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Sistemi fiscali e gettito nei PVS

Procedendo nell’analisi dei paesi del continente sudamericano, si può considerare la

26

scarsa performance di Argentina e Messico, i quali, nonostante le riforme introdotte

nello scorso decennio, sono caratterizzati da livelli di prelievo e sforzo tributario inaspet-

tatamente bassi rispetto al livello del reddito pro capite. Secondo un’analisi svolta da

Tanzi (2000), Messico e Argentina (e anche altri paesi latinoamericani), in seguito alla

riduzione delle restrizioni al commercio internazionale ispirata dalle politiche di libera-

lizzazione del cosiddetto Washington Consensus, hanno registrato considerevoli perdite

di gettito (a causa della riduzione del prelievo su questa importante base imponibile, sen-

27

za che al contempo si individuasse un’altrettanto proficua fonte d’entrata ). Per il Mes-

sico, inoltre, i poco soddisfacenti risultati in termini di gettito possono essere spiegati

dalla crisi economica verificatasi nel 1995, dalla forte dipendenza del bilancio dalle en-

trate legate all’esportazione di petrolio, la cui volatilità di prezzo determina una scarsa

stabilità delle risorse disponibili, e da riforme che, non avendo contribuito alla semplifi-

28

cazione del prelievo, non hanno determinato gli incrementi attesi delle entrate .

Per quanto riguarda Argentina e Messico, paesi caratterizzati, fra l’altro, da limitati

livelli di spesa, misure di riforma in grado di migliorare il rendimento del sistema di

prelievo potrebbero consentire di incrementare, in misura significativa, le erogazioni

pubbliche.

L’analisi relativa al campione dei paesi latinoamericani sembra rivelare, in definiti-

va, che gli interventi di riforma avviati durante gli anni novanta in Brasile e Perù, tra cui

29

le misure adottate per la semplificazione del sistema di prelievo sulle piccole imprese e

l’introduzione della tassazione sulle transazioni bancarie (Coelho et al, 2001), hanno

contribuito in modo più efficace, rispetto agli altri paesi, al buon risultato in termini di

raccolta tributaria.

Per quanto concerne l’Africa subsahariana, si osserva, in primo luogo, la buona

performance tributaria di Repubblica Sudafricana e Namibia, spiegabile, in parte, con la

30

loro appartenenza all’Unione Doganale Sudafricana . Questi due paesi mostrano, inol-

tre, risultati positivi anche relativamente ad alcuni indicatori di tipo istituzionale (indice

26 Per un’analisi delle condizioni economiche dell’Argentina si veda nel Rapporto ISAE “Finanza pubblica e

redistribuzione” dello scorso anno Imperia (2003).

27 A questo proposito è interessante ricordare l’analisi svolta da Martinez - Vazquez e Chen (2001) sull’influenza sulle

politiche di riforma tributaria derivante dall’adesione del Messico al NAFTA. Tali autori evidenziano che, sebbene il patto

non contenga norme di disciplina della materia tributaria, le riforme introdotte dopo l’entrata in vigore dell’accordo

tendono a salvaguardare la competitività del paese evitando di gravare sulle basi imponibili più mobili, ma generano, di

conseguenza, significative riduzioni delle entrate pubbliche.

28 Si veda Dalsgaard (2000).

29 L’Agenzia delle entrate del Brasile ha stimato una riduzione di 90 milioni di Real dei costi di adempimento fiscale per le

imprese che nel 1997 hanno adottato il Simples (imposta che ha sostituito un insieme di tributi). Tale imposta è stata

introdotta nel 1996. Si veda Lledo, Schneider e Moore (2004).

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Rapporto ISAE - ottobre 2004

di corruzione) ed economico-sociale (Tab. 8). Va d’altronde rilevato che, rispetto ad altre

nazioni africane, Sudafrica e Namibia presentano una struttura economica (in termini di

ricchezza individuale e di importanza del settore agricolo) e tributaria (maggiore peso

delle imposte dirette, rispetto alle indirette, nella composizione del gettito) per alcuni

aspetti più simile a quella dei paesi industrializzati. Dalla tabella 8 emerge, inoltre, che in

Sudafrica e in Namibia, coerentemente con quanto evidenziato nel Rapporto ISAE dello

31

, un livello di erogazioni pubbliche vicino alla soglia del 30% del PIL si

scorso anno

manifesta insieme a una condizione economica e sociale (misurabile dall’indice di

32

sviluppo umano ) migliore di altri paesi africani.

Per quanto riguarda il restante gruppo del campione africano, si può notare che, seb-

bene si registrino livelli di gettito decisamente contenuti, gli indici di sforzo tributario su-

perano in alcuni casi, e di molto, l’unità; evidentemente, realtà istituzionali caratterizzate

da strutture economiche particolarmente arretrate e da apparati amministrativi inefficien-

ti ammetterebbero livelli di gettito inferiori a quelli effettivamente rilevati. A questo pro-

posito un’analisi svolta da Addison e Levin (2004) segnala un insieme di fattori che

possono contribuire a spiegare la situazione: l’elevato peso del settore agricolo (il cui va-

lore aggiunto non è inferiore al 40% del PIL), la preoccupante diffusione della corruzio-

ne (in particolare in Camerun, Costa d’Avorio e Uganda), la decentralizzazione della

raccolta tributaria (che oltre a determinare un incremento eccessivo delle spese ammini-

strative può causare la proliferazione dei tributi), il fenomeno di doppia imposizione su

una medesima base imponibile e l’innescarsi di processi di concorrenza fiscale tra le au-

33

torità locali (con un evidente rischio di conflitto tra obiettivi locali e centrali) .

Per quanto riguarda alcuni casi specifici, si possono considerare le esperienze di

Uganda ed Etiopia, paesi che, soprattutto negli ultimi anni, sono stati interessati da pro-

34

.

fondi interventi di ristrutturazione economica e politica

L’Uganda, pur caratterizzata da un discreto livello di reddito pro capite (relativa-

mente ad altre realtà africane), mostra valori bassi di gettito e sforzo tributario. Questo ri-

sultato, che conferma peraltro quelli già ottenuti in altre analisi (Addison e Levin, 2004,

Teera, 2003), denota una limitata efficacia nell’incrementare la pressione fiscale in se-

guito alle riforme avviate negli ultimi anni.

30 La South African Customs Union (SADCU) definisce un regime comune di tariffe doganali e trasferimenti di gettito tra i

paesi membri.

31 Gabriele e Meucci, 2003.

32 Sull’indice di sviluppo umano si veda UNDP (2003).

33 A questo proposito è interessante notare quanto accaduto in Uganda e Tanzania, dove, a causa di una mancanza di

coordinamento amministrativo tra i diversi livelli di governo, le autorità locali hanno introdotto tasse sull’esportazione dei

prodotti agricoli, in contraddizione con la politica centrale di sostegno dell’export.

34 Per un approfondimento delle condizioni dell’Uganda si veda il primo capitolo del presente rapporto.

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Sistemi fiscali e gettito nei PVS

Tab. 8 INDICATORI DI FINANZA PUBBLICA (ANNO 1999) E HDI (2001).

Spesa Avanzo/disavanzo

Indice sforzo

Paese Spesa Spesa sanità istruzione di bilancio HDI

tributario (in % del PIL) (in % del PIL) (in % del PIL) (in % del PIL)

America Latina

Argentina 0,515 16,95 8,50 4,52 -2,88 0,849

Brasile* 1,442 26,80* 7,90 4,96 -7,75 0,777

Colombia 0,615 19,15 9,90 n.d. -7,14 0,779

Costa Rica 0,834 21,43 6,40 4,87 -1,46 0,832

Ecuador 0,586 n.d. 3,90 2,22 n,d, 0,731

Messico 0,611 15,50 5,40 4,42 -1,55 0,800

Panama 0,792 27,51 7,60 5,79 0,36 0,788

Paraguay 0,627 19,41 7,90 4,83 -3,34 0,751

Peru 1,051 19,58 4,90 3,35 -2,27 0,752

Venezuela 0,738 19,45 4,60 n.d. -1,60 0,775

Africa subsahariana

Botswana n.d. 36,09* 5,80 8,62 n.d. 0,614

Burundi 1,542 26,13 2,60 3,85 -4,72 0,337

Camerun 1,461 15,55 4,30 2,36 0,13 0,499

Congo, Rep. 2,785 32,81 2,90 4,19 -5,62 0,502

Costa d'Avorio 1,135 19,67 2,60 5,27 -2,08 0,396

Etiopia 1,712 26,83 4,60 4,73 -5,02 0,359

Guinea 0,678 21,03 3,80 2,03 -2,42 n,d

Madagascar 0,699 17,42 2,80 1,87 -2,67 0,468

Mauritius 0,790 24,59 3,40 4,21 -1,50 0,779

Namibia 1,276 37,85 7,60 8,10 -3,28 0,610**

Senegal 0,899 20,40 4,70 3,47 -1,15 0,430

Sierra Leone 0,572 20,94 3,00 1,00 -8,48 n,d,

Sud Africa 1,082 29,52 8,70 6,05 -1,46 0,684

Sudan 0,654 8,73 4,20 n,d, -0,93 n,d,

Swaziland 1,157 33,23 3,70 6,13 -1,52 0,547

Uganda 0,734 18,16 3,70 2,30 -1,34 0,489

Medio Oriente e Africa del Nord

Algeria 1,469 30,35 4,20 n.d. -0,52 0,704

Iran 1,487 25,59 5,40 4,61 -0,80 0,719

Giordania 0,855 31,28 8,00 4,95 -2,43 0,743

Libano 0,662 35,72 12,4* 2,03 -16,15 0,752

Marocco 1,468 32,52 4,40 5,97 -2,46 0,606

Siria 1,490 23,23 2,30 3,64 0,71 0,685

Tunisia 1,272 31,62 5,50 7,48 -2,26 0,740

Turchia 1,182 38,06 4,90 4,00 -13,02 0,734

Yemen 1,591 26,72 4,90 n,d, -3,46 0,470

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Rapporto ISAE - ottobre 2004

segue: Tab. 8 INDICATORI DI FINANZA PUBBLICA (ANNO 1999) E HDI (2001)

Spesa Avanzo/disavanzo

Indice sforzo

Paese Spesa Spesa sanità istruzione di bilancio HDI

tributario (in % del PIL) (in % del PIL) (in % del PIL) (in % del PIL)

Asia

Bangladesh 0,597 12,70 4,00 2,38 -2,79 0,502

Cina 0,419 10,86 5,10 2,79 -2,94 0,721

India 0,787 15,62 5,10 4,06 -5,50 0,590

Indonesia 1,172 20,54 2,60 n.d. -1,15 0,682

Mongolia 1,114 25,16 6,10 n.d. -10,79 0,661

Nepal 0,765 16,00 n.d. 2,98 -3,90 0,499

Pakistan 1,080 21,34 4,10 1,84 -6,88 0,499

Papua New Guinea 1,454 31,35 4,20 2,13 -2,75 n,d,

Filippine 0,802 19,67 3,60 4,23* -3,75 0,751

Singapore 0,571 18,74 4,00 3,42 7,14 0,884

Sri Lanka 0,864 24,20 3,60 3,05* -6,90 0,730

Tailandia 0,826 25,05 3,70 5,00 -10,41 0,768

Vietnam 1,077 21,21 5,50 n.d. -1,58 0,688

Europa dell’Est ed ex URSS

Azerbaijan 0,813 22,57 0,99 4,21 -2,54 n.d.

Bielorussia 1,203 30,86 5,70 6,00 -1,99 0,804

Bulgaria 1,390 34,14 4,10 3,36* 1,47 0,795

Croazia 1,607 48,28 9,90 4,18 -1,96 0,818

Rep.Ceca 1,090 35,26 7,20 4,38 -1,60 0,861

Estonia 1,068 35,13 6,60 7,48 -0,16 0,833

Georgia 0,540 14,99 6,90 n.d. -2,27 n.d.

Kazakhstan 0,409 15,08 4,20 n.d. -3,88 0,765

Rep. Kyrgyza 0,834 19,72 n.d. 5,43 -2,38 n,d

Lettonia 1,127 35,41 6,40 6,27 -3,76 0,811

Lituania 0,961 31,09 6,10 6,38* -7,05 n.d.

