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Rapporto ISAE - ottobre 2006

Tab. 2 COMPOSIZIONE DEL VALORE AGGIUNTO PRODOTTO DALL’AREA DEL

SOMMERSO ECONOMICO NEL PERIODO 1992 – 2003

Rivalutazione fatturato Lavoro irregolare Riconciliazione domanda-offerta

Livelli Livelli

anni Livelli % su ipotesi % su ipotesi % su ipotesi

% sul PIL (milioni di % sul PIL (milioni di % sul PIL

(milioni di euro) max max max

euro) euro)

1992 37.770 30,6 4,8 63.186 51,1 8,1 22.577 18,3 2,9

1995 66.244 42,0 7,2 79.676 50,5 8,6 11.854 7,5 1,3

1998 76.724 42,7 7,2 92.758 51,6 8,6 10.314 5,7 1,0

2000 78.432 39,9 6,7 98.345 50,0 8,4 20.028 10,2 1,7

2001 69.846 32,8 5,7 103.092 48,4 8,5 40.143 18,8 3,3

2002 86.670 42,4 6,9 102.789 50,3 8,2 14.723 7,2 1,2

2003 93.384 43,0 7,2 99.545 45,8 7,6 24.321 11,2 1,9

Fonte: ISTAT (2005).

Le più recenti stime dell'evasione Irpef ottenute con l’approccio macroeconomico

33

sono relative ai primi anni '90 e si trovano nel lavori di Bernardi (1996); Bernardi e

Bernasconi (1996) e Sogei (1999). Secondo le stime di Bernardi (1996) relative al 1994,

il fenomeno dell’evasione Irpef produce uno scostamento dalla base potenziale pari a cir-

ca il 22,8%. Considerando le stime disaggregate per tipologie di reddito emerge che

l’evasione riguarderebbe solo l’8,5% del reddito da lavoro dipendente e pensioni e il

2,1% dei redditi da terreni, ma arriverebbe al 59,5% per il complesso dei redditi degli in-

dipendenti (autonomi, impresa e partecipazione). L’evasione risulta consistente anche

34

nei redditi da fabbricati (33,3%) . La valutazione quantitativa degli imponibili Irpef

evasi ottenuta da Bernardi e Bernasconi (1996) con riferimento al 1991 è molto simile:

l’evasione è mediamente pari al 26% circa della base imponibile potenziale, distribuita

35

tra un minimo dell'8,5% per i redditi di lavoro dipendente e pensioni ed un massimo del

58,7% per i redditi da lavoro autonomo, imprese individuali e società di persone con

31 L’ipotesi minima identifica quanta parte del Pil è certamente attribuibile al sommerso economico, l’ipotesi massima

misura invece quanta parte del Pil è presumibilmente derivante dallo stesso fenomeno.

32 L’integrazione derivante dalla rivalutazione del fatturato e dall’insieme delle unità di lavoro appartenenti alla categoria

di occupazione non regolare concorre alla valutazione dell’ipotesi minima, mentre l’integrazione relativa alla

riconciliazione fra le stime indipendenti degli aggregati dell’offerta e della domanda, effettuata correggendo con particolari

tecniche le eventuali discrepanze che si verificano nella fase finale di bilanciamento dei conti, unitamente agli altri due,

concorre alla valutazione dell’ipotesi massima. Per una descrizione dettagliata della metodologia adottata per le tre

integrazioni si rinvia a ISTAT (2005); Pascarella e Pisani (2000); Calzaroni (2000).

33 Per una rassegna dei lavori empirici contenenti stime dell’evasione dell’Irpef relative ad anni precedenti, si rinvia a

Monacelli (1996); Cannari, Ceriani, D’Alessio (1997) e Marè (1996).

34 Nel periodo compreso tra la fine degli anni settanta e la fine degli anni ottanta le stime sull’ammontare del divario tra

l’imponibile effettivo e quello dichiarato, in termini percentuali rispetto alla base imponibile effettiva, oscillano tra l’8 e il

14% per redditi da lavoro dipendente e pensioni, tra il 33 e il 68% per gli altri redditi (Marè, 1996).

35 Nel lavoro gli autori ipotizzano un’evasione nulla per i redditi da pensione. La percentuale dell’8,5 è quasi interamente

attribuibile alle unità di lavoro irregolare, perché per quelle regolari l’evasione ammonta a solo l’1,7% della base

imponibile potenziale. - 58 -

L’evasione dell’imposta personale sul reddito delle persone fisiche: rilevanza e problemi

meno di 20 addetti; l’evasione sui redditi da fabbricati si attesta su un valore intermedio

tra i due estremi (30,7%). Un elemento di novità di questo studio è sicuramente rappre-

sentato dalla stima del tax gap dell’Irpef, ossia l’ammontare dell’imposta personale eva-

36 . Tale indicatore, pari in media al 40% dell’Irpef teoricamente

sa dalle persone fisiche

dovuta, assume, data la progressività dell’imposta, valori crescenti dal 12,3% dei dipen-

37

denti al 68,5% degli indipendenti. Tra questi ultimi, i livelli più elevati riguarderebbero

i commercianti (83,3%), gli imprenditori e gli artigiani (77%), quelli più contenuti i pro-

fessionisti (46,5%). Anche le stime di evasione ottenute da Sogei (1999), particolarmen-

te attendibili in quanto basate su dati analitici dell’anagrafe tributaria, sono in linea con

le precedenti: nel periodo compreso tra il 1990 e il 1994 i lavoratori indipendenti non di-

chiaravano tra il 69 e il 75% della loro base imponibile teorica Irpef.

Il lavoro più recente che stima l’entità dell’evasione Irpef in base ad un approccio

microeconomico è quello di D’Amuri e Fiorio (2005). La quantificazione è ottenuta dal

confronto tra il reddito netto dell’indagine sui bilanci delle famiglie italiane condotta dal-

la Banca d’Italia nel 2000 e quello risultante da un ampio campione di dichiarazioni fi-

scali (oltre 250.000), relative al medesimo anno d’imposta, selezionate in modo tale da

38

garantire la rappresentatività dell’universo dei contribuenti . Gli autori considerano solo

l’evasione per i redditi da lavoro dipendente e indipendente, poiché ritengono che gli im-

porti relativi ad altri redditi (in particolare quelli da capitale e da fabbricati) presenti nel

dataset della Banca d’Italia siano ampiamente sottostimati e quindi non utilizzabili, men-

tre per quanto riguarda i redditi da pensione essi ritengono plausibile che non si verifichi-

no comportamenti evasivi. Prima di procedere con la comparazione, è stata effettuata una

stratificazione a posteriori per allineare la struttura del campione dell’indagine della

Banca d’Italia, con particolare riferimento al numero dei lavoratori dipendenti e indipen-

39 , a quella risultante in base alle dichiarazioni fiscali. Dopo questa riponderazione,

denti

36 La stima del tax gap complessivo valutato considerando l’intera struttura del prelievo (Irpeg, Irpef, Iva, Ilor, contributi

sociali) ammonta, nel 1991, a circa 180.000 miliardi di vecchie lire, pari al 12,3% circa del Pil, al 32% delle entrate della

Pubblica Amministrazione e a quasi il doppio del fabbisogno di cassa del settore statale. Il tax gap per evasione ed

elusione Irpef è pari a 79.672 miliardi di lire (66% dell’Irpef versata) attribuibili per circa 7.000 miliardi ciascuno ai

dipendenti e ai proprietari di fabbricati e per i rimanenti 66.000 a professionisti, artigiani, commercianti e altri imprenditori.

Si tratta di valori considerevoli, il cui recupero potrebbe contribuire ad attenuare i persistenti squilibri della finanza

pubblica italiana.

37 Il tax gap stimato per i lavoratori dipendenti è attribuibile per quasi l’80% agli irregolari.

38 In una precendente versione di questo lavoro (D’Amuri e Fiorio, 2004), gli autori stimano l’evasione confrontando i

redditi netti dell’indagine Banca d’Italia relativi sia al 1998 sia al 2000 con i dati delle dichiarazioni dei redditi delle

persone fisiche messi a disposizione in forma aggregata dal Ministero delle Finanze. Le stime ottenute utilizzando le due

diverse fonti fiscali sono un po’ differenti per entità, ma il profilo dell’evasione che emerge è molto simile.

39 Dalla verifica è emerso che l’indagine della Banca d’Italia sottostimerebbe, rispetto alle rilevazioni fiscali, il numero

complessivo di percettori di reddito da lavoro dipendente, mentre sovrastimerebbe il numero totale di percettori di redditi

da lavoro indipendente. - 59 -

Rapporto ISAE - ottobre 2006

gli autori procedono con la stima dell’ammontare di reddito evaso in ogni decile di reddi-

to. È molto importante precisare che la differenza tra i dati delle due fonti, calcolata per

ogni decile, rappresenta l’entità dell’evasione del decile solo se si ipotizza che questo im-

porto non dichiarato non abbia determinato spostamenti dei contribuenti da un decile

all’altro prima e dopo l’evasione. Si tratta di un’assunzione molto forte e per certi versi

40 . I risultati, da

criticabile poiché non supportata, finora, da nessuna evidenza oggettiva

valutare con una certa cautela, mostrano una elevata percentuale di reddito non dichiara-

to nei primi tre decili per entrambe le tipologie di reddito: essa passa dal 62,8% del pri-

mo decile per i redditi da lavoro dipendente al 24,3% del terzo decile, e rispettivamente

dal 70,6 al 38,6% per i redditi da lavoro indipendente. Nei successivi sei decili le due di-

stribuzioni di reddito evaso presentano un andamento differente: per i redditi da lavoro

dipendente la quota scende a zero e poi diventa negativa dopo la mediana; per quelli au-

tonomi invece essa rimane sempre positiva, anche se decrescente. In sintesi, la differenza

tra le percentuali di evasione per le due tipologie di reddito considerate risulta piuttosto

elevata intorno al reddito mediano (circa il 27%), mentre è più contenuta (circa il 10%) ai

livelli bassi di reddito. Per quanto riguarda l’area geografica, l’evasione è consistente

ovunque, ma i redditi da lavoro indipendente presentano percentuali di reddito evaso, in

41

tutti i decili, molto più elevate al Sud rispetto al Nord . Il profilo dell’evasione per grup-

pi di età dei contribuenti è diverso per le due tipologie considerate: l’evasione risulta

molto più elevata per i percettori di redditi da lavoro dipendente giovani (18-25 anni),

mentre per quelli che percepiscono redditi da lavoro indipendente la percentuale più alta

è associata alla classe di età 26-40 anni. Stime ottenute con il medesimo approccio e con

42

la stessa indagine della Banca d’Italia, ma risalenti ad un decennio prima , sono quelle

di Cannari, Ceriani e D’Alessio (1997) e Bernasconi e Marenzi (1997). Nel primo lavoro

l’evasione dell’Irpef è stata stimata per l’anno d’imposta 1989 per tre categorie di contri-

buenti: lavoratori dipendenti, imprenditori (principalmente: artigiani e commercianti) e

43

. La differenza tra il reddito medio complessivo dichiarato al fisco e quel-

professionisti

lo rilevato nell’indagine campionaria è prossima allo zero per i lavoratori dipendenti, ne-

44

gativa per gli imprenditori (quasi il 50%) e per i professionisti (circa il 15%) . Riguardo

40 Si ricorda che questa ipotesi è adottata da tutti i lavori microeconomici che stimano l’evasione effettuando confronti tra

i redditi dichiarati alla Banca d’Italia e al fisco per ogni decile.

41 Per un approfondimento sulla distribuzione territoriale dell’evasione dell’imposta personale sul reddito in Italia, si veda

Brosio, Cassone e Ricciuti (2002).

42 I lavori di Cannari e Violi (1990), Bernardi, Marenzi e Pozzi (1992) e Pirrotta (1986) stimano l’evasione dell’Irpef negli

anni ottanta utilizzando questo secondo metodo.

43 Gli autori, prima di effettuare la comparazione tra redditi campionari e redditi dichiarati al fisco, hanno analizzato in

modo approfondito le discrepanze tra le due fonti in termini di insiemi di riferimento e di definizione adottate. Questa

analisi preliminare ha determinato una serie di interventi ad hoc sui dati campionari.

- 60 -

L’evasione dell’imposta personale sul reddito delle persone fisiche: rilevanza e problemi

alla distribuzione per classi di reddito, alcune elaborazioni effettuate dagli autori per i

professionisti e per gli imprenditori fanno ritenere che l’evasione sia percentualmente

più elevata tra coloro che percepiscono redditi medio-bassi: il rapporto tra reddito spen-

dibile dichiarato al fisco e quello dichiarato alla Banca d’Italia è molto basso nel primo

decile (19,6% per gli imprenditori e 16,2% per i professionisti), ma cresce nei successivi

fino a raggiungere percentuali tra il 60 e il 100% nell’ottavo e nono decile. Per valutare

quale variabile socio-economica influenzi in modo significativo il comportamento evasi-

vo dei contribuenti, gli autori effettuano un’analisi econometrica dalla quale emerge che

l’ammontare medio di evasione è più elevato per i soggetti più giovani (meno di 30 an-

ni), localizzati nel Mezzogiorno e con un basso titolo di studio. L’evasione stimata da

Bernasconi e Marenzi (1997) per il 1991, per il complesso dei contribuenti, è di circa il

15% dell’imponibile potenziale, mentre, considerando le diverse tipologie di contribuen-

ti, essa risulta pari al 4% circa della base imponibile potenziale per i lavoratori dipenden-

ti, all’11% per i pensionati, a circa il 53% per gli imprenditori e infine al 30% per i

45

professionisti . Per quanto riguarda il profilo distributivo del reddito evaso per decili di

46

reddito , emerge che nel caso dei lavoratori dipendenti l’evasione è limitata al primo de-

47

cile (27,2%) e in misura minore al secondo decile della distribuzione (10,2%) , per i

pensionati, invece, la quota di evasione risulta crescente al crescere del reddito; gli im-

prenditori presentano percentuali di reddito evaso molto elevate nei primi decili (81%

nel primo e 63,8% nel secondo), ma decrescenti al crescere del reddito. Infine, per i pro-

fessionisti, la percentuale evasa, intorno all’87% nel primo decile, decresce rapidamente

al crescere del reddito.

Fino a poco tempo fa l’indagine campionaria della Banca d’Italia era considerata

48 : per

dagli studiosi la fonte informativa principale sul reddito delle famiglie italiane

questo motivo le stime dell’evasione dell’Irpef calcolate con il secondo metodo hanno

utilizzato questo dataset. A partire dal 2004 l’Istat conduce una nuova indagine (progetto

49

EU-SILC European Union Statistics on Income and Living Conditions) il cui utilizzo

44 Percentuali simili si ottengono se si considera, al posto del reddito medio complessivo dei singoli contribuenti, solo

quello di specie, ossia quello derivante dall’attività principale del contribuente, anche se questi percepisce redditi

derivanti da altre attività.

45 Parte delle stime riportate in questo lavoro erano già state presentate nell’articolo di Marenzi (1996) al quale si rinvia

per una descrizione approfondita della metodologia applicata per la stima.

46 I confronti tra dati delle due fonti sono realizzati per centili di reddito, il lavoro riporta i risultati solo per decili di reddito.

47 Questa caratteristica dell’andamento dell’evasione trova una possibile spiegazione nella presenza di posizioni di

lavoro irregolari.

48 L’indagine condotta annualmente dall’Istat sui consumi delle famiglie italiane è inutilizzabile ai fini della misura

dell’evasione, poiché rileva solo le classi di reddito familiare complessivo.

49 Per una descrizione dettagliata di questa indagine si rinvia a Di Marco (2005).

- 61 -

Rapporto ISAE - ottobre 2006

per future, e si spera più frequenti, stime dell’evasione dell’Irpef è molto probabile, data

l’elevata qualità dei controlli effettuati dall’istituto statistico nazionale al fine di rendere

la misura del reddito il più attendibile possibile. Un aspetto di notevole interesse è rap-

presentato dal fatto che l’ISTAT, in base ad un particolare accordo con l’Agenzia delle

Entrate, ha accesso diretto ai microdati delle dichiarazioni dei redditi dei contribuenti che

sono intervistati nella nuova indagine, cosicché è possibile introdurre correzioni ed inte-

50 .

grazioni dei dati abbastanza dettagliate

Un’applicazione della metodologia dell’auditing fiscale all’Italia è stata effettuata

da Bordignon e Zanardi (1997). È importante precisare che i dati esaminati dagli autori

non si riferiscono ad un campione casuale rappresentativo della popolazione dei contri-

51

buenti , ma ad un campione selezionato dall’Amministrazione finanziaria sulla base di

52

indicatori di pericolosità fiscale . Il confronto è avvenuto tra i redditi dichiarati dai lavo-

ratori indipendenti (piccoli imprenditori e professionisti) nell’anno d’imposta 1987 e

1989 e quelli sottoposti ad accertamento e contenzioso fino a dicembre 1995. Il campio-

ne è composto da 118.218 soggetti suddivisi per tipologia di reddito, caratteristiche so-

cio-economiche e geografiche. Per stimare la percentuale di evasori, gli autori utilizzano

la proporzione tra controlli con esito positivo (accertamenti notificati) e controlli con esi-

to negativo (dichiarazioni fiscali veritiere), e per quantificare l’ammontare evaso fanno

riferimento ai risultati degli accertamenti notificati. Secondo le loro stime, l’84,3% dei

lavoratori indipendenti avrebbe dichiarato un reddito inferiore a quello effettivo, l’am-

montare medio di reddito evaso sarebbe pari al 55,3% di quello accertato, mentre l’im-

porto medio di imposte evase rappresenterebbe il 66% di quelle accertate. L’ammontare

complessivo di reddito evaso ammonta, secondo le stime degli autori, a 148.161 miliardi

di lire, mentre la perdita stimata di gettito Irpef (tax gap), al lordo delle detrazioni, è di

53

. Differenze significative emergono dalla disaggregazione dei dati

58.572 miliari di lire

per categoria economica: il rapporto reddito evaso/reddito accertato è particolarmente

elevato nel settore del commercio all’ingrosso (88,1%) e in quello dell’artigianato, dove

si aggira tra il 70% e l’80% a seconda dell’attività svolta. Il rapporto scende a livelli in-

torno al 60% per le attività commerciali, per il settore di trasporti e comunicazioni e per i

servizi in genere. Per i servizi professionali e il settore delle assicurazioni e della finanza

50 Alcuni risultati derivanti da questo accesso privilegiato sono riportati nel lavoro di Consolini, Di Marco, Ricci e Vitaletti

(2006).

51 Si osservi che, per quanto riguarda le società di capitali, esistono invece in Italia studi sull'evasione definita fondati su

verifiche svolte su campioni rappresentativi dell'universo. Si veda in proposito Di Nicola (2006).

52 Per giungere ad una stima più “affidabile” dell’evasione, gli autori hanno proceduto ad una stratificazione a posteriori

dei dati originali dei controlli per allineare la loro struttura a quella della popolazione di riferimento.

53 Si tratta di valori prossimi al tax gap stimato per questo tipo di redditi con l’approccio macroeconomico da Bernardi e

Bernasconi (1996). - 62 -

L’evasione dell’imposta personale sul reddito delle persone fisiche: rilevanza e problemi

la percentuale di reddito evaso si attesta invece intorno al 30% del reddito accertato. Per

quanto riguarda la ripartizione geografica, la percentuale di evasori è elevata in tutte le

aree territoriali (prossima all’85%), mentre l’ammontare medio evaso rispetto all’accer-

tato è inferiore di 8–10 punti percentuali al centro e al Nord rispetto al Sud.

Le stime dell’evasione dell’Irpef effettuate con metodi diversi e riferite ad anni dif-

ferenti sono concordi nell’indicare che la dimensione del fenomeno è quantitativamente

rilevante e concentrata principalmente nell’area dei contribuenti indipendenti, per i quali

raggiunge valori assai elevati, mentre i redditi da lavoro dipendente presentano forme di

evasione molto limitata, per lo più associate a posizioni di lavoro irregolare.

Come dimostrato da alcuni studi, un’evasione dell’Irpef di tale entità ha avuto im-

portanti effetti sulla distribuzione del reddito e del carico fiscale. L’analisi di Bernasconi

e Marenzi (1997) mette in evidenza come l’effetto di minor equità verticale, quello

usualmente più considerato, sia presente, ma risulti piuttosto limitato: le stime indicano

54

che l’evasione ha ridotto del 6% l’effetto verticale che il prelievo avrebbe potuto gene-

55

rare in assenza di evasione . Questo risultato dipende però dal fatto che gli autori hanno

riscontrato nel loro studio, per l’insieme dei contribuenti, un elevato livello di evasione

nella coda inferiore della distribuzione e un suo andamento decrescente con il livello del

reddito. Molto più pronunciati sono gli effetti di alterazione dell’equità orizzontale e del

reranking, che risultano rispettivamente maggiori di 3 e di 10 volte rispetto a quelli che

si realizzerebbero in assenza di evasione. Secondo le stime di Galbiati e Zanardi (2001),

l’evasione fiscale riduce notevolmente gli effetti redistributivi complessivi dell’imposta

a causa sia di minori effetti verticali (in quanto nel loro studio l’evasione fiscale risulta

particolarmente elevata negli ultimi decili di reddito), sia di maggiori effetti di iniquità

orizzontale. Per D’Amuri e Fiorio (2005), invece, il passaggio da un mondo con evasione

ad un mondo senza evasione (ossia dove tutti i contribuenti dichiarano il vero reddito)

provoca un aumento di lieve entità degli effetti redistributivi.

54 L’effetto verticale rappresenta il potere redistributivo dell’imposta in assenza di violazioni dell’equità orizzontale.

L’effetto orizzontale costituisce invece la perdita di potenziale redistributivo dipendente dalla violazione dell’equità

orizzontale. Gli effetti di iniquità orizzontale a causa dell’evasione avvengono quando due soggetti con lo stesso reddito

lordo dichiarano importi diversi. Gli effetti di riordinamento (o reranking) determinano un ulteriore riduzione di potere

redistributivo e si verificano quando un soggetto con reddito lordo più elevato di un altro dichiara un reddito inferiore a

quello dell’altro individuo.

55 Il profilo distributivo dell’evasione fiscale dei lavoratori dipendenti determina un aumento dell’effetto verticale, e quindi

una riduzione della disuguaglianza, di un decimo circa di quello che si avrebbe in sua assenza. Un effetto verticale

positivo è anche prodotto dall’evasione dei professionisti, che incrementa di un terzo quello teorico. L’impatto verticale

dell’evasione è invece negativo per i pensionati (meno 17% di quello potenziale) e per gli imprenditori (meno 19% di

quello potenziale). - 63 -

Rapporto ISAE - ottobre 2006

CAUSE DELL’EVASIONE FISCALE DELL’IMPOSTA PERSONALE SUL

REDDITO: PRINCIPALI APPROCCI TEORICI

La letteratura teorica sulle determinanti dell’evasione dell’imposta personale sul

reddito è molto ampia, nonostante i primi articoli sul tema risalgano agli inizi degli anni

56 . Sulla base delle motivazioni fondamentali che inducono i cittadini a sottrarsi

settanta

al pagamento dell’imposta, si possono distinguere tre principali approcci (Marchese,

2000): economico, socio-psicologico e politico.

Secondo il primo approccio la decisione relativa all’evasione delle imposte si base-

rebbe su un puro calcolo di convenienza economica effettuato da un contribuente “razio-

nale” ed “egoista” in condizioni di incertezza. Il punto di partenza per l’analisi

economica dell’evasione è rappresentato dal modello base proposto da Allingham e San-

57

dmo (1972) , che ha il pregio di mettere in evidenza il ruolo di una serie di parametri fi-

scali rilevanti nella decisione. Le variabili ritenute fondamentali dagli autori per il

calcolo della convenienza ad evadere sono: la frequenza degli accertamenti, l’entità della

sanzione, il reddito, le aliquote, l’avversione al rischio. Nella versione statica del model-

58 59

lo , Allingham e Sandmo adottano le seguenti ipotesi : a) il contribuente, razionale ed

egoista, ha come unico obiettivo la massimizzazione, in condizioni di incertezza, della

propria utilità attesa; b) il contribuente è caratterizzato da un certo grado di avversione al

60 61

; c) il contribuente dispone di un reddito effettivo, ipotizzato esogeno , non

rischio

noto all’autorità fiscale, di cui dichiara solo una parte; d) esiste un’imposta proporzionale

sul reddito, definita unicamente da un’aliquota costante che si applica sul reddito dichia-

62 63 64

rato ; e) esiste una certa probabilità p (0<p<1), nota al contribuente ed esogena , che

56 Per una survey approfondita della letteratura sul tema, si vedano Cowell (1990, 2003); Andreoni, Erard e Feinstein

(1998).

57 Numerose estensioni/modifiche sono state introdotte negli anni al modello base (Cowell, 1990; Sandmo, 2005).

58 Nell’articolo gli autori presentano un modello nella duplice forma statica e dinamica. Nella versione statica l’individuo

affronta una sola dichiarazione dei redditi (oppure più dichiarazioni in differenti periodi, ma indipendenti tra loro). La

versione dinamica del modello stabilisce, invece, un collegamento tra le decisioni di evasione dei singoli periodi

attraverso la sanzione. In presenza di evasione scoperta in un determinato periodo, l’amministrazione finanziaria opererà

un accertamento su tutti i periodi precedenti, calcolando la sanzione anche sui redditi non dichiarati in passato.

59 Numerose critiche sono state avanzate circa la validità delle varie ipotesi del modello (si veda al riguardo Cowell,

1990).

60 Questa ipotesi influenza la curvatura della funzione di utilità. Una funzione di utilità marginale positiva e strettamente

decrescente comporta avversione al rischio da parte del contribuente.

61 Alcuni successivi lavori teorici (Baldry, 1979; Pencavel, 1979; Sandmo, 1981; Cowell, 1985, 1990) hanno considerato

il reddito come variabile endogena. È infatti plausibile supporre che i parametri fiscali influenzino le scelte del

contribuente, per ciò che concerne sia il tipo di attività svolta che l’intensità dello sforzo lavorativo (ore di lavoro offerte), e

conseguentemente reddito totale prodotto. Rimuovere l’ipotesi di esogeneità del reddito ha come conseguenza una

maggiore ambiguità circa gli effetti dei parametri fiscali sulla decisione di evadere.

- 64 -

L’evasione dell’imposta personale sul reddito delle persone fisiche: rilevanza e problemi

65

la dichiarazione sia sottoposta ad accertamento e in caso di evasione la punizione è rap-

66

presentata da una sanzione amministrativa proporzionale al reddito non dichiarato . In

base a questo insieme di ipotesi, la quantità ottimale di reddito da dichiarare deriva dalla

massimizzazione della funzione di utilità attesa, tenendo conto della possibilità che vi sia

67

. L'utilità attesa è data dalla media

o meno l’accertamento da parte dell’autorità fiscale

ponderata delle utilità associate ai redditi di cui potrebbe disporre il contribuente nelle

due diverse alternative: se non vi è accertamento, il reddito netto sarà pari a quello effet-

tivo meno l’imposta pagata sul dichiarato; se invece vi è accertamento, il reddito netto è

ulteriormente decurtato dal pagamento della sanzione amministrativa proporzionale al

reddito non dichiarato.

L’approfondimento condotto dagli autori circa gli effetti sull’evasione di variazioni

dei parametri fiscali ha messo in evidenza una relazione positiva tra sanzione ammini-

68

strativa e probabilità di accertamento da un lato e reddito dichiarato dall’altro; mentre il

segno risulta indeterminato nel caso in cui si consideri la relazione tra aliquota d’imposta

69

e reddito dichiarato e tra livello del reddito effettivo e reddito dichiarato. Gli autori di-

mostrano che, se si includono nell’analisi altre ipotesi, è possibile definire senza ambi-

guità il segno della relazione tra reddito effettivo e reddito dichiarato: in presenza di

avversione assoluta al rischio decrescente nel reddito e di un’aliquota della sanzione

maggiore o uguale a 1, un aumento del reddito effettivo riduce l’evasione. Yitzhaki

(1974) e Christiansen (1980) ottengono una relazione positiva tra aliquota fiscale e red-

dito dichiarato modificando il tipo di sanzione da applicare in caso di evasione: essi con-

62 Le indicazioni generali del modello non subiscono sostanziali modifiche nel caso in cui si opti per una struttura

dell’imposta più complessa e realistica (ad esempio progressiva).

63 Alcuni lavori considerano la probabilità soggettiva di essere accertato, cioè quella percepita dal contribuente, che può

differire anche di molto da quella effettiva cui il contribuente è esposto. Erard e Feinstein (1994) mettono in evidenza la

tendenza dei contribuenti a sopravvalutare le probabilità di accertamento.

64 A partire dalla prima metà degli anni ottanta, la letteratura propone alcuni modelli in cui la probabilità di accertamento

è endogena. In questi modelli l’evasione è considerata come il risultato di un gioco strategico tra contribuente e

amministrazione fiscale, il cui principale obiettivo è la massimizzazione del gettito, avendo come unica variabile

decisionale la probabilità di accertamento sotto un vincolo di risorse. Il risultato complessivo di questa letteratura, pur

nella varietà dei modelli, è che una politica di controllo efficace è una politica discriminante, cioè una politica che applica

diverse probabilità di accertamento alle diverse classi di contribuenti (Landsberger e Meilijson, 1982; Greenberg, 1984;

Reinganum e Wilde, 1985; 1986). Per un approfondimento di questo tema si vedano: Marchese, 2000; Andreoni, Erard e

Feinstein, 1998.

65 La probabilità di essere sottoposti ad accertamento viene fatta coincidere con la circostanza che l’evasione venga

scoperta. In realtà, i due fenomeni non coincidono necessariamente, in quanto potrebbe verificarsi che l’accertamento

non riesca a provare l’esistenza di evasione.

66 Ovviamente l’aliquota proporzionale della sanzione amministrativa è maggiore dell’aliquota proporzionale dell’imposta.

67 Poiché la scelta avviene in condizioni di incertezza, nella funzione di utilità vi sono due pesi che riflettono il rischio per

il contribuente di essere o meno sottoposto ad accertamento.

- 65 -

Rapporto ISAE - ottobre 2006

70

siderano una penalità commisurata all’imposta evasa , piuttosto che al reddito non

dichiarato, come avviene invece nel modello di Allingham e Sandmo. In letteratura il se-

gno ambiguo o negativo della relazione tra aliquote fiscali ed evasione, sia che si tratti di

sistemi di tassazione progressiva sul reddito, sia di sistemi proporzionali, rappresenta la

regola. Solo alcuni modelli (si veda ad esempio, Bordignon, 1993, e Kesselman, 1989)

riescono ad ottenere una relazione crescente tra evasione e tassazione, ma imponendo

ipotesi discutibili. Una relazione positiva tra aliquote ed evasione fiscale emerge invece

in molti lavori empirici (Clotfelter, 1983; Poterba, 1987; Crane e Nourzad, 1986;

Slemrod, 1985) e sperimentali (Friedland, Maital e Rutenberg, 1978; Baldry, 1987), an-

che se sono comunque rinvenibili eccezioni (Dubin e Wilde, 1988; e Feinstein, 1991;

Alm, Bahl e Murray, 1993).

Circa la capacità di questo modello, e di altri appartenenti a questo filone, di predire

i comportamenti evasivi dei contribuenti, un’ampia letteratura empirica e sperimentale

(Slemrod, 1992) ha evidenziato come la frequenza e il livello di evasione stimati in base

a questo approccio siano superiori a quelli effettivamente osservati. Questo “limite” ha

stimolato gli studiosi ad analizzare il ruolo di altre variabili, non prettamente economi-

71

che , sulla decisione di evadere.

L’approccio socio-psicologico all’evasione fiscale (Lewis, 1982; Cullis e Lewis,

1997; Kirchler, 2007; Wallschutzky, 1984) ha messo in evidenza che la decisione di eva-

sione sarebbe influenzata, in modo significativo, da un insieme di valori, attitudini, per-

72

cezioni, principi, norme sociali che agirebbero come una sorta di enforcement interno .

