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Il bilancio pubblico e lo sviluppo umano nei PVS

Sectoral Budget Support (SBS) cioè l’aiuto diretto al Governo per un particolare settore,

ma senza condizioni rispetto alle modalità di utilizzo.

Per distinguere il DBS da altre forme di aiuto bisogna considerare le modalità di as-

segnazione delle risorse finanziarie. Nella maggior parte dei casi il DBS è erogato in va-

luta straniera alla Banca Centrale del PVS, che provvederà al cambio in valuta locale ed

4 .

all’accreditamento sul conto del Governo centrale

Il DBS può essere utilizzato per interventi fiscali quali l’aumento della spesa pubbli-

ca, la riduzione della pressione fiscale, la riduzione del debito estero.

L’obiettivo immediato del DBS è aumentare l’efficienza delle istituzioni dei PVS ed

indurre un maggior grado di responsabilità e democraticità, per ottenere indirettamente

una riduzione della povertà. Il nuovo approccio nasce dalla considerazione che si può più

facilmente ottenere la riduzione della povertà se i governi hanno maggiore capacità di

gestione e godono della fiducia e del sostegno dei propri cittadini. Se in passato si cerca-

va di “comprare le riforme”, oggi si enfatizza l’aspetto del dialogo, della partnership tra

paese ricevente e donatori. Le riforme di politica economica devono essere condotte se-

condo gli obiettivi e le considerazioni del Governo che riceve l’assistenza, in modo che,

a differenza di quanto avveniva nel passato, non siano pregiudicati la sua capacità di ge-

stione e il processo democratico attraverso il quale vengono prese le decisioni.

Si deve osservare che, accanto al budgetay aid come forma di finanziamento ai

PVS, la riflessione sulle politiche di aiuto ha proposto l’introduzione di ulteriori, nuovi

strumenti per gestire i diversi interventi mirati alla riduzione della povertà: tra questi, ri-

cordiamo i Sector-Wide Approache (SWAp), che definiscono un programma di spesa

unitario, sotto il controllo del Governo, sul quale possano confluire i fondi, di provenien-

za esterna e interna, relativi a un determinato settore, e i PRSP (Poverty Reduction Stra-

tegy Paper), documenti volti a delineare la strategia di lotta alla povertà, elaborati dai

governi dei PVS secondo un approccio olistico (tendente a integrare tutti i programmi di

intervento ed indicare le priorità tra le politiche da realizzare) e partecipativo, ovvero mi-

rante a coinvolgere la società civile e i principali partner internazionali nella formulazio-

5

. L’approvazione del PRSP da parte della Banca Mondiale e del

ne e attuazione del piano

Fondo Monetario Internazionale è divenuta un requisito essenziale per avere accesso

4 Talvolta, la differenza tra GBS e SBS è solo virtuale e dipende dal momento in cui viene effettuato il controllo delle

risorse offerte in aiuto: ex ante o ex post. Se il controllo delle risorse viene effettuato ex post, esse restano soggette a

fungibility, ma non nel caso contrario, quando si apre un conto speciale presso la Banca Centrale del PVS, utilizzabile

dopo che la spesa per il settore concordato è stata effettuata. Tuttavia, anche in questa ipotesi, se la somma può essere

prelevata in anticipo dal conto speciale, il prestito rimane soggetto a fungibility.

5 Per una più approfondita descrizione dei PRSP e una discussione dei primi risultati ottenuti con la preparazione dei

piani contro la povertà si veda Longo (2003). - 3 -

Rapporto ISAE - ottobre 2004

all’iniziativa HIPC (Heavily Indebdted Poor Countries) per la cancellazione del debito

estero.

Il presente lavoro - tenendo conto dell’evoluzione delle politiche di aiuto che si è re-

alizzata negli anni recenti, e in particolare di quegli sviluppi che hanno portato a enfatiz-

zare l’utilità di una programmazione complessiva degli interventi e di una gestione

corretta della finanza pubblica ai fini dell’utilizzo efficace delle risorse interne ed esterne

disponibili per contrastare la povertà - mira ad avviare un ragionamento sul ruolo del bi-

lancio pubblico e delle politiche fiscali come strumenti per favorire lo sviluppo umano.

A tal fine, prima di esaminare un’esperienza concreta di attuazione del budgetary aid, si

presenta una breve riflessione sul concetto di “buone istituzioni”, che ci porta a ragionare

sul ruolo dello Stato nell’economia dei PVS. Senza la pretesa di offrire un quadro com-

pleto e coerente, proviamo ad indicare quei riferimenti teorici che ci sembrano più utili

come supporto all’analisi empirico-istituzionale.

Di seguito, sulla base dell’impostazione così delineata, si passerà a considerare il

caso dell’Uganda, un paese dove sono stati compiuti grandi sforzi di adeguamento al

nuovo approccio delle IFI (Istituzioni Finanziarie Internazionali), sopra descritto, e in

particolare alla richiesta di migliorare le istituzioni per assicurare una gestione più effica-

ce e trasparente della spesa pubblica. Si tratta di un processo lungo e complesso, irto di

difficoltà e contraddizioni, che vale la pena comunque, a nostro avviso, di esaminare in

dettaglio. Un secondo caso di studio riguarda il confronto tra le politiche adottate ed i ri-

sultati conseguiti, in termini di sviluppo umano, in quattro Stati dell’India (Kerala, Tamil

Nadu, Bihar, Madhya Pradesh), e mira a evidenziare l’importanza della qualità dell’in-

tervento pubblico.

Qualche breve considerazione conclusiva è presentata nell’ultimo paragrafo.

LE BUONE ISTITUZIONI NELLA NOSTRA ACCEZIONE

Il dibattito dentro e fuori le IFI ha individuato, come si è visto, l’assenza di “buone

istituzioni” come un motivo importante che può spiegare l’inefficacia degli aiuti. Non

sembra che questa riflessione abbia implicato un completo ribaltamento nei suggerimenti

di politica economica ai PVS. Al contrario, sia pure con maggiore prudenza, le cosiddet-

te sound policy raccomandate mettono ancora al primo posto, insieme alla qualità delle

istituzioni, le politiche di stabilizzazione macroeconomica, il contenimento del deficit

pubblico, la liberalizzazione del commercio.

Questo non deve far pensare, tuttavia, che un cambiamento di impostazione non vi

sia stato (o che esso non sia stato rilevante): in particolare, il riconoscimento del ruolo

delle istituzioni implica necessariamente una qualche rivalutazione dei compiti dello Sta-

- 4 -

Il bilancio pubblico e lo sviluppo umano nei PVS

to, tra i quali va compresa quanto meno la responsabilità di fornire un sistema di leggi e

regolamenti atti a far “funzionare” il mercato. In seguito alle crisi finanziarie della fine

degli anni ’90 e grazie alle aspre critiche che le hanno seguite (si veda per tutti Stiglitz,

2002a e 2002b), si è pure cominciato a prendere atto dei rischi di una liberalizzazione

troppo rapida dei movimenti di capitali, soprattutto a breve. Inoltre, le conseguenze, in

alcuni casi drammatiche, provocate da alcune esperienze di drastico ritiro dello Stato da

settori decisivi ai fini dello sviluppo umano, come sanità e istruzione (si pensi alla ridu-

zione della speranza di vita e dei tassi di partecipazione scolastica in alcune ex-Repubbli-

che sovietiche), hanno costretto ad un ripensamento sulla superficialità con cui si era

assunto che facilmente la competizione di mercato, da sola, avrebbe garantito un miglio-

ramento della qualità dei servizi pubblici e sociali, contestualmente alla riduzione delle

risorse pubbliche impiegate. Il World Development Report 2004 della Banca Mondiale

(World Bank, 2004) è un esempio di questo modo più prudente di porsi. Tornando al con-

cetto di “buone istituzioni”, proviamo di seguito a darne una definizione - diversa e in

parte alternativa rispetto a quella usata nell’abbondante letteratura econometrica sugli ef-

fetti degli aiuti - da utilizzare come punto di riferimento nell’analisi storico-empirica che

seguirà.

Premettiamo che, a livello terminologico, preferiamo riferirci al concetto di Stato

piuttosto che a quello di istituzioni. Quest’ultima definizione sembra rispondere ad

un’impostazione riduttiva, che mentre riconosce l’importanza della certezza nella regola-

zione dei mercati e l’esigenza di un soggetto che garantisca l’esecuzione dei contratti,

non intende concedere troppo all’azione collettiva. Dal canto nostro, poniamo al centro

del ragionamento lo Stato, inteso, per dirla alla Nitti (Nitti, 1907, p.24), come la princi-

pale forma di cooperazione sociale, cercando di evidenziare quale ruolo esso possa avere

nel favorire lo sviluppo umano nei paesi meno avanzati.

Da un punto di vista teorico, la giustificazione tradizionale dell’intervento pubblico

nell’economia origina dall’esame delle imperfezioni del mercato e delle caratteristiche

dei beni pubblici. A tale proposito l’analisi neoclassica e l’economia del benessere hanno

prodotto un risultato importante, a tutt’oggi utile con riferimento all’esame delle esigen-

ze dei PVS. L’allenamento ad individuare le situazioni in cui esternalità positive o nega-

tive provocano significative divaricazioni dei risultati del calcolo individuale da quelli

6

del calcolo sociale rappresenta ad esempio un’eredità tuttora valida , anche per alcuni

7

. La discussione sull’importanza e sui

suggerimenti di teoria normativa che ne derivano

limiti dell’intervento pubblico si è sviluppata in seguito ampiamente, e in particolare il

6 Questo è vero a prescindere dall’obiettivo sotteso a quell’analisi, cioè l’approssimazione ad un ottimo paretiano che

non consente di affrontare le questioni equitative (assumendo come un dato la distribuzione) e che si basa sul fragile

concetto di massimizzazione dell’utilità. - 5 -

Rapporto ISAE - ottobre 2004

dibattito tra la scuola di Public Choice e quella di Public Finance e gli interventi della

nuova economia della regolamentazione e dell’economia istituzionale della regolamen-

tazione hanno evidenziato i pro e i contro dell’intervento sul mercato attraverso la mano

pubblica, le potenzialità e i rischi del gioco delle maggioranze e delle minoranze, le con-

seguenze dell’asimmetria informativa, gli interessi della burocrazia e delle lobby, la pos-

sibilità di “cattura” del regolatore, l’esistenza dei costi di transazione e le chance di

risolvere le questioni attraverso la contrattazione privata. Non vi è certo qui lo spazio per

dar conto, sia pure sinteticamente, delle diverse posizioni e delle considerazioni che han-

no consentito di eliminare ogni ingenuità dallo studio dell’azione collettiva, di distingue-

re le finalità dichiarate dagli obiettivi reconditi dell’élite politica e della burocrazia, di

esaminare gli incentivi che agiscono su chi gestisce, in vari ruoli, la cosa pubblica, attra-

8

. Tuttavia, le conclusioni più “di-

verso un’analisi non solo normativa, ma anche positiva

sfattiste” non sembrano aver trovato un fondamento sufficiente né nella scoperta dei

fallimenti dello Stato, né nell’esaltazione acritica dei pregi del mercato. Si è visto sopra

come anche negli ambienti neo-liberisti si sia fatta avanti infine la convinzione che sia

necessario recuperare un equilibrio tra Stato (istituzioni) e mercato.

Una posizione più costruttiva, che fa tesoro dell’apparato critico degli economisti

moderni nei confronti dell’intervento pubblico, ma non ricade per questo nella negazione

della necessità di un’azione collettiva, è quella proposta recentemente da Olson, che

intende rispondere alla domanda su cosa renda alcune economie di mercato ricche,

mentre altre sono povere (Olson, 2000, p. XXV). Nel rispondere, l’autore presenta una

giustificazione teorica piuttosto coerente del ruolo delle buone istituzioni, che riteniamo

molto utile a spiegare la recente focalizzazione dell’attenzione su questo tema, e che

implica un giudizio abbastanza ottimistico sulle opportunità di sviluppo economico

offerte dalla democrazia.

L’analisi di Olson è basata principalmente sullo studio degli incentivi di tipo razio-

nale ed egoistico (self-interest) di coloro che detengono il potere (pur non escludendo

che nella realtà possano agire anche motivazioni che discendono da atteggiamenti di be-

nevolenza). Si tratta di un’impostazione di carattere positivo, piuttosto che normativo, e

questo rende piuttosto forti le conclusioni sul ruolo dello Stato e sull’importanza della

democrazia, in quanto frutto di un esame della cruda realtà, non dell’individuazione di

obiettivi eticamente condivisibili, ma non necessariamente realizzabili.

7 D’altronde, anche nelle scienze esatte spesso è accaduto che impostazioni rivelatesi ad un certo punto del tutto

erronee abbiano potuto fornire elementi di conoscenza e strumenti molto precisi di previsione degli eventi naturali (si

pensi alla visione tolemaica, che consentiva di avere cognizione dettagliata e pluriennale delle cadenze delle eclissi).

8 L’interesse dell’analisi positiva non esclude tuttavia l’utilità di disporre di una descrizione di come dovrebbe funzionare

uno Stato efficiente, da utilizzare come standard cui confrontare le performances reali, come è stato sottolineato da

Musgrave (Buchanan e Musgrave, 2001, p.34). - 6 -

Il bilancio pubblico e lo sviluppo umano nei PVS

Il primo passo che conviene ricordare, nel lavoro di Olson, consiste nello sgombera-

re il campo dall’ipotesi che un uso estensivo del teorema di Coase possa offrire una spie-

gazione sufficiente del mercato e anche del funzionamento della politica. Come è noto,

secondo tale teorema, in assenza di costi di transazione, qualunque esternalità potrebbe

essere affrontata attraverso una contrattazione tra le parti tale da assicurare un risultato di

massimizzazione del beneficio congiunto, e dunque di ottimo paretiano. Tuttavia, questa

teoria non fa i conti con i rapporti di forza ineguali che esistono tra le parti, e con la ne-

cessità che il contratto sia fatto rispettare da un soggetto terzo dotato di potere coercitivo.

9 , vengono in-

Inoltre, Olson spiega che le maggiori difficoltà, nel realizzare un accordo

contrate dai gruppi ampi. Ad esempio, nel caso di beni pubblici, anche prescindendo dai

costi di transazione, la condivisione collettiva dei costi è ostacolata dal fatto che, agendo

razionalmente, ognuno mira a collocarsi nel gruppo dei free riders, in modo da trarre

vantaggio dalla presenza del bene pubblico (per definizione non escludibile) senza pa-

10

garne i costi, e questo impedisce di portare la trattativa a soluzione . In definitiva, eccet-

to casi particolari, la contrattazione tra i gruppi non sarebbe in grado di garantire un

risultato efficiente per la società nel suo insieme, ignorando le perdite subite dai portatori

di interessi non organizzati.

Olson osserva che un’economia di mercato, per funzionare e garantire prosperità,

non può fare a meno di due requisiti. Il primo consiste nella garanzia della sicurezza e

nella chiara definizione e tutela dei diritti individuali, in particolare della proprietà priva-

ta e del rispetto imparziale dei contratti stipulati. Si tratta di diritti che “are never given

by nature, but are rather the result of social – and normally governmental – contrivance”

11

(Olson, p.196) . La seconda condizione implica l’assenza di comportamenti “predatori”.

Il primo requisito già esclude tale evenienza con riferimento al caso di guerre o dittature

che non rispettano i contratti (arrivando anche alla confisca della proprietà). Resta da

considerare il comportamento “predatorio” da parte delle lobby, quando riescono ad otte-

9 A differenza di quanto spesso sostenuto, anche sulla base del ben noto “dilemma del prigioniero”.

10 In un gruppo più piccolo, invece, il contributo di ognuno risulterebbe decisivo per il successo della trattativa, e la

coscienza del fatto che un comportamento opportunistico, sia pure da parte di un solo soggetto, provocherebbe con

elevata probabilità un mancato accordo renderebbe più verosimile lo sforzo di cooperazione da parte di tutti. Nel gruppo

largo, ognuno può ben contare sul fatto che la partecipazione del singolo è sostanzialmente irrilevante e non influisce

consistentemente sulla probabilità che il gruppo decida di cooperare.

11 A questo proposito, è particolarmente interessante la posizione di Irti (Irti, 1999) espressa nell’ambito del dibattito

sull’ordine giuridico del mercato. L’autore sostiene il primato del diritto sull’economia. Il primo infatti “conforma i vari

regimi di produzione e circolazione dei beni”, in quanto gli accordi, base dei rapporti economici, presuppongono norme

giuridiche che li rendano vincolanti e li forniscano di adeguate “garanzie coercitive”. Ne discende, visto che “il contenuto

delle norme, e dunque la conformazione dell’economia in uno o altro modo, dipende esclusivamente dalla decisione

politica”, la rivalutazione del conflitto politico come momento in cui si esplica la libertà dell’uomo, contro le pretese

dell’”orientamento naturalistico” sulle leggi economiche. - 7 -

Rapporto ISAE - ottobre 2004

nere una regolamentazione di favore, o a realizzare cartelli e forme di collusione per fis-

sare i prezzi o i salari, con risultati redistributivi che le avvantaggiano.

Secondo Olson, quindi, i diritti individuali non rappresentano un costo, ma piuttosto

sono necessari per far funzionare bene le economie di mercato. Qui l’autore sembra rife-

rirsi sostanzialmente al diritto di proprietà e a quello all’imparzialità nella garanzia del

rispetto dei contratti. Tuttavia, dalla sua impostazione si evince una superiorità delle for-

me democratiche di Governo, e da questo potremmo dedurre una impostazione favorevo-

le a una qualche estensione del concetto di diritti individuali. L’economista spiega infatti

come un dittatore con un buon controllo su un certo territorio e l’intenzione di mantener-

lo a lungo abbia un interesse ampio e inclusivo (encompassing), che implica la conve-

nienza a limitare e rendere regolare la sottrazione di risorse ai sudditi e a spenderne una

parte per garantire la sicurezza e per altri beni pubblici volti ad aumentare la produttività

e rendere più prospero il suo dominio. In tal modo, egli si garantisce una rendita elevata

e certa anche per il futuro. Rispetto ad una situazione di questo tipo, poi, il vantaggio del-

la democrazia dipende dal fatto che in questo caso la maggioranza che esprime il Gover-

no, oltre ad essere favorita dall’aumento della base imponibile, è anche portatrice di un

interesse diretto ad accrescere quella parte del reddito della società che le appartiene. E

questo è tanto più vero quanto più le forze al Governo rappresentano una quota ampia

12

della società . Inoltre, l’esigenza di ogni parte politica di impedire che un’altra, andando

al Governo, diventi autoritaria spinge a costituire istituzioni che garantiscano bene da ri-

schi di questo genere, tutelando al meglio la proprietà privata e il rispetto dei contratti.

Olson osserva che forse una maggiore e più diffusa coscienza dei meccanismi che

agevolano il raggiungimento della prosperità potrebbe aiutare a costruire istituzioni mi-

gliori. Inoltre, egli tiene conto, come si è visto, della necessità di produrre alcuni beni

13 . In ultima ana-

pubblici, della cui utilità persino il dittatore lungimirante si rende conto

lisi, ci sembra pertanto che la tutela dei diritti relativi all’informazione, alla partecipazio-

ne alla vita politica, alla libertà di opinione e di stampa, ma anche all’istruzione e alla

salute possa essere considerata quanto meno compatibile con la sua impostazione. Inol-

tre, l’autore giudica apprezzabili gli interventi di welfare a sostegno degli individui in

14

difficoltà , anche perché tali interventi dovrebbero consentire di annullare le giustifica-

zioni, o gli alibi, di tipo sociale alle misure di sostegno ad attività scarsamente profittevo-

12 Proprio nell’evidenziazione della funzione dell’encompassing interest nei diversi sistemi di potere è stata individuata

l’originalità del lavoro di Olson (Di Majo, 2001).

13 Di Majo (2004) osserva come Olson condivida con Montemartini un’impostazione che, pur basandosi sull’esame degli

interessi della parte dominante della popolazione (piuttosto che sull’ipotesi dello Stato “cooperativo”), ammette l’utilità

collettiva dell’organizzazione politica. - 8 -

Il bilancio pubblico e lo sviluppo umano nei PVS

li, che sottraggono risorse a quelle che generano maggiore profitto e quindi

15

probabilmente maggiore surplus sociale .

Resta fuori, ci sembra, la questione distributiva. In qualche modo è necessario, a no-

stro avviso, che il funzionamento del mercato, di per se’, garantisca una qualche redistri-

buzione dei frutti della crescita, che non può avvenire soltanto attraverso l’assistenza

pubblica. Tuttavia, forse anche questo aspetto può essere inserito nel quadro generale of-

ferto da Olson, laddove egli tratta degli interessi encompassing presenti nella società. Ef-

fettivamente, Olson evidenzia che il problema delle lobby sorge quando il vantaggio che

esse si assicurano è piccolo (e l’interesse che esprimono è ristretto) rispetto alla perdita

di tutta la società: le democrazie funzionano quando sono sorrette da interessi ampi. E

l’interesse delle fasce deboli nei PVS è di certo un interesse ampio.

Ci sembra che il sentiero tracciato da Olson ci conduca fin dove l’analisi positiva,

basata sulla considerazione degli incentivi e dell’interesse egoistico degli individui, può

giungere, e ci ponga al contempo una domanda su come migliorare le prospettive che

sono dinanzi a noi. A questo punto soccorre il pensiero di Amartya Sen, un approccio so-

stanzialmente normativo, che ci sembra tuttavia non incompatibile con l’impostazione

precedentemente illustrata e che ci consente di sviluppare con più larghezza il tema dei

diritti individuali.

Sen, con l’abbandono del piano delle utilità tipico dell’impostazione neoclassica in

funzione di quello delle “capacità” (Sen, 1991), pone al centro del lavoro dell’economi-

sta l’espansione delle opportunità offerte agli esseri umani, ricordando che la politica

economica non deve essere solo mirata alla prosperità, e che gli obiettivi di sviluppo

umano non sono secondari rispetto a quelli di crescita economica.

L’autore osserva che il benessere degli individui dipende da un insieme di modi di

essere e di fare, denominati “funzionamenti” (ad esempio essere adeguatamente nutriti,

ottenere le cure disponibili per malattie evitabili, ma anche forme più complesse, come

avere rispetto di se’, prendere parte alla vita attiva della comunità). Anche la libertà di

14 A questo proposito si può ricordare che Rodrik (Rodrik, 1998), in un contesto di analisi decisamente più empirica,

evidenzia come il welfare sia più sviluppato nelle economie più aperte, proprio perché gli individui affrontano maggiori

rischi. Tuttavia Rodrik, in lavori più recenti, mostra un maggiore pessimismo, e sottolinea l’incongruenza tra piena

integrazione economica, stati-nazione con istituzioni che differiscono significativamente tra loro e democrazia. La

questione della difficoltà di tenuta degli Stati nazionali rappresenta una delle preoccupazioni più spesso avanzate nel

dibattito sulla globalizzazione (si veda ad esempio Beck, 1999). Si ragiona persino, ormai, sulla possibilità di un

superamento della dimensione statuale del diritto, e del ritorno della legge “mercatoria” (Rescigno, 2002). Si tratta di

sfide potenti alle possibilità di azione collettiva di una comunità, di cui tuttavia non abbiamo la possibilità di occuparci in

questa sede.

15 Anche nell’approccio marxista alla spesa pubblica quest’ultima è mirata a favorire le condizioni dell’accumulazione e a

preservare il sistema, assicurando la necessaria armonia sociale (Brosio e Marchese, 1986). Tuttavia, Marx ha

notoriamente una visione pessimistica dell’economia capitalistica, che mira a ribaltare, sottolineando le contraddizioni tra

l’eguaglianza politica dei cittadini, frutto della rivoluzione borghese, e l’ineguaglianza sociale, che discende dal mercato

(Petrucciani, 2003). - 9 -

Rapporto ISAE - ottobre 2004

scelta è costitutiva del benessere di una persona, e pertanto è necessario valutare, oltre

alle acquisizioni finali, l’insieme delle opportunità aperte all’individuo. L’insieme dei

vettori di funzionamenti tra i quali l’individuo è libero di scegliere è chiamato capability

set, e corrisponde all’insieme delle opzioni disponibili.

Sen pone il problema dell’eguaglianza sul piano dei funzionamenti e/o delle capaci-

tà. Egli affronta anche la questione della possibile contraddizione con l’efficienza (si

pensi agli incentivi che promuovono il lavoro, l’imprenditorialità, gli investimenti e alla

necessità di differenziazione dei ruoli dei diversi individui nella società, in termini di po-

tere di decisione, ad esempio), ma sottolinea che tale contraddizione risulta generalmente

trascurabile quando si tratta di risolvere differenze legate alla diversità umana (ad esem-

pio di genere, o di stato di salute), piuttosto che all’impegno e alle variabili decisionali.

Più in generale, la considerazione delle questioni di natura aggregata legate all’efficien-

16 porta alla conclusione che sia necessario bilanciare con esse le esigenze dell’egua-

za

glianza, e che la valutazione debba essere molto attenta.

L’inquadramento metodologico proposto da Sen è, forse, quello più esplicativo

dell’approccio multidimensionale al benessere sociale, il quale allarga l’analisi dei livelli

di benessere al di là delle variabili di natura strettamente economico-monetaria, conside-

rando anche altri aspetti socio-economici e rinunciando a raggiungere necessariamente

risultati univoci (ISAE, 2000 e lavori di base).

Si osservi che, in una certa misura, l’impostazione à la Sen ha molti punti in

comune con gli sviluppi dei modelli di crescita endogena e la teoria economica del

capitale umano (ISAE, 2000) - ampiamente assimilata nell’impostazione delle IFI -.

Tuttavia, mentre questa pone l’enfasi sul miglioramento delle condizioni sanitarie e dei

sistemi di istruzione e sui diritti umani, politici e civili soprattutto come strumenti e/o

17

, nella visione à la Sen gli stessi

investimenti volti a migliorare l’efficienza del sistema

elementi sono considerati, nell’ambito di una teoria della giustizia, come mezzi per

l’empowerment degli uomini e delle donne e come fini in se stessi (Jolly, 2002).

Da quanto sopra discende il riconoscimento di un ruolo per lo Stato nello sforzo di

migliorare le capacità e le opportunità di tutta la popolazione. L’approccio dello sviluppo

umano (Jolly, 2002), che si basa sui lavori di Sen, privilegia l’incoraggiamento della par-

tecipazione dei cittadini ai processi decisionali, che si può realizzare per mezzo del raf-

forzamento delle istituzioni decentrate e dell’intervento delle comunità locali, anche

18

nell’organizzazione dei servizi di istruzione, sanità, sostegno ai disabili . Tuttavia, la

16 Si fa riferimento in questo caso allo sforzo di accrescere l’obiettivo aggregato (ad esempio il reddito totale, oppure

alcuni diritti), che potrebbe entrare in conflitto con il miglioramento della sua distribuzione. Sen rifiuta comunque il

concetto di ottimo paretiano, basato sulla massimizzazione dell’utilità, come condizione di efficienza.

17 Si osservi che anche nell’impostazione di Olson i diritti umani e la sicurezza sociale sono considerati in quanto

strumenti per raggiungere la prosperità, in un mondo in cui i comportamenti sono basati sul self-interest.

- 10 -

Il bilancio pubblico e lo sviluppo umano nei PVS

partecipazione non può realizzarsi laddove le capacità sono poco sviluppate e i condizio-

namenti sono forti al punto da consentire l’accettazione da parte delle vittime di situazio-

ni di deprivazione relativa. E’ necessario pertanto un intervento rivolto ad assicurare

un’ampia diffusione delle opportunità attraverso una distribuzione corretta del reddito e a

rendere i mercati efficienti, ma anche equi, attraverso il ridimensionamento delle disu-

19

. In ultima analisi, l’approccio dello sviluppo

guaglianze estreme nei rapporti di forza

umano propone un nuovo ordine di priorità alla politica economica.

In questo quadro, anche il supporto internazionale richiesto per ridurre la povertà e

accrescere il benessere nei paesi in via di sviluppo non è limitato alla rimozione delle

barriere ai commerci e movimenti di capitale e all’offerta di aiuti alle nazioni più povere

per periodi limitati, ma piuttosto si deve tradurre in azioni volte a rendere concrete le op-

portunità offerte dall’economia aperta globale (Jolly, 2002). In particolare, si tratta di raf-

forzare la posizione negoziale dei paesi deboli e di garantire aiuti e assistenza in maniera

20

più strutturale. Inoltre, si dà più spazio ai requisiti sociali e ai diritti dei lavoratori .

Si può osservare che la domanda di intervento pubblico (che nel paradigma neoclas-

sico è soggetta alle incoerenze legate alla costruzione della funzione del benessere socia-

le e al paradosso del voto) in una visione à la Sen può essere ostacolata dall’insufficiente

sviluppo delle capacità che consentirebbero la partecipazione degli individui ai processi

di decisione pubblica. Dal lato dell’offerta, l’impostazione che stiamo considerando non

definisce un piano preordinato di azioni, né spiega quanto debba essere elevata la spesa

pubblica. Essa stimola, in definitiva, l’approfondimento di analisi sul piano istituzionale

e storico-empirico, che possano essere di supporto nella decisione sulle politiche da in-

traprendere. Tali analisi vanno impostate avendo ben chiari gli obiettivi di accrescimento

della libertà degli individui e ben sapendo che sullo sviluppo umano pesa non solo la

quantità della spesa pubblica, ma soprattutto la qualità della stessa. Nei prossimi paragra-

fi mostreremo come studi di questo tipo possano aiutare a individuare le politiche più uti-

li per favorire lo sviluppo umano e come alcuni interventi auspicabili possano essere

attuati anche in situazioni di estrema povertà.

18 Si può osservare che, mentre il paradigma neo-classico generalmente tende a preferire incentivi monetari, volti

all’incremento dell’utilità, l’impostazione dello sviluppo umano più spesso caldeggia l’erogazione di servizi in kind, molto

utili per il potenziamento dei funzionamenti e delle capacità.

19 Sempre per allargare la partecipazione e attribuire rilevanza agli obiettivi di sviluppo umano si raccomanda che il

Ministro dell’economia non abbia un ruolo privilegiato, ma discuta le decisioni da assumere insieme a quello

dell’istruzione, della nutrizione, della sanità (Jolly, 2002).

20 Si attribuisce anche molta importanza ad un’azione di peace keeping e per il ritorno alla sicurezza

- 11 -

Rapporto ISAE - ottobre 2004

IL BILANCIO PUBBLICO NEI PAESI POVERI: IL CASO DELL’UGANDA

Si è visto come le politiche di aiuto ai paesi più poveri si stiano rivolgendo sempre

più verso forme di finanziamento ai bilanci pubblici. Questo dovrebbe garantire da un

lato una maggiore padronanza, da parte dei Governi riceventi, sugli interventi da realiz-

zare, dall’altro una maggiore possibilità di controllo da parte della società civile sull’ope-

rato dei Governi stessi e sugli effetti del sostegno internazionale. La costruzione di un

bilancio che possa fungere da collettore delle risorse raccolte e garantire trasparenza sul-

le opzioni di politica economica e sociale sia di fronte ai donatori, sia di fronte ai cittadi-

ni, non è tuttavia operazione banale.

In Uganda sono stati compiuti grandi sforzi di adeguamento a questo tipo di impo-

stazione, e molti guardano a questo Paese come all’esperienza più interessante sulla qua-

le valutare le potenzialità del nuovo strumento di aiuto.

Prima di esaminare le caratteristiche del processo di bilancio in Uganda vale la pena

di ricordare, molto brevemente, come e perché si sia presentata nei Paesi cosiddetti indu-

strializzati del mondo occidentale l’esigenza di un documento comprensivo della regi-

strazione di tutte le entrate previste e le spese decise, e quali caratteristiche siano

considerate importanti per assicurarne la comprensibilità, coerenza e chiarezza.

Il diritto al bilancio, primo segno di indipendenza di un paese, è nato in primo luogo

- in Inghilterra e in Francia - per rispondere ad un’esigenza di accountability di fronte a

chi pagava le tasse (Nitti, 1907). In seguito, negli stati con un Governo costituzionale,

esso si è affermato come atto pubblico sottoposto al controllo del Parlamento. Quest’ulti-

mo, con l’estensione del suffragio alle classi inferiori, non aveva più la sola funzione di

difendere il contribuente, ma richiedeva sempre più un potere di iniziativa in materia di

spesa. Più in generale, il bilancio è divenuto lo strumento di controllo democratico sulle

politiche di spesa del Governo, sul loro finanziamento e sulla loro realizzazione (Von

Hagen e Harden,1994).

I principali requisiti di un bilancio erano già indicati da Nitti (Nitti, 1907), e consi-

stevano nella veridicità, che deve andare insieme alla pubblicità, nell’unità (devono esse-

re registrate sia le entrate, sia le spese relative ad una stessa amministrazione, e non

devono esservi bilanci particolari per ogni amministrazione, ma tutti hanno per base la

stessa cassa), nell’universalità (presenza dei dati su tutte le entrate e tutte le spese, anche

in modo particolareggiato, ma non per questo meno chiaro), nella specialità (con la di-

stinzione tra categorie, capitoli, titoli, articoli), nell’annualità (il bilancio deve essere ela-

borato anno per anno) e nell’esatta corrispondenza tra le entrate e le spese. Naturalmente

quest’ultimo principio è stato ampiamente messo in discussione in seguito, con l’affer-

marsi dell’impostazione keynesiana. Proprio in conseguenza del diffondersi di politiche

di deficit spending per motivi di stabilizzazione economica, è sorto il problema di sosti-

- 12 -

Il bilancio pubblico e lo sviluppo umano nei PVS

tuire al principio del pareggio un’analisi delle condizioni di sostenibilità dei conti pubbli-

ci, anche nel lungo periodo. Inoltre, si è sviluppata di recente una letteratura volta a

individuare, nell’ambito del processo di bilancio, le caratteristiche che favoriscono il

21 . Conviene osservare che questa letteratura (Von Ha-

controllo degli equilibri finanziari

gen e Harden, 1994) parte dalla considerazione di due fattori che spingono ad un accre-

22 23

scimento eccessivo del deficit e della spesa: l’illusione fiscale e il deficit bias . La

procedura di bilancio raccomandata è pertanto quella che consente di compensare questi

motivi di inefficienza, assicurando un buon controllo del deficit. Osserviamo che questo

approccio non sembra tenere conto della possibilità, evidenziata nel precedente paragra-

fo, che i potenziali beneficiari della spesa non siano in grado di rappresentare fortemente

i propri interessi, per mancanza di informazione, di strumenti di intervento, di peso poli-

tico (di capacità, per dirla alla Sen).

Due sarebbero i principali metodi alternativi adottati per assicurare il rigore fiscale:

il commitment approach, che prevede la definizione di precisi obiettivi per gli aggregati

di bilancio, compresa la sua dimensione complessiva, da fissare attraverso una

negoziazione tra i vari Ministeri all’inizio della procedura, e il delegation approach, che

implica l’affidamento di una posizione di dominio strategico al Primo Ministro e/o al

Ministro delle Finanze, che possono fissare le dimensioni complessive del bilancio, o

almeno dirigere il processo di bilancio, detenere l’informazione trasversale sui settori di

spesa, fissare accordi bilaterali con gli altri Ministri, preparare l’agenda per le decisioni

del Gabinetto. Ancora, il Ministro delle Finanze potrebbe avere un potere di veto sulle

decisioni di spesa del Governo. Il ruolo forte attribuito ai Ministri centrali discende dalla

considerazione che i Ministri di spesa godrebbero di maggiori vantaggi dall’incremento

delle erogazioni per il settore che governano - i cui benefici ricadono sui propri elettori,

mentre i costi sull’intera collettività -, laddove il Ministro delle Finanze e il Pimo

Ministro, che in genere hanno una carriera più lunga nel Governo, sarebbero più

interessati da considerazioni sull’interesse collettivo. Si ritiene generalmente che una

procedura top-down, in cui viene deciso il limite di spesa totale, e poi le risorse vengono

21 Come quando si richiedeva la corrispondenza tra entrate e spese, la preoccupazione alla base è quella di evitare un

peggioramento delle condizioni di ottenimento del credito. Inoltre, è stata posta anche una questione di equità

intergenerazionale. Il problema della coerenza delle procedure di bilancio con l’obiettivo del controllo degli equilibri

contabili è emerso poi evidente con l’UEM, e ora con l’allargamento dell’Unione (ISAE, 2004). Si è posto infatti un

problema di accountability di ciascun paese rispetto agli altri Stati membri.

22 L’illusione fiscale dipende dal fatto che il costo dei programmi di spesa è distribuito su un gruppo (i contribuenti) più

ampio di quello dei beneficiari, i quali pagano meno di quel che ricevono. Essi quindi, e chi ne rappresenta gli interessi,

nel premere per incrementi dei programmi, non ne valutano correttamente i costi per la collettività, e tendono a spingere

la spesa fino ad un punto in cui il suo beneficio sociale marginale è inferiore al costo sociale del suo finanziamento.

23 Il deficit bias spinge ad accrescere il finanziamento con deficit e il debito, per la sottorappresentazione degli interessi

dei contribuenti futuri nel processo corrente di decisione. In questo caso dunque il beneficio dovuto all’incremento

marginale della spesa resta inferiore al suo vero costo economico presente e futuro.

- 13 -

Rapporto ISAE - ottobre 2004

allocate ai diversi Ministri, consenta maggior rigore di quella bottom-up, in cui la spesa

24

complessiva è definita come somma delle richieste dei singoli Ministri .

Un altro elemento tendente a rendere più rigoroso il processo di bilancio è il raffor-

zamento dei legami tra le decisioni correnti e gli effetti futuri nel processo di bilancio, at-

traverso la presentazione da parte di tutti i Ministri di piani inseriti in un framework

pluriennale, contenenti l’indicazione dei programmi politici e delle proiezioni finanziarie

(anche a livello disaggregato).

Passando dalla fase della preparazione da parte del Governo della proposta di bilan-

cio a quella del suo esame da parte del Parlamento, si ritiene che poteri di emendamento

molto estesi implichino maggiori problemi di illusione fiscale. Inoltre, in questa fase

sono rilevanti le implicazioni della possibilità di rigetto del bilancio da parte del Parla-

mento. D’altro canto, va valutato se il Governo ha un qualche potere di veto di fronte al

parlamento, e può rifiutare un bilancio che preveda troppe spese.

