dai lavo-

ratori indipendenti (piccoli imprenditori e professionisti) nell’anno d’imposta 1987 e

1989 e quelli sottoposti ad accertamento e contenzioso fino a dicembre 1995. Il campio-

ne è composto da 118.218 soggetti suddivisi per tipologia di reddito, caratteristiche so-

cio-economiche e geografiche. Per stimare la percentuale di evasori, gli autori utilizzano

la proporzione tra controlli con esito positivo (accertamenti notificati) e controlli con esi-

to negativo (dichiarazioni fiscali veritiere), e per quantificare l’ammontare evaso fanno

riferimento ai risultati degli accertamenti notificati. Secondo le loro stime, l’84,3% dei

lavoratori indipendenti avrebbe dichiarato un reddito inferiore a quello effettivo, l’am-

montare medio di reddito evaso sarebbe pari al 55,3% di quello accertato, mentre l’im-

porto medio di imposte evase rappresenterebbe il 66% di quelle accertate. L’ammontare

complessivo di reddito evaso ammonta, secondo le stime degli autori, a 148.161 miliardi

di lire, mentre la perdita stimata di gettito Irpef (tax gap), al lordo delle detrazioni, è di

53

. Differenze significative emergono dalla disaggregazione dei dati

58.572 miliari di lire

per categoria economica: il rapporto reddito evaso/reddito accertato è particolarmente

elevato nel settore del commercio all’ingrosso (88,1%) e in quello dell’artigianato, dove

si aggira tra il 70% e l’80% a seconda dell’attività svolta. Il rapporto scende a livelli in-

torno al 60% per le attività commerciali, per il settore di trasporti e comunicazioni e per i

servizi in genere. Per i servizi professionali e il settore delle assicurazioni e della finanza

50 Alcuni risultati derivanti da questo accesso privilegiato sono riportati nel lavoro di Consolini, Di Marco, Ricci e Vitaletti

(2006).

51 Si osservi che, per quanto riguarda le società di capitali, esistono invece in Italia studi sull'evasione definita fondati su

verifiche svolte su campioni rappresentativi dell'universo. Si veda in proposito Di Nicola (2006).

52 Per giungere ad una stima più “affidabile” dell’evasione, gli autori hanno proceduto ad una stratificazione a posteriori

dei dati originali dei controlli per allineare la loro struttura a quella della popolazione di riferimento.

53 Si tratta di valori prossimi al tax gap stimato per questo tipo di redditi con l’approccio macroeconomico da Bernardi e

Bernasconi (1996). - 62 -

L’evasione dell’imposta personale sul reddito delle persone fisiche: rilevanza e problemi

la percentuale di reddito evaso si attesta invece intorno al 30% del reddito accertato. Per

quanto riguarda la ripartizione geografica, la percentuale di evasori è elevata in tutte le

aree territoriali (prossima all’85%), mentre l’ammontare medio evaso rispetto all’accer-

tato è inferiore di 8–10 punti percentuali al centro e al Nord rispetto al Sud.

Le stime dell’evasione dell’Irpef effettuate con metodi diversi e riferite ad anni dif-

ferenti sono concordi nell’indicare che la dimensione del fenomeno è quantitativamente

rilevante e concentrata principalmente nell’area dei contribuenti indipendenti, per i quali

raggiunge valori assai elevati, mentre i redditi da lavoro dipendente presentano forme di

evasione molto limitata, per lo più associate a posizioni di lavoro irregolare.

Come dimostrato da alcuni studi, un’evasione dell’Irpef di tale entità ha avuto im-

portanti effetti sulla distribuzione del reddito e del carico fiscale. L’analisi di Bernasconi

e Marenzi (1997) mette in evidenza come l’effetto di minor equità verticale, quello

usualmente più considerato, sia presente, ma risulti piuttosto limitato: le stime indicano

54

che l’evasione ha ridotto del 6% l’effetto verticale che il prelievo avrebbe potuto gene-

55

rare in assenza di evasione . Questo risultato dipende però dal fatto che gli autori hanno

riscontrato nel loro studio, per l’insieme dei contribuenti, un elevato livello di evasione

nella coda inferiore della distribuzione e un suo andamento decrescente con il livello del

reddito. Molto più pronunciati sono gli effetti di alterazione dell’equità orizzontale e del

reranking, che risultano rispettivamente maggiori di 3 e di 10 volte rispetto a quelli che

si realizzerebbero in assenza di evasione. Secondo le stime di Galbiati e Zanardi (2001),

l’evasione fiscale riduce notevolmente gli effetti redistributivi complessivi dell’imposta

a causa sia di minori effetti verticali (in quanto nel loro studio l’evasione fiscale risulta

particolarmente elevata negli ultimi decili di reddito), sia di maggiori effetti di iniquità

orizzontale. Per D’Amuri e Fiorio (2005), invece, il passaggio da un mondo con evasione

ad un mondo senza evasione (ossia dove tutti i contribuenti dichiarano il vero reddito)

provoca un aumento di lieve entità degli effetti redistributivi.

54 L’effetto verticale rappresenta il potere redistributivo dell’imposta in assenza di violazioni dell’equità orizzontale.

L’effetto orizzontale costituisce invece la perdita di potenziale redistributivo dipendente dalla violazione dell’equità

orizzontale. Gli effetti di iniquità orizzontale a causa dell’evasione avvengono quando due soggetti con lo stesso reddito

lordo dichiarano importi diversi. Gli effetti di riordinamento (o reranking) determinano un ulteriore riduzione di potere

redistributivo e si verificano quando un soggetto con reddito lordo più elevato di un altro dichiara un reddito inferiore a

quello dell’altro individuo.

55 Il profilo distributivo dell’evasione fiscale dei lavoratori dipendenti determina un aumento dell’effetto verticale, e quindi

una riduzione della disuguaglianza, di un decimo circa di quello che si avrebbe in sua assenza. Un effetto verticale

positivo è anche prodotto dall’evasione dei professionisti, che incrementa di un terzo quello teorico. L’impatto verticale

dell’evasione è invece negativo per i pensionati (meno 17% di quello potenziale) e per gli imprenditori (meno 19% di

quello potenziale). - 63 -

Rapporto ISAE - ottobre 2006

CAUSE DELL’EVASIONE FISCALE DELL’IMPOSTA PERSONALE SUL

REDDITO: PRINCIPALI APPROCCI TEORICI

La letteratura teorica sulle determinanti dell’evasione dell’imposta personale sul

reddito è molto ampia, nonostante i primi articoli sul tema risalgano agli inizi degli anni

56 . Sulla base delle motivazioni fondamentali che inducono i cittadini a sottrarsi

settanta

al pagamento dell’imposta, si possono distinguere tre principali approcci (Marchese,

2000): economico, socio-psicologico e politico.

Secondo il primo approccio la decisione relativa all’evasione delle imposte si base-

rebbe su un puro calcolo di convenienza economica effettuato da un contribuente “razio-

nale” ed “egoista” in condizioni di incertezza. Il punto di partenza per l’analisi

economica dell’evasione è rappresentato dal modello base proposto da Allingham e San-

57

dmo (1972) , che ha il pregio di mettere in evidenza il ruolo di una serie di parametri fi-

scali rilevanti nella decisione. Le variabili ritenute fondamentali dagli autori per il

calcolo della convenienza ad evadere sono: la frequenza degli accertamenti, l’entità della

sanzione, il reddito, le aliquote, l’avversione al rischio. Nella versione statica del model-

58 59

lo , Allingham e Sandmo adottano le seguenti ipotesi : a) il contribuente, razionale ed

egoista, ha come unico obiettivo la massimizzazione, in condizioni di incertezza, della

propria utilità attesa; b) il contribuente è caratterizzato da un certo grado di avversione al

60 61

; c) il contribuente dispone di un reddito effettivo, ipotizzato esogeno , non

rischio

noto all’autorità fiscale, di cui dichiara solo una parte; d) esiste un’imposta proporzionale

sul reddito, definita unicamente da un’aliquota costante che si applica sul reddito dichia-

62 63 64

rato ; e) esiste una certa probabilità p (0<p<1), nota al contribuente ed esogena , che

56 Per una survey approfondita della letteratura sul tema, si vedano Cowell (1990, 2003); Andreoni, Erard e Feinstein

(1998).

57 Numerose estensioni/modifiche sono state introdotte negli anni al modello base (Cowell, 1990; Sandmo, 2005).

58 Nell’articolo gli autori presentano un modello nella duplice forma statica e dinamica. Nella versione statica l’individuo

affronta una sola dichiarazione dei redditi (oppure più dichiarazioni in differenti periodi, ma indipendenti tra loro). La

versione dinamica del modello stabilisce, invece, un collegamento tra le decisioni di evasione dei singoli periodi

attraverso la sanzione. In presenza di evasione scoperta in un determinato periodo, l’amministrazione finanziaria opererà

un accertamento su tutti i periodi precedenti, calcolando la sanzione anche sui redditi non dichiarati in passato.

59 Numerose critiche sono state avanzate circa la validità delle varie ipotesi del modello (si veda al riguardo Cowell,

1990).

60 Questa ipotesi influenza la curvatura della funzione di utilità. Una funzione di utilità marginale positiva e strettamente

decrescente comporta avversione al rischio da parte del contribuente.

61 Alcuni successivi lavori teorici (Baldry, 1979; Pencavel, 1979; Sandmo, 1981; Cowell, 1985, 1990) hanno considerato

il reddito come variabile endogena. È infatti plausibile supporre che i parametri fiscali influenzino le scelte del

contribuente, per ciò che concerne sia il tipo di attività svolta che l’intensità dello sforzo lavorativo (ore di lavoro offerte), e

conseguentemente reddito totale prodotto. Rimuovere l’ipotesi di esogeneità del reddito ha come conseguenza una

maggiore ambiguità circa gli effetti dei parametri fiscali sulla decisione di evadere.