Moldova 1,091 29,71 3,40 n,d, -3,41 0,700

Polonia 1,190 35,26 6,20 5,04 -0,82 0,841

Romania 1,381 35,06 3,30 3,52 -1,69 0,773

Fed. Russa 1,162 21,93 5,60 4,41 -0,49 0,779

Rep. Slovacca 1,210 37,99 5,80 4,34 -3,19 n.d.

Slovenia 1,222 40,49 8,70 n.d. -0,74 0,881

Tajikistan 0,594 12,41 3,30 2,08 -0,77 0,677

Ukraina 1,235 25,99 4,30 4,45* -2,11 0,766

Fonte: elaborazioni ISAE su dati World Bank (2003) e IMF (vari anni), UNDP (2003).

* 1998.

** 2000. - 56 -

Sistemi fiscali e gettito nei PVS

La performance non soddisfacente dell’Uganda può essere spiegata dal persistere di

35

un sistema tributario molto complesso, caratterizzato da un alto numero di tributi e da

uno scarso coordinamento delle autorità tributarie, da un’ampia estensione dell’econo-

mia informale e, come già ricordato, dall’elevata corruzione. Recenti riforme sembrano

tuttavia aver indotto alcuni effetti significativi; Gray e Chapman (2001) rilevano infatti

come il programma di aiuti internazionali per il rafforzamento dell’amministrazione

ugandese abbia contribuito ad incrementare il gettito.

Per quanto riguarda l’Etiopia, è necessario ricordare che, in seguito alla caduta del

precedente regime totalitario, a partire dal 1991 è stato avviato un considerevole proces-

so di liberalizzazione e di riforma delle strutture fiscali; tale processo appare tuttavia ca-

ratterizzato da alcuni risultati in prospettiva preoccupanti (Alemayehu G. e Abebe S.,

2003). Se, da un lato, l’andamento del gettito nel periodo compreso tra il 1990 e il 1999

può considerarsi positivo, seppur contenuto in termini di incremento, dall’altro desta pre-

occupazione l’evoluzione della sua composizione. La fonte principale delle entrate è rap-

presentata, infatti, dal prelievo sul commercio internazionale che, come già visto nel caso

dei paesi sudamericani, costituisce una base imponibile esposta al rischio di forti ridu-

zioni per via della sempre crescente integrazione dei mercati. Tali eventuali riduzioni po-

trebbero quindi comportare problemi di finanziamento della spesa pubblica o, in

alternativa, volendo garantire livelli inalterati di erogazione, ulteriori aumenti del disa-

vanzo di bilancio (il cui valore per il 1999 era pari al 5,2% del PIL).

36

Per quanto riguarda i paesi asiatici , si può evidenziare che ben 8, sui 13 compresi

nel campione, presentano un indice di sforzo tributario inferiore all’unità, e che 4 hanno

un livello di pressione fiscale inferiore al 10% del PIL. In particolare, la Cina è caratte-

rizzata dal valore minimo dell’indicatore e da un gettito inferiore al 7% del PIL, risultato

che può essere in parte spiegato dal forte decentramento tributario che caratterizza que-

sto paese. 37

Secondo quanto emerge da alcuni analisi svolte sui paesi asiatici , la crescente in-

ternazionalizzazione dell’economia ha contribuito a ridurre notevolmente l’autonomia

nazionale relativamente al disegno dei sistemi tributari e a contrarre il prelievo su alcune

basi imponibili, con conseguenti effetti negativi sui livelli di gettito fiscale.

Da un lato l’elevata mobilità di alcune basi imponibili ha innescato, soprattutto tra i

paesi del Sud Est asiatico, comportamenti di concorrenza fiscale per attrarre gli investi-

35 A questo proposito Addison e Levin (2004) notano che l’Uganda, pur avendo un numero di tributi più elevato rispetto al

Kenya, presenta un valore del gettito più basso.

36 L’analisi relativa a Singapore, che insieme a Cina e Bangladesh mostra il valore dell’indice di sforzo tributario più

basso, viene qui tralasciata, poiché la struttura economica evidenzia peculiarità tali da non rendere questo paese

omogeneo con gli altri del continente asiatico.

37 Si vedano Lodin (2000), Owens (1998), Tanzi (2000a). - 57 -

Rapporto ISAE - ottobre 2004

menti internazionali; dall’altro alcune innovazioni tecnologiche (definite da Tanzi “ter-

miti fiscali”), quali e-commerce, e-money, scambi intra-imprese, paradisi fiscali, centri

off-shore, hanno permesso lo sviluppo di forme di scambio difficilmente assoggettabili

alla tassazione, ed hanno determinato preoccupanti fenomeni di erosione fiscale.

Analizzando il caso dell’India si può rilevare che, oltre agli elementi ora ricordati,

pesano sulla performance tributaria anche alcuni fattori legati alla struttura federale del

paese. Le riforme tributarie avviate negli ultimi anni, infatti, hanno interessato prevalen-

temente il sistema centrale del prelievo, mentre la mancanza di coordinamento tra gli or-

gani federali ha comportato una scarsa armonizzazione fiscale tra gli Stati. Questo ha

determinato una stagnazione dell’andamento del gettito dei tributi locali, che non hanno

sostenuto gli sforzi introdotti (a livello centrale) per migliorare il rendimento del sistema

tributario del paese (Govinda Rao, 2000). In India, quindi, il preoccupante stato delle fi-

nanze pubbliche (l’indebitamento delle Amministrazioni Pubbliche è intorno al 10% del

PIL), sembra poter trovare una soluzione in una migliore gestione della capacità contri-

butiva, cui può contribuire una più efficace lotta alla corruzione (il cui indice appare in-

fatti basso) .

CONCLUSIONI

L’analisi svolta nel presente capitolo parte dal presupposto che in molti paesi in via

di sviluppo la limitata disponibilità di risorse tributarie possa costituire un vincolo all’in-

cremento delle erogazioni pubbliche in quei settori, quali ad esempio sanità e istruzione,

ritenuti fondamentali per garantire il miglioramento delle condizioni di vita degli indivi-

dui. Appare pertanto necessario che i PVS, per conseguire l’obiettivo dello sviluppo, im-

parino ad esercitare il proprio potere di prelievo.

Gli indicatori di performance tributaria considerati nel presente capitolo sembrano

evidenziare, coerentemente con altri studi, che alcuni paesi, tra quelli inclusi nel campio-

ne analizzato, dispongono delle caratteristiche economiche necessarie a incrementare la

pressione fiscale. L’indice di sforzo tributario segnala, infatti, che il livello di gettito atte-

so, data la struttura produttiva, è maggiore di quello effettivamente conseguito. Un mi-

glioramento nella gestione della capacità contributiva del sistema economico

consentirebbe d’altronde di risanare i conti pubblici di molti paesi in via di sviluppo, ca-

ratterizzati da preoccupanti livelli di disavanzo e debito.

Il basso livello di pressione fiscale riscontrato in molte realtà, oltre che dalle specifi-

che caratteristiche dei settori produttivi, può essere spiegato da numerosi fattori, quali la

mancanza di volontà della classe politica di realizzare l’obiettivo di incremento del pre-

lievo, l’elevata diffusione della corruzione (che contribuisce a minare la fiducia dei con-

- 58 -

Sistemi fiscali e gettito nei PVS

tribuenti verso le istituzioni), la crescente internazionalizzazione dei mercati e lo scarso

coordinamento tra le autorità locali degli stati federali.

Sebbene alcuni fra i suddetti fattori (ad esempio l’internazionalizzazione delle eco-

nomie) rientrino nella sfera di controllo delle autorità nazionali solo in misura limitata,

ed altri (quali la struttura produttiva) possano essere alterati unicamente mediante inter-

venti molto complessi e di lungo periodo, va ribadito, in conclusione, come in alcuni pa-

esi esistano le condizioni per avviare, eventualmente con il supporto delle istituzioni

internazionali, un processo di riforma in grado di liberare risorse indispensabili per ga-

rantire incrementi quantitativi e qualitativi della spesa pubblica.

Risulta, altresì, evidente che la maggior parte dei paesi considerati non ha consegui-

to (né conseguirà, almeno nel breve periodo) gli incrementi di pressione fiscale necessari

a garantire la copertura delle erogazioni pubbliche. L’intervento delle istituzioni interna-

zionali e gli aiuti dei paesi avanzati a favore dello sviluppo sembrano pertanto strumenti

ancora necessari, e non immediatamente sostituibili, per contribuire ad allentare il vinco-

lo di bilancio e a garantire l’avanzamento socio-economico dei PVS.

- 59 -

Reddito di Ultima Istanza: un passo avanti nel

contrasto alla povertà?

UN IMPEGNO EUROPEO

«Il ritorno ad una crescita economica sostenuta e la prospettiva ravvicinata del pieno

impiego non implicano la regressione spontanea delle situazioni di povertà e di esclusio-

ne in seno all’Unione Europea; al contrario, rendono ancor più inaccettabile il persistere

di tali situazioni»; è quindi importante «assicurare … le garanzie minime di risorse che

devono essere fornite dai regimi di protezione sociale ed esaminare le possibili iniziative

a sostegno dei progressi nel settore». Sono affermazioni contenute nell’Agenda Sociale

Europea, approvata nel dicembre 2000 al Consiglio Europeo di Nizza, che sanciscono,

coerentemente con la cosiddetta “strategia di Lisbona”, la rilevanza per l’Unione Euro-

pea degli obiettivi di politica sociale, ed individuano come strumento fondamentale, tra

gli altri, un istituto di garanzia che assicuri un livello minimo di reddito. È appena il caso

di rilevare come l’impegno europeo in tal senso risalga a ben prima dell’approvazione

dell’Agenda Sociale; già nella Raccomandazione del Consiglio Europeo 441 del 24 giu-

gno 1992, infatti, si esprimeva la necessità di riconoscere ad ogni individuo un ammonta-

re di risorse adeguato per condurre un’esistenza dignitosa: si inseriva così tale diritto tra

quelli “di cittadinanza”, legati cioè alla sola appartenenza dell’individuo alla comunità.

Del resto, l’attenzione alle politiche sociali a livello comunitario è andata sempre più raf-

forzandosi dopo l’unificazione, quando alcuni fondamentali traguardi monetari e di fi-

nanza pubblica erano ormai raggiunti, mentre lo sviluppo dell’economia globale non

sembrava offrire una soluzione alle situazioni di emarginazione e povertà, ma anzi, spes-

so, ne creava di nuove – legate ad esempio all’invecchiamento della popolazione, con

conseguente inasprimento per le fasce attive degli oneri (monetari e non) necessari per

l’assistenza degli anziani, all’evoluzione del mercato del lavoro, con l’aumento di forme

di lavoro flessibili, precarie e non protette, o allo sviluppo delle nuove tecnologie, che ri-

schiano di escludere coloro che non possono o non riescono ad accedervi.

- 61 -

Rapporto ISAE - ottobre 2004

IL QUADRO TEORICO

Gli strumenti attraverso i quali è possibile realizzare la garanzia per tutti i cittadini

di un livello minimo di reddito sono molteplici; una prima classificazione può essere ef-

fettuata distinguendo in base ai criteri di selezione dei beneficiari, alla presenza o meno

di politiche attive, al livello istituzionale di attivazione. Di seguito si discuterà breve-

1 .

mente delle diverse opzioni teoriche, analizzandone pro e contro

Ai fini dell’individuazione dei beneficiari, la scelta discriminante che il legislatore

si trova a compiere è quella tra istituti universali e selettivi: nel primo caso, la prestazio-

ne è destinata a tutta la popolazione di riferimento, senza restrizioni, mentre nel secondo

solo agli individui economicamente svantaggiati, previa valutazione dei mezzi. Si posso-

no inoltre avere strumenti categoriali: in tal caso l’eleggibilità del beneficio è condizio-

nata alla presenza di determinate caratteristiche non monetarie (stato professionale,

condizione di invalidità, possesso di carichi familiari, eccetera). Una misura categoriale

può naturalmente essere universale (cioè si concede il sussidio a tutti gli individui appar-

tenenti a una determinata categoria) o selettiva (quando si condiziona il beneficio alla

doppia condizione monetaria-non monetaria).