Infine, nella fase di attuazione, sono importanti la misura in cui la legge di bilancio

costringe l’azione di Governo (possibilità di proporre bilanci supplementari in corso

d’anno, quota nel bilancio degli stanziamenti “aperti”, come sicurezza sociale o indenni-

tà di disoccupazione, possibilità da parte del Ministro delle Finanze di imporre limiti ai

Ministri di spesa se le erogazioni eccedono le disponibilità) e la flessibilità nel risponde-

re ad eventi imprevisti (possibilità di spostare le spese da un titolo all’altro, di rinviare in

avanti i finanziamenti non utilizzati, esistenza di una riserva di bilancio).

Vediamo dunque in che misura la situazione dell’Uganda risponda ai requisiti ri-

chiesti dalla teoria.

Questo paese ha introdotto strumenti di programmazione economico-finanziaria già

dai primi anni ’90, nell’ambito di una strategia volta a controllare l’andamento delle spe-

25

, e dalla metà dello scorso de-

se pubbliche per fini di stabilizzazione macroeconomica

cennio è stato avviato un approccio per settore nelle politiche di sviluppo (SWAPs) per la

sanità, l’istruzione, la rete stradale e poi l’agricoltura. E’ su questa base che si è sviluppa-

to il meccanismo del Direct Budget Support (Williamson, 2003).

L’Uganda ha elaborato un Poverty Eradication Action Plan (PEAP) nel 1997, che

costituisce il Poverty Reduction Strategy Paper (PRSP), sulla base del quale è stata otte-

nuta l’applicazione di una procedura HIPC per la cancellazione del debito nel 1998. Nel

2001 il PEAP è stato rivisto, e poi ancora nel marzo 2004.

Seguendo Williamson (2003) e Beynon (2003) descriviamo sinteticamente il

24 Tuttavia, Von Hagen e Harden considerano di per sé il meccanismo top-down non sufficiente a garantire l’impegno al

rigore.

25 Principalmente di abbattimento dell’inflazione. In quell’occcasione venne messo a punto un meccanismo di controllo

dei movimenti di cassa, in cui le uscite mensili erano basate sulle previsioni delle entrate (World Bank, 2003, Bevan e

Palomba, 2000) - 14 -

Il bilancio pubblico e lo sviluppo umano nei PVS

processo di bilancio. Esso si avvia in ottobre, quando si organizzano i Budget Workshop,

a cui partecipano centinaia di rappresentanti del Governo centrale e di quelli locali, dei

donatori e delle organizzazioni della società civile. Il Ministro delle Finanze, della

Pianificazione e dello Sviluppo Economico, un ministro ritenuto forte e competente che

è alla guida del processo di bilancio e fino a qualche tempo fa è stato il principale

26

,

coordinatore del Poverty Reduction Support Credit (PRSC) della Banca Mondiale

prepara il Medium Term Budget Framework (MTBF), uno strumento volto ad assicurare

la disciplina aggregata, dove sono stimate le risorse interne disponibili per il triennio e

quelle provenienti dai donatori. Quindi chiede agli altri Ministeri di cominciare a

preparare i rapporti settoriali (Sectoral Budget Framework Papers), che vengono

elaborati all’interno dei gruppi di lavoro (cui partecipano anche i rappresentanti dei

donatori e della società civile); a tale scopo invia dettagliate linee guida finalizzate a

rendere coerenti le politiche dei ministeri centrali e di quelli di spesa agli obiettivi del

PEAP e presenta il Medium Term Expenditure Framework (MTEF), in base alle proprie

previsioni macroeconomiche e ai propri obiettivi. Il programma di medio termine fissa i

limiti di spesa triennali indicativi, sia con riguardo alle risorse complessive disponibili,

sia con riferimento ai diversi settori e alle principali istituzioni che ne fanno parte,

distinguendo per voce economica (salari, spese correnti diverse dai salari, spese per lo

sviluppo) e cercando di indicare in aggiunta i progetti di spesa dei donatori. Il primo

anno considerato nel MTEF rappresenta il bilancio annuale, che stabilisce le allocazioni

27

per ogni settore, ministero, programma , agenzia, Governo Locale. Allo stesso modo

vengono definite indicativamente anche le allocazioni per il Poverty Action Fund (PAF),

un fondo virtuale che comprende una serie di programmi e voci di bilancio volte a

combattere la povertà. I gruppi di lavoro settoriali allocano le risorse concesse tra le

diverse agenzie all’interno del settore. E’ stato osservato (Beynon, 2003) che le capacità

operative dei diversi Sector Working Group sono molto disomogenee. I settori e le

agenzie attuano anche azioni di lobbying presso il Ministro delle Finanze e il Gabinetto

per modificare le allocazioni del bilancio settoriale del primo anno, quello su cui si

concentra l’interesse.

26 Il Poverty Reduction Support Credit prevede la definizione concordata di una matrice di obiettivi settoriali e traversali,

ed è un po’ il piano operativo del PEAP. La matrice è stata usata dal Governo e dai donatori per identificare gli interventi

pubblici volti a migliorare la fornitura dei servizi attraverso il bilancio (OPM e ODI, 2002). In particolare, le erogazioni degli

aiuti sono legate alle performances dell’amministrazione. Di recente la responsabilità del coordinamento dei PRSC è

passata all’Ufficio del Primo Ministro (la cui capacità è considerata attualmente limitata, secondo Beynon, 2002), con una

maggiore responsabilizzazione del Ministro della Funzione Pubblica e di tutto il Governo. Questo corrisponderebbe ad un

ridimensionamento della matrice del PRSC come strumento della condizionalità dei donatori, e un suo affermarsi come

meccanismo di verifica dei progressi nelle riforme dell’amministrazione da parte del Governo (Williamson, 2003).

27 Il programma corrisponde al dipartimento di un Ministero.

- 15 -

Rapporto ISAE - ottobre 2004

Il bilancio è in definitiva lo strumento effettivo di implementazione del PEAP da

parte del Settore Pubblico (Williamson, 2003), attraverso il quale vengono mediate le

esigenze dei gruppi di lavoro settoriali.

Il Ministro delle Finanze utilizza le guideline per rafforzare il rigore nella costruzio-

ne dei conti, richiedendo, ad esempio, la revisione motivata delle politiche e dei piani

settoriali anche sulla base della verifica delle performance realizzate, la preparazione di

tabelle comprensive dei dati finanziari e dei risultati in termini fisici, la contabilizzazione

delle risorse fisiche richieste per raggiungere un certo livello di output e, ancora, l’indivi-

duazione degli obiettivi raggiungibili con un certo livello di bilancio, nonchè di quelli

eventualmente perseguibili in caso di disponibilità di nuovi fondi, con la relativa scala di

priorità. Le linee guida si evolvono da un anno all’altro e la qualità dei rapporti settoriali

continua a migliorare, malgrado pochi di essi raggiungano i requisiti proposti dal Mini-

stro delle finanze.

Nel 1998 si è introdotto un sistema di bilancio Output/Outcome Oriented, che pre-

vede la presentazione, da parte dei gruppi settoriali, di tabelle con dati sugli output rile-

vati in confronto con quelli attesi, con indicatori misurabili di performance per l’anno di

bilancio e il medio termine. Inoltre è stato introdotto il Results Oriented Management, un

programma organizzato dal Ministro della Funzione Pubblica a partire dal 1997, che as-

sume un approccio istituzionale, piuttosto che settoriale, e spinge le agenzie a giustifica-

re il proprio operato in termini di output e obiettivi. La risposta da parte delle diverse

agenzie è stata eterogenea. L’utilizzo di indicatori di risultato ai fini di allocazione delle

risorse ha fornito nel complesso un contributo utile al processo di bilancio, ma deve an-

cora evolversi e migliorare sostanzialmente (Williamson, 2003).

28

Anche i governi locali preparano i Budget Framework Paper sulla base di una pia-

nificazione indicativa dei trasferimenti (per lo più condizionali) forniti dal Ministro delle

Finanze in novembre e delle proprie stime (sia pure considerate poco affidabili) delle en-

trate locali (calate a meno del 10% delle risorse locali complessive). Il processo contabile

dei governi locali tuttavia non è ben inserito nel processo di bilancio in ogni distretto. La

partecipazione dei governi locali spesso discende dalla richiesta delle autorità centrali,

piuttosto che rappresentare uno strumento di decisione apprezzato e utilizzato dagli enti

28 I governi locali sono responsabili dell’attuazione di molti servizi pubblici. Esiste una complessa struttura di governi

locali, differenziata per zone rurali e urbane di diversa importanza, e diversi livelli amministrativi (Kasumba e Land, 2003).

La maggior parte dei finanziamenti è condizionale, e passa per lo più attraverso il PAF. Il numero dei trasferimenti

condizionali è molto elevato; essi hanno sostituito in gran parte il gettito fiscale. E’ previsto un fondo non condizionale per

i costi amministrativi e i salari. Esiste anche un fondo perequativo, le cui dimensioni sono tuttavia insignificanti. I distretti

differiscono significativamente tra loro per ricchezza e anche per la diversa volontà e capacità di realizzare gettito.

L’impegno politico in favore del decentramento sta spingendo verso l’attuazione di un meccanismo per fornire

trasferimenti discrezionali ai distretti e ai livelli di Governo inferiori, se dimostrano di raggiungere un certo livello di

capacità amministrativa e di gestione. - 16 -

Il bilancio pubblico e lo sviluppo umano nei PVS

decentrati. Trimestralmente i governi locali devono preparare dei rapporti sulle spese e

gli output prodotti, a cui sono vincolate le erogazioni. La rendicontazione su un gran nu-

mero di trasferimenti condizionali ha contribuito a rendere ingestibile il carico ammini-

strativo per molti governi locali, anche se il processo è un poco agevolato dalla garanzia

29

dei finanziamenti per il PAF (Williamson, 2003).

Le bozze dei Sector Budget Framework Paper devono essere preparate entro no-

vembre, e la versione finale per fine dicembre. Segue la discussione tra i Ministeri, che

riguarda anche i bilanci di settore dei governi locali, e che attraverso la discussione sui

piani e sugli obiettivi porta alla preparazione, da parte del Ministro delle Finanze, del

National Budget Framework Paper. Questo viene aggiornato dal punto di vista delle va-

riabili macroeconomiche di riferimento ed è sottoposto al Gabinetto per l’approvazione

in marzo. La versione finale viene presentata al Parlamento il 1 aprile. 30

Il ruolo del Parlamento è stato rafforzato con il Budget Act del 2001 , che mirava

anche a rendere più veloce l’approvazione. Secondo tale legge, la Commissione Bilancio

guida l’esame dei documenti finanziari; essa verifica le valutazioni delle altre Commis-

31 32

sioni e trasmette le raccomandazioni del Parlamento . Quest’ultimo deve presentare le

sue osservazioni formali sui Budget Framework Papers entro metà maggio. Anche per

quanto riguarda il passaggio parlamentare il processo si sta insomma evolvendo, non

senza incontrare difficoltà. Ad esempio, nel primo anno di attuazione della nuova norma-

tiva, il 2002, il Parlamento ha proposto degli aumenti di spese, senza indicare come fi-

nanziarli, e pertanto il Ministro delle Finanze non ne ha tenuto conto. I donatori e gli altri

stakeholders hanno la possibilità di offrire ancora un contributo prima e durante il Public

Expenditure Review workshop di metà maggio.

Infine, il Ministro delle Finanze, inserendo gli opportuni emendamenti, che tengono

conto delle raccomandazioni del Parlamento e della Public Expenditure Review, defini-

sce il bilancio finale, che viene approvato dal Gabinetto e presentato al Parlamento per il

15 giugno. Entro questa data deve essere presentata, secondo il Budget Act 2001, anche

un’informativa sul debito totale e sulle sue componenti, e sugli aiuti dei donatori, nonché

sugli usi che ne sono stati fatti.

29 I due terzi dei finanziamenti del PAF devono essere trasferiti alle autorità locali, grazie al Local Government Act del

1997, un testo importante ai fini dell’attuazione del decentramento previsto dalla Costituzione del 1995 (Kasumba e

Land, 2003).

30 Il Budget Act 2001 richiede tra l’altro che ogni progetto di legge introdotto in Parlamento sia accompagnato da

un’indicazione dell’impatto finanziario per un periodo di due anni oltre a quello di entrata in vigore (sembra insomma che

debba essere presentato un documento molto simile alla nostra Relazione tecnica).

31 Il Budget Act richiede la costituzione di un Ufficio Parlamentare di Bilancio dotato di risorse umane specializzate nel

campo economico-finanziario.

32 Il Parlamento può richiedere note e audizioni a Ministri, funzionari o altri.

- 17 -

Rapporto ISAE - ottobre 2004

Quanto alla fase di attuazione del bilancio, il Governo è impegnato ad assicurare le

risorse stanziate per il PAF, dunque le eventuali carenze e irregolarità nei finanziamenti

si scaricano sulle restanti voci. Questo rappresenta un elemento di garanzia importante

sul finanziamento dei programmi di lotta alla povertà, ma implica una aleatorietà partico-

lare per le spese che restano fuori dal Poverty Action Fund e non sono sostenute da inte-

ressi forti (come quelle per la Pubblica Amministrazione o la Difesa, secondo World

33

). Così, mal-

Bank, 2003, che a volte riescono ad ottenere finanziamenti supplementari

34

, lo scarto tra le spese ef-

grado le previsioni aggregate siano in genere piuttosto corrette

fettive e quelle preventivate può variare molto secondo i settori e gli enti che gestiscono

la spesa.

La flessibilità nell’uso delle risorse in fase di gestione del bilancio è scarsa, soprat-

tutto per le spese correnti (Williamson, 2003), anche se i Ministri possono modificare

l’allocazione del proprio budget, nel corso dell’anno, fino al 10%; oltre questo limite de-

vono chiedere l’approvazione del Ministro delle Finanze.

Possiamo provare a verificare se, e fino a che punto, la procedura di bilancio che ab-

biamo appena descritto risponda alle esigenze di trasparenza sopra ricordate. Rispetto ai

requisiti più tradizionalmente richiesti, ci sembra si possa ammettere che il Governo

ugandese sta realizzando uno sforzo abbastanza genuino di avvicinare il bilancio ai prin-

cipi di veridicità, unità e universalità. Non si può affermare che questi principi siano ef-

fettivamente e completamente rispettati, ma si osserva un processo di progressivo

avvicinamento all’obiettivo. Il coinvolgimento dei donatori e delle organizzazioni della

società civile dovrebbe aiutare la diffusione delle informazioni, anche se alcuni osserva-

tori ritengono che tali organizzazioni non siano ancora adeguatamente preparate a parte-

cipare attivamente al processo di bilancio (World Bank, 2003). Il Governo Ugandese ha

cominciato ad utilizzare anche lo strumento della diffusione attraverso i giornali delle in-

formazioni di bilancio, affinché sia possibile per i cittadini verificare l’arrivo a destina-

zione dei fondi. Quanto all’unità e all’universalità, si è visto che vi sono difficoltà a

inserire nel budget tutte le agenzie, i Governi locali, i progetti finanziati da donatori. Tut-

tavia, l’obiettivo dichiarato è quello di un’integrazione totale.

Le caratteristiche delle procedure di bilancio in Uganda sembrano particolarmente

favorevoli al rispetto del principio di sostenibilità: si è avuto infatti, fino ad oggi, un

33 Secondo il Budget Act 2001, eventuali spese supplementari, oltre quanto stanziato dal Parlamento, non possono

superare il 3% del bilancio annuale senza una nuova approvazione parlamentare. Comunque, il Parlamento deve avere

un rendiconto delle maggiori spese effettuate. Ogni riallocazione di fondi deve essere effettuata dopo consultazione dei

soggetti istituzionali (e organizzazioni) coinvolti.

34 Le proiezioni di bilancio sono generalmente accurate: in media le spese totali hanno rappresentato più del 97% delle

previsioni di bilancio fino al 97/98 (Williamson, 2003), +4% nell’anno finanziario 98/99 e -4% nel 99/00 (Bevan e

Palomba, 2000). - 18 -

Il bilancio pubblico e lo sviluppo umano nei PVS

meccanismo del tipo delegation approach e top down, con il Ministro delle Finanze che

fissa preliminarmente il livello complessivo della spesa e i tetti per settore e guida ferma-

mente tutto il processo di bilancio, attraverso le guideline e grazie alle particolari compe-

tenze di cui dispone. Questo ha assicurato una disciplina di bilancio a livello aggregato

piuttosto buona, con i relativi effetti in termini di stabilità macroeconomica (Bevan e Pa-

lomba, 2000), come si è visto. Del resto, è stato sottolineato (OPM e ODI, 2002) che il

meccanismo di aiuto attraverso il Government Budget Support tende a rafforzare i poteri

del Ministro delle Finanze, che guida il processo di riforma.

Tab. 1 OSSERVAZIONI SULLA TRASPARENZA FISCALE. BILANCIO E ANALISI

A MEDIO TERMINE IN UGANDA

Bilancio annuale realistico Sì

I documenti di bilancio includono stime per gli anni successivi Sì, tre anni

Il quadro macroeconomico di medio termine guida il processo annuale di bilancio Sì

Il bilancio include obiettivi a medio termine Sì

Le politiche di spesa nuove o in corso sono distinte nel bilancio Sì

Le stime a medio termine guidano la preparazione del bilancio Sì

Analisi della sostenibilità fiscale e dei rischi a medio termine Si

Fonte: elaborazioni ISAE su Allan e Perry, 2003.

In tabella 1 si è verificata la rispondenza delle caratteristiche del processo di bilan-

cio dell’Uganda ad alcuni indicatori di trasparenza fiscale relativi alla programmazione e

35

analisi di medio-termine, applicati da Allan e Parry (2003) ai paesi dell’accesso all’UE.

Le risposte segnalano un notevole adattamento delle procedure fondamentali di bilancio

delineate per l’Uganda alle regole indicate dalla letteratura internazionale per garantire il

controllo degli equilibri. Il processo reale resta in qualche misura indietro rispetto alle

norme stabilite, come si è visto (si pensi alla difficoltà di integrazione dei governi locali

e dei progetti di aiuto internazionale nel bilancio, o al non completo adeguamento dei

settori e delle agenzie alle linee guida), e soprattutto la fase di attuazione appare molto

meno trasparente di quella di programmazione, sia per motivi di scarsa capacità di ge-

stione, soprattutto da parte degli enti locali, sia per le modifiche nell’allocazione delle ri-

sorse che si verificano in corso d’anno rispetto al bilancio preventivo.

Tuttavia, ci sembra che le conquiste già raggiunte non siano di poco conto rispetto

all’obiettivo di migliorare la qualità delle istituzioni, per renderle favorevoli allo svilup-

po dei mercati e, dunque, alla crescita del benessere economico. Infatti, questo migliora-

mento è stato percepito dalle IFI e dagli altri donatori internazionali, che hanno

35 Allan e Parry propongono anche indicatori di contabilità e qualità dei dati, attività fuori bilancio, relazioni tra livelli di

Governo. - 19 -

Rapporto ISAE - ottobre 2004

accresciuto le risorse messe a disposizione dell’Uganda e hanno consentito all’applica-

zione della procedura HIPC. Si è assicurata evidentemente una certa accountability nei

confronti dei mercati e dei donatori. Così si è verificato un aumento del budget support

(la cui quota è aumentata dal 20% della spesa pubblica nel 97/98 al 40% nel 2001/2, se-

condo dati riportati da Williamson) a scapito degli aiuti su progetti (diminuiti dal 33% al

25% in quota della spesa pubblica tra il 97/98 e il 2001/02).

Per quanto riguarda i risultati in termini di efficienza degli aiuti, si ritiene unanime-

mente che i vecchi costi di transazione siano diminuiti rispetto al meccanismo del soste-

gno su progetti, ma è esploso eccessivamente l’onere delle consultazioni e dei gruppi

settoriali (OPM e ODI, 2002). Si pensa tuttavia che anche questi costi si stiano riducen-

do, e che vadano considerati d’altro canto i benefici scaturiti dalle consultazioni, ad

esempio quello di godere del contributo degli esperti dei donatori nei gruppi di lavoro

settoriali. A tale proposito ci sembra che si potrebbe raccomandare una certa prudenza

nell’introduzione di sempre nuove procedure di bilancio e modalità di rendicontazione,

soprattutto quando queste sono costose. Ad esempio, le analisi dei donatori evidenziano,

come si è visto, la difficoltà di passare dal controllo degli input e delle spese alla verifica

sui risultati e l’incapacità a basare il processo di allocazione delle risorse sugli indicatori

di outcome. Si deve tuttavia rilevare che anche in un Paese come il nostro queste opera-

zioni non sono affatto scontate, soprattutto con riferimento alle spese decentrate ai livelli

di Governo inferiori: si pensi agli scarsi risultati sinora raggiunti sul fronte della fissazio-

ne dei livelli essenziali delle prestazioni che devono essere garantite dagli enti decentrati

36

in Italia (ISAE, 2004) .

Un problema simile, per certi versi, si pone con riferimento al processo di decentra-

mento costituzionale in corso. Le possibilità discrezionali degli enti locali sono attual-

mente limitate, perché l’amministrazione centrale, che ha la responsabilità di fronte ai

donatori sull’utilizzo delle risorse, non ha fiducia nei governi locali, considerati poco

37

competenti e molto corrotti (Kasumba e Land, 2003). Esiste pertanto una grave con-

traddizione tra la devoluzione delle competenze sugli interventi e la centralizzazione de-

gli aiuti. Rispetto a questa situazione, apparirebbe prudente non affrettare troppo il

processo di decentramento. Infatti, in caso contrario, i rischi di sovraccaricare i governi

decentrati, in seguito all’aumento della spesa di competenza, e in assenza di adeguate

fonti di entrata fiscale, sono rilevanti (si veda a tale proposito Brosio, 2000).

36 Un altro tipo di innovazione proposto in Uganda è quello relativo al passaggio verso un nuovo sistema integrato di

gestione finanziaria che preveda un sistema di contabilità essenzialmente di competenza, informatizzato. I costi di un

simile passaggio non saranno certamente irrilevanti.

37 Secondo uno studio dell‘Economic Policy Research Centre riportato in UNDP (2002), nel 1996 solo il 36% dei

trasferimenti erogati centralmente raggiungeva i servizi ai cittadini, a causa della corruzione, ma grazie a stratagemmi

quali la pubblicazione nei quotidiani delle informazioni sulle erogazioni tale percentuale sarebbe aumentata al 90%.

- 20 -

Il bilancio pubblico e lo sviluppo umano nei PVS

Tutto quanto è stato fatto può essere considerato soddisfacente dal punto di vista

dell’obiettivo di accrescere lo sviluppo umano, ovvero il set di capacità a disposizione

degli individui? La trasparenza del bilancio è di per sé un elemento di empowerment dei

cittadini, perché significa disponibilità delle informazioni sulle scelte politiche e sui

problemi, sull’uso delle risorse pubbliche e degli aiuti. Si ritiene che il passaggio al

Government Budget Support abbia rafforzato il controllo sulle risorse e sulla loro

allocazione da parte del Ministro delle Finanze, ma anche del Governo tutto e del

Parlamento (OPM e ODI, 2002). Tutto ciò dovrebbe rappresentare proprio la

realizzazione del diritto al bilancio, di cui si diceva sopra, conquista essenziale di ogni

regime democratico. In sistemi a democrazia immatura, come quelli dei paesi africani,

questo tuttavia può non essere sufficiente. Si deve comunque riconoscere che sono stati

compiuti discreti sforzi per garantire anche un controllo più diretto dei cittadini sull’uso

delle risorse, con il coinvolgimento della società civile nel processo di bilancio e la

diffusione delle informazioni attraverso i giornali o le affissioni sui trasferimenti agli enti

locali. Secondo alcuni (OPM e ODI, 2002) anche il ruolo dei public audit e dei media è

migliorato. Resta la necessità di realizzare ancora avanzamenti significativi in questo

campo, e la società civile deve chiedere sempre maggiore trasparenza e accountability al

Governo (World Bank, 2003).

Quanto ai rapporti di forza tra i Ministri, se la supremazia delle Finanze nel processo

di bilancio offre buone garanzie dal punto di vista degli equilibri finanziari, secondo

alcuni (Jolly, 2002), come si è visto sopra, un rapporto più equilibrato con i ministeri di

spesa sarebbe più favorevole all’impegno per accrescere lo sviluppo umano. Si deve

osservare che l’adesione del Governo all’approccio Direct Budget Support (OPM e ODI,

2002) discende soprattutto dal convincimento del Ministro delle Finanze. I Ministri di

spesa, che gestivano direttamente gli aiuti che pervenivano dai donatori per i progetti, e

ora devono adeguarsi sempre più ai vincoli rigidi del MTEF, rinunciando ai flussi

addizionali, potrebbero nutrire delle riserve (OPM e ODI, 2002). Il contrasto tra i

Ministri centrali e quelli di spesa e tra le priorità sostenute dagli uni e dagli altri potrebbe

emergere ancora più gravemente in connessione con il fatto che, mentre nella fase

iniziale di attuazione del budget support la riallocazione delle risorse verso i settori

chiave e le priorità è stata realizzata in presenza di un bilancio rapidamente in

espansione, finanziato dai programmi di cancellazione del debito e dal crescente volume

di aiuti, ora il Ministro delle Finanze è sempre più preoccupato degli effetti

macroeconomici di deficit elevati, e dunque fissa tassi di crescita delle spese più

moderati (Beynon, 2003), e questo anche a prescindere dalla disponibilità di aiuti. Ad

esempio, il PEAP da poco rivisto (MOFPED, 2004a) prevede una riduzione del deficit

38

(del Governo centrale, compresi i trasferimenti agli enti locali) dall’11,4% del PIL nel

39

2002/3 al 6,5% nel 2013/14 (con un aumento delle entrate fiscali dal 12,1% al 16,4%

- 21 -

Rapporto ISAE - ottobre 2004

40

del PIL ). Infatti si teme che un deficit troppo elevato, anche se finanziato con gli aiuti,

provochi inflazione o spiazzi il settore privato attraverso l’apprezzamento del tasso di

cambio, l’incremento dei tassi di interesse o la limitazione del credito.

Un’altra questione rilevante anche ai fini dello sviluppo umano e dell’empowerment

è quella della condizionalità dell’aiuto. Con il meccanismo del PEAP, del PRSC e del

Budget Support il dialogo con i donatori si è trasferito dalle condizioni per il successo di

progetti specifici allo sforzo di migliorare l’azione del Governo nell’assolvere i propri

impegni nei confronti del PEAP (OPM e ODI, 2002). Si parla ora di notional earmark,

perché le risorse non sono soggette a controlli sulle erogazioni, ma c’è un accordo sul li-

vello di finanziamenti da devolvere al PAF e sull’uso delle risorse nel PAF. Il nuovo si-

stema non implica dunque i vecchi meccanismi di condizionalità, ma gli osservatori non

ritengono si sia realizzato nemmeno un vero e proprio rapporto di partnership (OPM e

ODI, 2002). Poichè la trattativa di negoziazione delle condizioni non è molto diversa dal

passato, molti donatori bilaterali ritengono che il loro ruolo nel forzare il Governo a fare

certe riforme sia stato importante, e così pure la minaccia di bloccare l’aiuto (OPM e

ODI, 2002). Per quanto riguarda l’Europa, la condizionalità è più legata a fattori politici

generali, quali il coinvolgimento militare nella Regione. E’ di questa primavera la notizia

che le IFI, in rappresentanza dei donatori, nel corso della Public Spending Review, hanno

opposto un rifiuto al bilancio di fronte all’eccessivo incremento delle spese per difesa e

pubblica amministrazione, e hanno chiesto che si affronti il problema della corruzione e

si compia uno sforzo per aumentare l’efficienza (Njoki, 2004).

Dal punto di vista della società civile, non si può escludere che i residui aspetti di

condizionalità possano servire a bilanciare i poteri del Governo, sostituendo provvisoria-

mente il controllo democratico, ancora carente. In ogni caso minacce e rifiuti sugli aiuti

implicano problemi di aleatorietà delle risorse.

Resta ancora da comprendere se, e fino a che punto, la programmazione finanziaria

e il budget support stiano favorendo un miglioramento dei risultati in termini di povertà,

istruzione, sanità. La focalizzazione sulle politiche contro la povertà e sull’approccio

partecipativo è dipesa del resto, in Uganda, proprio dal fatto che il successo nell’assicu-

38 Si osservi che, se si considerano gli aiuti come entrate di bilancio, il fabbisogno cala di circa 7 punti di PIL (MOFPED,

2004b); aggiungendo poi la parte dei prestiti concessi che si traduce in dono, il fabbisogno potrebbe essere considerato

ancora più contenuto (Bevan e Palomba, 2000).

39 Si deve osservare che il rapporto deficit/PIL (esclusi gli aiuti) è cresciuto dal 6,5% nel 95/96 al 12,9% nel 2001/2

(MOFPED, 2004a).

40 Il livello attuale delle entrate fiscali in Uganda è particolarmente basso, sia rispetto al passato (gli anni ’60-’70), sia

rispetto ad altri paesi sub-sahariani, principalmente per motivi di scarsa efficacia dell’amministrazione fiscale e com-

pliance (Bevan e Palomba, 2000). Nei primi anni ’90 il gettito è aumentato dal 7 all’11% circa, ma poi, dal 1995, si è

sostanzialmente stabilizzato (era pari al 12,5% nel 2001). Al contrario, le spese sono aumentate di 8 punti di PIL tra il

1995 e il 2001, arrivando al 25,3% (MOFPED, 2004a). - 22 -

Il bilancio pubblico e lo sviluppo umano nei PVS

rare la stabilità macroeconomica e la crescita del PIL (in media pari al 6,5% tra il 1990/

91 e il 2002/03 secondo dati del Ministro delle Finanze) – obiettivi perseguiti attraverso

il rigore di bilancio e la liberalizzazione del commercio e dei movimenti di capitale - non

sembrava comportare soddisfacenti progressi nel campo dello sviluppo umano, malgrado

l’aumento dei consumi pro capite (UNDP, 2002).

Di certo non siamo in grado di offrire risposte definitive a questi interrogativi, ma

possiamo considerare alcuni interessanti elementi di riflessione.

L’auspicata riallocazione delle risorse verso la spesa in favore dei poveri si è realiz-

zata attraverso un aumento dei finanziamenti del PAF dal 18% al 35% del bilancio tra il

97-98 e il 2001-02 (Williamson, 2003), una crescita della spesa pubblica dal 17 al 25%

del PIL tra il 97/98 e il 2001/2, realizzata grazie al PAF e ai SWAPs, e l’aumento degli

aiuti che questi strumenti hanno generato.

Per quanto riguarda le condizioni economiche delle famiglie, tra il 1997 e il 2000

(MOFPED, 2004a) il consumo pro capite per adulto equivalente è cresciuto del 22%, ma

con forti differenze tra zone urbane (42%) e rurali (15%), tra il decile più ricco (20%) e il

più povero (8%), e con un declino nel Nord, anche escludendo i distretti colpiti da azioni

di guerra. L’inchiesta del 2002/3 riporta un ulteriore aumento del 6%, ma tale incremento

è rimasto concentrato nel quintile di popolazione a reddito più alto. L’incidenza della

povertà assoluta è calata dal 56% nel 1992 al 44% nel 1997 e al 34% nel 2000, anche se

si è ridotta in misura minore nelle aree rurali (dal 60% al 39% tra il 1992 e il 2000). Essa

tuttavia è aumentata al 38% nel 2002 (con un incremento relativamente maggiore nelle

aree urbane). L’indice di concentrazione appariva oscillante tra il 1992 e il 1997, anno in

cui ha raggiunto il valore più basso (0,347), ma in seguito si è evidenziato un incremento

della disuguaglianza (0,428 nel 2002). Evidentemente i benefici della crescita solo in

parte sono pervenuti alla fasce più deboli della popolazione e non negli anni più recenti,

quando è caduto il prezzo del caffè, più in generale i prezzi relativi degli alimentari

rispetto ad altri prodotti sono diminuiti e il tasso di crescita del PIL si è lievemente

ridotto. Il Ministro delle Finanze (MOFPED, 2004a) sostiene che, tuttavia, per queste

fasce è migliorato negli ultimi anni l’accesso ai servizi (istruzione, acqua, sanità, servizi

all’agricoltura).

Negli anni 1991-95 la spesa pubblica corrente per l’istruzione è triplicata in termini

reali. Tuttavia, è stato osservato (Ablo e Reinikka, 1998 ) che il principale limite delle

politiche per l’istruzione in Uganda è consistito nel fatto che i finanziamenti non arriva-

vano ai destinatari: secondo una inchiesta condotta su alcuni governi locali e istituti sco-

lastici, negli anni 1991-95 solo il 13% dei trasferimenti capitari per studente perveniva

alle scuole. Quindi la scuola primaria veniva finanziata principalmente dalle famiglie,

che coprivano il 74% dei costi nel 1992 e ancora il 60% nel 1995. Questi contributi

avrebbero permesso ai tassi di partecipazione di crescere del 60% tra il 1991 e il 1995

- 23 -

Rapporto ISAE - ottobre 2004

(secondo l’inchiesta di cui sopra, invece di restare stabili come indicato dai dati ufficia-

li), ma avrebbero provocato forti sperequazioni in base alle condizioni familiari.

La quota del bilancio in favore dell’istruzione è aumentata dal 20 al 26% dopo le

elezioni del 1996, in cui sono stati assunti forti impegni soprattutto a favore della prima-

ria, promettendo l’accesso gratuito a quattro bambini per famiglia (fino a due maschi e

due femmine, e tutti gli orfani) e poi è rimasta stabile (World Bank, 2004), ma questo

non ha impedito alle risorse di raddoppiare in termini reali tra il 1997/98 e il 2002/3

(Williamson, 2003). Il problema della dispersione dei fondi è stato affrontato pubblican-

do sui giornali e divulgando attraverso la radio i dati sui finanziamenti mensili trasmessi

ai distretti, e richiedendo alle scuole e alle amministrazioni locali di affiggere gli stessi

dati. Sembra che il sistema abbia funzionato, e che oggi la dispersione dei fondi si sia ri-

dotta al 20% (World Bank, 2004). Gli iscritti alla scuola primaria sono aumentati da 3,6 a

6,9 milioni tra il 1996 e il 2001 (World Bank, 2004), ma questo pone un problema di ca-

41

renza di offerta (World Bank, 2003) . Inoltre, alcuni osservatori ritengono che il focus

sulla primaria abbia implicato una scarsa attenzione alla secondaria (Beynon, 2003).

Le condizioni di salute in Uganda sono particolarmente preoccupanti: la speranza di

vita era pari a 40,5 anni nel 1995 (e stimata in 46,2 anni per il periodo 2000-05, più o

meno come negli anni 1970-75, secondo il Rapporto sullo sviluppo umano, UNDP 2003)

e il tasso di mortalità infantile all’88 per mille nel 1998/99 (UNDP, 2002) e al 79 per mil-

le nel 2001 (UNDP, 2003). Solo i dati sulla prevalenza dell’AIDS appaiono positivi, con

un calo dal 18% nei primi anni ’90 all’8,3% nel 2000 (UNDP, 2002).

Nel settore della sanità, i finanziamenti sono stati di gran lunga inferiori a quello

dell’istruzione: nel 1997/98 corrispondevano al 6,6% del bilancio, e sono aumentati in

seguito di qualche punto (OPM e ODI, 2002). La quota di spesa privata è molto elevata,

pari al 2,4% del PIL, contro l’1,6% di quella pubblica, nel 2000 (UNDP, 2002).

La presenza dei servizi sul territorio è molto irregolare. Dal 1987 sono aumentati

molto quelli privati e delle ONG, ma non quelli pubblici (Ablo e Reinikka, 1998). La gra-

vità della situazione è impietosamente descritta da Maciocco e Santini (2004), che sotto-

lineano come la necessità di pagare le cure sia fonte di estreme difficoltà per i malati, che

rischiano in alcuni casi di perdere i mezzi di sussistenza, perché costretti a vendere terra

e animali per potersi curare (con problemi soprattutto nella fase della semina e dell’iscri-

zione dei bambini a scuola). In alcuni casi si verifica la rinuncia alle cure. In effetti, viene

richiesto il pagamento di tariffe non solo nel settore privato, ma anche da parte delle

ONG (malgrado i finanziamenti pubblici da queste ricevuti a partire dal 1998) e, fino al

2001, nel Settore Pubblico, dove i livelli di co-payment erano sostanzialmente fissati a li-

vello del singolo servizio, in maniera informale. Infatti il personale pubblico, pagato

41 Il tasso di alfabetizzazione era pari al 65% nel 2000, ma solo al 57% tra le donne.

- 24 -

Il bilancio pubblico e lo sviluppo umano nei PVS

male e poco qualificato, scarsamente presente nei presidi, tendeva a realizzare comporta-

menti che rendevano difficile l’accesso, in particolare chiedendo versamenti ai pazienti e

vendendo i farmaci ottenuti gratuitamente dal Governo e dai donatori (Ablo e Reinikka,

1998). Indagini riportate da Ablo e Reinikka evidenziano le difficoltà derivanti dalla

mancanza di farmaci e dalla scarsa qualità dei servizi nei presidi pubblici. Un altro pro-

blema rilevante è la caduta delle vaccinazioni effettuate tra il 94/95 e il 98/99, dovuta ai

cambiamenti del meccanismo di erogazione legati al decentramento, al ridimensionato

impegno dei donatori (l’UNICEF dal 97 non paga più per i vaccini), alla scarsa diffusio-

ne delle informazioni sull’importanza delle vaccinazioni.

Per superare questi problemi, sono state eliminate le forme di co-payment nel settore

sanitario pubblico, dopo l’impegno in tal senso assunto nella campagna elettorale del

2001 (Williamson, 2003). Riteniamo che si tratti di una scelta molto positiva, che appare

frutto della necessità di rispondere di fronte all’elettorato e dei meccanismi partecipativi

realizzati. Tuttavia, si è verificato un contraccolpo negativo sul personale, che in parte

42

incamerava i ticket : l’aumento della domanda ha provocato problemi di scarsità delle

risorse umane e demotivazione, e si è avuta una caduta del reddito nominale dei

lavoratori del settore, malgrado l’aumento della spesa pubblica (Williamson, 2003).