- 64 -

L’evasione dell’imposta personale sul reddito delle persone fisiche: rilevanza e problemi

65

la dichiarazione sia sottoposta ad accertamento e in caso di evasione la punizione è rap-

66

presentata da una sanzione amministrativa proporzionale al reddito non dichiarato . In

base a questo insieme di ipotesi, la quantità ottimale di reddito da dichiarare deriva dalla

massimizzazione della funzione di utilità attesa, tenendo conto della possibilità che vi sia

67

. L'utilità attesa è data dalla media

o meno l’accertamento da parte dell’autorità fiscale

ponderata delle utilità associate ai redditi di cui potrebbe disporre il contribuente nelle

due diverse alternative: se non vi è accertamento, il reddito netto sarà pari a quello effet-

tivo meno l’imposta pagata sul dichiarato; se invece vi è accertamento, il reddito netto è

ulteriormente decurtato dal pagamento della sanzione amministrativa proporzionale al

reddito non dichiarato.

L’approfondimento condotto dagli autori circa gli effetti sull’evasione di variazioni

dei parametri fiscali ha messo in evidenza una relazione positiva tra sanzione ammini-

68

strativa e probabilità di accertamento da un lato e reddito dichiarato dall’altro; mentre il

segno risulta indeterminato nel caso in cui si consideri la relazione tra aliquota d’imposta

69

e reddito dichiarato e tra livello del reddito effettivo e reddito dichiarato. Gli autori di-

mostrano che, se si includono nell’analisi altre ipotesi, è possibile definire senza ambi-

guità il segno della relazione tra reddito effettivo e reddito dichiarato: in presenza di

avversione assoluta al rischio decrescente nel reddito e di un’aliquota della sanzione

maggiore o uguale a 1, un aumento del reddito effettivo riduce l’evasione. Yitzhaki

(1974) e Christiansen (1980) ottengono una relazione positiva tra aliquota fiscale e red-

dito dichiarato modificando il tipo di sanzione da applicare in caso di evasione: essi con-

62 Le indicazioni generali del modello non subiscono sostanziali modifiche nel caso in cui si opti per una struttura

dell’imposta più complessa e realistica (ad esempio progressiva).

63 Alcuni lavori considerano la probabilità soggettiva di essere accertato, cioè quella percepita dal contribuente, che può

differire anche di molto da quella effettiva cui il contribuente è esposto. Erard e Feinstein (1994) mettono in evidenza la

tendenza dei contribuenti a sopravvalutare le probabilità di accertamento.

64 A partire dalla prima metà degli anni ottanta, la letteratura propone alcuni modelli in cui la probabilità di accertamento

è endogena. In questi modelli l’evasione è considerata come il risultato di un gioco strategico tra contribuente e

amministrazione fiscale, il cui principale obiettivo è la massimizzazione del gettito, avendo come unica variabile

decisionale la probabilità di accertamento sotto un vincolo di risorse. Il risultato complessivo di questa letteratura, pur

nella varietà dei modelli, è che una politica di controllo efficace è una politica discriminante, cioè una politica che applica

diverse probabilità di accertamento alle diverse classi di contribuenti (Landsberger e Meilijson, 1982; Greenberg, 1984;

Reinganum e Wilde, 1985; 1986). Per un approfondimento di questo tema si vedano: Marchese, 2000; Andreoni, Erard e

Feinstein, 1998.

65 La probabilità di essere sottoposti ad accertamento viene fatta coincidere con la circostanza che l’evasione venga

scoperta. In realtà, i due fenomeni non coincidono necessariamente, in quanto potrebbe verificarsi che l’accertamento

non riesca a provare l’esistenza di evasione.

66 Ovviamente l’aliquota proporzionale della sanzione amministrativa è maggiore dell’aliquota proporzionale dell’imposta.

67 Poiché la scelta avviene in condizioni di incertezza, nella funzione di utilità vi sono due pesi che riflettono il rischio per

il contribuente di essere o meno sottoposto ad accertamento.

- 65 -

Rapporto ISAE - ottobre 2006

70

siderano una penalità commisurata all’imposta evasa , piuttosto che al reddito non

dichiarato, come avviene invece nel modello di Allingham e Sandmo. In letteratura il se-

gno ambiguo o negativo della relazione tra aliquote fiscali ed evasione, sia che si tratti di

sistemi di tassazione progressiva sul reddito, sia di sistemi proporzionali, rappresenta la

regola. Solo alcuni modelli (si veda ad esempio, Bordignon, 1993, e Kesselman, 1989)

riescono ad ottenere una relazione crescente tra evasione e tassazione, ma imponendo

ipotesi discutibili. Una relazione positiva tra aliquote ed evasione fiscale emerge invece

in molti lavori empirici (Clotfelter, 1983; Poterba, 1987; Crane e Nourzad, 1986;

Slemrod, 1985) e sperimentali (Friedland, Maital e Rutenberg, 1978; Baldry, 1987), an-

che se sono comunque rinvenibili eccezioni (Dubin e Wilde, 1988; e Feinstein, 1991;

Alm, Bahl e Murray, 1993).

Circa la capacità di questo modello, e di altri appartenenti a questo filone, di predire

i comportamenti evasivi dei contribuenti, un’ampia letteratura empirica e sperimentale

(Slemrod, 1992) ha evidenziato come la frequenza e il livello di evasione stimati in base

a questo approccio siano superiori a quelli effettivamente osservati. Questo “limite” ha

stimolato gli studiosi ad analizzare il ruolo di altre variabili, non prettamente economi-

71

che , sulla decisione di evadere.

L’approccio socio-psicologico all’evasione fiscale (Lewis, 1982; Cullis e Lewis,

1997; Kirchler, 2007; Wallschutzky, 1984) ha messo in evidenza che la decisione di eva-

sione sarebbe influenzata, in modo significativo, da un insieme di valori, attitudini, per-

72

cezioni, principi, norme sociali che agirebbero come una sorta di enforcement interno .

68 Secondo quanto affermato da Kolm (1973), una politica di deterrenza ottimale è quella che prevede una massima

sanzione applicata con probabilità minima. Tuttavia numerosi studi empirici (Andreoni, Erard e Feinstein, 1998), mettono

in evidenza come, dal punto di vista della deterrenza, l’effetto più forte sia quello esercitato dalla probabilità

dell’accertamento. È importante precisare però che l’effetto deterrente degli accertamenti può essere modesto, se tale

frequenza non si discosta da valori molto bassi (Alm, Jackson e McKee, 1992a). E’ inoltre richiesto che eventuali

variazioni nella probabilità oggettiva degli accertamenti vengano effettivamente avvertite dai contribuente (Klepper e

Nagin, 1989).

69 Come spiegato dagli autori, un aumento dell’aliquota fiscale ha due effetti di segno opposto: un effetto sostituzione

negativo dovuto al fatto che l’aumento dell’aliquota rende al margine più vantaggioso evadere l’imposta ed un effetto

reddito positivo perché un aumento dell’aliquota riduce, in termini attesi, il reddito dell’individuo e, sulla base

dell’assunzione di avversione assoluta al rischio decrescente, aumenta il reddito dichiarato. L’impatto finale dipende da

quale dei due effetti risulta prevalente.

70 Questo risultato è dovuto al fatto che l’effetto sostituzione scompare, perché un aumento dell’aliquota fiscale aumenta

non solo il beneficio marginale all’evasione, ma anche il costo marginale della stessa, lasciando solo l’effetto reddito.

71 È importante ricordare che gli stessi Allingham e Sandmo affermano, nel loro articolo, che il modello proposto

potrebbe essere criticato poiché pone poca attenzione a fattori non monetari che potrebbero influire sulla decisione di

evasione del contribuente. Il tentativo compiuto dagli autori è stato di arricchire l’analisi teorica introducendo nella

funzione di utilità una variabile “reputazione” che sintetizzerebbe l’effetto dei fattori non considerati.

72 Secondo Frey (1997), la distinzione tra motivazioni intrinseche, ossia quelle socio-psicologiche, ed estrinseche, ossia

quelle economiche, è di fondamentale importanza per valutare l’effetto prodotto dalle politiche di controllo sulle decisioni

di evasione. - 66 -

L’evasione dell’imposta personale sul reddito delle persone fisiche: rilevanza e problemi

In sostanza, il comportamento del contribuente non prescinderebbe da considerazioni re-

lative a obblighi morali, sociali ed etici: sensi di colpa e sentimenti di vergogna nel com-

piere azioni amorali, biasimo sociale, imbarazzo, perdita di stima e di status sociale che

73

, generale senso del dovere nei con-

possono derivare dall’essere scoperto come evasore

fronti della “cosa pubblica”. Il vincolo morale di adempiere gli obblighi fiscali dipende-

rebbe anche da valutazioni soggettive sul grado di equità del carico fiscale proprio ed

74

altrui e sulla qualità e quantità dei servizi pubblici. Un contribuente che consideri non

caratterizzato da fairness il rapporto costi-benefici insito nel prelievo e nella spesa pub-

75

blica corrispondente , o che comunque si senta insoddisfatto delle modalità di prelievo

76 . Il rispetto degli

fiscale e di spesa pubblica, tenderà verso comportamenti di evasione

obblighi fiscali dipende quindi dalla percezione del singolo contribuente circa il grado di

77

equità con cui viene trattato dal fisco . 78

L’inclusione nello studio dell’evasione di questa molteplicità di aspetti che variano

fortemente tra individui, tra gruppi sociali, tra paesi e mutano anche nel tempo, avrebbe

anche il vantaggio di contribuire a spiegare l’eterogeneità dei comportamenti evasivi dei

contribuenti evidenziata dalla ricerca empirica.

La maggior parte della letteratura esistente riguardo agli effetti dei sentimenti mora-

li e delle norme sociali sulla decisione di evasione è di tipo empirico; non esiste finora un

modello teorico che sia considerato come punto di riferimento di questo filone, probabil-

mente a causa dell’incertezza circa la modalità con cui formalizzare il contributo dei di-

versi fattori considerati. Esistono però dei tentativi di introdurre le valutazioni di tipo

etico e sociale nei modelli che appartengono al primo approccio sopra esaminato. Ad

73 I risultati dell’esperimento di Bosco e Mittone (1997) confermano la rilevanza di queste considerazioni nel

disincentivare l’evasione.

74 Rilevante risulta anche la percezione del contribuente circa il grado di onerosità degli adempimenti da assolvere per la

liquidazione dei tributi e della complessità della normativa. In generale, sul tema del conflitto tra fisco e contribuente, si

veda Feld e Frey (2002).