68 Secondo quanto affermato da Kolm (1973), una politica di deterrenza ottimale è quella che prevede una massima

sanzione applicata con probabilità minima. Tuttavia numerosi studi empirici (Andreoni, Erard e Feinstein, 1998), mettono

in evidenza come, dal punto di vista della deterrenza, l’effetto più forte sia quello esercitato dalla probabilità

dell’accertamento. È importante precisare però che l’effetto deterrente degli accertamenti può essere modesto, se tale

frequenza non si discosta da valori molto bassi (Alm, Jackson e McKee, 1992a). E’ inoltre richiesto che eventuali

variazioni nella probabilità oggettiva degli accertamenti vengano effettivamente avvertite dai contribuente (Klepper e

Nagin, 1989).

69 Come spiegato dagli autori, un aumento dell’aliquota fiscale ha due effetti di segno opposto: un effetto sostituzione

negativo dovuto al fatto che l’aumento dell’aliquota rende al margine più vantaggioso evadere l’imposta ed un effetto

reddito positivo perché un aumento dell’aliquota riduce, in termini attesi, il reddito dell’individuo e, sulla base

dell’assunzione di avversione assoluta al rischio decrescente, aumenta il reddito dichiarato. L’impatto finale dipende da

quale dei due effetti risulta prevalente.

70 Questo risultato è dovuto al fatto che l’effetto sostituzione scompare, perché un aumento dell’aliquota fiscale aumenta

non solo il beneficio marginale all’evasione, ma anche il costo marginale della stessa, lasciando solo l’effetto reddito.

71 È importante ricordare che gli stessi Allingham e Sandmo affermano, nel loro articolo, che il modello proposto

potrebbe essere criticato poiché pone poca attenzione a fattori non monetari che potrebbero influire sulla decisione di

evasione del contribuente. Il tentativo compiuto dagli autori è stato di arricchire l’analisi teorica introducendo nella

funzione di utilità una variabile “reputazione” che sintetizzerebbe l’effetto dei fattori non considerati.

72 Secondo Frey (1997), la distinzione tra motivazioni intrinseche, ossia quelle socio-psicologiche, ed estrinseche, ossia

quelle economiche, è di fondamentale importanza per valutare l’effetto prodotto dalle politiche di controllo sulle decisioni

di evasione. - 66 -

L’evasione dell’imposta personale sul reddito delle persone fisiche: rilevanza e problemi

In sostanza, il comportamento del contribuente non prescinderebbe da considerazioni re-

lative a obblighi morali, sociali ed etici: sensi di colpa e sentimenti di vergogna nel com-

piere azioni amorali, biasimo sociale, imbarazzo, perdita di stima e di status sociale che

73

, generale senso del dovere nei con-

possono derivare dall’essere scoperto come evasore

fronti della “cosa pubblica”. Il vincolo morale di adempiere gli obblighi fiscali dipende-

rebbe anche da valutazioni soggettive sul grado di equità del carico fiscale proprio ed

74

altrui e sulla qualità e quantità dei servizi pubblici. Un contribuente che consideri non

caratterizzato da fairness il rapporto costi-benefici insito nel prelievo e nella spesa pub-

75

blica corrispondente , o che comunque si senta insoddisfatto delle modalità di prelievo

76 . Il rispetto degli

fiscale e di spesa pubblica, tenderà verso comportamenti di evasione

obblighi fiscali dipende quindi dalla percezione del singolo contribuente circa il grado di

77

equità con cui viene trattato dal fisco . 78

L’inclusione nello studio dell’evasione di questa molteplicità di aspetti che variano

fortemente tra individui, tra gruppi sociali, tra paesi e mutano anche nel tempo, avrebbe

anche il vantaggio di contribuire a spiegare l’eterogeneità dei comportamenti evasivi dei

contribuenti evidenziata dalla ricerca empirica.

La maggior parte della letteratura esistente riguardo agli effetti dei sentimenti mora-

li e delle norme sociali sulla decisione di evasione è di tipo empirico; non esiste finora un

modello teorico che sia considerato come punto di riferimento di questo filone, probabil-

mente a causa dell’incertezza circa la modalità con cui formalizzare il contributo dei di-

versi fattori considerati. Esistono però dei tentativi di introdurre le valutazioni di tipo

etico e sociale nei modelli che appartengono al primo approccio sopra esaminato. Ad

73 I risultati dell’esperimento di Bosco e Mittone (1997) confermano la rilevanza di queste considerazioni nel

disincentivare l’evasione.

74 Rilevante risulta anche la percezione del contribuente circa il grado di onerosità degli adempimenti da assolvere per la

liquidazione dei tributi e della complessità della normativa. In generale, sul tema del conflitto tra fisco e contribuente, si

veda Feld e Frey (2002).

75 Il termine fairness è stato introdotto proprio per esplicitare l’idea che, nelle decisioni di adempimento o di evasione

degli obblighi fiscali, il contribuente valuti se il tributo richiesto dallo stato è equo o, appunto, fair in relazione a quanto poi

lo stato restituisce come spesa pubblica. L’ipotesi è che il limite di pressione fiscale oltre il quale l’individuo si ritiene

liberato dall’obbligo fiscale sia determinato proprio in relazione a quella imposta che l’individuo ritiene equa in termini di

ciò che riceve come spesa pubblica. Numerose ricerche sperimentali confermano questa ipotesi (Becker, Buchner,

Sleeking, 1987; Alm, Jackson e McKee, 1992b; Alm, McClelland e Schulze, 1992).

76 Secondo Spicer e Becker (1980, p. 173): “Tax evasion may be seen partly as a means by which tax-payers attempt to

restore equity in their terms of trade with government”.

77 Tali valutazioni dipendono da quanto il contribuente è in grado di identificarsi con gli obiettivi degli interventi effettuati

attraverso la spesa pubblica e con le scelte relative agli strumenti attraverso i quali lo stato persegue tali obiettivi.

78 Nella letteratura teorica ed empirica, l’insieme di questi aspetti è generalmente identificato con l’espressione “tax

morale”. Per un apprendimento di questo concetto e del ruolo che ha nell’influenzare le decisioni di evasione si rinvia a

Torgler (2003). - 67 -

Rapporto ISAE - ottobre 2006

esempio Gordon (1989) considera un modello dinamico (di tipo “epidemico”) di evasio-

ne fiscale, dove si assume l’esistenza di disutilità psicologiche nell’evadere, determinate

da meccanismi di riprovazione sociali, e dove tali disutilità sono ipotizzate decrescenti

nel numero di individui che attualmente evadono. L’autore mette in evidenza il fatto che

comportamenti evasivi da parte di alcuni contribuenti generano effetti imitativi e molti-

plicativi da parte degli altri contribuenti. Bordignon (1993) riassume gli effetti dei senti-

menti morali e delle obbligazioni sociali sulle scelte di evasione di un contribuente

attraverso un vincolo di fairness. In sostanza l’autore, sviluppando un’idea di Spicer e

Lundstedt (1976), propone un modello dove il reddito che un individuo desidera evadere

viene determinato tenendo conto della differenza sia tra il contributo ritenuto equo sulla

base dell’ammontare di beni e servizi offerti dallo stato e l’imposta richiesta, sia tra

quanto vorrebbe che gli altri contribuenti pagassero allo stato e quanto essi effettivamen-

79 . Questo livello desiderato rappresenta un limite superiore (cosiddet-

te pagano in media

to vincolo di fairness) all’ammontare di evasione effettivamente realizzata da un

contribuente e calcolata sulla base del modello classico delle scelte di portafoglio.

Sempre nell’ambito dell’approccio socio-psicologico, è degno di nota un filone di

studi recente che analizza la rilevanza dei confronti interpersonali di reddito nelle scelte

individuali di evasione basandosi sui risultati conseguiti dalla Cumulative Prospect

Theory (Kahneman e Tversky, 1979, 1992). In sintesi, secondo questa teoria, supportata

da evidenze sia empiriche, sia sperimentali, gli individui sarebbero avversi al rischio nel

80

dominio dei guadagni, mentre sarebbero propensi al rischio nel dominio delle perdite .

Applicando questo risultato allo studio della decisione di evadere in un contesto dove

sono rilevanti i confronti sociali Bernasconi e Zanardi (2004) dimostrano che il

comportamento del contribuente è differente a seconda che il reddito di cui dispone in

caso di pagamento totale dei propri obblighi fiscali risulti maggiore o minore del reddito

di riferimento. Nel primo caso (dominio dei guadagni), il comportamento del

contribuente è coerente con il modello tradizionale dell’utilità attesa; nel secondo caso

(dominio delle perdite), il contribuente tenderà invece a seguire comportamenti più

81 .

aggressivi (ovvero più rischiosi) nelle sue scelte di evasione

Infine, la terza spiegazione politico-istituzionale (Monacelli, 1996) si basa su un ap-

proccio di tipo public choice, che individua la causa dell’evasione nella pressione eserci-

79 Il comportamento del contribuente è rappresentato da una “condizione di reciprocità” tra i cittadini, la quale in sostanza

obbliga ogni individuo ad adempiere i propri oneri fiscali nella misura in cui gli altri cittadini tengono un comportamento

analogo.

80 All’interno del filone socio-psicologico, alcuni studiosi si sono concentrati sulla validità delle assunzioni del modello

delle decisioni razionali in situazione di incertezza. Numerosi lavori hanno dimostrato che gli individui sarebbero soggetti,

nel processo decisionale, ad euristiche, biases e framework effects che influenzerebbero la loro capacità di valutazione e

giudizio. Per un approfondimento di questi aspetti con riferimento alla tassazione si vedano McCaffery e Baron (2003) e

Caroll (1986). - 68 -

L’evasione dell’imposta personale sul reddito delle persone fisiche: rilevanza e problemi

tata da particolari gruppi di interesse e nella tolleranza dello stato e

dell’amministrazione, volti a massimizzare consensi e potere (Buchanan, 1980). Per que-

sto filone teorico l’evasione è vista come il risultato di uno scambio tra governanti e talu-

ne categorie di governati (voto contro libertà di evasione) e costituirebbe quella che

82

viene definita “rendita fiscale” . Pertanto il focus dell’analisi non è più il comportamen-

to dei singoli contribuenti, quanto le convenienze relative dei politici e dei gruppi di inte-

resse che essi rappresentano. In mancanza di una volontà politica di contrastare i

comportamenti evasivi di particolari gruppi di interesse, interventi che prevedono l’ina-

sprimento delle sanzioni o il potenziamento di strumenti di controllo sarebbero ineffica-

ci, in quanto la probabilità di accertamento su queste categorie “privilegiate” sarebbe di

fatto prossima allo zero. Una possibile politica di contrasto all’evasione, adatta a questa

particolare situazione, dovrebbe prevedere modifiche ai meccanismi di decisione istitu-

zionali strutturate in modo tale da contenere i margini di discrezionalità dei politici.

Da questa breve rassegna della letteratura sull’evasione fiscale è possibile trarre la

conclusione che la causa di questo fenomeno non è quasi mai una sola. Ciascuno dei tre

approcci descritti ha sicuramente il pregio di mettere in evidenza alcuni aspetti significa-

tivi del problema, ma è più realistico ritenere che le motivazioni che inducono il contri-

buente a non rispettare gli obblighi fiscali siano molteplici e interrelate tra loro e che sia

inoltre difficile identificarne la loro importanza relativa.

EVIDENZA EMPIRICA SULLE DETERMINANTI DELL’EVASIONE FISCALE

DELL’IMPOSTA PERSONALE SUL REDDITO IN ITALIA

83

A differenza di molti altri paesi , in Italia, nonostante la rilevanza quantitativa

dell’evasione dell’imposta personale sul reddito, sono pochissimi gli studi empirici che

mirano ad analizzare l’impatto dei vari fattori economici e non economici proposti dalla

letteratura teorica sulla decisione di evasione di questa imposta.

A nostra conoscenza, solo due lavori verificano la significatività di alcuni fattori

sull’evasione dell’Irpef da parte degli imprenditori individuali e dei professionisti e ne

84 85

quantificano gli effetti . Bordignon e Zanardi (1997) propongono un modello micro-

econometrico delle determinanti dell’evasione, avendo come riferimento teorico di base

81 Ne consegue che il livello di evasione sarà tanto più basso quanto più ugualitaria è la distribuzione del reddito

all’interno di una società. Sulla relazione tra decisione di evasione e disuguaglianza dei redditi si veda anche Bloomquist

(2003).

82 Con questo termine si intende la concessione di deroghe al pagamento dell’imposta nei confronti di particolari

categorie di contribuenti che “assicurano” il loro appoggio politico.

- 69 -

Rapporto ISAE - ottobre 2006

il modello di Allingham-Sandmo e le specificazioni proposte dalla letteratura empirica in

tema di evasione, a partire dal contributo di Clotfelter (1983). Secondo le loro stime, il li-

vello ottimale di reddito non dichiarato al fisco dal singolo contribuente risulta crescente

86 e dell’aliquota marginale dell’Ir-

al crescere del livello del reddito imponibile accertato

pef corrispondente al reddito imponibile accertato. La relazione tra reddito evaso e proxy

utilizzata come probabilità individuale di essere sottoposto ad accertamento è invece ne-

87

gativa . Con riferimento alle altre variabili incluse nell’analisi, risultano significative: le

88 89

e la localizzazione geografica ; l’indicatore

dummy che descrivono il settore di attività 90

della composizione dei redditi del contribuente e un insieme di variabili rappresentati-

ve del grado di utilizzo di alcune categorie generali di servizi pubblici. Con riferimento a

questi ultimi regressori è interessante evidenziare che essi dovrebbero consentire di co-

gliere il ruolo dello scambio fiscale. Le stime mostrano un livello di compliance più ele-

vato da parte dei contribuenti che utilizzano maggiormente i servizi pubblici di trasporto

e di istruzione, mentre i risultati non sono conformi alle attese per quanto riguarda i ser-

91

vizi pubblici sanitari, che ridurrebbero il reddito dichiarato .

Nel lavoro di Bernasconi e Zanardi (2004), viene testato empiricamente, con riferi-

mento alla realtà italiana, il modello teorico di evasione fiscale proposto dagli stessi au-

tori. Questo modello, descritto brevemente alla fine del precedente paragrafo, si basa

sulla Cumulative Prospect Theory, estendendola per tenere conto della rilevanza dei con-

fronti interpersonali di reddito nelle scelte di evasione dell’imposta personale. Il lavoro

83 Molti paesi dispongono infatti di adeguati dataset utilizzabili per comprendere, mediante varie tecniche di analisi, le

principali cause dei comportamenti evasivi dei contribuenti e valutare l’efficacia delle politiche di contrasto adottate. Ad

esempio, gli Stati Uniti utilizzano, come è stato detto in precedenza, un campione casuale di contribuenti, mentre altri

paesi, in particolare quelli nordici, ricorrono ad indagini campionarie. È da sottolineare comunque che la carenza di dati

nello studio di questo fenomeno è un problema comune a quasi tutti i paesi; questo spiega l’ampia diffusione di

esperimenti condotti prevalentemente con studenti universitari in laboratorio per testare gli effetti di numerosi fattori sul

comportamento di frode fiscale in un ambiente isolato dall'influenza di fattori esterni. In Italia numerosi studi sperimentali

sulle decisioni di evasione sono stati condotti nel Laboratorio di Economia Sperimentale dell'Università di Trento. Il

vantaggio di questa metodologia consiste nella possibilità di utilizzare, seppure con certe cautele, i risultati empirici

ottenuti nei vari esperimenti indipendentemente da dove sono stati effettuati. Per un approfondimento della metodologia

sperimentale per lo studio dell’evasione si veda Webley, Robben, Elffers e Hessing (1991).

84 Indicazioni sulle possibili determinanti dell’evasione dell’imposta personale possono essere ricavate anche dai lavori

econometrici che analizzano le cause del sommerso economico. Per l’Italia si veda, ad esempio, ISAE (2002b) e Bovi

(2004).

85 Il dataset utilizzato dagli autori è quello derivante dall’ordinaria attività di accertamento condotta dalle autorità fiscali

italiane. Per una descrizione delle caratteristiche di questa base dati si rinvia al paragrafo 2 di questo capitolo.

86 L’elasticità stimata del reddito evaso con riferimento al reddito accertato è maggiore di uno, e questo significa che la

percentuale di reddito non dichiarato aumenta all’aumentare del reddito effettivo del contribuente.

87 Poiché gli autori non dispongono delle effettive probabilità di accertamento, utilizzano una proxy calcolata come una

media pesata sui tre anni precedenti all’anno di dichiarazione del rapporto tra il numero di controlli effettuati per la

categoria di attività economica del contribuente e il numero totale di contribuenti (controllati e non) che appartengono alla

stessa categoria. - 70 -

L’evasione dell’imposta personale sul reddito delle persone fisiche: rilevanza e problemi

di Bernasconi e Zanardi (2004) e quello di Bordignon e Zanardi (1997) hanno due punti

in comune: l’utilizzo dello stesso dataset e l’inserimento nel modello econometrico delle

medesime variabili esplicative, con un'unica differenza sostanziale data dalla presenza,

tra i regressori del primo studio, del reddito di riferimento. L’individuazione della varia-

bile da utilizzare come reddito di riferimento non è però semplice; è infatti necessario

formulare delle ipotesi perché nel dataset questo reddito non è direttamente osservabile.

Gli autori hanno optato per la nozione di reddito di riferimento di “gruppo”. I contribuen-

ti sono stati suddivisi in 440 gruppi omogenei sulla base del decile della distribuzione del

reddito disponibile accertato, del settore di attività economica e dell’area geografica di

residenza. Per ciascun gruppo si è proceduto ad identificare il reddito di riferimento. I ri-

sultati delle stime per i due modelli, che considerano rispettivamente il caso dei guadagni

e il caso delle perdite, confermano l’approccio sviluppato dagli autori: il reddito di riferi-

mento è fortemente significativo, e con segno positivo, nello spiegare le decisioni di eva-

sione dei contribuenti. Per quanto concerne le altre variabili, l’evidenza è generalmente

coerente con i risultati dell’approccio classico di utilità attesa e con quelli ottenuti da

Bordignon e Zanardi. Con riferimento agli effetti di una variazione dell’aliquota fiscale

sull’ammontare del reddito evaso, l’impatto dell’aliquota marginale, sempre negativo nel

lavoro di Bordignon e Zanardi, è negativo nel dominio dei guadagni e positivo in quello

delle perdite, coerentemente con le predizioni di statica comparata del modello proposto

dagli autori.

Altre indicazioni utili per comprendere quali fattori influenzino le scelte dei contri-

buenti italiani in materia di tassazione provengono da alcune indagini campionarie con-

dotte negli ultimi venticinque anni. Una prima indagine risalente al 1982, molto

articolata e molto interessante (Tagliacozzo, 1984), raccoglie informazioni su giudizi,

opinioni, atteggiamenti e comportamenti di 1000 intervistati nei confronti dello stato in

generale, del problema della tassazione e della spesa pubblica e del fenomeno dell’eva-

sione fiscale. Questa ricerca ha il pregio di mettere in evidenza la situazione italiana di

molti anni fa con riferimento a tre importanti concetti: la mentalità fiscale, intesa come

88 Sono stati creati 11 macro-settori di attività economica. La maggior parte dei coefficienti stimati per queste dummy, da

interpretarsi come scostamenti rispetto alla tipologia di riferimento esclusa dalla regressione (commerciante al dettaglio),

ha segno positivo. Hanno invece una minor tendenza ad evadere gli individui che lavorano nel settore della finanza e

dell’assicurazione, i proprietari di alberghi e ristoranti e i professionisti.

89 Sono state create 4 macro-aree geografiche. Il livello di compliance si riduce passando dalle regioni settentrionali

verso quelle meridionali. Il Nord-Est evade meno del Nord-Ovest.

90 Questo indicatore deriva dal rapporto tra l’ammontare dei redditi accertati diversi da quelli tipici del lavoratore

indipendente e l’ammontare del reddito complessivo accertato. Il segno negativo associato a questa variabile esplicativa

può essere dovuto al fatto che questi redditi diversi sono generalmente soggetti a forme di prelievo con ritenuta alla

fonte, che consentono, a parità di altre condizioni, minori opportunità di evasione.

91 Per ciascun tipo di lavoratore indipendente, tali variabili indicano la percentuale di contribuenti che affermano di

utilizzare i servizi pubblici di trasporto, sanitari e di istruzione.

- 71 -

Rapporto ISAE - ottobre 2006

atteggiamento generalizzato del singolo cittadino nei confronti del sistema fiscale; la

morale tributaria, che è l’atteggiamento nei confronti dell’evasione, e infine la disciplina

tributaria, che rappresenta la volontà del contribuente di rispettare i propri obblighi fisca-

li. Risulta piuttosto difficile sintetizzare la ricchezza di informazioni che questa indagine

ha prodotto; ci limitiamo quindi a riportare brevemente le caratteristiche principali del

profilo del contribuente italiano medio emerso nell’analisi. Per quanto riguarda in gene-

rale il rapporto con lo stato, l’atteggiamento degli italiani era molto negativo; i termini

più frequentemente riportati dai cittadini per descriverlo sono disordine, sopraffazione,

doveri e sacrifici. Operai, commercianti, artigiani e impiegati esprimevano i giudizi più

severi. Il 71,9% degli italiani appariva convinto che lo stato non perseguisse gli interessi

dell’intera collettività, ma quelli di alcune classi sociali o di una particolare classe politi-

ca. Circa le preferenze per la spesa pubblica, erano considerate importanti sanità, sicu-

rezza sociale, ordine pubblico e polizia, mentre emergeva minore interesse per

istruzione, giustizia e difesa. La pressione tributaria era considerata eccessiva, pertanto

eventuali aumenti delle voci di spesa considerate utili avrebbero dovuto essere realizzati

migliorando la gestione delle risorse già disponibili. I termini “imposte” e “tasse” erano

associati nella maggior parte dei casi a concetti negativi: il 26,3% degli intervistati li

considerava una espropriazione, il 32,5% un obbligo, e infine il 41,2% li riteneva un con-

tributo. Il 53% degli individui considerava iniqua la distribuzione del carico tributario,

un altro 30,5% era convinto che fosse abbastanza iniqua. Con riferimento all’efficienza

dell’apparato burocratico nelle varie fasi della tassazione e all’efficacia delle norme fi-

scali e della giustizia tributaria, il giudizio era per quasi un terzo degli intervistati favore-

vole, mentre i restanti due terzi esprimevano una critica moderata o del tutto negativa.

Circa le diverse forme di prelievo, più della metà preferiva le imposte patrimoniali o

quelle sui consumi. La relazione tra atteggiamento verso lo stato e modo di percepire le

imposte dirette era molto stretta: un giudizio molto negativo nei confronti dello stato era

associato ad una altrettanto negativa valutazione del prelievo. Circa l’opinione sul saldo

dello scambio fiscale, ossia della relazione dare-avere, il 72,2% era convinto di ricevere

meno rispetto a quanto il fisco lo costringeva a pagare, il 22,9% riteneva che il rapporto

fosse alla pari, soltanto il 4,9% pensava di conseguire un vantaggio. È interessante notare

che, tra coloro che avevano la percezione di subire una perdita nel rapporto di scambio,

la parola imposta era associata dal 31,3% degli intervistati a qualcosa che viene tolto,

contro l’11,8% nel caso di pareggio e il 18,9% in caso di guadagno. Per quanto riguarda

la percezione circa la diffusione dell’evasione, secondo il 56,1% degli intervistati questa

avrebbe coinvolto oltre un terzo dei cittadini e il 48,5% riteneva che le perdite di gettito

ammontassero ad oltre un terzo delle entrate potenziali. Il contribuente italiano esprime-

va un giudizio negativo sulla legislazione fiscale, ritenuta particolarmente favorevole nei

confronti di alcune categorie professionali (medici, dentisti, avvocati, notai). Tra le cause

- 72 -

L’evasione dell’imposta personale sul reddito delle persone fisiche: rilevanza e problemi

principali dell’evasione erano annoverate: l’incapacità dello stato di gestire correttamen-

te le risorse prelevate alla collettività, le aliquote fiscali troppo elevate e l’ampio numero

di evasori, che avrebbe giustificato l’effetto emulazione. Per quanto riguarda infine le

possibilità di contrastare l’evasione, il giudizio emerso era molto scettico; si riteneva in-

fatti che mancasse una reale volontà politica, che i livelli di corruzione fossero ormai

troppo elevati, che vi fossero carenze legislative e nelle strutture e che il personale non

fosse preparato. In sintesi, si può avanzare l’ipotesi che l’orientamento negativo verso lo

stato e le sue istituzioni, il ridotto senso civico e la scarsa coscienza collettiva emersi da

questo studio contribuissero a spiegare l’elevata frequenza di comportamenti scorretti da

parte dei contribuenti italiani nei confronti del fisco e degli obblighi fiscali.

A distanza di dieci anni, il Ministero delle Finanze ha condotto un’indagine campio-

naria per approfondire alcuni aspetti riguardanti il rapporto fisco-cittadino intervistando

circa 700 individui estratti dall’Anagrafe Tributaria e rappresentativi delle diverse tipolo-

92

gie di contribuenti . Nello specifico, l’obiettivo di questa ricerca era valutare i giudizi

dei contribuenti italiani in merito alla percezione degli obblighi fiscali, alle motivazioni

dell’evasione, agli strumenti da adottare per combattere il fenomeno. Dalle risposte for-

93

, emer-

nite dagli intervistati, riportate nel lavoro di Cannari, Ceriani e D’Alessio (1997)

gono indicazioni decisamente negative: l’evasione fiscale veniva percepita dall’82,2%

degli intervistati come un problema grave o gravissimo; in una graduatoria che riportava

i problemi che maggiormente preoccupano gli italiani, l’evasione era al terzo posto, dopo

94

criminalità e disoccupazione . Per quanto riguarda la dimensione del fenomeno, oltre il

60% del campione stimava una perdita di gettito compresa tra il 20 e il 50% delle impo-

ste pagate. Le categorie professionali che evadevano in misura maggiore le imposte, se-

condo la percezione della maggior parte degli italiani, erano i liberi professionisti, gli

imprenditori, i commercianti, gli artigiani e i redditieri. Per valutare il collegamento tra

queste percezioni e le esperienze concrete, agli intervistati erano state fatte alcune do-

mande in merito al rilascio dello scontrino, della ricevuta fiscale o della fattura da parte

95 . Secondo quanto dichiarato dal campione, lo scontri-

di alcune categorie di contribuenti

no/fattura fiscale veniva rilasciato nella quasi totalità dei casi (dall’80% in su) nei super-

92 Si tratta dei contribuenti che hanno presentato la dichiarazione Irpef nel 1990.

93 Gli autori, oltre a riportare i risultati dell’indagine, conducono un’interessante cluster analysis che permette di

individuare 4 tipologie di contribuenti con riferimento ai giudizi espressi dagli intervistati sull’evasione fiscale.

94 Questo risultato trova conferma con quanto riportato nell’indagine EU.R.ES (2004), secondo la quale oltre il 60% dei

cittadini colloca il contrasto all’evasione fiscale tra i primi tre obiettivi che un ideale programma di governo deve

perseguire. Indicazioni diverse emergono invece dall’Indagine Statistica Multiscopo sulle Famiglie condotta dall’Istat nel

2002, secondo cui l’evasione fiscale non appare un problema particolarmente sentito dai cittadini rispetto ad altri ritenuti

maggiormente gravi: solo il 13,8% degli italiani lo considera tra i tre principali problemi del paese. Questo potrebbe

spiegare una così vasta tolleranza del fenomeno, presumibilmente anche da parte di chi non se ne avvantaggia.

95 Un’indagine molto simile è stata condotta di recente da EU.R.ES (2004).

- 73 -

Rapporto ISAE - ottobre 2006

mercati, nei negozi di alimentari, di abbigliamento e calzature, nei bar e ristoranti e negli

alberghi, in circa la metà dei casi dai barbieri e parrucchieri, dai carrozzieri e dai mecca-

nici, ed in un terzo dei casi dagli artigiani, dai liberi professionisti, dai medici e dagli av-

vocati; quest’ultimo gruppo inoltre rilasciava di regola un documento pari al 50%

dell’importo richiesto. In caso di mancato rilascio, il 56,9% degli intervistati dichiarava

di richiederlo sempre o abbastanza frequentemente, mentre il restante 43,1% lo richiede-

96

. Tra le principali cause del mancato

va qualche volta oppure non lo chiedeva mai

adempimento degli obblighi fiscali, gli intervistati indicavano, in ordine di importanza,

97

la responsabilità dello stato nel tollerare il fenomeno e la responsabilità dei cittadini

che in presenza di un rischio ridotto decidevano di comportarsi in modo disonesto, le ali-

quote troppo elevate, la complessità e l’iniquità della tassazione, la necessità di mantene-

re l’attività, una protesta contro lo stato. Gli strumenti ritenuti più efficaci dagli

intervistati per contrastare l’evasione erano l’aumento dei controlli (58%) e l’inaspri-

mento delle sanzioni (44%). I sistemi repressivi esistenti erano giudicati inefficaci e lie-

vi, la capacità di accertamento da parte dell’amministrazione finanziaria era ritenuta

alquanto carente.

Nel 2004 la Banca d’Italia ha inserito nella sua indagine sui bilanci delle famiglie

italiane una sezione sulle opinioni dei cittadini circa le seguenti tematiche: senso civico,

98

tassazione, spesa pubblica, evasione fiscale e condoni tributari . Per quanto concerne la

99

parte relativa alle percezioni dei soggetti sul fenomeno dell’evasione fiscale , le doman-

de poste agli intervistati ricalcano, a grandi linee, quelle dell’indagine del Ministero delle

100

Finanze; questo consente di circoscrivere il commento all’aspetto dinamico . Dall’ana-

101 , si nota che la percentuale di colo-

lisi descrittiva effettuata da Fiorio e Zanardi (2006)

ro che ritengono grave o gravissimo il fenomeno dell’evasione ha registrato una leggera

96 Secondo quanto riportato da EU.R.ES (2004), la maggior parte degli italiani ritiene di poter contribuire al contrasto

all’evasione richiedendo lo scontrino quando non viene emesso ed evitando di rivolgersi, per la prestazioni di servizi, a

soggetti che non emettono regolare documentazione fiscale.

97 La percezione generalizzata di uno scarso impegno del governo nella lotta all’evasione è emersa nell’indagine

condotta da EU.R.ES (2004).

98 Sugli orientamenti dei cittadini nei confronti del sistema fiscale si veda anche il recente rapporto di ricerca Iref-Acli

(2005).

99 Per un commento sugli altri aspetti rilevati nell’indagine si veda Colombini e Toso (2006).

100 Ovviamente, trattandosi di indagini effettuate con campioni diversi, i confronti devono essere interpretati con cautela.

101 In questo lavoro gli autori verificano, mediante analisi econometriche, se le opinioni espresse siano distribuite in

maniera casuale tra individui con differenti caratteristiche socio-economiche oppure se esistano uniformità di opinioni tra

diverse tipologie di individui. Per quanto riguarda la percezione della gravità e della dimensione del fenomeno

dell’evasione fiscale, sono significative, nel senso che spiegano la diversità delle risposte, le seguenti variabili

esplicative: area di residenza, comune di residenza, reddito individuale e titolo di studio. Tra le variabili che risultano

significative per spiegare la variabilità delle risposte fornite dagli intervistati circa le cause dell’evasione fiscale, vi sono:

età, titolo di studio, tipologia di occupazione e residenza. - 74 -

L’evasione dell’imposta personale sul reddito delle persone fisiche: rilevanza e problemi

diminuzione, essendo oggi pari al 74,7. Sostanzialmente immutata la percentuale di colo-

ro che valutano una perdita di gettito a causa dell’evasione compresa tra il 20 e il 50%

delle imposte pagate. L’analisi della distribuzione percentuale di soggetti che dichiarano

di trovarsi in accordo o in disaccordo rispetto a determinate affermazioni riguardanti le

possibili determinanti dell’evasione fiscale mette in evidenza una diminuzione di con-

senso per quanto riguarda il rispetto della condizione di reciprocità (“un cittadino paga

più volentieri le tasse se sa che le pagano tutti”), che passa dal 94 al 77%, l’utilizzo inef-

ficiente delle risorse prelevate dalla collettività da parte dello stato (dal 60 al 45%) e il li-

vello troppo elevato delle aliquote fiscali (dal 59 al 47%). Invariata è la percentuale di

coloro che attribuiscono questo comportamento ai meccanismi troppo complicati (circa

25%) e al basso rischio di essere scoperti (circa il 55%). Aumenta invece la quota di in-

tervistati che considera l’evasione fiscale una scelta necessaria per mantenere la propria

attività (dal 30 al 41%).