Quest’ultima è raddoppiata in termini reali tra il 97/98 e il 2001/2, e la spesa pro capite

programmata è passata da 8 dollari pro capite a 11 - tuttavia l’OMS (Organizzazione

Mondiale della Sanità) raccomanda di dedicare almeno 12 dollari alla salute di ogni

individuo - (Williamson, 2003 e UNDP 2002). Ora il Governo ha rilanciato anche la

campagna di vaccinazioni, ma è necessario un impegno maggiore per modificare i

comportamenti del personale e per la riforma dei salari dei lavoratori sanitari (UNDP,

2002).

UN CONFRONTO TRA ALCUNI STATI INDIANI

Il secondo studio di caso che vogliamo proporre riguarda un confronto tra alcuni

stati della nazione indiana, volto ad evidenziare alcune differenze consistenti nelle condi-

zioni di vita delle rispettive popolazioni ed a cercarne le cause nelle diverse politiche

pubbliche.

Per operare questa comparazione non intendiamo riferirci alle sole variabili

economiche, ma ad uno spettro più ampio di indicatori. Come è noto, l’approccio

42 Williamson ritiene che il meccanismo di ticket informali rappresentasse un utile elemento di incentivo ad attrarre i

pazienti con una migliore qualità dei servizi. Si trattava tuttavia di una vera e propria “privatizzazione strisciante” del

servizio pubblico da parte dei lavoratori del settore, al di fuori di qualsiasi regolamentazione.

- 25 -

Rapporto ISAE - ottobre 2004

multidimensionale al benessere sociale ha spinto alla realizzazione e all’aggiornamento

di banche dati sempre più complete; in particolare, da tale approccio traggono spunto i

lavori dell’UNDP per la costruzione dell’indice di sviluppo umano (Human

Development Index, HDI), quello di povertà umana, quello di sviluppo legato al genere.

Un indice di sviluppo umano è disponibile anche con riferimento ai singoli stati indiani.

Pertanto, di seguito, dopo qualche rapido cenno sull’andamento del PIL e dell’HDI

nazionali, che ci sarà utile per comprendere meglio anche le singole realtà locali, e una

breve descrizione dei problemi che scaturiscono dal sistema indiano di federalismo

fiscale, confronteremo la situazione, in termini di sviluppo umano e di interventi di

politica economica ad esso rivolti, di quattro stati (Kerala, Tamil Nadu, Bihar e Madhya

Pradesh).

Nell’ultimo ventennio del secolo scorso il tasso di crescita dell’economia indiana ha

subito un’accelerazione, attestandosi in media al 5,6% negli anni ottanta ed al 6,9% negli

anni novanta (vedi Tab. 2). Al di là delle diverse valutazioni sulle determinanti della cre-

Tab. 2 TASSO DI CRESCITA DEL PIL PRO CAPITE

Paesi 1980-81/1990-91 1991-92/1997-98

Gujarat 5,08 9,57

Maharashtra 6,02 8,01

West Bengal 4,71 6,91

Rajasthan 6,6 6,54

Tamil Nadu 5,38 6,22

Madhya Pradesh 4,56 6,17

Kerala 3,57 5,83

Karnataka 5,29 5,29

Andhra Pradesh 5,65 5,03

Haryana 6,43 5,02

Punjab 5,32 4,71

Uttar Pradesh 4,95 3,58

Orissa 4,29 3,25

Bihar 4,66 2,69

I 14 Stati 5,24 5,92

India 5,55 6,89

Fonte: Mid Term Appraisal of the Ninth five Year Planning Commission, Government of India.

scita economica degli anni ottanta e novanta, delle quali non vi è certo lo spazio per dar

43

, il dato inconfutabile ed interessante per il presente lavoro è che

conto in questa sede

non tutti gli Stati del Paese hanno registrato un incremento del PIL pro capite di pari en-

tità (vedi Tab. 2). - 26 -

Il bilancio pubblico e lo sviluppo umano nei PVS

A partire dalla seconda metà degli

anni settanta, si è verificato anche un pro- Graf. 1 - ANDAMENTO DELL'INDICE DI

SVILUPPO UMANO IN INDIA

gressivo miglioramento dell’indice HDI,

passato da 0,44 a 0,59 (si veda Graf. 1). 0,8

Tuttavia, il livello di sviluppo umano rag-

giunto dai singoli stati dell’India diverge 0,6

44

.

in maniera considerevole

Anche per quanto riguarda la diffu- 0,4

sione della povertà il processo di crescita

degli anni ottanta e novanta non ha dato 0,2

luogo ad un miglioramento omogeneo tra i

vari stati, ma al contrario i risultati in ter- 0 1975 1980 1985 1990 1995 2001

mini di ridimensionamento del disagio

sono molto differenziati (Datt, 1998). Fonte: elaborazioni ISAE su dati UNDP:

L’incidenza della povertà assoluta è calata

comunque, a livello nazionale, dal 39% 45

nel 1987-88 al 36% nel 1993-94, e ancora al 26% nel 1999-00 , secondo dati ufficiali

46

tratti dalle inchieste sui consumi . Il 70% circa dei poveri vive nelle aree rurali.

In sintesi, il processo di crescita degli anni ottanta e novanta ha acuito le disparità

tra le regioni, e all’interno delle regioni tra aree urbane e rurali (Noorbakhsh F., 2003).

Un’altra questione sulla quale vale la pena di fermare l’attenzione è quella del dete-

rioramento delle finanze pubbliche nel corso degli anni ’90, verificatosi a livello sia na-

zionale, sia statale, che ha portato l’indebitamento delle Amministrazioni Pubbliche

47 un

intorno al 10%. Nonostante l’eccezionale crescita, il Governo centrale ha registrato

declino delle entrate fiscali, che in rapporto al PIL sono passate dall’11,3% nel 1989-90

43 Alcuni studi sottolineano l’importanza delle politiche di liberalizzazione dei mercati, iniziate in maniera disorganica negli

anni ottanta e confluite in un programma sistematico negli anni novanta (Panagariya, 2004). La questione è tuttavia molto

controversa. Secondo altri (Delong, 2001) l’eccezionale crescita degli anni ottanta è da attribuirsi al cambiamento di

attitudine dei policy makers, volto ad incoraggiare l’attività imprenditoriale e l’integrazione economica mondiale dell’India.

Il clima di fiducia stimolato dalle autorità ufficiali, piuttosto che le riforme neoliberali, avrebbe rappresentato l’elemento

decisivo. Secondo altri ancora (Joshi e Little, 1994) negli anni ottanta l’espansione fiscale finanziata dall’interno e

dall’esterno, pur generando un debito interno ed estero così elevato da produrre la crisi del cambio nel 1991, avrebbe

giocato un ruolo fondamentale per la crescita economica.

44 Si veda a questo proposito: Planning Commission Government of India (2002).

45 Ma la confrontabilità dei dati delle successive indagini è stata posta in discussione, e secondo alcuni osservatori (si

veda Saxena e Farrington, 2003) attualmente un dato più credibile è il 30% circa.

46 La povertà assoluta è calcolata rispetto ad una soglia data dal valore in rupie del 1973-74 di un consumo giornaliero di

calorie pari a 2400 con riferimento alle aree rurali e a 2100 in quelle urbane. La soglia, definita in prezzi correnti, varia tra

Stato e Stato.

47 I dati che seguono sono tratti da Saxena e Farrington (2003).

- 27 -

Rapporto ISAE - ottobre 2004

all’8,8% nel 2001-02. Nel frattempo, gli oneri per interessi sono cresciuti significativa-

mente, e anche le spese per il personale in servizio e in quiescenza sono aumentate, e

dunque il disavanzo corrente è arrivato a rappresentare il 70% del deficit complessivo

(era pari ad appena il 17% nella prima metà degli anni ottanta). Tale situazione ha spinto

a ridurre i trasferimenti agli stati. I bilanci di questi ultimi, a loro volta, hanno presentato

un serio peggioramento, per il calo delle entrate, compresi i trasferimenti, che ha reso ne-

cessario finanziare molte spese con indebitamento. L’incremento degli oneri per interessi

(dal 13% della spesa nel 1990-91 al 21,6% nel 2000-01) ha ulteriormente accresciuto il

disavanzo corrente, che è stato finanziato con debito e con i fondi trasferiti dal Governo

centrale per programmi di sviluppo. Di conseguenza si è avuto un crollo della spesa in

48

. Il grave peggioramento dei conti pubblici li-

conto capitale (dal 26% al 13% del totale)

mita le possibilità di spesa degli stati: vedremo tra poco come le erogazioni nei settori

più importanti per favorire lo sviluppo umano siano diminuite negli anni novanta.

Si deve osservare che, tra le cause del deterioramento dei saldi di finanza pubblica,

molti considerano anche la complessa relazione fiscale tra il livello nazionale e i singoli

stati: seguendo Saxena e Farrington (2003), proviamo a sintetizzarne rapidamente le

principali caratteristiche, evidenziando i problemi che emergono. La Costituzione india-

na conferisce al Governo centrale la funzione di imporre la maggior parte delle imposte e

delle tasse e di trasferire i finanziamenti ai governi locali. Ciò è avvenuto nel tempo at-

traverso tre tipi di trasferimenti: fondi distribuiti dalla Commissione Finanze, Central

Assistance agli State Plans e Centrally Sponsored Scheme. Il primo, il più consistente

(più del 50% del totale nel 2001-02), rappresenta la devoluzione ai singoli stati delle en-

49 e ripartito

trate raccolte centralmente. Ogni cinque anni il suo ammontare viene fissato

dalla Commissione e i finanziamenti sono attribuiti senza vincoli rispetto all’utilizzo. La

Commissione raccomanda inoltre di assegnare ulteriori risorse per obiettivi specifici, tra

cui, in particolare, l’alleviamento del deficit degli Stati con maggiore fabbisogno. L’am-

montare complessivo degli altri finanziamenti, inizialmente coperti da entrate raccolte a

livello nazionale, ma ora finanziati da debito, è stabilito annualmente dal Ministro delle

50

Finanze, con il parere della Planning Commission , la quale decide la ripartizione tra i

due strumenti di sostegno. La Central Assistance agli State Plans è distribuita in parte

48 E’ stato osservato (IMF, 2003) che il peggioramento delle finanze pubbliche a livello decentrato è dovuto soprattutto

alle cattive performance di pochi stati.

49 Per il quinquennio 1999-2004 è stato concesso agli stati il 29,5% degli incassi netti nazionali.

50 La Planning Commission è stata istituita con una Risoluzione del Governo indiano nel 1950. Essa ha il compito di

promuovere il miglioramento degli standard di vita attraverso un efficiente sfruttamento delle risorse del Paese e creando

le condizioni per un aumento del prodotto. Lo strumento utilizzato per il raggiungimento degli obiettivi di cui si fa carico è

la pianificazione. I piani possono essere annuali o pluriennali e sono periodicamente monitorati. Il Primo ministro del

Governo indiano è Segretario della Planning Commission.

- 28 -

Il bilancio pubblico e lo sviluppo umano nei PVS

(normal Central Assistance) in base ad una formula predefinita che fa riferimento alle

condizioni di povertà, alla popolazione e ad altri criteri che hanno penalizzato nel tempo

gli stati più ricchi. In parte (additional Central Assistance) i finanziamenti sostengono

interventi specifici o rivolti a determinate aree. Gli State Plans Support, per una quota

pari al 30%, non sono sottoposti all’obbligo di restituzioni e per una quota pari al 70%

51 . Le risorse dovrebbero essere utilizzate solamente

sono concessi sotto forma di prestito

per finanziare i nuovi progetti e programmi di sviluppo. Il Centrally Sponsored Scheme

Support riguarda finanziamenti su progetti specifici, cui solo in alcuni casi i singoli stati

compartecipano per il 25%. La destinazione è decisa dai ministri centrali rispetto a deter-

minati obiettivi di sviluppo, sentiti i livelli locali. Sono gli stati, tuttavia, a gestire i pro-

getti. Il peso di quest’ultimo strumento, soggetto a una notevole discrezionalità da parte

dei Ministri centrali, nei finanziamenti attraverso la Planning Commission è aumentato

nel tempo.

Nel 1990-91 i trasferimenti, in aggregato, coprivano il 52,8% della spesa pubblica

dei singoli stati; la minore disponibilità finanziaria a livello centrale ne ha determinato

una riduzione (soprattutto di quelli per finanziare gli States Plan), sicchè nel 2001-2002

essi costituiscono solo il 34,6 della spesa pubblica dei singoli stati (Government of India,

2000; gli ultimi dati sono stimati). Questa situazione ha dato luogo all’avvio di un dibat-

tito sulla razionalizzazione del meccanismo di distribuzione dei trasferimenti dal centro

alla periferia. Si è osservato che i finanziamenti attribuiti attraverso la Commissione Fi-

nanze sono stati ripartiti principalmente in funzione di considerazioni sulle condizioni di

povertà, arretratezza e capacità fiscale dei diversi stati, e questo ha portato ad una ridu-

zione dei fondi concessi agli stati più ricchi, ma anche a quelli che hanno saputo miglio-

rare le proprie performance, mentre il tentativo di inserire un meccanismo di incentivo

alla disciplina fiscale è rimasto molto limitato. Inoltre, la concessione di ulteriori risorse

rivolte al finanziamento dei deficit ha un effetto perverso dal punto di vista dell’incentivo

ad una gestione rigorosa delle finanze statali. Nei fatti (IMF, 2003), tra gli stati con gravi

problemi fiscali, alcuni hanno ottenuto un supporto finanziario consistente dal Governo

centrale (ad esempio il Bihar), che tuttavia non è stato sufficiente ad evitare un ulteriore

peggioramento della situazione, mentre altri hanno subito un taglio ai propri trasferimen-

ti (ad esempio Tamil Nadu); uno Stato come il Kerala, che è riuscito a ridurre il fabbiso-

gno, è stato penalizzato. E’ stato insomma premiato un atteggiamento poco rigoroso dei

livelli locali nella gestione del denaro pubblico.

Per quanto riguarda i fondi concessi attraverso la Planning Commission, l’esclusio-

ne degli stati dalla fase di determinazione dei progetti implica rigidità e inefficienze,

51 Alcuni stati sfavoriti dalla posizione geografica possono ottenere di dover restituire solo il 10% dell’ammontare

ottenuto. Questi stati ottengono una quota delle risorse molto più elevata degli altri stati, in termini pro capite.

- 29 -

Rapporto ISAE - ottobre 2004

l’erogazione avviene con ritardo, le risorse sono deviate alla copertura della spesa cor-

rente, e inoltre vi è una forte tendenza ad utilizzare i finanziamenti per fini elettorali e di

partito, sia da parte dei Ministri, sia da parte delle autorità statali, la trasparenza nell’uso

delle risorse è scarsa e si verificano episodi diffusi di corruttela.

Secondo alcuni (Singh, Gehlot, Start e Johnson, 2003), infatti, i fondi, soprattutto

quelli distribuiti attraverso la Commissione Finanziaria, sono stati in larga parte utilizzati

dal potere politico per “catturare” voti e per condizionare l’attività dei burocrati.

In ultima analisi, il sistema di trasferimento dei finanziamenti e di ripartizione tra gli

stati appare da un lato poco trasparente, dall’altro non adeguato ad evitare problemi di

soft budget constraint e moral hazard. Anche a livello empirico sembra emergere che gli

stati con un più facile accesso ai trasferimenti e ai prestiti del Governo centrale tendono

ad avere un deficit più elevato (Purfield C., 2004). Il tipo di relazione fiscale instaurato

tra centro e periferia ha indebolito la governance dei singoli stati dell’India ed ha alimen-

tato la corruzione. Tutto questo rende più difficile l’attivazione di politiche efficaci in fa-

vore dello sviluppo umano.

Resta il fatto che gli stati che ottengono maggior successo sono quelli in grado di

realizzare le opportune riforme istituzionali e di gestire più efficientemente e in maniera

più mirata le risorse pubbliche.

Delle quattro regioni selezionate per il confronto, Kerala e Tamil Nadu godono di un

HDI relativamente elevato, Bihar e Madhya Pradesh hanno un HDI relativamente basso.

La tabella 3 fornisce un quadro generale sugli indici di sviluppo umano dei quattro paesi

52

prescelti .

Tab. 3 INDICATORI DI SVILUPPO UMANO - PAESI DELL'INDIA

Aspettativa di vita Tasso di Intensità Alfabetizzazione

PIN pro capite

alla nascita alfabetizzazione dell'educazione (%) HDI

Paesi (rupie)

(1992-96) degli adulti formale (2001) (2001)

(1997-98) (2)

(1995-96) (1993) (1) (3)

Kerala 73,1 89,47 3,94 2,490 90,92 0,638

Tamil Nadu 63,7 61,67 3,86 3,141 73,47 0,657

Bihar 59,4 36,81 1,69 1,126 47,53 0,367

Madya Pradesh 55,2 47,52 2,84 1,922 64,08 0,394

India 60,7 54,32 2,7 2,84 65,2 0,381

Fonte:Planning Commission Government of India (2002).

(1) L'intensità dell'educazione formale è stata stimata con la media ponderata degli studenti iscritti dalla classe I alla classe XII (con peso 1

per la classe I, peso 2 per la classe II ecc.). La media è corretta con il rapporto tra il numero di iscritti in totale e la popolazione nel gruppo

di età 6-18.

(2) Il PIN pro capite è stato calcolato a prezzi costanti 1980-81 utilizzando la media mobile di tre anni: 1981-82, 1991-92, 1997-98.

(3) Il tasso di alfabetizzazione è calcolato facendo il rapporto tra gli alfabetizzati nella classe di età 7 ed oltre ed il totale della popolazione.

- 30 -

Il bilancio pubblico e lo sviluppo umano nei PVS

In generale, si può osservare che il PIN pro capite del Kerala e del Tamil Nadu di-

vergono significativamente (Tab. 3), mentre l’HDI è quasi di pari entità: rispettivamente

0,638 e 0,657. Infatti, il Kerala, pur disponendo di un reddito pro capite inferiore, ha un

53

.

tasso di alfabetizzazione ed un indice dell’intensità dell’istruzione formale più elevato

Inoltre, l’indice di aspettativa di vita distingue in modo particolare il Kerala, con un’età

media (73 anni) vicina a quella dei paesi sviluppati. Anche per quanto riguarda l’inciden-

za della povertà assoluta (Tab. 4), il Kerala è riuscito ad ottenere i migliori risultati, arri-

vando a limitarla al 13% circa a fine anni novanta, seguito dal Tamil Nadu (21%): in

entrambi gli stati la riduzione tra il 1993-94 e il 1999-00 è stata molto consistente.

Tra i due paesi a relativamente basso reddito (Bihar e Madhya Pradesh), il Bihar re-

gistra la peggiore situazione, soprattutto negli indici di istruzione (Tab. 3). In questo Sta-

to si riscontrano un’elevata quota di giovani non iscritti a scuola, abbondante lavoro

minorile e maggiori disparità di genere; il sistema fallisce soprattutto nella capacità di far

completare il ciclo scolastico (National Human Development Report, Planning Commis-

sion Government of India, 2002). Il Bihar (Tab. 4) è, tra i quattro, anche lo Stato con

maggiore povertà assoluta (43%), anche se il miglioramento negli ultimi anni è stato no-

tevole, e superiore a quello che si è realizzato in Madhya Pradesh (dove comunque l’inci-

denza nel 1999-2000 è pari al 37%).

Tab. 4 INCIDENZA DELLA POVERTA’ ASSOLUTA

1993-94 1999-00

Kerala 25,43 12,72

Tamil Nadu 35,03 21,12

Bihar 54,96 42,6

Madhya Pradesh 42,52 37,43

India 35,97 26,1

Fonte: indagine sulla spesa delle famiglie, National Sample Survey.

La spesa pubblica nel settore sociale - superiore alla media calcolata su tutti i paesi

osservati nel Rapporto sullo sviluppo umano dell’India, (Planning Commission

52 In questo caso l’HDI è costruito tenendo conto di una gamma di indicatori più ampia di quella suggerita dall’UNDP

(reddito, speranza di vita alla nascita, alfabetizzazione degli adulti). Esso infatti include: la spesa per consumo pro capite,

un indicatore composito dei livelli di istruzione (tasso di alfabetizzazione del gruppo di età 7 ed oltre, intensità

dell’educazione formale) ed un indicatore composito dei livelli di salute (aspettativa di vita ad un anno di età, mortalità

infantile).

53 Il tasso di alfabetizzazione degli adulti può rappresentare lo stock di capitale umano di un paese. Peraltro, esso può

dipendere dal sistema di istruzione “informale”. L’intensità dell’istruzione formale, invece, cattura i progressi nella

diffusione dell’istruzione formale tra i giovani e può misurare la validità del sistema di istruzione del paese.

- 31 -

Rapporto ISAE - ottobre 2004

Government of India, 2002), tranne il Bihar nel 1998-99 (Tab. 5) - potrebbe spiegare solo

in parte le disparità tra i risultati raggiunti nel campo della sanità e dell’istruzione. Il

Tab. 5 COMPOSIZIONE DELLA SPESA PUBBLICA - PAESI DELL'INDIA

Paesi (1990-91)

Composizione della spesa

pubblica Kerala Tamil Nadu Bihar Madhya Pradesh Media

Pubblica(1) 23,95 21,13 23,52 19,36

Sviluppo(2) 64,79 71,56 67,13 71,01 69,57

Settore Sociale** 39,91 40,14 32,94 34,03 32,89

di cui:

Istruzione 23,55 19,53 19,98 16,34 17,36

Sanità 6,76 9,44 5,39 5,02 5,88

Attrezzature(3) 2,92 4,37 2,04 4,41 3,86

Altre spese sociali(4) 6,69 6,79 5,53 8,26 5,79

Paesi (1998-99)

Composizione della spesa

pubblica Kerala Tamil Nadu Bihar Madhya Pradesh Media

Pubblica(1) 16,86 16,98 18,37 17,6

Sviluppo(2) 62,45 61,74 57,8 64,61 61,76

Settore Sociale(2) 33,31 38,15 32,82 36,61 33,07

di cui:

Istruzione 18,73 19,76 21,16 16,36 17,39

Sanità 5,47 8,32 4,81 5,8 5,78

Attrezzature(3) 3,69 2,86 2,2 4,32 4,53

Altre spese sociali(4) 5,42 7,22 4,65 10,14 5,38

Fonte: Planning Commission Government of India, (2002).

(1) La spesa pubblica include il servizio del debito e la restituzione dei prestiti del Governo centrale. Essa è calcolata in rapporto al PIL.

(2) La spesa per sviluppo e nel settore sociale è calcolata in rapporto alla spesa pubblica totale.

(3) Includono acqua, fognature, sviluppo urbano, edilizia.

(4) Includono welfare e sicurezza sociale.

Kerala, ad esempio, ha investito ingenti risorse nei servizi sociali di base (Tab. 6), e lo

sforzo è stato rilevante ai fini del successo ottenuto. Di recente questo Stato ha dovuto

Tab. 6 SPESA PUBBLICA PER ISTRUZIONE E SANITÀ (1) - PAESI DELL'INDIA

Paesi (1990-91)

Kerala Tamil Nadu Bihar Madhya Pradesh Governo centrale

Istruzione 5,25 4,04 4,54 3,18 0,6

Sanità 1,49 1,94 1,37 0,99 0,25

Paesi (1998-99)

Kerala Tamil Nadu Bihar Madhya Pradesh Governo centrale

Istruzione 3,25 3,08 4,02 2,69 0,5

Sanità 0,95 1,35 0,75 0,94 0,25

Fonte: Planning Commission Government of India (2002).

(1) La spesa pubblica per istruzione e sanità è calcolata in rapporto al PIL. Essa include spese correnti e spese in conto capitale.

ridurre la spesa, in conseguenza della diminuzione dei trasferimenti da parte del Governo

centrale e per realizzare una politica di rientro del deficit, e ciò ha dato luogo ad alcune

difficoltà di gestione e di accesso delle fasce deboli (ISAE, 2003).

- 32 -

Il bilancio pubblico e lo sviluppo umano nei PVS

Anche il Tamil Nadu impegnava risorse considerevoli in istruzione e sanità nei pri-

mi anni novanta, e poi ha dovuto ridimensionare gli esborsi per far fronte al deteriora-

mento delle finanze pubbliche. Questo Stato presenta indici di istruzione piuttosto buoni

e indici di stato di salute meno favorevoli, ma comunque migliori di quelli di Bihar e

Madhya Pradesh. Il Madhya Pradesh presenta i livelli di spesa e l’aspettativa di vita più

bassi (tranne che per la sanità nel ‘98-99, quando il Bihar spende ancora meno - Tab. 6),

ma i tassi di alfabetizzazione e l’intensità dell’educazione formale (Tab. 3) sono migliori

del Bihar. E’ quest’ultimo Stato a rappresentare la vera eccezione tra i quattro considera-

ti: esso mostra la quota di spesa per istruzione più elevata nel ‘98-99 e la seconda nel

‘90-91, ma i suoi indicatori in questo settore sono i peggiori (Tab. 6). Inoltre, sono più

basse le erogazioni in campo sanitario e scarsi i risultati in termini di aspettativa di vita

(anche se superiori a quelli del Madhya Pradesh). Nel complesso, non sembra che in que-

sto Stato la spesa pubblica (tuttora supportata dai trasferimenti del livello di Governo

centrale, come si è visto) abbia promosso significativi miglioramenti nel campo dello

sviluppo umano.

Una maggiore comprensione della situazione richiede, di conseguenza, che si ap-

profondisca l’analisi sulla qualità della spesa pubblica.

Gli Stati Bihar e Madhya Pradesh fanno parte di un gruppo identificato con l’acroni-

mo BIMARU, con indici di sviluppo umano e tassi di crescita economica molto bassi.

In particolare, secondo alcune indagini (Saxena, 2002) il Bihar sarebbe caratterizza-

to, oltre che da un alto livello di deficit pubblico, da un elevato tasso di corruzione. Un

esempio del malcostume è dato dal fatto che i cittadini, considerato il costo del trasporto,

sono scoraggiati all’utilizzo del servizio pubblico offerto da scuole ed ospedali, perché i

medici o gli insegnanti sono spesso assenti e la qualità del servizio stesso molto scarsa.

Inoltre, le autorità tenderebbero a tollerare, quando non a incoraggiare, la corruzione e

l’Amministrazione sembra regolata da procedure tali da impedire il buon fine di qualun-

que processo decisionale volto a modificare lo status quo. Infine, il sistema politico ap-

pare sorretto ed utilizzato da una serie di lobby corrotte (mafia, appaltatori, manipolatori,

burocrati disposti alla malversazione), che impediscono un rinnovamento del sistema. La

conclusione dello studio è che dalla corruzione discende la scarsa motivazione dei citta-

dini ad organizzarsi per produrre un cambiamento, date le aspettative negative rispetto

all’operatore pubblico.

All’interno del gruppo di paesi con basso livello di sviluppo umano si distingue,

invece, positivamente il Madhya Pradesh, che recentemente ha ottenuto buoni risultati

nei settori in cui il Governo ha posto delle priorità. Come si legge nel Madhya Pradesh

2002), tale

Human Development Report del 2002 (Government of Madhya Pradesh ,

regione era caratterizzata, prima dell’Indipendenza, da un’organizzazione statale di tipo

feudale e disomogenea, un conglomerato di comunità locali molto diverse tra loro. In

- 33 -

Rapporto ISAE - ottobre 2004

questo Stato, anche dopo l’Indipendenza, non sono emersi “movimenti sociali”

54

significativi , l’apparato statale rimaneva obsoleto, le infrastrutture scarse. Il decision

making e l’attuazione delle direttive erano fortemente centralizzati e gerarchizzati. Il

Governo del Madhya Pradesh, pur investendo considerevolmente in istruzione, fino a

metà degli anni novanta non è riuscito a impedire che il tasso di alfabetizzazione restasse

inferiore alla media nazionale. Nel 1995 è stato redatto il primo rapporto sullo sviluppo

umano, in cui si esprimeva la volontà di operare un cambiamento positivo. La grande

priorità del Governo è stata individuata nell’alfabetizzazione di massa e nell’accesso alla

scuola elementare per tutti. Nel 1997, l’istruzione è diventata un diritto, che lo Stato deve

garantire, attraverso l’Education Guarantee Scheme. Per raggiungere un migliore indice

di sviluppo umano, si è dato inizio ad una riforma istituzionale fondata sul

decentramento amministrativo. Sono stati creati governi locali eletti democraticamente e

strutture (Rajiv Gandhi Missions), operanti all’interno dell’Ufficio del Primo Ministro,

aventi lo scopo di gestire, in collaborazione con il Governo centrale e locale, alcune

problematiche specifiche, tra le quali l’istruzione. Tali strutture non sono organizzazioni

permanenti come i dipartimenti di Governo, ma decadono quando è raggiunto lo scopo o

se il fallimento è palese. La flessibilità della loro organizzazione rende possibile

catturare idee e risorse dall’esterno. Dal 1994 al 2000 la quota di spesa per servizi sociali

sul totale della spesa pubblica (soprattutto scuole ed ospedali) è aumentata dal 23,64% al

38,77 per cento.

Il risultato di questo impegno è stato il raggiungimento di un tasso di

alfabetizzazione pari al 64,1% nel 2002 (in Bihar esso si attesta intorno al 47%). Nella

sanità, non si registrano i medesimi risultati positivi e la ragione sembra risiedere nel

fatto che non ci si è concentrati sufficientemente sui settori paralleli: acqua, fognature,

per citarne alcuni, che sono cruciali per il miglioramento della salute dei cittadini

(Government of Madhya Pradesh, 2002).

L’esperienza del Madhya Pradesh dimostra che l’azione pubblica, nel campo

dell’istruzione, ha saputo mobilitare le risorse necessarie e creare le opportune sinergie.

La situazione precipua del Madhya Pradesh, caratterizzata, come si è detto, da una gran-

de diversità tra le regioni, é tale per cui il decentramento ha potuto costituire un impor-

tante fattore di sviluppo malgrado siano state espresse pesanti critiche sui limiti e le

distorsioni del processo di costruzione della classe politica locale e sulla difficoltà di rea-

lizzare forme di competizione democratica dalla quale non siano escluse le fasce deboli

(Singh et al., 2003). Peraltro, il decentramento è stato guidato dal Governo centrale, che

ha collaborato con l’amministrazione locale in tutte le fasi del processo; nel futuro, tale

cooperazione sarà fondamentale per ottenere progressi ulteriori.

54 Ad esempio in Kerala si è distinto il movimento per lo sviluppo umano e in Tamil Nadu il movimento razionalista.

- 34 -

Il bilancio pubblico e lo sviluppo umano nei PVS

E’ interessante anche il confronto tra Tamil Nadu e Kerala, che nel 2001 presentava-

no un livello molto simile di HDI (vedi Tab. 3), ma una situazione macroeconomica

diversa.

In uno studio molto interessante (Keefer e Khemani, 2003) sulle dinamiche elettora-

li in India si legge che il Kerala ha intrapreso la sua esperienza democratica con una po-

polazione più istruita, informata e politicamente attiva. Ciò ha influenzato sin dall’inizio

la dinamica della competizione politica, che ha favorito in Kerala la credibilità dei partiti

politici ed ha rafforzato la partecipazione dei cittadini, anche i più marginalizzati. Il par-

tito più a lungo al potere è stato molto attivo nel coinvolgere i cittadini poveri ed intera-

gendo con essi in molte occasioni ha sviluppato la capacità di formulare promesse

credibili. Tale interazione ha vanificato le relazioni di tipo clientelare tra politici e citta-

dini che caratterizzano invece la maggior parte degli stati indiani. Infatti, in India, i vo-

tanti, per storia e cultura, non esprimono, come accade negli Stati Uniti ed in Europa, una

preferenza elettorale di tipo prevalentemente ideologico, ma spesso di tipo etnico-reli-

gioso. Ciò anche perché essi non hanno gli strumenti (“capacità”, per dirla à la Sen) per

valutare le piattaforme elettorali e per domandare i beni e servizi pubblici che potrebbero

migliorare il proprio stato di benessere. L’eccezione è rappresentata dallo Stato del Kera-

la. Inoltre, come abbiamo visto, il successo del Kerala nel campo dello sviluppo umano è

55

dovuto al fatto che si è investito molto in istruzione e sanità . In Kerala la proporzione

di spesa corrente rivolta a questi settori è stata sempre superiore alla quota di spesa per

Amministrazione dello Stato (incluso il servizio del debito) tra il 1960 e il 1990. In parti-

colare, in questo periodo, il Kerala ha indirizzato in media il 40% della spesa totale

all’istruzione e alla sanità, contro il 30% nella maggior parte degli stati indiani.

Il Tamil Nadu, invece, è uno dei paesi più industrializzati dell’India. Il suo Governo

ha perseguito una politica industriale improntata ai principi del liberismo ed ha privile-

giato il rafforzamento delle infrastrutture sociali ed industriali. Secondo il CMIE (Centre

for Monitoring the Indian Economy) Tamil Nadu è il secondo Stato in India per dotazio-

ne infrastrutturale.

La povertà si è ridotta considerevolmente, nell’ultimo quarto di secolo: la

percentuale di persone con reddito inferiore alla linea di povertà è passata dal 56,51% del

1973-74 a 21,12 del 1999-2000.

E’ però da sottolineare che, sebbene il Tamil Nadu abbia un reddito nazionale supe-

riore a quello del Kerala, e sebbene il suo Governo si sia impegnato per migliorare lo svi-

luppo umano, esso non ha ancora raggiunto i risultati ottenuti dal Kerala.

La politica per la sanità del 2000 del Tamil Nadu, che si prefiggeva l’obiettivo di

intraprendere una campagna di vaccinazioni e di fornire medicinali e cure per i bambini e

55 Per un approfondimento della situazione del Kerala si veda ISAE, 2003.

- 35 -

Rapporto ISAE - ottobre 2004

le loro madri, ha avuto un impatto positivo sulla salute dei cittadini (Government of

Tamil Nadu, 2001).

In riferimento al sistema di istruzione, come si osserva in “The Tamil Nadu Human

Development Report del 2003” (Government of Tamil Nadu, 2003), questo Stato ha un

passato di grande impegno. Già nell’ottocento è cominciata la costruzione di un sistema

pubblico di istruzione e sono stati stanziati fondi per l’edificazione di scuole in tutto il

territorio. Sia il Kerala, sia il Tamil Nadu hanno ereditato, dunque, dopo l’Indipendenza,

una popolazione più istruita e consapevole rispetto ad altri stati. Probabilmente, uno dei

maggiori problemi in Tamil Nadu è lo scarso coinvolgimento dei cittadini nello sforzo

per il raggiungimento di alcuni target. Ad esempio, sarebbe necessaria una campagna di

sensibilizzazione sulla necessità di un buono stato nutrizionale che orientasse i giovani e

non solo le madri in questo senso. Inoltre, sarebbe necessario (come avviene in Kerala)

fornire alle scuole alcune attrezzature di base (acqua potabile, bagni, eccetera). Per ciò

che concerne l’istruzione, si registra un rapporto insegnanti/alunni più elevato della me-

dia indiana e un tasso di iscrizione alla scuola secondaria (9-14) in declino. Quest’ultimo

fenomeno è dovuto a vari fattori, il più importante dei quali è probabilmente l’opportuni-

tà per i giovani in età scolastica di lavorare. I genitori, infatti, dati i costi da sostenere per

mandare i figli a scuola, valutano superiore il beneficio immediato di un eventuale lavoro

rispetto ai benefici futuri incerti.

Infine, per le donne esiste ancora uno sbarramento culturale alla frequenza delle

scuole. In Tamil Nadu la differenza tra il tasso di alfabetizzazione degli uomini e quello

delle donne, nel 2001, era pari a 17,78%, mentre in Kerala si limitava all’11,6%. L’istru-

zione femminile è un fattore molto importante per lo sviluppo umano, perché favorisce la

partecipazione al sistema scolastico dei bambini, ha un impatto positivo sulla mortalità

infantile, migliora gli standards di igiene ed aumenta la partecipazione politica (Panikar,

1999).

CONCLUSIONI

Abbiamo visto che in Uganda sono state impostate procedure di bilancio sostanzial-

mente rispondenti, almeno sulla carta, ai principi di trasparenza e ai requisiti di sostenibi-

lità richiesti dalla letteratura economica dei paesi dell’occidente industrializzato, anche

se, nella pratica, l’operato delle agenzie e degli enti locali è ancora molto lontano dalle

richieste del Ministro delle Finanze e il processo di decentramento in corso pone inco-

gnite ulteriori sulla coerenza del bilancio e sul buon funzionamento del budgetary aid.

La costruzione di documenti di bilancio sempre più adeguati a rispondere alle finalità per

cui sono stati elaborati è d’altronde un processo lungo e contrastato: basti pensare

- 36 -

Il bilancio pubblico e lo sviluppo umano nei PVS

all’esperienza del nostro Paese, dall’unificazione in poi, alle riforme intervenute e

56

all’ampiezza del dibattito sull’argomento , che continuamente si riapre, soprattutto in

occasione della presentazione della manovra di bilancio in autunno.

Tornando all’Uganda, si deve apprezzare lo sforzo realizzato per informare i cittadi-

ni e per coinvolgere la società civile nella procedura di bilancio. Anche in questo caso,

non tutti i meccanismi adottati hanno funzionato ed esiste molto scetticismo sulle capaci-

tà di intervento attivo dal basso per modificare le decisioni, ma alcuni messaggi impor-

tanti sui problemi delle fasce più deboli della popolazione sembrano essere pervenuti.

Non si può non sottolineare che le difficoltà incontrate in un paese come l’Uganda

nel tentativo di dotarsi di “buone istituzioni”, nell’accezione da noi adottata, e di miglio-

rare le condizioni di vita della popolazione sono immense. I progressi sono visibili, ma

continuamente soggetti a fasi di arresto o addirittura di arretramento. La povertà assoluta

è diminuita per molti anni, ma poi ha ripreso a crescere. Nell’istruzione e nella sanità le

enormi difficoltà economiche di accesso sono state ridimensionate, e questo proprio gra-

zie al fatto che è stata recepita come elettoralmente pagante la scelta di dare risposta ai

problemi più immediati dei cittadini, e che si sono trovate le vie per assicurare agli utiliz-

zatori finali le informazioni utili a verificare se i finanziamenti giungevano ai centri di

erogazione dei servizi. Tuttavia, gli investimenti di risorse non sono stati sufficienti ad

incrementare adeguatamente l’offerta di fronte all’accresciuta domanda e a compensare i

mancati introiti che i presidi sanitari e scolastici ricevevano dalle famiglie. Questo è an-

dato a discapito della qualità, e in entrambi i settori esistono ancora meccanismi informa-

li di razionamento e ticket (Williamson, 2003).