75 Il termine fairness è stato introdotto proprio per esplicitare l’idea che, nelle decisioni di adempimento o di evasione

degli obblighi fiscali, il contribuente valuti se il tributo richiesto dallo stato è equo o, appunto, fair in relazione a quanto poi

lo stato restituisce come spesa pubblica. L’ipotesi è che il limite di pressione fiscale oltre il quale l’individuo si ritiene

liberato dall’obbligo fiscale sia determinato proprio in relazione a quella imposta che l’individuo ritiene equa in termini di

ciò che riceve come spesa pubblica. Numerose ricerche sperimentali confermano questa ipotesi (Becker, Buchner,

Sleeking, 1987; Alm, Jackson e McKee, 1992b; Alm, McClelland e Schulze, 1992).

76 Secondo Spicer e Becker (1980, p. 173): “Tax evasion may be seen partly as a means by which tax-payers attempt to

restore equity in their terms of trade with government”.

77 Tali valutazioni dipendono da quanto il contribuente è in grado di identificarsi con gli obiettivi degli interventi effettuati

attraverso la spesa pubblica e con le scelte relative agli strumenti attraverso i quali lo stato persegue tali obiettivi.

78 Nella letteratura teorica ed empirica, l’insieme di questi aspetti è generalmente identificato con l’espressione “tax

morale”. Per un apprendimento di questo concetto e del ruolo che ha nell’influenzare le decisioni di evasione si rinvia a

Torgler (2003). - 67 -

Rapporto ISAE - ottobre 2006

esempio Gordon (1989) considera un modello dinamico (di tipo “epidemico”) di evasio-

ne fiscale, dove si assume l’esistenza di disutilità psicologiche nell’evadere, determinate

da meccanismi di riprovazione sociali, e dove tali disutilità sono ipotizzate decrescenti

nel numero di individui che attualmente evadono. L’autore mette in evidenza il fatto che

comportamenti evasivi da parte di alcuni contribuenti generano effetti imitativi e molti-

plicativi da parte degli altri contribuenti. Bordignon (1993) riassume gli effetti dei senti-

menti morali e delle obbligazioni sociali sulle scelte di evasione di un contribuente

attraverso un vincolo di fairness. In sostanza l’autore, sviluppando un’idea di Spicer e

Lundstedt (1976), propone un modello dove il reddito che un individuo desidera evadere

viene determinato tenendo conto della differenza sia tra il contributo ritenuto equo sulla

base dell’ammontare di beni e servizi offerti dallo stato e l’imposta richiesta, sia tra

quanto vorrebbe che gli altri contribuenti pagassero allo stato e quanto essi effettivamen-

79 . Questo livello desiderato rappresenta un limite superiore (cosiddet-

te pagano in media

to vincolo di fairness) all’ammontare di evasione effettivamente realizzata da un

contribuente e calcolata sulla base del modello classico delle scelte di portafoglio.

Sempre nell’ambito dell’approccio socio-psicologico, è degno di nota un filone di

studi recente che analizza la rilevanza dei confronti interpersonali di reddito nelle scelte

individuali di evasione basandosi sui risultati conseguiti dalla Cumulative Prospect

Theory (Kahneman e Tversky, 1979, 1992). In sintesi, secondo questa teoria, supportata

da evidenze sia empiriche, sia sperimentali, gli individui sarebbero avversi al rischio nel

80

dominio dei guadagni, mentre sarebbero propensi al rischio nel dominio delle perdite .

Applicando questo risultato allo studio della decisione di evadere in un contesto dove

sono rilevanti i confronti sociali Bernasconi e Zanardi (2004) dimostrano che il

comportamento del contribuente è differente a seconda che il reddito di cui dispone in

caso di pagamento totale dei propri obblighi fiscali risulti maggiore o minore del reddito

di riferimento. Nel primo caso (dominio dei guadagni), il comportamento del

contribuente è coerente con il modello tradizionale dell’utilità attesa; nel secondo caso

(dominio delle perdite), il contribuente tenderà invece a seguire comportamenti più

81 .

aggressivi (ovvero più rischiosi) nelle sue scelte di evasione

Infine, la terza spiegazione politico-istituzionale (Monacelli, 1996) si basa su un ap-

proccio di tipo public choice, che individua la causa dell’evasione nella pressione eserci-

79 Il comportamento del contribuente è rappresentato da una “condizione di reciprocità” tra i cittadini, la quale in sostanza

obbliga ogni individuo ad adempiere i propri oneri fiscali nella misura in cui gli altri cittadini tengono un comportamento

analogo.

80 All’interno del filone socio-psicologico, alcuni studiosi si sono concentrati sulla validità delle assunzioni del modello

delle decisioni razionali in situazione di incertezza. Numerosi lavori hanno dimostrato che gli individui sarebbero soggetti,

nel processo decisionale, ad euristiche, biases e framework effects che influenzerebbero la loro capacità di valutazione e

giudizio. Per un approfondimento di questi aspetti con riferimento alla tassazione si vedano McCaffery e Baron (2003) e

Caroll (1986). - 68 -

L’evasione dell’imposta personale sul reddito delle persone fisiche: rilevanza e problemi

tata da particolari gruppi di interesse e nella tolleranza dello stato e

dell’amministrazione, volti a massimizzare consensi e potere (Buchanan, 1980). Per que-

sto filone teorico l’evasione è vista come il risultato di uno scambio tra governanti e talu-

ne categorie di governati (voto contro libertà di evasione) e costituirebbe quella che

82

viene definita “rendita fiscale” . Pertanto il focus dell’analisi non è più il comportamen-

to dei singoli contribuenti, quanto le convenienze relative dei politici e dei gruppi di inte-

resse che essi rappresentano. In mancanza di una volontà politica di contrastare i

comportamenti evasivi di particolari gruppi di interesse, interventi che prevedono l’ina-

sprimento delle sanzioni o il potenziamento di strumenti di controllo sarebbero ineffica-

ci, in quanto la probabilità di accertamento su queste categorie “privilegiate” sarebbe di

fatto prossima allo zero. Una possibile politica di contrasto all’evasione, adatta a questa

particolare situazione, dovrebbe prevedere modifiche ai meccanismi di decisione istitu-

zionali strutturate in modo tale da contenere i margini di discrezionalità dei politici.

Da questa breve rassegna della letteratura sull’evasione fiscale è possibile trarre la

conclusione che la causa di questo fenomeno non è quasi mai una sola. Ciascuno dei tre

approcci descritti ha sicuramente il pregio di mettere in evidenza alcuni aspetti significa-

tivi del problema, ma è più realistico ritenere che le motivazioni che inducono il contri-

buente a non rispettare gli obblighi fiscali siano molteplici e interrelate tra loro e che sia

inoltre difficile identificarne la loro importanza relativa.

EVIDENZA EMPIRICA SULLE DETERMINANTI DELL’EVASIONE FISCALE

DELL’IMPOSTA PERSONALE SUL REDDITO IN ITALIA

83

A differenza di molti altri paesi , in Italia, nonostante la rilevanza quantitativa

dell’evasione dell’imposta personale sul reddito, sono pochissimi gli studi empirici che

mirano ad analizzare l’impatto dei vari fattori economici e non economici proposti dalla

letteratura teorica sulla decisione di evasione di questa imposta.

A nostra conoscenza, solo due lavori verificano la significatività di alcuni fattori

sull’evasione dell’Irpef da parte degli imprenditori individuali e dei professionisti e ne

84 85

quantificano gli effetti . Bordignon e Zanardi (1997) propongono un modello micro-

econometrico delle determinanti dell’evasione, avendo come riferimento teorico di base

81 Ne consegue che il livello di evasione sarà tanto più basso quanto più ugualitaria è la distribuzione del reddito

all’interno di una società. Sulla relazione tra decisione di evasione e disuguaglianza dei redditi si veda anche Bloomquist

(2003).

82 Con questo termine si intende la concessione di deroghe al pagamento dell’imposta nei confronti di particolari

categorie di contribuenti che “assicurano” il loro appoggio politico.

- 69 -

Rapporto ISAE - ottobre 2006

il modello di Allingham-Sandmo e le specificazioni proposte dalla letteratura empirica in

tema di evasione, a partire dal contributo di Clotfelter (1983). Secondo le loro stime, il li-

vello ottimale di reddito non dichiarato al fisco dal singolo contribuente risulta crescente

86 e dell’aliquota marginale dell’Ir-

al crescere del livello del reddito imponibile accertato

pef corrispondente al reddito imponibile accertato. La relazione tra reddito evaso e proxy

utilizzata come probabilità individuale di essere sottoposto ad accertamento è invece ne-

87

gativa . Con riferimento alle altre variabili incluse nell’analisi, risultano significative: le

88 89

e la localizzazione geografica ; l’indicatore

dummy che descrivono il settore di attività 90

della composizione dei redditi del contribuente e un insieme di variabili rappresentati-

ve del grado di utilizzo di alcune categorie generali di servizi pubblici. Con riferimento a

questi ultimi regressori è interessante evidenziare che essi dovrebbero consentire di co-

gliere il ruolo dello scambio fiscale. Le stime mostrano un livello di compliance più ele-

vato da parte dei contribuenti che utilizzano maggiormente i servizi pubblici di trasporto

e di istruzione, mentre i risultati non sono conformi alle attese per quanto riguarda i ser-

91

vizi pubblici sanitari, che ridurrebbero il reddito dichiarato .