LA PERCEZIONE DEGLI ITALIANI SULLE IMPOSTE E SULLO SCAMBIO

FISCALE: UN’INDAGINE DELL’ISAE

Nello scenario degli scarsi lavori empirici che tentano di indagare sulle cause del fe-

nomeno dell’evasione, alcune interessanti informazioni possono essere desunte da una

specifica indagine condotta recentemente dall’ISAE. Tradizionalmente, le inchieste

ISAE sono finalizzate alla rilevazione, tra i consumatori e le imprese, di elementi quali la

valutazione sullo stato attuale dell’economia, le aspettative circa il suo andamento futu-

ro, i giudizi sulla situazione economica della propria famiglia. Si tratta di aspetti eviden-

temente “soggettivi” legati all’atteggiamento psicologico degli individui, che

contribuiscono, insieme ai dati “oggettivi”, a determinarne le scelte economiche – in ter-

mini di consumo, risparmio, investimento, e così via.

Come si è visto, tale approccio può essere in qualche modo seguito anche nell’anali-

si delle possibili cause dell’evasione, che potrebbe non essere solo il prodotto di una ra-

zionale valutazione economica costi-benefici (il costo di un eventuale, o probabile,

accertamento fiscale, versus il vantaggio di uno sconto fiscale da sottodichiarazione).

Potrebbero così entrare in gioco, tra le determinanti di un comportamento evasivo, anche

la valutazione di ogni individuo sulla “fairness” di una particolare imposta e sulla sua ri-

levanza rispetto alla situazione personale. Più in generale, la scelta di evadere o meno

potrebbe anche riflettere i giudizi di ciascuno su un ipotetico bilancio individuale o fami-

liare tra “dare” (pagando le imposte) e “avere” (ricevendo una serie di servizi e presta-

- 75 -

Rapporto ISAE - ottobre 2006 102

zioni), definito in letteratura “scambio fiscale”, e sul significato attribuito alle tasse o

sul valore etico legato al pagarle.

Attraverso il campione delle inchieste mensili sui consumatori si è provato dunque

ad esaminare alcuni di questi aspetti. L’inchiesta è stata condotta tra giugno e ottobre

dell’anno in corso: si tratta di 8.000 individui (2.000 al mese), scelti seguendo un dise-

gno di campionamento casuale a due strati, che garantisce la rappresentatività rispetto

103

alle principali caratteristiche demografiche della popolazione italiana .

La prima domanda rileva se ogni intervistato, tra dare e avere, ritenga di trovarsi in

credito o in debito con le Amministrazioni Pubbliche, considerando a tal fine l’insieme

degli oneri fiscali e contributivi pagati dalla propria famiglia e tutte le prestazioni di cui

essa beneficia, in termini di servizi pubblici (sanità, scuola, trasporti, ordine pubblico,

eccetera) ed in termini di erogazioni monetarie (pensioni, indennità, assegni familiari,

104

eccetera) . La percentuale di coloro che ritengono che la propria famiglia ottenga un

guadagno è particolarmente esigua: appena il 3% di tutti gli intervistati; simmetricamen-

te, è elevata (66% circa) la quota di coloro che si reputano in perdita, mentre poco meno

di un quarto ammette di non trovarsi né in credito né in debito. Ricordiamo tuttavia che

nell’indagine del 1982 (Tagliacozzo, 1984) la quota di soggetti dichiaratisi in perdita era

più alta (72%).

Il secondo aspetto rilevato, invece, riguarda l’opinione di ciascuno nei confronti del-

le tasse, se cioè esse siano percepite come una sopraffazione, una necessità (anche se

105

: circa i

sgradita) oppure un contributo, a fronte della fornitura di servizi e prestazioni

tre quarti degli intervistati sembrano ritenere sostanzialmente accettabile di dover pagare

le tasse, in quanto necessità o contributo, mentre meno del 20% associa una percezione

completamente negativa all’imposizione fiscale, reputandola una sopraffazione. È inte-

ressante osservare che tra questi ultimi, come atteso, la maggioranza ritiene di trovarsi in

perdita nei confronti delle Amministrazioni Pubbliche (82%), e solo l’1% dichiara di be-

neficiare di un guadagno netto. Viceversa, fra coloro per i quali le tasse sono un contribu-

to, la percentuale di individui che si dichiarano in perdita cala sensibilmente (al 57%),

mentre sale la quota di chi si ritiene in debito o in una situazione di parità (rispettivamen-

te, 6 e 31%).

102 Si veda al riguardo Berti e Kirchler (2001), sulle possibili rappresentazioni delle tasse riportate da un campione di liberi

professionisti, imprenditori, dipendenti pubblici, dipendente privati e studenti.

103 Per approfondire gli aspetti metodologici dell’indagine, si veda Martelli (1998).

104 L’ipotesi sottostante è che la percezione dei contribuenti circa il segno di questo indicatore possa svolgere un ruolo

nel delineare l’atteggiamento degli italiani nei confronti del fisco, e di conseguenza nel determinarne il comportamento di

evasione.

105 Si veda Pennacchi (2006), per una spiegazione delle diverse visioni dello stato associate ai vari significati attribuiti alla

parola tasse. - 76 -

L’evasione dell’imposta personale sul reddito delle persone fisiche: rilevanza e problemi

Tab. 3 PERCEZIONE DEL RAPPORTO CON LE PUBBLICHE AMMINISTRAZIONI

(valori percentuali)

GUADAGNO PERDITA PARITÀ NON SO/N.R.

TOTALE 3,2 65,9 22,0 8,9

per area geografica

Nord 3,8 63,7 24,3 8,2

Centro 3,1 67,3 22,1 7,5

Sud 2,4 68,1 18,9 10,6

per età dell'intervistato

fino ai 30 anni 4,9 62,1 22,1 10,9

30-65 anni 3,1 68,7 22,9 5,3

oltre 65 anni 2,8 61,8 20,4 15,0

per livello di istruzione dell'intervistato

laurea o superiore 6,0 66,7 25,0 2,3

media superiore 3,7 65,2 25,9 5,2

media inferiore 3,0 69,1 20,0 7,9

elementare o analfabeta 1,6 63,0 17,4 18,0

per numero di componenti il nucleo familiare

1 2,9 59,2 22,9 15,0

2 3,4 63,5 22,4 10,7

3 2,7 67,4 24,1 5,8

4 3,6 70,2 20,4 5,8

5 o più 3,0 70,5 18,0 8,5

per categoria professionale

lavoratore autonomo 3,2 71,5 22,3 3,0

impiegato/funzionario 4,5 67,0 25,9 2,6

operaio 2,9 74,1 17,8 5,2

pensionato 3,3 63,7 23,3 9,7

per condizione economica

soggettivamente povero 2,5 68,3 20,1 9,1

soggettivamente non povero 6,0 63,7 24,3 6,0

per quintile di reddito familiare equivalente

primo quintile 2,2 71,6 15,6 10,6

secondo quintile 1,7 66,4 18,8 13,1

terzo quintile 3,3 64,5 22,1 10,1

quarto quintile 4,6 66,1 23,4 5,9

quinto quintile 5,6 65,0 26,5 2,9

per percezione delle tasse

contributo 6,1 56,6 30,8 6,5

necessità 2,8 68,5 23,0 5,6

sopraffazione 1,0 81,8 12,8 4,4

Fonte: elaborazioni ISAE. - 77 -

Rapporto ISAE - ottobre 2006

Tab. 4 PERCEZIONE DELLE TASSE

(valori percentuali)

CONTRIBUTO NECESSITÀ SOPRAFFAZIONE NON SO/N.R.

TOTALE 24,1 51,2 18,6 6,1

per area geografica

Nord 25,2 53,5 16,0 5,3

Centro 24,4 52,0 18,2 5,4

Sud 22,5 47,7 22,4 7,4

per età dell'intervistato

fino ai 30 anni 28,8 49,8 16,0 5,4

30-65 anni 26,2 52,2 17,7 3,9

oltre 65 anni 18,8 49,9 21,0 10,3

per livello di istruzione dell'intervistato

laurea o superiore 38,1 51,2 9,1 1,6

media superiore 29,8 54,2 13,1 2,9

media inferiore 20,8 51,2 21,8 6,2

elementare o analfabeta 14,0 46,9 26,7 12,4

per numero di componenti il nucleo familiare

1 20,4 48,0 21,6 10,0

2 21,5 52,4 18,6 7,4

3 26,3 51,8 17,3 4,6

4 26,5 52,0 18,1 3,4

5 o più 27,1 48,3 18,9 5,7

per categoria professionale

lavoratore autonomo 27,6 53,0 16,4 3,0

impiegato/funzionario 31,9 53,8 11,9 2,4

operaio 20,2 49,8 26,3 3,7

pensionato 21,8 53,4 19,1 5,7

per condizione economica

soggettivamente povero 21,1 52,6 20,3 6,0

soggettivamente non povero 31,5 49,2 14,8 4,5

per quintile di reddito familiare equivalente

primo quintile 17,7 46,8 26,2 9,3

secondo quintile 16,4 53,5 21,0 9,1

terzo quintile 22,6 52,4 19,0 6,0

quarto quintile 28,1 53,1 16,0 2,7

quinto quintile 33,4 52,8 11,8 2,0

Fonte: elaborazioni ISAE. - 78 -

L’evasione dell’imposta personale sul reddito delle persone fisiche: rilevanza e problemi

Ulteriori informazioni sono fornite dalle varie disaggregazioni di tali risultati per

variabili demografiche e socioeconomiche. Anzitutto, è particolarmente interessante os-

servare la ripartizione geografica: emerge infatti che coloro che ritengono di avere un

guadagno netto dalle Pubbliche Amministrazioni o di essere in parità sono più diffusi al

Nord ed al Centro (rispettivamente, 28,1 e 25,2%) rispetto al Sud (21,3%) mentre, al

contrario, la percentuale di coloro che si reputano in perdita è più bassa al Nord (64% cir-

ca) rispetto al resto dell’Italia. Nelle regioni settentrionali è anche più elevata la quota di

chi pensa che le tasse siano un contributo; viceversa, coloro che le ritengono un sopruso

sono decisamente più diffusi al Sud rispetto al Nord (rispettivamente il 22 e 16%).

Il titolo di studio influisce sensibilmente su come le imposte sono percepite: più alto

è il livello di istruzione, infatti, più è diffusa la convinzione che esse siano un

contributo o, quantomeno, una necessità (è così per il 90% circa degli intervistati con

laurea, l’84% di quelli con diploma superiore, il 72% con diploma inferiore, appena il

61% di coloro che al massimo hanno completato gli studi elementari), e meno elevata è

la quota di coloro che le ritengono una sopraffazione (appena il 9% di coloro che hanno

compiuto studi universitari, a fronte del 27% dei meno istruiti). Sostanzialmente nello

stesso senso vanno le indicazioni riguardanti la valutazione della posizione netta nei con-

fronti delle Pubbliche Amministrazioni.

Quanto alla dimensione familiare, si evidenzia la quota piuttosto elevata, fra i nuclei

molto numerosi, di coloro che ritengono di essere in perdita; emerge così, quantomeno

nelle percezioni dei consumatori, la valutazione di un sostegno non adeguato, da parte

delle Pubbliche Amministrazioni, alle famiglie con figli.

Osservando quindi le disaggregazioni con riferimento alle variabili socioeconomi-

che, si può rilevare un aspetto per certi versi sorprendente: sono gli operai a dichiararsi

più frequentemente in perdita e più occasionalmente in guadagno o in pari con le Pubbli-

che Amministrazioni. Viceversa, il bilancio relativamente più positivo viene espresso dai

“colletti bianchi”, mentre i lavoratori autonomi si situano a metà tra le due categorie di

lavoratori dipendenti appena citate. Da evidenziare, infine, che la categoria dei pensiona-

ti presenta la più bassa incidenza della percezione di essere in perdita con le Pubbliche

Amministrazioni (63%) a fronte, tuttavia, di una quota di quanti dichiarano di essere in

106

guadagno vicino alla media . Coerenti con tali risultati sono anche le percentuali relati-

ve alla percezione delle tasse, laddove più di quattro lavoratori autonomi su cinque

(l’80%) ritengono le imposte un “contributo” o una necessità, una quota inferiore a quel-

la degli impiegati e funzionari, ma decisamente superiore a quella degli operai (rispetti-

vamente pari all’86 ed al 70%). Intermedia la posizione dei pensionati, categoria nella

quale l’incidenza di quanti ritengono le tasse un contributo o una necessità è pari al 75%.

106 In tale caso, deve essere evidenziata anche la più alta incidenza della modalità non so/non risponde.

- 79 -

Rapporto ISAE - ottobre 2006

Infine, si è rilevato l’atteggiamento dei consumatori nei confronti delle tasse in base

alla percezione della propria condizione economica, distinguendo in particolare coloro

che dichiarano una situazione di “povertà soggettiva”: una famiglia è considerata sogget-

tivamente “povera” quando le entrate effettive di tale famiglia sono inferiori a quelle ri-

tenute dall’intervistato necessarie per condurre una vita “dignitosa”, ovvero per vivere

senza lussi ma senza privarsi del necessario. Così, coloro che ritengono le risorse fami-

liari “adeguate” sono anche quelli che più frequentemente valutano di essere in guada-

gno o parità con le Amministrazioni Pubbliche (circa il 30%, rispetto a quasi il 23% tra i

“poveri” soggettivi) e che giudicano le tasse un contributo o una necessità (nell’81% dei

casi, rispetto a circa il 74%).

In buona sostanza, l’indicazione di massima che si può desumere dall’esame gene-

rale dei dati appena presentati è che sembra diffusa tra le famiglie la convinzione di pa-

gare più tasse di quanto si riceva come servizi e prestazioni; tuttavia tale opinione, come

confermato dall’ultima disaggregazione, quella per quintili di reddito familiare equiva-

107

lente , sembra più frequente, piuttosto che tra coloro che si trovano in una migliore

condizione economica, e quindi che risultano maggiormente gravati dal carico fiscale

(gli individui residenti al Nord, istruiti, che svolgono lavori dipendenti a migliore remu-

nerazione o lavori autonomi), tra quelli che, più svantaggiati, non ritengono di ricevere

un adeguato sostegno dall’operatore pubblico.

Per disporre un quadro più completo e chiaro dei risultati emersi da questa indagine,

sarebbe opportuno approfondire l’analisi per verificare, in primo luogo, se gli individui

sono soggetti a fenomeni di illusione fiscale, per quanto concerne le imposte pagate e i

benefici ricevuti, che potrebbero influire sulla loro percezione circa il segno del rapporto

dare-avere. Si dovrebbe, inoltre, accertare se esiste coerenza tra il segno percepito dello

scambio fiscale e quello derivante dall’effettivo impatto dell’intervento pubblico sulle

diverse tipologie familiari valutato considerando congiuntamente prelievo e spesa pub-

108

blica . La conoscenza di questi due aspetti può fornire un importante contributo nella

comprensione della rilevanza dello scambio fiscale nelle decisioni di evasione e nella de-

finizione di adeguati intereventi.

107 I redditi familiari dichiarati sono stati resi equivalenti utilizzando i coefficienti della scala ISEE (D. Lgs. 109/98).

108 A questo proposito utili indicazioni possono essere ricavate dai seguenti studi: Sartor, Cozzolino, Declich, Polin e

Roveda (2003); CER (1997) e De Vincenti e Pollastri (2004).

- 80 -

L’evasione dell’imposta personale sul reddito delle persone fisiche: rilevanza e problemi

LE STRATEGIE DI CONTRASTO ALL’EVASIONE IN ITALIA: EVOLUZIONE E

RECENTI NOVITÀ

Si è visto che, a parità di altre condizioni, quali il prodotto ed il reddito, la presenza

di una ingente evasione può provocare maggiore pressione su chi non vuole (o non può)

evadere, e/o ridurre le risorse da destinare ai “consumi collettivi” rispetto a quelli delle

109

.

famiglie, ridimensionando l’azione redistributiva, posta alla base del patto sociale

Le scelte strategiche di contrasto all’evasione non sono indipendenti dagli effetti

che essa produce, nel senso che devono o dovrebbero tentare di conciliare le azioni di

deterrenza e recupero con gli obiettivi di fondo che la fiscalità si prefigge, tra cui la citata

azione redistributiva verticale e orizzontale.

Si è già discusso delle cause dell’evasione, e sono stati indagati gli atteggiamenti

degli italiani in proposito. Appare utile ora considerare rapidamente i fattori concreti che

favoriscono l’evasione in Italia, nonché le modalità in cui essa si realizza, anche per

valutare meglio le strategie adottate negli ultimi anni e quelle messe in opera con le

recenti manovre.

Innanzitutto si deve ricordare la particolare struttura produttiva e distributiva italia-

na, caratterizzata da un enorme numero di lavoratori autonomi con partita IVA - oltre 5

milioni di soggetti, che rappresentano circa un quarto degli occupati italiani - e da dimen-

sioni unitarie decisamente piccole (la maggioranza delle imprese personali e dei lavora-

tori autonomi non ha nemmeno un dipendente). Poiché la piccola dimensione

dell’impresa può convivere con organizzazione e contabilità ridotte e collocazione di

nicchia nel mercato, accade che le piccole imprese ed i lavoratori autonomi minori (pic-

coli professionisti, artigiani, commercianti) abbiano la possibilità di evadere le imposte

in maggior misura, perlopiù attraverso la mancata certificazione dei corrispettivi (scon-

trini, ricevute, fatture). Non vi è infatti un’esigenza di controllo di gestione da svolgere

principalmente attraverso la contabilità, ed allo stesso tempo è più facile vendere “in ne-

ro”. La particolare struttura italiana, con le imprese medio-grandi concentrate al Nord e

le piccole imprese individuali al Sud, favorisce di per sè la maggiore evasione “struttura-

110

le” in quest’area, di cui si è già detto .

109 Va peraltro segnalato che un’evasione molto ampia e, all’interno di determinate categorie produttive, uniforme non

solo esclude quote parti di reddito dalla tassazione, ma può anche consentire un livello dei prezzi mediamente più basso

di quanto si verificherebbe in assenza del fenomeno. In altri termini, in una certa misura l’imposta evasa è funzionale a

mantenersi competitivi rispetto ai concorrenti, e ciò può spingere in qualche caso all’evasione operatori che si trovano in

concorrenza con molti soggetti che a loro volta non sostengono il “costo” fiscale.

110 Queste affermazioni hanno trovato qualche riscontro anche attraverso un approfondimento in tema di determinanti

associate all’evasione contestata, realizzato a partire da verifiche del 1999: si era rilavata una maggiore propensione

nelle piccole imprese, nel Sud, nell’evasione da ricavi piuttosto che da costi (Di Nicola e Santoro, 2000).

- 81 -

Rapporto ISAE - ottobre 2006

Un lavoratore dipendente o parasubordinato ha meno possibilità di evadere, in quan-

to i suoi compensi sono gestiti dal datore di lavoro (o dal committente), che provvede an-

111

. Sussiste cioè una differenziata

che a regolare per suo conto i versamenti fiscali

possibilità “tecnica” di evadere, non operando tutti i cittadini o gruppi economici nello

stesso contesto.

Un altro fattore di differenziazione nella tendenza ad evadere è la natura della pro-

duzione: se si produce o commercializza un bene, fisicamente osservabile, trasportabile e

controllabile, i margini per un occultamento della sua vendita sono oggettivamente mi-

nori che nel caso della prestazione di un servizio, per sua natura più immateriale e perciò

meno facilmente soggetto a controllo fiscale. Sono poi particolarmente difficili da con-

trollare i servizi a prestazione ripartita nel tempo (ad esempio le cure dentistiche), piutto-

sto che quelli in cui la prestazione e la transazione sono uniche (ad esempio il trasporto

in taxi). In relazione a questi aspetti, la crescente terziarizzazione dell’economia deter-

mina anche una maggiore possibilità di evadere.

L’occultamento o ridimensionamento della materia imponibile, presupposto della ri-

duzione dell’imposta, avviene sostanzialmente o nascondendo al fisco una parte dei rica-

vi-introiti, o gonfiando indebitamente i costi deducibili. Il secondo meccanismo ha un

minore impatto, in quanto tutti gli operatori tendono a documentare come propri costi di

produzione tutte le spese sostenute (e possibilmente di più); l’irregolarità in questo caso

si manifesta principalmente portando in deduzione costi non deducibili, tecnicamente

“non inerenti” (ad esempio con l’acquisto di un bene totalmente inutilizzabile per l’atti-

vità svolta), o addirittura creando artificiosamente costi “inesistenti” (ad esempio con

fatture false). La minore rilevanza dell’aumento dei costi come strumento di riduzione

dell’imponibile e di evasione dell’imposta dipende anche dal fatto che il controllo sui co-

sti non inerenti, o sulle fatturazioni false, può essere realizzato proficuamente anche a di-

stanza di anni, sebbene con impiego di ingenti risorse.

Il più efficace metodo di riduzione dell’imponibile e dell’imposta rimane perciò

quello di evitare, anche solo in parte, la certificazione ai fini fiscali dei corrispettivi per

beni o servizi resi (scontrini, ricevute, fatture) adattando, se necessario, i costi

fiscalmente documentati. Una volta omessa tale certificazione, se non si è stati colti in

flagranza, per l’amministrazione è estremamente difficile il recupero a tassazione dei

redditi evasi, anche per i tempi inevitabilmente ritardati del controllo tributario su bilanci

e dichiarazioni.

111 Ove questo non avviene, ad esempio nel caso dei compensi percepiti da un collaboratore occasionale al netto di una

ritenuta d’acconto, ma al lordo dei versamenti a saldo, può verificarsi un fenomeno evasivo, qualora il soggetto eviti di

dichiarare quel reddito e di versare il saldo. Ma anche tra i lavoratori autonomi e le imprese, che fissano i prezzi e

incassano i ricavi al lordo delle imposte da dichiarare e versare successivamente, avendo quindi più possibilità di

evadere, esistono differenze notevoli. - 82 -

L’evasione dell’imposta personale sul reddito delle persone fisiche: rilevanza e problemi

A tal proposito si aggiunge che, anche quando si ricorre a strumenti di determinazio-

ne induttiva o forfetaria del reddito, al fine di aggirare la non veridicità della determina-

zione analitica dichiarata, i risultati spesso appaiono modesti, stante l’intrinseca

aleatorietà dei metodi impiegati, la parziale inattendibilità scaturente da eventuali lacune

metodologiche o dei dati, ed infine il complesso iter che dall’accertamento porta alla de-

finizione ed alla riscossione, iter che rappresenta uno dei punti più deboli del controllo

tributario e della sua capacità dissuasiva.

Se il meccanismo evasivo passa dunque principalmente dall’occultamento dei corri-

spettivi – non avendo rilievo in questo contesto la capacità dei grandi gruppi di influen-

zare le stesse scelte normative ed agevolative-erosive, che pure consente di conseguire a

volte risultati di gran lunga superiori a quelli ottenibili con l’evasione – si possono deli-

neare due tipologie di operatori economici meno portati ad evadere:

- quelli le cui vendite sono totalmente o prevalentemente indirizzate ad altre imprese o

alla Pubblica Amministrazione, cioè a soggetti interessati a fatturare ogni acquisto.

- le imprese ed i professionisti di dimensioni economiche medio-grandi, caratterizzati

cioè da una certa complessità del processo produttivo o distributivo, per i quali sarebbe

piuttosto difficile, costoso o dannoso rinunciare ad una contabilità sostanzialmente

veritiera, in grado di agevolare il controllo di gestione ed in definitiva la redditività

dell’attività stessa.

Nel corso del tempo gli orientamenti politici e le riflessioni tecnico-strategiche

112

dell’Amministrazione finanziaria , a loro volta influenzate dal progresso tecnico e dal

contesto economico, hanno modificato il mix dei vari strumenti e la forma assunta da

ognuno di essi. I principali filoni di intervento perseguiti possono essere così riassunti:

- i controlli detti strumentali sulla certificazione dei corrispettivi (ricevute, fatture,

scontrini fiscali) all’atto della cessione di un bene o di un servizio;

- i controlli analitici sulla contabilità, svolti a distanza di tempo, con riferimento sia alla

veridicità, sia alla piena aderenza agli adempimenti previsti;

- i controlli automatizzati sulla congruenza interna delle dichiarazioni (liquidazione) e

dei versamenti conseguenti, nonché di elementi informativi contenuti nelle diverse

basi di dati;

- i controlli statistico-induttivi, fondati su stime non analitiche del reddito, di origine

statistica e di variabile complessità.

- i condoni e i meccanismi concordatari di riscossione anticipata ed agevolata.

112 Fino a alla scorsa legislatura identificata con il Ministero delle finanze ed i suoi Dipartimenti, oggi associabile invece

ad un Dipartimento delle politiche fiscali all’interno del Ministero dell’economia e finanze e ad Agenzie pubbliche con

autonoma gestione. - 83 -

Rapporto ISAE - ottobre 2006

La certificazione dei corrispettivi

Il controllo sulla certificazione dei corrispettivi è funzionale all’efficacia di quello

analitico, il cui risultato come detto dipende primariamente dall’attendibilità dei ricavi

dichiarati. Si tratta di un’attività costosa in termini di risorse umane e difficile dal punto

di vista operativo, svolta dalla Guardia di finanza attraverso una capillare presenza sul

territorio.

La rilevanza di questo strumento dipende sia dall’effettività del potere deterrente

dell’azione di controllo, cioè dalla numerosità e validità dei controlli, nonché dall’effetti-

va e tempestiva emissione di cartelle di riscossione, sia dal peso che si vuole attribuire al

controllo analitico, per il quale l’imponibile e l’imposta sono determinati dalle differenze

tra componenti positivi e negativi documentati.

Mentre in base alla riforma fiscale del 1971, fondata sull’accertamento analitico del

reddito, i controlli sui corrispettivi erano centrali, l’orientamento prevalso nell’ultimo

decennio è stato quello di attribuire sempre meno importanza alla determinazione analiti-

ca e di conseguenza a questo strumento, diminuendone drasticamente il potere deterrente

sia con la mancata o ritardata sanzione monetaria o chiusura temporanea dell’esercizio

(molte contestazioni di mancata certificazione dei corrispettivi restano giacenti senza che

vi sia alcun seguito), sia con l’ampliamento dei casi specifici di eliminazione dello stesso

obbligo di certificazione, sia, infine, con la recente abolizione della sanzionabilità

dell’acquirente senza scontrino.

Verifiche e contabilità analitica

Nonostante sia stato depotenziato il controllo sui corrispettivi, le verifiche di veridi-

cità della contabilità analitica continuano ad avere, sorprendentemente, un importante

ruolo nell’attività degli organi di controllo. Sia la Guardia di Finanza che gli Uffici

dell’Agenzia delle entrate preposti all’accertamento destinano ampia parte della propria

capacità operativa (risorse umane) alle verifiche, generali o parziali, ed anzi recenti diret-

tive ne impongono l’effettuazione sulle grandi imprese con una prefissata periodicità.

Poiché la principale modalità di questi controlli si fonda sulla valutazione delle

scritture contabili e delle dichiarazioni, disponibili solo dopo un certo tempo, questo tipo

di verifiche può individuare solo una piccola parte dell’eventuale azione evasiva messa

in opera, tanto più se il minore potere deterrente dei controlli sui corrispettivi e sui movi-

menti dei beni ha reso più agevole la preparazione di scritture contabili formalmente per-

fette, ma sostanzialmente false e funzionali ad un’ingente evasione.

Quale naturale conseguenza, una parte consistente delle contestazioni si riduce a

mettere in dubbio la contabilizzazione di un costo (ammortamenti compresi) in un certo

anno anziché in un altro, limitandosi a spostare il debito tributario.

- 84 -

L’evasione dell’imposta personale sul reddito delle persone fisiche: rilevanza e problemi

Su questo punto va segnalato ancora che la minore attendibilità dei bilanci e delle

dichiarazioni si ripercuote anche sull’efficienza di metodi statistico-induttivi, quali gli

studi di settore.

I controlli di coerenza e gli accertamenti automatizzati

Questa parte è la più semplice, basandosi sul mero controllo della coerenza interna

di quanto dichiarato dallo stesso contribuente nei quadri di calcolo dell’imposta, o sulla

coerenza incrociata tra diverse basi informative (ad es. versamenti in acconto e a saldo).

Questo filone, che comprende controlli formali e non, è realizzato insieme agli ac-

certamenti “parziali”, e si è andato rafforzando con la crescita delle tecnologie informati-

che disponibili e con l’evoluzione organizzativa del fisco telematico, cioè con la

crescente tendenza ad una interazione fisco-contribuente fondata su dichiarazioni e ver-

samenti informatici, ben codificati e scambiabili elettronicamente.

Questa fase è ancora in pieno sviluppo e dà buoni frutti, specie in relazione ai costi

relativamente contenuti, ma va ricordato che la sua operatività non si estende ai più con-

sistenti e sostanziali comportamenti evasivi, contrastabili solo con altri mezzi.

Non mancano peraltro numerosi documenti inviati telematicamente, ma non creati

per via informatica né validati all’origine con incroci ed altri mezzi. Ne deriva la persi-

stenza di dati ancora incongruenti, ma anche (talvolta per altre carenze del sistema infor-

mativo tributario) l’emissione automatizzata di numerose “cartelle pazze”, cioè cartelle

di pagamento infondate, che obbligano il contribuente ad una stressante e faticosa opera

di rettifica presso gli Uffici del fisco (o al pagamento di importi non elevati pur di evitare

la costosa e stressante trafila burocratica).

Gli accertamenti induttivi del reddito

Il filone che ha avuto il maggiore impulso nell’ultimo decennio è stato quello della

determinazione “statistico-induttiva” dei redditi: a partire da indicatori più o meno nu-

merosi ed efficienti, viene stimato un reddito o un ricavo considerato come “probabile”,

o “minimo”, ed il fisco può avviare procedure di accertamento su queste basi.

Si tratta con tutta evidenza di una deroga al principio della tassazione sulla base del

reddito effettivo (quello sulla base del quale, ad esempio, un dipendente paga l’Irpef),

mentre appaiono crescenti le possibilità, per il contribuente a maggior reddito, di sfrutta-

re il correlato ridimensionamento del ruolo dell’accertabilità analitica per pagare minori

imposte. Tuttavia, nelle intenzioni dei propugnatori di questi strumenti, vi è la possibili-

tà di superare al tempo stesso gli alti costi della determinazione analitica, con i relativi

controlli, e il basso gettito che questi determinano, utilizzando al contempo al meglio le

più moderne disponibilità informatiche e le affinate metodologie statistiche.

- 85 -

Rapporto ISAE - ottobre 2006

Con questi presupposti sono stati sviluppati diversi metodi, indirizzati alla stima del

reddito dell’impresa come della persona fisica e fondati su livelli molto diversi di com-

plessità e fondatezza statistica. Per ognuno di essi, come d’altronde per i controlli auto-

matizzati, è cruciale l’affidabilità delle informazioni osservabili dall’Anagrafe tributaria,

la loro tempestiva disponibilità, la quantità e rilevanza delle informazioni disponibili.

Nel campo della stima del reddito d’impresa o di lavoro autonomo si è passati dalla

“minimum tax” del 1993, che pretendeva di stabilire per quasi tutti gli autonomi un red-

dito minimo su cui pagare le imposte, ai coefficienti presuntivi ed al successivo “ricavo-

metro”, fondato su un processo di stima dei ricavi a carattere statistico, a partire dai dati

contabili. Si è pervenuti infine agli attuali studi di settore, caratterizzati da metodologie

di stima dei ricavi sofisticate e fondate su dati contabili ed extracontabili di tutti i sogget-

113

.

ti operanti in un settore ritenuto abbastanza omogeneo

Si ritiene che gli studi di settore abbiano consentito un qualche aumento del gettito

proveniente dalle categorie del lavoro autonomo e d’impresa - sebbene la misurazione

della parte delle maggiori entrate tributarie riconducibile all’operare degli studi di settore

sia in parte discrezionale, anche (ma non solo) per la perdurante tendenza dell’Ammini-

strazione finanziaria italiana a non consentire a studiosi ed esperti, e a chiuque sia inte-

ressato, di conoscere ed elaborare con maggiore indipendenza i dati di origine fiscale.