Ad oggi, la situazione appare particolarmente allarmante in quanto il Governo, al

fine di ridurre gli squilibri fiscali, intende limitare le erogazioni per i servizi di base,

assicurare la stabilità macroeconomica e rendere il paese più autonomo dagli aiuti

esterni. Purtroppo, a quest’ultimo proposito, non ci sembra che l’Uganda possa avviarsi

presto verso obiettivi di totale indipendenza. Al contrario, i progressi sul piano dello

sviluppo umano sembrano richiedere ancora un consistente flusso di risorse dall’estero,

cui deve necessariamente accompagnarsi un miglioramento delle capacità di raccolta di

gettito fiscale.

Anche lo studio dei quattro stati indiani esaminati evidenzia le difficoltà e le con-

traddizioni del processo di crescita economica e di sviluppo umano. I fattori che determi-

nano quest’ultimo sono molteplici ed il loro peso relativo varia a seconda delle

particolarità che si incontrano nelle diverse situazioni. L’efficienza nell’uso delle risorse

pubbliche, cioè la volontà e la capacità di utilizzare al meglio le disponibilità, anche se li-

mitate, rappresenta comunque un fattore decisivo. Guardando ai casi specifici analizzati,

56 Si veda a tale proposito Ministero del Tesoro (1969), sui primi cento anni del nostro sistema amministrativo-contabile.

- 37 -

Rapporto ISAE - ottobre 2004

ad esempio, in Bihar sembra mancare, oltre alle altre risorse, soprattutto il presupposto

della volontà e in Tamil Nadu viene meno in special modo la capacità da parte dei politi-

ci e dei burocrati di instaurare un dialogo con i cittadini per coinvolgerli nel processo di

sviluppo. In Madhya Pradesh, a partire dalla seconda metà degli anni novanta, sembra si

sia affermata la volontà di promuovere lo sviluppo umano e sono stati raggiunti alcuni

buoni risultati, ma manca probabilmente ancora la capacità di applicare un approccio

multisettoriale alle politiche per lo sviluppo.

Infine, guardando al caso del Kerala, emerge l’importanza di una partecipazione

dell’intera società civile ai fini del raggiungimento di un buon livello di sviluppo umano.

In questo senso può essere utile la creazione o il rafforzamento di governi locali, ma solo

quando questi riescano a garantire un certo livello di democrazia, da un lato, e di effi-

cienza, dall’altro, e non siano sopraffatti dalla corruzione.

- 38 -

Sistemi fiscali e gettito nei PVS

INTRODUZIONE

La definizione dell’adeguata dimensione che deve assumere l’operatore pubblico ha

suscitato un ampio e ancora aperto dibattito tra gli economisti. Gli studi empirici effet-

1

tuati , infatti, non consentono di identificare in modo univoco l’esistenza o meno di una

relazione robusta (di segno negativo) tra l’ampiezza del settore pubblico (misurata sia

dal livello della spesa che da quello del gettito) e la crescita, sia per quanto riguarda i pa-

esi industrializzati che quelli in via di sviluppo. A questo proposito, infatti, si può sottoli-

neare che mentre da un lato King e Rebelo (1990), Barro (1991), Plosser (1992) e

Leibfritz, Thornton e Bibbee (1997) rilevano una relazione negativa tra le due grandezze,

dall’altro tale conclusione non trova conferma nelle analisi effettuate da Levine e Renelt

(1992), Slemrod (1995), Mendoza, Milesi-Ferretti e Asea (1997), Hendircks (1999) e

2

Odedokun (2001) .

Il differente contesto teorico di riferimento rappresenta d’altronde un elemento im-

portante nella spiegazione delle divergenze dei risultati. La letteratura meno recente, in-

fatti, ha avuto come quadro di riferimento la teoria neoclassica della crescita, mentre gli

studi successivi, che rigettano solitamente l’ipotesi di relazione negativa, sono stati svi-

3

luppati nell’ambito dell’impostazione propria della teoria della crescita endogena .

Sebbene, come si è detto, le analisi relative al legame tra dimensione del settore

pubblico e crescita non consentano di raggiungere conclusioni unanimi in merito al se-

gno e all’intensità, alcuni autori evidenziano come il ruolo del settore pubblico (e della

spesa in particolare) abbia contribuito, nei paesi industrializzati, al miglioramento delle

condizioni economiche e sociali degli individui. Tale evidenza viene sottolineata in Tan-

zi e Schuknecht (1995), i quali, in una ricostruzione dell’andamento della spesa pubblica

nei paesi industrializzati, individuano un livello soglia di spesa entro il quale è ragione-

1 Per una rassegna dei principali risultati si veda Agell, Lindh e Ohlsson, (1997).

2 Le più recenti analisi in merito alla relazione esistente tra dimensione del settore pubblico e crescita considerano in

modo disaggregato i gruppi di paesi e le categorie di entrate e di spesa, distinguendo tra quelle produttive e improduttive.

3 Per un approfondimento del tema si veda Agell, Lindh e Ohlsson, (1997).

- 39 -

Rapporto ISAE - ottobre 2004

vole ritenere che l’intervento pubblico consenta di conseguire miglioramenti nella vita

degli individui.

Nel rapporto ISAE su “Finanza pubblica e redistribuzione” dello scorso anno (Ga-

briele e Meucci, 2003), lo studio svolto da Tanzi e Schuknecht è stato ampliato e aggior-

nato anche ai paesi in via di sviluppo (PVS) e si è visto che tali paesi si collocano ben al

di sotto della soglia indicata. Questo risultato, oltre ad evidenziare il forte ritardo in cui si

trovano i PVS in termini di investimento di risorse per il miglioramento delle condizioni

di vita della popolazione, suggerisce di intensificare lo sforzo finalizzato ad agevolare lo

sviluppo socio-economico, sia attraverso l’incremento delle erogazioni pubbliche, sia

curando la qualità della spesa. Questa conclusione è sostenuta anche da alcune analisi

(Bird e al., 2004) dalle quali emerge che i paesi arretrati, per poter intraprendere un cam-

mino di crescita solida e durevole, devono investire maggiori risorse in infrastrutture

pubbliche, istruzione, sanità e altri settori in cui si manifesta la necessità di combattere

4

forme di privazioni elementari .

L’obiettivo di incrementare la spesa può tuttavia essere ostacolato dalla scarsa di-

5

sponibilità di risorse di cui dispongono i PVS e alcuni dei paesi in transizione verso

un’economia di mercato, il cui livello medio di gettito fiscale espresso in percentuale del

6

PIL, nel 1999, è stato pari a circa il 15% (si veda la tabella 1) . Il vincolo delle risorse

può dunque costituire un limite alle possibilità di intervento in ambito sociale proprio

laddove tale intervento sarebbe più auspicabile per superare alcune rilevanti privazioni.

Nel tentativo di individuare i paesi che sfruttano al meglio la capacità contributiva

del proprio sistema economico, nel presente capitolo, dopo aver presentato un’analisi de-

7

,

scrittiva delle principali caratteristiche dei sistemi tributari dei paesi in via di sviluppo

si procede, sulla base dei risultati disponibili in letteratura, all’individuazione di un indi-

catore di performance tributaria, utile per misurare la potenzialità dei diversi paesi di ge-

nerare gettito. Infine, mediante una serie di indicatori, si tenta di individuare

un’eventuale relazione tra la performance tributaria (misurata dall’indice di sforzo fisca-

le e dal rapporto gettito/PIL) di alcuni paesi in via di sviluppo e i risultati conseguiti in

termini di condizioni economico-sociali.

4 Nel rapporto ISAE “Finanza pubblica e redistribuzione” dello scorso anno è analizzata la relazione tra spesa sociale e

sviluppo socio-economico (D’Elia e Sulis, 2003).

5 Per la definzione del gruppo dei PVS si veda ISAE (2003).

6 Per un’analisi del gettito nei PVS si vedano, tra gli altri, Bird e Zolt (2003), Burgess e Stern (1993) e Newbery e Stern

(1987).

7 I dati relativi ai paesi in transizione e quelli dell’area mediorientale non sono oggetto della presente analisi.

- 40 -

Sistemi fiscali e gettito nei PVS

ANALISI DESCRITTIVA DEI SISTEMI TRIBUTARI NEI PAESI

IN VIA DI SVILUPPO

Le autorità di politica economica possono avvalersi di un insieme piuttosto articola-

to di strumenti di reperimento delle risorse, quali le entrate provenienti dalla gestione di-

retta da parte degli enti pubblici (redditi di beni immobili, privatizzazioni e proventi di

imprese pubbliche), l’emissione di moneta, il ricorso al debito, interno ed estero, e la

tassazione.

La principale voce di entrata è, solitamente, rappresentata dalle imposte, alle quali la

teoria economica attribuisce, oltre alla funzione di copertura dei costi sostenuti dallo sta-

to (funzione fiscale), anche finalità di natura extra fiscale. Secondo alcuni, rientrano tra

queste la modifica della distribuzione del reddito e della ricchezza, la correzione di even-

tuali fallimenti del mercato (in presenza di esternalità si possono, ad esempio, introdurre

8

le cosiddette imposte “pigouviane” ) e il perseguimento dell’obiettivo di stabilizzazione

dell’economia.

Nel valutare il ruolo del prelievo tributario nei PVS, la presente analisi restringe tut-

tavia la sua attenzione alla sola funzione fiscale.

9

Nella tabella 1 sono sintetizzati i dati relativi ad alcune caratteristiche del gettito

10 nei PVS (ripartiti per aree geografiche), nei paesi dell’Europa dell’Est ed ex

fiscale

URSS e nei paesi OCSE ad alto reddito. Risulta confermata la scarsità di risorse pubbli-

che a disposizione dei paesi economicamente meno avanzati; la pressione fiscale è pari

Tab. 1 GETTITO FISCALE 1999

(in percentuale del PIL)

Deviazione Minimo Massimo

Area geografica Media Standard

America Latina 16,50 5,86 8,80 27,60

Africa subsahariana 16,74 8,67 6,62 47,90

Medio Oriente e Africa del Nord 17,29 9,69 3,43 35,51

Asia 13,40 5,36 2,75 21,96

PVS 15,81 7,31 2,75 47,90

Europa dell’Est ed ex URSS 23,97 6,99 7,76 40,68

OCSE alto reddito 29,28 7,45 19,42 38,50

Fonte: elaborazioni ISAE su dati World Bank (2003) e IMF (vari anni).

8 Le imposte pigouviane rappresentano un metodo di correzione delle esternalità. Un esempio è rappresentato dalle

imposte sugli idrocarburi che, oltre a perseguire obiettivi di gettito, mirano a contenere il consumo di questi beni per

finalità ambientali.

9 I risultati della tabella 1 si riferiscono ad un campione di paesi più ampio (per via di un numero maggiore di osservazioni

diverse da zero) di quello considerato nell’analisi che segue.

10 Nel gettito fiscale non sono inclusi i contributi sociali. - 41 -

Rapporto ISAE - ottobre 2004

ad appena il 13,40% per i paesi asiatici, vicina al 17% per quelli dell’Africa subsaharia-

na, dell’America Latina e del Medio Oriente e Africa del Nord.

L’analisi dei dati per paese relativi al gettito fiscale (Tab. 2), evidenzia il preoccu-

pante divario di alcuni casi rispetto al dato medio; il prelievo tributario risulta, infatti,

addirittura inferiore al 10% in 12 dei paesi compresi nel campione considerato. Secondo

una recente analisi (Bird e al., 2004), risultati così poco soddisfacenti in termini di entra-

te risultano difficilmente conciliabili con l’aspirazione a realizzare programmi di svilup-

po economico e sociale.

Sebbene i PVS presentino realtà socio-economiche piuttosto eterogenee, è possibile

individuare tra di essi alcuni elementi comuni. La maggior parte dei PVS ha strutture

economiche caratterizzate da un elevato peso del settore primario, sia per quanto riguar-

da la produzione del reddito che per l’assorbimento di manodopera. Molte analisi segna-

lano, inoltre, le preoccupanti condizioni delle strutture amministrative, per la gestione

11

inefficiente e l’ampia diffusione della corruzione anche tra le autorità tributarie .

Questi paesi, inoltre, sono contraddistinti da mercati del lavoro segmentati, ampia

diffusione dell’economia informale, forte dipendenza economica dai mercati esteri e pre-

occupante diffusione dell’analfabetismo. Le decisioni di policy assunte dalle autorità go-

vernative sono spesso influenzate da potenti lobby interessate a tutelare i propri interessi

economici. L’insieme di questi fattori contribuisce a ridimensionare gli strumenti tributa-

ri di cui dispone l’operatore pubblico per ottenere il gettito fiscale e pertanto quest’ulti-

mo viene concentrato su un numero limitato di fonti.

La tabella 2, relativa alla composizione del prelievo in alcuni paesi in via di svilup-

po, consente di evidenziare i dati comuni alla maggior parte dei casi considerati. Si evi-

denzia innanzitutto una scarsa rilevanza del prelievo diretto (20,27% delle entrate

correnti) rispetto a quello indiretto (34,53%).

Le imposte indirette prevalgono a causa di alcuni motivi, quali l’elevata diffusione

dell’analfabetismo, che limita per i contribuenti le capacità di adempimento fiscale di

imposte complesse come quelle sul reddito personale, e l’esistenza di un sistema produt-

tivo dominato da imprese di piccola dimensione, sia nel settore agricolo che in quello in-

dustriale, organizzazioni produttive caratterizzate per lo più da una produzione che

raggiunge il livello di sussistenza per gli addetti che vi lavorano e capacità di gestione

contabile fortemente inadeguata per sistemi tributari complessi.

Tra le imposte indirette, inoltre, la quota di gettito più rilevante deriva dalle accise e

dal prelievo sul commercio internazionale (15,9% delle entrate correnti). Le imposte in-

12

, svolgono, invece, nei PVS un ruolo limitato in quanto ri-

dirette generali, come l’IVA

11 Bird (2003), Tanzi e Zee (2000).

12 Si veda IMF (2003). - 42 -

Sistemi fiscali e gettito nei PVS

Tab.2 COMPOSIZIONE GETTITO. ANNO 1990 E 1999

(in percentule delle entrate correnti) Imposte sul

Gettito Imposte Imposte commercio

(% del PIL) indirette dirette

Paese internazionale

1999 1990 1999 1990 1999 1990 1999

America Latina

Argentina 12,48 19,82 41,54 2,39 16,20 14,22 5,57

Brasile 27,60 31,42 44,28 4,89 8,84 6,88 5,98

Colombia 10,78 43,49 46,95 12,50 16,97 11,69 6,93

Costa Rica 17,73 30,38 39,32 29,48 34,16 19,86 7,32

Ecuador 8,80 22,54 29,71 21,40 18,12 40,33 39,54

Messico 12,26 n.d. 30,23 n,d, 33,04 n.d. 7,10

Panama 18,03 34,67 57,72 17,47 12,41 18,61 7,37

Paraguay 9,93 17,11 n.d. 16,88 19,10 11,99 n.d.

Perù 13,69 21,16 33,94 9,26 13,78 20,02 9,97

Venezuela 13,56 35,94 42,54 6,75 15,16 9,80 3,59

Africa subsahariana

Burundi 16,71 n.d. 43,98 n.d. 21,02 n.d. 20,17

Camerun 12,49 20,58 25,79 17,53 20,75 14,38 28,26

Congo, Rep. 7,77 n.d. 15,22 n.d. 7,51 n.d. 5,60

Costa d'Avorio 15,95 27,26 18,50 16,36 22,14 29,14 46,14

Etiopia 13,00 24,78 16,83 28,79 22,43 14,64 26,02

Guinea 11,20 15,11 5,27 9,02 9,73 47,06 76,58

Madagascar 11,04 19,26 24,79 12,78 14,91 47,84 55,55

Mauritius 18,75 20,88 36,78 13,86 11,96 46,34 26,45

Namibia 31,88 25,16 27,05 34,38 32,23 26,63 31,19

Senegal 16,79 n.d. 35,46 n.d. 21,21 n.d. 36,52

Sierra Leone 6,82 23,40 21,54 31,46 25,80 40,37 48,60

Sud Africa 25,62 33,85 33,18 50,84 52,10 3,64 2,63

Sudan 6,62 n.d. 35,28 n.d. 14,61 n.d. 29,02

Swaziland 28,18 11,25 13,15 29,78 27,49 47,16 48,18

Uganda 11,49 n.d. 30,75 n.d. 16,84 n.d. 49,54

Medio Oriente e Africa del Nord

Algeria 27,61 n.d. 10,14 n.d. 66,52 n.d. 14,05

Iran 16,18 4,18 16,22 9,92 15,21 13,47 24,97

Giordania 18,14 20,83 29,89 16,34 9,99 26,81 20,44

Libano 14,06 n.d. 19,94 n.d. 10,91 n.d. 28,07

Marocco 24,99 37,59 36,29 23,65 24,04 17,84 15,91

Siria 17,43 31,47 19,09 30,75 37,50 7,39 9,86

Tunisia 25,84 19,46 37,02 12,54 19,31 28,05 12,11

Turchia 21,28 32,14 37,80 43,31 37,65 6,21 1,45

Yemen 9,42 10,20 9,27 25,77 18,07 16,78 10,32

- 43 -

Rapporto ISAE - ottobre 2004

segue: Tab. 2 COMPOSIZIONE GETTITO. ANNO 1990 E 1999

(in percentule delle entrate correnti) Imposte sul

Gettito Imposte Imposte commercio

(% del PIL) indirette dirette

Paese internazionale

1999 1990 1999 1990 1999 1990 1999

Asia

Bangladesh 6,97 n.d. 40,44 n.d. 10,90 n.d. 22,56

Cina 6,76 17,63 74,50 31,20 6,38 13,82 9,51

India 8,90 36,13 28,09 14,96 24,74 28,84 20,81

Indonesia 16,67 23,71 27,92 61,84 59,50 6,39 2,54

Mongolia 15,61 n.d. 41,04 n.d. 7,04 n.d. 4,59

Nepal 8,42 35,71 34,55 10,80 16,63 30,99 27,42

Pakistan 13,17 29,54 28,64 8,88 22,69 30,93 14,06

Papua New Guinea 21,91 13,99 10,71 37,37 53,51 25,14 27,27

Filippine 14,50 30,78 29,31 28,34 38,82 25,09 18,27

Singapore 15,17 16,00 17,11 25,61 26,14 2,00 1,32

Sri Lanka 15,01 46,41 52,27 10,85 14,41 28,60 14,15

Tailandia 13,84 41,45 45,46 24,16 28,92 22,09 9,22

Vietnam 16,23 n.d. 35,33 n.d. 21,75 n.d. 20,42

Europa dell’Est ed ex URSS

Azerbaijan 16,62 n.d. 39,91 n.d. 21,87 n.d. 8,53

Bielorussia 26,52 n.d. 37,92 n.d. 10,72 n.d. 6,68

Bulgaria 25,82 18,11 33,42 29,69 13,06 1,82 3,28

Croazia 40,68 n.d. 42,91 n.d. 11,35 n.d. 7,26

Rep. Ceca 31,87 n.d. 35,93 n.d. 13,87 n.d. 1,93

Estonia 28,16 n.d. 39,67 n.d. 19,43 n.d. n.d.

Georgia 9,86 n.d. 54,61 n.d. 9,96 n.d. 3,98

Kazakhstan 7,76 n.d. 62,73 n.d. 16,31 n.d. 6,64

Rep. Kyrgyza 12,21 n.d. 58,21 n.d. 14,89 n.d. 3,97

Lettonia 27,53 n.d. 39,63 n.d. 13,19 n.d. 1,32

Lituania 24,50 n.d. 49,23 n.d. 12,67 n.d. 1,74

Moldova 21,40 n.d. 50,31 n.d. 4,58 n.d. 7,82

Polondia 28,98 n.d. 37,57 n.d. 19,25 n.d. 2,79

Romania 26,70 32,64 32,58 18,91 15,94 0,54 4,92

Fed. Russa 18,15 n.d. 34,64 n.d. 10,24 n.d. 8,75

Rep. Slovacca 31,43 n.d. 27,20 n.d. 19,83 n.d. 3,99

Slovenia 38,15 n.d. 40,98 n.d. 13,30 n.d. 3,16

Tajikistan 9,98 n.d. 59,04 n.d. 6,88 n.d. 13,16

Ucraina 22,01 n.d. 37,45 n.d. 11,05 n.d. 4,15

Fonte: World Bank (2003). - 44 -

Sistemi fiscali e gettito nei PVS

chiedono una maggiore capacità di gestione sia da parte delle autorità amministrative che

13

dei contribuenti .

I contenuti livelli di gettito spingono, quindi, le autorità pubbliche a ricorrere a for-

me alternative di finanziamento, quali, ad esempio, gli aiuti dall’estero, con il rischio di

una riduzione dell’autonomia negli indirizzi di politica economica, o il deficit pubblico,

con relativi problemi di sostenibilità di lungo periodo.

UNA MISURA DELLA PERFORMANCE TRIBUTARIA

Come detto in precedenza, a causa di alcune caratteristiche strutturali, gran parte dei

PVS incontra difficoltà non trascurabili nel conseguire un livello di gettito fiscale tale da

garantire la copertura finanziaria dell’attività dell’operatore pubblico. Parte della lettera-

14

tura economica ritiene che la causa della scarsità nell’ammontare delle entrate disponi-

bili possa essere individuata in due ordini principali di motivi; da un lato, il vincolo di

risorse può essere considerato conseguenza dell’inadeguatezza del sistema economico a

generare gettito (in altre parole l’incremento del prelievo trova un limite proprio nella

struttura economica del paese), dall’altro, esso può derivare da una scarsa attitudine delle

autorità a gestire in modo adeguato la capacità contributiva del sistema (ad esempio a

causa della presenza di lobby, corruzione o inadeguatezza delle strutture amministrative).

Per determinare se e quanto un paese disponga di requisiti economici adeguati per

assicurare il miglioramento delle proprie performance tributarie, si può ricorrere a com-

parazioni cross-country di indicatori che forniscano una qualche misura sintetica della

capacità di generare gettito. A questo proposito, può essere utilizzato un indice definito

dal rapporto tra gettito fiscale (complessivo o di una singola imposta) e una grandezza

rappresentativa della relativa base imponibile. Tra le misure così calcolate, l’indicatore

più diffusamente utilizzato è notoriamente il rapporto che esprime il gettito in percentua-

le del prodotto interno lordo (pressione fiscale). In questo caso, si ritiene il PIL (o un’al-

tra base imponibile posta al denominatore) una proxi adeguata della capacità

contributiva. Comparazioni internazionali basate su tali indicatori omettono tuttavia

dall’analisi altre variabili altrettanto rilevanti quali, ad esempio, le caratteristiche istitu-

15 .

zionali, il modo in cui il reddito è distribuito o i settori in cui esso viene generato

13 A questo proposito, è necessario ricordare che in molti PVS l’introduzione dell’IVA è avvenuta solo in anni recenti. In

Etiopia, ad esempio, l’IVA è entrata in vigore nel 2003.

14 A questo proposito si veda Stotsky e WoldeMariam (1997).

15 Stotsky e WoldeMariam (1997). - 45 -

Rapporto ISAE - ottobre 2004

Un metodo alternativo consiste nel calcolare l’indice di sforzo tributario, ottenuto

rapportando il gettito effettivo con quello potenziale (ovvero quello che un paese potreb-

16 il procedimento gene-

be generare date le sue caratteristiche strutturali). In letteratura

ralmente applicato per ottenere il gettito potenziale è quello di effettuare una regressione

delle entrate fiscali correnti su un insieme di variabili esplicative (fiscali o istituzionali).

I risultati predetti di tale regressione stimano il livello di gettito potenzialmente conse-

guibile, cosicché l’indice di sforzo è calcolato rapportando i valori del gettito effettivi e

predetti.

Musgrave (1987), pur evidenziando i miglioramenti conseguibili utilizzando questo

approccio rispetto a quello basato sulla comparazione del rapporto gettito/PIL, ne segna-

la alcuni limiti. L’indice di sforzo tributario consente infatti di desumere il rendimento

del prelievo fiscale di un paese unicamente attraverso le caratteristiche medie riscontrate

in un campione di riferimento, e ridimensiona, di conseguenza, eventuali specificità dei

singoli contesti nazionali.

Nonostante tali avvertenze, nella presente analisi si è deciso di integrare con il sud-

detto indice l’analisi delle performance fiscali dei vari paesi; si passa pertanto di seguito

ad illustrare il procedimento di stima econometrica necessario per il calcolo dei livelli di

gettito potenziali.

LA STIMA DEL LIVELLO DEL GETTITO

Come rilevato in precedenza, dall’analisi dei dati relativi ai PVS emerge l’importan-

za di alcune variabili economiche nella determinazione del livello di gettito. Tuttavia, gli

studi empirici non offrono specificazioni omogenee del modello utilizzato per l’indivi-

duazione delle variabili determinanti ai fini della spiegazione del gettito (come dimostra

la tabella 3, dove sono riportati sinteticamente i risultati di alcune fra le principali analisi

17

.

in materia)

Diversi studi confermano, tuttavia, una significativa influenza negativa del settore

agricolo ed alcuni anche una relazione positiva con l’ampiezza del settore estrattivo e il

livello delle importazioni. Contrariamente a quanto ci si potrebbe attendere, la relazione

positiva con il PIL pro capite non appare confermata in tutti i lavori empirici.

Alla luce di quanto emerso, si è calcolata una regressione del gettito (espresso in

percentuale del PIL) su un insieme di variabili esplicative; rispetto a quelle mostrate nel-

16 Si vedano Musgrave (1987) e Chelliah, Baas e Kelly (1975).

17 Nella tabella 3 la mancanza di segno indica una diversa specificazione del modello o la non significatività statistica

della variabile, laddove il segno indica, quando significativa, la direzione della relazione fra l’esplicativa e il gettito.

- 46 -

Sistemi fiscali e gettito nei PVS

la tabella 3 non sono presi in considerazione, per mancanza di un numero adeguato di da-

ti, il commercio, i settori estrattivo, industriale e dei servizi, ma viene incluso, tramite la

Tab. 3 RISULTATI DELLE PRINCIPALI STIME DEL GETTITO FISCALE

Stotsky e

Chelliah et al. Tait et al. Tanzi Tanzi Leuthold WoldeMariam Piancastelli Alm et al.

(1975) (1979) (1987) (1992) (1991) (1997) (2001) (2004)

Variabili campione Paesi Paesi

Paesi Africa

PVS PVS PVS PVS Africa sviluppati e sviluppati e

subsahariana PVS PVS

Agricoltura - - - - -

Industria +

Servizi +

Sett. estrattivo + + +

Esportazioni

Importazioni + +

PIL pro capite + + + -

Commercio +

Fonte: elaborazioni ISAE su lavori citati.

variabile esplicativa “notax”, il peso delle entrate pubbliche di origine non fiscale. Il PIL

pro capite è espresso in parità di potere di acquisto, e le restanti variabili in percentuale

del prodotto interno lordo.

La verifica empirica viene condotta, mediante il metodo dei minimi quadrati ordina-

ri, per gli anni 1990 e 1999; la stima relativa al 1999 è stata effettuata dapprima per un

18

, e, successiva-

campione di 74 paesi, sia industrializzati che in via di sviluppo (Tab. 4)

Tab. 4 DETERMINANTI DEL GETTITO FISCALE

ANNO 1999; TOTALE PAESI

Coefficiente Standard Error t P>t

PIL pro capite 0,0005 0,0001 3,74 0,000

Agricoltura -0,2129 0,0787 -2,71 0,009

Export -0,1934 0,0957 -2,02 0,047

Import 0,2638 0,0980 2,69 0,009

Notax -0,2032 0,0591 -3,44 0,001

Costante 18,9749 2,8173 6,74 0,000

Numero di osservazioni = 74

F (5, 68) = 16,55

Prob. > F (5, 68) = 0,0000

2

R = 0,5489

2 corretto = 0,5157

R

Fonte: elaborazioni ISAE su dati World Bank (2003) e IMF (vari anni).

- 47 -

Rapporto ISAE - ottobre 2004

mente, per i soli paesi meno avanzati (Tab.5). La verifica sui dati del 1990 si riferisce, in-

vece, ai soli PVS (Tab.6). La scelta del campione è determinata essenzialmente dalla

disponibilità dei dati relativamente a tutte le variabili utilizzate. I dati relativi al gettito fi-

scale si riferiscono solo al livello del governo centrale; non viene quindi considerato il

gettito conseguito da livelli di governo locale.

Tab. 5 DETERMINANTI DEL GETTITO FISCALE NEI PVS. ANNO 1999; PAESI IN VIA DI SVILUPPO.

Coefficiente Stdandard Error t P>t

PIL pro capite 0,0007 0,0003 2,37 0,021

Agricoltura -0,1822 0,0849 -2,14 0,036

Notax -0,1968 0,0576 -3,42 0,001

Export -0,2404 0,0940 -2,56 0,013

Import 0,2891 0,0953 3,03 0,004

Costante 17,9362 3,0383 5,90 0,000

Numero di osservazioni = 66

F (5, 60) = 11,57

Prob. > F (5, 60) = 0,0000

2 = 0,4909

R 2

R corretto = 0,4485

Fonte: elaborazioni ISAE su dati World Bank (2003) e IMF (vari anni).

Tab. 6 DETERMINANTI DEL GETTITO FISCALE NEI PVS. ANNO 1990; PAESI IN VIA DI SVILUPPO

Coefficiente Stdandard Error t P>t

PIL pro capite 0,00007 0,0004 0,17 0,862

Agricoltura -0,24237 0,1072 -2,26 0,028

Export -0,15334 0,0725 -2,12 0,039

Import 0,19248 0,0602 3,20 0,002

Notax -0,17918 0,0648 -2,77 0,008

Costante 23,13291 3,6766 6,29 0,000

Numero osservazioni = 63

F(5, 57) = 5.58

Prob. > F (5, 57) = 0,0003

2 = 0,3287

R 2

R corretto = 0,2698

Fonte: elaborazioni ISAE su dati World Bank (2003) e IMF (vari anni).

In ambedue le regressioni condotte sui dati del 1999 il test F rifiuta l’ipotesi di nulli-

tà complessiva delle variabili, e tutte le esplicative risultano significative, presentando il

segno atteso. In particolare, risulta confermata dalla stima l’influenza negativa sul gettito

del peso del settore agricolo e quella positiva del PIL pro capite.

18 L’insieme dei paesi considerati nella presente analisi è illustrato nella tabella 7.

- 48 -

Sistemi fiscali e gettito nei PVS

La regressione sul campione dei paesi in via di sviluppo condotta sui dati relativi al

1990 non mostra differenze sostanziali rispetto alla stima per il 1999, se non per il fatto

19 . Questo diverso risultato po-

che in tale anno il PIL pro capite non appare significativo

trebbe indicare una evoluzione della struttura economica; si è visto, infatti, che, nei paesi

economicamente meno avanzati, le imposte sul commercio internazionale rappresentano

una quota del gettito meno rilevante rispetto a quelle sul reddito.

A questo punto, si è potuto calcolare l’indice di sforzo tributario che, come detto in

precedenza, è ottenuto rapportando il gettito effettivo con quello potenziale (espresso dai

valori predetti dalla regressione). La stima è effettuata, in entrambi i periodi di riferimen-

to, con riguardo ai soli PVS (si veda la tabella 7, nella quale sono riportati anche il PIL

pro capite ed i valori, espressi in percentuale del PIL, della produzione agricola, del get-

20

tito fiscale, effettivo e potenziale, e l’indice di corruzione ). L’unità può essere conside-

rata un valore soglia per l’indice in esame: valori prossimi ad uno segnalano che

l’operatore pubblico gestisce in modo adeguato, date le caratteristiche economiche, la

capacità contributiva del paese; valori ampiamente superiori all’unità suggeriscono che il

gettito effettivo è più elevato rispetto a quello potenzialmente conseguibile, data la strut-

tura economica del paese, mentre valori inferiori possono rivelare quali paesi, gestendo

meglio la politica fiscale, potrebbero incrementare le entrate, e allentare in tal modo il

vincolo del bilancio pubblico. Come visto in precedenza, nella maggior parte dei PVS,

un bilancio pubblico in deficit è, infatti, il principale ostacolo a politiche di spesa atte a

21

favorire lo sviluppo socio-economico .

L’indice di sforzo tributario e il valore del gettito fiscale, espresso in percentuale del

PIL, sono utilizzati in questa analisi anche per valutare la performance fiscale e la validi-

tà di alcuni interventi di riforma realizzati nei PVS. Nel periodo di osservazione, riferito

al decennio compreso tra il 1990 e il 1999, anni caratterizzati dall’intensificazione del

processo di integrazione economica, infatti, numerosi paesi in Asia, America Latina e

Africa subsahariana hanno introdotto rilevanti riforme dei sistemi economici e tributari.

Il continente asiatico e quello latinoamericano, inoltre, hanno attraversato fasi di grave

crisi economica, che hanno influenzato l’andamento dei principali aggregati macroeco-

nomici. Questa circostanza ha contribuito in modo significativo a definire caratteristiche

e intensità dei più importanti processi di ristrutturazione dei sistemi fiscali dei paesi coin-

volti.

19 A questo proposito Bahl (1971) segnala che nei PVS il commercio è più rilevante del reddito pro capite nel

determinare il gettito fiscale.

20 L’indice di corruzione può variare nell’intervallo compreso tra 0 e 10, laddove ad un valore prossimo alla soglia

massima è associata una condizione di corruzione minore. Per una descrizione del metodo di costruzione si veda

Transparency International (1999). L’indice di corruzione non è tuttavia utilizzato per calcolare la regressione.

21 A questo proposito si veda il primo capitolo di questo rapporto.

- 49 -

Rapporto ISAE - ottobre 2004

Tab. 7 CARATTERISTICHE DEL SISTEMA ECONOMICO NEL 1999 E INDICE DI

SFORZO FISCALE NEL 1999 E 1990

Settore Gettito Indice sforzo Indice sforzo Indice

PIL pro capite Gettito

Paese agricolo effettivo tributario tributario corruzione

(PPP) potenziale

(% del PIL) (% del PIL) 1990 1999 1999

America Latina

Argentina 11.700 4,74 12,48 24,23 0,488 0,515 3,00

Brasile 6.820 7,24 27,60 19,14 1,291 1,442 4,10

Colombia 6.680 13,83 10,78 17,53 0,667 0,615 2,90

Costa Rica 10.120 10,54 17,73 21,25 1,066 0,834 5,10

Ecuador 3.020 12,15 8,80 15,03 0,961 0,586 2,40

Messico 7.880 4,61 12,26 20,07 n.d. 0,611 3,40

Panama 5.690 6,95 18,03 22,75 0,912 0,792 n,d,

Paraguay 5.100 21,86 9,93 15,84 0,670 0,627 2,00

Perù 4.410 8,53 13,69 13,03 0,689 1,051 4,50

Venezuela 5.350 5,02 13,56 18,38 0,966 0,738 2,60

Africa subsahariana

Burundi 670 52,22 16,71 10,84 n.d. 1,542 n.d.

Camerun 1.520 42,32 12,49 8,55 0,863 1,461 1,50

Costa d'Avorio 1.560 21,98 15,95 14,06 1,419 1,135 2,60

Congo, Rep. 890 8,36 7,77 2,79 n.d. 2,785 n.d.

Etiopia 720 52,33 13,00 7,59 1,720 1,712 n.d.

Guinea 1.840 24,07 11,20 16,52 0,846 0,678 n.d.

Madagascar 760 30,03 11,04 15,79 0,597 0,699 n.d.

Mauritius 8.850 8,64 18,75 23,73 0,979 0,790 4,90

Namibia 6.790 11,37 31,88 24,98 1,015 1,276 5.30

Sud Africa 10.430 3,40 25,62 23,68 1,150 1,082 5,00

Senegal 1.360 18,05 16,79 18,68 0,899 3,40

Sierra Leone 430 43,53 6,82 11,91 0,338 0,572 n.d.

Sudan 1.770 41,09 6,62 10,13 0,654 n.d.

Swaziland 4.170 17,01 28,18 24,34 1,392 1,157 n.d.

Uganda 1.370 38,40 11,49 15,65 0,734 2,20

Medio Oriente e Africa del Nord

Algeria 5.870 11,45 27,61 18,79 n.d. 1,469 n.d.

Giordania 3.720 2,43 18,14 21,22 0,758 0,855 4,40

Iran 5.300 20,88 16,18 10,88 0,895 1,487 n.d.

Libano 4.070 11,92 14,06 21,22 n.d. 0,662 n.d.

Marocco 3.340 15,23 24,99 17,03 1,216 1,468 4,10

Siria 3.200 24,02 17,43 11,69 1,262 1,490 n.d.

Tunisia 5.700 12,85 25,84 20,32 1,283 1,272 5,00

Turchia 5.730 16,03 21,28 18,00 0,658 1,182 3,60

Yemen 740 16,68 9,42 5,92 0,957 1,591 n.d.

- 50 -

Sistemi fiscali e gettito nei PVS

segue: Tab. 7 CARATTERISTICHE DEL SISTEMA ECONOMICO NEL 1999 E INDICE DI

SFORZO FISCALE NEL 1999 E 1990

Settore Gettito Indice sforzo Indice sforzo Indice

PIL procapite Gettito

Paese agricolo effettivo tributario tributario corruzione

(PPP) potenziale

(% del PIL) (% del PIL) 1990 1999 1999

Asia

Bangladesh 1.430 25,25 6,97 11,68 n.d. 0,597 n.d.