Nel lavoro di Bernasconi e Zanardi (2004), viene testato empiricamente, con riferi-

mento alla realtà italiana, il modello teorico di evasione fiscale proposto dagli stessi au-

tori. Questo modello, descritto brevemente alla fine del precedente paragrafo, si basa

sulla Cumulative Prospect Theory, estendendola per tenere conto della rilevanza dei con-

fronti interpersonali di reddito nelle scelte di evasione dell’imposta personale. Il lavoro

83 Molti paesi dispongono infatti di adeguati dataset utilizzabili per comprendere, mediante varie tecniche di analisi, le

principali cause dei comportamenti evasivi dei contribuenti e valutare l’efficacia delle politiche di contrasto adottate. Ad

esempio, gli Stati Uniti utilizzano, come è stato detto in precedenza, un campione casuale di contribuenti, mentre altri

paesi, in particolare quelli nordici, ricorrono ad indagini campionarie. È da sottolineare comunque che la carenza di dati

nello studio di questo fenomeno è un problema comune a quasi tutti i paesi; questo spiega l’ampia diffusione di

esperimenti condotti prevalentemente con studenti universitari in laboratorio per testare gli effetti di numerosi fattori sul

comportamento di frode fiscale in un ambiente isolato dall'influenza di fattori esterni. In Italia numerosi studi sperimentali

sulle decisioni di evasione sono stati condotti nel Laboratorio di Economia Sperimentale dell'Università di Trento. Il

vantaggio di questa metodologia consiste nella possibilità di utilizzare, seppure con certe cautele, i risultati empirici

ottenuti nei vari esperimenti indipendentemente da dove sono stati effettuati. Per un approfondimento della metodologia

sperimentale per lo studio dell’evasione si veda Webley, Robben, Elffers e Hessing (1991).

84 Indicazioni sulle possibili determinanti dell’evasione dell’imposta personale possono essere ricavate anche dai lavori

econometrici che analizzano le cause del sommerso economico. Per l’Italia si veda, ad esempio, ISAE (2002b) e Bovi

(2004).

85 Il dataset utilizzato dagli autori è quello derivante dall’ordinaria attività di accertamento condotta dalle autorità fiscali

italiane. Per una descrizione delle caratteristiche di questa base dati si rinvia al paragrafo 2 di questo capitolo.

86 L’elasticità stimata del reddito evaso con riferimento al reddito accertato è maggiore di uno, e questo significa che la

percentuale di reddito non dichiarato aumenta all’aumentare del reddito effettivo del contribuente.

87 Poiché gli autori non dispongono delle effettive probabilità di accertamento, utilizzano una proxy calcolata come una

media pesata sui tre anni precedenti all’anno di dichiarazione del rapporto tra il numero di controlli effettuati per la

categoria di attività economica del contribuente e il numero totale di contribuenti (controllati e non) che appartengono alla

stessa categoria. - 70 -

L’evasione dell’imposta personale sul reddito delle persone fisiche: rilevanza e problemi

di Bernasconi e Zanardi (2004) e quello di Bordignon e Zanardi (1997) hanno due punti

in comune: l’utilizzo dello stesso dataset e l’inserimento nel modello econometrico delle

medesime variabili esplicative, con un'unica differenza sostanziale data dalla presenza,

tra i regressori del primo studio, del reddito di riferimento. L’individuazione della varia-

bile da utilizzare come reddito di riferimento non è però semplice; è infatti necessario

formulare delle ipotesi perché nel dataset questo reddito non è direttamente osservabile.

Gli autori hanno optato per la nozione di reddito di riferimento di “gruppo”. I contribuen-

ti sono stati suddivisi in 440 gruppi omogenei sulla base del decile della distribuzione del

reddito disponibile accertato, del settore di attività economica e dell’area geografica di

residenza. Per ciascun gruppo si è proceduto ad identificare il reddito di riferimento. I ri-

sultati delle stime per i due modelli, che considerano rispettivamente il caso dei guadagni

e il caso delle perdite, confermano l’approccio sviluppato dagli autori: il reddito di riferi-

mento è fortemente significativo, e con segno positivo, nello spiegare le decisioni di eva-

sione dei contribuenti. Per quanto concerne le altre variabili, l’evidenza è generalmente

coerente con i risultati dell’approccio classico di utilità attesa e con quelli ottenuti da

Bordignon e Zanardi. Con riferimento agli effetti di una variazione dell’aliquota fiscale

sull’ammontare del reddito evaso, l’impatto dell’aliquota marginale, sempre negativo nel

lavoro di Bordignon e Zanardi, è negativo nel dominio dei guadagni e positivo in quello

delle perdite, coerentemente con le predizioni di statica comparata del modello proposto

dagli autori.

Altre indicazioni utili per comprendere quali fattori influenzino le scelte dei contri-

buenti italiani in materia di tassazione provengono da alcune indagini campionarie con-

dotte negli ultimi venticinque anni. Una prima indagine risalente al 1982, molto

articolata e molto interessante (Tagliacozzo, 1984), raccoglie informazioni su giudizi,

opinioni, atteggiamenti e comportamenti di 1000 intervistati nei confronti dello stato in

generale, del problema della tassazione e della spesa pubblica e del fenomeno dell’eva-

sione fiscale. Questa ricerca ha il pregio di mettere in evidenza la situazione italiana di

molti anni fa con riferimento a tre importanti concetti: la mentalità fiscale, intesa come

88 Sono stati creati 11 macro-settori di attività economica. La maggior parte dei coefficienti stimati per queste dummy, da

interpretarsi come scostamenti rispetto alla tipologia di riferimento esclusa dalla regressione (commerciante al dettaglio),

ha segno positivo. Hanno invece una minor tendenza ad evadere gli individui che lavorano nel settore della finanza e

dell’assicurazione, i proprietari di alberghi e ristoranti e i professionisti.

89 Sono state create 4 macro-aree geografiche. Il livello di compliance si riduce passando dalle regioni settentrionali

verso quelle meridionali. Il Nord-Est evade meno del Nord-Ovest.

90 Questo indicatore deriva dal rapporto tra l’ammontare dei redditi accertati diversi da quelli tipici del lavoratore

indipendente e l’ammontare del reddito complessivo accertato. Il segno negativo associato a questa variabile esplicativa

può essere dovuto al fatto che questi redditi diversi sono generalmente soggetti a forme di prelievo con ritenuta alla

fonte, che consentono, a parità di altre condizioni, minori opportunità di evasione.

91 Per ciascun tipo di lavoratore indipendente, tali variabili indicano la percentuale di contribuenti che affermano di

utilizzare i servizi pubblici di trasporto, sanitari e di istruzione.

- 71 -

Rapporto ISAE - ottobre 2006

atteggiamento generalizzato del singolo cittadino nei confronti del sistema fiscale; la

morale tributaria, che è l’atteggiamento nei confronti dell’evasione, e infine la disciplina

tributaria, che rappresenta la volontà del contribuente di rispettare i propri obblighi fisca-

li. Risulta piuttosto difficile sintetizzare la ricchezza di informazioni che questa indagine

ha prodotto; ci limitiamo quindi a riportare brevemente le caratteristiche principali del

profilo del contribuente italiano medio emerso nell’analisi. Per quanto riguarda in gene-

rale il rapporto con lo stato, l’atteggiamento degli italiani era molto negativo; i termini

più frequentemente riportati dai cittadini per descriverlo sono disordine, sopraffazione,

doveri e sacrifici. Operai, commercianti, artigiani e impiegati esprimevano i giudizi più

severi. Il 71,9% degli italiani appariva convinto che lo stato non perseguisse gli interessi

dell’intera collettività, ma quelli di alcune classi sociali o di una particolare classe politi-

ca. Circa le preferenze per la spesa pubblica, erano considerate importanti sanità, sicu-

rezza sociale, ordine pubblico e polizia, mentre emergeva minore interesse per

istruzione, giustizia e difesa. La pressione tributaria era considerata eccessiva, pertanto

eventuali aumenti delle voci di spesa considerate utili avrebbero dovuto essere realizzati

migliorando la gestione delle risorse già disponibili. I termini “imposte” e “tasse” erano

associati nella maggior parte dei casi a concetti negativi: il 26,3% degli intervistati li

considerava una espropriazione, il 32,5% un obbligo, e infine il 41,2% li riteneva un con-

tributo. Il 53% degli individui considerava iniqua la distribuzione del carico tributario,

un altro 30,5% era convinto che fosse abbastanza iniqua. Con riferimento all’efficienza

dell’apparato burocratico nelle varie fasi della tassazione e all’efficacia delle norme fi-

scali e della giustizia tributaria, il giudizio era per quasi un terzo degli intervistati favore-

vole, mentre i restanti due terzi esprimevano una critica moderata o del tutto negativa.

Circa le diverse forme di prelievo, più della metà preferiva le imposte patrimoniali o

quelle sui consumi. La relazione tra atteggiamento verso lo stato e modo di percepire le

imposte dirette era molto stretta: un giudizio molto negativo nei confronti dello stato era

associato ad una altrettanto negativa valutazione del prelievo. Circa l’opinione sul saldo

dello scambio fiscale, ossia della relazione dare-avere, il 72,2% era convinto di ricevere

meno rispetto a quanto il fisco lo costringeva a pagare, il 22,9% riteneva che il rapporto

fosse alla pari, soltanto il 4,9% pensava di conseguire un vantaggio. È interessante notare

che, tra coloro che avevano la percezione di subire una perdita nel rapporto di scambio,

la parola imposta era associata dal 31,3% degli intervistati a qualcosa che viene tolto,

contro l’11,8% nel caso di pareggio e il 18,9% in caso di guadagno. Per quanto riguarda

la percezione circa la diffusione dell’evasione, secondo il 56,1% degli intervistati questa

avrebbe coinvolto oltre un terzo dei cittadini e il 48,5% riteneva che le perdite di gettito

ammontassero ad oltre un terzo delle entrate potenziali. Il contribuente italiano esprime-

va un giudizio negativo sulla legislazione fiscale, ritenuta particolarmente favorevole nei

confronti di alcune categorie professionali (medici, dentisti, avvocati, notai). Tra le cause

- 72 -

L’evasione dell’imposta personale sul reddito delle persone fisiche: rilevanza e problemi

principali dell’evasione erano annoverate: l’incapacità dello stato di gestire correttamen-

te le risorse prelevate alla collettività, le aliquote fiscali troppo elevate e l’ampio numero

di evasori, che avrebbe giustificato l’effetto emulazione. Per quanto riguarda infine le

possibilità di contrastare l’evasione, il giudizio emerso era molto scettico; si riteneva in-

fatti che mancasse una reale volontà politica, che i livelli di corruzione fossero ormai

troppo elevati, che vi fossero carenze legislative e nelle strutture e che il personale non

fosse preparato. In sintesi, si può avanzare l’ipotesi che l’orientamento negativo verso lo

stato e le sue istituzioni, il ridotto senso civico e la scarsa coscienza collettiva emersi da

questo studio contribuissero a spiegare l’elevata frequenza di comportamenti scorretti da

parte dei contribuenti italiani nei confronti del fisco e degli obblighi fiscali.