Le più note misure universali non categoriali sono il reddito di cittadinanza (o reddi-

to di base) e l’imposta negativa sul reddito: nel primo caso, l’assegno è una somma fissa

cui ogni persona ha diritto in quanto cittadino, che dovrebbe sostituire tutti gli altri tratta-

menti di tipo previdenziale, assistenziale o fiscale (sgravi); nel secondo, il sussidio viene

attribuito attraverso il sistema fiscale, ed è rivolto a garantire a chi dispone di un reddito

inferiore ad una determinata soglia un’integrazione pari ad una quota della differenza tra

il reddito e la soglia; nel caso di redditi imponibili superiori alla soglia, il sussidio si tra-

2

. C’è da rilevare che uno strumento di sostegno al reddito piena-

sforma in un prelievo

mente universale non ha praticamente mai trovato applicazione nei sistemi di protezione

sociale, a causa dell’elevato onere che comporterebbe per le finanze pubbliche e quindi

per la generalità dei contribuenti attraverso l’imposizione fiscale (e dunque dell’entità

dell’effetto redistributivo complessivo), ma anche delle valutazioni controverse sia intor-

no ai possibili effetti sul mercato del lavoro, sia con riguardo alla giustificazione morale

3

alla base di una misura universale e incondizionata ; di conseguenza, le misure che non

prevedono verifica dei mezzi si sono mosse, in Italia, in una logica categoriale.

1 Su tale argomento si veda più diffusamente Toso (2000), e Shaver (1997).

2 Cfr. Targetti Lenti (2000). Si osservi che l’imposta negativa e il reddito di cittadinanza si equivalgono per gli effetti

distributivi (a prescindere dai diversi costi amministrativi) quando il reddito garantito è pari al prodotto dell’aliquota di

imposta per il reddito corrispondente al cosiddetto break-even point, quello raggiunto il quale non viene più erogato il

sussidio e comincia ad applicarsi il prelievo fiscale (per una dimostrazione si veda Chiappero Martinetti, 2001).

- 62 -

Reddito di Ultima Istanza: un passo avanti nel contrasto alla povertà?

Gli istituti selettivi associano il vantaggio di risultare in genere finanziariamente so-

stenibili a quello di consentire, potenzialmente, di indirizzare meglio nell’obiettivo di

lotta alla povertà le risorse scarse, realizzando così una migliore efficienza. Inoltre, si so-

stiene anche che gli strumenti universali, quando categoriali, non si adattano con la ne-

cessaria rapidità alle mutazioni della società: ciò può accadere quando le condizioni

richieste per avere accesso al beneficio risultano superate dal nuovo contesto sociale,

mentre viceversa nuove tipologie di potenziali beneficiari rimangono esclusi; quando ciò

accade, lo strumento può risultare “obsoleto”, e comunque non più adeguato, rispetto alla

4 .

finalità per la quale era stato pensato dal legislatore

Di contro, a sfavore della selettività giocano tuttavia una serie di aspetti rilevanti,

che rappresentano alcune delle motivazioni addotte in sostegno delle misure universali

(seppur categoriali). Innanzitutto, l’accertamento delle condizioni economiche comporta

spesso una violazione della privacy da parte dell’amministrazione, e ciò potrebbe creare

fenomeni di stigma e, in definitiva, una riduzione della coesione sociale nel paese tra

5

coloro che beneficiano dei sussidi e coloro che li finanziano tramite la fiscalità . Inoltre,

la valutazione dei mezzi può comportare errori di esclusione (individui che avrebbero

dovuto essere inclusi, cosiddetti “falsi negativi”) o di inclusione (“falsi positivi”), a

causa di un’erronea definizione dei criteri, di false dichiarazioni da parte degli aspiranti

beneficiari, eccetera; a riguardo, si osserva la presenza di un trade-off tra tali errori, dal

momento che un inasprimento delle condizioni di verifica dei mezzi presumibilmente

genererà una diminuzione dei falsi positivi e un aumento dei falsi negativi, e viceversa se

si “allargano le maglie” del means testing. Infine, non vanno sottovalutati i rilevanti costi

amministrativi che l’attività di accertamento dei mezzi e di controllo delle dichiarazioni

comporta; tali costi risulterebbero notevolmente ridotti in presenza di un istituto

universale.

L’ultimo elemento che gioca a sfavore della selettività è la possibile insorgenza, in

presenza di un sussidio che si riduce all’aumentare del reddito (e si esaurisce oltre una

certa soglia), della cosiddetta “trappola della povertà” e di disincentivi a lavorare: questi

problemi si verificano quando il reddito aggiuntivo derivante dal lavoro viene (in tutto o

3 Per un approfondimento dell’analisi teorica sul reddito di cittadinanza, in confronto con altri strumenti di sostegno al

reddito, si vada Chiappero Martinetti (2001) e Targetti Lenti (2000).

4 Un chiaro esempio si può rilevare nella lentezza e nella difficoltà con la quale talvolta (è il caso dell’Italia) gli istituti che

richiedono la condizione di lavoratore dipendente si adattano alle nuove forme flessibili di lavoro (precario e

parasubordinato).

5 Un segnale di presenza di un problema di stigma può rilevarsi quando gli effettivi beneficiari di un programma sono

molto meno numerosi dei potenziali. Quanto alla presunta minor coesione sociale, c’è da dire che questo aspetto è

controverso: si potrebbe infatti ribattere che un programma universale, comportando ceteris paribus aliquote più elevate,

potrebbe stimolare l’evasione fiscale e l’economia sommersa, generando per tale via conflitti che intaccano la coesione

sociale. - 63 -

Rapporto ISAE - ottobre 2004

6

in parte) compensato da una riduzione nel sussidio , rendendo così non conveniente au-

mentare l’offerta di lavoro (eventualmente, si preferirà ricorrere al lavoro nero). Vi sono

in realtà diversi modi per attenuare tale effetto indesiderato: anzitutto, grossolanamente,

si può porre il sussidio ad un livello talmente basso da rendere comunque preferibile la-

7

vorare, perdendo il diritto al beneficio, ma ottenendo comunque un reddito più alto . Op-

pure, possono essere previsti specifici meccanismi nel calcolo della situazione

economica rilevante ai fini del means testing, che esercitino un incentivo ad aumentare

l’offerta di lavoro (o a entrare nel mondo del lavoro): ad esempio, attraverso franchigie

8

in somma fissa, oppure considerando solo una certa percentuale del reddito da lavoro .

In parecchi casi, inoltre, l’istituto assistenziale viene formulato dal legislatore

prevedendo esplicitamente dei meccanismi di attivazione: spesso il beneficiario è

soggetto all’obbligo di cercare attivamente un’occupazione, o di non rifiutarne una

quando gli viene offerta, o viene stabilito un programma di inserimento (formativo,

occupazionale) teso a fornire gli strumenti per entrare (o rientrare) nel mondo del lavoro

e per evitare materialmente, impegnando il soggetto in altre attività, che questi possa

ricorrere al “lavoro nero”.

L’esigenza di introdurre meccanismi di attivazione nei sistemi di protezione sociale

9

: sia nei paesi mediterranei, nei quali le varie misure di

è attualmente diffusa in Europa 10

sostegno al reddito, introdotte in tempi recenti , si sono configurate fin dall’inizio come

“reddito minimo di inserimento”, sia nei paesi (fondamentalmente quelli scandinavi e

11

nordeuropei ) che per primi avevano previsto, tra gli anni settanta ed ottanta, misure di

safety net in una logica di semplice erogazione monetaria, cioè schemi del tipo “reddito

minimo garantito”.

La ragione di tale tendenza risiede in primis nell’esistenza di vincoli di bilancio più

stringenti, ma anche nella volontà da parte degli Stati di ridurre i fenomeni di dipendenza

dal sistema assistenziale, in modo tale da utilizzare le risorse scarse in maniera efficace

6 Si parla al riguardo di “aliquota di riduzione del sussidio”: quando l’aumento del reddito sostituisce per un pari importo

l’ammontare dell’assegno monetario, l’aliquota è pari al 100%, altrimenti è inferiore.

7 Ad esempio, in Francia il Revenu Minimum d’Insertion è ad un livello pari rispettivamente, per un single e per una

coppia senza figli, al 46% ed al 70% circa del salario minimo (Dollè, 2003).

8 Come vedremo, questo è il caso del Reddito Minimo di Inserimento italiano (con riferimento al solo reddito da lavoro

dipendente). Talvolta, l’aliquota di riduzione del sussidio può essere crescente: pari a zero in un primo periodo (il reddito

aggiuntivo derivante da un nuovo lavoro o da un aumento delle ore lavorate non viene considerato nella verifica dei

mezzi), per crescere fino al 100% (completa sostituzione del sussidio con il reddito aggiuntivo) con il passare del tempo.

9 Si veda ad esempio STAKES (2001a).

10 Nel 1992 in Francia (legge 722), nel 1997 in Portogallo, nel 1998, in via sperimentale, in Italia; in Spagna l’introduzione

è avvenuta a livello regionale, a partire dai Paesi Baschi nel 1989, mentre le Isole Baleari, ultima regione in ordine

cronologico a dotarsi di tale strumento, l’ha adottato nel 1995.

11 In Europa i primi paesi a dotarsi di tale strumento sono stati nel 1961 la Germania Ovest e nel 1963 l’Olanda.

- 64 -

Reddito di Ultima Istanza: un passo avanti nel contrasto alla povertà?

contro la povertà e l’esclusione sociale, dotando gli individui dei mezzi per poter uscire

12

da tale condizione anziché agevolando l’instaurarsi di situazioni croniche .

Un ulteriore elemento discriminante tra i diversi meccanismi di sostegno al reddito

riguarda il livello istituzionale di attivazione della misura. Si discuterà ampiamente in se-

guito di tale aspetto, di particolare attualità nel caso italiano. Qui basti notare che il di-

lemma è legato all’esigenza di conciliare due diverse istanze: da un lato, la capacità di

risposta delle politiche sociali ai bisogni del cittadino, che generalmente è ritenuta più ef-

ficiente in un sistema decentrato, in cui cioè vi sia maggiore attenzione alla dimensione

locale del bisogno ed allo specifico contesto sociale ed economico in cui è inserito il sog-

getto; dall’altro, la necessità di assicurare uniformità di valutazione per tutti gli individui

e di garantire in maniera omogenea per tutta la collettività la definizione dei diritti di cit-

tadinanza, che fa propendere per una misura più centralizzata.

LA SITUAZIONE ITALIANA 13

Attualmente, quasi tutti i paesi dell’Europa prima dell’allargamento prevedono

una misura di contrasto alla povertà, seppur con caratteristiche differenti riguardo ai tre

aspetti appena discussi. Anche grazie al rinnovato impulso comunitario, infatti, tutti gli

Stati che si trovavano ancora indietro su tale strada, con l’eccezione dell’Italia e della

Grecia, hanno provveduto ad adottare una qualche forma di reddito minimo generalizza-

14

to. In Italia, tale carenza è stata ampiamente segnalata da numerosi studiosi , e si ag-

giunge agli altri, tradizionali limiti del nostro sistema di protezione sociale: in primo

luogo, la netta prevalenza di istituti categoriali, rivolti a specifiche tipologie di individui

(anziani, lavoratori dipendenti, invalidi), che lasciano spesso scoperti i bisogni di intere

fasce di popolazione (principalmente i giovani, i lavoratori autonomi e precari, le donne

12 Tuttavia, va sottolineato a tal proposito che il dibattito sulla dipendenza dal sussidio si è sviluppato ed è

particolarmente intenso nei paesi mediterranei, proprio dove, a paragone con il resto dell’Europa, i benefici monetari

sono di gran lunga inferiori: «It emerges that poverty and unemployment traps are more likely to be a problem in the

Social-democratic and Conservative countries [i paesi scandinavi e nordeuropei], where Guaranteed Minimum Income

replacement rates with respect to poverty lines and to low wages are higher. In spite of this, the rhetoric on social

assistance dependency is largely adopted also in the Southern countries... although scientific research does not show

strong evidence of the phenomenon.» (STAKES, 2001b, pp. 25-26). Un recentissimo contributo valuta per il Reddito

Minimo d’Inserimento, attraverso stime econometriche risultanti da un modello di microsimulazione tax-benefit, gli effetti

sull’offerta di lavoro: l’interessante conclusione è che, complessivamente, tali effetti sono trascurabili (Berliri e Parisi,

2004).