Cina 3.370 17,63 6,76 16,14 0,394 0,419 3,40

Filippine 3.610 17,15 14,50 18,08 0,786 0,802 3,60

India 2.580 26,23 8,90 11,32 0,782 0,787 2,90

Indonesia 2.790 19,61 16,67 14,22 0,985 1,172 1.70

Mongolia 1.650 36,97 15,61 14,01 1,114 4.30

Nepal 1.190 41,29 8,42 11,01 0,696 0,765 n.d.

Pakistan 1.760 27,03 13,17 12,19 0,980 1,080 2.20

Papua Nuova Guinea 2.710 28,71 21,91 15,07 1,274 1,454 n.d.

Singapore 20.730 0,15 15,17 26,55 0,699 0,571 9,10

Sri Lanka 3.130 20,67 15,01 17,38 1,056 0,864 n.d.

Tailandia 5.870 10,73 13,84 16,75 0,786 0,826 3,20

Vietnam 1.810 25,43 16,23 15,06 n.d. 1,077 2,60

Europa dell’Est ed ex URSS

Azerbaijan 2.340 18,97 16,62 20,45 n.d. 0,813 1,70

Bielorussia 6.600 14,64 26,52 22,05 n.d. 1,203 3,40

Bulgaria 5.850 16,59 25,82 18,58 2,077 1,390 3,30

Croazia 8.100 9,69 40,68 25,32 n.d. 1,607 2,70

Estonia 8.330 6,82 28,16 26,36 n.d. 1,068 n.d.

Fed. Russa 6.080 7,37 18,15 15,61 n.d. 1,162 2,40

Georgia 2.160 26,25 9,86 18,28 n.d. 0,540 2,30

Kazakhstan 4.780 10,48 7,76 18,98 n.d. 0,409 2,30

Lettonia 6.450 4,52 27,53 24,43 n.d. 1,127 3,40

Lituania 7.370 8,52 24,50 25,50 n.d. 0,961 3,80

Moldova 1.990 27,87 21,40 19,61 n.d. 1,091 2,60

Polonia 8.620 3,93 28,98 24,36 n.d. 1,190 4,20

Repubblica Ceca 13.150 4,35 31,87 29,24 n.d. 1,090 4,60

Repubblica Slovacca 10.890 3,97 31,43 25,97 n.d. 1,210 3,70

Romania 5.230 15,15 26,70 19,34 1,683 1,381 3,30

Rpubblica Kyrgyza 2.460 37,68 12,21 14,64 n.d. 0,834 2,20

Slovenia 15.280 3,70 38,15 31,21 n.d. 1,222 6,00

Tajikistan 980 27,38 9,98 16,81 n.d. 0,594 n.d.

Ucraine 3.590 14,28 22,01 17,82 n.d. 1,235 2,60

Fonte: elaborazioni ISAE su dati World Bank (2003) e IMF (vari anni); Transparency International (1999).

- 51 -

Rapporto ISAE - ottobre 2004

Per quanto riguarda i risultati empirici ottenuti, dalla tabella 7 si osserva che, nel

1999, 35 dei 66 paesi considerati presentano un valore dell’indice di sforzo fiscale supe-

riore all’unità; questo dato si rileva in paesi che non sono omogenei né per struttura eco-

nomica (peso del settore agricolo) né per livello di reddito individuale. Si può ad

esempio rilevare che Argentina e Costa Rica, con reddito pro capite superiore ai 10.000

dollari annui, sono caratterizzati da bassi livelli di gettito e sforzo fiscale, mentre Perù,

Namibia e molti dei paesi in transizione, pur in una condizione di reddito prossima ai

22

.

5.000 dollari pro capite annui, mostrano una migliore gestione della capacità tributaria

Per quanto riguarda l’andamento temporale, nel corso dell’intervallo considerato 16

paesi mostrano un peggioramento dell’indice; tra questi si possono osservare, in partico-

lare, i casi di Costa Rica e Sri Lanka che mostrano valori superiori all’unità all’inizio del

periodo, ma registrano indici rispettivamente pari a 0,83 e 0,86 nell’anno finale. Per

quanto riguarda, invece, i paesi che hanno mostrato un miglioramento dell’indicatore, si

possono segnalare Perù, Camerun, Iran, Indonesia e Turchia che, sembrano aver miglio-

rato la gestione della capacità contributiva del sistema economico (tutti questi paesi regi-

strano valori superiori all’unità a fine periodo).

Procedendo ad un’analisi dei dati per aree geografiche osserviamo, innanzitutto, le

performance dei paesi latinoamericani. Fra questi, Brasile e Perù, che presentano livelli

23

abbastanza simili di PIL pro capite, peso del settore agricolo e indice di corruzione ,

mostrano nel 1999 i valori più elevati dell’indice di sforzo tributario. E’ interessante al-

tresì osservare che, in base a quanto emerge dall’osservazione di tale indice, Colombia

ed Ecuador, pur con livelli di reddito individuale simili a quelli di Brasile e Perù, rispetti-

vamente, evidenziano una gestione del sistema fiscale meno efficace. In Colombia ed

Ecuador, d’altronde, il maggior contributo dell’agricoltura alla produzione del prodotto

24

, l’elevato grado di corruzione (relativamente a Brasile e Perù) e, per quanto

nazionale 25

concerne l’Ecuador, la particolare composizione del prelievo rappresentano un limite

alle possibilità di incremento del gettito fiscale.

22 E’ necessario sottolineare, tuttavia, che, poiché i dati del gettito si riferiscono al bilancio centrale dello Stato, alcuni

paesi potrebbero presentare un valore sottostimato degli indici di performance tributaria a causa del decentramento del

prelievo.

23 A questo proposito è forse utile ricordare che, come sottolineato precedentemente, gran parte della letteratura

considera il fenomeno della corruzione un vincolo alle possibilità di espansione del prelievo. Gli indici di misura della

corruzione sono riportati nella tabella 7.

24 Come evidenziato dalla letteratura e dalle verifiche empiriche, esiste una relazione negativa tra peso del settore

agricolo e livelli di gettito.

25 In Ecuador le imposte sul commercio internazionale raggiungono circa il 40% delle entrate correnti, a fronte di un dato

medio nell’area inferiore al 10% (si veda la tabella 2). - 52 -

Sistemi fiscali e gettito nei PVS

Procedendo nell’analisi dei paesi del continente sudamericano, si può considerare la

26

scarsa performance di Argentina e Messico, i quali, nonostante le riforme introdotte

nello scorso decennio, sono caratterizzati da livelli di prelievo e sforzo tributario inaspet-

tatamente bassi rispetto al livello del reddito pro capite. Secondo un’analisi svolta da

Tanzi (2000), Messico e Argentina (e anche altri paesi latinoamericani), in seguito alla

riduzione delle restrizioni al commercio internazionale ispirata dalle politiche di libera-

lizzazione del cosiddetto Washington Consensus, hanno registrato considerevoli perdite

di gettito (a causa della riduzione del prelievo su questa importante base imponibile, sen-

27

za che al contempo si individuasse un’altrettanto proficua fonte d’entrata ). Per il Mes-

sico, inoltre, i poco soddisfacenti risultati in termini di gettito possono essere spiegati

dalla crisi economica verificatasi nel 1995, dalla forte dipendenza del bilancio dalle en-

trate legate all’esportazione di petrolio, la cui volatilità di prezzo determina una scarsa

stabilità delle risorse disponibili, e da riforme che, non avendo contribuito alla semplifi-

28

cazione del prelievo, non hanno determinato gli incrementi attesi delle entrate .

Per quanto riguarda Argentina e Messico, paesi caratterizzati, fra l’altro, da limitati

livelli di spesa, misure di riforma in grado di migliorare il rendimento del sistema di

prelievo potrebbero consentire di incrementare, in misura significativa, le erogazioni

pubbliche.

L’analisi relativa al campione dei paesi latinoamericani sembra rivelare, in definiti-

va, che gli interventi di riforma avviati durante gli anni novanta in Brasile e Perù, tra cui

29

le misure adottate per la semplificazione del sistema di prelievo sulle piccole imprese e

l’introduzione della tassazione sulle transazioni bancarie (Coelho et al, 2001), hanno

contribuito in modo più efficace, rispetto agli altri paesi, al buon risultato in termini di

raccolta tributaria.

Per quanto concerne l’Africa subsahariana, si osserva, in primo luogo, la buona

performance tributaria di Repubblica Sudafricana e Namibia, spiegabile, in parte, con la

30

loro appartenenza all’Unione Doganale Sudafricana . Questi due paesi mostrano, inol-

tre, risultati positivi anche relativamente ad alcuni indicatori di tipo istituzionale (indice

26 Per un’analisi delle condizioni economiche dell’Argentina si veda nel Rapporto ISAE “Finanza pubblica e

redistribuzione” dello scorso anno Imperia (2003).

27 A questo proposito è interessante ricordare l’analisi svolta da Martinez - Vazquez e Chen (2001) sull’influenza sulle

politiche di riforma tributaria derivante dall’adesione del Messico al NAFTA. Tali autori evidenziano che, sebbene il patto

non contenga norme di disciplina della materia tributaria, le riforme introdotte dopo l’entrata in vigore dell’accordo

tendono a salvaguardare la competitività del paese evitando di gravare sulle basi imponibili più mobili, ma generano, di

conseguenza, significative riduzioni delle entrate pubbliche.

28 Si veda Dalsgaard (2000).

29 L’Agenzia delle entrate del Brasile ha stimato una riduzione di 90 milioni di Real dei costi di adempimento fiscale per le

imprese che nel 1997 hanno adottato il Simples (imposta che ha sostituito un insieme di tributi). Tale imposta è stata

introdotta nel 1996. Si veda Lledo, Schneider e Moore (2004).

- 53 -

Rapporto ISAE - ottobre 2004

di corruzione) ed economico-sociale (Tab. 8). Va d’altronde rilevato che, rispetto ad altre

nazioni africane, Sudafrica e Namibia presentano una struttura economica (in termini di

ricchezza individuale e di importanza del settore agricolo) e tributaria (maggiore peso

delle imposte dirette, rispetto alle indirette, nella composizione del gettito) per alcuni

aspetti più simile a quella dei paesi industrializzati. Dalla tabella 8 emerge, inoltre, che in

Sudafrica e in Namibia, coerentemente con quanto evidenziato nel Rapporto ISAE dello

31

, un livello di erogazioni pubbliche vicino alla soglia del 30% del PIL si

scorso anno

manifesta insieme a una condizione economica e sociale (misurabile dall’indice di

32

sviluppo umano ) migliore di altri paesi africani.

Per quanto riguarda il restante gruppo del campione africano, si può notare che, seb-

bene si registrino livelli di gettito decisamente contenuti, gli indici di sforzo tributario su-

perano in alcuni casi, e di molto, l’unità; evidentemente, realtà istituzionali caratterizzate

da strutture economiche particolarmente arretrate e da apparati amministrativi inefficien-

ti ammetterebbero livelli di gettito inferiori a quelli effettivamente rilevati. A questo pro-

posito un’analisi svolta da Addison e Levin (2004) segnala un insieme di fattori che

possono contribuire a spiegare la situazione: l’elevato peso del settore agricolo (il cui va-

lore aggiunto non è inferiore al 40% del PIL), la preoccupante diffusione della corruzio-

ne (in particolare in Camerun, Costa d’Avorio e Uganda), la decentralizzazione della

raccolta tributaria (che oltre a determinare un incremento eccessivo delle spese ammini-

strative può causare la proliferazione dei tributi), il fenomeno di doppia imposizione su

una medesima base imponibile e l’innescarsi di processi di concorrenza fiscale tra le au-

33

torità locali (con un evidente rischio di conflitto tra obiettivi locali e centrali) .

Per quanto riguarda alcuni casi specifici, si possono considerare le esperienze di

Uganda ed Etiopia, paesi che, soprattutto negli ultimi anni, sono stati interessati da pro-

34

.

fondi interventi di ristrutturazione economica e politica

L’Uganda, pur caratterizzata da un discreto livello di reddito pro capite (relativa-

mente ad altre realtà africane), mostra valori bassi di gettito e sforzo tributario. Questo ri-

sultato, che conferma peraltro quelli già ottenuti in altre analisi (Addison e Levin, 2004,

Teera, 2003), denota una limitata efficacia nell’incrementare la pressione fiscale in se-

guito alle riforme avviate negli ultimi anni.

30 La South African Customs Union (SADCU) definisce un regime comune di tariffe doganali e trasferimenti di gettito tra i

paesi membri.

31 Gabriele e Meucci, 2003.

32 Sull’indice di sviluppo umano si veda UNDP (2003).

33 A questo proposito è interessante notare quanto accaduto in Uganda e Tanzania, dove, a causa di una mancanza di

coordinamento amministrativo tra i diversi livelli di governo, le autorità locali hanno introdotto tasse sull’esportazione dei

prodotti agricoli, in contraddizione con la politica centrale di sostegno dell’export.

34 Per un approfondimento delle condizioni dell’Uganda si veda il primo capitolo del presente rapporto.

- 54 -

Sistemi fiscali e gettito nei PVS

Tab. 8 INDICATORI DI FINANZA PUBBLICA (ANNO 1999) E HDI (2001).

Spesa Avanzo/disavanzo

Indice sforzo

Paese Spesa Spesa sanità istruzione di bilancio HDI

tributario (in % del PIL) (in % del PIL) (in % del PIL) (in % del PIL)

America Latina

Argentina 0,515 16,95 8,50 4,52 -2,88 0,849

Brasile* 1,442 26,80* 7,90 4,96 -7,75 0,777

Colombia 0,615 19,15 9,90 n.d. -7,14 0,779

Costa Rica 0,834 21,43 6,40 4,87 -1,46 0,832

Ecuador 0,586 n.d. 3,90 2,22 n,d, 0,731

Messico 0,611 15,50 5,40 4,42 -1,55 0,800

Panama 0,792 27,51 7,60 5,79 0,36 0,788

Paraguay 0,627 19,41 7,90 4,83 -3,34 0,751

Peru 1,051 19,58 4,90 3,35 -2,27 0,752

Venezuela 0,738 19,45 4,60 n.d. -1,60 0,775

Africa subsahariana

Botswana n.d. 36,09* 5,80 8,62 n.d. 0,614

Burundi 1,542 26,13 2,60 3,85 -4,72 0,337

Camerun 1,461 15,55 4,30 2,36 0,13 0,499

Congo, Rep. 2,785 32,81 2,90 4,19 -5,62 0,502

Costa d'Avorio 1,135 19,67 2,60 5,27 -2,08 0,396

Etiopia 1,712 26,83 4,60 4,73 -5,02 0,359

Guinea 0,678 21,03 3,80 2,03 -2,42 n,d

Madagascar 0,699 17,42 2,80 1,87 -2,67 0,468

Mauritius 0,790 24,59 3,40 4,21 -1,50 0,779

Namibia 1,276 37,85 7,60 8,10 -3,28 0,610**

Senegal 0,899 20,40 4,70 3,47 -1,15 0,430

Sierra Leone 0,572 20,94 3,00 1,00 -8,48 n,d,

Sud Africa 1,082 29,52 8,70 6,05 -1,46 0,684

Sudan 0,654 8,73 4,20 n,d, -0,93 n,d,

Swaziland 1,157 33,23 3,70 6,13 -1,52 0,547

Uganda 0,734 18,16 3,70 2,30 -1,34 0,489

Medio Oriente e Africa del Nord

Algeria 1,469 30,35 4,20 n.d. -0,52 0,704

Iran 1,487 25,59 5,40 4,61 -0,80 0,719

Giordania 0,855 31,28 8,00 4,95 -2,43 0,743

Libano 0,662 35,72 12,4* 2,03 -16,15 0,752

Marocco 1,468 32,52 4,40 5,97 -2,46 0,606

Siria 1,490 23,23 2,30 3,64 0,71 0,685

Tunisia 1,272 31,62 5,50 7,48 -2,26 0,740

Turchia 1,182 38,06 4,90 4,00 -13,02 0,734

Yemen 1,591 26,72 4,90 n,d, -3,46 0,470

- 55 -

Rapporto ISAE - ottobre 2004

segue: Tab. 8 INDICATORI DI FINANZA PUBBLICA (ANNO 1999) E HDI (2001)

Spesa Avanzo/disavanzo

Indice sforzo

Paese Spesa Spesa sanità istruzione di bilancio HDI

tributario (in % del PIL) (in % del PIL) (in % del PIL) (in % del PIL)

Asia

Bangladesh 0,597 12,70 4,00 2,38 -2,79 0,502

Cina 0,419 10,86 5,10 2,79 -2,94 0,721

India 0,787 15,62 5,10 4,06 -5,50 0,590

Indonesia 1,172 20,54 2,60 n.d. -1,15 0,682

Mongolia 1,114 25,16 6,10 n.d. -10,79 0,661

Nepal 0,765 16,00 n.d. 2,98 -3,90 0,499

Pakistan 1,080 21,34 4,10 1,84 -6,88 0,499

Papua New Guinea 1,454 31,35 4,20 2,13 -2,75 n,d,

Filippine 0,802 19,67 3,60 4,23* -3,75 0,751

Singapore 0,571 18,74 4,00 3,42 7,14 0,884

Sri Lanka 0,864 24,20 3,60 3,05* -6,90 0,730

Tailandia 0,826 25,05 3,70 5,00 -10,41 0,768

Vietnam 1,077 21,21 5,50 n.d. -1,58 0,688

Europa dell’Est ed ex URSS

Azerbaijan 0,813 22,57 0,99 4,21 -2,54 n.d.

Bielorussia 1,203 30,86 5,70 6,00 -1,99 0,804

Bulgaria 1,390 34,14 4,10 3,36* 1,47 0,795

Croazia 1,607 48,28 9,90 4,18 -1,96 0,818

Rep.Ceca 1,090 35,26 7,20 4,38 -1,60 0,861

Estonia 1,068 35,13 6,60 7,48 -0,16 0,833

Georgia 0,540 14,99 6,90 n.d. -2,27 n.d.

Kazakhstan 0,409 15,08 4,20 n.d. -3,88 0,765

Rep. Kyrgyza 0,834 19,72 n.d. 5,43 -2,38 n,d

Lettonia 1,127 35,41 6,40 6,27 -3,76 0,811

Lituania 0,961 31,09 6,10 6,38* -7,05 n.d.

Moldova 1,091 29,71 3,40 n,d, -3,41 0,700

Polonia 1,190 35,26 6,20 5,04 -0,82 0,841

Romania 1,381 35,06 3,30 3,52 -1,69 0,773

Fed. Russa 1,162 21,93 5,60 4,41 -0,49 0,779

Rep. Slovacca 1,210 37,99 5,80 4,34 -3,19 n.d.

Slovenia 1,222 40,49 8,70 n.d. -0,74 0,881

Tajikistan 0,594 12,41 3,30 2,08 -0,77 0,677

Ukraina 1,235 25,99 4,30 4,45* -2,11 0,766

Fonte: elaborazioni ISAE su dati World Bank (2003) e IMF (vari anni), UNDP (2003).

* 1998.

** 2000. - 56 -

Sistemi fiscali e gettito nei PVS

La performance non soddisfacente dell’Uganda può essere spiegata dal persistere di

35

un sistema tributario molto complesso, caratterizzato da un alto numero di tributi e da

uno scarso coordinamento delle autorità tributarie, da un’ampia estensione dell’econo-

mia informale e, come già ricordato, dall’elevata corruzione. Recenti riforme sembrano

tuttavia aver indotto alcuni effetti significativi; Gray e Chapman (2001) rilevano infatti

come il programma di aiuti internazionali per il rafforzamento dell’amministrazione

ugandese abbia contribuito ad incrementare il gettito.

Per quanto riguarda l’Etiopia, è necessario ricordare che, in seguito alla caduta del

precedente regime totalitario, a partire dal 1991 è stato avviato un considerevole proces-

so di liberalizzazione e di riforma delle strutture fiscali; tale processo appare tuttavia ca-

ratterizzato da alcuni risultati in prospettiva preoccupanti (Alemayehu G. e Abebe S.,

2003). Se, da un lato, l’andamento del gettito nel periodo compreso tra il 1990 e il 1999

può considerarsi positivo, seppur contenuto in termini di incremento, dall’altro desta pre-

occupazione l’evoluzione della sua composizione. La fonte principale delle entrate è rap-

presentata, infatti, dal prelievo sul commercio internazionale che, come già visto nel caso

dei paesi sudamericani, costituisce una base imponibile esposta al rischio di forti ridu-

zioni per via della sempre crescente integrazione dei mercati. Tali eventuali riduzioni po-

trebbero quindi comportare problemi di finanziamento della spesa pubblica o, in

alternativa, volendo garantire livelli inalterati di erogazione, ulteriori aumenti del disa-

vanzo di bilancio (il cui valore per il 1999 era pari al 5,2% del PIL).

36

Per quanto riguarda i paesi asiatici , si può evidenziare che ben 8, sui 13 compresi

nel campione, presentano un indice di sforzo tributario inferiore all’unità, e che 4 hanno

un livello di pressione fiscale inferiore al 10% del PIL. In particolare, la Cina è caratte-

rizzata dal valore minimo dell’indicatore e da un gettito inferiore al 7% del PIL, risultato

che può essere in parte spiegato dal forte decentramento tributario che caratterizza que-

sto paese. 37

Secondo quanto emerge da alcuni analisi svolte sui paesi asiatici , la crescente in-

ternazionalizzazione dell’economia ha contribuito a ridurre notevolmente l’autonomia

nazionale relativamente al disegno dei sistemi tributari e a contrarre il prelievo su alcune

basi imponibili, con conseguenti effetti negativi sui livelli di gettito fiscale.

Da un lato l’elevata mobilità di alcune basi imponibili ha innescato, soprattutto tra i

paesi del Sud Est asiatico, comportamenti di concorrenza fiscale per attrarre gli investi-

35 A questo proposito Addison e Levin (2004) notano che l’Uganda, pur avendo un numero di tributi più elevato rispetto al

Kenya, presenta un valore del gettito più basso.

36 L’analisi relativa a Singapore, che insieme a Cina e Bangladesh mostra il valore dell’indice di sforzo tributario più

basso, viene qui tralasciata, poiché la struttura economica evidenzia peculiarità tali da non rendere questo paese

omogeneo con gli altri del continente asiatico.

37 Si vedano Lodin (2000), Owens (1998), Tanzi (2000a). - 57 -

Rapporto ISAE - ottobre 2004

menti internazionali; dall’altro alcune innovazioni tecnologiche (definite da Tanzi “ter-

miti fiscali”), quali e-commerce, e-money, scambi intra-imprese, paradisi fiscali, centri

off-shore, hanno permesso lo sviluppo di forme di scambio difficilmente assoggettabili

alla tassazione, ed hanno determinato preoccupanti fenomeni di erosione fiscale.

Analizzando il caso dell’India si può rilevare che, oltre agli elementi ora ricordati,

pesano sulla performance tributaria anche alcuni fattori legati alla struttura federale del

paese. Le riforme tributarie avviate negli ultimi anni, infatti, hanno interessato prevalen-

temente il sistema centrale del prelievo, mentre la mancanza di coordinamento tra gli or-

gani federali ha comportato una scarsa armonizzazione fiscale tra gli Stati. Questo ha

determinato una stagnazione dell’andamento del gettito dei tributi locali, che non hanno

sostenuto gli sforzi introdotti (a livello centrale) per migliorare il rendimento del sistema

tributario del paese (Govinda Rao, 2000). In India, quindi, il preoccupante stato delle fi-

nanze pubbliche (l’indebitamento delle Amministrazioni Pubbliche è intorno al 10% del

PIL), sembra poter trovare una soluzione in una migliore gestione della capacità contri-

butiva, cui può contribuire una più efficace lotta alla corruzione (il cui indice appare in-

fatti basso) .

CONCLUSIONI

L’analisi svolta nel presente capitolo parte dal presupposto che in molti paesi in via

di sviluppo la limitata disponibilità di risorse tributarie possa costituire un vincolo all’in-

cremento delle erogazioni pubbliche in quei settori, quali ad esempio sanità e istruzione,

ritenuti fondamentali per garantire il miglioramento delle condizioni di vita degli indivi-

dui. Appare pertanto necessario che i PVS, per conseguire l’obiettivo dello sviluppo, im-

parino ad esercitare il proprio potere di prelievo.

Gli indicatori di performance tributaria considerati nel presente capitolo sembrano

evidenziare, coerentemente con altri studi, che alcuni paesi, tra quelli inclusi nel campio-

ne analizzato, dispongono delle caratteristiche economiche necessarie a incrementare la

pressione fiscale. L’indice di sforzo tributario segnala, infatti, che il livello di gettito atte-

so, data la struttura produttiva, è maggiore di quello effettivamente conseguito. Un mi-

glioramento nella gestione della capacità contributiva del sistema economico

consentirebbe d’altronde di risanare i conti pubblici di molti paesi in via di sviluppo, ca-

ratterizzati da preoccupanti livelli di disavanzo e debito.

Il basso livello di pressione fiscale riscontrato in molte realtà, oltre che dalle specifi-

che caratteristiche dei settori produttivi, può essere spiegato da numerosi fattori, quali la

mancanza di volontà della classe politica di realizzare l’obiettivo di incremento del pre-

lievo, l’elevata diffusione della corruzione (che contribuisce a minare la fiducia dei con-

- 58 -

Sistemi fiscali e gettito nei PVS

tribuenti verso le istituzioni), la crescente internazionalizzazione dei mercati e lo scarso

coordinamento tra le autorità locali degli stati federali.

Sebbene alcuni fra i suddetti fattori (ad esempio l’internazionalizzazione delle eco-

nomie) rientrino nella sfera di controllo delle autorità nazionali solo in misura limitata,

ed altri (quali la struttura produttiva) possano essere alterati unicamente mediante inter-

venti molto complessi e di lungo periodo, va ribadito, in conclusione, come in alcuni pa-

esi esistano le condizioni per avviare, eventualmente con il supporto delle istituzioni

internazionali, un processo di riforma in grado di liberare risorse indispensabili per ga-

rantire incrementi quantitativi e qualitativi della spesa pubblica.

Risulta, altresì, evidente che la maggior parte dei paesi considerati non ha consegui-

to (né conseguirà, almeno nel breve periodo) gli incrementi di pressione fiscale necessari

a garantire la copertura delle erogazioni pubbliche. L’intervento delle istituzioni interna-

zionali e gli aiuti dei paesi avanzati a favore dello sviluppo sembrano pertanto strumenti

ancora necessari, e non immediatamente sostituibili, per contribuire ad allentare il vinco-

lo di bilancio e a garantire l’avanzamento socio-economico dei PVS.

- 59 -

Reddito di Ultima Istanza: un passo avanti nel

contrasto alla povertà?

UN IMPEGNO EUROPEO

«Il ritorno ad una crescita economica sostenuta e la prospettiva ravvicinata del pieno

impiego non implicano la regressione spontanea delle situazioni di povertà e di esclusio-

ne in seno all’Unione Europea; al contrario, rendono ancor più inaccettabile il persistere

di tali situazioni»; è quindi importante «assicurare … le garanzie minime di risorse che

devono essere fornite dai regimi di protezione sociale ed esaminare le possibili iniziative

a sostegno dei progressi nel settore». Sono affermazioni contenute nell’Agenda Sociale

Europea, approvata nel dicembre 2000 al Consiglio Europeo di Nizza, che sanciscono,

coerentemente con la cosiddetta “strategia di Lisbona”, la rilevanza per l’Unione Euro-

pea degli obiettivi di politica sociale, ed individuano come strumento fondamentale, tra

gli altri, un istituto di garanzia che assicuri un livello minimo di reddito. È appena il caso

di rilevare come l’impegno europeo in tal senso risalga a ben prima dell’approvazione

dell’Agenda Sociale; già nella Raccomandazione del Consiglio Europeo 441 del 24 giu-

gno 1992, infatti, si esprimeva la necessità di riconoscere ad ogni individuo un ammonta-

re di risorse adeguato per condurre un’esistenza dignitosa: si inseriva così tale diritto tra

quelli “di cittadinanza”, legati cioè alla sola appartenenza dell’individuo alla comunità.

Del resto, l’attenzione alle politiche sociali a livello comunitario è andata sempre più raf-

forzandosi dopo l’unificazione, quando alcuni fondamentali traguardi monetari e di fi-

nanza pubblica erano ormai raggiunti, mentre lo sviluppo dell’economia globale non

sembrava offrire una soluzione alle situazioni di emarginazione e povertà, ma anzi, spes-

so, ne creava di nuove – legate ad esempio all’invecchiamento della popolazione, con

conseguente inasprimento per le fasce attive degli oneri (monetari e non) necessari per

l’assistenza degli anziani, all’evoluzione del mercato del lavoro, con l’aumento di forme

di lavoro flessibili, precarie e non protette, o allo sviluppo delle nuove tecnologie, che ri-

schiano di escludere coloro che non possono o non riescono ad accedervi.

- 61 -

Rapporto ISAE - ottobre 2004

IL QUADRO TEORICO

Gli strumenti attraverso i quali è possibile realizzare la garanzia per tutti i cittadini

di un livello minimo di reddito sono molteplici; una prima classificazione può essere ef-

fettuata distinguendo in base ai criteri di selezione dei beneficiari, alla presenza o meno

di politiche attive, al livello istituzionale di attivazione. Di seguito si discuterà breve-

1 .

mente delle diverse opzioni teoriche, analizzandone pro e contro

Ai fini dell’individuazione dei beneficiari, la scelta discriminante che il legislatore

si trova a compiere è quella tra istituti universali e selettivi: nel primo caso, la prestazio-

ne è destinata a tutta la popolazione di riferimento, senza restrizioni, mentre nel secondo

solo agli individui economicamente svantaggiati, previa valutazione dei mezzi. Si posso-

no inoltre avere strumenti categoriali: in tal caso l’eleggibilità del beneficio è condizio-

nata alla presenza di determinate caratteristiche non monetarie (stato professionale,

condizione di invalidità, possesso di carichi familiari, eccetera). Una misura categoriale

può naturalmente essere universale (cioè si concede il sussidio a tutti gli individui appar-

tenenti a una determinata categoria) o selettiva (quando si condiziona il beneficio alla

doppia condizione monetaria-non monetaria).

Le più note misure universali non categoriali sono il reddito di cittadinanza (o reddi-

to di base) e l’imposta negativa sul reddito: nel primo caso, l’assegno è una somma fissa

cui ogni persona ha diritto in quanto cittadino, che dovrebbe sostituire tutti gli altri tratta-

menti di tipo previdenziale, assistenziale o fiscale (sgravi); nel secondo, il sussidio viene

attribuito attraverso il sistema fiscale, ed è rivolto a garantire a chi dispone di un reddito

inferiore ad una determinata soglia un’integrazione pari ad una quota della differenza tra

il reddito e la soglia; nel caso di redditi imponibili superiori alla soglia, il sussidio si tra-

2

. C’è da rilevare che uno strumento di sostegno al reddito piena-

sforma in un prelievo

mente universale non ha praticamente mai trovato applicazione nei sistemi di protezione

sociale, a causa dell’elevato onere che comporterebbe per le finanze pubbliche e quindi

per la generalità dei contribuenti attraverso l’imposizione fiscale (e dunque dell’entità

dell’effetto redistributivo complessivo), ma anche delle valutazioni controverse sia intor-

no ai possibili effetti sul mercato del lavoro, sia con riguardo alla giustificazione morale

3

alla base di una misura universale e incondizionata ; di conseguenza, le misure che non

prevedono verifica dei mezzi si sono mosse, in Italia, in una logica categoriale.

1 Su tale argomento si veda più diffusamente Toso (2000), e Shaver (1997).

2 Cfr. Targetti Lenti (2000). Si osservi che l’imposta negativa e il reddito di cittadinanza si equivalgono per gli effetti

distributivi (a prescindere dai diversi costi amministrativi) quando il reddito garantito è pari al prodotto dell’aliquota di

imposta per il reddito corrispondente al cosiddetto break-even point, quello raggiunto il quale non viene più erogato il

sussidio e comincia ad applicarsi il prelievo fiscale (per una dimostrazione si veda Chiappero Martinetti, 2001).

- 62 -

Reddito di Ultima Istanza: un passo avanti nel contrasto alla povertà?

Gli istituti selettivi associano il vantaggio di risultare in genere finanziariamente so-

stenibili a quello di consentire, potenzialmente, di indirizzare meglio nell’obiettivo di

lotta alla povertà le risorse scarse, realizzando così una migliore efficienza. Inoltre, si so-

stiene anche che gli strumenti universali, quando categoriali, non si adattano con la ne-

cessaria rapidità alle mutazioni della società: ciò può accadere quando le condizioni

richieste per avere accesso al beneficio risultano superate dal nuovo contesto sociale,

mentre viceversa nuove tipologie di potenziali beneficiari rimangono esclusi; quando ciò

accade, lo strumento può risultare “obsoleto”, e comunque non più adeguato, rispetto alla

4 .

finalità per la quale era stato pensato dal legislatore

Di contro, a sfavore della selettività giocano tuttavia una serie di aspetti rilevanti,

che rappresentano alcune delle motivazioni addotte in sostegno delle misure universali

(seppur categoriali). Innanzitutto, l’accertamento delle condizioni economiche comporta

spesso una violazione della privacy da parte dell’amministrazione, e ciò potrebbe creare

fenomeni di stigma e, in definitiva, una riduzione della coesione sociale nel paese tra

5

coloro che beneficiano dei sussidi e coloro che li finanziano tramite la fiscalità . Inoltre,

la valutazione dei mezzi può comportare errori di esclusione (individui che avrebbero

dovuto essere inclusi, cosiddetti “falsi negativi”) o di inclusione (“falsi positivi”), a

causa di un’erronea definizione dei criteri, di false dichiarazioni da parte degli aspiranti

beneficiari, eccetera; a riguardo, si osserva la presenza di un trade-off tra tali errori, dal

momento che un inasprimento delle condizioni di verifica dei mezzi presumibilmente

genererà una diminuzione dei falsi positivi e un aumento dei falsi negativi, e viceversa se

si “allargano le maglie” del means testing. Infine, non vanno sottovalutati i rilevanti costi

amministrativi che l’attività di accertamento dei mezzi e di controllo delle dichiarazioni

comporta; tali costi risulterebbero notevolmente ridotti in presenza di un istituto

universale.

L’ultimo elemento che gioca a sfavore della selettività è la possibile insorgenza, in

presenza di un sussidio che si riduce all’aumentare del reddito (e si esaurisce oltre una

certa soglia), della cosiddetta “trappola della povertà” e di disincentivi a lavorare: questi

problemi si verificano quando il reddito aggiuntivo derivante dal lavoro viene (in tutto o

3 Per un approfondimento dell’analisi teorica sul reddito di cittadinanza, in confronto con altri strumenti di sostegno al

reddito, si vada Chiappero Martinetti (2001) e Targetti Lenti (2000).

4 Un chiaro esempio si può rilevare nella lentezza e nella difficoltà con la quale talvolta (è il caso dell’Italia) gli istituti che

richiedono la condizione di lavoratore dipendente si adattano alle nuove forme flessibili di lavoro (precario e

parasubordinato).

5 Un segnale di presenza di un problema di stigma può rilevarsi quando gli effettivi beneficiari di un programma sono

molto meno numerosi dei potenziali. Quanto alla presunta minor coesione sociale, c’è da dire che questo aspetto è

controverso: si potrebbe infatti ribattere che un programma universale, comportando ceteris paribus aliquote più elevate,

potrebbe stimolare l’evasione fiscale e l’economia sommersa, generando per tale via conflitti che intaccano la coesione

sociale. - 63 -

Rapporto ISAE - ottobre 2004

6

in parte) compensato da una riduzione nel sussidio , rendendo così non conveniente au-

mentare l’offerta di lavoro (eventualmente, si preferirà ricorrere al lavoro nero). Vi sono

in realtà diversi modi per attenuare tale effetto indesiderato: anzitutto, grossolanamente,

si può porre il sussidio ad un livello talmente basso da rendere comunque preferibile la-

7

vorare, perdendo il diritto al beneficio, ma ottenendo comunque un reddito più alto . Op-

pure, possono essere previsti specifici meccanismi nel calcolo della situazione

economica rilevante ai fini del means testing, che esercitino un incentivo ad aumentare

l’offerta di lavoro (o a entrare nel mondo del lavoro): ad esempio, attraverso franchigie

8

in somma fissa, oppure considerando solo una certa percentuale del reddito da lavoro .

In parecchi casi, inoltre, l’istituto assistenziale viene formulato dal legislatore

prevedendo esplicitamente dei meccanismi di attivazione: spesso il beneficiario è

soggetto all’obbligo di cercare attivamente un’occupazione, o di non rifiutarne una

quando gli viene offerta, o viene stabilito un programma di inserimento (formativo,

occupazionale) teso a fornire gli strumenti per entrare (o rientrare) nel mondo del lavoro

e per evitare materialmente, impegnando il soggetto in altre attività, che questi possa

ricorrere al “lavoro nero”.

L’esigenza di introdurre meccanismi di attivazione nei sistemi di protezione sociale

9

: sia nei paesi mediterranei, nei quali le varie misure di

è attualmente diffusa in Europa 10

sostegno al reddito, introdotte in tempi recenti , si sono configurate fin dall’inizio come

“reddito minimo di inserimento”, sia nei paesi (fondamentalmente quelli scandinavi e

11

nordeuropei ) che per primi avevano previsto, tra gli anni settanta ed ottanta, misure di

safety net in una logica di semplice erogazione monetaria, cioè schemi del tipo “reddito

minimo garantito”.

La ragione di tale tendenza risiede in primis nell’esistenza di vincoli di bilancio più

stringenti, ma anche nella volontà da parte degli Stati di ridurre i fenomeni di dipendenza

dal sistema assistenziale, in modo tale da utilizzare le risorse scarse in maniera efficace

6 Si parla al riguardo di “aliquota di riduzione del sussidio”: quando l’aumento del reddito sostituisce per un pari importo

l’ammontare dell’assegno monetario, l’aliquota è pari al 100%, altrimenti è inferiore.

7 Ad esempio, in Francia il Revenu Minimum d’Insertion è ad un livello pari rispettivamente, per un single e per una

coppia senza figli, al 46% ed al 70% circa del salario minimo (Dollè, 2003).