A distanza di dieci anni, il Ministero delle Finanze ha condotto un’indagine campio-

naria per approfondire alcuni aspetti riguardanti il rapporto fisco-cittadino intervistando

circa 700 individui estratti dall’Anagrafe Tributaria e rappresentativi delle diverse tipolo-

92

gie di contribuenti . Nello specifico, l’obiettivo di questa ricerca era valutare i giudizi

dei contribuenti italiani in merito alla percezione degli obblighi fiscali, alle motivazioni

dell’evasione, agli strumenti da adottare per combattere il fenomeno. Dalle risposte for-

93

, emer-

nite dagli intervistati, riportate nel lavoro di Cannari, Ceriani e D’Alessio (1997)

gono indicazioni decisamente negative: l’evasione fiscale veniva percepita dall’82,2%

degli intervistati come un problema grave o gravissimo; in una graduatoria che riportava

i problemi che maggiormente preoccupano gli italiani, l’evasione era al terzo posto, dopo

94

criminalità e disoccupazione . Per quanto riguarda la dimensione del fenomeno, oltre il

60% del campione stimava una perdita di gettito compresa tra il 20 e il 50% delle impo-

ste pagate. Le categorie professionali che evadevano in misura maggiore le imposte, se-

condo la percezione della maggior parte degli italiani, erano i liberi professionisti, gli

imprenditori, i commercianti, gli artigiani e i redditieri. Per valutare il collegamento tra

queste percezioni e le esperienze concrete, agli intervistati erano state fatte alcune do-

mande in merito al rilascio dello scontrino, della ricevuta fiscale o della fattura da parte

95 . Secondo quanto dichiarato dal campione, lo scontri-

di alcune categorie di contribuenti

no/fattura fiscale veniva rilasciato nella quasi totalità dei casi (dall’80% in su) nei super-

92 Si tratta dei contribuenti che hanno presentato la dichiarazione Irpef nel 1990.

93 Gli autori, oltre a riportare i risultati dell’indagine, conducono un’interessante cluster analysis che permette di

individuare 4 tipologie di contribuenti con riferimento ai giudizi espressi dagli intervistati sull’evasione fiscale.

94 Questo risultato trova conferma con quanto riportato nell’indagine EU.R.ES (2004), secondo la quale oltre il 60% dei

cittadini colloca il contrasto all’evasione fiscale tra i primi tre obiettivi che un ideale programma di governo deve

perseguire. Indicazioni diverse emergono invece dall’Indagine Statistica Multiscopo sulle Famiglie condotta dall’Istat nel

2002, secondo cui l’evasione fiscale non appare un problema particolarmente sentito dai cittadini rispetto ad altri ritenuti

maggiormente gravi: solo il 13,8% degli italiani lo considera tra i tre principali problemi del paese. Questo potrebbe

spiegare una così vasta tolleranza del fenomeno, presumibilmente anche da parte di chi non se ne avvantaggia.

95 Un’indagine molto simile è stata condotta di recente da EU.R.ES (2004).

- 73 -

Rapporto ISAE - ottobre 2006

mercati, nei negozi di alimentari, di abbigliamento e calzature, nei bar e ristoranti e negli

alberghi, in circa la metà dei casi dai barbieri e parrucchieri, dai carrozzieri e dai mecca-

nici, ed in un terzo dei casi dagli artigiani, dai liberi professionisti, dai medici e dagli av-

vocati; quest’ultimo gruppo inoltre rilasciava di regola un documento pari al 50%

dell’importo richiesto. In caso di mancato rilascio, il 56,9% degli intervistati dichiarava

di richiederlo sempre o abbastanza frequentemente, mentre il restante 43,1% lo richiede-

96

. Tra le principali cause del mancato

va qualche volta oppure non lo chiedeva mai

adempimento degli obblighi fiscali, gli intervistati indicavano, in ordine di importanza,

97

la responsabilità dello stato nel tollerare il fenomeno e la responsabilità dei cittadini

che in presenza di un rischio ridotto decidevano di comportarsi in modo disonesto, le ali-

quote troppo elevate, la complessità e l’iniquità della tassazione, la necessità di mantene-

re l’attività, una protesta contro lo stato. Gli strumenti ritenuti più efficaci dagli

intervistati per contrastare l’evasione erano l’aumento dei controlli (58%) e l’inaspri-

mento delle sanzioni (44%). I sistemi repressivi esistenti erano giudicati inefficaci e lie-

vi, la capacità di accertamento da parte dell’amministrazione finanziaria era ritenuta

alquanto carente.

Nel 2004 la Banca d’Italia ha inserito nella sua indagine sui bilanci delle famiglie

italiane una sezione sulle opinioni dei cittadini circa le seguenti tematiche: senso civico,

98

tassazione, spesa pubblica, evasione fiscale e condoni tributari . Per quanto concerne la

99

parte relativa alle percezioni dei soggetti sul fenomeno dell’evasione fiscale , le doman-

de poste agli intervistati ricalcano, a grandi linee, quelle dell’indagine del Ministero delle

100

Finanze; questo consente di circoscrivere il commento all’aspetto dinamico . Dall’ana-

101 , si nota che la percentuale di colo-

lisi descrittiva effettuata da Fiorio e Zanardi (2006)

ro che ritengono grave o gravissimo il fenomeno dell’evasione ha registrato una leggera

96 Secondo quanto riportato da EU.R.ES (2004), la maggior parte degli italiani ritiene di poter contribuire al contrasto

all’evasione richiedendo lo scontrino quando non viene emesso ed evitando di rivolgersi, per la prestazioni di servizi, a

soggetti che non emettono regolare documentazione fiscale.

97 La percezione generalizzata di uno scarso impegno del governo nella lotta all’evasione è emersa nell’indagine

condotta da EU.R.ES (2004).

98 Sugli orientamenti dei cittadini nei confronti del sistema fiscale si veda anche il recente rapporto di ricerca Iref-Acli

(2005).

99 Per un commento sugli altri aspetti rilevati nell’indagine si veda Colombini e Toso (2006).

100 Ovviamente, trattandosi di indagini effettuate con campioni diversi, i confronti devono essere interpretati con cautela.

101 In questo lavoro gli autori verificano, mediante analisi econometriche, se le opinioni espresse siano distribuite in

maniera casuale tra individui con differenti caratteristiche socio-economiche oppure se esistano uniformità di opinioni tra

diverse tipologie di individui. Per quanto riguarda la percezione della gravità e della dimensione del fenomeno

dell’evasione fiscale, sono significative, nel senso che spiegano la diversità delle risposte, le seguenti variabili

esplicative: area di residenza, comune di residenza, reddito individuale e titolo di studio. Tra le variabili che risultano

significative per spiegare la variabilità delle risposte fornite dagli intervistati circa le cause dell’evasione fiscale, vi sono:

età, titolo di studio, tipologia di occupazione e residenza. - 74 -

L’evasione dell’imposta personale sul reddito delle persone fisiche: rilevanza e problemi

diminuzione, essendo oggi pari al 74,7. Sostanzialmente immutata la percentuale di colo-

ro che valutano una perdita di gettito a causa dell’evasione compresa tra il 20 e il 50%

delle imposte pagate. L’analisi della distribuzione percentuale di soggetti che dichiarano

di trovarsi in accordo o in disaccordo rispetto a determinate affermazioni riguardanti le

possibili determinanti dell’evasione fiscale mette in evidenza una diminuzione di con-

senso per quanto riguarda il rispetto della condizione di reciprocità (“un cittadino paga

più volentieri le tasse se sa che le pagano tutti”), che passa dal 94 al 77%, l’utilizzo inef-

ficiente delle risorse prelevate dalla collettività da parte dello stato (dal 60 al 45%) e il li-

vello troppo elevato delle aliquote fiscali (dal 59 al 47%). Invariata è la percentuale di

coloro che attribuiscono questo comportamento ai meccanismi troppo complicati (circa

25%) e al basso rischio di essere scoperti (circa il 55%). Aumenta invece la quota di in-

tervistati che considera l’evasione fiscale una scelta necessaria per mantenere la propria

attività (dal 30 al 41%).

LA PERCEZIONE DEGLI ITALIANI SULLE IMPOSTE E SULLO SCAMBIO

FISCALE: UN’INDAGINE DELL’ISAE

Nello scenario degli scarsi lavori empirici che tentano di indagare sulle cause del fe-

nomeno dell’evasione, alcune interessanti informazioni possono essere desunte da una

specifica indagine condotta recentemente dall’ISAE. Tradizionalmente, le inchieste

ISAE sono finalizzate alla rilevazione, tra i consumatori e le imprese, di elementi quali la

valutazione sullo stato attuale dell’economia, le aspettative circa il suo andamento futu-

ro, i giudizi sulla situazione economica della propria famiglia. Si tratta di aspetti eviden-

temente “soggettivi” legati all’atteggiamento psicologico degli individui, che

contribuiscono, insieme ai dati “oggettivi”, a determinarne le scelte economiche – in ter-

mini di consumo, risparmio, investimento, e così via.

Come si è visto, tale approccio può essere in qualche modo seguito anche nell’anali-

si delle possibili cause dell’evasione, che potrebbe non essere solo il prodotto di una ra-

zionale valutazione economica costi-benefici (il costo di un eventuale, o probabile,

accertamento fiscale, versus il vantaggio di uno sconto fiscale da sottodichiarazione).

Potrebbero così entrare in gioco, tra le determinanti di un comportamento evasivo, anche

la valutazione di ogni individuo sulla “fairness” di una particolare imposta e sulla sua ri-

levanza rispetto alla situazione personale. Più in generale, la scelta di evadere o meno

potrebbe anche riflettere i giudizi di ciascuno su un ipotetico bilancio individuale o fami-

liare tra “dare” (pagando le imposte) e “avere” (ricevendo una serie di servizi e presta-

- 75 -

Rapporto ISAE - ottobre 2006 102

zioni), definito in letteratura “scambio fiscale”, e sul significato attribuito alle tasse o

sul valore etico legato al pagarle.