13 Quelli dell’Europa dell’Est non sempre sono dotati di misure simili.

14 Si veda ad esempio Negri e Saraceno (1996), Ferrera (1984 e 1998), Benassi (2000), nonché i lavori della

Commissione per l’analisi delle compatibilità macroeconomiche della spesa sociale (“Commissione Onofri”) e della

Commissione d’Indagine sull’Esclusione Sociale (CIES), citati in bibliografia.

- 65 -

Rapporto ISAE - ottobre 2004

non lavoratrici o non coniugate con lavoratori dipendenti); in secondo luogo, la compre-

senza di elementi previdenziali ed assistenziali nello stesso istituto, con riguardo sia al fi-

15

; in terzo luogo, la preponderanza di

nanziamento, sia all’individuazione dei beneficiari

misure monetarie e la scarsa fornitura di servizi reali indirizzati realmente ai più pove-

16

ri ; infine, la presenza di una molteplicità di criteri, e la frequente differenziazione e di-

screzionalità a livello locale, per la valutazione dei mezzi (laddove richiesta),

l’individuazione dei beneficiari e la quantificazione dell’ammontare. In definitiva, la va-

lutazione condivisa è che il sistema sia privo di un disegno organico, composto da un’in-

finità di misure diverse che modellano un quadro non omogeneo, carente e

contraddittorio di copertura del bisogno. Quanto al contrasto della povertà, l’inefficienza

del nostro sistema di Welfare è testimoniata dalla limitata riduzione, a paragone con gli

altri paesi europei, nei tassi di povertà prima e dopo i trasferimenti sociali (si veda il

Graf. 1) e dalla sostanziale stabilità nell’incidenza della povertà relativa ed assoluta nel

17

nostro Paese .

Tutto ciò risulta, se possibile, ulteriormente aggravato dalla realtà economico-socia-

le italiana e dalle marcate differenze territoriali nelle situazioni di povertà ed emargina-

zione, da un lato, e nei sistemi assistenziali locali, dall’altro: molto spesso, alla maggiore

diffusione e gravità delle prime fa riscontro un minor grado di sviluppo dei secondi, e

dunque una minore efficienza nel contrasto del bisogno proprio laddove questo è più

esteso e profondo.

15 Com’è noto, se una misura di protezione sociale è di tipo previdenziale, il finanziamento è su base assicurativa,

mentre nel caso degli strumenti assistenziali, essi sono finanziati dalla fiscalità generale e l’erogazione non è

condizionata al pagamento contributivo.

16 Si pensi al caso paradossale della fornitura di energia elettrica, in cui la cosiddetta “fascia sociale”, garantita in base al

livello di potenza impegnata e di consumi, finisce per agevolare la stragrande maggioranza degli utenti, mentre non

copre compleatamente le famiglie in condizioni di disagio economico, soprattutto se numerose; la riforma di questo

meccanismo tariffario, proposta dall’Autorità per l’energia elettrica e il gas, dovrebbe presto cambiare questo stato di

cose. Sulla giustificazione teorica e sui casi pratici di applicabilità di misure di sostegno attraverso la garanzia di servizi

reali si veda ISAE (2000a).

17 La povertà relativa tra le famiglie italiane ha sempre oscillato, dal 1997 (anno di revisione delle tecniche di rilevamento

da parte dell’ISTAT), intorno al 12%, con un calo più marcato solo nell’ultimo anno di rilevazione (2002), mentre la stima

per la povertà assoluta si collocava al 4,6% nel 1997 ed al 4,2% nel 2002 (Commissione d’Indagine sull’Esclusione

Sociale, 2002 e 2003). Più oltre si presenteranno le nostre valutazioni sull’incidenza della povertà assoluta nel 2004,

utilizzando un metodo di stima che solo in parte segue la metodologia dell’ISTAT (descritta diffusamente in ISTAT, 2004).

- 66 -

Reddito di Ultima Istanza: un passo avanti nel contrasto alla povertà?

Norvegia

Romania

Bulgaria

Unito Regno

Svezia

SOCIALI Finlandia

Portogallo

TRASFERIMENTI Polonia

Austria sociali

Olanda trasferimenti

I Ungheria

DOPO i

dopo

Lussemburgo

E 2001

PRIMA Lituania sociali

anno Italia trasferimenti

RELATIVA Irlanda dei

Francia prima

POVERTA’ Spagna

Grecia

DI Estonia

TASSI Germania

-

1 Danimarca

Graf. Indicators.

Ceca Rep.

Belgio Structural

UEM EUROSTAT,

15 UE

25 UE Fonte:

5 0

35 30 25 20 15 10

- 67 -

Rapporto ISAE - ottobre 2004

DAL REDDITO MINIMO DI INSERIMENTO ...

La sperimentazione del Reddito Minimo di Inserimento (D.Lgs. 237/98) è iniziata,

com’è noto, nel 1999, per un biennio, in 39 comuni diffusi su tutto il territorio naziona-

18

le , ed è stata prolungata al biennio successivo (e estesa territorialmente ai comuni ap-

partenenti ai Patti territoriali nei quali erano inseriti i primi 39 comuni) con la Legge

finanziaria 2001 (n. 388/00). Le famiglie con reddito inferiore a una certa soglia (nel

19

) ricevevano un’integrazione fino al valo-

2000 pari a 520.000 Lire per una persona sola

re della soglia stessa, ed i componenti del nucleo erano inseriti in programmi di vario ti-

20

po , finalizzati a agevolare un processo di reinclusione sociale. Le famiglie prese in

21

carico alla fine del 2000 risultavano circa 25.000, per un totale di 85.000 beneficiari (il

3,6% della popolazione residente: l’1,1% al Nord, il 2,4% al Centro, il 4% al Sud), di cui

circa il 43% inserito in programmi. Volendo tracciare le caratteristiche del “nucleo bene-

ficiario tipo”, si può osservare una certa differenziazione territoriale, risultando più fre-

quenti al Nord le famiglie composte da un solo adulto, con o senza figli (rispettivamente

31% e 28% del totale dei nuclei settentrionali), con capofamiglia donna (64%), ed al Sud

la coppia con figli (63%), con capofamiglia uomo (57%). La fascia di età del capofami-

glia maggiormente frequente era ovunque quella centrale (35-65 anni), mentre nelle altre

due fasce erano presenti, di nuovo, sensibili differenze per aree: al Nord risultavano rela-

tivamente meno presenti, rispetto al Sud, i nuclei con capofamiglia giovane, ovvero di

età compresa tra i 18 ed i 34 anni (15%, contro il 50% al Sud), e più frequenti quelle con

capofamiglia anziano, cioè di età superiore a 65 anni (il 15%, rispetto ad appena l’1,8%

del Sud).

Non rientra tra gli scopi del presente lavoro analizzare diffusamente caratteristiche

ed esiti della sperimentazione, già ampiamente discussi nei vari rapporti degli istituti va-

22

lutatori ; si intende tuttavia fornire qualche spunto di analisi, utile per riflettere sulle ra-

gioni che hanno portato ad un superamento dell’esperienza.

18 Sebbene fortemente concentrati (34 su 39) nel Centro-Sud: 24 al Sud (7 in Sicilia, 5 in Calabria, 3 in Campania – fra

cui Napoli – e Sardegna, 2 in Puglia e Basilicata, 1 in Abruzzo e Molise), 10 al Centro (9 nel Lazio ed 1 in Toscana), 5 al

Nord (2 in Lombardia ed 1 in Piemonte, Liguria e Veneto).

19 Per nuclei più ampi la soglia veniva moltiplicata per il parametro della scala di equivalenza ISEE (Indicatore della

Situazione Economica Equivalente, definito dal D.Lgs. 109/98).

20 Le tipologie dei programmi di inserimento erano: occupazionale (orientamento, tirocinio, apprendistato), pubblica utilità

(manutenzione del verde, segretariato presso uffici comunali), formativo (formazione di base e professionale), scolastico

(recupero scuola dell’obbligo), riabilitativo (per tossicodipendenti, disabili, alcolisti), cura e sostegno familiare (cura di

anziani, sostegno alle responsabilità familiari), integrazione sociorelazionale (volontariato sociale, aggregazione).

21 Ancora non sono disponibili dati sulla seconda sperimentazione, che si sarebbe dovuta concludere a fine 2002, ma

che in realtà si è protratta per parecchi mesi successivi. - 68 -

Reddito di Ultima Istanza: un passo avanti nel contrasto alla povertà?

Il nuovo strumento si è connotato fin da subito come una grande novità nel panora-

ma del sistema assistenziale italiano, le cui caratteristiche abbiamo sinteticamente trac-

ciato poc’anzi. Innanzitutto, il RMI si configura infatti come uno strumento di sostegno

al reddito di tipo non categoriale, rivolto quindi a tutti i cittadini in stato di bisogno: per

la prima volta, dunque, il legislatore afferma la necessità di tutelare e sostenere gli indi-

vidui poveri in quanto tali (e non in quanto disoccupati, o anziani, o membri di famiglie

numerose, eccetera). Questo passaggio rappresenta un punto di svolta fondamentale, e

largamente condivisibile, nello stabilire l’uguaglianza di tutti i cittadini nel diritto a go-

dere di un reddito almeno sufficiente per una vita dignitosa.

In secondo luogo, la verifica della condizione di bisogno, malgrado alcuni margini

di flessibilità concessi ai comuni, è basata su criteri sostanzialmente omogenei in tutta

Italia. La prova dei mezzi è effettuata utilizzando, seppur con alcune modifiche, dovute

23 , lo schema metodologico definito dall’ISEE, nel tenta-

alla peculiarità dello strumento

tivo di andare verso una progressiva omogeneizzazione dei criteri di means testing di tut-

to il sistema assistenziale (lo stesso metodo è infatti utilizzato per i due nuovi istituti

introdotti in quegli anni, l’assegno di maternità e l’assegno ai nuclei con tre figli minori).

Infine, connaturato alla logica del RMI è il concetto di inserimento: si tratta del pri-

mo strumento di contrasto alla povertà in Italia che supera una logica puramente assi-

stenziale, prevedendo un impegno attivo del soggetto beneficiario per uscire dalla

condizione di povertà. La novità di tale approccio, più che nel contrastare meccanismi

24

quali trappola della povertà e disincentivo a lavorare , sta nella “rivoluzione culturale”

che viene suggerita: l’intervento dello Stato non si riduce più alla semplice erogazione

monetaria, ma piuttosto si amplia nella formalizzazione di un programma specifico che

22 In realtà il Rapporto di valutazione del primo biennio di sperimentazione, redatto da IRS, Fondazione Zancan e CLES

nel 2001, non è mai stato reso pubblico, malgrado il decreto istitutivo ne prevedesse la discussione in Parlamento «entro

il 30 giugno 2001» (art. 15). Ampi stralci di tale rapporto sono tuttavia pubblicati nel Rapporto della Commissione

d’Indagine sull’Esclusione Sociale (2002), nonché sul numero monografico della rivista Prospettive Sociali e Sanitarie, n.

13-14/2002. Per quanto riguarda la seconda sperimentazione, esiste anche in questo caso un primo rapporto di

valutazione redatto da IRS, CENSIS, CLES e LABOS, datato 2003 e anch’esso mai pubblicato (IRS et al., 2003).

23 Le maggiori differenze rispetto al’ISEE riguardano i redditi considerati – che nel caso del RMI sono anche quelli esenti

da imposizione fiscale (come i redditi derivanti da prestazioni assistenziali) –, la presenza di una percentuale di

inclusione del reddito da lavoro al 75%, l’esclusione dal beneficio dei nuclei che presentino un qualsiasi ammontare di

patrimonio mobiliare (compresi i depositi bancari) e immobiliare (ad esclusione della casa di proprietà, entro un tetto

massimo fissato dai comuni).