Restano sul tema le seguenti perplessità:

1. Gli studi sono essenzialmente stime statistiche, caratterizzate da medie e varianze

interne. Questo significa che a fronte di una stima puntuale esistono sempre una

molteplicità di soggetti caratterizzati da redditività diverse; così gli studi tendono

inevitabilmente a colpire, insieme agli evasori, anche i soggetti con performances

peggiori, cioè quelli che guadagnano effettivamente meno della loro media di

gruppo e che sono indotti a pagare imposte “medie” o ad affrontare difficili, costose

ed incerte vertenze di contenzioso con il fisco.

2. In quanto stime da utilizzare con cautela, l’uso di soglie minori “di tolleranza” di

fatto lascia mediamente fuori dalla tassazione le quote di reddito che un operatore

percepisce al di sopra di quanto ritenuto sufficiente dal fisco. In altre parole,

l’autonomo di successo (quello che nel suo campo riesce a guadagnare più della sua

media di gruppo) tenderà a pagare aliquote e imposte inferiori a quelle che

spetterebbero sulla base del reddito prodotto, e ciò è una chiara iniquità orizzontale

113 In estrema sintesi, la metodologia degli studi di settore prende in esame i dati contabili ed extracontabili dichiarati da

tutti i contribuenti di un dato settore e procede dapprima ad un’esclusione dei casi palesemente incongruenti seguita da

una disaggregazione in gruppi omogenei; poi, all’ interno di questi, alla stima (attraverso una regressione) del reddito

atteso. Una volta definite le stime, attraverso l’analisi discriminante, ogni impresa viene associata ad un determinato

gruppo, e per essa si calcola un ricavo “medio” ed uno “di garanzia”, quest’ultimo corrispondente di fatto alla soglia

inferiore di un intervallo di confidenza. - 86 -

L’evasione dell’imposta personale sul reddito delle persone fisiche: rilevanza e problemi

sia verso i suoi concorrenti, sia verso i percettori di redditi di altra natura soggetti

pienamente all’Irpef.

Per entrambi i casi è cruciale l’ipotesi prevalente sulla varianza osservata: se all’in-

terno di un gruppo (ad esempio i baristi di Roma) la propensione ad evadere è costante,

ed allora le differenze osservate sono riconducibili alle diverse abilità (o a condizioni ca-

sualmente favorevoli), oppure sono costanti le abilità, ed allora le differenze sono ascri-

vibili al diverso grado di evasione. Se, coerentemente con quanto argomentato prima,

all’interno di un gruppo omogeneo prevalgono possibilità tecnico-logistiche di evadere

(e propensioni etiche) piuttosto simili, le differenze osservate potrebbero riferirsi mag-

giormente a differenze di redditività e di successo degli operatori. In questo caso, a fron-

te degli apprezzabili risultati in termini di gettito, si avrebbe un’alterazione degli

equilibri economico-sociali perseguiti dal sistema fiscale.

3. La stima statistica dei ricavi congrui è stata calcolata finora a partire dai ricavi

dichiarati, non da quelli verificati o corretti in qualche modo per tener conto

dell’evasione media. Ciò implica che, se la propensione ad evadere è molto alta

all’interno di un determinato gruppo, le stesse stime sono influenzate da questo dato

e portano a chiedere a questi contribuenti imposte inferiori ad altri, appartenenti a

settori con un’evasione media inferiore.

4. Infine, poiché gli studi conducono alla definizione di un ricavo, mentre le imposte

sono dovute sul reddito, è possibile per il contribuente manovrare parzialmente i

costi per minimizzare reddito e imposta dovuta; questo fenomeno è più rilevante nel

campo dei servizi, settore dominante ed in ulteriore crescita, dove sono più labili i

“coefficienti tecnici” medi di produzione che legano i costi ai ricavi.

Poiché il rischio di evasione sussiste anche per chi non possiede partita Iva, in

quanto evasore totale o perché percettore in nero di parte dei redditi, sono stati sviluppati

metodi induttivi anche per la stima del reddito di una persona, o di un nucleo familiare.

Si tratta in questo caso principalmente del cosiddetto “redditometro”, il quale è ba-

sato sull’osservazione (per quanto possibile in forma automatica) di alcune spese dei cit-

tadini, in base alle quali si perviene alla stima di un reddito minimo a questi attribuibili.

L’obbiettivo è chiaramente ambizioso, e la disponibilità informatica di dati numero-

si, recenti ed attendibili è ben lontana da una concreta realizzazione. Tuttavia, se la me-

todologia fosse sufficientemente articolata ed efficace, questo strumento potrebbe

rivelarsi utile quale indicatore e selettore di rischio, piuttosto che come mezzo per quan-

tificare la maggiore imposta nell’accertamento.

Il problema è che anche la metodologia, oltre ai dati disponibili, è carente. Ad una

prima formulazione del redditometro, vigente dal 1992 e fortemente criticata per gli

aspetti di metodo e per le dannose conseguenze, si sono susseguite due Commissioni di

- 87 -

Rapporto ISAE - ottobre 2006

studio che, nel 1993-1994 e nel 2000, hanno messo a punto metodologie innovative per

consentire un miglioramento delle stime e dunque una reale utilizzabilità dello strumento

come selettore di soggetti a rischio evasione.

Ma la diffidenza ormai consolidata per il redditometro da parte dei contribuenti, giu-

stificata anche dalla sua approssimazione e dall’uso diretto per accertamento, ha portato

all’abbandono al tempo stesso dei progetti di riforma e del concreto utilizzo della nor-

114 .

mativa vigente da parte dell’Amministrazione

Maggiore fortuna ha invece avuto l’ISEE, l’indicatore della situazione economica

familiare utilizzato per la selezione dei beneficiari di prestazioni e servizi pubblici e la

concessione di agevolazioni tariffarie. Pur non essendo direttamente uno strumento tri-

butario di determinazione del reddito imponibile, esso ha comunque la valenza di misu-

ratore di una capacità reddituale che in qualche modo cerca di tener conto anche

dell’evasione pregressa, mirando perlomeno ad evitare di garantire ulteriori benefici a

chi ha già trattenuto per sè una parte delle imposte dovute.

L’ISEE si caratterizza infatti per la particolare ricostruzione del reddito familiare,

che viene ottenuto per somma di tutte le componenti, comprese quelle finanziarie non

comprese nell’Irpef. L’ambizione è quella di erogare i servizi sociali e concedere le age-

volazioni sulla base di una misura del reddito che potrebbe comprendere indirettamente i

frutti del reddito evaso (ma, inevitabilmente, solo per la parte non consumata, e perciò

osservabile come attività finanziaria o reale).

Un limite consistente all’efficienza del riccometro e del redditometro, come d’al-

tronde dell’accertamento e della riscossione, è stato la sostanziale assenza di controllabi-

lità rapida e ad ampio spettro dei redditi e patrimoni finanziari. Una prima e timida

norma del 1991, tesa a consentire il controllo automatico del solo numero ed identificati-

vo dei conti bancari e nei soli casi di controllo tributario già avviato per un determinato

soggetto, è rimasta di fatto inattuata, nonostante lo sviluppo economico e finanziario

l’abbiano resa comunque piuttosto obsoleta, in quanto essa non potenzia i poteri di inda-

individui

gine “ex ante”, ovvero di origine “statistica” (cioè le richieste tese a selezionare

da controllare e non solo ad approfondire controlli già in atto).

Un secondo provvedimento, sempre limitato a richieste nominative per specifici

soggetti già individuati ed in fase di controllo, è stato introdotto con la finanziaria 2005

allo scopo di potenziare gli articoli 32 e 51 del DPR n.600/1973 sull’accertamento e, per

questa via, rendere più agile ed efficiente lo strumento, sia attraverso lo scambio telema-

tico tra organi di controllo fiscale e sistema bancario, sia completando la gamma dei rap-

porti finanziari considerabili.

114 Ed è curioso osservare che anche la finanziaria per il 2006 ha continuato ad aggiornare, con scrupolosa ma inefficace

burocraticità, i coefficienti di un metodo palesemente superato e quasi inutilizzato, piuttosto che provvedere al necessario

aggiornamento metodologico, o al formale abbandono. - 88 -

L’evasione dell’imposta personale sul reddito delle persone fisiche: rilevanza e problemi

La misura sembra essere stata un modo di aggirare la mancata attuazione della pre-

cedente normativa, ed anche la sua obsolescenza sotto il profilo dell’efficienza ed effica-

cia. Dopo una incerta messa a punto di decreti attuativi, di accordi tra le parti e di

discussioni sui limiti di applicabilità, che di fatto hanno perpetuato l’inutilizzabilità dello

strumento, oltre che il suo ridotto ambito di applicazione, dal settembre del 2006 lo

scambio telematico di informazioni è entrato in vigore, in vista della costituzione di una

anagrafe dei titolari di conti finanziari.

In ogni caso, il quadro normativo ha circoscritto le informazioni di prima istanza

alla sola esistenza o meno di rapporti di tipo bancario, escludendo ogni informazione su

consistenze e/o flussi.

Condoni e anticipazioni (agevolate) delle riscossioni

Stante l’importanza delle fasi di definizione e riscossione conseguenti al controllo

ed accertamento, sia ai fini dell’ammontare delle entrate che a quelli del potere deterren-

te, una categoria di intervento molto usata dal 1997 in poi è consistita nel ricorrere a

meccanismi che anticipassero le riscossioni, sostanzialmente per esigenze legate al con-

tenimento del deficit pubblico.

Per la definizione, e riscossione accelerata, del contenzioso tra Amministrazione e

contribuenti sono state previste diverse e importanti modalità di concordato, successive o

antecedenti l’accertamento. A giustificazione della scelta di promuovere le riscossioni

anticipate (e con sanzioni scontate) è stato addotto il fatto che le fasi di definizione del

debito tributario da controllo e di effettiva riscossione sono quanto mai accidentate per

l’Amministrazione: alla tradizionale sovrastima delle contestazioni iniziali, seguite da

accertamenti abbastanza allineati alle contestazioni, seguono generalmente diminuzioni

115

, oppure mancate opposizioni da parte dei con-

marcate delle maggiori imposte definite

tribuenti alle contestazioni, che si associano spesso, tuttavia, al mancato versamento di

116

maggiori imposte e sanzioni .

Anche la scarsa trasformazione delle maggiori imposte definite in maggiori imposte

riscosse (insieme a sanzioni ed interessi) è stato un limite strutturale delle attività di recu-

115 Le tipologie di definizione possono essere così schematizzate: piena accettazione da parte del contribuente della

maggiore imposta accertata; pieno annullamento da parte dell’Ufficio di quanto inizialmente contestato ed accertato;

concordato tra le due parti sul quantum di maggiore imposta e sconto sulle sanzioni (accertamento con adesione,

conciliazione giudiziale); mancato accordo tra le parti e contenzioso, con successiva sentenza definitiva.

116 Il contribuente sulla via della chiusura o del fallimento, o chi sa di non poter essere aggredito patrimonialmente, evita

di contestare un accertamento che comunque non pagherà, anche quando l’accertamento è considerato debole e

opponibile. La mancata opposizione ed il mancato versamento determinano da un lato il gonfiamento immediato della

maggiore imposta definita e delle cartelle esattoriali, dall’altro una mancata riscossione e la conseguente creazione di

residui attivi per crediti non riscossi, e mai riscuotibili. - 89 -

Rapporto ISAE - ottobre 2006

pero dell’evasione. E’ ricorrente l’analisi della Corte dei Conti, che lamenta tassi di ri-

scosso su accertato attorno al 10%, mentre la riscossione dei ruoli nel corso di un

triennio è rimasta vicina al 5-6% delle somme riscuotibili.

Questo fenomeno può essere spiegato con molte cause: la fisiologica difficoltà di ri-

scuotere imposte da soggetti falliti, i tempi lunghi che separano l’accertamento dalla con-

clusione dell’eventuale riscossione coattiva, la lucida programmazione da parte del

contribuente del mancato versamento, il ritardo delle procedure coattive, l’inefficienza

degli enti riscossori, la mancata aggredibilità patrimoniale per carenza di capienza (an-

che per la limitazione della responsabilità societaria), la facilità e rapidità con cui è pos-

sibile chiudere un’attività a responsabilità limitata e riaprirla con diverso nome e

responsabilità giuridica.

E’ anche per la consapevolezza della debolezza della riscossione che negli ultimi

anni si è andata rafforzando la regolamentazione fondata su uno scambio tra sanzioni

estremamente ridotte e accettazione da parte del contribuente, con immediato versamen-

to di quanto concordato.

Gli strumenti di anticipo delle riscossioni da controllo possono essere distinti in due

sottogruppi, a seconda che essi siano ordinari (acquiescenza, accertamento con adesione,

conciliazione giudiziale, concordato preventivo o pianificazione fiscale, accelerazione

delle liquidazioni delle dichiarazioni) o straordinari (condoni variamente denominati),

ma tutti operano di fatto uno scambio tra incassi presenti (ridotti, ma sicuri) e futuri

(maggiori, ma più incerti).

Se, nell’immediato, questo approccio ha generato maggior gettito, il risultato di lun-

go periodo suscita alcuni dubbi, in quanto la deterrenza è risultata attenuata, lo spazio per

abusi e corruzione accresciuto, le probabilità di essere controllati costanti, cioè basse, ed

infine si è ridotto il bacino di future riscossioni da esiti diversi da quelli agevolati

dell’adesione.

Nella misura in cui il comportamento evasivo risponde a razionalità, più che a moti-

vazioni etiche, la bassa probabilità di essere accertati, insieme al contenuto “costo san-

zionatorio” dell’eventuale adesione, o condono, possono indurre il contribuente a ridurre

il reddito dichiarato, piuttosto che ad accrescerlo, tanto più se esistono fondate aspettati-

ve di imminente condono. A ciò si aggiunga che è abbastanza frequente un abbattimento

117

della maggiore imposta da accertamento con adesione vicino ai due terzi, una percen-

tuale di riduzione sorprendente, se si pensa che a concordarla è lo stesso ente accertatore

che solo due-tre mesi prima aveva emesso l’accertamento.

Le considerazioni svolte valgono a fortiori per i condoni riaffermatisi con la passata

legislatura, che possono essere visti come una variante delle riscossioni anticipate ed

agevolate, con un minor contenuto di deterrenza.

117 Che già si fonda su una riduzione della sanzione al 25% della maggiore imposta “concordata”.

- 90 -

L’evasione dell’imposta personale sul reddito delle persone fisiche: rilevanza e problemi

La carenza delle informazioni sull’evasione

Ad una quantificazione rappresentativa dell’entità e delle modalità dell’evasione

contribuiscono in modo limitato e per certi versi distorsivo le informazioni pubbliche

sulle attività di controllo, almeno per i motivi che seguono:

- l’attività di controllo in Italia o è poco conosciuta, non essendo prevista la

pubblicazione di informazioni estese, ricorrenti e rappresentative, oppure è “gestita”

dall’Amministrazione finanziaria, che sceglie quali dati rendere pubblici;

- le attività di controllo, programmate inevitabilmente in base ad una logica costi-

benefici, si indirizzano opportunamente sui soggetti a maggior rischio di evasione,

perseguendo gli obiettivi del recupero e della deterrenza, ma allontanandosi, per gli

stessi motivi, da quello della rappresentatività degli esiti osservati in relazione

all’intero universo delle imprese e del lavoro autonomo in generale (come già

evidenziato nella seconda sezione di questo capitolo);

- le pur distorte, in senso statistico, informazioni pubbliche sui controlli si limitano ad

un elenco del numero delle contestazioni e delle somme che ne scaturiscono e, più

raramente e senza collegamento con le prime, di quelle “accertate”. Queste fasi,

tuttavia, rappresentano una parte minoritaria e poco significativa del complesso

percorso che porta ai maggiori imponibili ed alle maggiori imposte “definite”, cioè

quelle che hanno superato in qualche modo le divergenze di vedute tra i soggetti

contrapposti (contribuente e amministrazione finanziaria). Manca, inoltre, la

possibilità di osservare l’evoluzione combinata e longitudinale controllo-

accertamento-definizione;

- quand’anche fosse disponibile ogni informazione sulla maggiore imposta e le relative

sanzioni definite, la rilevanza di questo indicatore, il più corretto e significativo per

quantificare l’evasione rilevata, definita e sanzionata, sarebbe a sua volta sminuita

dall’aleatorietà della successiva e difficile fase della riscossione. In considerazione

dei bassi tassi di riscosso su accertato e di riscosso su ruoli, sopra riportati, è evidente

che anche alcune imposte “definite”, come quelle per mancata opposizione del

contribuente, nascondono quasi sempre la consapevolezza dell’inutilità di opporsi

all’accertamento, poichè comunque non sarà pagata alcuna maggiore imposta e

relativa sanzione; ne consegue una sostanziale inattendibilità di quei dati di recupero

dell’evasione e, dunque, una distorsione informativa;

- infine, è il caso di ricordare che l’imponibile e l’imposta evasi, accertati e definiti sono

comunque una parte dell’evasione, cioè quella osservata e recuperata a tassazione

mediante controlli ed accertamenti. - 91 -

Rapporto ISAE - ottobre 2006

Le novità delle strategie antievasione in questa legislatura

Nella nuova legislatura le strategie contro l’evasione e l’elusione sembrano

acquisire un ruolo centrale nel reperimento di maggior gettito e nel riequilibrio del carico

tributario.

Dal mese di luglio si sono succedute almeno quattro iniziative legislative che hanno

dedicato una parte rilevante dei contenuti ad interventi in tema di evasione: il D.L. 223/

2006, già convertito in Legge 248/2006; il D.L. 262/2006; il D.D.L. Finanziaria per il

2007; il D.D.L. delega A.C. 1764.

Le principali misure contenute nei quattro interventi legislativi possono essere rag-

gruppate in distinti filoni:

1. Misure di contenimento dell’elusione o comunque di aumento di imposizione per

segmenti di contribuenti o per situazioni per cui si presumono in genere

comportamenti elusivi.

2. Rafforzamento delle possibilità di controllo della veridicità della determinazione

analitica del reddito in generale e della certificazione dei corrispettivi in particolare,

insieme alla raccolta delle informazioni utili per la determinazione del reddito e per

i controlli.

3. Rafforzamento delle determinazioni statistiche e induttive del reddito.

4. Miglioramento delle capacità di riscossione e di deterrenza, anche attraverso

l’elevamento del rapporto tra la maggiore imposta riscossa (MIR) e quella definita

(MID).

Di seguito si ricordano rapidamente i principali provvedimenti adottati o proposti,

distinti nelle quattro categorie sopra indicate - che riguardano anche imposte diverse da

quella sul reddito delle persone fisiche, su cui si è incentrato questo capitolo - per dare

conto, sia pure sinteticamente, del rafforzamento del contrasto all’evasione che si sta

complessivamente mettendo in opera.

Alla prima categoria (norme antielusive e di reperimento di gettito) appartengono,

in sintesi, i seguenti interventi:

- modifica dei criteri per considerare non operative le società di capitali in direzione di

un ampliamento dei soggetti così riclassificati, insieme all’aumento del loro reddito

imponibile presuntivamente fissato;

- revisione della disciplina Iva per il settore immobiliare, al fine di sostituire l’Iva,

detraibile, con l’imposta di registro, e per questa via ridurre aree di elusione;

- regime di esenzione Iva (opzionale) per piccole attività d’impresa, al fine di ridurre gli

effetti di detrazioni Iva prevalenti;

- delega per una norma generale antielusiva, che integri, superandolo, l’elenco specifico

dei casi richiamati dall’art.37-bis del DPR n.600/1973;

- 92 -

L’evasione dell’imposta personale sul reddito delle persone fisiche: rilevanza e problemi

- rafforzamento dei limiti di deducibilità per autoveicoli ad uso promiscuo (compreso il

leasing per un periodo inferiore all’ammortamento ordinario) ed eliminazione della

possibilità di ammortamento anticipato. Maggiore vincolo di destinazione d’uso per

autoveicoli acquistati a favore di soggetti con handicap;

- presunzione del domicilio fiscale in Italia di enti e società controllate prevalentemente

da residenti italiani. Reddito imponibile dei non residenti considerato al lordo di

eventuali oneri deducibili;

- limitazioni al riporto delle perdite. Riportabilità agli esercizi successivi anziché

detraibilità delle perdite per imprese minori e professionisti ai fini Irpef;

- maggiore concorso delle plusvalenze al calcolo del reddito dei professionisti da art.54

del TUIR;

- ulteriori limitazioni alla deducibilità delle spese per trasferte e convegni;

- leggere restrizioni dei benefici derivanti dalle stock options ai dipendenti;

- obbligo dell’indicazione del codice fiscale negli scontrini farmaceutici ai fini della

detraibilità Irpef;

- obbligo di indicazione in fattura del costo della manodopera per ristrutturazioni

immobiliari agevolate attraverso la detrazione Irpef del 36% delle spese sostenute;

Alla seconda categoria (anagrafe tributaria, accertamento e determinazione analitica

degli imponibili) sembrano appartenere queste innovazioni:

- rafforzamento delle sanzioni per la mancata certificazione dei corrispettivi, essendo

118

sufficiente una violazione per attivare la chiusura temporanea dell’attività ;

- obbligo di pagamento della parcella ai professionisti con assegni, bancomat e altri

strumenti finanziari di cui si possano rilevare ex post i percorsi, oltre una certa soglia

che sarà progressivamente portata a 100 euro;

- obbligo di indicazione nell’atto dell’effettivo corrispettivo pattutito in caso di cessione

di immobili e sanzioni del 50% sulla differenza in caso di inadempienza accertata. Il

valore dichiarato non può essere inferiore a quello dell’eventuale relativo mutuo

acceso. Maggiori indicazioni sulle forme di pagamento e sulle generalità fiscali di

eventuali mediatori. Detrazione Irpef del 19% per compensi a mediatori immobiliari;

- obbligo di registrazione e pagamento solidale dell’ imposta di registro per gli agenti

immobiliari in relazione a scritture private non autenticate inerenti la loro attività;

118 Per la verità questa forte novità è stata messa in discussione da un emendamento, che riporta sostanzialmente alla

situazione antecedente, con la necessità di tre eventi di contestazione di mancata emissione delle certificazioni (rarissimi

nell’arco di un quinquennio) per poter eventualmente procedere alla sospensione temporanea dell’attività.

- 93 -

Rapporto ISAE - ottobre 2006

- comunicazione telematica del cosiddetto elenco clienti e fornitori e dei relativi importi

di acquisto o vendita. Estensione anche ai contribuenti minori degli obblighi di

comunicazione telematica;

- rimodulazione ed estensione dell’applicabilità delle sanzioni per inadempienza

all’obbligo di comunicazioni ad organi dell’Amministrazione finanziaria (in primis

anagrafe tributaria e studi di settore);

- comunicazione telematica all’Anagrafe Tributaria da parte di banche e finanziarie dei

rapporti intrattenuti e della natura degli stessi per ogni soggetto (codice fiscale)

interessato;

- comunicazione telematica all’Anagrafe Tributaria da parte di assicuratori, enti e casse

assistenziali delle somme erogate e dei beneficiari;

- i soggetti che corrispondono assegni periodici al coniuge devono indicare il codice

fiscale del beneficiario al fine di controlli incrociati sull’effettiva dichiarazione di quei

redditi;

- comunicazioni telematiche all’Anagrafe Tributaria da parte delle C.C.I.A.A. di dati

delle domande di iscrizione, variazione e cancellazione, nonché dei bilanci depositati

obbligatoriamente per via telematica;

- estensione dei poteri di reperimento di informazioni per la determinazione del valore

effettivo delle merci importate da parte dell’Agenzia delle Dogane. Estensione dei

poteri di accesso alle imprese e agli enti;

- delega per il potenziamento del sistema informativo tributario ai fini

“dell’individuazione dell’indicatore della situazione economica del contribuente”;

Al terzo filone di intervento, centrato sulle determinazioni forfetarie e presuntive del

reddito, fanno riferimento:

- netto rafforzamento degli studi di settore, attraverso: a) la revisione degli stessi ogni

tre anziché ogni quattro anni; b) riduzione dei periodi d’imposta “incongrui” necessari

per l’accertamento; c) aumento dei soggetti sottoposti agli studi attraverso

l’incremento della soglia dei ricavi da 5 a 7,5 milioni; d) maggiore accertabilità dei

soggetti in contabilità ordinaria (tra cui le società di capitali); e) nuovi indicatori di

“incoerenza” e loro utilizzabilità ai fini della selezione dei controlli; f) aggancio dei

nuovi studi anche ad indicatori macroeconomici, oltre che ai ricavi dichiarati del

119

settore ; g) uso degli studi anche per chi ha iniziato l’attività, se l’aveva cessata nei

sei mesi precedenti;

119 Motivo per cui gli studi hanno avuto la tendenza ad accettare i livelli medi di evasione del settore, limitandosi a colpire

essenzialmente i devianti interni al settore. Resta invece un importante campo di intervento: i professionisti, per i quali la

determinazione analitica del reddito è più difficile, riescono tuttora ad evitare l’applicazione degli studi, rinviandola a

periodi indefiniti. - 94 -

L’evasione dell’imposta personale sul reddito delle persone fisiche: rilevanza e problemi

- aumento del livello presuntivo-forfetario del reddito imponibile delle società

considerate non operative (oltre che estensione delle imprese considerate tali);

- delega per la revisione dei criteri di accertamento presuntivo sulla base di elementi

indicativi di capacità contributiva.

Al quarto filone di intervento, teso a migliorare le capacità di riscossione, e di con-

seguenza anche la deterrenza, appartengono le seguenti misure:

- interventi volti a recuperare i crediti da ruoli attraverso meccanismi di compensazione

con le Pubbliche Amministrazioni o con terzi e un forte ampliamento dei poteri degli

agenti della riscossione, come dettagliato nel riquadro “La riforma del servizio

nazionale della riscossione”;

- responsabilità in solido dell’appaltatore in materia di mancate ritenute fiscali e

previdenziali dei subappaltatori;

- riscontri automatizzati, poteri di accesso preventivo ed eventuali polizze fidejussorie

per l’attribuzione di nuova partita Iva;

- revisione del carico degli aggi spettanti agli enti riscossori.

L’insieme di queste riforme pare configurare un rafforzamento dei diversi approcci

di contrasto all’evasione, senza privilegiarne uno in particolare. Si aggiunga una profon-

da revisione anche di tipo organizzativo, che discenderà da una delega con ampi poteri,

120

ma dai contenuti indefiniti, contenuta nel D.L. 262/2006, art.1 comma 15 .

Tuttavia, se si pensa all’enfasi attribuita nell’ultimo decennio alle determinazioni in-

duttive e statistiche del reddito imponibile e ad una tax compliance fondata essenzial-

mente su forti sconti sulle sanzioni e sull’imposta dovuta, colpisce l’attenzione dedicata

ai flussi informativi, ai controlli dei corrispettivi, alle sanzioni per comunicazioni omesse

o distorte, ai poteri di controllo e di riscossione coatta, alla migliore controllabilità dei

flussi finanziari, al rilancio delle determinazioni induttive dell’imponibile su basi infor-

mative più ampie e fondate.

Sono questi tutti aspetti in qualche modo legati ad una migliore determinazione an-

che analitica del reddito, che in fondo resta condizione essenziale per continuare ad ac-

cettare un’Irpef progressiva applicata alla generalità dei redditi personali e non pensata

come tassazione di uno specifico reddito da lavoro dipendente e assimilato.

Di fronte ad interventi così articolati e ad ampio spettro, pare utile dedicare attenzio-

ne a due ulteriori temi meno trattati dalle recenti riforme:

- maggior potere deterrente dei controlli sulla base dell’aumento della quantità,

120 Il citato comma si limita ad affermare che “con il predetto regolamento si dispone, in particolare, anche la fusione,

soppressione, trasformazione e liquidazione di enti ed organismi.”. Non sono però esplicitati al Parlamento i criteri con

cui tali poteri saranno esercitati. - 95 -

Rapporto ISAE - ottobre 2006

La riforma del servizio nazionale della riscossione

L’art. 3 del decreto legge 203/2005, convertito in legge 248/2005, ha introdotto una profonda

riforma del servizio nazionale della riscossione, basata sul trasferimento dell’attività di riscossione

coattiva dei crediti tributari - precedentemente affidata in concessione a società private - ad una

società per azioni di proprietà pubblica. Tale società (Riscossione s.p.a.), è stata costituita

nell’ottobre 2005 da Agenzia delle entrate e INPS, che ne detengono una quota maggioritaria. Essa

potrà godere della collaborazione della Guardia di Finanza.

Obiettivo dichiarato della riforma è l’incremento dell’efficienza, attraverso il superamento

della frammentazione del sistema, precedentemente basato sull’affidamento a circa 40 società a

capitale privato, e quindi il perseguimento di economie di scala e la diffusione delle best practices,

e per mezzo dell’accentramento in un unico soggetto, l’Agenzia delle Entrate, della gestione

dell’accertamento e della successiva riscossione mediante ruolo (Audizione del Direttore

dell’Agenzia delle entrate Raffaele Ferrara, 18/10/05). Secondo la relazione al decreto legge la

precedente revisione del sistema di riscossione (1999), con l’attribuzione di nuovi strumenti di

azione e di deterrenza alle società concessionarie e l’assegnazione di obiettivi, non ha avuto

successo: la capacità di riscossione dei ruoli nel corso di un triennio è rimasta vicina al 5-6% delle

somme riscuotibili, gli incassi dei concessionari quasi coincidendo con i versamenti spontanei dei

contribuenti a seguito della semplice notifica della cartella di pagamento. La stessa relazione e le

audizioni parlamentari del Direttore dell’Agenzia delle entrate del 18/10/05 e del 25/1/06

osservano che sugli esigui risultati pesava nel passato il potenziale conflitto di interessi dei

principali soggetti di riferimento delle società concessionarie, le banche, che si trovavano a dover

riscuotere crediti nei confronti della propria clientela. Inoltre, vengono sottolineati i costi del

sistema precedente: le aziende concessionarie richiedevano infatti un contributo fisso a copertura

delle proprie spese, pari in aggregato a 470 milioni di euro annui. Da un altro punto di vista,

l’esigenza di superare l’affidamento ai privati è stata dettata anche dalla presa d’atto del

ridimensionato interesse dei privati stessi nel settore e della loro esigua possibilità di raggiungere

l’equilibrio di bilancio attraverso i compensi sulle somme riscosse, a seguito della maggiore

compliance dei contribuenti, a sua volta principalmente legata all’introduzione delle definizioni

agevolate previste dall’accertamento con adesione, dalla conciliazione giudiziale e dalla legge

289/2002.

Dal punto di vista dell’attuazione concreta, per evitare soluzioni di continuità nell’attività di

riscossione coattiva, è stata prevista l’acquisizione da parte di Riscossione spa della maggioranza

del pacchetto azionario delle precedenti società concessionarie, in cambio della contestuale

cessione di azioni della nuova holding ai soci di tali aziende, entro il 49% del capitale sociale.

L’acquisto delle aziende non implica dunque esborsi a carico dello Stato. Entro il 2010 è poi

previsto il riacquisto da parte di soci pubblici delle azioni di Riscossione s.p.a. e delle

partecipazioni di minoranza delle società concessionarie (tuttavia in seguito fino al 49% del

capitale della holding potrebbe essere alienata).

La holding è stata legittimata ad esercitare l’attività di riscossione anche mediante soggetti

partecipati (in misura non inferiore al 51%), e dunque questi ultimi hanno potuto continuare ad

operare, senza passaggi di residui di gestione, dopo la cessazione del regime di concessione

(ottobre 2006) e il passaggio della titolarità dell’attività all’Agenzie delle entrate, che la esercita

tramite Riscossione spa. In seguito, le società partecipate saranno assorbite mediante fusioni per

incorporazione. Il caso delle due banche titolari di concessioni in “gestione diretta”, Monte dei

- 96 -

L’evasione dell’imposta personale sul reddito delle persone fisiche: rilevanza e problemi

Paschi di Siena e Banca di Roma, è stato trattato diversamente, in quanto si trattava di acquisire il

solo ramo d’azienda relativo al servizio nazionale di riscossione, e non la maggioranza del capitale

della società concessionaria.

Oggetto sociale della nuova spa è, ex lege, la riscossione mediante ruolo e mediante modello

F23 (tale modello è utilizzato per pagamenti in favore degli enti esterni all’amministrazione

finanziaria e per quelli relativi a talune imposte indirette, quali registro, ipotecarie e catastali), ma

la società potrà anche gestire la riscossione spontanea, la liquidazione e l’accertamento delle

entrate degli enti pubblici, anche territoriali, e delle società da essi partecipate, nonché altre

attività di riscossione strumentali a quelle dell’Agenzia delle entrate, previa stipula di appositi

contratti di servizio. Le società acquisite da Riscossione spa potranno trasferire ad altre società le

attività di riscossione svolte per conto degli enti locali, oppure queste attività potranno essere

gestite da Riscossione spa, come si è visto, naturalmente d’accordo con l’ente locale.