Attraverso il campione delle inchieste mensili sui consumatori si è provato dunque

ad esaminare alcuni di questi aspetti. L’inchiesta è stata condotta tra giugno e ottobre

dell’anno in corso: si tratta di 8.000 individui (2.000 al mese), scelti seguendo un dise-

gno di campionamento casuale a due strati, che garantisce la rappresentatività rispetto

103

alle principali caratteristiche demografiche della popolazione italiana .

La prima domanda rileva se ogni intervistato, tra dare e avere, ritenga di trovarsi in

credito o in debito con le Amministrazioni Pubbliche, considerando a tal fine l’insieme

degli oneri fiscali e contributivi pagati dalla propria famiglia e tutte le prestazioni di cui

essa beneficia, in termini di servizi pubblici (sanità, scuola, trasporti, ordine pubblico,

eccetera) ed in termini di erogazioni monetarie (pensioni, indennità, assegni familiari,

104

eccetera) . La percentuale di coloro che ritengono che la propria famiglia ottenga un

guadagno è particolarmente esigua: appena il 3% di tutti gli intervistati; simmetricamen-

te, è elevata (66% circa) la quota di coloro che si reputano in perdita, mentre poco meno

di un quarto ammette di non trovarsi né in credito né in debito. Ricordiamo tuttavia che

nell’indagine del 1982 (Tagliacozzo, 1984) la quota di soggetti dichiaratisi in perdita era

più alta (72%).

Il secondo aspetto rilevato, invece, riguarda l’opinione di ciascuno nei confronti del-

le tasse, se cioè esse siano percepite come una sopraffazione, una necessità (anche se

105

: circa i

sgradita) oppure un contributo, a fronte della fornitura di servizi e prestazioni

tre quarti degli intervistati sembrano ritenere sostanzialmente accettabile di dover pagare

le tasse, in quanto necessità o contributo, mentre meno del 20% associa una percezione

completamente negativa all’imposizione fiscale, reputandola una sopraffazione. È inte-

ressante osservare che tra questi ultimi, come atteso, la maggioranza ritiene di trovarsi in

perdita nei confronti delle Amministrazioni Pubbliche (82%), e solo l’1% dichiara di be-

neficiare di un guadagno netto. Viceversa, fra coloro per i quali le tasse sono un contribu-

to, la percentuale di individui che si dichiarano in perdita cala sensibilmente (al 57%),

mentre sale la quota di chi si ritiene in debito o in una situazione di parità (rispettivamen-

te, 6 e 31%).

102 Si veda al riguardo Berti e Kirchler (2001), sulle possibili rappresentazioni delle tasse riportate da un campione di liberi

professionisti, imprenditori, dipendenti pubblici, dipendente privati e studenti.

103 Per approfondire gli aspetti metodologici dell’indagine, si veda Martelli (1998).

104 L’ipotesi sottostante è che la percezione dei contribuenti circa il segno di questo indicatore possa svolgere un ruolo

nel delineare l’atteggiamento degli italiani nei confronti del fisco, e di conseguenza nel determinarne il comportamento di

evasione.

105 Si veda Pennacchi (2006), per una spiegazione delle diverse visioni dello stato associate ai vari significati attribuiti alla

parola tasse. - 76 -

L’evasione dell’imposta personale sul reddito delle persone fisiche: rilevanza e problemi

Tab. 3 PERCEZIONE DEL RAPPORTO CON LE PUBBLICHE AMMINISTRAZIONI

(valori percentuali)

GUADAGNO PERDITA PARITÀ NON SO/N.R.

TOTALE 3,2 65,9 22,0 8,9

per area geografica

Nord 3,8 63,7 24,3 8,2

Centro 3,1 67,3 22,1 7,5

Sud 2,4 68,1 18,9 10,6

per età dell'intervistato

fino ai 30 anni 4,9 62,1 22,1 10,9

30-65 anni 3,1 68,7 22,9 5,3

oltre 65 anni 2,8 61,8 20,4 15,0

per livello di istruzione dell'intervistato

laurea o superiore 6,0 66,7 25,0 2,3

media superiore 3,7 65,2 25,9 5,2

media inferiore 3,0 69,1 20,0 7,9

elementare o analfabeta 1,6 63,0 17,4 18,0

per numero di componenti il nucleo familiare

1 2,9 59,2 22,9 15,0

2 3,4 63,5 22,4 10,7

3 2,7 67,4 24,1 5,8

4 3,6 70,2 20,4 5,8

5 o più 3,0 70,5 18,0 8,5

per categoria professionale

lavoratore autonomo 3,2 71,5 22,3 3,0

impiegato/funzionario 4,5 67,0 25,9 2,6

operaio 2,9 74,1 17,8 5,2

pensionato 3,3 63,7 23,3 9,7

per condizione economica

soggettivamente povero 2,5 68,3 20,1 9,1

soggettivamente non povero 6,0 63,7 24,3 6,0

per quintile di reddito familiare equivalente

primo quintile 2,2 71,6 15,6 10,6

secondo quintile 1,7 66,4 18,8 13,1

terzo quintile 3,3 64,5 22,1 10,1

quarto quintile 4,6 66,1 23,4 5,9

quinto quintile 5,6 65,0 26,5 2,9

per percezione delle tasse

contributo 6,1 56,6 30,8 6,5

necessità 2,8 68,5 23,0 5,6

sopraffazione 1,0 81,8 12,8 4,4

Fonte: elaborazioni ISAE. - 77 -

Rapporto ISAE - ottobre 2006

Tab. 4 PERCEZIONE DELLE TASSE

(valori percentuali)

CONTRIBUTO NECESSITÀ SOPRAFFAZIONE NON SO/N.R.

TOTALE 24,1 51,2 18,6 6,1

per area geografica

Nord 25,2 53,5 16,0 5,3

Centro 24,4 52,0 18,2 5,4

Sud 22,5 47,7 22,4 7,4

per età dell'intervistato

fino ai 30 anni 28,8 49,8 16,0 5,4

30-65 anni 26,2 52,2 17,7 3,9

oltre 65 anni 18,8 49,9 21,0 10,3

per livello di istruzione dell'intervistato

laurea o superiore 38,1 51,2 9,1 1,6

media superiore 29,8 54,2 13,1 2,9

media inferiore 20,8 51,2 21,8 6,2

elementare o analfabeta 14,0 46,9 26,7 12,4

per numero di componenti il nucleo familiare

1 20,4 48,0 21,6 10,0

2 21,5 52,4 18,6 7,4

3 26,3 51,8 17,3 4,6

4 26,5 52,0 18,1 3,4

5 o più 27,1 48,3 18,9 5,7

per categoria professionale

lavoratore autonomo 27,6 53,0 16,4 3,0

impiegato/funzionario 31,9 53,8 11,9 2,4

operaio 20,2 49,8 26,3 3,7

pensionato 21,8 53,4 19,1 5,7

per condizione economica

soggettivamente povero 21,1 52,6 20,3 6,0

soggettivamente non povero 31,5 49,2 14,8 4,5

per quintile di reddito familiare equivalente

primo quintile 17,7 46,8 26,2 9,3

secondo quintile 16,4 53,5 21,0 9,1

terzo quintile 22,6 52,4 19,0 6,0

quarto quintile 28,1 53,1 16,0 2,7

quinto quintile 33,4 52,8 11,8 2,0

Fonte: elaborazioni ISAE. - 78 -

L’evasione dell’imposta personale sul reddito delle persone fisiche: rilevanza e problemi

Ulteriori informazioni sono fornite dalle varie disaggregazioni di tali risultati per

variabili demografiche e socioeconomiche. Anzitutto, è particolarmente interessante os-

servare la ripartizione geografica: emerge infatti che coloro che ritengono di avere un

guadagno netto dalle Pubbliche Amministrazioni o di essere in parità sono più diffusi al

Nord ed al Centro (rispettivamente, 28,1 e 25,2%) rispetto al Sud (21,3%) mentre, al

contrario, la percentuale di coloro che si reputano in perdita è più bassa al Nord (64% cir-

ca) rispetto al resto dell’Italia. Nelle regioni settentrionali è anche più elevata la quota di

chi pensa che le tasse siano un contributo; viceversa, coloro che le ritengono un sopruso

sono decisamente più diffusi al Sud rispetto al Nord (rispettivamente il 22 e 16%).

Il titolo di studio influisce sensibilmente su come le imposte sono percepite: più alto

è il livello di istruzione, infatti, più è diffusa la convinzione che esse siano un

contributo o, quantomeno, una necessità (è così per il 90% circa degli intervistati con

laurea, l’84% di quelli con diploma superiore, il 72% con diploma inferiore, appena il

61% di coloro che al massimo hanno completato gli studi elementari), e meno elevata è

la quota di coloro che le ritengono una sopraffazione (appena il 9% di coloro che hanno

compiuto studi universitari, a fronte del 27% dei meno istruiti). Sostanzialmente nello

stesso senso vanno le indicazioni riguardanti la valutazione della posizione netta nei con-

fronti delle Pubbliche Amministrazioni.

Quanto alla dimensione familiare, si evidenzia la quota piuttosto elevata, fra i nuclei

molto numerosi, di coloro che ritengono di essere in perdita; emerge così, quantomeno

nelle percezioni dei consumatori, la valutazione di un sostegno non adeguato, da parte

delle Pubbliche Amministrazioni, alle famiglie con figli.