8 Come vedremo, questo è il caso del Reddito Minimo di Inserimento italiano (con riferimento al solo reddito da lavoro

dipendente). Talvolta, l’aliquota di riduzione del sussidio può essere crescente: pari a zero in un primo periodo (il reddito

aggiuntivo derivante da un nuovo lavoro o da un aumento delle ore lavorate non viene considerato nella verifica dei

mezzi), per crescere fino al 100% (completa sostituzione del sussidio con il reddito aggiuntivo) con il passare del tempo.

9 Si veda ad esempio STAKES (2001a).

10 Nel 1992 in Francia (legge 722), nel 1997 in Portogallo, nel 1998, in via sperimentale, in Italia; in Spagna l’introduzione

è avvenuta a livello regionale, a partire dai Paesi Baschi nel 1989, mentre le Isole Baleari, ultima regione in ordine

cronologico a dotarsi di tale strumento, l’ha adottato nel 1995.

11 In Europa i primi paesi a dotarsi di tale strumento sono stati nel 1961 la Germania Ovest e nel 1963 l’Olanda.

- 64 -

Reddito di Ultima Istanza: un passo avanti nel contrasto alla povertà?

contro la povertà e l’esclusione sociale, dotando gli individui dei mezzi per poter uscire

12

da tale condizione anziché agevolando l’instaurarsi di situazioni croniche .

Un ulteriore elemento discriminante tra i diversi meccanismi di sostegno al reddito

riguarda il livello istituzionale di attivazione della misura. Si discuterà ampiamente in se-

guito di tale aspetto, di particolare attualità nel caso italiano. Qui basti notare che il di-

lemma è legato all’esigenza di conciliare due diverse istanze: da un lato, la capacità di

risposta delle politiche sociali ai bisogni del cittadino, che generalmente è ritenuta più ef-

ficiente in un sistema decentrato, in cui cioè vi sia maggiore attenzione alla dimensione

locale del bisogno ed allo specifico contesto sociale ed economico in cui è inserito il sog-

getto; dall’altro, la necessità di assicurare uniformità di valutazione per tutti gli individui

e di garantire in maniera omogenea per tutta la collettività la definizione dei diritti di cit-

tadinanza, che fa propendere per una misura più centralizzata.

LA SITUAZIONE ITALIANA 13

Attualmente, quasi tutti i paesi dell’Europa prima dell’allargamento prevedono

una misura di contrasto alla povertà, seppur con caratteristiche differenti riguardo ai tre

aspetti appena discussi. Anche grazie al rinnovato impulso comunitario, infatti, tutti gli

Stati che si trovavano ancora indietro su tale strada, con l’eccezione dell’Italia e della

Grecia, hanno provveduto ad adottare una qualche forma di reddito minimo generalizza-

14

to. In Italia, tale carenza è stata ampiamente segnalata da numerosi studiosi , e si ag-

giunge agli altri, tradizionali limiti del nostro sistema di protezione sociale: in primo

luogo, la netta prevalenza di istituti categoriali, rivolti a specifiche tipologie di individui

(anziani, lavoratori dipendenti, invalidi), che lasciano spesso scoperti i bisogni di intere

fasce di popolazione (principalmente i giovani, i lavoratori autonomi e precari, le donne

12 Tuttavia, va sottolineato a tal proposito che il dibattito sulla dipendenza dal sussidio si è sviluppato ed è

particolarmente intenso nei paesi mediterranei, proprio dove, a paragone con il resto dell’Europa, i benefici monetari

sono di gran lunga inferiori: «It emerges that poverty and unemployment traps are more likely to be a problem in the

Social-democratic and Conservative countries [i paesi scandinavi e nordeuropei], where Guaranteed Minimum Income

replacement rates with respect to poverty lines and to low wages are higher. In spite of this, the rhetoric on social

assistance dependency is largely adopted also in the Southern countries... although scientific research does not show

strong evidence of the phenomenon.» (STAKES, 2001b, pp. 25-26). Un recentissimo contributo valuta per il Reddito

Minimo d’Inserimento, attraverso stime econometriche risultanti da un modello di microsimulazione tax-benefit, gli effetti

sull’offerta di lavoro: l’interessante conclusione è che, complessivamente, tali effetti sono trascurabili (Berliri e Parisi,

2004).

13 Quelli dell’Europa dell’Est non sempre sono dotati di misure simili.

14 Si veda ad esempio Negri e Saraceno (1996), Ferrera (1984 e 1998), Benassi (2000), nonché i lavori della

Commissione per l’analisi delle compatibilità macroeconomiche della spesa sociale (“Commissione Onofri”) e della

Commissione d’Indagine sull’Esclusione Sociale (CIES), citati in bibliografia.

- 65 -

Rapporto ISAE - ottobre 2004

non lavoratrici o non coniugate con lavoratori dipendenti); in secondo luogo, la compre-

senza di elementi previdenziali ed assistenziali nello stesso istituto, con riguardo sia al fi-

15

; in terzo luogo, la preponderanza di

nanziamento, sia all’individuazione dei beneficiari

misure monetarie e la scarsa fornitura di servizi reali indirizzati realmente ai più pove-

16

ri ; infine, la presenza di una molteplicità di criteri, e la frequente differenziazione e di-

screzionalità a livello locale, per la valutazione dei mezzi (laddove richiesta),

l’individuazione dei beneficiari e la quantificazione dell’ammontare. In definitiva, la va-

lutazione condivisa è che il sistema sia privo di un disegno organico, composto da un’in-

finità di misure diverse che modellano un quadro non omogeneo, carente e

contraddittorio di copertura del bisogno. Quanto al contrasto della povertà, l’inefficienza

del nostro sistema di Welfare è testimoniata dalla limitata riduzione, a paragone con gli

altri paesi europei, nei tassi di povertà prima e dopo i trasferimenti sociali (si veda il

Graf. 1) e dalla sostanziale stabilità nell’incidenza della povertà relativa ed assoluta nel

17

nostro Paese .

Tutto ciò risulta, se possibile, ulteriormente aggravato dalla realtà economico-socia-

le italiana e dalle marcate differenze territoriali nelle situazioni di povertà ed emargina-

zione, da un lato, e nei sistemi assistenziali locali, dall’altro: molto spesso, alla maggiore

diffusione e gravità delle prime fa riscontro un minor grado di sviluppo dei secondi, e

dunque una minore efficienza nel contrasto del bisogno proprio laddove questo è più

esteso e profondo.

15 Com’è noto, se una misura di protezione sociale è di tipo previdenziale, il finanziamento è su base assicurativa,

mentre nel caso degli strumenti assistenziali, essi sono finanziati dalla fiscalità generale e l’erogazione non è

condizionata al pagamento contributivo.

16 Si pensi al caso paradossale della fornitura di energia elettrica, in cui la cosiddetta “fascia sociale”, garantita in base al

livello di potenza impegnata e di consumi, finisce per agevolare la stragrande maggioranza degli utenti, mentre non

copre compleatamente le famiglie in condizioni di disagio economico, soprattutto se numerose; la riforma di questo

meccanismo tariffario, proposta dall’Autorità per l’energia elettrica e il gas, dovrebbe presto cambiare questo stato di

cose. Sulla giustificazione teorica e sui casi pratici di applicabilità di misure di sostegno attraverso la garanzia di servizi

reali si veda ISAE (2000a).

17 La povertà relativa tra le famiglie italiane ha sempre oscillato, dal 1997 (anno di revisione delle tecniche di rilevamento

da parte dell’ISTAT), intorno al 12%, con un calo più marcato solo nell’ultimo anno di rilevazione (2002), mentre la stima

per la povertà assoluta si collocava al 4,6% nel 1997 ed al 4,2% nel 2002 (Commissione d’Indagine sull’Esclusione

Sociale, 2002 e 2003). Più oltre si presenteranno le nostre valutazioni sull’incidenza della povertà assoluta nel 2004,

utilizzando un metodo di stima che solo in parte segue la metodologia dell’ISTAT (descritta diffusamente in ISTAT, 2004).

- 66 -

Reddito di Ultima Istanza: un passo avanti nel contrasto alla povertà?

Norvegia

Romania

Bulgaria

Unito Regno

Svezia

SOCIALI Finlandia

Portogallo

TRASFERIMENTI Polonia

Austria sociali

Olanda trasferimenti

I Ungheria

DOPO i

dopo

Lussemburgo

E 2001

PRIMA Lituania sociali

anno Italia trasferimenti

RELATIVA Irlanda dei

Francia prima

POVERTA’ Spagna

Grecia

DI Estonia

TASSI Germania

-

1 Danimarca

Graf. Indicators.

Ceca Rep.

Belgio Structural

UEM EUROSTAT,

15 UE

25 UE Fonte:

5 0

35 30 25 20 15 10

- 67 -

Rapporto ISAE - ottobre 2004

DAL REDDITO MINIMO DI INSERIMENTO ...

La sperimentazione del Reddito Minimo di Inserimento (D.Lgs. 237/98) è iniziata,

com’è noto, nel 1999, per un biennio, in 39 comuni diffusi su tutto il territorio naziona-

18

le , ed è stata prolungata al biennio successivo (e estesa territorialmente ai comuni ap-

partenenti ai Patti territoriali nei quali erano inseriti i primi 39 comuni) con la Legge

finanziaria 2001 (n. 388/00). Le famiglie con reddito inferiore a una certa soglia (nel

19

) ricevevano un’integrazione fino al valo-

2000 pari a 520.000 Lire per una persona sola

re della soglia stessa, ed i componenti del nucleo erano inseriti in programmi di vario ti-

20

po , finalizzati a agevolare un processo di reinclusione sociale. Le famiglie prese in

21

carico alla fine del 2000 risultavano circa 25.000, per un totale di 85.000 beneficiari (il

3,6% della popolazione residente: l’1,1% al Nord, il 2,4% al Centro, il 4% al Sud), di cui

circa il 43% inserito in programmi. Volendo tracciare le caratteristiche del “nucleo bene-

ficiario tipo”, si può osservare una certa differenziazione territoriale, risultando più fre-

quenti al Nord le famiglie composte da un solo adulto, con o senza figli (rispettivamente

31% e 28% del totale dei nuclei settentrionali), con capofamiglia donna (64%), ed al Sud

la coppia con figli (63%), con capofamiglia uomo (57%). La fascia di età del capofami-

glia maggiormente frequente era ovunque quella centrale (35-65 anni), mentre nelle altre

due fasce erano presenti, di nuovo, sensibili differenze per aree: al Nord risultavano rela-

tivamente meno presenti, rispetto al Sud, i nuclei con capofamiglia giovane, ovvero di

età compresa tra i 18 ed i 34 anni (15%, contro il 50% al Sud), e più frequenti quelle con

capofamiglia anziano, cioè di età superiore a 65 anni (il 15%, rispetto ad appena l’1,8%

del Sud).

Non rientra tra gli scopi del presente lavoro analizzare diffusamente caratteristiche

ed esiti della sperimentazione, già ampiamente discussi nei vari rapporti degli istituti va-

22

lutatori ; si intende tuttavia fornire qualche spunto di analisi, utile per riflettere sulle ra-

gioni che hanno portato ad un superamento dell’esperienza.

18 Sebbene fortemente concentrati (34 su 39) nel Centro-Sud: 24 al Sud (7 in Sicilia, 5 in Calabria, 3 in Campania – fra

cui Napoli – e Sardegna, 2 in Puglia e Basilicata, 1 in Abruzzo e Molise), 10 al Centro (9 nel Lazio ed 1 in Toscana), 5 al

Nord (2 in Lombardia ed 1 in Piemonte, Liguria e Veneto).

19 Per nuclei più ampi la soglia veniva moltiplicata per il parametro della scala di equivalenza ISEE (Indicatore della

Situazione Economica Equivalente, definito dal D.Lgs. 109/98).

20 Le tipologie dei programmi di inserimento erano: occupazionale (orientamento, tirocinio, apprendistato), pubblica utilità

(manutenzione del verde, segretariato presso uffici comunali), formativo (formazione di base e professionale), scolastico

(recupero scuola dell’obbligo), riabilitativo (per tossicodipendenti, disabili, alcolisti), cura e sostegno familiare (cura di

anziani, sostegno alle responsabilità familiari), integrazione sociorelazionale (volontariato sociale, aggregazione).

21 Ancora non sono disponibili dati sulla seconda sperimentazione, che si sarebbe dovuta concludere a fine 2002, ma

che in realtà si è protratta per parecchi mesi successivi. - 68 -

Reddito di Ultima Istanza: un passo avanti nel contrasto alla povertà?

Il nuovo strumento si è connotato fin da subito come una grande novità nel panora-

ma del sistema assistenziale italiano, le cui caratteristiche abbiamo sinteticamente trac-

ciato poc’anzi. Innanzitutto, il RMI si configura infatti come uno strumento di sostegno

al reddito di tipo non categoriale, rivolto quindi a tutti i cittadini in stato di bisogno: per

la prima volta, dunque, il legislatore afferma la necessità di tutelare e sostenere gli indi-

vidui poveri in quanto tali (e non in quanto disoccupati, o anziani, o membri di famiglie

numerose, eccetera). Questo passaggio rappresenta un punto di svolta fondamentale, e

largamente condivisibile, nello stabilire l’uguaglianza di tutti i cittadini nel diritto a go-

dere di un reddito almeno sufficiente per una vita dignitosa.

In secondo luogo, la verifica della condizione di bisogno, malgrado alcuni margini

di flessibilità concessi ai comuni, è basata su criteri sostanzialmente omogenei in tutta

Italia. La prova dei mezzi è effettuata utilizzando, seppur con alcune modifiche, dovute

23 , lo schema metodologico definito dall’ISEE, nel tenta-

alla peculiarità dello strumento

tivo di andare verso una progressiva omogeneizzazione dei criteri di means testing di tut-

to il sistema assistenziale (lo stesso metodo è infatti utilizzato per i due nuovi istituti

introdotti in quegli anni, l’assegno di maternità e l’assegno ai nuclei con tre figli minori).

Infine, connaturato alla logica del RMI è il concetto di inserimento: si tratta del pri-

mo strumento di contrasto alla povertà in Italia che supera una logica puramente assi-

stenziale, prevedendo un impegno attivo del soggetto beneficiario per uscire dalla

condizione di povertà. La novità di tale approccio, più che nel contrastare meccanismi

24

quali trappola della povertà e disincentivo a lavorare , sta nella “rivoluzione culturale”

che viene suggerita: l’intervento dello Stato non si riduce più alla semplice erogazione

monetaria, ma piuttosto si amplia nella formalizzazione di un programma specifico che

22 In realtà il Rapporto di valutazione del primo biennio di sperimentazione, redatto da IRS, Fondazione Zancan e CLES

nel 2001, non è mai stato reso pubblico, malgrado il decreto istitutivo ne prevedesse la discussione in Parlamento «entro

il 30 giugno 2001» (art. 15). Ampi stralci di tale rapporto sono tuttavia pubblicati nel Rapporto della Commissione

d’Indagine sull’Esclusione Sociale (2002), nonché sul numero monografico della rivista Prospettive Sociali e Sanitarie, n.

13-14/2002. Per quanto riguarda la seconda sperimentazione, esiste anche in questo caso un primo rapporto di

valutazione redatto da IRS, CENSIS, CLES e LABOS, datato 2003 e anch’esso mai pubblicato (IRS et al., 2003).

23 Le maggiori differenze rispetto al’ISEE riguardano i redditi considerati – che nel caso del RMI sono anche quelli esenti

da imposizione fiscale (come i redditi derivanti da prestazioni assistenziali) –, la presenza di una percentuale di

inclusione del reddito da lavoro al 75%, l’esclusione dal beneficio dei nuclei che presentino un qualsiasi ammontare di

patrimonio mobiliare (compresi i depositi bancari) e immobiliare (ad esclusione della casa di proprietà, entro un tetto

massimo fissato dai comuni).

24 In effetti, nello schema dello strumento già operano alcuni meccanismi finalizzati al contenimento di tale fenomeno:

l’aliquota marginale di riduzione del sussidio sui redditi da lavoro del 75% e la fissazione della soglia a livelli molto bassi,

sia rispetto alla linea di povertà assoluta (si veda il seguito del capitolo) sia a paragone delle altre prestazioni

assistenziali: per una persona sola, la soglia di reddito annuale nel 1999 era per il RMI 6,120 mln. di lire, per l’assegno

sociale circa 8 mln., per l’integrazione al minimo 9,2 mln. (integrazione intera); per una famiglia di tre persone, la soglia

annuale RMI era 12,5 mln. circa, a fronte della soglia di 50 mln. valida per l’assegno di maternità; la soglia è la più bassa

anche per le famiglie numerose: nel caso dell’assegno per i nuclei con tre figli minori era pari a 31,2 mln. annuali, contro

i 17,4 mln. del RMI. - 69 -

Rapporto ISAE - ottobre 2004

cerca di intervenire sulle criticità personali di ogni singolo beneficiario, per risolverle po-

sitivamente; l’obiettivo finale risponde così ad una logica più vasta, e per certi versi più

ambiziosa, che trascende la sola dimensione economica della povertà e guarda all’aspet-

to multidimensionale del fenomeno, in quanto esclusione sociale, cioè carenza di oppor-

25

tunità, di conoscenze, di relazioni sociali, eccetera . Di più, la cosiddetta

“contrattualizzazione” del programma di inserimento prevede una parte attiva del benefi-

ciario nella stessa individuazione di aree critiche e possibili risposte, una sua maggiore

responsabilizzazione e fiducia nelle proprie potenzialità e nei confronti delle strutture di

assistenza, non più considerate semplici erogatori di denaro, ma controparte nel contratto

di inserimento.

Al 31 dicembre 2000 erano circa 37.000 le persone inserite in programmi di inseri-

mento (il 43% del totale). I maggiori successi di tali programmi, oltre al più generale me-

rito di proporre un radicale cambio di prospettiva nella gestione delle politiche

assistenziali, si riscontrano nel forte contenimento del fenomeno dell’evasione scolastica

(il 14% dei programmi di inserimento riguardava tale tipologia) e nel rientro di molte si-

tuazioni di morosità nel pagamento di affitti e utenze.

Si aggiungano a tali pregi, strettamente connessi allo strumento in sé, altri aspetti

positivi, non meno importanti, di tipo organizzativo ed istituzionale: anzitutto, la defini-

zione stessa del RMI lasciava intravedere, in sintonia ed anzi precorrendo lo spirito della

Legge quadro sull’assistenza (n. 328/00), quel concetto di rete nelle politiche sociali, di

integrazione dei diversi attori istituzionali, così necessaria in un sistema come il nostro,

nel quale, come visto, prevalevano (e prevalgono ancora, in buona sostanza) incoerenze,

ambiguità, confusione di ruoli e di competenze. Inoltre, la delega all’ambito locale della

gestione dell’inserimento, nell’ambito di un istituto definito, garantito e finanziato a li-

vello centrale, introduceva il principio di sussidiarietà tra i diversi livelli di governo, an-

che qui precorrendo la ridefinizione operata in questo senso dalla Legge sull’assistenza.

In terzo luogo, le sfide proposte dall’introduzione del RMI presupponevano inevitabil-

mente uno sviluppo di competenze e di professionalità – sia nel campo sociale sia in

quello amministrativo-gestionale – in un settore dell’intervento pubblico troppe volte

trascurato e per il quale spesso lo Stato ha delegato competenze e responsabilità ad altre

istituzioni – caritatevoli, di volontariato, del Terzo settore.

A fronte di tali aspetti positivi, la sperimentazione ha evidenziato anche alcune criti-

cità, che si riferiscono fondamentalmente alla definizione del means testing ed all’attua-

zione ed efficacia delle misure di inserimento.

25 La visione più ampia del concetto di povertà rispecchia anche una affermazione di tale approccio nel dibattito

scientifico (a titolo puramente esemplificativo, si vedano Townsend, 1962, Sen, 1999, e Atkinson e Bourguignon, 1987).

- 70 -

Reddito di Ultima Istanza: un passo avanti nel contrasto alla povertà?

Per quanto riguarda la prova dei mezzi, i maggiori spunti di riflessione riguardano:

il ruolo del patrimonio, la valutazione del costo dell’abitazione e la mancata considera-

zione dei differenziali nel costo della vita. In merito al primo punto, il RMI ha escluso

dal beneficio tutte le famiglie proprietarie di un qualche patrimonio, sia mobiliare sia im-

mobiliare (ad esclusione della abitazione di residenza), seppur di entità minima. La ra-

gione di tale scelta non risiede tanto nella convinzione che la presenza di patrimonio di

per sé implichi un livello più elevato di benessere, e quindi una minore titolarità a bene-

26

; piuttosto, lo scopo non celato è di porre rimedio per

ficiare di un sostegno al reddito

27

tale via alle false dichiarazioni , evitando così errori di inclusione, nella convinzione

che il possesso di un qualsiasi patrimonio presupponga comunque un livello di reddito

maggiore della soglia di povertà. L’impressione è che, sotto questo aspetto, il vincolo sia

stato troppo stretto – e questo è anche il giudizio degli istituti valutatori: si sarebbe potu-

to almeno (ed effettivamente molti comuni della prima sperimentazione hanno agito in

tal senso) consentire il possesso di depositi bancari (e non di altre forme di risparmio) di

entità minima (ad es. 2.500 Euro), oppure recuperare la logica di means testing della me-

trica ISEE, in cui la ricchezza entra (pur con alcune franchigie), sia come flusso (redditi

28

derivanti dal patrimonio), sia come stock (con un coefficiente massimo del 20%) .

Il secondo elemento critico si ravvisa nella valutazione dell’abitazione, che genera

disparità di trattamento a favore delle famiglie proprietarie: mentre la prima casa è infatti

esclusa (entro un valore massimo stabilito dal Comune) dalla verifica del patrimonio im-

mobiliare, la spesa per l’affitto dei nuclei locatari non è dedotta dal reddito familiare (in

realtà circa la metà dei Comuni si sono mossi su questa linea). Al riguardo si può osser-

vare che l’abitazione, in particolar modo nel campo specifico delle politiche sociali, do-

vrebbe essere considerata un bene essenziale per la famiglia, a prescindere dal titolo di

possesso o meno; di conseguenza, nella verifica dei mezzi bisognerebbe considerare il

valore del servizio reso, senza privilegiare le famiglie proprietarie (che, sotto questo

26 Tale nesso è peraltro non sempre ineccepibile: nell’accumulazione di ricchezza intervengono diversi fattori, quali

motivi ereditari o motivi legati al ciclo di vita, tali che l’esclusione tout court dai beneficiari di chiunque possieda un

patrimonio, anche di modeste dimensioni, può aumentare il rischio di errori di esclusione. Sul ruolo del patrimonio nella

selezione dei beneficiari di prestazioni assistenziali, si veda ad esempio CER (1999), ISAE (2000b), e Baldini et al.

(2000).

27 Il problema delle false dichiarazioni è emerso con chiarezza nell’ultimo rapporto di valutazione, in cui viene segnalato

come in numerosi Comuni un numero consistente di famiglie abbia dichiarato reddito zero; in tal caso, le amministrazioni

si sono regolate in maniera diversa, ora effettuato ulteriori controlli, ora assegnato un reddito d’ufficio presunto, variabile

tra 78 e 100 Euro circa.

28 Molto interessante al riguardo è una simulazione del CER (1999), nella quale si dimostra che, dato un qualsiasi

programma che beneficia il 25% della popolazione, l’aumento del coefficiente di valorizzazione del patrimonio determina

un reranking nell’ordinamento delle famiglie tale da far crescere sensibilmente la probabilità di esclusione di quelle “ad

alto rischio di evasione”; la probabilità di esclusione rimane invece sostanzialmente invariata per le famiglie a “moderato

rischio di evasione”. - 71 -

Rapporto ISAE - ottobre 2004

aspetto, godono comunque di un innegabile vantaggio di partenza rispetto a quelle non

proprietarie): l’idea potrebbe essere allora di non conteggiare tra le risorse familiari né il

29 , o di prevedere soglie diverse (più basse)

valore dell’abitazione né la spesa per l’affitto

per chi vive in casa di proprietà.

Infine, l’ultimo aspetto a più riprese segnalato sia dalla Commissione sull’Esclusio-

30

ne Sociale, sia dai rapporti di valutazione, sia da altri interventi , riguarda la necessità di

tener conto, nella valutazione dei redditi familiari (o, il che è lo stesso, nel calcolo della

soglia di accesso al RMI), dei differenziali nel costo della vita, particolarmente rilevanti

in Italia. L’utilizzo di un’unica soglia infatti risulta fuorviante, perché rischia di sovrasti-

mare i bisogni laddove i prezzi sono più bassi (tipicamente il Meridione e le città picco-

le). In definitiva, il potere d’acquisto della soglia nazionale non è lo stesso in tutta Italia,

e dunque potrebbe aver senso operare una differenziazione dei livelli di reddito minimo a

seconda dell’area di residenza e, eventualmente, della densità abitativa del comune di re-

sidenza: si tratterebbe semplicemente di un utilizzo più efficiente delle risorse pubbliche.

Il vero nodo critico della sperimentazione, tuttavia, ha riguardato gli esiti delle mi-

sure di inserimento sul mercato del lavoro. Si tratta di difficoltà in parte anche prevedibi-

li, considerando il limitato tempo della sperimentazione, a fronte di una richiesta tanto

sostanziale di modifica negli stessi meccanismi di funzionamento dell’azione pubblica e

dei suoi diversi attori. Inoltre, va sottolineata la complessità di un intervento quale il

reinserimento sociale, laddove criticità soggettive, in alcuni casi particolarmente proble-

matiche, si sommano a difficili condizioni oggettive del contesto (economico, sociale,

culturale) che circonda gli individui esclusi (o a rischio di esclusione). In tale prospetti-

va, va pertanto affermato che anche il raggiungimento di un piccolo traguardo va consi-

derato come un grande progresso.

Così come già discusso in generale a proposito dei difetti del nostro sistema

assistenziale, le diversità territoriali nei livelli di sviluppo economico e sociale del nostro

paese hanno giocato anche nella sperimentazione del RMI un ruolo chiave

nell’evidenziarne le criticità: mentre infatti l’erogazione monetaria era a carico dello

Stato, l’organizzazione ed il finanziamento delle misure di inserimento competevano

direttamente ai Comuni. Uno dei maggiori problemi emersi, pertanto, è stata la

concentrazione di maggiori risorse – economiche e professionali – proprio laddove il

contesto economico risultava più dinamico, e dunque il reinserimento più facile, e dove

era inoltre maggiormente sviluppata una rete di sostegno sociale (formale o informale,

pubblica o del Terzo settore) preesistente all’introduzione del RMI. Viceversa, proprio

29 Del resto, nello stesso rapporto IRS-CENSIS-CLES-LABOS si suggerisce di introdurre esplicitamente (e non più

quindi a discrezione dei Comuni) una deduzione dal reddito delle spese per il canone di locazione.

30 Ad esempio Saraceno (2003) e Sestito e Nigro (2004).

- 72 -

Reddito di Ultima Istanza: un passo avanti nel contrasto alla povertà?

nelle situazioni in cui povertà ed esclusione erano più diffuse e profonde, si sono

riscontrate le maggiori difficoltà a mettere in moto processi organizzativi efficaci, le

maggiori carenze di risorse e di personale, i maggiori problemi nel definire percorsi di

inserimento realistici e realizzabili. In questo senso, il RMI non è riuscito a cambiare

radicalmente le situazioni di partenza dei diversi Comuni, e ciò è stato aggravato dalla

scelta dell’unità istituzionale di competenza: il singolo Comune spesso non ha avuto né

le risorse, né le capacità per attrezzare percorsi di inserimento organici in contesti e su

31

. L’evidenza dei dati della sperimentazione è eloquente: al

individui spesso problematici

Nord erano inseriti in programmi di tipo occupazionale il 22% degli individui, contro il

15% del Sud, mentre i soggetti che (a fine 2000) avevano trovato un’occupazione

rappresentavano circa il 60% degli esiti al Centro-Nord, a fronte di appena l’8,5% al Sud.

Proprio nelle zone in cui una delle cause primarie della povertà risiede nella mancanza di

lavoro, è risultato più difficile attrezzare un percorso di inserimento lavorativo. In

sostanza, il RMI non ha creato occupazione, né poteva crearne in un’area dove i

problemi del mercato del lavoro sono radicati da decenni.

Inoltre, la novità dello strumento si è scontrata con la scarsa consuetudine a gestire,

da un lato, e utilizzare, dall’altro, una misura di questo tipo, con la riproposizione di que-

gli atteggiamenti di clientelismo – da parte delle istituzioni – e di opportunismo – da par-

te dei beneficiari – diffusi nel sistema assistenziale pubblico e preesistenti

all’introduzione del RMI. Anche sotto questo aspetto, le differenze tra aree sono rivela-

trici di un diverso rapporto tra cittadini e istituzioni e, spesso, di un diverso modo di in-

tendere l’assistenza: la quota di domande presentate, sul totale delle famiglie residenti,

raggiunge in parecchi comuni del Sud valori troppo elevati (oltre il 20%) anche per zone

32

con alti tassi di povertà .

Infine, altri importanti elementi di criticità si sono evidenziati con riferimento alla

33

scarsa collaborazione interistituzionale ed al basso grado di integrazione della misura

con le altre politiche sociali, a dispetto delle originarie intenzioni del legislatore.

Tuttavia, il giudizio che in definitiva veniva dato dagli istituti valutatori riguardo

34

all’esperienza della prima sperimentazione era «sostanzialmente positivo» . Nell’attesa

dei dati sulla seconda sperimentazione, l’istituto di valutazione riteneva gli aspetti positi-

vi della misura un punto da cui partire per la sua messa a regime: malgrado i difetti nella

31 In effetti, uno dei giudizi più ampiamente condivisi emersi dalla sperimentazione è stata la necessità

dell’organizzazione della misura in un ambito territoriale più ampio del singolo Comune, segnatamente all’interno degli

ambiti territoriali (costituiti dall’aggregazione di Comuni piccoli, o da Comuni medi, o da zone dei Comuni più grandi)

attraverso l’elaborazione dei Piani di Zona (artt. 8 e 19 della Legge quadro).

32 I valori massimi sono raggiunti a Cutro (75%), Orta di Atella (64%) e Isola di Capo Rizzuto (48%).

33 In particolare, la collaborazione con altre istituzioni è risultata insufficiente nella fase degli accertamenti e dei controlli.

34 Ranci Ortigosa (2003, p. 78), presidente dell’IRS. - 73 -

Rapporto ISAE - ottobre 2004

definizione dello strumento, le difficoltà nell’attuare percorsi di inserimento e l’eteroge-

neità locale delle situazioni, degli interventi e degli esiti, la raccomandazione era che «il

35

. Alcuni importanti provvedimenti approvati negli

RMI vada assunto e generalizzato»

scorsi anni sembravano in effetti andare in tal senso: in particolare, la legge quadro

sull’assistenza del novembre 2000 (art. 23), che inserisce il RMI tra gli interventi che co-

stituiscono i Livelli Essenziali delle Prestazioni sociali nel campo delle misure di contra-

sto alla povertà e di sostegno al reddito, e ne prevede la generalizzazione su tutto il

territorio nazionale; tale volontà è ribadita nel Piano nazionale degli interventi e dei ser-

vizi sociali 2001-2003 dell’aprile 2001, come intervento primario per la realizzazione

dell’Obiettivo 3 (“potenziare gli interventi a contrasto della povertà”).

... AL REDDITO DI ULTIMA ISTANZA

Le cose però vanno diversamente, dal momento che, circa un anno più tardi (il 7 lu-

glio 2002), viene firmato da Governo e parti sociali (con l’esclusione della CGIL) il Pat-

to per l’Italia, in cui si afferma (punto 2.7) l’intenzione di adottare una nuova forma di

“reddito minimo”, il Reddito di Ultima Istanza (RUI), «caratterizzato da elementi solida-

ristici e finanziato dalla fiscalità generale», dal momento che «la sperimentazione del

RMI ha consentito di verificare l’impraticabilità di individuare attraverso la legge dello

Stato soggetti aventi diritto a entrare in questa rete di sicurezza sociale».

Al di là delle caratteristiche del nuovo strumento, e prima di qualsiasi riflessione al

riguardo, non si può mancare di sottolineare, in prima battuta, come sia giunta inaspettata

e sorprendente la conclusione dell’esperienza del RMI, considerato il buon giudizio

complessivo da parte dell’istituto cui era stata affidato dallo stesso legislatore il compito

di valutarne la fattibilità ed evidenziare problemi e possibili correttivi. L’assenza di un

dibattito istituzionale sui pregi ed i difetti della misura, pur previsto sia dal D.Lgs. istitu-

tivo, sia dalla Legge quadro, e la mancata pubblicazione dei Rapporti di valutazione, ine-

vitabilmente inducono a mettere in discussione un tale cambio di rotta, che sembra

attuato in mancanza di una riflessione approfondita e supportata dai dati sugli esiti e sulle

correzioni, peraltro necessarie, da apportare. A tale carenza informativa si aggiunge il

fatto che ancora oggi, a più di due anni dalla sua prima enunciazione, è ancora difficile

trovare indicazioni precise sulle caratteristiche del nuovo istituto: i diversi documenti uf-

36

ficiali non vanno molto oltre le mere indicazioni di principio, lasciando agli Enti locali,

come vedremo meglio, un grado di autonomia, sia nella definizione dello strumento, sia

35 Ranci Ortigosa (2002, p. 2). - 74 -

Reddito di Ultima Istanza: un passo avanti nel contrasto alla povertà?

nell’organizzazione, cui forse non erano preparati. Ciò ha causato, fra l’altro, il prodursi

di situazioni particolarmente difficili nei Comuni interessati dalla sperimentazione del

37

: le famiglie che ne beneficiavano, infatti, in assenza di misure sostitutive, sono ri-

RMI

maste senza un importante sostegno, sia in termini di reddito sia di aiuto all’inserimento,

a fronte di una condizione spesso ancora di grave disagio, e ciò ha creato in taluni Comu-

ni seri problemi, anche di coesione sociale.

Pur in presenza di tali carenze informative, si tenterà ora di dare una prima valuta-

zione delle caratteristiche del nuovo strumento. Comune alla precedente misura è la defi-

nizione di strumento di sostegno al reddito per i soggetti più disagiati e per la lotta alla

povertà.

Ma le somiglianze con il RMI finiscono qui. Gli elementi caratterizzanti il Reddito

di Ultima Istanza sono: il ruolo delle misure di inserimento, l’individuazione dei benefi-

ciari e il livello istituzionale di attuazione dello strumento.

Con riguardo al primo aspetto, si parte da uno dei principali limiti del RMI: come

visto, esso in genere non ha risolto le condizioni di povertà legate alla scarsità strutturale

di lavoro di alcune zone. In questo senso, è condivisibile a nostro avviso l’affermazione

che il RMI sia stato in qualche misura sovraccaricato di funzioni. Alcuni dei problemi

sopra evidenziati riguardo ai programmi di inserimento derivano dal fatto che il RMI è

stato percepito – anche dagli stessi beneficiari – come uno strumento che, in mancanza di

altri più appropriati, avrebbe dovuto offrire una soluzione positiva ai problemi occupa-

zionali, mentre in realtà esso non aveva né gli strumenti operativi, né l’obiettivo primario

di creare lavoro, tantomeno dove ciò era molto difficile per cause strutturali. Risulta dun-

que essenziale la nuova impostazione del RUI, che dovrebbe intervenire «là dove non

riusciranno ad arrivare le politiche per lo sviluppo dell’occupazione e per la redistribu-

38

. Del resto, fin dalla sua prima formulazione nel Patto

zione del reddito su base fiscale»

per l’Italia, il nuovo strumento era coerentemente inserito all’interno di un disegno che

prevedeva, da un lato, il riordino e l’incremento degli ammortizzatori sociali, dall’altro,

il potenziamento e lo sviluppo delle politiche attive per il lavoro. L’obiettivo di medio

termine, insomma, sembra essere quello di costruire quel “sistema integrato di interventi

e servizi sociali”, già immaginato dalla Legge quadro sull’assistenza, che intervenga po-

36 Si veda il Libro bianco sul Welfare, del febbraio 2003 e la legge Finanziaria per il 2004 (art. 3 c. 101-103 della legge

350/03); nell’ultimo rapporto (2003) della Commissione d’Indagine sull’Esclusione Sociale sono presenti altre valutazioni

e suggerimenti sul nuovo RUI.

37 In particolare in quelli che hanno partecipato anche alla prima sperimentazione, nei quali l’esperienza si è conclusa tra

la fine del 2002 e la prima metà del 2003; gli altri Comuni, invece, avendo ricevuto i finanziamenti per l’attivazione della

misura in ritardo (metà 2002), hanno proseguito fino alla prima metà del 2004.

38 Commissione d’Indagine sull’Esclusione Sociale (2003, p. 37). Il riferimento agli incapienti è forse ridondante, dal

momento che ogni misura di reddito minimo per definizione è rivolta al sostegno dei redditi molto bassi, che risultano

(tanto più dopo l’introduzione in Italia della no-tax area nel primo modulo di riforma dell’IRPEF) esenti da imposta.

- 75 -

Rapporto ISAE - ottobre 2004

sitivamente sulle diverse criticità degli individui. In questo senso, è connessa al RUI una

maggiore enfasi sul concetto di inserimento sociale e formativo, anziché occupazionale,

volto cioè a rimuovere gli elementi soggettivi alla base dell’esclusione e dell’inoccupabi-

lità. La logica dell’ultima istanza dovrebbe quindi configurarsi sostanzialmente, in ana-

logia con quanto avviene in altri paesi europei, come un ulteriore livello di assistenza,

che intervenga laddove gli altri strumenti (ammortizzatori, mobilità, eccetera) non arri-

vano (soggetti disagiati, donne con responsabilità familiari non coperte da altre tutele,

giovani alla ricerca della prima occupazione) o non arrivano più (come nel caso dei di-

soccupati di lunga durata).

Rispetto a tale impostazione, che appare sostanzialmente condivisibile, occorre se-

gnalare due rischi fondamentali. In primo luogo, va sottolineato che il sostegno al reddito

è una necessità urgente, per le famiglie che da molto tempo vivono con risorse esigue,

che non riescono ad assicurare un’istruzione adeguata ai loro figli, perpetuando così i cir-

coli viziosi dell’esclusione, che rimangono spesso emarginate non solo dal mondo del la-

voro, ma anche dalla vita culturale e sociale del paese. I poveri non possono aspettare i

tempi lunghi delle decisioni politiche, tanto più quando l’obiettivo ultimo di queste è la

costruzione di un sistema integrato; tale finalità è condivisibile, ma richiede tempo, do-

vendo intervenire su carenze storiche, intaccare privilegi consolidati, impegnare (o rein-

dirizzare) un cospicuo ammontare di risorse pubbliche, in presenza di vincoli di bilancio

ancora oggi stringenti.