24 In effetti, nello schema dello strumento già operano alcuni meccanismi finalizzati al contenimento di tale fenomeno:

l’aliquota marginale di riduzione del sussidio sui redditi da lavoro del 75% e la fissazione della soglia a livelli molto bassi,

sia rispetto alla linea di povertà assoluta (si veda il seguito del capitolo) sia a paragone delle altre prestazioni

assistenziali: per una persona sola, la soglia di reddito annuale nel 1999 era per il RMI 6,120 mln. di lire, per l’assegno

sociale circa 8 mln., per l’integrazione al minimo 9,2 mln. (integrazione intera); per una famiglia di tre persone, la soglia

annuale RMI era 12,5 mln. circa, a fronte della soglia di 50 mln. valida per l’assegno di maternità; la soglia è la più bassa

anche per le famiglie numerose: nel caso dell’assegno per i nuclei con tre figli minori era pari a 31,2 mln. annuali, contro

i 17,4 mln. del RMI. - 69 -

Rapporto ISAE - ottobre 2004

cerca di intervenire sulle criticità personali di ogni singolo beneficiario, per risolverle po-

sitivamente; l’obiettivo finale risponde così ad una logica più vasta, e per certi versi più

ambiziosa, che trascende la sola dimensione economica della povertà e guarda all’aspet-

to multidimensionale del fenomeno, in quanto esclusione sociale, cioè carenza di oppor-

25

tunità, di conoscenze, di relazioni sociali, eccetera . Di più, la cosiddetta

“contrattualizzazione” del programma di inserimento prevede una parte attiva del benefi-

ciario nella stessa individuazione di aree critiche e possibili risposte, una sua maggiore

responsabilizzazione e fiducia nelle proprie potenzialità e nei confronti delle strutture di

assistenza, non più considerate semplici erogatori di denaro, ma controparte nel contratto

di inserimento.

Al 31 dicembre 2000 erano circa 37.000 le persone inserite in programmi di inseri-

mento (il 43% del totale). I maggiori successi di tali programmi, oltre al più generale me-

rito di proporre un radicale cambio di prospettiva nella gestione delle politiche

assistenziali, si riscontrano nel forte contenimento del fenomeno dell’evasione scolastica

(il 14% dei programmi di inserimento riguardava tale tipologia) e nel rientro di molte si-

tuazioni di morosità nel pagamento di affitti e utenze.

Si aggiungano a tali pregi, strettamente connessi allo strumento in sé, altri aspetti

positivi, non meno importanti, di tipo organizzativo ed istituzionale: anzitutto, la defini-

zione stessa del RMI lasciava intravedere, in sintonia ed anzi precorrendo lo spirito della

Legge quadro sull’assistenza (n. 328/00), quel concetto di rete nelle politiche sociali, di

integrazione dei diversi attori istituzionali, così necessaria in un sistema come il nostro,

nel quale, come visto, prevalevano (e prevalgono ancora, in buona sostanza) incoerenze,

ambiguità, confusione di ruoli e di competenze. Inoltre, la delega all’ambito locale della

gestione dell’inserimento, nell’ambito di un istituto definito, garantito e finanziato a li-

vello centrale, introduceva il principio di sussidiarietà tra i diversi livelli di governo, an-

che qui precorrendo la ridefinizione operata in questo senso dalla Legge sull’assistenza.

In terzo luogo, le sfide proposte dall’introduzione del RMI presupponevano inevitabil-

mente uno sviluppo di competenze e di professionalità – sia nel campo sociale sia in

quello amministrativo-gestionale – in un settore dell’intervento pubblico troppe volte

trascurato e per il quale spesso lo Stato ha delegato competenze e responsabilità ad altre

istituzioni – caritatevoli, di volontariato, del Terzo settore.

A fronte di tali aspetti positivi, la sperimentazione ha evidenziato anche alcune criti-

cità, che si riferiscono fondamentalmente alla definizione del means testing ed all’attua-

zione ed efficacia delle misure di inserimento.

25 La visione più ampia del concetto di povertà rispecchia anche una affermazione di tale approccio nel dibattito

scientifico (a titolo puramente esemplificativo, si vedano Townsend, 1962, Sen, 1999, e Atkinson e Bourguignon, 1987).

- 70 -

Reddito di Ultima Istanza: un passo avanti nel contrasto alla povertà?

Per quanto riguarda la prova dei mezzi, i maggiori spunti di riflessione riguardano:

il ruolo del patrimonio, la valutazione del costo dell’abitazione e la mancata considera-

zione dei differenziali nel costo della vita. In merito al primo punto, il RMI ha escluso

dal beneficio tutte le famiglie proprietarie di un qualche patrimonio, sia mobiliare sia im-

mobiliare (ad esclusione della abitazione di residenza), seppur di entità minima. La ra-

gione di tale scelta non risiede tanto nella convinzione che la presenza di patrimonio di

per sé implichi un livello più elevato di benessere, e quindi una minore titolarità a bene-

26

; piuttosto, lo scopo non celato è di porre rimedio per

ficiare di un sostegno al reddito

27

tale via alle false dichiarazioni , evitando così errori di inclusione, nella convinzione

che il possesso di un qualsiasi patrimonio presupponga comunque un livello di reddito

maggiore della soglia di povertà. L’impressione è che, sotto questo aspetto, il vincolo sia

stato troppo stretto – e questo è anche il giudizio degli istituti valutatori: si sarebbe potu-

to almeno (ed effettivamente molti comuni della prima sperimentazione hanno agito in

tal senso) consentire il possesso di depositi bancari (e non di altre forme di risparmio) di

entità minima (ad es. 2.500 Euro), oppure recuperare la logica di means testing della me-

trica ISEE, in cui la ricchezza entra (pur con alcune franchigie), sia come flusso (redditi

28

derivanti dal patrimonio), sia come stock (con un coefficiente massimo del 20%) .

Il secondo elemento critico si ravvisa nella valutazione dell’abitazione, che genera

disparità di trattamento a favore delle famiglie proprietarie: mentre la prima casa è infatti

esclusa (entro un valore massimo stabilito dal Comune) dalla verifica del patrimonio im-

mobiliare, la spesa per l’affitto dei nuclei locatari non è dedotta dal reddito familiare (in

realtà circa la metà dei Comuni si sono mossi su questa linea). Al riguardo si può osser-

vare che l’abitazione, in particolar modo nel campo specifico delle politiche sociali, do-

vrebbe essere considerata un bene essenziale per la famiglia, a prescindere dal titolo di

possesso o meno; di conseguenza, nella verifica dei mezzi bisognerebbe considerare il

valore del servizio reso, senza privilegiare le famiglie proprietarie (che, sotto questo

26 Tale nesso è peraltro non sempre ineccepibile: nell’accumulazione di ricchezza intervengono diversi fattori, quali

motivi ereditari o motivi legati al ciclo di vita, tali che l’esclusione tout court dai beneficiari di chiunque possieda un

patrimonio, anche di modeste dimensioni, può aumentare il rischio di errori di esclusione. Sul ruolo del patrimonio nella

selezione dei beneficiari di prestazioni assistenziali, si veda ad esempio CER (1999), ISAE (2000b), e Baldini et al.

(2000).

27 Il problema delle false dichiarazioni è emerso con chiarezza nell’ultimo rapporto di valutazione, in cui viene segnalato

come in numerosi Comuni un numero consistente di famiglie abbia dichiarato reddito zero; in tal caso, le amministrazioni

si sono regolate in maniera diversa, ora effettuato ulteriori controlli, ora assegnato un reddito d’ufficio presunto, variabile

tra 78 e 100 Euro circa.

28 Molto interessante al riguardo è una simulazione del CER (1999), nella quale si dimostra che, dato un qualsiasi

programma che beneficia il 25% della popolazione, l’aumento del coefficiente di valorizzazione del patrimonio determina

un reranking nell’ordinamento delle famiglie tale da far crescere sensibilmente la probabilità di esclusione di quelle “ad

alto rischio di evasione”; la probabilità di esclusione rimane invece sostanzialmente invariata per le famiglie a “moderato

rischio di evasione”. - 71 -

Rapporto ISAE - ottobre 2004

aspetto, godono comunque di un innegabile vantaggio di partenza rispetto a quelle non

proprietarie): l’idea potrebbe essere allora di non conteggiare tra le risorse familiari né il

29 , o di prevedere soglie diverse (più basse)

valore dell’abitazione né la spesa per l’affitto

per chi vive in casa di proprietà.

Infine, l’ultimo aspetto a più riprese segnalato sia dalla Commissione sull’Esclusio-

30

ne Sociale, sia dai rapporti di valutazione, sia da altri interventi , riguarda la necessità di

tener conto, nella valutazione dei redditi familiari (o, il che è lo stesso, nel calcolo della

soglia di accesso al RMI), dei differenziali nel costo della vita, particolarmente rilevanti

in Italia. L’utilizzo di un’unica soglia infatti risulta fuorviante, perché rischia di sovrasti-

mare i bisogni laddove i prezzi sono più bassi (tipicamente il Meridione e le città picco-

le). In definitiva, il potere d’acquisto della soglia nazionale non è lo stesso in tutta Italia,

e dunque potrebbe aver senso operare una differenziazione dei livelli di reddito minimo a

seconda dell’area di residenza e, eventualmente, della densità abitativa del comune di re-

sidenza: si tratterebbe semplicemente di un utilizzo più efficiente delle risorse pubbliche.

Il vero nodo critico della sperimentazione, tuttavia, ha riguardato gli esiti delle mi-

sure di inserimento sul mercato del lavoro. Si tratta di difficoltà in parte anche prevedibi-

li, considerando il limitato tempo della sperimentazione, a fronte di una richiesta tanto

sostanziale di modifica negli stessi meccanismi di funzionamento dell’azione pubblica e

dei suoi diversi attori. Inoltre, va sottolineata la complessità di un intervento quale il

reinserimento sociale, laddove criticità soggettive, in alcuni casi particolarmente proble-

matiche, si sommano a difficili condizioni oggettive del contesto (economico, sociale,

culturale) che circonda gli individui esclusi (o a rischio di esclusione). In tale prospetti-

va, va pertanto affermato che anche il raggiungimento di un piccolo traguardo va consi-

derato come un grande progresso.

Così come già discusso in generale a proposito dei difetti del nostro sistema

assistenziale, le diversità territoriali nei livelli di sviluppo economico e sociale del nostro

paese hanno giocato anche nella sperimentazione del RMI un ruolo chiave

nell’evidenziarne le criticità: mentre infatti l’erogazione monetaria era a carico dello

Stato, l’organizzazione ed il finanziamento delle misure di inserimento competevano

direttamente ai Comuni. Uno dei maggiori problemi emersi, pertanto, è stata la

concentrazione di maggiori risorse – economiche e professionali – proprio laddove il

contesto economico risultava più dinamico, e dunque il reinserimento più facile, e dove

era inoltre maggiormente sviluppata una rete di sostegno sociale (formale o informale,

pubblica o del Terzo settore) preesistente all’introduzione del RMI. Viceversa, proprio

29 Del resto, nello stesso rapporto IRS-CENSIS-CLES-LABOS si suggerisce di introdurre esplicitamente (e non più

quindi a discrezione dei Comuni) una deduzione dal reddito delle spese per il canone di locazione.

30 Ad esempio Saraceno (2003) e Sestito e Nigro (2004).

- 72 -

Reddito di Ultima Istanza: un passo avanti nel contrasto alla povertà?

nelle situazioni in cui povertà ed esclusione erano più diffuse e profonde, si sono

riscontrate le maggiori difficoltà a mettere in moto processi organizzativi efficaci, le

maggiori carenze di risorse e di personale, i maggiori problemi nel definire percorsi di

inserimento realistici e realizzabili. In questo senso, il RMI non è riuscito a cambiare

radicalmente le situazioni di partenza dei diversi Comuni, e ciò è stato aggravato dalla

scelta dell’unità istituzionale di competenza: il singolo Comune spesso non ha avuto né

le risorse, né le capacità per attrezzare percorsi di inserimento organici in contesti e su

31

. L’evidenza dei dati della sperimentazione è eloquente: al

individui spesso problematici

Nord erano inseriti in programmi di tipo occupazionale il 22% degli individui, contro il

15% del Sud, mentre i soggetti che (a fine 2000) avevano trovato un’occupazione

rappresentavano circa il 60% degli esiti al Centro-Nord, a fronte di appena l’8,5% al Sud.