Osservando quindi le disaggregazioni con riferimento alle variabili socioeconomi-

che, si può rilevare un aspetto per certi versi sorprendente: sono gli operai a dichiararsi

più frequentemente in perdita e più occasionalmente in guadagno o in pari con le Pubbli-

che Amministrazioni. Viceversa, il bilancio relativamente più positivo viene espresso dai

“colletti bianchi”, mentre i lavoratori autonomi si situano a metà tra le due categorie di

lavoratori dipendenti appena citate. Da evidenziare, infine, che la categoria dei pensiona-

ti presenta la più bassa incidenza della percezione di essere in perdita con le Pubbliche

Amministrazioni (63%) a fronte, tuttavia, di una quota di quanti dichiarano di essere in

106

guadagno vicino alla media . Coerenti con tali risultati sono anche le percentuali relati-

ve alla percezione delle tasse, laddove più di quattro lavoratori autonomi su cinque

(l’80%) ritengono le imposte un “contributo” o una necessità, una quota inferiore a quel-

la degli impiegati e funzionari, ma decisamente superiore a quella degli operai (rispetti-

vamente pari all’86 ed al 70%). Intermedia la posizione dei pensionati, categoria nella

quale l’incidenza di quanti ritengono le tasse un contributo o una necessità è pari al 75%.

106 In tale caso, deve essere evidenziata anche la più alta incidenza della modalità non so/non risponde.

- 79 -

Rapporto ISAE - ottobre 2006

Infine, si è rilevato l’atteggiamento dei consumatori nei confronti delle tasse in base

alla percezione della propria condizione economica, distinguendo in particolare coloro

che dichiarano una situazione di “povertà soggettiva”: una famiglia è considerata sogget-

tivamente “povera” quando le entrate effettive di tale famiglia sono inferiori a quelle ri-

tenute dall’intervistato necessarie per condurre una vita “dignitosa”, ovvero per vivere

senza lussi ma senza privarsi del necessario. Così, coloro che ritengono le risorse fami-

liari “adeguate” sono anche quelli che più frequentemente valutano di essere in guada-

gno o parità con le Amministrazioni Pubbliche (circa il 30%, rispetto a quasi il 23% tra i

“poveri” soggettivi) e che giudicano le tasse un contributo o una necessità (nell’81% dei

casi, rispetto a circa il 74%).

In buona sostanza, l’indicazione di massima che si può desumere dall’esame gene-

rale dei dati appena presentati è che sembra diffusa tra le famiglie la convinzione di pa-

gare più tasse di quanto si riceva come servizi e prestazioni; tuttavia tale opinione, come

confermato dall’ultima disaggregazione, quella per quintili di reddito familiare equiva-

107

lente , sembra più frequente, piuttosto che tra coloro che si trovano in una migliore

condizione economica, e quindi che risultano maggiormente gravati dal carico fiscale

(gli individui residenti al Nord, istruiti, che svolgono lavori dipendenti a migliore remu-

nerazione o lavori autonomi), tra quelli che, più svantaggiati, non ritengono di ricevere

un adeguato sostegno dall’operatore pubblico.

Per disporre un quadro più completo e chiaro dei risultati emersi da questa indagine,

sarebbe opportuno approfondire l’analisi per verificare, in primo luogo, se gli individui

sono soggetti a fenomeni di illusione fiscale, per quanto concerne le imposte pagate e i

benefici ricevuti, che potrebbero influire sulla loro percezione circa il segno del rapporto

dare-avere. Si dovrebbe, inoltre, accertare se esiste coerenza tra il segno percepito dello

scambio fiscale e quello derivante dall’effettivo impatto dell’intervento pubblico sulle

diverse tipologie familiari valutato considerando congiuntamente prelievo e spesa pub-

108

blica . La conoscenza di questi due aspetti può fornire un importante contributo nella

comprensione della rilevanza dello scambio fiscale nelle decisioni di evasione e nella de-

finizione di adeguati intereventi.

107 I redditi familiari dichiarati sono stati resi equivalenti utilizzando i coefficienti della scala ISEE (D. Lgs. 109/98).

108 A questo proposito utili indicazioni possono essere ricavate dai seguenti studi: Sartor, Cozzolino, Declich, Polin e

Roveda (2003); CER (1997) e De Vincenti e Pollastri (2004).

- 80 -

L’evasione dell’imposta personale sul reddito delle persone fisiche: rilevanza e problemi

LE STRATEGIE DI CONTRASTO ALL’EVASIONE IN ITALIA: EVOLUZIONE E

RECENTI NOVITÀ

Si è visto che, a parità di altre condizioni, quali il prodotto ed il reddito, la presenza

di una ingente evasione può provocare maggiore pressione su chi non vuole (o non può)

evadere, e/o ridurre le risorse da destinare ai “consumi collettivi” rispetto a quelli delle

109

.

famiglie, ridimensionando l’azione redistributiva, posta alla base del patto sociale

Le scelte strategiche di contrasto all’evasione non sono indipendenti dagli effetti

che essa produce, nel senso che devono o dovrebbero tentare di conciliare le azioni di

deterrenza e recupero con gli obiettivi di fondo che la fiscalità si prefigge, tra cui la citata

azione redistributiva verticale e orizzontale.

Si è già discusso delle cause dell’evasione, e sono stati indagati gli atteggiamenti

degli italiani in proposito. Appare utile ora considerare rapidamente i fattori concreti che

favoriscono l’evasione in Italia, nonché le modalità in cui essa si realizza, anche per

valutare meglio le strategie adottate negli ultimi anni e quelle messe in opera con le

recenti manovre.

Innanzitutto si deve ricordare la particolare struttura produttiva e distributiva italia-

na, caratterizzata da un enorme numero di lavoratori autonomi con partita IVA - oltre 5

milioni di soggetti, che rappresentano circa un quarto degli occupati italiani - e da dimen-

sioni unitarie decisamente piccole (la maggioranza delle imprese personali e dei lavora-

tori autonomi non ha nemmeno un dipendente). Poiché la piccola dimensione

dell’impresa può convivere con organizzazione e contabilità ridotte e collocazione di

nicchia nel mercato, accade che le piccole imprese ed i lavoratori autonomi minori (pic-

coli professionisti, artigiani, commercianti) abbiano la possibilità di evadere le imposte

in maggior misura, perlopiù attraverso la mancata certificazione dei corrispettivi (scon-

trini, ricevute, fatture). Non vi è infatti un’esigenza di controllo di gestione da svolgere

principalmente attraverso la contabilità, ed allo stesso tempo è più facile vendere “in ne-

ro”. La particolare struttura italiana, con le imprese medio-grandi concentrate al Nord e

le piccole imprese individuali al Sud, favorisce di per sè la maggiore evasione “struttura-

110

le” in quest’area, di cui si è già detto .

109 Va peraltro segnalato che un’evasione molto ampia e, all’interno di determinate categorie produttive, uniforme non

solo esclude quote parti di reddito dalla tassazione, ma può anche consentire un livello dei prezzi mediamente più basso

di quanto si verificherebbe in assenza del fenomeno. In altri termini, in una certa misura l’imposta evasa è funzionale a

mantenersi competitivi rispetto ai concorrenti, e ciò può spingere in qualche caso all’evasione operatori che si trovano in

concorrenza con molti soggetti che a loro volta non sostengono il “costo” fiscale.

110 Queste affermazioni hanno trovato qualche riscontro anche attraverso un approfondimento in tema di determinanti

associate all’evasione contestata, realizzato a partire da verifiche del 1999: si era rilavata una maggiore propensione

nelle piccole imprese, nel Sud, nell’evasione da ricavi piuttosto che da costi (Di Nicola e Santoro, 2000).

- 81 -

Rapporto ISAE - ottobre 2006

Un lavoratore dipendente o parasubordinato ha meno possibilità di evadere, in quan-

to i suoi compensi sono gestiti dal datore di lavoro (o dal committente), che provvede an-

111

. Sussiste cioè una differenziata

che a regolare per suo conto i versamenti fiscali

possibilità “tecnica” di evadere, non operando tutti i cittadini o gruppi economici nello

stesso contesto.

Un altro fattore di differenziazione nella tendenza ad evadere è la natura della pro-

duzione: se si produce o commercializza un bene, fisicamente osservabile, trasportabile e

controllabile, i margini per un occultamento della sua vendita sono oggettivamente mi-

nori che nel caso della prestazione di un servizio, per sua natura più immateriale e perciò

meno facilmente soggetto a controllo fiscale. Sono poi particolarmente difficili da con-

trollare i servizi a prestazione ripartita nel tempo (ad esempio le cure dentistiche), piutto-

sto che quelli in cui la prestazione e la transazione sono uniche (ad esempio il trasporto

in taxi). In relazione a questi aspetti, la crescente terziarizzazione dell’economia deter-

mina anche una maggiore possibilità di evadere.

L’occultamento o ridimensionamento della materia imponibile, presupposto della ri-

duzione dell’imposta, avviene sostanzialmente o nascondendo al fisco una parte dei rica-

vi-introiti, o gonfiando indebitamente i costi deducibili. Il secondo meccanismo ha un

minore impatto, in quanto tutti gli operatori tendono a documentare come propri costi di

produzione tutte le spese sostenute (e possibilmente di più); l’irregolarità in questo caso

si manifesta principalmente portando in deduzione costi non deducibili, tecnicamente

“non inerenti” (ad esempio con l’acquisto di un bene totalmente inutilizzabile per l’atti-

vità svolta), o addirittura creando artificiosamente costi “inesistenti” (ad esempio con

fatture false). La minore rilevanza dell’aumento dei costi come strumento di riduzione

dell’imponibile e di evasione dell’imposta dipende anche dal fatto che il controllo sui co-

sti non inerenti, o sulle fatturazioni false, può essere realizzato proficuamente anche a di-

stanza di anni, sebbene con impiego di ingenti risorse.

Il più efficace metodo di riduzione dell’imponibile e dell’imposta rimane perciò

quello di evitare, anche solo in parte, la certificazione ai fini fiscali dei corrispettivi per

beni o servizi resi (scontrini, ricevute, fatture) adattando, se necessario, i costi

fiscalmente documentati. Una volta omessa tale certificazione, se non si è stati colti in

flagranza, per l’amministrazione è estremamente difficile il recupero a tassazione dei

redditi evasi, anche per i tempi inevitabilmente ritardati del controllo tributario su bilanci

e dichiarazioni.