Il secondo rischio riguarda l’eventualità di interpretare in senso troppo restrittivo il

RUI, escludendo automaticamente, nell’ottica dell’inserimento non occupazionale, tutti i

disoccupati (anche quelli di lungo periodo) o, peggio ancora, tutti gli individui in età atti-

va che non abbiano altre caratteristiche di svantaggio. Non incoraggia, a tal riguardo,

39 , tra le politiche di lotta alle povertà

l’inserimento del RUI, nel PANincl 2003-2005

estreme (suggerendo cioè che tale misura sarebbe destinata solo a soggetti estremamente

40

problematici e disagiati ). Tale passaggio implicherebbe senza dubbio un passo indietro

nella costruzione di un Welfare moderno, dal momento che si perderebbe di vista la con-

notazione universale dello strumento, ritornando in ultima analisi ad una visione catego-

riale, in cui la semplice scarsità di mezzi economici può non rappresentare un requisito

39 Si tratta del Piano di Azione Nazionale contro la Povertà e l’Esclusione Sociale, presentato dall’Italia all’Unione

Europea nell’ambito delle azioni europee di contrasto alla povertà (Ministero del Lavoro e delle Politiche Sociali, 2003b).

40 Questa è in effetti anche la lettura che dà del PANincl la CIES nel suo ultimo rapporto (2003, pag. 42). Va osservato

inoltre che in questo senso sembrano indirizzarsi anche le ultime valutazioni contenute nel Primo rapporto sulla seconda

sperimentazione del RMI, in cui si stima il costo di un’estensione del vecchio RMI rivedendo, in sintonia con la

ridefinizione operata dal RUI, le condizioni di accesso: vengono escluse le famiglie monocomponenti, le coppie senza

carichi e con un solo carico familiare, nelle quali l’adulto (o gli adulti) abbia un’età compresa tra 25 e 54 anni (il

fabbisogno in questo caso si ridurrebbe di circa 400 mln. di euro, ed il numero di famiglie beneficiarie calerebbe di circa

100.000 unità). - 76 -

Reddito di Ultima Istanza: un passo avanti nel contrasto alla povertà?

sufficiente per beneficiare degli strumenti pubblici di contrasto alla povertà, necessitan-

do piuttosto ulteriori caratteristiche (carichi familiari, handicap, situazioni di estremo di-

sagio quali alcolismo, tossicodipendenza, senza fissa dimora, eccetera).

Quanto al livello di attuazione dello strumento, anche in questo caso il punto di par-

tenza è costituito da un altro importante limite del RMI, ovverosia dalla sua forte caratte-

rizzazione in senso centralistico per quanto concerne la definizione ed il finanziamento

della misura, da un lato, e dall’inadeguatezza della dimensione comunale nel gestire gli

aspetti organizzativi ed attuativi dei programmi di inserimento, dall’altro. Si deve pure

tener conto di due importanti cambiamenti normativi che mutano radicalmente il quadro:

innanzitutto, la legge 328/00 che, in un’ottica integrata e riconoscendo il principio della

sussidiarietà verticale dei diversi livelli di governo, attribuisce alle Regioni un ruolo

chiave nel raccordare gli orientamenti generali (definiti a livello nazionale) alla loro at-

tuazione a livello locale, tenendo conto delle esigenze specifiche ed organizzando, even-

tualmente, unità territoriali più ampie del singolo Comune attraverso gli ambiti

territoriali ed i relativi Piani di zona; in secondo luogo, la Legge costituzionale n. 3/01 di

modifica al titolo V della Costituzione, che attribuisce alle Regioni la potestà legislativa

in materia di assistenza, lasciando tuttavia allo Stato la determinazione dei livelli essen-

41

ziali delle prestazioni da garantire in maniera omogenea su tutto il territorio nazionale .

In questo contesto, il RUI si caratterizza per una forte enfasi sul ruolo delle Regioni, oltre

che in termini di organizzazione e finanziamento, anche nel disegno stesso dello stru-

mento; lo Stato dovrebbe limitarsi unicamente a definire i Livelli Essenziali delle Presta-

zioni (LEP) e ad assicurare una quota di cofinanziamento. In sostanza, nella nuova

impostazione il tentativo è di rendere più efficace lo strumento, affidandolo ad un livello

istituzionale più vicino, rispetto all’autorità centrale, ai bisogni individuali, più consape-

vole dei contesti locali e delle problematiche specifiche di ciascuna area, ma anche più

efficiente del singolo Comune nel definire gli ambiti territoriale idonei e nell’organizzare

adeguatamente risorse e misure.

Anche in questo caso, l’approccio di fondo appare condivisibile, ma vanno segnalati

alcuni rischi. Anzitutto, bisogna usare molta cautela nell’ipotizzare politiche sociali dif-

ferenziate regionalmente in un paese, quale l’Italia, dove l’attivazione di strumenti – ero-

gazioni monetarie, servizi – riconducibili in qualche modo al contrasto alla povertà è

stata troppo spesso lasciata all’iniziativa locale, aggiungendo così un ulteriore elemento

di eterogeneità e di discriminazione nell’affermazione dei diritti di cittadinanza. Non si

può trascurare l’esistenza, nel nostro paese, di profonde differenze, non solo quanto a li-

41 Per la ridefinizione dei ruoli e delle competenze in materia assistenziale in seguito alla legge quadro ed alla riforma

della Costituzione si veda più diffusamente il riquadro “L’assistenza sociale dopo la riforma costituzionale”. Va osservato

peraltro che, allo stato attuale delle cose, il disegno di legge c.d. sulla “devolution” non sembra mutare ulteriormente tale

scenario. - 77 -

Rapporto ISAE - ottobre 2004

vello di sviluppo economico, ma anche in termini organizzativi ed amministrativi. La

stessa sperimentazione del Reddito Minimo, come si è visto, lo ha evidenziato: a fronte

di una erogazione monetaria uniforme in tutto il paese, l’attivazione delle misure di inse-

rimento – il cui costo era a carico dei Comuni – è risultata fortemente differenziata, risul-

tando più efficace dove vi era una minore concentrazione delle situazioni di bisogno e, di

converso, una maggiore dotazione professionale, organizzativa e finanziaria.

Si è detto che il RMI non è stato in grado di modificare radicalmente tale contesto.

L’attribuzione di un ruolo centrale alle Regioni può dunque rendere più efficiente l’orga-

nizzazione dei percorsi di inserimento, necessariamente legati al contesto locale, ma affi-

dati dal RMI ai Comuni, spesso impreparati nel definirli e gestirli. Tuttavia, delegare

completamente definizione, organizzazione ed attuazione della misura alle Regioni, pre-

vedendo solo una forma ancora indefinita di cofinanziamento a livello centrale, rischia di

amplificare gli effetti perversi dell’impostazione localistica, accrescendo la frammenta-

rietà degli interventi e la difformità di trattamento. Sarà più facile, così, istituire una mi-

sura regionale di sostegno al reddito nelle Regioni più ricche ed attrezzate (dal punto di

vista delle politiche sociali), dove tuttavia la situazione di disagio riguarda solo – pur in

maniera grave – alcune fasce definite e limitate di popolazione, mentre maggiori saranno

i problemi per altre Regioni, prive di risorse adeguate per combattere la diffusa povertà

presente sul territorio, nelle quali l’assistenza potrebbe nuovamente ricondursi ad inter-

venti episodici o discrezionali, e comunque con un impegno di risorse scarso e inadegua-

to rispetto alle necessità.

A ciò si collega il secondo rischio, più equivoco, di tale impostazione: il fatto che lo

Stato, nell’impossibilità di realizzare – per motivi finanziari e/o politici – una misura uni-

versale di contrasto alla povertà a livello nazionale, deleghi implicitamente tale onere ad

un altro livello istituzionale, senza prevedere obblighi o scadenze, senza devolvere un

adeguato ammontare di risorse, scaricando su di esso la responsabilità di una sua even-

tuale non attivazione.

I pericoli paventati trovano in effetti alcune parziali conferme, sia nel ritardo con il

quale le varie Regioni si stanno adeguando ai nuovi assetti istituzionali previsti dalla

Legge quadro sull’assistenza e dalla nuova Costituzione – con l’approvazione dei Piani

regionali degli interventi e dei servizi sociali e l’istituzione di misure RUI regionali (si

veda a tal proposito il riquadro “L’assistenza sociale dopo la riforma costituzionale”) –

sia nell’attuale consistenza e composizione del Fondo nazionale per le politiche sociali

42

per l’anno 2004 : questo prevede uno stanziamento alle Regioni come “risorse indistin-

te” (ovvero per tutti gli interventi assistenziali) di 480 mln. di euro, quando l’estensione

43

del RMI su scala nazionale avrebbe comportato, secondo le ultime stime dell’IRS , un

onere compreso tra i 2,1 ed i 2,45 mld. di euro per il solo finanziamento del sussidio mo-

netario (non considerando cioè la parte relativa all’inserimento); ad aggravare la situa-

- 78 -

Reddito di Ultima Istanza: un passo avanti nel contrasto alla povertà?

zione, il fatto che la ripartizione delle risorse fra le diverse Regioni è operata in base a

parametri che assegnano maggiore importanza alla struttura demografica della popola-

44

, non privilegiando così le Regioni a maggior

zione che ai livelli di sviluppo economico

45

diffusione di povertà .

Come trovare dunque una giusta mediazione tra l’esigenza di assicurare uniformità

di trattamento a tutti i cittadini e la necessità di un sistema di protezione sociale più vici-

no al territorio e più efficiente nell’individuazione e nella risoluzione dei bisogni? Come

riorganizzare le politiche sociali, e in particolare il RUI, in conformità ai nuovi dettami

costituzionali, ma senza acuire le già profonde divisioni socioeconomiche del nostro pa-

ese e senza incorrere nei rischi appena menzionati? Una via d’uscita, a nostro avviso,

consiste nell’adeguata definizione dei Livelli Essenziali delle Prestazioni: questi non do-

vrebbero consistere in una semplice enunciazione di principi generali, quali nella fattis-

pecie la necessità che tutte le Regioni si dotino di misure di contrasto alla povertà del

tipo di “ultima istanza”, ma dovrebbero specificare anche degli standard minimi da ri-

spettare. Ciò non è in contrasto con lo spirito della Legge quadro, né con il riformato Ti-

tolo V. Per l’aspetto peculiare dei LEP nel campo dell’assistenza sembra insomma

46

necessaria una definizione non solo qualitativa, ma anche quantitativa .

Quindi, nel concreto, la strada da seguire a nostro avviso è quella, innanzitutto, di

47

specificare nei LEP i criteri per la verifica delle condizioni di accesso al RUI ed il cal-

colo della soglia economica di riferimento (o, il che è lo stesso, per il calcolo dell’am-

montare dell’assegno). Definendo tale aspetto fondamentale a livello centrale, si evitano

disomogeneità nell’individuazione dei beneficiari e nell’erogazione monetaria; ciò non

42 Decreto del Ministero del Lavoro e delle Politiche Sociali del 1° luglio 2004; dal Fondo per le politiche sociali è inoltre

detratta, secondo quanto disposto dalla Finanziaria 2004 (art. 3 c. 101), una somma di 20 e 40 milioni di euro

rispettivamente per il 2004 e per ciascuno degli anni 2005 e 2006, all’ulteriore finanziamento delle agevolazioni per le

famiglie i cui figli frequentano scuole paritarie (legge 289/02, art. 2 c. 7). Infine, secondo lo stesso decreto ammontano

inoltre ad appena 1,7 mln di euro le risorse destinate al Ministero del Welfare per il reddito di ultima istanza.

43 IRS et al. (2003).

44 Si veda al riguardo il Piano nazionale degli interventi e dei servizi sociali 2001-2003 del Ministero del Welfare.

45 Né il cofinanziamento da parte del Fondo Sociale Europeo, talvolta ventilato (ad esempio dall’attuale presidente della

Commissione d’Indagine sull’Esclusione Sociale, si veda Rovati, 2003) come strumento per rendere meno oneroso il

vincolo finanziario per le Regioni maggiormente svantaggiate e con minori risorse, sembra poter risolvere

adeguatamente il problema: bisogna infatti considerare che l’obiettivo del FSE è primariamente lo sviluppo ed il sostegno

delle politiche dell’occupazione («Il FSE costituisce per le Regioni il principale canale finanziario e di pianificazione di

strumenti di intervento nelle politiche dell’occupazione», Ministero del Lavoro e delle Politiche Sociali, 2002b, pag. 25);

pertanto, il ricorso ai fondi strutturali europei sembra essere consentito, al limite, per cofinanziare l’attivazione delle

misure di inserimento, non certo il sostegno al reddito. Va d’altronde sottolineato a tal riguardo che, in base ai dati del

primo biennio di sperimentazione, a fronte delle risorse complessivamente stanziate dallo Stato, pari a circa 475 miliardi

di lire, i costi sostenuti dai Comuni per la gestione della sperimentazione ammontano a circa 12 miliardi circa (di cui 6

miliardi di spese per il personale); in base a tali dati appare evidente come la parte più costosa di un programma di

reddito minimo sia il finanziamento dell’assegno, più che delle misure di inserimento (si veda per i dati Pasquinelli, 2002).

- 79 -

Rapporto ISAE - ottobre 2004

L’assistenza sociale dopo la riforma costituzionale e gli interventi regionali di

contrasto alla povertà

La recente legge di riforma costituzionale n.3/2001 ha mutato l’assetto istituzionale vigente

al momento dell’approvazione della legge di riforma dell’assistenza sociale (L.328 /2000: “Legge

quadro per la realizzazione del sistema integrato d’interventi e servizi sociali”).

Quest’ultima, prima legge quadro in materia, indicando i principi fondamentali e

indirizzando le Regioni verso una più moderna concezione di welfare, ha posto rimedio ad un vuoto

normativo che aveva, di fatto, frenato lo sviluppo del settore negli anni precedenti. 1

Tuttavia, le Regioni, chiamate a recepire con la legislazione di dettaglio i nuovi principi ,

dopo pochi mesi si sono viste attribuire dal testo riformato dell’articolo 117 della Costituzione la

potestà legislativa esclusiva in materia d’assistenza sociale (art. 117, quarto comma).

Il riconoscimento del potere di costituire autonomi sistemi di protezione sociale ha, di fatto,

rallentato il recepimento della L.328/2000. Infatti, di fronte al nuovo riparto delle potestà

legislative e alle problematiche che la riforma sollevava, le Regioni hanno preferito non legiferare,

2

nell’attesa di una prima interpretazione chiarificatrice del nuovo testo costituzionale .

In verità, la nuova potestà legislativa regionale è solo formalmente piena, in quanto limitata

dalla competenza esclusiva dello Stato nella “determinazione dei livelli essenziali delle prestazioni

concernenti i diritti civili e sociali che devono essere garantiti su tutto il territorio” (art. 117,

secondo comma, lett. m), funzione volta a riequilibrare le disparità potenzialmente riscontrabili tra

3

Regione e Regione .

La potestà legislativa dello Stato nella determinazione dei livelli essenziali implica una

ridefinizione di quella regionale in materia socio assistenziale, ed è rivolta ad assicurare in tutto il

4 . Si

Paese la tutela del contenuto essenziale dei diritti che la Costituzione riconosce ai cittadini

5 che nel campo

tratta di una competenza trasversale destinata ad incidere su svariate materie

1 Secondo la ripartizione di competenze legislative previsto nell’originario testo della Costituzione.

2 Le perplessità di alcune Regioni relative alla scelta di applicare o meno sul territorio i principi della legge

quadro sui servizi sociali non possono essere condivise, poiché, per il principio di continuità del diritto, la

legislazione sociale statale rimane in vigore fino alla emanazione della normativa regionale di settore, portatrice

di contenuti con essa non compatibili.

3 Al fine di bilanciare i nuovi poteri regionali, la riforma costituzionale prevede, anche, il potere sostitutivo del

Governo nei confronti degli organi delle Regioni e degli Enti Locali quando lo richieda la tutela dei livelli essenziali

delle prestazioni concernenti diritti civili e sociali (art. 120) e il potere dello Stato di destinare risorse aggiuntive e

di effettuare interventi speciali in favore di determinate Regioni ed Enti Locali allo scopo di promuovere lo

sviluppo economico, la coesione e la solidarietà sociale e rimuovere gli squilibri economici e per favorire

l’effettivo esercizio dei diritti della persona (art. 119).

4 Ogni ulteriore prestazione volta ad aumentare il livello delle prestazioni potrà essere invece fornita dalle

Regioni in virtù della loro autonomia.

5 In tal senso la Corte Costituzionale, con la sentenza n.282/2002, ha ritenuto che la competenza del legislatore

statale nella determinazione dei livelli essenziali non è una materia in senso stretto ma una competenza idonea

ad investire tutte le materie(per esempio “tutela della salute”, “ambiente”, “istruzione” “tutela e sicurezza del

lavoro”..), rispetto alle quali il legislatore deve poter porre le norme necessarie per assicurare a tutti, sull’intero

territorio nazionale, il godimento di prestazioni garantite, come contenuto essenziale di tali diritti.

- 80 -

Reddito di Ultima Istanza: un passo avanti nel contrasto alla povertà?

dell’assistenza sociale, materia di competenza esclusiva delle Regioni, si pone quale unico limite

6 .

alla legislazione regionale

A tre anni dalla riforma costituzionale, anche se lentamente e in ordine sparso, quasi tutte le

Regioni hanno emanato provvedimenti di riordino delle azioni di politica sociale che sembrano

recepire, in linea di massima, la normativa di principio nazionale.

La L.328/2000, nei suoi contenuti generali, ha introdotto nel campo sociale un modello di

7

decentramento istituzionale che ha anticipato alla fine degli anni novanta - limitatamente

all’attribuzione delle funzioni amministrative, da distribuirsi secondo il principio di sussidiarietà

(verticale e orizzontale) - la riforma costituzionale del 2001. Essa, riconoscendo al cittadino un

diritto soggettivo all’assistenza sociale, disegna un’articolazione di poteri e competenze dei diversi

livelli di governo territoriale e di soggetti appartenenti al privato sociale che, insieme, forniscono il

proprio apporto nella fase di gestione dei servizi e in quella di programmazione e realizzazione del

sistema integrato di interventi e servizi sociali. L’articolo 1 individua tre funzioni (funzione di

governo, di produzione, di tutela e promozione dei diritti sociali) nello svolgimento delle quali i

soggetti pubblici e privati menzionati realizzano il sistema integrato di interventi e servizi sociali.

8

La funzione di governo spetta, in ordine, ai Comuni, alle Province, alle Regioni, allo Stato .

In particolare, i Comuni assumono un ruolo di regia; essi sono titolari delle funzioni

amministrative concernenti la progettazione e realizzazione degli interventi sociali svolti a livello

locale, concorrono alla programmazione regionale, indicano le priorità, rilasciano autorizzazioni,

svolgono opera di vigilanza sulle strutture che erogano i servizi, definiscono i parametri utili per

l’individuazione delle persone bisognose d’intervento, partecipano al procedimento regionale per

l’individuazione degli ambiti territoriali del sistema locale della rete dei servizi. La piena

partecipazione dei Comuni al processo di elaborazione dei Piani di zona consente la realizzazione

di un valido strumento di pianificazione degli interventi sociali, basato sulla corretta analisi dei

bisogni, delle priorità, delle strategie, che permette la previsione di risultati certi, da ottenersi con

le risorse disponibili e secondo procedure in cui i soggetti istituzionali e sociali coinvolti agiscono

nel rispetto di criteri di efficacia e sono sottoposti alla verifica e alla valutazione del loro operato.

6 A differenza, per esempio, della “tutela della salute” rimasta tra le materie di competenza concorrente Stato-

Regioni e quindi soggetta ancora alle prescrizioni delle norme di principio nazionali.

7 Definito “federalismo a Costituzione invariata”.

8 Rispetto alla suddivisione di competenze già attuata dal D.lgs. 112/1998 cui la L.328/2000 si ispira, la legge

quadro rileva un più marcato ruolo dello Stato nelle competente delle funzioni d’indirizzo e coordinamento e nella

regolazione delle politiche sociali. Allo Stato la L.328/2000 riserva funzioni relative al conferimento delle risorse

finanziarie, funzioni d’indirizzo delle politiche sociali, la determinazione dei principi e degli obiettivi della politica

sociale attraverso il Piano nazionale degli interventi e dei servizi sociali, l’individuazione dei livelli essenziali e

uniformi delle prestazioni, la fissazione dei requisiti minimi strutturali e organizzativi per l’autorizzazione

all’esercizio dei servizi e delle strutture a ciclo residenziale e semiresidenziale, la determinazione dei requisiti e

dei profili professionali. Le Regioni, oltre alle funzioni di programmazione, coordinamento ed indirizzo e verifica

degli interventi sociali, determinano gli ambiti territoriali, definiscono le politiche integrate in materia di interventi

sociali con altri settori (sanità, scuola, lavoro, ambiente), indicano i criteri relativi alla determinazione del costo

delle prestazioni e della partecipazione ad esso da parte degli utenti, definiscono le tariffe che i Comuni

corrispondono ai soggetti accreditati, predispongono e finanziano i piani per la formazione e l’aggiornamento del

personale addetto alle attività sociali. Le Province, invece, partecipano alla definizione e all’attuazione dei Piani

di zona, sono di supporto nella raccolta delle conoscenze e dei dati sui bisogni e sulle risorse, nell’analisi

dell’offerta assistenziale, nella promozione d’iniziative di formazione professionale.

- 81 -

Rapporto ISAE - ottobre 2004

Il sistema d’amministrazione previsto dalla legge quadro (con lo Stato fornito di poteri

d’indirizzo, coordinamento e regolazione delle politiche sociali), che potrebbe sembrare, ad una

prima lettura, superato dalla riforma costituzionale, conserva, invece, la sua validità, prima di

tutto, poiché condivide con essa la prevalenza dei Comuni nello svolgimento di funzioni

9

amministrative , e, in secondo luogo, perché il riconoscimento di funzioni amministrative relative a

materie di competenza regionale in capo allo Stato non è, come potrebbe sembrare, escluso dalla

riforma. Anche se solo in via sussidiaria, la nuova formulazione dell’articolo 118 della

Costituzione prevede l’attribuzione di funzioni amministrative ad un livello diverso dai Comuni se

attuato per assicurarne l’esercizio unitario, cosa che, nel campo dell’assistenza, appare

appropriato per lo svolgimento tutte quelle funzioni connesse al compito dello Stato di garantire

l’uguaglianza sostanziale tramite il rispetto dei livelli essenziali delle prestazioni o, in altre ipotesi,

tramite l’intervento finanziario (art.119 Cost.) o quello sostitutivo di natura amministrativa

10

(art.120 Cost.) .

Di fronte alla ormai prossima completa attuazione della riforma costituzionale e quindi

11

all’istituzione di sistemi amministrativi regionali differenziati , lo Stato si pone quale garante

dell’equilibrio tra le esigenze di differenziazione ed autonomia delle Regioni e la tutela del

principio d’uguaglianza sostanziale tra i cittadini, ed agisce in modo da impedire che la nuova

potestà regionale si traduca in un sistema parcellizzato di servizi sociali, caratterizzato da forti

disuguaglianze territoriali.

La L.328/2000 continua pertanto a rappresentare nel nostro ordinamento un punto di

riferimento nell’ambito delle politiche sociali; la riforma costituzionale, anche alla luce delle

sentenze della Corte Costituzionale, incide solo in parte sulla sua attualità e vigenza.

Come anticipato, le Regioni, anche se lentamente, hanno iniziato a legiferare in materia

d’interventi e politiche sociali, recependo i principi della legge quadro. Alcune Regioni, quali la

Puglia (L.R. 17/2003), l’Emilia Romagna (L.R. 2/2003), il Piemonte (L.R. 1/2004), la Calabria

(L.R. 23/2003) hanno già approvato la propria normativa per la realizzazione del sistema integrato

di interventi e servizi sociali, in altre (Veneto, Sicilia, Sardegna, le prime due hanno predisposto

dei Testi organici per le politiche sociali) l’iter legislativo per la revisione della pregressa

normativa è iniziato, altre Regioni (Lazio, Marche, Basilicata, Umbria) e la Provincia Autonoma di

Bolzano hanno predisposto solo dei Piani di zona regionali anticipatori ma comunque coerenti con

la legge quadro, altre Regioni (Abruzzo, Liguria, Toscana, Sicilia) e la Provincia Autonoma di

Trento hanno predisposto solo Piani sociali regionali in attuazione della L.328/2000 dedicati

esclusivamente al sistema integrato di interventi e servizi sociali, altre (Lombardia e Valle d’Aosta)

non avendo recepito in pieno i principi della L.328/2000 hanno predisposto Piani di zona socio-

9 A riconoscimento del ruolo dei Comuni, in quanto Enti più vicini al cittadino, la legge di riforma costituzionale

attribuisce alla potestà legislativa esclusiva dello Stato l’individuazione delle loro funzioni fondamentali (art.117

comma 2 lett. p).

10 Il ruolo dello Stato è, inoltre, recentemente stato rafforzato dalla sentenza della Corte Costituzionale n.303/

2003: “Le esigenze unitarie che consentono di riportare al livello centrale le funzioni amministrative comportano

una riacquisizione della potestà legislativa, anche in materie attribuite alla potestà esclusiva regionale, in quanto,

per il principio di legalità, è da escludersi che quelle funzioni possano essere disciplinate da legge diversa da

quella dello Stato”.

11 Le Regioni attribuiscono con legge agli Enti Locali le funzioni amministrative relative alle materie di loro

competenza legislativa, modulandole all’interno del territorio, secondo le realtà e i bisogni locali.

- 82 -

Reddito di Ultima Istanza: un passo avanti nel contrasto alla povertà?

sanitari, altre ancora (Emilia Romagna, Campania, Puglia) hanno predisposto Piani di zona

12 .

sperimentali o di contenuto innovativo

Con l’attuazione della riforma costituzionale e il progressivo recepimento dei principi

generali contenuti nella L.328/2000 da parte delle Regioni si rende sempre più necessaria

l’individuazione, o meglio la determinazione, da parte dello Stato dei livelli essenziali delle

prestazioni.

Una prima indicazione di ciò che si deve intendere per livello essenziale della prestazione è

stata fornita dalla legge quadro, che (articolo 22) prescrive l’obbligo di garantire i livelli essenziali

delle prestazioni per ogni ambito territoriale (con le dovute differenze tra aree urbane e rurali) e

fornisce indicazioni di carattere generale. In particolare, il livello essenziale delle prestazioni

sociali erogabili sotto forma di beni e servizi è rappresentato da: misure di contrasto della povertà

e di sostegno al reddito; misure economiche per favorire la vita autonoma e la permanenza a

domicilio di persone incapaci di compiere autonomamente atti di vita quotidiana; interventi a

sostegno di minori; misure per il sostegno delle responsabilità familiari; interventi per

l’integrazione dei disabili; prestazioni per contrastare le dipendenze da alcool e droghe;

informazione e consulenza per favorire la fruizione dei servizi.

La legge si limita, quindi, a circoscrivere il contesto d’applicazione dei livelli essenziali,

senza fornire degli standard d’erogazione. Con la riforma, lo Stato dovrà invece individuare il

livello della prestazione che si deve intendere essenziale; spetta alle Regioni e agli Enti Locali il

compito di indicare le modalità che ne consentono il raggiungimento.

Il processo di standardizzazione delle prestazioni assistenziali riscontra particolari difficoltà;

dal momento che esse vanno modulate sugli specifici bisogni delle persone e nell’ambito di

13

specifiche realtà territoriali è necessario il coinvolgimento delle Regioni e degli Enti Locali .

Anche la determinazione delle risorse finanziarie necessarie per attivare le prestazioni deve

presupporre il concorso di Stato, Regioni ed Enti Locali. La definizione dei livelli essenziali deve

essere legata ad uno stanziamento in bilancio proporzionato, che garantisca un’offerta di servizi

14

adeguata su tutto il territorio . In particolare, per quanto riguarda i sostegni al reddito, l’attuale

Fondo nazionale delle politiche sociali non può rispondere ad un sistema che ha lo scopo di

garantire pari livelli delle prestazioni a tutti coloro che vivono in condizioni di povertà,

nell’incapacità totale o parziale di provvedere alle proprie esigenze.

La sperimentazione del Reddito Minimo d’Inserimento (RMI), esteso dalla L.328/2000 a

misura generale di contrasto della povertà, si è esaurita con la Finanziaria per il 2003 che non ha

previsto ulteriori stanziamenti.

L’Emilia Romagna e la Campania, in virtù della potestà legislativa esclusiva regionale in

materia d’assistenza, ispirandosi ai principi generali espressi nella L.328/2000, hanno legiferato

per mantenere, comunque, nel loro territorio uno strumento di sostegno al reddito.

L’Emilia Romagna, con la legge regionale sull'assistenza n. 2/2003 "Norme per la

promozione della cittadinanza sociale e per la realizzazione del sistema integrato d’interventi e

servizi sociali" disegna un sistema di welfare emiliano-romagnolo con l’obiettivo di accompagnare

le persone lungo tutto l'arco della vita. La legge regionale promuove l'autonomia e la vita

12 Cfr. E.Ranci Ortigosa e U.De Ambrosio; Formez (2003).

13 Da attuarsi nelle sedi della conferenza Stato-Regioni e della Conferenza Unificata.

14 Cfr. Malizia (2004). - 83 -

Rapporto ISAE - ottobre 2004

indipendente delle persone e il contrasto alla povertà ed ai fenomeni d’esclusione sociale e, a tal

15 .

fine, afferma l'esigenza di una sperimentazione del Reddito Minimo di Inserimento

Per far fronte alle necessità sorte con l’abolizione del RMI, la Campania, tra tutte le Regioni

quella che ne aveva maggiormente beneficiato, ha introdotto il Reddito Minimo di Cittadinanza. La

legge regionale n.2/2004 prevede di assegnare 350 euro al mese alle famiglie, anche di fatto, con

reddito annuo inferiore a 5 mila euro, con lo scopo di favorirne percorsi di inclusione sociale. Il

contributo è esteso anche agli immigrati residenti da 5 anni. Si tratta di una sperimentazione

triennale che oltre al contributo in denaro prevede misure d’accesso gratuito ai servizi ed interventi

individualizzati per i singoli componenti della famiglia, borse di studio, sussidi per l’affitto e per i

trasporti. Il finanziamento e la regolamentazione della misura sarà di competenza della Regione

mentre ai Comuni associati nei Piani di zona saranno affidate la progettazione e la gestione

organizzativa.

In altre Regioni (Lombardia e Sicilia) sono stati presentati dei progetti di legge per la

.

reintroduzione di forme di sostegno economico, il cui iter è appena iniziato

Successivamente la Finanziaria per il 2004 (legge n. 350/2003, articolo 3, comma 101) ha

istituito il Reddito di Ultima Istanza (RUI), da realizzare e co-finanziare in modo coordinato con il

sistema regionale e locale. La Finanziaria rimandava ad uno o più decreti ministeriali le modalità

di attuazione alle quali le Regioni avrebbero potuto adeguarsi.

Tuttora le caratteristiche che assumerà il Reddito di Ultima Istanza non sono state ancora

definite ma l’attribuzione alle Regioni del compito di attuare il co-finanziamento e di organizzare lo

strumento rischia di restringere il campo della sua futura applicazione.

15 La Regione Emilia-Romagna ha programmato per il 2003 uno studio di fattibilità per l'introduzione sperimentale

del RMI nella Regione, secondo un percorso che prevede: la ricostruzione delle caratteristiche della povertà

nella Regione (raccolta ed elaborazione dati; utilizzo fonti Ancitel, Istat, Inps, Upi, ecc…); la ricostruzione e

analisi degli interventi nazionali e locali (prestazioni economiche, piani di zona, ricerche e dati sull'assistenza

economica dei Comuni emiliano-romagnoli….); l’analisi dei requisiti d’efficacia del RMI (valutazione della

sperimentazione nazionale del RMI, letteratura italiana su minimo vitale e RMI, letteratura straniera su RMI …);

analisi di fattibilità (modalità d’accesso, dimensione economica, architettuta istituzionale, architettura

organizzativa, possibile percorso per l'introduzione della misura).

- 84 -

Reddito di Ultima Istanza: un passo avanti nel contrasto alla povertà?

esclude in partenza la definizione di diversi valori soglia, per tener conto dei diversi li-

velli nel costo della vita, sia tra zone ricche (Nord) e zone povere, sia, ove possibile, tra

aree rurali ed aree metropolitane: dal momento che si sta considerando uno strumento

che assicuri ai beneficiari le risorse necessarie per una vita dignitosa, cioè per acquistare

un “paniere minimo” di beni e servizi, tale differenziazione sarebbe anzi desiderabile,

anche in vista di un utilizzo più efficiente delle risorse pubbliche. In seconda battuta, si

potrà demandare la definizione e l’organizzazione dei percorsi di inserimento alle Regio-

ni, che individueranno la migliore allocazione di risorse, la costruzione della rete degli

interventi sociali, la verifica dello stato di attuazione da parte dei Comuni.

Di seguito, si presentano alcune proposte sui criteri di calcolo della soglia minima di

reddito, che recepiscono taluni suggerimenti dei Rapporti di valutazione relativi alla spe-

rimentazione del RMI, e si stima, in termini redistributivi e di onere sul bilancio pubbli-

co, l’effetto dell’introduzione di una misura generalizzata su tutto il territorio nazionale.

SOSTEGNO AL REDDITO E POVERTA’ ASSOLUTA

Concettualmente, reddito minimo e povertà assoluta fanno riferimento ad un mede-

simo insieme di bisogni: se un’amministrazione pubblica ritiene opportuno assicurare a

tutti i suoi cittadini un ammontare di risorse sufficiente a soddisfare uno standard mini-

mo, sembrerebbe ragionevole, nel momento in cui è necessario definire quantitativamen-

te tale ammontare, utilizzare una soglia di povertà assoluta. Nelle simulazioni che

seguono, quindi, per individuare i potenziali beneficiari, si confronteranno i redditi fami-

48 , con la

liari, elaborati attraverso il modello di microsimulazione ITAXMOD dell’ISAE

linea di povertà assoluta, assunta come ipotesi di base per l’integrazione reddituale. La

soglia si riferisce ai bisogni di un nucleo monocomponente; il riproporzionamento a di-

mensioni familiari diverse è effettuato utilizzando, in analogia con la precedente norma-

49

tiva del RMI, la scala ISEE .

Il calcolo della linea di povertà richiede la definizione di un paniere minimo di beni

e servizi e la sua valutazione monetaria. La metodologia seguita ripercorre in parte quella

50

utilizzata dall’ISTAT , sia per quanto riguarda la componente alimentare, per cui si uti-

46 Questa è del resto l’interpretazione delle stesse Regioni; per un approfondimento sui Livelli Essenziali si veda,

nell’ultimo Rapporto ISAE sul federalismo, Malizia (2004). A ciò si aggiunga che il nuovo art. 120 della Costituzione

dispone che «Il Governo può sostituirsi a organi delle Regioni [...] quando lo richiedono la tutela dell’unità giuridica o

dell’unità economica e in particolare la tutela dei livelli essenziali delle prestazioni concernenti i diritti sociali e civili,

prescindendo dai confini territoriali e locali».

47 Si noti che il Reddito di Ultima Istanza è stato già inserito tra le prestazioni rientranti nei LEP in un documento del

Ministero del Lavoro e delle Politiche Sociali (2004). - 85 -

Rapporto ISAE - ottobre 2004

lizza un menu tipo – elaborato dall’Istituto Nazionale della Nutrizione – che risponde a

requisiti nutrizionali minimi, sia nel calcolo della componente residuale, per stimare la

quale, nell’impossibilità di definire con esattezza quali spese “residuali” debbano essere

51

. Tuttavia, sono state

considerate necessarie, si è utilizzato un procedimento indiretto

apportate alcune modifiche, particolarmente rilevanti alla luce di alcuni dei problemi

emersi in sede di sperimentazione del RMI, legate alla verifica dei mezzi dei potenziali

beneficiari e riguardanti la valutazione del costo dell’abitazione per le famiglie e la con-

siderazione dei differenziali di costo della vita.

Quanto al primo aspetto, si è detto della necessità di non trattare diversamente nu-

clei affittuari e proprietari; a tal fine, conviene rendere omogenee le famiglie rispetto alle

risorse impegnate per soddisfare il servizio abitativo. È stata così inserita nella soglia di

povertà, relativa alle famiglie prive di abitazione propria, la componente “abitazione”,

che esprime l’ammontare minimo di risorse necessario per una famiglia monocompo-

52

nente per l’affitto di una casa in zona periferica con caratteristiche (stato di manuten-

zione, luminosità, ubicazione) standard. Per le famiglie proprietarie, invece, si è

considerata la soglia al netto della componente abitativa, e parallelamente si è detratto

dal reddito familiare quello immobiliare (cioè la rendita catastale) della prima casa.

La seconda innovazione risponde al duplice obiettivo di ottenere una stima della po-

53

vertà assoluta più rispondente alla realtà economica italiana , da un lato, e di operare

una contestuale ripartizione più razionale ed efficiente delle risorse per il contrasto alla

povertà, dall’altro. Tale esigenza si scontra, tuttavia, con la carenza di dati disponibili,

54

che impone ipotesi restrittive e scelte talvolta discutibili . I risultati delle elaborazioni

che seguono sono pertanto da considerare come semplici indicazioni di massima, rivela-

trici di un fenomeno tanto evidente quanto poco rilevato nel nostro paese, e come spunti

48 I microdati di origine sono estratti dall’Indagine sui bilanci delle famiglie condotta dalla Banca d’Italia per l’anno 2000

(Banca d’Italia, 2002), e sono proiettati al 2004 ricostruendo il sistema tax-benefits per l’anno base, reflazionando i redditi

lordi e ricavando nuovamente il reddito disponibile (netto) delle famiglie nell’anno di interesse. Il reddito familiare qui

considerato è dato dalla somma di tutti i redditi del nucleo (compresi quelli esenti, come i vari assegni assistenziali) e dal

reddito derivante da attività finanziarie, al netto dalle imposte. Si sottolinea che, al contrario di quanto previsto dallo

schema del RMI, nella simulazione che segue non è considerato rilevante per l’esclusione dal beneficio il possesso di

patrimonio (mobiliare o immobiliare). Si osservi infine che il confronto della soglia di povertà, che esprime un dato paniere

di consumo, con il reddito familiare, presuppone che quest’ultima variabile sia espressione della capacità potenziale di

consumare, e che quindi i nuclei con redditi al più uguali alla linea di povertà spendano tutte le loro risorse nell’acquisto

del paniere minimo.