Per quanto riguarda i compensi spettanti a Riscossioni spa, si dovrà progressivamente

passare dal sistema attuale (importo forfetario per i ruoli erariali e aggio sulle somme riscosse per

gli altri ruoli) ad una remunerazione integralmente ad aggio, che si realizzerà dopo il 2008.

E’ stato previsto il passaggio alla nuova società dei circa 9.000 dipendenti del settore; si

prevede comunque un ridimensionamento di tale numero in seguito allo scorporo dei rami che si

occupano di fiscalità locale da parte di alcune società concessionarie e all’utilizzo delle

prestazioni straordinarie del “fondo esuberi”.

E’ da sottolineare il fatto che si è cercato di rendere più solidi dal punto di vista della

legittimità e più rapidi da quello dell’utilizzo alcuni strumenti di impatto plausibilmente molto

rilevante e immediato, in primo luogo rivedendo le disposizioni relative al fermo amministrativo

delle automobili e degli altri beni mobili registrati e in secondo luogo introducendo una nuova

procedura accelerata di pignoramento degli stipendi (estensione della procedura privilegiata

prevista per fitti e pigioni). Il primo strumento nel 2004 è stato in vigore per sette mesi e ha

consentito un incremento degli incassi da ruolo di quasi un terzo rispetto all’anno precedente.

Quanto al secondo strumento, l’atto di pignoramento non richiede più la citazione del datore di

lavoro e del debitore davanti al giudice dell’esecuzione, ma contiene l’ordine al datore di lavoro di

pagare direttamente al concessionario, fino a concorrenza del credito, entro quindici giorni dalla

notifica, il quinto dello stipendio, salario e altre indennità relative al rapporto di lavoro, comprese

quelle dovute a causa di licenziamento (fermi restando i limiti di legge alla pignorabilità dei

crediti).

Il decreto legge collegato alla Finanziaria per il 2007 estende poi la procedura rapida di

pignoramento a tutti i crediti del debitore verso terzi, a eccezione di quelli pensionistici. Inoltre,

esso attribuisce agli agenti della riscossione i poteri, già previsti per i funzionari delle

entrate, di accesso nei locali in cui si svolgono le attività professionali e d'impresa; ciò, con

riferimento ai crediti di importo superiore a 25.000 euro, al fine di individuare la presenza di

eventuali crediti verso terzi del soggetto moroso . Le Amministrazioni Pubbliche e le società a

prevalente partecipazione pubblica sono assoggettate all’obbligo di verificare, prima di effettuare

pagamenti superiori a 10 mila euro, se il beneficiario abbia debiti su cartelle di pagamento (di

ammontare almeno pari a 10 mila euro), ed eventualmente di sospendere il versamento e informare

l’agente della riscossione. Il decreto istituisce anche una procedura per la compensazione, previo

consenso dell’interessato, tra crediti di imposta e debiti iscritti a ruolo, su proposta dell’agente

della riscossione (procedura che può essere estesa alle somme dovute agli enti previdenziali).

La legge 248/2005 prevede poi un accrescimento delle facoltà di accesso a dati utili. A tale

- 97 -

Rapporto ISAE - ottobre 2006

proposito si deve anche ricordare che sono da poco entrate in vigore le procedure telematiche per

lo svolgimento di indagini bancarie da parte dell’Agenzia delle entrate e della Guardia di Finanza

e che è stata annunciata la prossima costituzione dell’Anagrafe dei conti bancari.

L’Agenzia delle entrate ha annunciato (nell’audizione del 18/10/05) di aver compiuto studi

volti all’identificazione delle best practices utilizzabili in realtà territoriali omogenee, attraverso

tecniche di cluster analysis basate su parametri socio-economici (peraltro queste metodologie sono

già state utilizzate nella relazione tecnica al provvedimento). Un’attenzione particolare (audizione

del 25/1/2006) sarebbe dedicata ai modelli organizzativi adottati dalle grandi società di

riscossione (che coprono il 70% della popolazione residente).

Gli effetti di gettito previsti dalla relazione tecnica al provvedimento di riforma della

riscossione sono pari a 300 milioni nel 2006, 450 milioni nel 2007 e 780 milioni annui a regime, e

dovrebbero conseguire dall’estensione delle best practices, che si realizzerebbe tuttavia nell’arco

di un periodo pluriennale, e dalla prevista riduzione dei compensi per lo svolgimento dell’attività

di riscossione, che dovrebbe essere possibile grazie alla diminuzione dei costi consentita dallo

sfruttamento delle economie di scala e dalla razionalizzazione dell’attività; tuttavia,

nell’immediato, l’impatto sul bilancio pubblico sarebbe garantito soprattutto dall’introduzione

degli strumenti di agevolazione della realizzazione degli incassi. In particolare, è stato valutato il

possibile effetto del fermo amministrativo, mentre si dichiara che non si è tenuto conto della

possibilità di pignoramento degli stipendi e del possibile effetto di deterrenza legato alla riforma e

al coinvolgimento in essa delle forze di pubblica sicurezza.

Gli effetti dell’applicazione dei nuovi strumenti sembrano essere consistenti, con un aumento

del 56% delle entrate da riscossione sui ruoli emessi dall’Agenzia delle Entrate e dall’Agenzia

delle Dogane nei primi sette mesi del 2006, circa 450 milioni in più rispetto al 2005.

- 98 -

L’evasione dell’imposta personale sul reddito delle persone fisiche: rilevanza e problemi

tempestività e qualità degli stessi, associato alla riduzione degli sconti sanzionatori.

Le varie forme di concordato dovrebbero definire sanzioni agevolate attorno al 50%

dell’importo evaso, e non, come ora, al 25%, una percentuale che può essere quasi

considerata come un incentivo ad evadere, tenuto conto della frequenza dei controlli e

dei vantaggi finanziari dell’evasione. Allo stesso tempo, una parte dei controlli

dovrebbe diventare sostanziale, con maggior attenzione alla emissione e veridicità

delle certificazioni e alla inerenza dei costi, anche con un maggior uso degli “incroci”

informatici;

- esercizio effettivo dei poteri di indirizzo e controllo sulle Agenzie fiscali e sulle SpA

direttamente o indirettamente controllate dal Ministero dell’Economia e Finanze

(Sogei, Sose, Riscossione), attraverso gli organi ritenuti più appropriati. Gli obiettivi e

gli indirizzi delle Agenzie fiscali, pur nell’ambito dell’autonomia gestionale,

dovrebbero essere definiti dal Ministro dell’economia e finanze, supportato dai suoi

uffici, nell’alveo del principio “conoscere per governare”. A tal fine, appare

necessario affermare chiaramente la proprietà comune dei dati dell’Amministrazione

finanziaria in senso lato a vario titolo disponibili presso l’Anagrafe Tributaria, per

evitare frammentazioni conoscitive e per fondare le attività di indirizzo e vigilanza

sull’elaborazione di informazioni attendibili e ad ampio raggio.

CONCLUSIONI

Secondo numerose stime, più o meno recenti, in Italia l’evasione dell’imposta per-

sonale sul reddito sarebbe piuttosto elevata, e concentrata in certe categorie professiona-

li, in talune aree geografiche e in particolari fasce di reddito, dando luogo ad una

ripartizione effettiva ex post del carico tributario Irpef tra i contribuenti diversa rispetto a

121

quella prevista dal legislatore , con pesanti conseguenze in termini di equità verticale e

orizzontale.

Nel nostro Paese le analisi econometriche volte a comprendere le determinanti

dell’evasione e a quantificarne gli effetti sono poche. Questo può dipendere anche da una

grave carenza nella disponibilità di dati, che andrebbe superata. È auspicabile comunque

che il comportamento evasivo del contribuente italiano venga ulteriormente analizzato,

121 È importante ricordare che gli effetti distribuivi perversi dell’evasione dell’Irpef si riflettono anche sulla spesa sociale,

dal momento che il reddito accertato ai fini dell’imposta personale costituisce un punto di riferimento per l’erogazione di

alcune prestazioni sociali nazionali e locali (ad esempio: assegni al nucleo familiare, integrazioni al minimo delle

pensioni, sussidi, assegnazione o partecipazione al costo degli asili nido). Come accennato, con l’ISEE si è tentato di

contrastare in qualche misura questo fenomeno. - 99 -

Rapporto ISAE - ottobre 2006

possibilmente sulla base di un approccio interdisciplinare, come suggerito dalla letteratu-

ra recente, per comprendere quali siano le principali motivazioni, economiche e non eco-

nomiche, che inducono ad evadere.

Peraltro, si può fare riferimento ad alcune indagini campionarie, recenti e meno re-

centi, dalle quali si rileva che oggi tre quarti dei cittadini sono convinti della gravità del

fenomeno dell’evasione (ma in passato la percentuale era ancora più alta), la cui intensità

è stimata elevata. Tra le ragioni per cui si evade, la necessità di sopravvivenza di un’atti-

vità economica sembra assumere nel tempo maggiore importanza. Alcune domande inse-

rite nell’inchiesta dell’ISAE sui consumatori mostrano poi che il saldo dello scambio

fiscale è negativo per il 66% degli intervistati; la convinzione di pagare più tasse di quan-

to si riceva come servizi e prestazioni è più diffusa tra le famiglie meno benestanti, che

sembrano valutare inadeguato il sostegno che proviene dall’operatore pubblico, e non

tra coloro che devono pagare un ammontare di imposte maggiore.

Sulla base dell’evidenza di un’evasione ancora a livelli tali da far mancare ammon-

tari consistenti di gettito e da impedire un’azione redistributiva soddisfacente, nell’inizio

di legislatura sono state introdotte numerose e rilevanti misure antievasione ed antielu-

sione, che fanno scorgere una strategia di contrasto fondata su più filoni d’intervento,

così classificabili: riduzione dell’elusione; rafforzamento degli strumenti per un’appro-

priata determinazione analitica del reddito e per un’azione di accertamento più produtti-

va; allargamento degli ambiti di applicazione e dell’efficacia degli strumenti induttivi;

rafforzamento della capacità di riscossione delle somme dovute e, per questa via, della

deterrenza. Appare invece non modificata la struttura del sistema sanzionatorio, ed in

particolare di quello agevolato, come parametro di dissuasione nell’ambito di scelte ra-

zionali di evasione.

Una strategia di contrasto all’evasione basata esclusivamente sui parametri di en-

forcement (frequenza delle verifiche e ammontare della sanzione), come proposto

dall’approccio economico, può essere considerata un ragionevole punto di partenza- data

la critica situazione italiana- ma non un punto di arrivo. Per raggiungere nel lungo peri-

odo risultati soddisfacenti sarebbero particolarmente utili altri due tipi di intervento. Il

primo riguarda la promozione della “moralità fiscale”, fattore cruciale, come mostra l’es-

perienza di altri paesi, per elevare il livello di compliance dei contribuenti. L’altro con-

siste nell’adozione di un approccio comunicativo, da parte delle istituzione e dei media,

più efficace, che sia in grado di influire sulla mentalità fiscale degli italiani.

- 100 -

L’evasione dell’imposta personale sul reddito delle persone fisiche: rilevanza e problemi

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Gli effetti distributivi della manovra 2007 sui redditi

delle famiglie

INTRODUZIONE

Questo capitolo discute le misure contenute nel disegno di legge Finanziaria per il

2007 che hanno impatto sui redditi delle famiglie, presentando le principali modifiche

previste e stimandone gli effetti distributivi. In particolare, si considera la riforma

dell’IRPEF, che modifica la curva delle aliquote e trasforma le deduzioni sul reddito da

lavoro e per carichi familiari in detrazioni (abolendo quelle sui redditi non da lavoro),

l’incremento delle aliquote contributive (principalmente a carico dei commercianti e arti-

giani, lavoratori dipendenti, parasubordinati e professionisti), nonché l’aumento degli as-

segni al nucleo familiare, che sarà attuato con decreto nei limiti di una previsione di

spesa di 1,4 miliardi di euro.

Di seguito, nel secondo paragrafo si descrivono più in dettaglio i provvedimenti

considerati, valutando anche le caratteristiche dei diversi sistemi fiscali - quello a legisla-

zione vigente, quello ipotizzato dal disegno di legge Finanziaria e quello precedente agli

interventi di riforma dell’IRPEF degli anni 2003-2005 - per figure-tipo di contribuente,

mentre nel terzo paragrafo si presentano i risultati delle microsimulazioni dell’ISAE, in

termini di effetti redistributivi e di progressività del sistema. Le simulazioni sono state

effettuate con il modello ITAXMOD dell’ISAE, basato sui dati dell’Indagine sui bilanci

delle famiglie italiane della Banca d’Italia riferita al 2002 (condotta su 8.000 famiglie,

circa 21.000 individui) e aggiornata al 2007.

LA DESCRIZIONE DEI PROVVEDIMENTI

Per quanto riguarda i contributi sociali, il disegno di legge Finanziaria per il 2007

prevede, a partire dal 1° gennaio 2007, una serie di modifiche nella struttura delle aliquo-

te. Quelle pensionistiche per il finanziamento delle gestioni degli artigiani e commer-

cianti iscritti presso l’INPS sono incrementate al 19,5% (20% dal 2008). Si velocizza

pertanto - con un aumento a regime dell’aliquota contributiva di un punto percentuale - il

- 109 -

Rapporto ISAE - ottobre 2006

processo di incremento graduale di tali aliquote che, in base alla legislazione vigente, sa-

rebbero cresciute da un livello del 17,6% e del 17,9%, rispettivamente, per gli artigiani e

per i commercianti nel 2007 (un punto percentuale in più per le quote di reddito ecceden-

1 2

) fino al 19% nel 2014 .

ti i 39.927 euro annui

Viene inoltre incrementata di 0,3 punti percentuali la parte di aliquota contributiva

pensionistica a carico dei lavoratori dipendenti (iscritti all’assicurazione generale obbli-

gatoria presso l’INPS). In conseguenza di tale aumento, l’aliquota di finanziamento com-

plessiva (a carico del lavoratore e del datore di lavoro) aumenta dal 32,7% della

normativa vigente (l’8,89% a carico del lavoratore e 23,81% a carico del datore) al 33%.

Contestualmente, scompare la differenza fra aliquota di finanziamento e di computo; in

base alla legislazione vigente, infatti, quella di computo era aumentata dal 32,7% al 33%

mediante un contributo figurativo dello 0,3% a carico dello Stato (in altri termini, il ver-

samento di tale 0,3% aggiuntivo viene trasferito dallo Stato ai lavoratori).

Per quanto riguarda i lavoratori iscritti alla Gestione Separata INPS - ovvero coloro

che hanno redditi derivanti da collaborazione coordinata e continuativa (ora definita “a

progetto”), attività professionale (professionisti senza cassa previdenziale), lavoro occa-

sionale o vendita a domicilio (i redditi di questi ultimi devono essere superiori a 5.000

euro annui - sono previsti i seguenti incrementi di aliquota (che rimane per un terzo a ca-

rico dei lavoratori e per due terzi a carico dei datori):

- per i lavoratori non iscritti ad altre forme pensionistiche l’aliquota previdenziale è

stabilita pari al 23%, rispetto al 17,9% (18,9% per le quote di reddito eccedenti i

39.927 euro annui) a legislazione vigente nel 2007; l’aliquota di finanziamento

sarebbe cresciuta gradualmente fino a un livello del 19% nel 2013. Contestualmente,

3

scompare la differenza fra aliquota di finanziamento e di computo . Resta invece

invariato il versamento dello 0,5%, aggiuntivo, per il finanziamento dell’indennità di

maternità, di malattia e l’assegno per il nucleo familiare;

- per i rimanenti iscritti alla Gestione Separata - ovvero i lavoratori già iscritti ad altre

forme di previdenza o titolari di pensione indiretta e i titolari di pensione diretta -

l’aliquota viene fissata al 16%. In base alla legislazione vigente esiste invece una diso-

mogeneità fra tali categorie di lavoratori, dal momento che l’aliquota per chi è già co-

perto da altre forme di previdenza obbligatoria è del 10%, mentre quella di chi è

titolare di pensione diretta è del 15%.

1 È l’importo della soglia vigente nel 2006 che viene rivalutata annualmente.

2 Si ricorda che il regime contributivo di questi lavoratori prevede una riduzione dell’aliquota, pari a 3 punti percentuali,

per coloro che hanno un’età inferiore a 21 anni.

3 In base alla legislazione vigente l’aliquota era incrementata di un punto percentuale mediante un contributo figurativo

dello Stato; a regime l’aliquota di sarebbe stata del 20%.

- 110 -

Gli effetti distributivi della manovra 2007 sui redditi delle famiglie 4

Viene inoltre prorogato, per un periodo di tre anni, il “contributo di solidarietà” sui

trattamenti pensionistici corrisposti da enti gestori di forme di previdenza obbligatorie.

L’aliquota resta pari al 3% e viene applicata alla quota di pensione eccedente una certa

soglia, che viene abbassata da 13.784 euro mensili a 5mila euro mensili a partire da gen-

naio 2007.

Complessivamente, questi provvedimenti dovrebbero produrre, secondo la Relazio-

ne tecnica al disegno di legge Finanziaria, un maggior gettito di 3.670 milioni di euro, di

cui circa 2.800 a carico dei lavoratori.

Quanto agli assegni al nucleo familiare, il disegno di legge Finanziaria per il 2007

prevede, a decorrere dall’anno 2007, la rideterminazione degli importi complessivi, con

riferimento ai nuclei familiari con figli, “a cominciare” da quelli fino a tre figli a carico.

5

L’assegno per il nucleo familiare è stato introdotto nel 1988 e spetta ai lavoratori

dipendenti, ai titolari di pensione e di prestazioni economiche previdenziali derivanti da

lavoro dipendente; a partire dal 1/1/1998 ne hanno diritto anche i lavoratori che svolgono

un’attività professionale o di collaborazione coordinata e continuativa, iscritti alla Ge-

stione Separata INPS, non tutelati da altre forme previdenziali.

L’importo degli assegni è direttamente correlato al numero dei componenti e inver-

6

samente alle soglie di reddito familiare , aggiornate annualmente dall’INPS in base al

tasso di inflazione.

Nella relazione di accompagno alla Finanziaria è fornito un esempio del modo in cui

potrà essere effettuata la riforma con riferimento al nuovo assegno per i nuclei con

entrambi i genitori e con uno, due o tre figli, e a quello aggiuntivo per i nuclei con un

solo genitore e tre figli. L’importo dell’assegno è indicato pari a 1.650 euro annui per i

nuclei con un figlio e con reddito familiare inferiore a 12.500 euro e pari a 3.100 e 4.500

euro, rispettivamente, per i nuclei con due o tre figli entro lo stesso limite di reddito. Al

superamento della soglia di reddito familiare l’importo dell’assegno si riduce

progressivamente all’interno di uno scaglione il cui limite varia per le varie tipologie di

nucleo (dai 25.800 euro per un figlio ai 30.000 per due e ai 35.000 per tre), e in seguito

continua a diminuire, più lentamente, all’interno di un altro scaglione (il cui limite

4 Istituito nell’art. 3, c. 102 della L. 350/2003 (legge Finanziaria 2004) per il triennio 2004-2006.

5 Restano in vigore i vecchi “assegni familiari” di importo fisso per i coltivatori diretti, mezzadri, coloni, piccoli coltivatori

diretti e per i pensionati delle Gestioni Speciali per i lavoratori autonomi (artigiani, commercianti, coltivatori diretti, coloni e

mezzadri) con reddito familiare inferiore a determinate soglie. Gli importi di questi assegni sono esigui e non sono mai

stati rivalutati.

6 Alla formazione del reddito familiare concorrono i redditi complessivi assoggettabili all’IRPEF, conseguiti dai

componenti il nucleo familiare nell’anno solare precedente. L’assegno spetta a condizione che il reddito da lavoro

dipendente e assimilato non sia inferiore al 70% del totale.

- 111 -

Rapporto ISAE - ottobre 2006

superiore è rispettivamente pari a 61.000, 66.500 e 78.700 euro rispettivamente per uno,

due e tre figli), fino ad annullarsi.

L’assegno aggiuntivo previsto per i nuclei con un solo genitore e tre figli è di 800

euro annui fino alla soglia di reddito familiare di 14.500 euro e decresce in seguito di 8,6

euro per ogni 100 euro di maggiore reddito familiare fino ad azzerarsi.

Resterebbero invece valide le disposizioni su tutte le altre tabelle INPS relative agli

assegni al nucleo familiare, comprese quelle per i nuclei familiari con più di tre figli.

La Relazione Tecnica allegata al disegno di legge Finanziaria prevede per il 2007

una maggiore spesa “nei limiti” di 1.400 milioni di euro, onere peraltro indicato nello

stesso disegno di legge Finanziaria.

Venendo ora alla riforma dell’imposta personale sul reddito, sono qui posti a con-

fronto gli interventi previsti nel disegno di legge Finanziaria (di seguito IRPEF 2007)

con il sistema attualmente in vigore (IRPEF 2006) - prodotto dei due “moduli” di riforma

dell’imposta personale (legge Finanziaria 2003 e 2005) - e con quello previsto preceden-

temente all’introduzione dei suddetti moduli (di seguito IRPEF 2002). Le principali mo-

difiche introdotte riguardano:

1 la struttura di aliquote e scaglioni;

2 la trasformazione dell’attuale meccanismo di deduzioni dall’imponibile in detrazio-

ni d’imposta, per quanto riguarda sia i carichi di famiglia che i redditi da lavoro.

Le proposte relative al primo punto sono illustrate nella Tabella 1. Nel confrontare

le strutture di scaglioni, tuttavia, è necessario tenere presente la diversa definizione di

imponibile: infatti, in base alla normativa vigente l’imponibile è inferiore al reddito com-

plessivo, grazie all’operare delle deduzioni, mentre ciò non accade negli altri due sistemi

fiscali qui simulati.

L’IRPEF 2006 ha comportato, rispetto alla legislazione preesistente (2002): la ridu-

zione del numero degli scaglioni (da 5 a 4), attraverso l’aggregazione dei primi due in

uno solo con l’applicazione di un’aliquota del 23%, l’aumento delle soglie delle due

classi di reddito intermedie (fino a 33.500 e a 100.000 euro rispettivamente), e la riduzio-

ne dell’aliquota marginale sui redditi oltre 100.000 euro.

Con il disegno di legge Finanziaria si interviene nuovamente sulla struttura degli

scaglioni, che sono riportati a 5, con la riduzione a 15.000 euro della soglia del primo,

per il quale rimane invariata l’aliquota del 23%; per gli scaglioni successivi sono previste

tre nuove aliquote (27%, 38% e 41%) applicate, rispettivamente, sui redditi fino a

28.000, 55.000 e 75.000 euro. Non sono previste variazioni per la percentuale d’imposta

(43%) applicata sull’ultimo scaglione di reddito, la cui soglia viene, però, abbassata da

100.000 a 75.000 euro. - 112 -

Gli effetti distributivi della manovra 2007 sui redditi delle famiglie

Tab. 1 ALIQUOTE E SCAGLIONI

Aliquote marginali

Scaglioni di reddito (euro) IRPEF 2002 IRPEF 2006 IRPEF 2007

0-10.329 18 23

10.329-15.000 23

24

15.000-15.493

15.493-26.000 27

26.000-28.000 32

28.000-30.987 33

30.897-33.500 38

33.500-55.000 39

55.000-69.721 39 41

69.721-75.000

75.000-100.000 45 43

oltre 100.000 43

Il secondo insieme di interventi si concentra sui criteri di definizione del reddito im-

ponibile. Con l’IRPEF 2007 e l’IRPEF 2002, infatti, gli sconti fiscali per la produzione

del reddito e per carichi di famiglia sono riconosciuti applicando delle detrazioni

7

dall’imposta lorda, a differenza di quanto stabilito dall’IRPEF 2006 , che li definisce

come deduzioni dalla base imponibile. Le detrazioni applicate fino al 2002 potevano va-

riare, per lavoratori dipendenti e pensionati, da un massimo di 1.146 euro per i redditi

fino a 6.200 euro a un minimo di 50 euro (oltre 51.600 euro di reddito), mentre ai lavora-

tori autonomi erano riconosciuti sconti più contenuti, che raggiungevano un valore mas-

simo di 570 euro per chi guadagnava fino a 4.700 euro e si annullavano oltre i 31.000

euro. Va osservato che la diminuzione di tali detrazioni al crescere del reddito era discon-

tinua, producendo così aliquote marginali effettive superiori al 100% e, quindi, la presen-

za di trappole della povertà. Tale difetto viene superato nell’IRPEF 2006, che prevede

una formula di decrescenza continua delle deduzioni rispetto al reddito.

L’IRPEF 2007 stabilisce la trasformazione dell’attuale sistema di deduzioni dall’im-

ponibile in un insieme di detrazioni d’imposta - differenziate in base alla tipologia di

contribuente (lavoratore dipendente, pensionato, lavoratore autonomo) ed ai carichi fa-

miliari - che consentono di definire nuovi livelli di esenzione totale, mantenendo (come

d’altro canto accadeva nelle due ipotesi di prelievo precedentemente applicate) un regi-

me più favorevole per dipendenti e pensionati e meno per i lavoratori autonomi. Rispetto

alla riforma introdotta dal precedente Governo, con la nuova disciplina la no-tax area au-

menta da 7.500 a 8.000 euro per i dipendenti e da 7.000 a 7.500 euro per i pensionati; per

i lavoratori autonomi, invece, l’area di esenzione aumenta dagli attuali 4.500 a 4.800 eu-

7 Per la descrizione dettagliata del sistema di deduzioni previsto dalla riforma introdotta nella passata legislatura, e delle

precedenti detrazioni, si veda ISAE (2005). - 113 -

Rapporto ISAE - ottobre 2006

ro. Inoltre, tali detrazioni si annullano per redditi superiori a 55.000 euro, mentre viene

eliminata la no-tax area per i redditi non da lavoro.

Il sistema di detrazioni proposto è differenziato per fasce di reddito (si veda Tab. 2):

- per dipendenti, pensionati e autonomi con redditi compresi nell’area di esenzione è

prevista una detrazione pari, rispettivamente, a 1.840, 1.725 e 1.104 euro (che vale

appunto ad annullare il debito di imposta);

- per i redditi non compresi nella no-tax area, la detrazione si calcola applicando una

formula di decrescenza alla detrazione sopra definita, utilizzando un coefficiente

che viene differenziato in base alle fasce di reddito e alla tipologia di percettore;

- per i redditi da lavoro dipendente e da pensione che rientrano nella seconda fascia di

reddito il coefficiente è dato dal rapporto tra l’estremo superiore di tale fascia, ridot-

to del reddito complessivo, e la differenza tra tale valore e la soglia della no-tax

area;

- per i redditi da lavoro dipendente e da pensione inclusi nella terza fascia, il coeffi-

ciente è dato dal rapporto tra il valore in corrispondenza del quale si annulla la de-

trazione (55.000 euro), sempre ridotto del reddito complessivo, e la differenza tra

tale livello e l’estremo inferiore della fascia di reddito;

- per i redditi da lavoro autonomo, invece, il coefficiente è dato dal rapporto tra il val-

ore in corrispondenza del quale si annulla la detrazione, cioè 55.000 euro, meno il

reddito complessivo, e la differenza tra tale ammontare e il valore del limite inferi-

ore della fascia.

Tab. 2 DETRAZIONI PER TIPOLOGIA DI REDDITO

Fasce di reddito Detrazione

Lavoratori dipendenti

0 - 8.000 1.840

8.000 -15.000 1.338+502*[(15.000-Y)/(15.000-8.000)]

15.000 - 55.000 1.338*[(55.000-Y)/(55.000-15.000)]

Oltre 55.000 0

Pensionati

0 -7.500 1.725

7.500-15.000 1.255+470*[(15.000-Y)/(15.000-7.500)]

15.000-55.000 1255*[(55.000-Y)/(55.000-15.000)]

Oltre 55.000 0

Lavoratori autonomi

0 - 4.800 1.104

4.800 - 55.000 1.104*[(55.000-Y)/(55.000-4.800)]

Oltre 55.000 0

L’analisi del grafico 1 evidenzia un andamento costante delle detrazioni dall’IRPEF

2007 fino ai livelli di reddito che definiscono le nuove soglie di no-tax area, seguito da

un decremento lineare fino all’azzeramento oltre i 55.000 euro. Si può rilevare, inoltre,

- 114 -

Gli effetti distributivi della manovra 2007 sui redditi delle famiglie

che le detrazioni decrescono più rapidamente per i dipendenti ed i pensionati che guada-

gnano fino a 15.000 euro (per tale motivo le rispettive rette sono più inclinate nel tratto

iniziale), rispetto a quanto avviene per i redditi superiori e per i lavoratori autonomi.

Graf. 1 - ANDAMENTO DELLE DETRAZIONI PER TIPOLOGIA DI REDDITO

2 .0 0 0

1 .8 0 0

1 .6 0 0

1 .4 0 0

1 .2 0 0

1 .0 0 0

800

600

400

200

0 0 1 0 .0 0 0 2 0 .0 0 0 3 0 .0 0 0 4 0 .0 0 0 5 0 .0 0 0 6 0 .0 0 0 7 0 .0 0 0 8 0 .0 0 0 9 0 .0 0 0

Re d d ito c o mp le s s iv o

Dip e n d e n ti Pe n s io n a ti A u to n o mi

Fonte: elaborazioni ISAE.

Nel grafico 2 sono rappresentati gli sconti d’imposta accordati ai lavoratori dipen-

denti nelle tre ipotesi considerate. Il grafico evidenzia il maggiore favore riconosciuto ai

dipendenti dall’IRPEF 2007, rispetto alle normative precedentemente in vigore, in corri-

spondenza di ogni livello di reddito entro i 55.000 euro. Le detrazioni 2007 e le deduzio-

ni 2006 decrescono in maniera sostanzialemte analoga fino a 15.000 euro di reddito

mentre, a partire da quel punto, gli sconti fiscali 2007 si riducono meno velocemente. Si

può notare inoltre che il differenziale massimo tra i due tipi di sconto si registra in corri-

spondenza di un reddito pari a 35.000 euro, valore in corrispondenza del quale, infatti, si

annulla la deduzione 2006. - 115 -

Rapporto ISAE - ottobre 2006

Graf. 2 - ANDAMENTO DELLE DETRAZIONI E DELLO SCONTO DA DEDUZIONI PER

LAVORATORE DIPENDENTE SINGLE NELLE TRE IPOTESI A CONFRONTO

2.000

1.800

1.600

1.400

1.200

1.000

800

600

400

200

0 0 20.000 40.000 60.000 80.000 100.000 120.000 140.000 160.000

Reddito com ples s ivo

IRPEF 2002 IRPEF 2006 IRPEF 2007

Fonte: elaborazioni ISAE.

Per quanto riguarda gli sgravi per carichi di famiglia, il disegno di legge Finanziaria

per il 2007 reintroduce un sistema di detrazioni dall’imposta. Lo schema attualmente in

vigore prevede, infatti, un meccanismo di deduzioni decrescenti rispetto al reddito che si

annullano oltre gli 80.000 euro. La deduzione potenziale massima per il coniuge a carico

è pari a 3.200 euro, quella per ciascun figlio a 2.900, che aumenta fino a 3.450 per quelli

minori di tre anni.

Nella tabella 3, invece, sono illustrate le ipotesi di detrazioni applicate per carichi di

famiglia che, secondo quanto previsto dal disegno di legge Finanziaria per il 2007, risul-

tano linearmente decrescenti al crescere del reddito.

Tab. 3 DETRAZIONI PER CARICHI DI FAMIGLIA

Familiare Importo detrazione

Coniuge 800*(1-Y/80.000)

Figli maggiori di tre anni (1) 800*(1-Y/95.000)

Figli minori di tre anni (1) 900*(1-Y/95.000)

Più di tre figli (2) (800 + 200)*(1-Y/110.000)

(1) A partire dal secondo figlio, il valore di 95.000 euro nel calcolo del coefficiente è elevato a 110.000.

(2) In caso di figlio minore di tre anni la detrazione è pari a (900 + 200) euro moltiplicato per il coefficiente.