Proprio nelle zone in cui una delle cause primarie della povertà risiede nella mancanza di

lavoro, è risultato più difficile attrezzare un percorso di inserimento lavorativo. In

sostanza, il RMI non ha creato occupazione, né poteva crearne in un’area dove i

problemi del mercato del lavoro sono radicati da decenni.

Inoltre, la novità dello strumento si è scontrata con la scarsa consuetudine a gestire,

da un lato, e utilizzare, dall’altro, una misura di questo tipo, con la riproposizione di que-

gli atteggiamenti di clientelismo – da parte delle istituzioni – e di opportunismo – da par-

te dei beneficiari – diffusi nel sistema assistenziale pubblico e preesistenti

all’introduzione del RMI. Anche sotto questo aspetto, le differenze tra aree sono rivela-

trici di un diverso rapporto tra cittadini e istituzioni e, spesso, di un diverso modo di in-

tendere l’assistenza: la quota di domande presentate, sul totale delle famiglie residenti,

raggiunge in parecchi comuni del Sud valori troppo elevati (oltre il 20%) anche per zone

32

con alti tassi di povertà .

Infine, altri importanti elementi di criticità si sono evidenziati con riferimento alla

33

scarsa collaborazione interistituzionale ed al basso grado di integrazione della misura

con le altre politiche sociali, a dispetto delle originarie intenzioni del legislatore.

Tuttavia, il giudizio che in definitiva veniva dato dagli istituti valutatori riguardo

34

all’esperienza della prima sperimentazione era «sostanzialmente positivo» . Nell’attesa

dei dati sulla seconda sperimentazione, l’istituto di valutazione riteneva gli aspetti positi-

vi della misura un punto da cui partire per la sua messa a regime: malgrado i difetti nella

31 In effetti, uno dei giudizi più ampiamente condivisi emersi dalla sperimentazione è stata la necessità

dell’organizzazione della misura in un ambito territoriale più ampio del singolo Comune, segnatamente all’interno degli

ambiti territoriali (costituiti dall’aggregazione di Comuni piccoli, o da Comuni medi, o da zone dei Comuni più grandi)

attraverso l’elaborazione dei Piani di Zona (artt. 8 e 19 della Legge quadro).

32 I valori massimi sono raggiunti a Cutro (75%), Orta di Atella (64%) e Isola di Capo Rizzuto (48%).

33 In particolare, la collaborazione con altre istituzioni è risultata insufficiente nella fase degli accertamenti e dei controlli.

34 Ranci Ortigosa (2003, p. 78), presidente dell’IRS. - 73 -

Rapporto ISAE - ottobre 2004

definizione dello strumento, le difficoltà nell’attuare percorsi di inserimento e l’eteroge-

neità locale delle situazioni, degli interventi e degli esiti, la raccomandazione era che «il

35

. Alcuni importanti provvedimenti approvati negli

RMI vada assunto e generalizzato»

scorsi anni sembravano in effetti andare in tal senso: in particolare, la legge quadro

sull’assistenza del novembre 2000 (art. 23), che inserisce il RMI tra gli interventi che co-

stituiscono i Livelli Essenziali delle Prestazioni sociali nel campo delle misure di contra-

sto alla povertà e di sostegno al reddito, e ne prevede la generalizzazione su tutto il

territorio nazionale; tale volontà è ribadita nel Piano nazionale degli interventi e dei ser-

vizi sociali 2001-2003 dell’aprile 2001, come intervento primario per la realizzazione

dell’Obiettivo 3 (“potenziare gli interventi a contrasto della povertà”).

... AL REDDITO DI ULTIMA ISTANZA

Le cose però vanno diversamente, dal momento che, circa un anno più tardi (il 7 lu-

glio 2002), viene firmato da Governo e parti sociali (con l’esclusione della CGIL) il Pat-

to per l’Italia, in cui si afferma (punto 2.7) l’intenzione di adottare una nuova forma di

“reddito minimo”, il Reddito di Ultima Istanza (RUI), «caratterizzato da elementi solida-

ristici e finanziato dalla fiscalità generale», dal momento che «la sperimentazione del

RMI ha consentito di verificare l’impraticabilità di individuare attraverso la legge dello

Stato soggetti aventi diritto a entrare in questa rete di sicurezza sociale».

Al di là delle caratteristiche del nuovo strumento, e prima di qualsiasi riflessione al

riguardo, non si può mancare di sottolineare, in prima battuta, come sia giunta inaspettata

e sorprendente la conclusione dell’esperienza del RMI, considerato il buon giudizio

complessivo da parte dell’istituto cui era stata affidato dallo stesso legislatore il compito

di valutarne la fattibilità ed evidenziare problemi e possibili correttivi. L’assenza di un

dibattito istituzionale sui pregi ed i difetti della misura, pur previsto sia dal D.Lgs. istitu-

tivo, sia dalla Legge quadro, e la mancata pubblicazione dei Rapporti di valutazione, ine-

vitabilmente inducono a mettere in discussione un tale cambio di rotta, che sembra

attuato in mancanza di una riflessione approfondita e supportata dai dati sugli esiti e sulle

correzioni, peraltro necessarie, da apportare. A tale carenza informativa si aggiunge il

fatto che ancora oggi, a più di due anni dalla sua prima enunciazione, è ancora difficile

trovare indicazioni precise sulle caratteristiche del nuovo istituto: i diversi documenti uf-

36

ficiali non vanno molto oltre le mere indicazioni di principio, lasciando agli Enti locali,

come vedremo meglio, un grado di autonomia, sia nella definizione dello strumento, sia

35 Ranci Ortigosa (2002, p. 2). - 74 -

Reddito di Ultima Istanza: un passo avanti nel contrasto alla povertà?

nell’organizzazione, cui forse non erano preparati. Ciò ha causato, fra l’altro, il prodursi

di situazioni particolarmente difficili nei Comuni interessati dalla sperimentazione del

37

: le famiglie che ne beneficiavano, infatti, in assenza di misure sostitutive, sono ri-

RMI

maste senza un importante sostegno, sia in termini di reddito sia di aiuto all’inserimento,

a fronte di una condizione spesso ancora di grave disagio, e ciò ha creato in taluni Comu-

ni seri problemi, anche di coesione sociale.

Pur in presenza di tali carenze informative, si tenterà ora di dare una prima valuta-

zione delle caratteristiche del nuovo strumento. Comune alla precedente misura è la defi-

nizione di strumento di sostegno al reddito per i soggetti più disagiati e per la lotta alla

povertà.

Ma le somiglianze con il RMI finiscono qui. Gli elementi caratterizzanti il Reddito

di Ultima Istanza sono: il ruolo delle misure di inserimento, l’individuazione dei benefi-

ciari e il livello istituzionale di attuazione dello strumento.

Con riguardo al primo aspetto, si parte da uno dei principali limiti del RMI: come

visto, esso in genere non ha risolto le condizioni di povertà legate alla scarsità strutturale

di lavoro di alcune zone. In questo senso, è condivisibile a nostro avviso l’affermazione

che il RMI sia stato in qualche misura sovraccaricato di funzioni. Alcuni dei problemi

sopra evidenziati riguardo ai programmi di inserimento derivano dal fatto che il RMI è

stato percepito – anche dagli stessi beneficiari – come uno strumento che, in mancanza di

altri più appropriati, avrebbe dovuto offrire una soluzione positiva ai problemi occupa-

zionali, mentre in realtà esso non aveva né gli strumenti operativi, né l’obiettivo primario

di creare lavoro, tantomeno dove ciò era molto difficile per cause strutturali. Risulta dun-

que essenziale la nuova impostazione del RUI, che dovrebbe intervenire «là dove non

riusciranno ad arrivare le politiche per lo sviluppo dell’occupazione e per la redistribu-

38

. Del resto, fin dalla sua prima formulazione nel Patto

zione del reddito su base fiscale»

per l’Italia, il nuovo strumento era coerentemente inserito all’interno di un disegno che

prevedeva, da un lato, il riordino e l’incremento degli ammortizzatori sociali, dall’altro,

il potenziamento e lo sviluppo delle politiche attive per il lavoro. L’obiettivo di medio

termine, insomma, sembra essere quello di costruire quel “sistema integrato di interventi

e servizi sociali”, già immaginato dalla Legge quadro sull’assistenza, che intervenga po-

36 Si veda il Libro bianco sul Welfare, del febbraio 2003 e la legge Finanziaria per il 2004 (art. 3 c. 101-103 della legge

350/03); nell’ultimo rapporto (2003) della Commissione d’Indagine sull’Esclusione Sociale sono presenti altre valutazioni

e suggerimenti sul nuovo RUI.

37 In particolare in quelli che hanno partecipato anche alla prima sperimentazione, nei quali l’esperienza si è conclusa tra

la fine del 2002 e la prima metà del 2003; gli altri Comuni, invece, avendo ricevuto i finanziamenti per l’attivazione della

misura in ritardo (metà 2002), hanno proseguito fino alla prima metà del 2004.

38 Commissione d’Indagine sull’Esclusione Sociale (2003, p. 37). Il riferimento agli incapienti è forse ridondante, dal

momento che ogni misura di reddito minimo per definizione è rivolta al sostegno dei redditi molto bassi, che risultano

(tanto più dopo l’introduzione in Italia della no-tax area nel primo modulo di riforma dell’IRPEF) esenti da imposta.

- 75 -

Rapporto ISAE - ottobre 2004

sitivamente sulle diverse criticità degli individui. In questo senso, è connessa al RUI una

maggiore enfasi sul concetto di inserimento sociale e formativo, anziché occupazionale,

volto cioè a rimuovere gli elementi soggettivi alla base dell’esclusione e dell’inoccupabi-

lità. La logica dell’ultima istanza dovrebbe quindi configurarsi sostanzialmente, in ana-

logia con quanto avviene in altri paesi europei, come un ulteriore livello di assistenza,

che intervenga laddove gli altri strumenti (ammortizzatori, mobilità, eccetera) non arri-

vano (soggetti disagiati, donne con responsabilità familiari non coperte da altre tutele,

giovani alla ricerca della prima occupazione) o non arrivano più (come nel caso dei di-

soccupati di lunga durata).

Rispetto a tale impostazione, che appare sostanzialmente condivisibile, occorre se-

gnalare due rischi fondamentali. In primo luogo, va sottolineato che il sostegno al reddito

è una necessità urgente, per le famiglie che da molto tempo vivono con risorse esigue,

che non riescono ad assicurare un’istruzione adeguata ai loro figli, perpetuando così i cir-

coli viziosi dell’esclusione, che rimangono spesso emarginate non solo dal mondo del la-

voro, ma anche dalla vita culturale e sociale del paese. I poveri non possono aspettare i

tempi lunghi delle decisioni politiche, tanto più quando l’obiettivo ultimo di queste è la

costruzione di un sistema integrato; tale finalità è condivisibile, ma richiede tempo, do-

vendo intervenire su carenze storiche, intaccare privilegi consolidati, impegnare (o rein-

dirizzare) un cospicuo ammontare di risorse pubbliche, in presenza di vincoli di bilancio

ancora oggi stringenti.

Il secondo rischio riguarda l’eventualità di interpretare in senso troppo restrittivo il

RUI, escludendo automaticamente, nell’ottica dell’inserimento non occupazionale, tutti i

disoccupati (anche quelli di lungo periodo) o, peggio ancora, tutti gli individui in età atti-

va che non abbiano altre caratteristiche di svantaggio. Non incoraggia, a tal riguardo,

39 , tra le politiche di lotta alle povertà

l’inserimento del RUI, nel PANincl 2003-2005

estreme (suggerendo cioè che tale misura sarebbe destinata solo a soggetti estremamente

40

problematici e disagiati ). Tale passaggio implicherebbe senza dubbio un passo indietro

nella costruzione di un Welfare moderno, dal momento che si perderebbe di vista la con-

notazione universale dello strumento, ritornando in ultima analisi ad una visione catego-

riale, in cui la semplice scarsità di mezzi economici può non rappresentare un requisito

39 Si tratta del Piano di Azione Nazionale contro la Povertà e l’Esclusione Sociale, presentato dall’Italia all’Unione

Europea nell’ambito delle azioni europee di contrasto alla povertà (Ministero del Lavoro e delle Politiche Sociali, 2003b).