49 Quanto alla scala utilizzata, malgrado i risultati della prima sperimentazione del RMI evidenziassero un importo

eccessivamente alto per le famiglie numerose (con tutti i possibili problemi disincentivanti che ciò comporta), nell’ultimo

rapporto di valutazione si afferma che «la comparazione con parametri europei non evidenzia una accentuata

progressività della nostra scala» (IRS et al., 2003, pag. 32), e dunque si ritiene opportuno il mantenimento della scala

ISEE.

50 Si veda ISTAT (2004). Il metodo di calcolo qui presentato migliora ed aggiorna le elaborazioni dell’ISAE già presentate

nell’anno 2000; per ulteriori dettagli, ISAE (2000a e 2000c).

- 86 -

Reddito di Ultima Istanza: un passo avanti nel contrasto alla povertà?

per un futuro, auspicabile, approfondimento metodologico e per nuove indagini in questa

direzione.

Si è proceduto alla quantificazione monetaria del paniere alimentare sopra definito

utilizzando i livelli dei prezzi minimi, rilevati dall’ISTAT per la costruzione degli indici

temporali dei prezzi, differenziati regionalmente, attribuendo ad ogni regione la struttura

55

. Anche le altre componenti della soglia sono state cal-

dei prezzi del relativo capoluogo

colate in maniera differenziata: per la stima relativa all’abitazione ci si è avvalsi dei prez-

zi provinciali delle locazioni, rilevati da una indagine specifica sul mercato

56

immobiliare , aggregando regionalmente i valori provinciali e utilizzando come sistema

di pesi i metri quadri locati; per le componenti “tariffe” e “residuo” il metodo di calcolo

indiretto è stato applicato ai dati di spesa regionali.

Il calcolo delle soglie regionali fornisce alcuni interessanti spunti di analisi e una

importante conferma (Tab. 1): la variabilità spaziale del costo della vita è molto rilevante

in Italia, potendosi rilevare, a fronte di una soglia media mensile per un single di 520 eu-

ro, valori che variano dai 550 euro (al Nord) ai 450 circa del Sud ed ai 425 delle Isole. Le

variazioni regionali sono anche più accentuate, registrando il valore massimo in Lombar-

dia (quasi 600 euro mensili) e quello minimo in Calabria (poco meno di 400 euro), ma si

osservano anche alcuni valori inattesi, ad esempio per il Piemonte ed il Friuli (inferiori

anche al dato nazionale), le Marche (in linea con il Nord Italia) e la Basilicata (valore più

elevato di tutto il Sud). Inoltre, si segnala il forte peso dell’abitazione sul valore com-

plessivo della soglia (rappresenta ovunque circa il 50%) e la sua rilevanza nello spiegare

51 Precisamente, si è calcolata la quota di spesa residuale sul totale delle spese alimentari per ciascuna famiglia, si è

considerato il valore medio per il primo decile di tale distribuzione, e si è applicato tale parametro al valore della

componente alimentare. Tale metodo è utilizzato anche (a differenza dell’ISTAT) per il calcolo della componente “tariffe”,

dove però si è considerato il valore medio dei primi cinque decili; l’ipotesi implicita è che tali spese siano più difficilmente

comprimibili di quelle residuali. Per tutte le elaborazioni sui dati di spesa si è utilizzata l’indagine ISTAT sui consumi delle

famiglie relativa all’anno 2002.

52 L’ampiezza minima dell’abitazione, in linea con le valutazioni dell’ISTAT, è pari a 45 mq., mentre il valore considerato è

quello modale (massima frequenza).

53 Com’è stato ben sottolineato nell’ultimo Rapporto della Commissione sull’Esclusione Sociale: «Fermo restando

l’allarmante squilibrio territoriale tra il Sud e il Centro-Nord non si deve ignorare che per arrivare ad una rappresentazione

più affidabile della povertà si dovrebbe tener conto delle differenze territoriali del costo della vita; per effetto di questa

variabile, vive di fatto in povertà relativa ed assoluta anche una parte della popolazione residente al Centro e al Nord che

pur presenta livelli di spesa pro capite e di reddito nominalmente superiori alla linea convenzionale dell’indigenza» (CIES,

2003, pag. 25).

54 Un primo problema riguarda l’utilizzo, per la comparazione spaziale del costo della vita, di prezzi rilevati per

l’elaborazione degli indici temporali. In questo caso i limiti sono legati alla diversa diffusione e distribuzione dei prodotti, a

differenze qualitative, a differenze nei gusti e nelle abitudini alimentari tra le diverse località in cui è effettuata la

rilevazione dei prezzi; tali differenze non sono rilevanti nel calcolo dell’inflazione, dove viene rilevata per ogni singolo

bene la variazione del prezzo, ma ovviamente assumono importanza nelle analisi spaziali. Si è ritenuto tuttavia di poter

superare tale ostacolo considerando che il paniere alimentare utilizzato per la soglia di povertà contiene beni di largo

consumo e generalmente diffusi su tutto il territorio nazionale. In ogni caso, i limiti metodologici non possono venir meno

se non con un’indagine ad hoc. - 87 -

Rapporto ISAE - ottobre 2004

i differenziali regionali: rispetto al dato nazionale, la variazione di tale componente rag-

giunge il 40% in meno (in Calabria) ed il 20% in più (in Lombardia), mentre, conside-

rando la sola componente alimentare, le differenze sono molto più contenute.

Tab. 1 SOGLIA DI POVERTA’ ASSOLUTA

spesa minima mensile in euro per un nucleo familiare monocomponente - anno 2004

Tariffe

Alimentare Abitazione e Residuo TOTALE

Beni Durevoli

Abruzzo e Molise 179 212 47 21 459

Basilicata 187 214 49 23 473

Calabria 167 169 40 20 396

Campania 173 213 42 21 450

Emilia Romagna 184 297 60 30 573

Friuli-Venezia Giulia 182 223 48 16 468

Lazio 136 308 42 25 511

Liguria 186 282 52 24 545

Lombardia 168 335 54 32 589

Marche 198 257 53 38 546

Piemonte e Valle d'Aosta 157 267 50 25 500

Puglia 170 226 45 23 464

Sardegna 184 210 42 27 462

Sicilia 168 186 40 21 414

Toscana 152 266 48 20 485

Trentino-Alto Adige 184 326 46 28 583

Umbria 160 279 48 28 514

Veneto 175 310 49 33 568

Nord Ovest 167 304 52 29 552

Nord Est 180 294 53 29 556

Centro 151 284 45 25 505

Sud 179 211 44 22 456

Isole 172 190 40 22 424

ITALIA 169 278 46 25 519

Fonte: elaborazioni ISAE.

Di conseguenza, come atteso, anche la geografia della povertà assume caratteri

meno ovvii di quelli, tradizionali, di una netta bipartizione tra un Nord in cui il disagio

55 Il mese di rilevazione è giugno 2003; l’aggiornamento al 2004 è stato effettuato reflazionando le voci di prezzo con gli

indici temporali, relativi alla componente alimentare e differenziati per ciascun capoluogo. Le aggregazioni a livello

territoriale superiore (utili per fornire il valore della soglia per macroaree) sono state effettuate utilizzando i pesi regionali

dell’indice NIC. La scelta di attribuire ad ogni regione i livelli dei prezzi del capoluogo è un’ulteriore ipotesi restrittiva,

dettata esclusivamente da esigenze pragmatiche legate all’assenza di dati più disaggregati a livello territoriale.

Verosimilmente, si può supporre un più basso livello dei prezzi in un contesto rurale (o di piccolo agglomerato urbano),

rispetto al capoluogo, per i beni prodotti localmente, dovuto ad esempio ad una minor complessità dal lato della

distribuzione; per quanto riguarda gli altri beni, l’effetto non è prevedibile, dal momento che la grande città potrebbe

offrire maggiori possibilità di accedere a promozioni e sconti, o a forme di distribuzione più convenienti (grandi

ipermercati, hard discount, ecc.). Si tratta evidentemente di una tematica che necessita ulteriori approfondimenti.

56 Come nella precedente stima ISAE, la base dati di riferimento è un’indagine svolta da società specializzate (CENSIS e

Scenari Immobiliari, 2003). - 88 -

Reddito di Ultima Istanza: un passo avanti nel contrasto alla povertà?

economico è quasi assente ed un Meridione in condizioni ben più drammatiche (Tab. 2).

In generale, infatti, si osserva un forte ridimensionamento della povertà, ferma restando

Tab. 2 TASSI DI INCIDENZA DI POVERTA' ASSOLUTA

Soglia nazionale Soglie regionali

ITALIA 6,8 5,6

NordOvest 1,9 2,5

NordEst 1,7 2,1

Centro 2,4 2,2

Sud 15,0 11,4

Isole 19,4 13,7

Abruzzo e Molise 6,1 3,9

Basilicata 8,2 4,9

Calabria 15,7 9,7

Campania 20,1 15,5

Emilia Romagna 1,6 1,8

Friuli-Venezia Giulia 3,4 0,5

Lazio 3,2 2,7

Liguria 2,3 2,7

Lombardia 1,3 2,3

Marche 1,8 3,0

Piemonte e Valle d'Aosta 3,6 2,8

Puglia 13,2 11,3

Sardegna 11,0 6,9

Sicilia 22,1 15,9

Toscana 1,8 1,5

Trentino-Alto Adige 1,9 3,4

Umbria 0,9 0,9

Veneto 1,3 2,5

Fonte: elaborazioni ISAE su dati Banca d'Italia (2002).

la sua maggior diffusione al Sud, là dove il costo della vita è inferiore al livello naziona-

le: non solo in tutto il Mezzogiorno – dove si passa dal 15% e dal 19,4% con una soglia

unica, rispettivamente per il Sud e le Isole, all’11% ed al 13,7% – ma anche in alcune re-

gioni del Nord. Parallelamente, la povertà è più diffusa nelle regioni con prezzi più alti,

in particolare Lombardia, Trentino-Alto Adige, Veneto, Marche. L’effetto complessivo

sul dato nazionale è una riduzione del tasso di povertà assoluta, che passa dal 6,8 al 5,6

per cento.

A tale griglia di valori si fa quindi riferimento nell’ipotizzare una prestazione di so-

stegno al reddito erogata su tutto il territorio nazionale secondo criteri uniformi quanto a

selezione dei beneficiari, inclusione delle voci di reddito rilevanti per la prova dei mezzi

e valutazione delle economie di scala per nuclei di diverse dimensioni, ma che prevede

soglie differenti e, quindi, assegni di diverso importo, in ragione del diverso costo della

- 89 -

Rapporto ISAE - ottobre 2004

vita; in definitiva, in quest’ottica rimarrebbe uniforme il potere d’acquisto dell’assegno,

57

variando solo il suo valore nominale .

In primo luogo (Tab. 3) si è ipotizzato che l’assegno integri i redditi familiari fino

alla soglia di povertà – e dunque il tasso di povertà assoluta per definizione venga ridotto

Tab. 3 ASSEGNO DI SOSTEGNO AL REDDITO - COSTI E BENEFICI

ipotesi di base: assegno pari alla differenza tra soglia di povertà e reddito familiare

Beneficio medio Oneri complessivi (1)

Soglia nazionale Soglie regionali Soglia nazionale Soglie regionali

ITALIA 417,2 372,4 7.280 5.313

NordOvest 375,4 341,3 507 601

NordEst 217,4 245,8 179 247

Centro 309,1 310,6 370 350

Sud 456,5 426,6 3.948 2.794

Isole 419,2 345,3 2.275 1.321

Valori regionali (solo Sud e Isole)

Abruzzo, Molise e Puglia 427,8 392,5 1.077 806

Campania 490,1 462,7 2.286 1.663

Basilicata e Calabria 399,0 360,4 585 324

Sicilia 437,6 346,8 2.048 1.164

Sardegna 304,2 334,0 228 157

Fonte: elaborazioni ISAE su dati Banca d'Italia (2002).

(1) Milioni di euro.

a zero – e sono confrontate le due situazioni in cui si concede un ammontare unico su tut-

to il territorio nazionale (e pari a 519 euro per il 2004) oppure importi differenziati per

regione. Quando si utilizzano soglie regionali l’importo medio del RUI cala sensibilmen-

te (da circa 420 a 370 euro) – dal momento che la maggioranza dei potenziali beneficiari

si trova al Sud, dove la soglia regionale è inferiore a quella nazionale – ed è decisamente

più uniforme (diminuendo al Sud ed aumentando al Nord). Particolarmente significativi

sono gli effetti in termini di onere per la finanza pubblica: l’utilizzo di soglie regionali

permette di realizzare l’obiettivo di eliminare la povertà assoluta razionalizzando le ri-

sorse impegnate, il cui ammontare complessivo diminuisce da 7,2 a 5,3 miliardi di eu-

58

ro . La ripartizione delle risorse, di conseguenza, pur prevedendo un maggiore

finanziamento al Meridione, dove oggettivamente le condizioni di povertà sono più dif-

fuse e, spesso, più intense, risulta più equilibrata: nel caso della soglia unica a 520 euro,

l’85% dell’onere finanziario riguarderebbe il Sud e le Isole, il 5% il Centro e poco meno

57 Per le elaborazioni che seguono si fa riferimento ad un precedente lavoro nel quale si è ipotizzata per l’Italia

l’erogazione di una misura di reddito minimo differenziata su base regionale per tener conto delle differenze nel costo

della vita (si veda Declich e Polin, 2003; una precedente versione di tale lavoro è stata presentata al convegno “Income

Distribution and Welfare”; organizzato dall’Università Bocconi il 30-31 maggio ed il 1 giugno 2002).

- 90 -

Reddito di Ultima Istanza: un passo avanti nel contrasto alla povertà?

del 10% spetterebbe alle regioni del Nord, mentre con soglie regionali il costo per il

Nord aumenterebbe a circa il 16% e per il Sud scenderebbe al 77%. Quanto alla disag-

gregazione regionale, si può fornire solo un’indicazione di massima, emergendo forti

problemi di rappresentatività del campione a tale livello.

Le altre due tabelle (Tabb. 4 e 5) forniscono ulteriori elaborazioni relative al caso in

cui, per esigenze di contenimento dei costi, la scelta ricadesse su un finanziamento par-

Tab. 4 ASSEGNO DI SOSTEGNO AL REDDITO - COSTI E BENEFICI

ipotesi 2: assegno pari all'80% della differenza tra soglia e reddito familiare

Beneficio medio Oneri complessivi (1)

Soglia nazionale Soglie regionali Soglia nazionale Soglie regionali

ITALIA 333,8 297,9 5.824 4.250

NordOvest 300,4 273,1 406 481

NordEst 173,9 196,7 143 198

Centro 247,3 248,5 296 280

Sud 365,2 341,3 3.158 2.235

Isole 335,4 276,2 1.820 1.057

Valori regionali (solo Sud e Isole)

Abruzzo, Molise e Puglia 342,2 314,0 862 645

Campania 392,1 370,2 1.829 1.331

Basilicata e Calabria 319,2 288,3 468 259

Sicilia 350,1 277,5 1.638 931

Sardegna 243,3 267,2 182 126

Fonte: elaborazioni ISAE su dati Banca d'Italia (2002).

(1) Milioni di euro.

ziale della cifra che assicurerebbe il raggiungimento della soglia di povertà assoluta.

Nell’ipotesi 2 non cambiano i beneficiari dell’assegno, ma l’erogazione si riduce all’80%

di quanto previsto nell’ipotesi di base; l’importo medio del beneficio è pari, con le soglie

regionali, a poco meno di 300 euro, e l’onere complessivo si riduce a 4,2 miliardi di euro.

Infine, nell’ipotesi 3, la soglia viene ridotta all’80% del valore iniziale, e l’impegno fi-

nanziario richiesto cala ancora (3 miliardi di euro), pur risultando il valore medio dell’as-

segno più alto (320 euro circa a famiglia) in coincidenza con la diminuzione del numero

di beneficiari (dal 6,8% e 5,6% dell’ipotesi base, rispettivamente con soglia nazionale e

regionali, al 4,3% ed al 3,7%). In entrambi i casi, tuttavia, l’incidenza della povertà rima-

ne invariata (nella prima ipotesi i beneficiari riceveranno l’80% di quanto sarebbe loro

58 L’onere complessivo risultante da queste stime, seppur piuttosto elevato, è sostanzialmente coerente con le valutazioni

emerse nei rapporti di valutazione: il primo, infatti, stimava i costi della generalizzazione del RMI tra i 2,3 ed i 2,9 mld. di

euro, considerando però la soglia del vecchio RMI (pari a 520.000 Lire), mentre nell’ultimo rapporto la stima indicava un

range tra i 2,1 ed i 2,4 mld. di euro (a seconda delle ipotesi adottate), considerando un’erogazione media di 304 euro ed

un numero di famiglie beneficiarie compreso tra il 2,6 ed il 3% (CIES, 2002 ed IRS et al., 2003).

- 91 -

Rapporto ISAE - ottobre 2004

necessario per raggiungere la soglia di povertà, nella seconda invece l’ammontare di red-

dito minimo assicurato alle famiglie è pari solo all’80% della soglia), poiché per defini-

zione varia soltanto l’intensità di povertà (la distanza dalla soglia).

Tab. 5 ASSEGNO DI SOSTEGNO AL REDDITO - COSTI E BENEFICI

ipotesi 3: assegno pari alla differenza tra l'80% della soglia e il reddito familiare

Beneficio medio Oneri complessivi (1)

Soglia nazionale Soglie regionali Soglia nazionale Soglie regionali

ITALIA 374,3 318,1 4.137 3.016

NordOvest 341,6 393,5 303 353

NordEst 279,4 298,3 92 117

Centro 278,8 253,1 181 170

Sud 412,0 341,2 2.306 1.664

Isole 349,5 269,3 1.254 713

Valori regionali (solo Sud e Isole)

Abruzzo, Molise e Puglia 327,5 337,0 587 440

Campania 487,0 389,9 1.400 1.063

Basilicata e Calabria 342,9 190,1 319 160

Sicilia 358,0 271,1 1.147 636

Sardegna 278,7 254,9 107 76

Fonte: elaborazioni ISAE su dati Banca d'Italia (2002).

(1) Milioni di euro.

Le ultime due tabelle (Tabb. 6 e 7) offrono infine, per l’ipotesi di base, una serie di

informazioni sui beneficiari per caratteristiche familiari: l’assegno sembra concentrato

tra le famiglie numerose (4 e, ancor di più, 5 componenti), ma la disaggregazione regio-

nale dei tassi di incidenza rivela un andamento più complesso, risultando più avvantag-

Tab. 6 POVERTA' ASSOLUTA E SOSTEGNO AL REDDITO

Tassi di incidenza e valori medi per caratteristiche familiari

Incidenza Beneficio medio (hp.base)

Soglia nazionale Soglie regionali Soglia nazionale Soglie regionali

numero di componenti

1 4,8 4,4 216,3 200,9

2 5,0 3,4 227,4 237,8

3 6,8 5,7 249,5 382,5

4 8,3 6,8 407,3 401,7

5 e più 14,9 13,0 625,4 587,0

attività professionale del capofamiglia

dipendente 4,8 3,4 359,3 344,0

pensionato 4,1 3,0 252,9 207,8

indipendente 5,0 4,2 357,0 275,7

altro (1) 20,9 19,2 549,7 472,0

età del capofamiglia

tra i 18 ed i 35 anni 9,3 8,1 530,3 491,5

tra i 35 ed i 65 anni 8,0 6,6 447,6 393,7

oltre i 65 anni 3,7 2,7 190,4 146,7

Fonte: elaborazioni ISAE su dati Banca d'Italia (2002).

(1) In tale categoria, fra l'altro, rientrano i disoccupati, i percettori di pensione sociale e assegno sociale, le casalinghe.

- 92 -

Reddito di Ultima Istanza: un passo avanti nel contrasto alla povertà?

giate dall’integrazione le famiglie numerose solo nel Centro-Sud, mentre al Nord sono i

single a presentare tassi più elevati. Il sostegno al reddito è inoltre concentrato fra i nu-

clei con capofamiglia giovane (l’8,1% di quelli con capofamiglia entro i 35 anni benefi-

cerebbe del contributo) e, ancor più, fra quelli con a capo un disoccupato, un pensionato

sociale o una casalinga. Infine, l’importo medio del beneficio segue lo stesso andamento

dell’incidenza, risultando più generoso per le famiglie numerose, con capofamiglia gio-

vane o in condizione non professionale.

Tab. 7 POVERTA' ASSOLUTA E SOSTEGNO AL REDDITO

Tassi di incidenza per caratteristiche familiari e area di residenza

Soglia nazionale

Nord Ovest Nord Est Centro Sud Isole

numero di componenti

1 2,7 3,7 2,5 8,4 10,0

2 1,0 1,8 3,3 10,7 14,1

3 2,6 1,5 1,0 20,2 19,5

4 1,1 0,2 1,0 17,3 26,4

5 e più 1,9 0,9 7,3 21,2 30,8

attività professionale del capofamiglia

dipendente 1,0 1,7 1,4 13,3 13,8

pensionato 1,1 0,8 2,1 9,6 9,8

indipendente 1,1 0,0 1,3 10,7 17,4

altro (1) 8,8 5,6 7,9 33,4 42,2

età del capofamiglia

tra i 18 ed i 35 anni 3,5 3,5 3,7 23,5 25,6

tra i 35 ed i 65 anni 1,8 2,0 2,2 18,1 25,7

oltre i 65 anni 1,5 0,2 2,4 7,6 7,4

Soglie regionali

Nord Ovest Nord Est Centro Sud Isole

numero di componenti

1 3,9 3,8 2,3 6,5 6,7

2 1,3 1,6 2,4 6,9 7,5

3 2,6 2,1 1,0 15,7 14,9

4 1,9 1,0 1,0 13,7 19,0

5 e più 4,5 2,7 9,4 16,5 23,9

attività professionale del capofamiglia

dipendente 1,1 1,1 1,8 8,5 8,5

pensionato 1,5 0,9 1,5 6,8 5,5

indipendente 1,1 3,0 0,9 9,9 8,7

altro (1) 11,8 7,9 7,9 28,2 35,0

età del capofamiglia

tra i 18 ed i 35 anni 3,5 3,2 3,7 20,1 20,1

tra i 35 ed i 65 anni 2,4 2,6 1,9 14,0 18,8

oltre i 65 anni 2,3 0,4 2,4 4,6 3,6

Fonte: elaborazioni ISAE su dati Banca d'Italia (2002).

(1) In tale categoria, fra l'altro, rientrano i disoccupati, i percettori di pensione sociale e assegno sociale, le casalinghe.

- 93 -

Rapporto ISAE - ottobre 2004

CONCLUSIONI

L’istituzione di una misura generalizzata di sostegno al reddito deve essere una prio-

rità per l’Italia. Da lungo tempo la mancanza di un tale strumento assistenziale è stata in-

dicata come una grave carenza del nostro sistema di Welfare, sia per l’evidente disparità

di trattamento che lo Stato riserva ai suoi cittadini in condizione di povertà (lavoratori di-

pendenti, che possono beneficiare degli assegni al nucleo familiare e, se disoccupati, di

ammortizzatori sociali, versus autonomi; anziani, per i quali sono previsti gli assegni so-

ciali e le pensioni minime, versus giovani; Regioni con un sistema assistenziale sviluppa-

to versus Regioni meno sviluppate), sia per evitare che l’assistenza venga implicitamente

delegata ad organizzazioni caritatevoli o di volontariato, o vada ad aumentare il carico di

responsabilità che grava sui legami familiari. Del resto, si è già sottolineato fin troppe

volte che l’Italia è l’unico paese dei Quindici, assieme alla Grecia, a non prevedere una

simile misura nel proprio sistema assistenziale.

L’abbandono del Reddito Minimo di Inserimento, e l’adozione del nuovo Reddito di

Ultima Istanza, sembra rappresentare una presa d’atto dei limiti della precedente espe-

rienza del RMI ed un tentativo di correzione dei nodi critici: in questo contesto, l’attribu-

zione di un ruolo fondamentale alle Regioni potrebbe risolvere positivamente il dilemma

centralismo/localismo, prevedendo un livello più attrezzato di quello comunale per l’in-

dividuazione dei bisogni e per la loro risoluzione. Parimenti, la distinzione tra strumenti

volti a favorire l’occupazione degli individui, ammortizzatori sociali e, dall’altro lato, so-

stegno al reddito “di ultima istanza”, può evitare che quest’ultimo sia sovraccaricato di

funzioni e di aspettative.

Tuttavia, emergono alcune preoccupazioni. Certamente l’occupazione va potenziata

attraverso le politiche attive del lavoro, ma non si possono escludere dall’integrazione al

reddito tutti coloro verso i quali tali politiche sono indirizzate (o viceversa); piuttosto, si

tratterà di seguire gli individui nel loro percorso di inserimento e di prevedere specifici

59

. In questo senso, rimane

meccanismi per evitare fenomeni di dipendenza dal sussidio

essenziale che nel futuro istituto sia prevista, accanto all’erogazione monetaria, un’attivi-

tà di reinserimento sociale, che possa anche significare inserimento lavorativo, ma in un

sistema integrato di politiche socio-occupazionali e tenendo ben presenti i diversi obietti-

vi dei vari strumenti. Analogamente, un sistema di ammortizzatori sociali riformato può

costituire un primo livello di assistenza contro la disoccupazione, lasciando ad uno stru-

mento universale di sostegno al reddito il ruolo di last resort, quando tutti gli altri hanno

esaurito la loro funzione; occorre tuttavia, anche in tal caso, che la rete di interventi sia

59 Ad esempio, l’obbligo ad accettare un’occupazione, quando vi sia un’offerta, o a frequentare corsi di formazione

professionali. - 94 -

Reddito di Ultima Istanza: un passo avanti nel contrasto alla povertà?

costruita in maniera coerente e consequenziale, senza lasciare “buchi” nella copertura di

alcuni individui o di specifici bisogni. Infine, la centralità delle Regioni può senz’alcun

dubbio rispondere in maniera più adeguata, in quanto più vicina, ai bisogni della cittadi-

nanza. Tuttavia, deve essere ribadita con forza, attraverso l’inserimento e la precisa defi-

nizione del RUI nei Livelli Essenziali delle Prestazioni, la necessità di garantire

uniformità su tutto il territorio nazionale nell’affermazione dei diritti minimi di cittadi-

nanza. Di più, la delega alle Regioni dell’attuazione del RUI, pur nella cornice federali-

sta, non deve significare una pressoché totale deresponsabilizzazione, anche finanziaria,

del livello centrale.

In ultima analisi, vi è il forte rischio che, al di là di aggiustamenti senza dubbio con-

divisibili, l’obiettivo implicito sia di ridimensionare fortemente lo strumento, e di ante-

porre, come tante altre volte in passato, alla sua estensione su tutto il territorio nazionale

altri obiettivi di politica economica. Si tratta indubbiamente di una misura che ha un co-

sto rilevante per la finanza pubblica, che tuttavia la sola differenziazione delle soglie può

già ridimensionare sensibilmente. Del resto, numerosi sono stati gli interventi che, nel

passato come nel presente, hanno impegnato in senso redistributivo un ingente ammonta-

re di risorse: gli interventi di riduzione dell’IRPEF previsti per il 2000 ed il 2001 dalla

legge Finanziaria 2001 e dal collegato decreto legge (n. 268/00), per un onere complessi-

60

vo stimato in 8,5 mld. di euro; l’aumento a un milione delle detrazioni per figli a carico

e l’innalzamento del trattamento minimo pensionistico (legge Finanziaria per il 2002),

con un costo di 3,25 mld. di euro per il 2002; infine, il primo modulo di riforma dell’IR-

PEF (legge Finanziaria per il 2003), che ha comportato minori entrate per 4,1 mld. di eu-

ro. A fronte di tali provvedimenti, un onere stimato in 5,3 miliardi di euro rappresenta

solo uno dei possibili utilizzi delle risorse pubbliche. La decisione sull’obiettivo verso

cui indirizzare tali risorse è pertanto una scelta politica.

60 Questa e le successive stime sono contenute nelle Relazioni Tecniche ai vari provvedimenti.

- 95 -

Le previsioni per l’economia italiana

ECONOMIA INTERNAZIONALE

Attività economica mondiale

Dopo l’andamento notevolmente sostenuto del primo semestre, le informazioni più

recenti delineano una decelerazione della congiuntura internazionale che potrebbe ac-

centuarsi nel corso del 2005. L’attenuazione del ritmo di sviluppo si prospetta comunque

di entità contenuta e non tale da compromettere – sulla base delle ipotesi sul mercato pe-

trolifero di seguito descritte – il quadro positivo che ha contraddistinto gli ultimi dodici

mesi. La crescita del prodotto lordo mondiale risulterebbe, nella media del 2004, prossi-

ma al 5%, un incremento tra i più elevati degli ultimi decenni; nel 2005, il tasso di svi-

luppo sarebbe ancora di circa il 4% (3,5% il tasso medio annuo di sviluppo degli ultimi

20 anni).

Prezzo del petrolio

La quotazione del greggio rappresenta, evidentemente, il principale fattore aleatorio

che condiziona lo scenario di previsione. Se è vero che il limitato impatto degli aumenti

verificatisi nei primi sei mesi del 2004 sembra corroborare l’affermazione degli analisti

secondo cui i sistemi industriali sono meno esposti ai rincari petroliferi rispetto a quanto

avveniva negli anni settanta e ottanta, è d’altra parte evidente che prezzi dell’energia che

si collochino in modo persistente su livelli storicamente elevati finiscono, alla lunga, con

l’incidere negativamente anche su strutture economiche che hanno conseguito un minor

fabbisogno petrolifero.

L’incertezza che condiziona l’evoluzione del greggio dipende soprattutto dalla diffi-

coltà di discernere, per gli stessi esperti, tra l’influenza dei cosiddetti fondamentali

(strozzature d’offerta e pressione della domanda) e l’impatto di eventi di natura transito-

ria che si sovrappongono su un mercato strutturalmente nervoso per le tensioni che do-

minano lo scacchiere internazionale. Nella previsione dell’ISAE, pur considerando

eccessivi e quindi temporanei i picchi toccati in ottobre (sopra i 50 dollari tanto per il

Brent che per il Wti), si sconta che le quotazioni rimangano in media elevate nei prossi-

mi cinque-sei mesi, rientrando solo gradualmente verso livelli più fisiologici nel corso

- 97 -

Rapporto ISAE - ottobre 2004

della seconda metà del 2005. In particolare, la molteplicità dei fattori all’origine dei ti-

mori del mercato portano a immaginare che una componente aleatoria e di premio al ri-

schio persista e che il prezzo del Brent si mantenga intorno ai 46 dollari nel quarto

trimestre e poco al di sotto nel primo trimestre 2005. Un eventuale successivo ridimen-

sionamento potrebbe essere favorito dal superamento di alcuni elementi di incertezza

dello scenario politico internazionale (tra cui le elezioni americane) e da un profilo di

crescita dell’economia mondiale in decelerazione. E’ peraltro da attendersi un innalza-

mento da parte dei paesi OPEC della forchetta-obiettivo relativa al prezzo a cui fare rife-

rimento: l’attuale range, fissato dal Cartello nell’ottobre 2000 (22-28 dollari a barile),

appare ormai del tutto irrealistico e difficile da rispettare. Nelle nostre ipotesi, il Brent

scende verso i 36-38 dollari nella seconda metà del 2005; in termini medi annui, la quo-

tazione del greggio si attesta a 38,6 dollari nel 2004 e a circa 39 dollari nel 2005; si tratta

di valori tra il 15 e il 25% più elevati rispetto a quelli su cui i previsori generalmente si

basavano prima dell’estate.

Andamento del dollaro

Sul mercato dei cambi le oscillazioni del dollaro si sono mantenute nel corso del

2004 entro una banda relativamente ristretta, con una tendenza a un nuovo scivolamento

emersa negli ultimi giorni. Al di là delle fluttuazioni di brevissimo periodo, la valuta sta-

tunitense permane, nei confronti delle principali monete e in particolare dell’euro, so-

stanzialmente debole. Alla base di ciò sono principalmente i grandi squilibri, interni ed

esterni, dell’economia americana. In particolare, il disavanzo delle partite correnti (pari a

circa il 5,5% del PIL nel 2004) costituisce un importante fattore di appesantimento della

moneta statunitense: al passivo nei conti con l’estero corrisponde un afflusso netto di ca-

pitali esteri, soprattutto dall’Asia, il cui eventuale inaridimento, per repentine modifiche

di aspettative o cambiamenti nelle impostazioni di politica economica nei paesi finanzia-

tori, comporterebbe una caduta vieppiù accentuata del cambio del dollaro. D’altro canto,

il meccanismo che negli ultimi due anni ha caratterizzato i flussi finanziari mondiali –

paesi asiatici, Cina in particolare, che sottoscrivono titoli del debito pubblico statunitense

e mantengono le rispettive valute agganciate a quella americana – non sembra destinato,

nella prospettiva della previsione al 2005, ad andare incontro a bruschi mutamenti. Inol-

tre, con l’inizio del nuovo mandato presidenziale dovrebbe avviarsi un processo di corre-

zione del disavanzo federale che potrebbe contribuire ad allentare la pressione sul

cambio. Nell’attuale esercizio di previsione, l’ISAE assume l’ipotesi di un valore del

dollaro rispetto all’euro che oscilla nel periodo di previsione intorno ai livelli medi del

terzo trimestre 2004 (1,22 dollari). - 98 -

Le previsioni per l’economia italiana

Tassi d’interesse

I tassi d’interesse sono previsti in lento, graduale aumento per tutto il periodo in esa-

me. Negli Stati Uniti la FED continua ad operare moderati incrementi (manovra iniziata

a fine giugno), tendendo così a minimizzare il rischio di cogliere di sorpresa i mercati e

generare una reazione disordinata. Nelle nostre stime il tasso sui Federal Funds, attual-

mente all’1,75% dovrebbe essere ritoccato ancora di 25 punti base entro la fine dell’anno

e poi lentamente salire fino al 3,25% alla fine del 2005. Per la BCE, invece, non sembra

giunto il momento di operare rialzi, visto che la stabilità dei prezzi risulta sostanzialmen-

te sotto controllo e la congiuntura ha fatto recentemente riemergere alcuni elementi di in-

certezza. Nella previsione ISAE il tasso repo è previsto aumentare solo a partire dalla

prossima primavera, con ritocchi altrettanto graduali di quelli statunitensi, così da rag-

giungere il 2,5% alla fine del 2005.

Commercio mondiale

Anche gli scambi mondiali hanno finora mostrato uno straordinario dinamismo. Nel

periodo gennaio-agosto, grazie alla forte accelerazione della domanda statunitense e di

quella di buona parte dei paesi emergenti guidati dal continente asiatico, le importazioni

mondiali sono cresciute a un tasso prossimo all’11%. Scontando una moderazione

nell’ultima parte dell’anno, la domanda internazionale dovrebbe conoscere, nella media

del 2004, un tasso d’incremento intorno al 9%. In linea con il presumibile progressivo

rallentamento dell’attività economica, soprattutto nelle aree finora più dinamiche, la ten-

denza alla decelerazione si confermerebbe nel 2005, portando nella media dell’anno a un

aumento intorno al 7,5 per cento; un’evoluzione quindi ancora sostanzialmente favore-

vole, rispetto a cui l’influenza negativa dei rincari delle materie prime potrebbe risultare

inferiore rispetto a precedenti esperienze.

In particolare, il forte rialzo delle quotazioni del greggio comporta una redistribu-

zione di reddito a livello globale che potrebbe avere effetti depressivi meno intensi ri-

spetto a quelli sperimentati in occasione dei grandi shock degli anni settanta. L’aumento

delle quotazioni se da un lato favorisce i paesi produttori, dall’altro colpisce quelli con-

sumatori. L’impatto netto sulla crescita mondiale di questo spostamento di potere d’ac-

quisto tra aree ed economie dipende sia dall’entità del trasferimento di ricchezza reale,

sia dalla propensione alla spesa che caratterizza i paesi beneficiari in rapporto a quella

dei sistemi che pagano i maggiori costi di approvvigionamento petrolifero. Per quanto ri-

guarda il trasferimento di potere d’acquisto, si può osservare che a fronte di marcati in-

crementi nominali delle quotazioni, gli aumenti reali sono ancora relativamente

contenuti: un prezzo nominale del greggio a 50 dollari è superiore al livello toccato in

occasione del secondo shock petrolifero nel corso del 1979 (circa 40 dollari); tale prezzo,

- 99 -


PAGINE

217

PESO

2.81 MB

AUTORE

Atreyu

PUBBLICATO

+1 anno fa


DESCRIZIONE DISPENSA

Dispensa al corso di Scienza delle finanze della Prof.ssa Gaetana Trupiano. Trattasi del rapporto "Politiche pubbliche e redistribuzione" dell'ottobre 2004 dell'ISAE, Istituto di Studio e Analisi Economica, dedicato all’analisi strutturale di tematiche relative alla distribuzione del reddito e all’intervento pubblico in campo sociale e all’illustrazione degli effetti redistributivi delle manovre di finanza pubblica.


DETTAGLI
Corso di laurea: Corso di laurea in scienze politiche per il governo e l'amministrazione
SSD:
A.A.: 2011-2012

I contenuti di questa pagina costituiscono rielaborazioni personali del Publisher Atreyu di informazioni apprese con la frequenza delle lezioni di Scienza delle finanze e studio autonomo di eventuali libri di riferimento in preparazione dell'esame finale o della tesi. Non devono intendersi come materiale ufficiale dell'università Roma Tre - Uniroma3 o del prof Trupiano Gaetana.

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