In caso di coniuge a carico, il contribuente ha diritto al riconoscimento di una detra-

zione pari a 800 euro, che decresce fino ad annullarsi in corrispondenza di un valore del

reddito pari a 80.000 euro. Per i figli a carico la detrazione spettante è pari a 800 o 900

- 116 -

Gli effetti distributivi della manovra 2007 sui redditi delle famiglie

euro, per ciascun figlio rispettivamente maggiore o minore di tre anni. Le detrazioni sono

aumentate di 200 euro nel caso di nuclei con più di tre figli. Il limite di reddito per il rico-

noscimento della detrazione è pari a 95.000 euro per il primo figlio, e viene aumentato di

15.000 euro per ciascun figlio successivo al primo.

Con la proposta di riforma, per i figli a carico di entrambi i genitori la detrazione

viene ripartita a metà tra i coniugi. Questa indicazione esclude quindi la possibilità, pre-

vista invece dal sistema attuale, di ripartire la deduzione in modo da minimizzare l’onere

complessivo dell’imposta (di fatto era quasi sempre più conveniente attribuire intera-

mente al coniuge con il reddito più basso l’intero ammontare dello sgravio).

Graf. 3 - ANDAMENTO DELLE DETRAZIONI PER CARICHI DI FAMIGLIA

1.800

1.600

1.400

1.200

1.000

800

600

400

200

0 0 20.000 40.000 60.000 80.000 100.000 120.000

Reddito c omples s iv o

C o n iu g e 1 fig lio 2 fig li

Fonte: elaborazioni ISAE.

Nel grafico 4 è illustrato l’andamento degli sgravi accordati a un lavoratore dipen-

dente sia per le spese di produzione del reddito che per carichi di famiglia. Si evidenzia

che la normativa IRPEF 2007 risulta più favorevole rispetto alla disciplina ora in vigore

per i redditi inferiori ai 40.000 euro e superiori agli 80.000 euro; rispetto all’IRPEF 2002,

invece, il disegno di legge Finanziaria prevede sconti maggiori fino ai 54.000 euro circa.

- 117 -

Rapporto ISAE - ottobre 2006

Graf. 4 - ANDAMENTO DELLE DETRAZIONI E DELLO SCONTO DA DEDUZIONI PER

LAVORATORE DIPENDENTE CON MOGLIE E DUE FIGLI A CARICO

4 .5 0 0

4 .0 0 0

3 .5 0 0

3 .0 0 0

2 .5 0 0

2 .0 0 0

1 .5 0 0

1 .0 0 0

500

0 0 2 0 .0 0 0 4 0 .0 0 0 6 0 .0 0 0 8 0 .0 0 0 1 0 0 .0 0 0 1 2 0 .0 0 0 1 4 0 .0 0 0 1 6 0 .0 0 0

R e d d ito c o m p le s s ivo

IR P E F 2 0 0 2 IR P E F 2 0 0 6 IR P E F 2 0 0 7

Fonte: elaborazioni ISAE.

Nei grafici che seguono viene presentato l’andamento dell’incidenza dell’imposta

personale per figure tipo di contribuente, differenziando l’analisi sia per categorie reddi-

tuali che per carichi di famiglia.

L’IRPEF 2007 sembra determinare, rispetto al sistema in vigore fino al 2002 e a

quello attuale, un tendenziale alleggerimento del carico fiscale a favore dei redditi medio

bassi per tutte le figure tipo considerate, mentre determina un aggravio, rispetto all’IR-

PEF 2006, per le fasce di reddito superiori. Tuttavia, la soglia di reddito entro la quale si

registra un vantaggio per i contribuenti si differenzia in relazione alla tipologia di attività

lavorativa svolta. I dipendenti e i pensionati senza carichi di famiglia risultano, infatti,

avvantaggiati con l’IRPEF 2007 rispetto all’IRPEF 2006 fino alla soglia di 40.000 euro

circa, mentre lo sgravio interessa gli autonomi con redditi inferiori a 32.000 euro. Il van-

taggio ottenuto con l’applicazione della riforma proposta per il 2007 si riduce legger-

mente se si considerano le figure tipo con carichi familiari. In questo caso, infatti, sono

beneficiati i dipendenti e gli autonomi con redditi inferiori a 35.000 euro e a 29.000 euro

rispettivamente. - 118 -

Gli effetti distributivi della manovra 2007 sui redditi delle famiglie

Graf. 5 - INCIDENZA MEDIA DELL'IMPOSTA SUL REDDITO PERSONALE PER

LAVORATORE DIPENDENTE SENZA CARICHI FAMILIARI

0,45

0,4

0,35

0,3

0,25

0,2

0,15

0,1

0,05

0 0 20.000 40.000 60.000 80.000 100.000 120.000 140.000 160.000 180.000

Reddito c omples s iv o

IR PEF 2 002 IR PEF 20 06 IR PEF 20 07

Fonte: elaborazioni ISAE.

Graf. 6 - INCIDENZA MEDIA DELL'IMPOSTA SUL REDDITO PERSONALE PER

PENSIONATO SENZA CARICHI FAMILIARI

0,45

0,4

0,35

0,3

0,25

0,2

0,15

0,1

0,05

0 0 20.000 40.000 60.000 80.000 100.000 120.000 140.000 160.000 180.000

Reddito complessivo

IRPEF 2002 IRPEF 2006 IRPEF 2007

Fonte: elaborazioni ISAE. - 119 -

Rapporto ISAE - ottobre 2006

Graf. 7 - INCIDENZA MEDIA DELL'IMPOSTA SUL REDDITO PERSONALE PER

LAVORATORE AUTONOMO SENZA CARICHI FAMILIARI

0,45

0,4

0,35

0,3

0,25

0,2

0,15

0,1

0,05

0 0 20.000 40.000 60.000 80.000 100.000 120.000 140.000 160.000 180.000

Reddito complessivo

IRPEF 2002 IRPEF 2006 IRPEF 2007

Fonte: elaborazioni ISAE.

Graf. 8 - INCIDENZA MEDIA DELL'IMPOSTA PERSONALE SUL REDDITO PER

LAVORATORE DIPENDENTE CON MOGLIE E DUE FIGLI A CARICO

0,45

0,4

0,35

0,3

0,25

0,2

0,15

0,1

0,05

0 0 20.000 40.000 60.000 80.000 100.000 120.000 140.000 160.000 180.000

Reddito complessivo

IRPEF 2002 IRPEF 2006 IRPEF 2007

Fonte: elaborazioni ISAE. - 120 -

Gli effetti distributivi della manovra 2007 sui redditi delle famiglie

Graf. 9 - ANDAMENTO DELLE DETRAZIONI E DELLO SCONTO DA DEDUZIONI PER

LAVORATORE AUTONOMO CON MOGLIE E DUE FIGLI A CARICO

0,45

0,4

0,35

0,3

0,25

0,2

0,15

0,1

0,05

0 0 20000 40000 60000 80000 100000 120000 140000 160000 180000

Reddito complessivo

IRPEF 2002 IRPEF 2006 IRPEF 2007

Fonte: elaborazioni ISAE.

Si ricorda, infine, che la Relazione tecnica al disegno di legge Finanziaria indica in

circa 840 milioni di euro l’effetto di maggior gettito dovuto alla riforma dell’IRPEF, te-

nendo conto dell’incremento degli introiti per le addizionali.

- 121 -

Rapporto ISAE - ottobre 2006

LE VALUTAZIONI DELL’ISAE

Per quanto concerne gli effetti complessivi sull’IRPEF, le stime di gettito dell’ISAE

sono simili a quelle della Relazione tecnica; quanto ai contributi, il maggiore introito ri-

sultante dalle nostre stime è inferiore, essenzialmente a causa della scarsa presenza di la-

voratori autonomi e parasubordinati nel campione Banca d’Italia del 2002. Inoltre, un

preliminare tentativo di riproporzionamento dei dati di gettito derivanti dal campione a

quelli dell’Anagrafe tributaria farebbe pensare alla possibilità di ottenere un effetto netto

IRPEF meno favorevole per le casse pubbliche (e un contemporaneo incremento, rispetto

alle simulazioni di seguito presentate, dei vantaggi per le famiglie e della percentuale di

nuclei che guadagnano).

Quanto agli effetti redistributivi, anche in tal caso si valutano gli impatti con riferi-

mento alle normative sopra denominate IRPEF 2006 e IRPEF 2002. Per esaminarlo nel

dettaglio, si considerano qui diversi step. Il primo scenario prende in esame le variazioni

di reddito disponibile delle famiglie derivanti dalle sole modifiche al disegno dell’impo-

sta sulle persone fisiche (modifica delle aliquote e scaglioni e trasformazione delle dedu-

zioni in detrazioni). Con la seconda simulazione vengono inclusi anche gli aggravi di

imposta derivanti dall’aumento delle addizionali locali dovuti alla nuova normativa degli

sgravi per la famiglia (non agli eventuali aumenti di aliquota decisi a livello locale). In-

fatti, le deduzioni per carichi familiari, nella legislazione vigente, vanno considerate ai

fini della definizione della base imponibile delle addizionali locali, come precisato

dall’Agenzia delle Entrate (Circ. 31 del 6 giugno 2005), al contrario di quanto avviene

per le deduzioni per garantire la progressività dell’imposta (cioè principalmente le dedu-

zioni sui redditi da lavoro). Dunque, l’eliminazione delle deduzioni per carichi familiari

avrebbe l’effetto immediato (anche in assenza di altri interventi) di aumentare la base

imponibile delle addizionali, come del resto osservato anche nella Relazione Tecnica.

Nel terzo scenario viene incorporata nella simulazione la riduzione di reddito disponibile

derivante dall’aumento dei contributi a carico dei lavoratori, mentre nell’ultima ipotesi si

includono anche gli aumenti degli assegni al nucleo familiare, la cui nuova struttura do-

vrebbe essere quella sopra descritta. Ricordiamo tuttavia che la revisione degli assegni

non è specificamente dettagliata nel disegno di legge Finanziaria, né è ancora noto se tale

revisione andrà in vigore dal 1° gennaio del prossimo anno; tuttavia, la relazione di ac-

compagno fornisce un’ipotesi esemplificativa del modo in cui potrà attuarsi la riforma. A

tale ipotesi, evidentemente provvisoria, si fa qui riferimento per le stime presentate.

La stima degli effetti su tutte le famiglie, con riferimento alle variazioni rispetto

all’IRPEF 2006, è presentata nelle tabelle 4 e 5.

- 122 -

Gli effetti distributivi della manovra 2007 sui redditi delle famiglie

Tab. 4 EFFETTI DELLA MANOVRA PER IL 2007

(valori percentuali) Effetti congiunti della

Effetti congiunti della variazione dell'IRPEF,delle

Effetti congiunti della

Effetti della variazione variazione dell'IRPEF,delle addizionali locali, dei

variazione dell'IRPEF e

dell'IRPEF addizionali locali e dei contributi e degli assegni al

delle addizionali locali contributi nucleo familiare

Famiglie non toccate 13,9 13,9 9,0 8,9

Famiglie avvantaggiate 60,3 58,0 49,5 56,2

Famiglie svantaggiate 25,8 28,1 41,5 34,8

Totale 100,0 100,0 100,0 100,0

Fonte: elaborazione ISAE su dati Banca d’Italia (2004).

Tab. 5 EFFETTI DELLA MANOVRA PER IL 2007

Guadagno medio familiare Perdita media familiare

(solo famiglie avvantaggiate) (solo famiglie svantaggiate)

in percentuale in percentuale del

in euro in euro

del reddito reddito

Effetti della variazione dell’IRPEF 154 0,6 500 1,2

Effetti congiunti della variazione dell’IRPEF 139 0,5 497 1,2

e delle addizionali locali

Effetti congiunti della variazione dell’IRPEF, 116 0,5 446 1,1

delle addizionali locali e dei contributi

Effetti congiunti della variazione dell’IRPEF,

delle addizionali locali, dei contributi e degli 234 0,8 475 1,2

assegni al nucleo familiare

Fonte: elaborazione ISAE su dati Banca d’Italia (2004).

Nel primo scenario le famiglie che ottengono uno sconto di imposta sono pari al

60%, per un beneficio medio di circa 154 euro (lo 0,6% del reddito disponibile familia-

re). Per circa il 14% non si verifica alcuna variazione di prelievo: principalmente, si trat-

ta di famiglie composte da contribuenti con bassi redditi da lavoro - che già rientravano

quindi nella no-tax area -, con imposta netta nulla sia a legislazione vigente sia con la

normativa prevista dal disegno di legge Finanziaria 2007. La perdita interesserebbe inve-

ce circa il 26% delle famiglie: in tale percentuale sono incluse, evidentemente, sia quelle

di contribuenti con redditi molto elevati, sia quelle i cui componenti percepiscano “altri”

redditi (non da lavoro): per questi ultimi, infatti, scompare la no-tax area di 3.000 euro,

dal momento che le detrazioni agiscono solo sui redditi da lavoro. Per i soggetti che ve-

dono aumentare il proprio debito di imposta, la perdita è pari a poco più dell’1% del red-

dito familiare (circa 500 euro).

Come anticipato, l’inclusione degli effetti delle addizionali provoca un aumento del-

la base imponibile, e quindi un aggravio di imposta: conseguentemente, nel secondo sce-

- 123 -

Rapporto ISAE - ottobre 2006

nario cala la percentuale di famiglie avvantaggiate, seppur leggermente (di circa 2 punti

percentuali), ed aumenta simmetricamente il numero di famiglie (fino al 28%) che otten-

gono un aumento dell’imposta; rimane al 13,9% la quota dei nuclei con imposta invariata

(in quanto incapienti, non sono soggetti neanche al pagamento delle addizionali). Si ridu-

ce il beneficio medio (considerando solo le famiglie avvantaggiate), che è pari a circa

140 euro, mentre rimane sostanzialmente invariato l’aggravio di imposta per le famiglie

svantaggiate dalla manovra.

Tuttavia, è il caso di notare come gli aggravi fiscali fin qui descritti si inseriscano in

un contesto quinquennale di progressiva e pressoché generalizzata riduzione dell’impo-

sizione, come illustrato nel paragrafo precedente, con uno sconto fiscale complessivo

8

. Se quindi si valutassero gli effetti

(per la sola IRPEF) pari a circa 11,3 miliardi di euro

redistributivi delle modifiche previste dall’attuale disegno di legge Finanziaria riferendo-

si ad un ipotetico scenario “pre-riforma fiscale”, cioè rispetto al disegno d’imposta relati-

vo all’anno 2002, i risultati sarebbero molto diversi (Tab. 5bis): appena il 5% vedrebbe

aumentare il proprio debito d’imposta, mentre circa l’85% delle famiglie otterrebbe uno

sgravio, pari in media a 675 euro circa.

Tab. 5bis EFFETTI DELLA MANOVRA PER IL 2007 – CONFRONTO TRA

LEGISLAZIONE VIGENTE E LEGISLAZIONE 2002

Effetti congiunti della variazione dell'IRPEF Effetti congiunti della variazione dell'IRPEF

e delle addizionali locali rispetto alla e delle addizionali locali rispetto alla

legislazione vigente legislazione 2002

(valori percentuali)

Famiglie non toccate 13,9 9,2

Famiglie avvantaggiate 58,0 85,6

Famiglie svantaggiate 28,1 5,2

TOTALE 100,0 100,0

Guadagno medio familiare in euro 139 676

(solo famiglie avvantaggiate)

Guadagno medio familiare in percentuale 0,5 2,2

del reddito (solo famiglie avvantaggiate)

Fonte: elaborazione ISAE su dati Banca d’Italia (2004).

Tornando al confronto con la legislazione vigente (Tab. 5), la terza simulazione evi-

denzia come, pur considerando l’insieme degli interventi su tasse e contributi, quasi la

metà delle famiglie continui ad ottenere uno sconto complessivo; per tali nuclei il van-

taggio medio scende a 116 euro. Viceversa, il 41% delle famiglie subirebbe in tale scena-

8 Si tratta del costo dei due “moduli” di riforma dell’IRPEF: 5,5 miliardi per il primo (così come fissato nel “Patto per

l’Italia” di luglio 2003), 5,8 miliardi di euro per il secondo, secondo la Relazione Tecnica alla legge Finanziaria 2005.

- 124 -

Gli effetti distributivi della manovra 2007 sui redditi delle famiglie

rio, secondo le stime ISAE, una riduzione media del reddito disponibile di circa 450

euro.

Infine, l’ultima colonna della tabella 4 mostra che i nuovi assegni al nucleo familia-

re producono, per circa il 7% dei nuclei, un guadagno di reddito disponibile tale da con-

trobilanciare la perdita subìta in termini di maggiori imposte e contributi (le famiglie

svantaggiate infatti passano dal 41 al 35% e, simmetricamente, quelle avvantaggiate dal

49 al 56%); inoltre, i nuclei che già ottenevano uno sconto nella terza simulazione, evi-

dentemente, vedranno in media aumentare ulteriormente il loro reddito disponibile.

Complessivamente, il guadagno medio per le famiglie avvantaggiate nella quarta simula-

zione supera i 230 euro.

Le successive tre tabelle (Tabb. 6-8) di questa sezione presentano una disaggrega-

zione dei risultati per caratteristiche socioeconomiche delle famiglie. Per semplicità di

esposizione, i risultati di tali disaggregazioni sono mostrati escludendo il primo scenario

9

(variazione della sola IRPEF) .

La Tabella 6 evidenzia l’elevata frequenza di famiglie incapienti (che quindi non su-

biscono variazioni di imposta) nel primo quintile, ed il sensibile calo, tra i redditi più ele-

vati (nel quinto quintile), delle famiglie che ottengono un vantaggio. Le famiglie nel

primo e nel secondo quintile risultano svantaggiate a causa sia della scomparsa della no-

tax area per i redditi non da lavoro sotto i 3.000 euro, sia dell’operare delle addizionali;

quest’ultimo effetto sembra del resto rilevante proprio nei quintili più bassi, laddove tipi-

camente sono più frequenti le famiglie di monopercettori con carichi familiari, nuclei

che, come mostrato nell’ultima parte della tabella, risultano tra i più svantaggiati dalla ri-

forma: tra le famiglie con coniuge e 2 figli a carico circa il 30% subisce un aggravio

d’imposta (mentre tra i single solo il 16% circa subirebbe una perdita, in questo scena-

rio). Va tuttavia osservato che, come si vedrà tra poco, l’aumento degli assegni al nucleo

familiare, concentrandosi in particolare sui nuclei con figli, almeno in parte controbilan-

cia tale aggravio.

I risultati relativi all’area geografica mostrano un’elevata percentuale, al Sud, di

nuclei incapienti, che non sono toccati dalla manovra, mentre il Nord presenta la quota

più alta di nuclei svantaggiati (il 31%). Considerando la disaggregazione secondo la

fonte di reddito del capofamiglia, si può constatare la ridotta percentuale di pensionati

che subiscono, in questo scenario, un aggravio di imposta (pari a circa il 17%), a

paragone con gli analoghi valori dei capofamiglia dipendenti (34% circa) e autonomi

(50%). Simmetricamente, è molto elevata la percentuale di capofamiglia pensionati che

9 L’inclusione negli effetti redistributivi delle addizionali, come detto, aumenta la quota di nuclei che subiscono un

aggravio, riducendo contestualmente il numero di famiglie che ottengono benefici. Ciò si verifica per tutti i quintili di

reddito, le aree geografiche e le tipologie familiari. - 125 -

Rapporto ISAE - ottobre 2006

Tab. 6 EFFETTI CONGIUNTI DELLA VARIAZIONE DELL’IRPEF E DELLE ADDIZIONALI LOCALI

(valori percentuali)

Quintili di reddito equivalente (1) Num.

Totale famiglie

1° 2° 3° 4° 5°

Famiglie non toccate 53,4 11,3 3,0 1,1 0,9 13,9 2.964.399

Famiglie avvantaggiate 32,1 64,0 74,6 74,8 44,6 58,0 12.370.020

Famiglie svantaggiate 14,5 24,7 22,5 24,1 54,6 28,1 5.982.852

TOTALE 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 21.317.272

Area geografica Totale

Nord Centro Sud

Famiglie non toccate 6,2 9,1 27,4 13,9

Famiglie avvantaggiate 62,6 63,4 48,4 58,0

Famiglie svantaggiate 31,1 27,5 24,2 28,1

TOTALE 100,0 100,0 100,0 100,0

Fonte di reddito del capofamiglia Totale

pensionato lav.autonomo lav.dipendente

Famiglie non toccate 11,7 8,9 8,6 13,9

Famiglie avvantaggiate 71,0 41,1 57,1 58,0

Famiglie svantaggiate 17,3 50,0 34,4 28,1

TOTALE 100,0 100,0 100,0 100,0

Carichi familiari Totale

solo coniuge

single coniuge e 2 figli a carico

a carico

Famiglie non toccate 12,1 11,8 31,9 13,9

Famiglie avvantaggiate 72,0 61,9 38,2 58,0

Famiglie svantaggiate 15,9 26,3 29,9 28,1

TOTALE 100,0 100,0 100,0 100,0

Fonte: elaborazione ISAE su dati Banca d’Italia (2004).

(1) Le risorse familiari sono rese equivalenti dividendo il reddito complessivo per un parametro di equivalenza. La scala considerata qui è

quella definita dall'ISEE. Il 1° quintile comprende il 20% delle famiglie con reddito equivalente più basso; il 5°, il 20% con reddito equiva-

lente più elevato. - 126 -

Gli effetti distributivi della manovra 2007 sui redditi delle famiglie

Tab. 7 EFFETTI CONGIUNTI DELLA VARIAZIONE DELL’IRPEF, DELLE

ADDIZIONALI LOCALI E DEI CONTRIBUTI

(Valori percentuali)

Quintili di reddito equivalente (1) Num.

Totale famiglie

1° 2° 3° 4° 5°

Famiglie non toccate 32,6 8,5 2,3 1,1 0,8 9,0 1.928.971

Famiglie avvantaggiate 30,7 57,6 66,4 59,9 32,7 49,5 10.548.569

Famiglie svantaggiate 36,7 33,9 31,3 39,0 66,5 41,5 8.839.731

TOTALE 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 21.317.272

Area geografica Totale

Nord Centro Sud

Famiglie non toccate 4,2 4,8 18,3 9,0

Famiglie avvantaggiate 52,4 55,3 41,9 49,5

Famiglie svantaggiate 43,4 39,8 39,8 41,5

TOTALE 100,0 100,0 100,0 100,0

Fonte di reddito del capofamiglia Totale

pensionato lav. autonomo lav. dipendente

Famiglie non toccate 11,4 3,0 1,6 9,0

Famiglie avvantaggiate 68,7 19,0 44,8 49,5

Famiglie svantaggiate 20,0 78,0 53,6 41,5

TOTALE 100,0 100,0 100,0 100,0

Carichi familiari Totale

solo coniuge

single coniuge e 2 figli a carico

a carico

Famiglie non toccate 11,4 10,4 10,5 9,0

Famiglie avvantaggiate 63,9 55,5 28,7 49,5

Famiglie svantaggiate 24,7 34,0 60,8 41,5

TOTALE 100,0 100,0 100,0 100,0

Fonte: elaborazione ISAE su dati Banca d’Italia (2004).

(1) Le risorse familiari sono rese equivalenti dividendo il reddito complessivo per un parametro di equivalenza. La scala considerata qui è

quella definita dall'ISEE. Il 1° quintile comprende il 20% delle famiglie con reddito equivalente più basso; il 5°, il 20% con reddito equiva-

lente più elevato. - 127 -

Rapporto ISAE - ottobre 2006

Tab. 8 EFFETTI CONGIUNTI DELLA VARIAZIONE DELL’IRPEF, DELLE ADDIZIONALI LOCALI,

DEI CONTRIBUTI E DEGLI ASSEGNI AL NUCLEO FAMILIARE

(valori percentuali)

Quintili di reddito equivalente (1) Num.

Totale famiglie

1° 2° 3° 4° 5°

Famiglie non toccate 31,9 8,5 2,3 1,1 0,8 8,9 1.900.269

Famiglie avvantaggiate 41,0 66,5 75,2 66,3 33,2 56,2 11.990.073

Famiglie svantaggiate 27,1 26,1 22,5 32,6 66,1 34,8 7.426.928

TOTALE 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 21.317.272

Area geografica Totale

Nord Centro Sud

Famiglie non toccate 4,1 4,8 18,0 8,9

Famiglie avvantaggiate 59,0 62,4 48,8 56,2

Famiglie svantaggiate 36,9 32,8 33,2 34,8

TOTALE 100,0 100,0 100,0 100,0

Fonte di reddito del capofamiglia Totale

pensionato lav. autonomo lav. dipendente

Famiglie non toccate 11,3 3,0 1,3 8,9

Famiglie avvantaggiate 69,1 20,1 60,0 56,2

Famiglie svantaggiate 19,1 76,9 38,7 34,8

TOTALE 100,0 100,0 100,0 100,0

Carichi familiari Totale

solo coniuge

single coniuge e 2 figli a carico

a carico

Famiglie non toccate 11,4 10,4 10,0 8,9

Famiglie avvantaggiate 63,9 55,5 55,0 56,2

Famiglie svantaggiate 24,7 34,0 35,1 34,8

TOTALE 100,0 100,0 100,0 100,0

Fonte: elaborazione ISAE su dati Banca d’Italia (2004).

(1) Le risorse familiari sono rese equivalenti dividendo il reddito complessivo per un parametro di equivalenza. La scala considerata qui è

quella definita dall'ISEE. Il 1° quintile comprende il 20% delle famiglie con reddito equivalente più basso; il 5°, il 20% con reddito equiva-

lente più elevato. - 128 -

Gli effetti distributivi della manovra 2007 sui redditi delle famiglie

traggono un vantaggio dalle nuove norme: più del 70%, una percentuale che scende al

57% per le famiglie dei dipendenti ed al 41% per quelle degli autonomi.

L’aumento dei contributi riduce di circa 5 punti la percentuale di famiglie per le qua-

li la manovra è neutrale, nonché del 9% la quota di nuclei avvantaggiati; tale andamento

è sensibile a partire dal secondo quintile, ed è particolarmente marcato per gli ultimi due

quintili, cioè per i nuclei familiari con reddito complessivo più elevato, nonché per quelli

con capofamiglia lavoratore autonomo e, in misura minore, dipendente.

Infine, l’inclusione dei nuovi assegni familiari interesserebbe, nelle nostre stime,

circa il 15% delle famiglie; l’aumento dei soli assegni, a regime, sarebbe in media, per le

famiglie che ne beneficiano, di circa 640 euro. L’analisi per quintili mostra che l’incre-

mento congiunto degli importi e dei limiti di reddito familiare entro i quali è possibile

fruire dell’assegno porta un aumento della quota di famiglie che vede incrementare il

proprio reddito disponibile in tutti i quintili, con l’eccezione dell’ultimo. Naturalmente,

la quota di famiglie avvantaggiate rimane pressoché inalterata tra i nuclei con capofami-

10

glia pensionato e autonomo , nonché per quelli senza figli a carico. Tra le famiglie con

figli, al contrario, aumentano sensibilmente quelle il cui reddito disponibile cresce: i nu-

clei avvantaggiati con coniuge e due figli a carico passano dal 28,7 al 55% (Tabb. 7 e 8).

Lo svantaggio relativo dei nuclei con figli a carico simmetricamente si riduce.

Gli effetti della riforma sin qui delineata sull’intera distribuzione dei redditi possono

essere approfonditi per mezzo del grafico che segue. Vi è disegnata la variazione dell’in-

cidenza media dell’imposta personale sugli individui del campione Banca d’Italia, con

riferimento alla nuova curva dell’IRPEF, rispetto alla legislazione vigente ed allo scena-

rio precedente alla riforma fiscale 2003-2005: un valore maggiore di zero significa che lo

schema normativo previsto dal disegno di legge Finanziaria 2007 produce un aggravio

impositivo, viceversa quando la differenza è negativa. La simulazione evidenzia con

chiarezza il sensibile sgravio, verificatosi nell’ultimo quinquennio, rispetto al sistema fi-

scale in vigore fino al 2002. Con altrettanta evidenza si confermano alcune delle caratte-

ristiche della nuova normativa già in precedenza segnalate: nel passaggio dall’IRPEF

2006 all’IRPEF 2007 risultano penalizzati i redditi molto bassi e quelli alti, mentre otten-

gono uno sgravio i percettori di redditi superiori a 8.000 euro circa ed inferiori a 35.000

euro. A tal riguardo, va osservato che lo sgravio previsto sembra in ogni caso abbastanza

limitato, comunque inferiore all’1%, ma che la numerosità dei percettori nella fascia di

11 .

reddito in cui si ottiene un beneficio è particolarmente elevata, pari a circa il 65%

10 Le leggere variazioni delle percentuali sono infatti dovute alla presenza di nuclei con capofamglia autonomo e

pensionato in cui sono percepiti anche redditi da lavoro dipendente.

11 Si noti che tale valore è naturalmente differente da quello della Tab. 4, che si riferiva ai nuclei familiari, e non ai

contribuenti. - 129 -

Rapporto ISAE - ottobre 2006

Graf. 10 - FINANZIARIA 2007: VARIAZIONE DELL'INCIDENZA MEDIA DI IRPEF E

ADDIZIONALI SUL REDDITO PERSONALE

0 ,0 3

0 ,0 2

0 ,0 1

0

- 0 ,0 1

- 0 ,0 2

- 0 ,0 3

- 0 ,0 4

- 0 ,0 5 0 20 00 0 40 00 0 60 0 00 8 00 00 10 00 0 0 12 0 00 0 1 40 00 0 1 60 00 0

s imulaz io ne c o n ITA XMOD s u 29 c la s s i d i r e dd ito p er s o n ale

ris p e tto a le g . 2 0 0 2 ris p e tto a le g . 2 0 0 6

Fonte: elaborazione ISAE su dati Banca d’Italia (2004).

Tali considerazioni meritano un ulteriore approfondimento, riguardante il grado di

redistribuzione e di progressività globale del nuovo sistema delineato, paragonato con

quello vigente e con quello relativo al 2002. Si riportano quindi in Tabella 9 l’indice di

Gini sui redditi familiari lordi, gli indici di concentrazione dei redditi familiari netti e

delle imposte (nei diversi scenari simulati) e gli indici di redistribuzione RS di Reynolds-

Smolenski e di progressività K di Kakwani. La differenza tra le prime due colonne forni-

Tab. 9 FINANZIARIA 2007: INDICI DI REDISTRIBUZIONE E DI PROGRESSIVITÀ SULLE FAMIGLIE

G C C RS K t

YL YN TX

IRPEF 2002 0,4051 0,3581 0,5495 0,0470 0,1444 0,1755

IRPEF 2006 0,4051 0,3576 0,5742 0,0475 0,1691 0,1490

IRPEF 2007 0,4051 0,3558 0,5782 0,0493 0,1731 0,1494

sce il valore di RS, che è tanto più alto quanto più i redditi al netto dell’imposizione sono

equiripartiti rispetto alla distribuzione iniziale dei redditi - e quindi quanto maggiore è

l’azione redistributrice dello Stato. L’indice K, invece, dato dalla differenza tra la terza e

la prima colonna, è pari a zero quando l’imposta si distribuisce allo stesso modo dei red-

diti lordi - e dunque il sistema è proporzionale. I due indici sono legati da una relazione

di proporzionalità secondo un parametro che dipende da t, incidenza media; in altri ter-

mini, una maggiore redistribuzione può ottenersi con una maggiore progressività oppure,

a parità di K, con un’aliquota media più alta. Si osserva quindi in Tabella il marcato in-

cremento sia nel grado di progressività, sia nella redistribuzione complessiva del siste-

- 130 -

Gli effetti distributivi della manovra 2007 sui redditi delle famiglie

ma, unitamente ad una forte diminuzione dell’aliquota media tra il 2002 ed il 2006 e ad

12

un leggero aumento nello scenario ipotizzato dal disegno di legge Finanziaria .

A conferma dei valori sintetici poc’anzi discussi, l’ultimo grafico riporta il differen-

ziale tra la curva di concentrazione dei redditi familiari netti, nelle tre diverse simulazio-

ni, e la curva di Lorenz dei redditi lordi: sinteticamente, si può dire che, quanto più è alta

tale differenza, tanto più è incisiva la redistribuzione operata dal sistema fiscale dai red-

diti più elevati a quelli inferiori. Si osserva che, con la normativa 2007, la curva disegna-

ta è costantemente più alta di quella relativa all’IRPEF 2002 e 2006, evidenziando quindi

un elevato effetto redistributivo delle nuove norme. A conclusioni rafforzate si perviene

osservando l’analogo grafico calcolato sui redditi disponibili (includendo quindi anche

contributi ed assegni), qui non riportato per semplicità di esposizione.