40 Questa è in effetti anche la lettura che dà del PANincl la CIES nel suo ultimo rapporto (2003, pag. 42). Va osservato

inoltre che in questo senso sembrano indirizzarsi anche le ultime valutazioni contenute nel Primo rapporto sulla seconda

sperimentazione del RMI, in cui si stima il costo di un’estensione del vecchio RMI rivedendo, in sintonia con la

ridefinizione operata dal RUI, le condizioni di accesso: vengono escluse le famiglie monocomponenti, le coppie senza

carichi e con un solo carico familiare, nelle quali l’adulto (o gli adulti) abbia un’età compresa tra 25 e 54 anni (il

fabbisogno in questo caso si ridurrebbe di circa 400 mln. di euro, ed il numero di famiglie beneficiarie calerebbe di circa

100.000 unità). - 76 -

Reddito di Ultima Istanza: un passo avanti nel contrasto alla povertà?

sufficiente per beneficiare degli strumenti pubblici di contrasto alla povertà, necessitan-

do piuttosto ulteriori caratteristiche (carichi familiari, handicap, situazioni di estremo di-

sagio quali alcolismo, tossicodipendenza, senza fissa dimora, eccetera).

Quanto al livello di attuazione dello strumento, anche in questo caso il punto di par-

tenza è costituito da un altro importante limite del RMI, ovverosia dalla sua forte caratte-

rizzazione in senso centralistico per quanto concerne la definizione ed il finanziamento

della misura, da un lato, e dall’inadeguatezza della dimensione comunale nel gestire gli

aspetti organizzativi ed attuativi dei programmi di inserimento, dall’altro. Si deve pure

tener conto di due importanti cambiamenti normativi che mutano radicalmente il quadro:

innanzitutto, la legge 328/00 che, in un’ottica integrata e riconoscendo il principio della

sussidiarietà verticale dei diversi livelli di governo, attribuisce alle Regioni un ruolo

chiave nel raccordare gli orientamenti generali (definiti a livello nazionale) alla loro at-

tuazione a livello locale, tenendo conto delle esigenze specifiche ed organizzando, even-

tualmente, unità territoriali più ampie del singolo Comune attraverso gli ambiti

territoriali ed i relativi Piani di zona; in secondo luogo, la Legge costituzionale n. 3/01 di

modifica al titolo V della Costituzione, che attribuisce alle Regioni la potestà legislativa

in materia di assistenza, lasciando tuttavia allo Stato la determinazione dei livelli essen-

41

ziali delle prestazioni da garantire in maniera omogenea su tutto il territorio nazionale .

In questo contesto, il RUI si caratterizza per una forte enfasi sul ruolo delle Regioni, oltre

che in termini di organizzazione e finanziamento, anche nel disegno stesso dello stru-

mento; lo Stato dovrebbe limitarsi unicamente a definire i Livelli Essenziali delle Presta-

zioni (LEP) e ad assicurare una quota di cofinanziamento. In sostanza, nella nuova

impostazione il tentativo è di rendere più efficace lo strumento, affidandolo ad un livello

istituzionale più vicino, rispetto all’autorità centrale, ai bisogni individuali, più consape-

vole dei contesti locali e delle problematiche specifiche di ciascuna area, ma anche più

efficiente del singolo Comune nel definire gli ambiti territoriale idonei e nell’organizzare

adeguatamente risorse e misure.

Anche in questo caso, l’approccio di fondo appare condivisibile, ma vanno segnalati

alcuni rischi. Anzitutto, bisogna usare molta cautela nell’ipotizzare politiche sociali dif-

ferenziate regionalmente in un paese, quale l’Italia, dove l’attivazione di strumenti – ero-

gazioni monetarie, servizi – riconducibili in qualche modo al contrasto alla povertà è

stata troppo spesso lasciata all’iniziativa locale, aggiungendo così un ulteriore elemento

di eterogeneità e di discriminazione nell’affermazione dei diritti di cittadinanza. Non si

può trascurare l’esistenza, nel nostro paese, di profonde differenze, non solo quanto a li-

41 Per la ridefinizione dei ruoli e delle competenze in materia assistenziale in seguito alla legge quadro ed alla riforma

della Costituzione si veda più diffusamente il riquadro “L’assistenza sociale dopo la riforma costituzionale”. Va osservato

peraltro che, allo stato attuale delle cose, il disegno di legge c.d. sulla “devolution” non sembra mutare ulteriormente tale

scenario. - 77 -

Rapporto ISAE - ottobre 2004

vello di sviluppo economico, ma anche in termini organizzativi ed amministrativi. La

stessa sperimentazione del Reddito Minimo, come si è visto, lo ha evidenziato: a fronte

di una erogazione monetaria uniforme in tutto il paese, l’attivazione delle misure di inse-

rimento – il cui costo era a carico dei Comuni – è risultata fortemente differenziata, risul-

tando più efficace dove vi era una minore concentrazione delle situazioni di bisogno e, di

converso, una maggiore dotazione professionale, organizzativa e finanziaria.

Si è detto che il RMI non è stato in grado di modificare radicalmente tale contesto.

L’attribuzione di un ruolo centrale alle Regioni può dunque rendere più efficiente l’orga-

nizzazione dei percorsi di inserimento, necessariamente legati al contesto locale, ma affi-

dati dal RMI ai Comuni, spesso impreparati nel definirli e gestirli. Tuttavia, delegare

completamente definizione, organizzazione ed attuazione della misura alle Regioni, pre-

vedendo solo una forma ancora indefinita di cofinanziamento a livello centrale, rischia di

amplificare gli effetti perversi dell’impostazione localistica, accrescendo la frammenta-

rietà degli interventi e la difformità di trattamento. Sarà più facile, così, istituire una mi-

sura regionale di sostegno al reddito nelle Regioni più ricche ed attrezzate (dal punto di

vista delle politiche sociali), dove tuttavia la situazione di disagio riguarda solo – pur in

maniera grave – alcune fasce definite e limitate di popolazione, mentre maggiori saranno

i problemi per altre Regioni, prive di risorse adeguate per combattere la diffusa povertà

presente sul territorio, nelle quali l’assistenza potrebbe nuovamente ricondursi ad inter-

venti episodici o discrezionali, e comunque con un impegno di risorse scarso e inadegua-

to rispetto alle necessità.

A ciò si collega il secondo rischio, più equivoco, di tale impostazione: il fatto che lo

Stato, nell’impossibilità di realizzare – per motivi finanziari e/o politici – una misura uni-

versale di contrasto alla povertà a livello nazionale, deleghi implicitamente tale onere ad

un altro livello istituzionale, senza prevedere obblighi o scadenze, senza devolvere un

adeguato ammontare di risorse, scaricando su di esso la responsabilità di una sua even-

tuale non attivazione.

I pericoli paventati trovano in effetti alcune parziali conferme, sia nel ritardo con il

quale le varie Regioni si stanno adeguando ai nuovi assetti istituzionali previsti dalla

Legge quadro sull’assistenza e dalla nuova Costituzione – con l’approvazione dei Piani

regionali degli interventi e dei servizi sociali e l’istituzione di misure RUI regionali (si

veda a tal proposito il riquadro “L’assistenza sociale dopo la riforma costituzionale”) –

sia nell’attuale consistenza e composizione del Fondo nazionale per le politiche sociali

42

per l’anno 2004 : questo prevede uno stanziamento alle Regioni come “risorse indistin-

te” (ovvero per tutti gli interventi assistenziali) di 480 mln. di euro, quando l’estensione

43

del RMI su scala nazionale avrebbe comportato, secondo le ultime stime dell’IRS , un

onere compreso tra i 2,1 ed i 2,45 mld. di euro per il solo finanziamento del sussidio mo-

netario (non considerando cioè la parte relativa all’inserimento); ad aggravare la situa-

- 78 -

Reddito di Ultima Istanza: un passo avanti nel contrasto alla povertà?

zione, il fatto che la ripartizione delle risorse fra le diverse Regioni è operata in base a

parametri che assegnano maggiore importanza alla struttura demografica della popola-

44

, non privilegiando così le Regioni a maggior

zione che ai livelli di sviluppo economico

45

diffusione di povertà .

Come trovare dunque una giusta mediazione tra l’esigenza di assicurare uniformità

di trattamento a tutti i cittadini e la necessità di un sistema di protezione sociale più vici-

no al territorio e più efficiente nell’individuazione e nella risoluzione dei bisogni? Come

riorganizzare le politiche sociali, e in particolare il RUI, in conformità ai nuovi dettami

costituzionali, ma senza acuire le già profonde divisioni socioeconomiche del nostro pa-

ese e senza incorrere nei rischi appena menzionati? Una via d’uscita, a nostro avviso,

consiste nell’adeguata definizione dei Livelli Essenziali delle Prestazioni: questi non do-

vrebbero consistere in una semplice enunciazione di principi generali, quali nella fattis-

pecie la necessità che tutte le Regioni si dotino di misure di contrasto alla povertà del

tipo di “ultima istanza”, ma dovrebbero specificare anche degli standard minimi da ri-

spettare. Ciò non è in contrasto con lo spirito della Legge quadro, né con il riformato Ti-

tolo V. Per l’aspetto peculiare dei LEP nel campo dell’assistenza sembra insomma

46

necessaria una definizione non solo qualitativa, ma anche quantitativa .

Quindi, nel concreto, la strada da seguire a nostro avviso è quella, innanzitutto, di

47

specificare nei LEP i criteri per la verifica delle condizioni di accesso al RUI ed il cal-

colo della soglia economica di riferimento (o, il che è lo stesso, per il calcolo dell’am-

montare dell’assegno). Definendo tale aspetto fondamentale a livello centrale, si evitano

disomogeneità nell’individuazione dei beneficiari e nell’erogazione monetaria; ciò non

42 Decreto del Ministero del Lavoro e delle Politiche Sociali del 1° luglio 2004; dal Fondo per le politiche sociali è inoltre

detratta, secondo quanto disposto dalla Finanziaria 2004 (art. 3 c. 101), una somma di 20 e 40 milioni di euro

rispettivamente per il 2004 e per ciascuno degli anni 2005 e 2006, all’ulteriore finanziamento delle agevolazioni per le

famiglie i cui figli frequentano scuole paritarie (legge 289/02, art. 2 c. 7). Infine, secondo lo stesso decreto ammontano

inoltre ad appena 1,7 mln di euro le risorse destinate al Ministero del Welfare per il reddito di ultima istanza.

43 IRS et al. (2003).

44 Si veda al riguardo il Piano nazionale degli interventi e dei servizi sociali 2001-2003 del Ministero del Welfare.

45 Né il cofinanziamento da parte del Fondo Sociale Europeo, talvolta ventilato (ad esempio dall’attuale presidente della

Commissione d’Indagine sull’Esclusione Sociale, si veda Rovati, 2003) come strumento per rendere meno oneroso il

vincolo finanziario per le Regioni maggiormente svantaggiate e con minori risorse, sembra poter risolvere

adeguatamente il problema: bisogna infatti considerare che l’obiettivo del FSE è primariamente lo sviluppo ed il sostegno

delle politiche dell’occupazione («Il FSE costituisce per le Regioni il principale canale finanziario e di pianificazione di

strumenti di intervento nelle politiche dell’occupazione», Ministero del Lavoro e delle Politiche Sociali, 2002b, pag. 25);

pertanto, il ricorso ai fondi strutturali europei sembra essere consentito, al limite, per cofinanziare l’attivazione delle

misure di inserimento, non certo il sostegno al reddito. Va d’altronde sottolineato a tal riguardo che, in base ai dati del

primo biennio di sperimentazione, a fronte delle risorse complessivamente stanziate dallo Stato, pari a circa 475 miliardi

di lire, i costi sostenuti dai Comuni per la gestione della sperimentazione ammontano a circa 12 miliardi circa (di cui 6

miliardi di spese per il personale); in base a tali dati appare evidente come la parte più costosa di un programma di

reddito minimo sia il finanziamento dell’assegno, più che delle misure di inserimento (si veda per i dati Pasquinelli, 2002).

- 79 -

Rapporto ISAE - ottobre 2004

L’assistenza sociale dopo la riforma costituzionale e gli interventi regionali di

contrasto alla povertà

La recente legge di riforma costituzionale n.3/2001 ha mutato l’assetto istituzionale vigente

al momento dell’approvazione della legge di riforma dell’assistenza sociale (L.328 /2000: “Legge

quadro per la realizzazione del sistema integrato d’interventi e servizi sociali”).