111 Ove questo non avviene, ad esempio nel caso dei compensi percepiti da un collaboratore occasionale al netto di una

ritenuta d’acconto, ma al lordo dei versamenti a saldo, può verificarsi un fenomeno evasivo, qualora il soggetto eviti di

dichiarare quel reddito e di versare il saldo. Ma anche tra i lavoratori autonomi e le imprese, che fissano i prezzi e

incassano i ricavi al lordo delle imposte da dichiarare e versare successivamente, avendo quindi più possibilità di

evadere, esistono differenze notevoli. - 82 -

L’evasione dell’imposta personale sul reddito delle persone fisiche: rilevanza e problemi

A tal proposito si aggiunge che, anche quando si ricorre a strumenti di determinazio-

ne induttiva o forfetaria del reddito, al fine di aggirare la non veridicità della determina-

zione analitica dichiarata, i risultati spesso appaiono modesti, stante l’intrinseca

aleatorietà dei metodi impiegati, la parziale inattendibilità scaturente da eventuali lacune

metodologiche o dei dati, ed infine il complesso iter che dall’accertamento porta alla de-

finizione ed alla riscossione, iter che rappresenta uno dei punti più deboli del controllo

tributario e della sua capacità dissuasiva.

Se il meccanismo evasivo passa dunque principalmente dall’occultamento dei corri-

spettivi – non avendo rilievo in questo contesto la capacità dei grandi gruppi di influen-

zare le stesse scelte normative ed agevolative-erosive, che pure consente di conseguire a

volte risultati di gran lunga superiori a quelli ottenibili con l’evasione – si possono deli-

neare due tipologie di operatori economici meno portati ad evadere:

- quelli le cui vendite sono totalmente o prevalentemente indirizzate ad altre imprese o

alla Pubblica Amministrazione, cioè a soggetti interessati a fatturare ogni acquisto.

- le imprese ed i professionisti di dimensioni economiche medio-grandi, caratterizzati

cioè da una certa complessità del processo produttivo o distributivo, per i quali sarebbe

piuttosto difficile, costoso o dannoso rinunciare ad una contabilità sostanzialmente

veritiera, in grado di agevolare il controllo di gestione ed in definitiva la redditività

dell’attività stessa.

Nel corso del tempo gli orientamenti politici e le riflessioni tecnico-strategiche

112

dell’Amministrazione finanziaria , a loro volta influenzate dal progresso tecnico e dal

contesto economico, hanno modificato il mix dei vari strumenti e la forma assunta da

ognuno di essi. I principali filoni di intervento perseguiti possono essere così riassunti:

- i controlli detti strumentali sulla certificazione dei corrispettivi (ricevute, fatture,

scontrini fiscali) all’atto della cessione di un bene o di un servizio;

- i controlli analitici sulla contabilità, svolti a distanza di tempo, con riferimento sia alla

veridicità, sia alla piena aderenza agli adempimenti previsti;

- i controlli automatizzati sulla congruenza interna delle dichiarazioni (liquidazione) e

dei versamenti conseguenti, nonché di elementi informativi contenuti nelle diverse

basi di dati;

- i controlli statistico-induttivi, fondati su stime non analitiche del reddito, di origine

statistica e di variabile complessità.

- i condoni e i meccanismi concordatari di riscossione anticipata ed agevolata.

112 Fino a alla scorsa legislatura identificata con il Ministero delle finanze ed i suoi Dipartimenti, oggi associabile invece

ad un Dipartimento delle politiche fiscali all’interno del Ministero dell’economia e finanze e ad Agenzie pubbliche con

autonoma gestione. - 83 -

Rapporto ISAE - ottobre 2006

La certificazione dei corrispettivi

Il controllo sulla certificazione dei corrispettivi è funzionale all’efficacia di quello

analitico, il cui risultato come detto dipende primariamente dall’attendibilità dei ricavi

dichiarati. Si tratta di un’attività costosa in termini di risorse umane e difficile dal punto

di vista operativo, svolta dalla Guardia di finanza attraverso una capillare presenza sul

territorio.

La rilevanza di questo strumento dipende sia dall’effettività del potere deterrente

dell’azione di controllo, cioè dalla numerosità e validità dei controlli, nonché dall’effetti-

va e tempestiva emissione di cartelle di riscossione, sia dal peso che si vuole attribuire al

controllo analitico, per il quale l’imponibile e l’imposta sono determinati dalle differenze

tra componenti positivi e negativi documentati.

Mentre in base alla riforma fiscale del 1971, fondata sull’accertamento analitico del

reddito, i controlli sui corrispettivi erano centrali, l’orientamento prevalso nell’ultimo

decennio è stato quello di attribuire sempre meno importanza alla determinazione analiti-

ca e di conseguenza a questo strumento, diminuendone drasticamente il potere deterrente

sia con la mancata o ritardata sanzione monetaria o chiusura temporanea dell’esercizio

(molte contestazioni di mancata certificazione dei corrispettivi restano giacenti senza che

vi sia alcun seguito), sia con l’ampliamento dei casi specifici di eliminazione dello stesso

obbligo di certificazione, sia, infine, con la recente abolizione della sanzionabilità

dell’acquirente senza scontrino.

Verifiche e contabilità analitica

Nonostante sia stato depotenziato il controllo sui corrispettivi, le verifiche di veridi-

cità della contabilità analitica continuano ad avere, sorprendentemente, un importante

ruolo nell’attività degli organi di controllo. Sia la Guardia di Finanza che gli Uffici

dell’Agenzia delle entrate preposti all’accertamento destinano ampia parte della propria

capacità operativa (risorse umane) alle verifiche, generali o parziali, ed anzi recenti diret-

tive ne impongono l’effettuazione sulle grandi imprese con una prefissata periodicità.

Poiché la principale modalità di questi controlli si fonda sulla valutazione delle

scritture contabili e delle dichiarazioni, disponibili solo dopo un certo tempo, questo tipo

di verifiche può individuare solo una piccola parte dell’eventuale azione evasiva messa

in opera, tanto più se il minore potere deterrente dei controlli sui corrispettivi e sui movi-

menti dei beni ha reso più agevole la preparazione di scritture contabili formalmente per-

fette, ma sostanzialmente false e funzionali ad un’ingente evasione.

Quale naturale conseguenza, una parte consistente delle contestazioni si riduce a

mettere in dubbio la contabilizzazione di un costo (ammortamenti compresi) in un certo

anno anziché in un altro, limitandosi a spostare il debito tributario.

- 84 -

L’evasione dell’imposta personale sul reddito delle persone fisiche: rilevanza e problemi

Su questo punto va segnalato ancora che la minore attendibilità dei bilanci e delle

dichiarazioni si ripercuote anche sull’efficienza di metodi statistico-induttivi, quali gli

studi di settore.

I controlli di coerenza e gli accertamenti automatizzati

Questa parte è la più semplice, basandosi sul mero controllo della coerenza interna

di quanto dichiarato dallo stesso contribuente nei quadri di calcolo dell’imposta, o sulla

coerenza incrociata tra diverse basi informative (ad es. versamenti in acconto e a saldo).

Questo filone, che comprende controlli formali e non, è realizzato insieme agli ac-

certamenti “parziali”, e si è andato rafforzando con la crescita delle tecnologie informati-

che disponibili e con l’evoluzione organizzativa del fisco telematico, cioè con la

crescente tendenza ad una interazione fisco-contribuente fondata su dichiarazioni e ver-

samenti informatici, ben codificati e scambiabili elettronicamente.

Questa fase è ancora in pieno sviluppo e dà buoni frutti, specie in relazione ai costi

relativamente contenuti, ma va ricordato che la sua operatività non si estende ai più con-

sistenti e sostanziali comportamenti evasivi, contrastabili solo con altri mezzi.

Non mancano peraltro numerosi documenti inviati telematicamente, ma non creati

per via informatica né validati all’origine con incroci ed altri mezzi. Ne deriva la persi-

stenza di dati ancora incongruenti, ma anche (talvolta per altre carenze del sistema infor-

mativo tributario) l’emissione automatizzata di numerose “cartelle pazze”, cioè cartelle

di pagamento infondate, che obbligano il contribuente ad una stressante e faticosa opera

di rettifica presso gli Uffici del fisco (o al pagamento di importi non elevati pur di evitare

la costosa e stressante trafila burocratica).

Gli accertamenti induttivi del reddito

Il filone che ha avuto il maggiore impulso nell’ultimo decennio è stato quello della

determinazione “statistico-induttiva” dei redditi: a partire da indicatori più o meno nu-

merosi ed efficienti, viene stimato un reddito o un ricavo considerato come “probabile”,

o “minimo”, ed il fisco può avviare procedure di accertamento su queste basi.

Si tratta con tutta evidenza di una deroga al principio della tassazione sulla base del

reddito effettivo (quello sulla base del quale, ad esempio, un dipendente paga l’Irpef),

mentre appaiono crescenti le possibilità, per il contribuente a maggior reddito, di sfrutta-

re il correlato ridimensionamento del ruolo dell’accertabilità analitica per pagare minori

imposte. Tuttavia, nelle intenzioni dei propugnatori di questi strumenti, vi è la possibili-

tà di superare al tempo stesso gli alti costi della determinazione analitica, con i relativi

controlli, e il basso gettito che questi determinano, utilizzando al contempo al meglio le

più moderne disponibilità informatiche e le affinate metodologie statistiche.

- 85 -


PAGINE

212

PESO

2.82 MB

AUTORE

Atreyu

PUBBLICATO

+1 anno fa


DESCRIZIONE DISPENSA

Dispensa al corso di Scienza delle finanze della Prof.ssa Gaetana Trupiano. Trattasi del rapporto "Politiche pubbliche e redistribuzione" dell'ottobre 2006 dell'ISAE, Istituto di Studio e Analisi Economica, dedicato all’analisi strutturale di tematiche relative alla distribuzione del reddito e all’intervento pubblico in campo sociale e all’illustrazione degli effetti redistributivi delle manovre di finanza pubblica.


DETTAGLI
Corso di laurea: Corso di laurea in scienze politiche per il governo e l'amministrazione
SSD:
A.A.: 2011-2012

I contenuti di questa pagina costituiscono rielaborazioni personali del Publisher Atreyu di informazioni apprese con la frequenza delle lezioni di Scienza delle finanze e studio autonomo di eventuali libri di riferimento in preparazione dell'esame finale o della tesi. Non devono intendersi come materiale ufficiale dell'università Roma Tre - Uniroma3 o del prof Trupiano Gaetana.

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