Graf. 11 - FINANZIARIA 2007 - DIFFERENZE C - L

YN YL

0,045

0,04

0,035

0,03

0,025

0,02

0,015

0,01

0,005

0 0 0,1 0,2 0,3 0,4 0,5 0,6 0,7 0,8 0,9 1

IRPEF 2002 IRPEF 2006 IRPEF 2007

Fonte: elaborazione ISAE su dati Banca d’Italia (2004).

12 Si noti che l’elevato incremento degli indici K e RS era stato già rilevato dalle stime ISAE negli anni precedenti (si veda

sempre ISAE, 2005), e che tale variazione si era verificata specificamente con l’introduzione del “primo modulo” di

riforma dell’IRPEF (Finanziaria 2003), grazie in particolare all’introduzione della no-tax area per i redditi bassi.

- 131 -

Rapporto ISAE - ottobre 2006

RIFERIMENTI BIBLIOGRAFICI

Banca d’Italia (2004), “Indagine sui bilanci delle famiglie italiane nell’anno 2002”, Supplemento al

Bollettino Statistico, n.12, marzo.

ISAE (2005), “IRE e Riforma fiscale”, Nota mensile ISAE, gennaio.

- 132 -

Aspetti della manovra per il 2007 che influiscono

sulla copertura previdenziale dei lavoratori

INTRODUZIONE

Nel presente capitolo si analizzano alcuni dei principali provvedimenti in materia

previdenziale contenuti nel disegno di legge Finanziaria per il 2007, ovvero gli effetti

sulla copertura pensionistica dell’incremento dell’aliquota contributiva dei lavoratori pa-

rasubordinati e il trasferimento ad un conto aperto presso la Tesoreria dello Stato e gesti-

to dall’INPS dei flussi di TFR non destinati ai fondi pensione.

In particolare, il capitolo è distinto in due diverse sezioni. Nella prima si effettua

una ricognizione del lavoro parasubordinato in Italia, evidenziandone dimensioni, carat-

teristiche e rischi, in primo luogo di natura previdenziale. Nella seconda si valutano in

dettaglio le misure relative al TFR previste nel disegno di legge Finanziaria e nel succes-

sivo accordo fra Governo e parti sociali e si esamina la proposta, emersa recentemente

nel dibattito, di consentire ai lavoratori di versare liberamente il TFR anche al sistema

pubblico contributivo.

I LAVORATORI PARASUBORDINATI: DIMENSIONI, CARATTERISTICHE

1

E RISCHI

Nell’ultimo decennio in Italia, contestualmente ai profondi mutamenti istituzionali

che hanno caratterizzato il mercato del lavoro, si è registrata, sia tra i dipendenti che tra

2

gli autonomi, un’ampia diffusione dei contratti “atipici” . Fra questi, particolare rilevan-

1 Nel presente lavoro si conducono elaborazioni da dati forniti mediate il protocollo ISFOL PLUS2005/043.

2 In contrasto con le forme di lavoro “tradizionali” - dipendente a tempo indeterminato, imprenditore e libero

professionista -, si definiscono solitamente atipici (o flessibili) i rapporti di lavoro da parasubordinato o da dipendente a

tempo determinato. Per un’analisi dettagliata delle forme contrattuali attualmente esistenti in Italia e del loro contenuto di

“atipicità”, si veda Mandrone-Radicchia (2006). A proposito della diffusione delle forme di lavoro “non standard” in Italia,

si vedano Excelsior (2006), che rileva come fra il 2001 e il 2006 la quota di assunzioni previste dalle imprese italiane con

contratti a tempo indeterminato si sia ridotta dal 60% al 46%, Principe (2006) che afferma che il 70% della nuova

occupazione creata in Italia fra il primo trimestre 2005 e il primo trimestre 2006 è atipica e Accornero (2006) che segnala

come nel periodo 1993-2005 il numero dei lavoratori temporanei abbia registrato una dinamica molto più intensa di quello

dei “permanenti” (38,1% vs 13,3%). - 133 -

Rapporto ISAE - ottobre 2006

za, anche nel dibattito politico-sociale, hanno assunto le forme cosiddette “parasubordi-

nate”, che riguardano quei lavoratori, “formalmente” autonomi, che svolgono un’attività

di collaborazione continuativa - o a progetto, dopo la riforma del 2003 -, coordinata dal

committente stesso.

Tuttavia, anche a causa di una limitata disponibilità di dati (essendo recente la diffu-

sione dei lavori atipici, non si hanno a disposizione serie temporali sufficientemente este-

se), la conoscenza del fenomeno “lavoratori parasubordinati” - ovvero quanti siano, quali

siano le loro caratteristiche e le loro prospettive a breve e lungo termine - appare ancora

limitata.

Nel presente lavoro, facendo uso delle fonti di dati attualmente disponibili, si inten-

3 . In particolare, ci si

de formulare una prima risposta a queste importanti domande

propone di valutare, da un lato, se la diffusione delle forme contrattuali flessibili, caratte-

rizzate solitamente da brevi durate, retribuzioni contenute e scarse tutele di welfare,

possa indurre un fenomeno di rigida segmentazione della forza lavoro fra un mercato

primario “stabile”, a più elevati redditi, tutele e garanzie, anche e soprattutto previden-

ziali, ed uno secondario “precario”, caratterizzato da minori retribuzioni, diritti e coper-

tura pensionistica; dall’altro, si mira a verificare se, e in quale misura, gli attuali

lavoratori parasubordinati possano incorrere in rischi di emarginazione sociale e povertà,

sia durante la vita attiva, sia, a maggior ragione, da anziani.

Da quest’ultimo punto di vista, una particolare attenzione verrà dedicata alla valuta-

zione dell’adeguatezza delle prestazioni previdenziali attese dagli individui che trascor-

rono un’ampia parte della carriera come parasubordinati. Tale valutazione appare

prioritaria dal momento che, nonostante l’incremento previsto nel disegno di legge Fi-

nanziaria per il 2007, i lavoratori parasubordinati sono caratterizzati da un’aliquota con-

tributiva al sistema previdenziale pubblico nettamente inferiore a quella dei lavoratori

dipendenti - 23% vs 33% - e, quindi, a parità di condizioni, da una pensione di entità si-

gnificativamente minore (nel sistema contributivo la pensione dipende infatti proporzio-

4

nalmente dall’entità dei contributi versati) .

Va d’altronde fin d’ora evidenziato che il legame fra l’essere occupati in un segmen-

to secondario del mercato del lavoro e l’essere esposti al rischio di esclusione sociale di-

3 Nel presente studio si indaga il fenomeno del lavoro parasubordinato con un’ottica rivolta essenzialmente alle

caratteristiche e ai rischi dei lavoratori interessati da tale fenomeno. Esulano pertanto dagli obiettivi del lavoro aspetti

altrettanto importanti quali un’analisi dettagliata dei settori e delle professioni in cui le forme di collaborazione

parasubordinata sono maggiormente diffuse e una valutazione approfondita degli effetti della diffusione del lavoro

parasubordinato sull’andamento della produttività e sull’efficienza del mercato del lavoro e del sistema produttivo italiano

(aspetti legati, tra l’altro, all’incentivo esplicito ad impiegare lavoratori temporanei a basso costo in sostituzione di capitale

e/o lavoratori stabili e alle scarse attività di formazione sul posto di lavoro dedicate agli individui con contratti di breve

durata). Per un’indagine dettagliata della domanda di collaboratori a progetto da parte della struttura produttiva italiana si

veda Excelsior (2006); per un’analisi critica, basata sull’esperienza britannica, del legame fra flessibilizzazione della forza

lavoro, produttività dei fattori e capacità innovativa delle imprese, si veda Michie-Sheehan (2003).

- 134 -

Aspetti della manovra per il 2007 che influiscono sulla copertura previdenziale dei lavoratori

pende inevitabilmente dalla durata della permanenza nel segmento meno vantaggioso.

Solo qualora quest’ultimo, anziché fungere da rapido canale d’ingresso nel mercato del

lavoro, da ponte verso prospettive occupazionali migliori (o di “uscita dolce” per i più

anziani), come negli auspici dei fautori della flessibilizzazione di tale mercato, venisse a

concretarsi in una sorta di “trappola”, che più o meno casualmente finisce per imprigio-

nare alcuni individui, i rischi di esclusione sociale per una quota non esigua della forza

lavoro sarebbero rilevanti.

Purtroppo allo stato attuale non si dispone ancora di dati longitudinali sulle traietto-

rie delle carriere individuali adatti per confutare o meno la tesi della “trappola” e, quindi,

per valutare in modo adeguato se sia facile transitare verso forme contrattuali più vantag-

giose o se, al contrario, in una sorta di modello insider-outsider, si stia assistendo ad una

5

.

rigida segmentazione del mercato e dei lavoratori fra posti “buoni” e “meno buoni”

Pur con questo limite, si cercheranno di raggiungere gli obiettivi qui enunciati attra-

verso i seguenti passi. Nel secondo paragrafo, mediante l’osservazione dei dati di fonte

amministrativa INPS, dai quali si evidenzia un’elevata eterogeneità dell’aggregato dei

lavoratori parasubordinati, si valuteranno le dimensioni di tale aggregato e si ragionerà

su quanti, fra gli individui registrati come parasubordinati, vadano ritenuti potenzialmen-

te a rischio di esclusione sociale. Nel terzo paragrafo, facendo uso delle rilevazioni con-

dotte dall’ISFOL nell’indagine campionaria PLUS2005, si analizzeranno, in rapporto a

quelle delle altre tipologie di lavoratori, le caratteristiche dei parasubordinati e, pur nei

limiti delle informazioni disponibili, si cercherà di ottenere qualche indicazione riguardo

alla probabilità di persistenza in tale status lavorativo. Nel quarto paragrafo, infine, si

analizzeranno le prospettive previdenziali dei lavoratori parasubordinati e, per alcune fi-

gure tipo, si valuterà, anche al fine di suggerire possibili interventi di policy, l’adeguatez-

za delle pensioni pubbliche rispetto all’obiettivo di mantenere un tenore di vita consono

a quello della vita attiva, o quantomeno di evitare la povertà.

Le dimensioni del fenomeno

La fonte di dati più precisa per valutare la consistenza del lavoro parasubordinato in

Italia e la sua evoluzione temporale è l’archivio dei contribuenti alla Gestione Separata

dell’INPS (GS, introdotta in seguito alla riforma Dini del 1995), nella quale i parasubor-

4 All’interno della classe dei lavoratori con contratti “non standard”, l’attenzione del presente lavoro si concentra sui

parasubordinati proprio perché, a causa della ridotta aliquota previdenziale, tali lavoratori appaiono esposti, rispetto ai

dipendenti a tempo determinato, a un maggior rischio di inadeguatezza delle pensioni future.

5 Una volta a disposizione i dati longitudinali sulle evoluzioni delle carriere individuali, ci si propone di estendere la

presente ricerca nella direzione dello studio approfondito delle probabilità di transizione fra le diverse tipologie

contrattuali. - 135 -

Rapporto ISAE - ottobre 2006

dinati sono obbligati a versare i contributi previdenziali (fino al 1995 il reddito da tali at-

6

tività lavorative era esente da contribuzione) .

In particolare, sono obbligati al versamento alla GS gli individui che svolgono atti-

7

vità di collaborazione coordinata e continuativa o a progetto e i professionisti con partita

IVA privi di cassa previdenziale e che non sono iscritti ad altre forme pensionistiche ob-

8

bligatorie .

Fino al 2005 l’informazione statistica desumibile dagli archivi INPS era molto limi-

tata, dal momento che veniva fornito con un adeguato dettaglio solamente il poco signifi-

cativo numero degli iscritti alla GS. Non esistendo l’obbligo di cancellazione

dell’iscrizione in caso di uscita dallo status di parasubordinato (per abbandono delle for-

ze lavoro, disoccupazione o iscrizione in altre gestioni previdenziali), il numero degli

iscritti - cresciuto dai circa 900.000 del 1996 agli oltre 3.200.000 del 2004 - sovrastima

9

in misura rilevante l’estensione della collaborazione atipica in Italia . Da pochi mesi

l’INPS fornisce anche il numero degli iscritti che, nell’anno di riferimento, hanno effet-

tuato almeno un versamento contributivo alla GS; da questo dato si possono desumere

informazioni adeguate sull’estensione dei contratti di collaborazione atipica.

Come si evince dal grafico 1, il numero di contribuenti alla GS è più che raddoppia-

to dall’istituzione della Gestione al 2004, ma con una dinamica non costante, fino a rag-

giungere un livello di circa 1.800.000 lavoratori. D’altro canto, la serie storica in esame,

10

oltre che della crescita del numero delle collaborazioni , risente delle modifiche norma-

tive che, nel corso degli anni, hanno ridefinito le categorie di lavoratori obbligati al ver-

samento contributivo (ad esempio, nel 1998 tale obbligo è stato esteso ai dottorandi di

6 La Gestione Separata fa parte del sistema previdenziale pubblico obbligatorio a ripartizione ed eroga prestazioni

unicamente in base alle formule di calcolo contributive.

7 Al fine di contrastare la prassi di assumere collaboratori al posto di dipendenti in ragione del loro minor carico

contributivo, la L.30 del 2003 (cosiddetta riforma Biagi), ha stabilito che si possono stipulare contratti di collaborazione

coordinata unicamente dove sia possibile identificare il contenuto del lavoro in base a uno specifico progetto di durata

predeterminata (i cosiddetti co.co.pro.). In caso contrario dovrebbero essere consentiti solamente contratti da lavoro

dipendente. Tuttavia, la Pubblica Amministrazione, i liberi professionisti e i pensionati possono continuare a stipulare

contratti di collaborazione coordinata e continuativa (i cosiddetti co.co.co), indipendentemente dalla presenza di un

esplicito progetto.

8 In base alla normativa attuale, sono obbligati all’iscrizione alla GS anche gli associati in partecipazione, i venditori a

domicilio e i lavoratori occasionali, qualora il loro reddito annuo ecceda i 5.000 euro.

9 Avendo specificato che, salvo ove diversamente segnalato, nel presente lavoro, all’interno della classe degli “atipici”, ci

si interessa unicamente ai lavoratori parasubordinati, si useranno di seguito come sinonimi i termini parasubordinati,

atipici e flessibili.

10 Probabilmente, in un contesto di riforme che intendevano accentuare la flessibilità in entrata nel mercato del lavoro (in

primis il cosiddetto “Pacchetto Treu” del 1997), l’aver istituzionalizzato - mediante la fissazione dell’obbligo contributivo -

l’esistenza di tali forme contrattuali ha costituito un incentivo - ovviamente aggiuntivo rispetto al significativo minor onere

contributivo associato a tali forme di lavoro - a incrementare l’offerta di posti da parasubordinato in sostituzione di quelli

da dipendenti. - 136 -

Aspetti della manovra per il 2007 che influiscono sulla copertura previdenziale dei lavoratori

ricerca, ai borsisti universitari e agli spedizionieri doganali); allo stesso tempo, la lieve

flessione dei contribuenti osservata fra il 2003 e il 2004 può essere imputabile alla scom-

parsa dell’obbligo contributivo per i collaboratori “occasionali” con compenso annuo in-

11

.

feriore ai 5.000 euro, introdotta dalla “riforma Biagi”

1

Graf. 1 - TOTALE CONTRIBUENTI ALLA GESTIONE SEPARATA INPS DAL 1996 AL 2004

2 .0 0 0 .0 0 0 1 .8 2 8 .7 7 0 1 .7 4 7 .5 3 5

1 .8 0 0 .0 0 0 1 .6 6 0 .8 8 4

1 .6 0 0 .0 0 0 1 .4 0 2 .3 3 0

1 .4 0 0 .0 0 0 1 .2 7 2 .0 9 4

1 .2 6 5 .1 3 9 1 .2 6 3 .6 3 5

1 .2 0 0 .0 0 0 1 .0 4 7 .9 5 8

1 .0 0 0 .0 0 0 8 3 8 .6 9 4

8 0 0 .0 0 0

6 0 0 .0 0 0

4 0 0 .0 0 0

2 0 0 .0 0 0

0 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004

Fonte: elaborazioni ISAE su dati INPS (2006).

(1) Si includono i contribuenti collaboratori, professionisti e collaboratori/professionisti.

In realtà, l’osservazione del numero di contribuenti alla Gestione Separata non è

sufficiente a fornire l’esatta dimensione dell’area dei soggetti caratterizzati da un’effetti-

va “debolezza”, in termini di reddito e tutele del welfare state.

L’insieme dei contribuenti alla GS è infatti fortemente eterogeneo, e tale eterogenei-

tà può essere valutata in base a tre dimensioni fondamentali: 1) il grado di autonomia ed

indipendenza del lavoro svolto; 2) l’importanza che l’attività di collaborazione assume

per il singolo individuo; 3) il tipo di professione nella quale si concretano effettivamente

le mansioni da parasubordinato.

Dal primo punto di vista, bisogna distinguere chi svolge un’attività di lavoro

12

tipicamente autonoma - circa l’11% dei contribuenti è registrato come professionista

(tabella 1) -, da chi, svolgendo una collaborazione parasubordinata, è caratterizzato da un

grado di subordinazione al proprio committente talmente elevato da renderlo spesso

11 A proposito della disciplina contributiva applicata agli “occasionali”, si veda INPS (2006).

12 Sono registrati come professionisti i lavoratori che versano direttamente da sé i contributi in fase di presentazione della

denuncia dei redditi. Per i collaboratori l’onere del versamento è invece a carico del committente.

- 137 -

Rapporto ISAE - ottobre 2006 13

assimilabile ad un lavoratore dipendente (ma con minori tutele) . D’altronde, i

professionisti iscritti alla GS sono caratterizzati da un reddito significativamente

maggiore dei collaboratori; la loro contribuzione media è, infatti, superiore ai 2.900 euro

annui, laddove quella dei collaboratori non eccede i 2.200 euro annui (INPS, 2006).

Tab. 1 PROFESSIONISTI CONTRIBUENTI ALLA GESTIONE SEPARATA INPS PER

ANNO, ETÀ E TIPOLOGIA DI ISCRIZIONE (1)

2004 2003 2002 2001 2000

Classi d’età % in via % in via % in via % in via

Iscritti Iscritti Iscritti Iscritti Iscritti

esclusiva esclusiva esclusiva esclusiva

<25 5.060 92,2 4.532 91,2 5.116 89,6 5.872 89,9 6.603

25-29 22.679 89,3 21.523 89,2 22.633 87,3 23.940 87,9 24.237

30-39 70.358 84,2 65.752 82,7 65.077 80,6 64.862 81,1 62.633

40-49 52.039 73,1 47.393 70,9 45.385 67,8 43.564 67,4 41.378

50-59 32.259 57,4 29.797 56,2 29.040 53,3 28.241 53,5 27.224

> 60 16.220 34,8 14.113 35,2 12.629 33,4 11.473 34,5 10.401

Totale 198.615 73,7 183.110 72,7 179.880 70,8 177.952 71,6 172.476

Fonte: elaborazioni ISAE su dati INPS (2006).

(1) I professionisti che contribuiscono in “via esclusiva” alla gestione Separata (ovvero non pensionati o iscritti ad altra cassa previdenziale

obbligatoria) sono individuati dal 2001 attraverso il versamento dell’aliquota aggiuntiva dello 0,5% per il pagamento delle prestazioni per

assegni familiari, maternità e malattia.

Soprattutto ai fini di una valutazione dei rischi potenziali a cui sono esposti i para-

subordinati, non va tuttavia sottovalutato che fra i professionisti potrebbero nascondersi

le cosiddette “false partite IVA”, ovvero alcuni lavoratori che svolgono mansioni senza

nessun grado di autonomia, ma che sono “indotti” dai datori, per risparmiare sul costo

del lavoro, ad aprire una partita IVA e prestare servizio come autonomi. La discreta cre-

scita del numero di professionisti registrata fra il 2003 e il 2004, contestualmente all’in-

troduzione della riforma Biagi che, mediante il riferimento al “progetto”, ha cercato di

rendere meno agevole la sostituzione di lavoratori dipendenti con collaboratori, potrebbe

segnalare che parte dei precedenti contratti da co.co.co. è stata sostituita trasformando in

professionisti a partita IVA alcuni precedenti collaboratori.

Tuttavia, attualmente non si dispone di dati amministrativi utili per quantificare la

presenza di eventuali “partite IVA indotte”; alcune valutazioni su tale fenomeno saranno

13 Al di là della differente aliquota previdenziale, i lavoratori parasubordinati appaiono meno tutelati dei dipendenti (anche

a tempo determinato), dal momento nei loro confronti non sono state generalmente estese una serie di tutele e diritti

quali: l’indennità di disoccupazione (nel caso dei dipendenti a tempo determinato è invece prevista quella a requisiti

ridotti) e i connessi contributi figurativi nei periodi di non lavoro, il salario minimo, l’accantonamento per TFR, i contratti

collettivi, che prevedono tra l’altro una contribuzione aggiuntiva a favore dei fondi pensione negoziali (in realtà non

esistono fondi negoziali rivolti ai collaboratori atipici), la tredicesima mensilità, il godimento di ferie pagate, il diritto ad

azioni sindacali e l’indennità generica di malattia. Le uniche tutele previste per i parasubordinati (professionisti e

collaboratori) non pensionati e non iscritti ad altre forme previdenziali obbligatori - finanziate attraverso il pagamento di

un’aliquota aggiuntiva dello 0,5% - sono gli assegni familiari, le indennità per malattia con ricovero ospedaliero e i

congedi per maternità. La Finanziaria per il 2007 prevede di estendere la fruibilità delle indennità per maternità e

malattia. - 138 -

Aspetti della manovra per il 2007 che influiscono sulla copertura previdenziale dei lavoratori

comunque effettuate nel prossimo paragrafo, mediante i risultati provenienti dall’indagi-

ne campionaria ISFOL PLUS2005.

La seconda dimensione fondamentale attraverso la quale classificare i contribuenti

alla Gestione Separata consiste, come detto, nel “grado di esclusività” dell’attività da pa-

rasubordinato nella vita lavorativa degli individui; si distingue infatti chi la svolge come

attività unica da chi la accompagna ad un altro lavoro (principale o meno) o a un reddito

da pensione.

In base a questa dimensione, le diverse categorie di lavoratori - sia collaboratori che

professionisti - possono essere individuate attraverso la differente aliquota contributiva.

Dal 1998 chi ha unicamente un reddito da parasubordinato deve infatti versare un’ali-

quota più elevata e, in aggiunta, deve pagare lo 0,5% per il diritto alle prestazioni acces-

sorie (assegni familiari e indennità di malattia e maternità).

In realtà, le aliquote degli iscritti alla Gestione Separata sono state modificate più

volte nel corso degli ultimi anni, pur rimanendo sempre, nel caso dei collaboratori, per

1/3 a carico del lavoratore e 2/3 a carico del datore. Fino al 1997 era prevista un’unica

aliquota del 10% per tutti gli iscritti; dal 1998 si è differenziato fra chi è parasubordinato

senza altra occupazione - l’aliquota è stata portata prima all’11,5%, poi al 12,5% e al

13,5% e nel 2004 al 17,3%, nell’ottica di un processo di crescita graduale fino al 19% nel

2013 (a cui va aggiunto un punto percentuale di contribuzione figurativa pubblica; a re-

14

gime, l’aliquota di computo sarebbe quindi del 20% ) -, chi è titolare di pensione diretta

- l’aliquota è rimasta costante al 10% fino al 2002, per poi crescere nel 2003 al 12,5% e

stabilizzarsi al 15% dal 2004 - e chi è iscritto a un’altra forma di previdenza obbligatoria

o è titolare di pensione di reversibilità, la cui aliquota è rimasta ferma al 10%.

La Finanziaria per il 2007 interviene nuovamente sulle aliquote dei lavoratori iscritti

alla GS, prevedendo un incremento immediato al 23% per chi è parasubordinato “in via

esclusiva” - ma con l’eliminazione del punto percentuale di contribuzione figurativa ag-

giuntiva - e al 16% per le altre categorie di iscritti (pensionati e “doppio-lavoristi”).

Dalle aliquote pagate si deduce quindi l’importanza del lavoro parasubordinato

nell’attività individuale (tabelle 1 e 2); nel 2004 3/4 dei professionisti e il 70% dei colla-

boratori aveva come unica retribuzione quella proveniente da tale attività. Fra i collabo-

ratori, nel 2004 circa 135.000, l’8,8%, erano pensionati e circa 335.000, il 21,6%,

ricevevano anche un altro reddito da lavoro o una pensione indiretta.

Dall’osservazione dei dati INPS, anche escludendo i professionisti, è pertanto evi-

dente come l’aggregato dei collaboratori sia fortemente disomogeneo, dal momento che,

insieme a individui per i quali l’attività da parasubordinato costituisce l’unica, e spesso

14 Sulle quote di reddito eccedenti una determinata soglia (39.927 euro annui nel 2006) l’aliquota viene incrementata di

un punto percentuale. - 139 -

Rapporto ISAE - ottobre 2006

limitata, fonte di reddito, compaiono lavoratori in posizione di indubbio vantaggio relati-

vo, poiché accompagnano l’attività di collaborazione ad un altro reddito da lavoro o da

pensione.

Tab. 2 COLLABORATORI CONTRIBUENTI ALLA GESTIONE SEPARATA INPS PER

ANNO E TIPOLOGIA DI ISCRIZIONE (1)

2004 2003 2002 2001 2000

Numero % Numero % Numero % Numero % Numero %

In via “non esclusiva” 470.031 30,3 456.522 27,7 421.771 28,5 376.144 30,7 359.139 32,9

In via “esclusiva” 1.078.889 69,7 1.189.138 72,3 1.059.233 71,5 848.234 69,3 732.020 67,1

Totale 1.548.920 100,0 1.645.660 100,0 1.481.004 100,0 1.224.378 100,0 1.091.159 100,0

Fonte: elaborazioni ISAE su dati INPS (2006).

(1) Sono definiti in via “non esclusiva” coloro che sono già iscritti ad altra gestione obbligatoria o sono titolari di pensione.

A conferma di tale evidente disomogeneità si rileva addirittura (INPS, 2006) come il

reddito medio derivante dalla sola collaborazione dei parasubordinati “non esclusivi”

(non si hanno a disposizione informazioni sul reddito complessivo di tali individui) sia

ampiamente superiore a quello dei collaboratori “in via esclusiva”: nel 2004 i redditi lor-

15

di medi annui dei pensionati e dei “doppio-lavoristi” sono stati, infatti, rispettivamente

pari a 19.700 e 16.650 euro, a fronte dei 12.900 degli “esclusivi”.

I collaboratori iscritti alla GS appaiono quindi rappresentativi di situazioni lavorati-

ve e contrattuali profondamente diverse. Volendo inferire quanta parte degli attuali colla-

boratori possa incorrere in rilevanti rischi di esclusione sociale, appare pertanto corretto

16

concentrarsi unicamente su chi svolge l’attività di collaborazione in via esclusiva .

Tab. 3 COLLABORATORI CONTRIBUENTI ALLA GESTIONE SEPARATA INPS IN VIA ESCLUSIVA (1)

PER ETÀ E PROFESSIONE NEL 2004

ASR Collaboratori "puri"

Classe d’età Maschi Femmine Totale Maschi Femmine Totale

<25 5.289 4.408 9.697 49.212 69.775 118.987

25-29 14.270 10.027 24.297 78.172 117.405 195.577

30-39 51.868 24.781 76.649 121.706 166.577 288.283

40-49 52.356 20.172 72.528 59.300 78.040 137.340

50-59 38.055 13.747 51.802 31.929 31.536 63.465

>60 15.962 4.739 20.701 12.856 6.707 19.563

Totale 177.800 77.874 255.674 353.175 470.040 823.215

Fonte: elaborazioni ISAE su dati INPS (2006).

(1) Sono definiti in via “non esclusiva” coloro che sono già iscritti ad altra gestione obbligatoria o sono titolari di pensione.

15 L’estensione della possibilità di cumulare interamente redditi da pensione e da lavoro, introdotta negli scorsi anni

(anche al fine di disincentivare le attività sommerse), ha indubbiamente ampliato le possibilità, per i lavoratori

maggiormente qualificati, di svolgere consulenze una volta in pensione.

16 Nell’individuazione dei parasubordinati “a rischio” si segue una linea di ragionamento analoga a quella di Berton-

Pacelli-Segre (2003). - 140 -

Aspetti della manovra per il 2007 che influiscono sulla copertura previdenziale dei lavoratori

D’altro canto, in base alla terza dimensione attraverso la quale valutare il lavoro pa-

rasubordinato - ovvero la professione svolta -, anche nel sotto-gruppo dei collaboratori

“in via esclusiva”, che nel 2004 contava circa 1.100.000 contribuenti, emergono ampie

differenze. Di questo gruppo, infatti, fa parte chi svolge, in modo esclusivo, le attività -

molto remunerative e altamente qualificate - di amministratore, sindaco e revisore delle

società (in seguito ASR), che l’attuale normativa italiana include fra le mansioni parasu-

bordinate.

La distribuzione per età e genere dei collaboratori “puri” e degli ASR è profonda-

mente diversa (il 57% dei “puri” è donna, contro appena il 30% degli ASR, fra i quali ha

meno di 40 anni d’età il 43% dei contribuenti, a fronte del 73% fra i “puri”; si veda la ta-

bella 3) e, soprattutto, il gruppo degli amministratori, sindaci e revisori appare caratteriz-

zato da livelli retributivi - e, quindi, di contribuzione previdenziale - nettamente più

elevati. Nel 2004 il reddito medio lordo degli ASR è infatti risultato pari a 26.400 euro,

mentre quello dei collaboratori puri non ha superato i 9.000 euro (INPS, 2006).

Graf. 2 - DISTRIBUZIONE CUMULATA DI FREQUENZA PER CLASSI CONTRIBUTIVE E TIPO DI PROFESSIONE

DEI COLLABORATORI CONTRIBUENTI IN VIA ESCLUSIVA ALLA GESTIONE SEPARATA NEL 2004

100

90

80

70

60

50

40

30

20

10

0 0-50 50-250 250-500 500-1000 1000-1500 1500-2500 2500-5000 5000-7500 >7 5 0 0

AS R C o lla b o ra to ri "p u ri"

Fonte: elaborazioni ISAE su dati INPS (2006).

La differenza nel tenore di vita prospettico delle due categorie di collaboratori

“esclusivi” qui identificati emerge nitidamente dall’osservazione della loro distribuzione

cumulata di frequenza per classi contributive (grafico 2): il 60% dei collaboratori “puri”

ha infatti un livello di contribuzione annua inferiore ai 1.000 euro (livello che, ove pro-

tratto nel tempo, li esporrebbe, da anziani, a un elevatissimo rischio di povertà a causa

dell’insufficienza dei redditi da pensione), mentre tale quota scende sotto il 20% fra gli

ASR. - 141 -

Rapporto ISAE - ottobre 2006

Nonostante i valori medi dei “puri” risentano in modo significativo dei molteplici

casi in cui l’attività di collaborazione viene svolta a tempo parziale o con frequenza mol-

to saltuaria, i ridotti livelli di reddito e, conseguentemente, di contribuzione previdenzia-

le inducono dunque a ritenere particolarmente a rischio per le prospettive lavorative, e a

maggior ragione per quelle pensionistiche, quella quota di lavoratori - oltre 800.000 nel

2004 (ovvero poco meno del 4% degli occupati italiani) - che svolge, come unica attività,

collaborazioni caratterizzate, nella maggior parte dei casi, da limitata retribuzione ed ele-

vata instabilità.

Nel seguito del lavoro si intende pertanto valutare in modo più approfondito le ca-

ratteristiche di tali lavoratori e quanto (e in quali condizioni) sia probabile che i rischi di

povertà ed esclusione sociale cui essi sono esposti si realizzino concretamente.

Le caratteristiche dei lavoratori parasubordinati

I dati amministrativi INPS sono particolarmente utili per calcolare la consistenza del

lavoro parasubordinato e valutare quanta parte sia caratterizzata da un potenziale rischio

di esclusione sociale. Registrando, tuttavia, le fonti amministrative un numero limitato di

variabili individuali, essi non consentono di comprendere, in modo dettagliato, le caratte-

ristiche di chi svolge attività atipiche e di confrontarle con quelle dei lavoratori dipen-

denti ed autonomi “in senso stretto”.

Per indagare su tali caratteristiche, di seguito, si farà uso dei dati rilevati dall’ISFOL

nell’indagine campionaria PLUS2005 (Participation Labour Employment Survey), con-

dotta all’inizio del 2005 su un campione di 40.386 individui di età compresa fra i 15 e i

17

64 anni . In tale indagine, il cui obiettivo principale è valutare le caratteristiche della po-

polazione attiva italiana, viene esplicitamente chiesta agli individui la tipologia contrat-

18

.

tuale della loro attività lavorativa principale

Relativamente all’individuazione dei parasubordinati, va notato, in confronto con la

classificazione INPS, che nella PLUS2005 si rilevano come tali unicamente coloro che

dichiarano l’attività di collaborazione (anche occasionale) come la principale. Sono

quindi esclusi i professionisti a partita IVA (che vengono classificati come autonomi) e

gli individui per i quali la collaborazione rappresenta una fonte di entrata secondaria ri-

spetto alla pensione o al reddito dell’attività principale, mentre sono inclusi tutti i colla-

17 Per una descrizione dell’impianto dell’indagine PLUS2005 e delle metodologie seguite per ponderare all’universo il

campione e per imputare i redditi dei lavoratori (generalmente autonomi) che non hanno risposto alla parte del

questionario relativa alle retribuzioni, si veda Mandrone-Radicchia (2006).

18 Nel presente lavoro le tipologie contrattuali sono aggregate nel seguente modo: dipendente a tempo indeterminato,

dipendente a tempo determinato (compresi i lavoratori interinali, quelli in formazione/lavoro e gli stagisti e gli apprendisti

quando retribuiti), autonomi (imprenditori e professionisti a partita IVA) e parasubordinati (collaboratori coordinati e

continuativi e a progetto e collaboratori occasionali). - 142 -

Aspetti della manovra per il 2007 che influiscono sulla copertura previdenziale dei lavoratori

boratori occasionali, anche quelli che, guadagnando meno di 5.000 euro l’anno, non sono

obbligati al versamento contributivo alla Gestione Separata. Va altresì notato che, in li-

nea di principio, venendo chiesta loro la tipologia contrattuale, gli amministratori, sinda-

ci e revisori dovrebbero dichiararsi parasubordinati, anche se è plausibile che parte di

19

essi si auto-dichiari autonoma .

Le dimensioni della modalità “parasubordinati” rilevata dall’indagine PLUS2005, a

meno delle suddette discrepanze relative agli occasionali e agli ASR, sono quindi com-

parabili con quelle del gruppo registrato dall’INPS come “collaboratori in via esclusiva”.

Come ulteriore differenza, va però notato che le indagini campionarie rilevano lo stato

occupazionale degli individui in un determinato istante di tempo, mentre l’INPS registra

tutti quelli che sono stati almeno una volta parasubordinati durante l’anno (anche se poi,

successivamente, smettono di contribuire perché cambiano status lavorativo, escono dal-

20

le forze lavoro o entrano in disoccupazione) . Tenendo a mente questi aspetti, va evi-

denziato che le due fonti di dati qui utilizzate forniscono una valutazione dello stock dei

lavoratori atipici molto simile. A fronte di circa 1.100.000 collaboratori “esclusivi” regi-

strati dall’INPS nel 2004, l’indagine PLUS2005 rileva, pesando il campione con l’uni-

verso di riferimento, circa 830.000 parasubordinati occupati, a cui vanno aggiunti altri

130.000 individui, attualmente disoccupati, la cui precedente esperienza lavorativa è sta-

ta svolta come collaboratori.

Quanto alla composizione dell’occupazione totale, da PLUS2005 si rileva che il

64,3% è dipendente a tempo indeterminato, l’8,6% dipendente a tempo determinato, il

23,3% è autonomo (incluse le partite IVA) e il 3,8% collaboratore parasubordinato.

Rispetto a quanto si osserva nelle occupazioni “tipiche” (autonomi e tempo

indeterminato; tabella 4 e grafico 3), fra i parasubordinati si rileva un’ampia

concentrazione di donne (la maggioranza è di sesso femminile, a fronte dei 2/5 fra gli

21

“indeterminati”) e giovani (il 49% ha meno di 35 anni, a fronte del 31% fra i dipendenti

“stabili” e del 23% fra gli autonomi). L’elevata incidenza delle donne fra gli atipici

potrebbe d’altronde dipendere anche dalla poca diffusione dei contratti part-time a tempo

indeterminato e, quindi, dalla propensione di chi non desidera un’occupazione a tempo

pieno, magari per esigenze di assistenza all’interno della famiglia, a scegliere un impiego

da parasubordinato.

19 La PLUS2005 non rileva esplicitamente chi, fra i parasubordinati, è ASR. In via indiretta, tuttavia, incrociando

l’informazione sul tipo di professione svolta, si ricava che circa il 7% dei collaboratori svolge mansioni dirigenziali. Tale

percentuale sottostima l’incidenza degli ASR (oltre il 20% in base ai dati INPS, tabella 3), a conferma del fatto che alcuni

di loro probabilmente si auto-dichiarano autonomi.

20 Questo motivo spiega la gran parte delle discrepanze nel numero di collaboratori fra i dati amministrativi INPS e i

risultati dell’indagine campionaria ISTAT (2005), basata sulla rilevazione continua delle forze lavoro.

21 Basandosi sull’attività prevalente, la PLUS2005 non rileva come occupati i pensionati ancora attivi.

- 143 -

Rapporto ISAE - ottobre 2006

La distribuzione per genere ed età di parasubordinati e dipendenti a tempo determi-

nato appare molto simile. Tuttavia, come detto in precedenza, tali due categorie di lavo-

ratori scontano un’esposizione al rischio di futura emarginazione sociale profondamente

diversa, a causa del diverso grado di copertura previdenziale e della differente estensione

di una serie di tutele sul lavoro.

Tab. 4 DISTRIBUZIONE DEGLI OCCUPATI PER TIPOLOGIA CONTRATTUALE PER

ETÀ, SESSO, AREA GEOGRAFICA, SETTORE E TITOLO DI STUDIO

Dipendente a Dipendente a Autonomo Parasubordinato Totale

tempo indeterminato tempo determinato

Classe d’età

15-24 5,9 24,6 3,0 11,1 7,0

25-34 24,8 31,4 20,1 37,6 24,8

35-44 35,6 28,1 35,9 29,0 34,8

45-54 25,2 11,3 25,1 16,0 23,6

55-64 8,5 4,5 15,8 6,2 9,8

Sesso

Maschio 58,9 48,0 71,8 47,9 60,5

Femmina 41,1 52,0 28,2 52,1 39,5

Area geografica

Nord-ovest 30,9 21,7 28,6 29,5 29,5

Nord-est 21,8 18,7 21,5 23,7 21,5

Centro 20,0 19,5 20,7 21,2 20,2

Sud e Isole 27,3 40,1 29,2 25,6 28,8

Settore

Pubblico 32,5 28,3 2,8 20,0 24,7

Privato 67,5 71,7 97,2 80,0 75,3

Titolo di studio

Licenza elementare 7,7 12,3 10,9 7,1 8,8

Licenza media 34,2 34,7 34,2 18,1 33,6

Diploma 46,2 38,2 38,2 44,5 43,6

Laurea 11,9 14,8 16,6 30,4 13,9

Fonte: elaborazioni ISAE su dati ISFOL PLUS2005/043.

Va altresì notato che, nonostante la diffusione delle forme di co.co.co. nel pubblico

impiego, indotta anche dai continui provvedimenti di blocco del turnover nella P.A., l’in-

cidenza del lavoro parasubordinato, rispetto alle altre tipologie contrattuali, appare relati-

22

vamente maggiore nel settore privato .

In base a quanto si evince dall’indagine PLUS2005, i collaboratori atipici hanno un

titolo di studio mediamente molto più elevato della media degli occupati italiani. Il

30,4% dei parasubordinati è infatti laureato, a fronte di un valore dell’11,9% fra i dipen-

denti e del 16,6% fra gli autonomi e i liberi professionisti. La diversa incidenza del titolo

22 Anche se esula dagli obiettivi del presente lavoro, sarebbe interessante analizzare il grado di sostituibilità fra attività

parasubordinate e sommerse, anche al fine di inferire se l’incremento dell’aliquota contributiva previsto in Finanziaria

possa indurre un fenomeno di “immersione” di una quota di attuali collaboratori.

- 144 -

Aspetti della manovra per il 2007 che influiscono sulla copertura previdenziale dei lavoratori

di studio può, però, dipendere da un significativo effetto “età”; essendo i parasubordinati

prevalentemente giovani, ed essendo gli occupati giovani mediamente più qualificati, la

correlazione fra forma contrattuale e titolo di studio potrebbe essere spuria.

Graf. 3 - DISTRIBUZIONE CUMULATA DI FREQUENZA DEGLI OCCUPATI PER

CLASSE D'ETÀ E TIPOLOGIA CONTRATTUALE

100

90

80

70

60

50

40

30

20

10

0 15 20 25 30 35 40 45 50 55 60

D ip en d e n te a te m p o in d e te rm in a to D ip e n d e n te a tem p o d e te rm in a to

Au to n o m o Pa ra s u b o rd in a to

Fonte: elaborazioni ISAE su dati ISFOL PLUS2005/043.

Per valutare effettivamente il segno e la significatività di tale effetto, e in generale

l’influenza delle caratteristiche individuali sulla probabilità di essere occupato nelle

quattro diverse forme qui individuate, si presenta una regressione logit multinomiale,

nella quale la variabile dipendente “tipologia contrattuale” viene regredita rispetto a una

23

. La modalità di riferimento della regressione è “parasu-

serie di esplicative (tabella 5)

bordinato”; i segni dei coefficienti stimati vanno perciò letti come indicatori dell’anda-

mento della probabilità relativa di essere in una delle tre tipologie considerate -

dipendente a tempo indeterminato, determinato, autonomo - rispetto a quella di essere

parasubordinato (un segno positivo indica quindi che la caratteristica in esame rende re-

lativamente più probabile essere occupato nella modalità alternativa a quella di parasu-

bordinato).

23 La regressione è stata condotta mediante un modello logit multinomiale, dal momento che tale modello è il più adatto

a valutare le relazioni fra variabili quando, come in questo caso, le esplicative rappresentano caratteristiche attribuibili

agli individui e non alle modalità dell’endogena. - 145 -

Rapporto ISAE - ottobre 2006

Tab. 5 STIME LOGIT MULTINOMIALI DELLA TIPOLOGIA CONTRATTUALE DEGLI OCCUPATI

MODALITÀ DI RIFERIMENTO “PARASUBORDINATO”

Dipendente Dipendente Autonomo

a tempo indeterminato a tempo determinato

Coefficiente “z” P>z Coefficiente “z” P>z Coefficiente “z” P>z

Nord-ovest (1) -0,2429 -2,14 0,0320 -0,7251 -6,01 0,0000 -0,2939 -2,38 0,0170

Nord-est (1) 0,0163 0,13 0,8970 -0,5323 -3,99 0,0000 -0,0682 -0,50 0,6140

Centro (1) -0,3068 -2,60 0,0090 -0,6051 -4,81 0,0000 -0,1704 -1,33 0,1830

Donne -0,4061 -4,49 0,0000 -0,0543 -0,56 0,5750 -0,9557 -9,76 0,0000

Età 0,1967 6,88 0,0000 -0,0794 -2,62 0,0090 0,1586 5,11 0,0000

Età_quadrato -0,0019 -5,15 0,0000 0,0008 1,96 0,0500 -0,0014 -3,54 0,0000

Maxmedia (2) 1,5476 10,19 0,0000 1,1929 7,45 0,0000 1,8224 11,41 0,0000

Diploma (2) 1,2350 12,83 0,0000 0,5311 5,11 0,0000 1,0058 9,47 0,0000

Sposato -0,0451 -0,53 0,5940 -0,0422 -0,47 0,6410 -0,0128 -0,14 0,8900

No_figli 0,0771 0,70 0,4830 -0,0887 -0,73 0,4640 0,2378 2,02 0,0430

Rete_informale -0,5891 -6,52 0,0000 -0,4468 -4,64 0,0000 -0,9751 -9,69 0,0000

Primo_lavoro -0,7475 -7,70 0,0000 -0,1035 -1,00 0,3190 -0,4831 -4,43 0,0000

Costante -1,6009 -2,92 0,0040 3,3514 5,78 0,0000 -2,1038 -3,49 0,0000

Numero di osservazioni = 16.397

2 (24) = 3.319,98

LR ÷ 2

Prob > (24) = 0,0000

÷ 2

Pseudo R = 0,1040

Logverosimiglianza = - 14.305,87

Fonte: elaborazioni ISAE su dati ISFOL PLUS2005/043.

La modalità di riferimento è: (1) “sud” per la dummy sull’area geografica, (2) “laurea” per la dummy sul titolo di studio dell’individuo.

Fra le caratteristiche individuali considerate come esplicative (tutte dummies, tranne

l’età) sono incluse le variabili demografiche (sesso ed età, lineare e al quadrato), l’area

geografica di residenza, il titolo di studio, le relazioni familiari (lo stato civile e la pre-

senza di figli), una dummy che indica se l’attuale lavoro è il primo ed un’altra che segna-

la se tale lavoro sia stato o meno ottenuto grazie a contatti con amici, parenti o

24

conoscenti .

Concentrandosi sulla relazione fra dipendenti stabili e parasubordinati, la verifica

econometrica mostra una maggiore probabilità delle donne e dei residenti al Centro e nel

Nord-ovest di essere atipici rispetto a chi vive nel Meridione, l’irrilevanza dello stato ci-

vile e di genitore, una molto più elevata probabilità relativa di avere un’occupazione sta-

bile per i meno giovani (anche se la relazione fra età e stabilità contrattuale ha un

andamento concavo, come suggerisce il segno di Età_quadrato) e, soprattutto, la forte si-

gnificatività del titolo di studio che ribadisce come, anche qualora si tenga conto dell’in-

terazione con l’età, gli atipici abbiano in media un titolo di studio molto più elevato degli

individui nelle altre 3 modalità contrattuali. Inoltre i canali informali di accesso al merca-

to del lavoro sembrano relativamente più efficaci per ottenere un lavoro parasubordinato.

24 Le dummies assumono valore unitario quando l’individuo possiede la caratteristica in esame, quindi nel caso di donne,

individui sposati, senza figli, che hanno ottenuto il lavoro mediante un canale informale e sono al primo lavoro.

- 146 -

Aspetti della manovra per il 2007 che influiscono sulla copertura previdenziale dei lavoratori

La relazione negativa fra titolo di studio e stabilità della relazione lavorativa, che, se

confermata, potrebbe gravemente indebolire gli incentivi individuali all’investimento in

capitale umano, oltre che da una difficoltà relativa degli individui ad alta qualifica ad en-

25

, po-

trare in forma stabile sul posto di lavoro a causa di vincoli dal lato della domanda

trebbe d’altro canto dipendere anche da scelte soggettive dei lavoratori più istruiti che,

transitoriamente, potrebbero preferire forme di lavoro temporaneo o ulteriori tirocini for-

26

mativi, nell’attesa di ottenere il lavoro più adatto alle loro caratteristiche .

Il titolo di studio medio dei parasubordinati appare inoltre significativamente mag-

giore anche di quello dei dipendenti a tempo determinato e degli autonomi. Rispetto a

questi ultimi, i collaboratori sono relativamente più giovani, al primo lavoro (ottenuto in

misura maggiore tramite conoscenze) e registrano una presenza femminile molto più si-

gnificativa. I dipendenti a tempo determinato sono invece, rispetto ai parasubordinati, si-

gnificativamente più giovani (come atteso, data la presenza in tale gruppo di apprendisti

e tirocinanti) e relativamente più presenti al Sud.

Per valutare in modo più corretto se le forme parasubordinate rappresentino un fre-

quente canale di ingresso dei lavoratori skilled verso forme più stabili e gratificanti o se

finiscano per intrappolarli, contro la loro volontà, in occupazioni precarie e insoddisfa-

centi, occorrerebbe disporre di micro-dati specificamente costruiti per indagare tale rela-

zione quanto meno nel medio-periodo, dati di cui, purtroppo, allo stato attuale non si

dispone.

Prima di effettuare alcune valutazioni sulla persistenza nello status di atipico, è

interessante analizzare le distribuzioni dei redditi degli occupati nelle diverse forme

27

contrattuali (tabella 6 e grafico 4) , in modo da verificare se il mercato del lavoro

italiano sia caratterizzato da segmenti fortemente differenziati in base alle retribuzioni

28

.

conseguibili

25 Per un’analisi del legame che si osserva in Italia fra la domanda di lavoro espressa dalla struttura produttiva e gli

incentivi all’accumulazione di capitale umano, si veda Raitano-Supino (2006).

26 A tale proposito, si veda Franchi-Seravalli (2005).

27 A proposito della valutazione della distribuzione dei redditi dei lavoratori autonomi, va, tuttavia, sottolineato che circa

2/3 degli autonomi non ha risposto alla sezione sui redditi da lavoro; le loro retribuzioni sono quindi state imputate

mediante alcune procedure descritte in Mandrone-Radicchia (2006).

28 Come detto in precedenza, nella valutazione della distribuzione dei redditi delle attività instabili non si può trascurare

l’influenza negativa sui valori medi esercitata dal fatto che in tali attività è relativamente più probabile osservare lavoratori

molto saltuari o part-time. Per un confronto dei differenziali retributivi scevro da tali problemi occorrerebbero informazioni

sulle retribuzioni per unità lavorative equivalenti di cui, tuttavia, non si dispone. Va d’altronde evidenziato che, ponendo

l’ottica sui rischi di povertà da giovani e sulle prospettive previdenziali (che dipendono unicamente dai contributi

effettivamente versati), ciò che conta realmente è la retribuzione conseguita, indipendentemente dal fatto che essa sia o

meno frutto di un lavoro a tempo pieno. Inoltre, ai fini della valutazione delle prospettive previdenziali, nel presente lavoro

ci si focalizza unicamente sui redditi lordi, sui quali sono pagati i contributi pensionistici.

- 147 -

Rapporto ISAE - ottobre 2006

Tab. 6 DISTRIBUZIONE DEI REDDITI LORDI ANNUI DEGLI OCCUPATI

PER TIPOLOGIA CONTRATTUALE

Dipendente a Dipendente a Autonomo Parasubordinato

tempo indeterminato tempo determinato

Media 20.167 16.236 33.221 13.645

Mediana 18.571 15.195 22.000 9.600

10° percentile 11.818 8.442 6.000 3.600

25° percentile 15.701 11.818 12.000 6.000

75° percentile 22.792 18.571 40.000 15.600

90° percentile 27.164 21.948 75.000 27.600

Rapporto 90°/10° percentile 2,3 2,6 12,5 7,7

Deviazione standard 9.736 8.124 38.355 14.422

Fonte: elaborazioni ISAE su dati ISFOL PLUS2005/043.

Graf. 4 - REDDITO MEDIO ANNUO LORDO PER ETÀ E TIPOLOGIA CONTRATTUALE

40.000

35.000

30.000

25.000

20.000

15.000

10.000

5.000

0 Indeterminato Determinato A utonomo Paras ubordinato

1 5 -2 9 3 0 -3 9 4 0 -4 9 5 0 -6 4 To ta le

Fonte: elaborazioni ISAE su dati ISFOL PLUS2005/043

Le distribuzioni delle retribuzioni derivanti dalle quattro tipologie contrattuali sono

molto diverse. Il reddito medio dei parasubordinati è pari a 2/3 di quello degli “indeter-

minato” e al 40% di quello (generalmente imputato) degli autonomi. Allo stesso tempo,

come risulta dai percentili e dalla deviazione standard, la distribuzione dei redditi dei pa-

rasubordinati è molto più dispersa di quella dei dipendenti, a conferma dell’elevata etero-

geneità dell’aggregato dei collaboratori rilevato nel paragrafo precedente. Il reddito del

90° percentile dei parasubordinati è infatti maggiore di quello dei dipendenti, mentre, fra

i primi, il 25% non supera un reddito da lavoro di 6.000 euro annui (e quindi una contri-

buzione intorno ai 1.000 euro) e fra i dipendenti a tempo indeterminato, già al livello del

- 148 -

Aspetti della manovra per il 2007 che influiscono sulla copertura previdenziale dei lavoratori

primo decile, si registra un reddito di circa 12.000 euro (e, quindi, una contribuzione di

circa 4.000 euro annui). Inoltre, il reddito medio dei parasubordinati non cresce col titolo

di studio (in tale forma contrattuale non sembra quindi emergere il premio salariale della

maggiore istruzione).

Appare quindi evidente come, nel caso dei parasubordinati, i rischi di “instabilità”

della forma contrattuale (e le minori tutele, anche previdenziali) non siano compensati da

una maggiore retribuzione lorda, che è anzi ben inferiore a quella osservata nelle forme

maggiormente stabili. Se si accetta l’idea che i contratti flessibili vadano incentivati al

fine di raggiungere una più elevata efficienza dei mercati, appare allora auspicabile che i

parasubordinati, al di là dei differenziali retributivi, vengano quantomeno garantiti da

maggiori, e non minori, tutele del welfare state. In caso contrario, come sembra stia inve-

ce avvenendo, si scaricherebbero sui soli individui - e non sulla collettività - i rischi deri-

vanti dalla richiesta di maggiore flessibilità (se non di semplice riduzione degli oneri

sociali) da parte del settore produttivo.

Passando a osservare la distribuzione per età, fra i parasubordinati si osserva

un’enorme crescita del reddito medio all’interno della classe dei lavoratori più anziani;

tale aumento non sembra segnalare, tuttavia, la possibilità per i parasubordinati di recu-

perare con l’esperienza la minore retribuzione ricevuta in gioventù, ma evidenzia la di-

versa composizione, per caratteristiche individuali, delle coorti degli attuali

parasubordinati. Fra i più anziani è infatti molto più probabile trovare lavoratori ad alta

qualifica e salario che scelgono volontariamente e per convenienza la forma contrattuale

in esame. Non appare pertanto corretto costruire un profilo prospettico di retribuzione fu-

tura degli attuali giovani parasubordinati dall’osservazione, in un determinato istante di

tempo, dei redditi guadagnati dai collaboratori delle diverse età (e, quindi, dall’andamen-

29 .

to degli istogrammi del grafico 4)

Oltre che in base alle condizioni salariali, la “sicurezza” delle varie forme contrat-

tuali può essere valutata in base alla diversa probabilità di disoccupazione (calcolata

come incidenza dei mesi di non lavoro all’interno della carriera individuale; grafico 5)

dei lavoratori attualmente occupati nelle quattro tipologie in esame. Il “rischio disoccu-

30

pazione” dei parasubordinati è particolarmente elevato : in media gli attuali parasubor-

dinati non hanno lavorato per il 10,3% del tempo intercorso dalla loro entrata nelle forze

31

lavoro , a fronte di un valore del 4,6% fra gli “indeterminati”. Inoltre, eliminando

dall’analisi i lavoratori più anziani che, come visto prima, hanno generalmente esperien-

29 A proposito dell’impossibilità di costruire un profilo di reddito longitudinale dei parasubordinati dall’osservazione degli

attuali dati cross-section (a causa dell’influenza di rilevanti effetti coorte), si veda Ferraresi-Segre (2003).

30 Si ricordi che, a differenza dei lavoratori dipendenti, essendo formalmente autonomi i parasubordinati non sono tutelati

contro i periodi di non lavoro da ammortizzatori sociali e indennità di disoccupazione.

- 149 -

Rapporto ISAE - ottobre 2006

ze lavorative ben diverse dal resto dei collaboratori, tale rischio cresce a livelli superiori

all’11% e, soprattutto, non appare decrescente con l’età. L’elevato rischio di disoccupa-

zione dei dipendenti a tempo determinato decresce invece significativamente con l’età,

anche a causa del fatto che, in tale categoria, sono compresi numerosi individui appena

entrati nell’attività, quali apprendisti, stagisti e lavoratori con contratti di formazione.

Graf. 5 - PROBABILITÀ DI DISPCCUPAZIONE (1) PER TIPOLOGIA CONTRATTUALE

16 14,8

14

12 10,3

10

8 5,8

6 4,6

4

2

0 Indeterminato Determinato A utonomo Paras ubordinato

Fonte: elaborazioni ISAE su dati ISFOL PLUS2005/043

(1) Mesi non lavorati su totale mesi dall'entrata nelle forze lavoro.

In base a quanto finora descritto, appare rilevante considerare quanta parte dell’at-

tuale lavoro parasubordinato abbia caratteristiche di “subordinazione” tali da renderlo di

fatto un mero sostituto del lavoro dipendente. Tale considerazione appare utile anche per

valutare se la diffusione del lavoro parasubordinato abbia riflettuto effettivamente una

necessità delle imprese di assumere manodopera maggiormente “flessibile” o se, invece,

sia stata semplicemente motivata dalla volontà di ridurre significativamente, a parità di

mansioni, il costo del lavoro.

In assenza di un indicatore certo della subordinazione del lavoratore nei confronti

del datore, dalla PLUS2005 si ricavano informazioni sulle risposte ad una serie di do-

mande utili per valutare come effettivamente è organizzato, e con quali gradi di autono-

mia, il lavoro dei collaboratori (tabella 7). In linea con quanto considerato nel paragrafo

31 Tale probabilità può dipendere significativamente anche dalla prassi di stipulare contratti di durata molto breve, in

modo da non dover pagare i collaboratori durante i mesi estivi.

- 150 -

Aspetti della manovra per il 2007 che influiscono sulla copertura previdenziale dei lavoratori

precedente a proposito della possibilità di “false partite IVA”, tali valutazioni sono effet-

tuate anche sul sotto-campione dei lavoratori autonomi non imprenditori.

Tab. 7 MODALITÀ DI SVOLGIMENTO DELL’ATTIVITÀ DEI LAVORATORI PARASUBORDINATI ED

AUTONOMI A PARTITA IVA Parasubordinati Partita Iva

Per quale motivo svolge un’attività autonoma?

Per richiesta del committente 53,1 7,3

Per scelta personale 46,9 92,7

Lavora per un unico o per più committenti (società)?

Per un unico committente (società) 77,8 54,6

Per più committenti (società) 22,2 45,4

Deve garantire una presenza regolare in sede?

Si 58,6 47,7

No 41,4 52,3

Deve rispettare un orario prefissato?

Si 54,9 22,1

No 45,1 77,9

Utilizza strutture dell’azienda o del datore?

Si 74,4 50,5

No 25,6 49,5

Il contratto con l’attuale datore è già stato rinnovato?

Si 52,0 33,6

No 48,0 66,4

Vorrebbe convertirlo in un rapporto a tempo indeterminato?

Si 62,4 18,1

No 37,6 81,9

Quanto ritiene probabile la conversione dell’attuale rapporto in uno a tempo indeterminato?

Elevata 10,5 7,9

Abbastanza elevata 17,7 7,3

Bassa 35,7 22,0

Impossibile 36,1 62,8

Fonte: elaborazioni ISAE su dati ISFOL PLUS2005/043.

Dall’indagine non sembra emergere un preoccupante fenomeno di “partite IVA in-

dotte”, dal momento che solo il 7,3% dei professionisti dichiara di essere autonomo su ri-

chiesta del committente e meno del 20% intenderebbe trasformare il rapporto lavorativo

in un “tempo indeterminato”. Ben più eterogenea è invece la situazione dei parasubordi-

nati, a conferma di come una quota non irrilevante di questi lo sia contro la propria vo-

lontà e per mere esigenze di risparmio di costi da parte del datore: il 53% dichiara infatti

di essere collaboratore su richiesta del committente, poco meno dell’80% ha un’unica

committenza (e quindi un rapporto di dipendenza economica dal datore molto stretto),

ben più della metà deve rispettare un orario prestabilito e essere presente in sede e 3/5

vorrebbero convertire il rapporto instabile in uno a tempo indeterminato (anche se la pro-

babilità che ciò possa avvenire è solitamente ritenuta molto bassa).

- 151 -

Rapporto ISAE - ottobre 2006

Fra i parasubordinati emergono, quindi, segnali preoccupanti di debolezza in termini

di reddito, rischi di disoccupazione e povertà da anziani. L’impressione che buona parte

di tali lavoratori si trovi in questo status più per rispondere a necessità - di vera flessibili-

tà o di mero risparmio di costi - dei committenti che per propria scelta amplifica ulterior-

mente tale preoccupazione. Come più volte rilevato, per valutare se e in quale misura la

situazione di debolezza possa comportare un elevato rischio di esclusione sociale biso-

gna d’altronde verificare se la permanenza nello status di atipico sia generalmente breve

e transitoria o se, invece, esistano gruppi di individui “intrappolati” nel segmento secon-

dario del mercato del lavoro.

L’indagine PLUS2005, pur non fornendo le necessarie informazioni longitudinali

sulle carriere individuali, contiene una serie di domande retrospettive che possono essere

utilizzate per inferire alcune informazioni riguardo alle transizioni fra le diverse

tipologie contrattuali. Agli attuali occupati che nel corso della carriera hanno cambiato

lavoro viene infatti chiesta sia la durata di tale carriera prima dell’attuale attività, sia la

tipologia contrattuale della precedente occupazione. Pertanto, pur non conoscendo il

numero di lavori cambiati in passato, né l’esatta durata dell’occupazione precedente

quella attuale, si può esaminare, per chi in passato è stato parasubordinato, qual è

l’occupazione attuale (tabella 8). Per eliminare l’influenza degli effetti coorte ed avere

un campione il più possibile omogeneo, il confronto fra i due ultimi stati contrattuali è

stato effettuato unicamente per gli occupati “giovani”, ovvero quelli entrati nelle forze

lavoro dopo il 1995.

Tab. 8 PROBABILITÀ DI TRANSIZIONE VERSO LE DIVERSE TIPOLOGIE CONTRATTUALI DI CHI È

ATTUALMENTE OCCUPATO E IN PASSATO HA SVOLTO UN LAVORO DA PARASUBORDINATO,

PER ANZIANITÀ LAVORATIVA PRECEDENTE L’ATTUALE IMPIEGO

(campione degli occupati che hanno iniziato a lavorare dal 1995 in poi)

Anzianità lavorativa prima dell’attuale lavoro

Tipologia dell’attuale contratto Meno di 1 anno Da 1 a 2 anni Da 2 a 5 anni Da 5 a 10 anni Totale

Dipendente a tempo indeterminato 57,8 46,5 33,4 49,9 45,7

Dipendente a tempo determinato 9,6 18,6 13,2 20,5 14,6

Autonomo 20,0 17,3 20,0 7,5 17,5

Parasubordinato 12,7 17,6 33,4 22,1 22,2

Totale 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0

Fonte: elaborazioni ISAE su dati ISFOL PLUS2005/043.

Pur coi limiti su evidenziati, dall’osservazione delle transizioni dei precedenti para-

subordinati emergono risultati interessanti, che portano a sottolineare come, a fronte di

lavoratori per i quali la precarietà è solo transitoria, alcuni individui sembrano, invece, ri-

manere atipici a lungo. - 152 -


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AUTORE

Atreyu

PUBBLICATO

+1 anno fa


DESCRIZIONE DISPENSA

Dispensa al corso di Scienza delle finanze della Prof.ssa Gaetana Trupiano. Trattasi del rapporto "Politiche pubbliche e redistribuzione" dell'ottobre 2006 dell'ISAE, Istituto di Studio e Analisi Economica, dedicato all’analisi strutturale di tematiche relative alla distribuzione del reddito e all’intervento pubblico in campo sociale e all’illustrazione degli effetti redistributivi delle manovre di finanza pubblica.


DETTAGLI
Corso di laurea: Corso di laurea in scienze politiche per il governo e l'amministrazione
SSD:
A.A.: 2011-2012

I contenuti di questa pagina costituiscono rielaborazioni personali del Publisher Atreyu di informazioni apprese con la frequenza delle lezioni di Scienza delle finanze e studio autonomo di eventuali libri di riferimento in preparazione dell'esame finale o della tesi. Non devono intendersi come materiale ufficiale dell'università Roma Tre - Uniroma3 o del prof Trupiano Gaetana.

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