Quest’ultima, prima legge quadro in materia, indicando i principi fondamentali e

indirizzando le Regioni verso una più moderna concezione di welfare, ha posto rimedio ad un vuoto

normativo che aveva, di fatto, frenato lo sviluppo del settore negli anni precedenti. 1

Tuttavia, le Regioni, chiamate a recepire con la legislazione di dettaglio i nuovi principi ,

dopo pochi mesi si sono viste attribuire dal testo riformato dell’articolo 117 della Costituzione la

potestà legislativa esclusiva in materia d’assistenza sociale (art. 117, quarto comma).

Il riconoscimento del potere di costituire autonomi sistemi di protezione sociale ha, di fatto,

rallentato il recepimento della L.328/2000. Infatti, di fronte al nuovo riparto delle potestà

legislative e alle problematiche che la riforma sollevava, le Regioni hanno preferito non legiferare,

2

nell’attesa di una prima interpretazione chiarificatrice del nuovo testo costituzionale .

In verità, la nuova potestà legislativa regionale è solo formalmente piena, in quanto limitata

dalla competenza esclusiva dello Stato nella “determinazione dei livelli essenziali delle prestazioni

concernenti i diritti civili e sociali che devono essere garantiti su tutto il territorio” (art. 117,

secondo comma, lett. m), funzione volta a riequilibrare le disparità potenzialmente riscontrabili tra

3

Regione e Regione .

La potestà legislativa dello Stato nella determinazione dei livelli essenziali implica una

ridefinizione di quella regionale in materia socio assistenziale, ed è rivolta ad assicurare in tutto il

4 . Si

Paese la tutela del contenuto essenziale dei diritti che la Costituzione riconosce ai cittadini

5 che nel campo

tratta di una competenza trasversale destinata ad incidere su svariate materie

1 Secondo la ripartizione di competenze legislative previsto nell’originario testo della Costituzione.

2 Le perplessità di alcune Regioni relative alla scelta di applicare o meno sul territorio i principi della legge

quadro sui servizi sociali non possono essere condivise, poiché, per il principio di continuità del diritto, la

legislazione sociale statale rimane in vigore fino alla emanazione della normativa regionale di settore, portatrice

di contenuti con essa non compatibili.

3 Al fine di bilanciare i nuovi poteri regionali, la riforma costituzionale prevede, anche, il potere sostitutivo del

Governo nei confronti degli organi delle Regioni e degli Enti Locali quando lo richieda la tutela dei livelli essenziali

delle prestazioni concernenti diritti civili e sociali (art. 120) e il potere dello Stato di destinare risorse aggiuntive e

di effettuare interventi speciali in favore di determinate Regioni ed Enti Locali allo scopo di promuovere lo

sviluppo economico, la coesione e la solidarietà sociale e rimuovere gli squilibri economici e per favorire

l’effettivo esercizio dei diritti della persona (art. 119).

4 Ogni ulteriore prestazione volta ad aumentare il livello delle prestazioni potrà essere invece fornita dalle

Regioni in virtù della loro autonomia.

5 In tal senso la Corte Costituzionale, con la sentenza n.282/2002, ha ritenuto che la competenza del legislatore

statale nella determinazione dei livelli essenziali non è una materia in senso stretto ma una competenza idonea

ad investire tutte le materie(per esempio “tutela della salute”, “ambiente”, “istruzione” “tutela e sicurezza del

lavoro”..), rispetto alle quali il legislatore deve poter porre le norme necessarie per assicurare a tutti, sull’intero

territorio nazionale, il godimento di prestazioni garantite, come contenuto essenziale di tali diritti.

- 80 -

Reddito di Ultima Istanza: un passo avanti nel contrasto alla povertà?

dell’assistenza sociale, materia di competenza esclusiva delle Regioni, si pone quale unico limite

6 .

alla legislazione regionale

A tre anni dalla riforma costituzionale, anche se lentamente e in ordine sparso, quasi tutte le

Regioni hanno emanato provvedimenti di riordino delle azioni di politica sociale che sembrano

recepire, in linea di massima, la normativa di principio nazionale.

La L.328/2000, nei suoi contenuti generali, ha introdotto nel campo sociale un modello di

7

decentramento istituzionale che ha anticipato alla fine degli anni novanta - limitatamente

all’attribuzione delle funzioni amministrative, da distribuirsi secondo il principio di sussidiarietà

(verticale e orizzontale) - la riforma costituzionale del 2001. Essa, riconoscendo al cittadino un

diritto soggettivo all’assistenza sociale, disegna un’articolazione di poteri e competenze dei diversi

livelli di governo territoriale e di soggetti appartenenti al privato sociale che, insieme, forniscono il

proprio apporto nella fase di gestione dei servizi e in quella di programmazione e realizzazione del

sistema integrato di interventi e servizi sociali. L’articolo 1 individua tre funzioni (funzione di

governo, di produzione, di tutela e promozione dei diritti sociali) nello svolgimento delle quali i

soggetti pubblici e privati menzionati realizzano il sistema integrato di interventi e servizi sociali.

8

La funzione di governo spetta, in ordine, ai Comuni, alle Province, alle Regioni, allo Stato .

In particolare, i Comuni assumono un ruolo di regia; essi sono titolari delle funzioni

amministrative concernenti la progettazione e realizzazione degli interventi sociali svolti a livello

locale, concorrono alla programmazione regionale, indicano le priorità, rilasciano autorizzazioni,

svolgono opera di vigilanza sulle strutture che erogano i servizi, definiscono i parametri utili per

l’individuazione delle persone bisognose d’intervento, partecipano al procedimento regionale per

l’individuazione degli ambiti territoriali del sistema locale della rete dei servizi. La piena

partecipazione dei Comuni al processo di elaborazione dei Piani di zona consente la realizzazione

di un valido strumento di pianificazione degli interventi sociali, basato sulla corretta analisi dei

bisogni, delle priorità, delle strategie, che permette la previsione di risultati certi, da ottenersi con

le risorse disponibili e secondo procedure in cui i soggetti istituzionali e sociali coinvolti agiscono

nel rispetto di criteri di efficacia e sono sottoposti alla verifica e alla valutazione del loro operato.

6 A differenza, per esempio, della “tutela della salute” rimasta tra le materie di competenza concorrente Stato-

Regioni e quindi soggetta ancora alle prescrizioni delle norme di principio nazionali.

7 Definito “federalismo a Costituzione invariata”.

8 Rispetto alla suddivisione di competenze già attuata dal D.lgs. 112/1998 cui la L.328/2000 si ispira, la legge

quadro rileva un più marcato ruolo dello Stato nelle competente delle funzioni d’indirizzo e coordinamento e nella

regolazione delle politiche sociali. Allo Stato la L.328/2000 riserva funzioni relative al conferimento delle risorse

finanziarie, funzioni d’indirizzo delle politiche sociali, la determinazione dei principi e degli obiettivi della politica

sociale attraverso il Piano nazionale degli interventi e dei servizi sociali, l’individuazione dei livelli essenziali e

uniformi delle prestazioni, la fissazione dei requisiti minimi strutturali e organizzativi per l’autorizzazione

all’esercizio dei servizi e delle strutture a ciclo residenziale e semiresidenziale, la determinazione dei requisiti e

dei profili professionali. Le Regioni, oltre alle funzioni di programmazione, coordinamento ed indirizzo e verifica

degli interventi sociali, determinano gli ambiti territoriali, definiscono le politiche integrate in materia di interventi

sociali con altri settori (sanità, scuola, lavoro, ambiente), indicano i criteri relativi alla determinazione del costo

delle prestazioni e della partecipazione ad esso da parte degli utenti, definiscono le tariffe che i Comuni

corrispondono ai soggetti accreditati, predispongono e finanziano i piani per la formazione e l’aggiornamento del

personale addetto alle attività sociali. Le Province, invece, partecipano alla definizione e all’attuazione dei Piani

di zona, sono di supporto nella raccolta delle conoscenze e dei dati sui bisogni e sulle risorse, nell’analisi

dell’offerta assistenziale, nella promozione d’iniziative di formazione professionale.

- 81 -

Rapporto ISAE - ottobre 2004

Il sistema d’amministrazione previsto dalla legge quadro (con lo Stato fornito di poteri

d’indirizzo, coordinamento e regolazione delle politiche sociali), che potrebbe sembrare, ad una

prima lettura, superato dalla riforma costituzionale, conserva, invece, la sua validità, prima di

tutto, poiché condivide con essa la prevalenza dei Comuni nello svolgimento di funzioni

9

amministrative , e, in secondo luogo, perché il riconoscimento di funzioni amministrative relative a

materie di competenza regionale in capo allo Stato non è, come potrebbe sembrare, escluso dalla

riforma. Anche se solo in via sussidiaria, la nuova formulazione dell’articolo 118 della

Costituzione prevede l’attribuzione di funzioni amministrative ad un livello diverso dai Comuni se

attuato per assicurarne l’esercizio unitario, cosa che, nel campo dell’assistenza, appare

appropriato per lo svolgimento tutte quelle funzioni connesse al compito dello Stato di garantire

l’uguaglianza sostanziale tramite il rispetto dei livelli essenziali delle prestazioni o, in altre ipotesi,

tramite l’intervento finanziario (art.119 Cost.) o quello sostitutivo di natura amministrativa

10

(art.120 Cost.) .

Di fronte alla ormai prossima completa attuazione della riforma costituzionale e quindi

11

all’istituzione di sistemi amministrativi regionali differenziati , lo Stato si pone quale garante

dell’equilibrio tra le esigenze di differenziazione ed autonomia delle Regioni e la tutela del

principio d’uguaglianza sostanziale tra i cittadini, ed agisce in modo da impedire che la nuova

potestà regionale si traduca in un sistema parcellizzato di servizi sociali, caratterizzato da forti

disuguaglianze territoriali.

La L.328/2000 continua pertanto a rappresentare nel nostro ordinamento un punto di

riferimento nell’ambito delle politiche sociali; la riforma costituzionale, anche alla luce delle

sentenze della Corte Costituzionale, incide solo in parte sulla sua attualità e vigenza.

Come anticipato, le Regioni, anche se lentamente, hanno iniziato a legiferare in materia

d’interventi e politiche sociali, recependo i principi della legge quadro. Alcune Regioni, quali la

Puglia (L.R. 17/2003), l’Emilia Romagna (L.R. 2/2003), il Piemonte (L.R. 1/2004), la Calabria

(L.R. 23/2003) hanno già approvato la propria normativa per la realizzazione del sistema integrato

di interventi e servizi sociali, in altre (Veneto, Sicilia, Sardegna, le prime due hanno predisposto

dei Testi organici per le politiche sociali) l’iter legislativo per la revisione della pregressa

normativa è iniziato, altre Regioni (Lazio, Marche, Basilicata, Umbria) e la Provincia Autonoma di

Bolzano hanno predisposto solo dei Piani di zona regionali anticipatori ma comunque coerenti con

la legge quadro, altre Regioni (Abruzzo, Liguria, Toscana, Sicilia) e la Provincia Autonoma di

Trento hanno predisposto solo Piani sociali regionali in attuazione della L.328/2000 dedicati

esclusivamente al sistema integrato di interventi e servizi sociali, altre (Lombardia e Valle d’Aosta)

non avendo recepito in pieno i principi della L.328/2000 hanno predisposto Piani di zona socio-

9 A riconoscimento del ruolo dei Comuni, in quanto Enti più vicini al cittadino, la legge di riforma costituzionale

attribuisce alla potestà legislativa esclusiva dello Stato l’individuazione delle loro funzioni fondamentali (art.117

comma 2 lett. p).

10 Il ruolo dello Stato è, inoltre, recentemente stato rafforzato dalla sentenza della Corte Costituzionale n.303/

2003: “Le esigenze unitarie che consentono di riportare al livello centrale le funzioni amministrative comportano

una riacquisizione della potestà legislativa, anche in materie attribuite alla potestà esclusiva regionale, in quanto,

per il principio di legalità, è da escludersi che quelle funzioni possano essere disciplinate da legge diversa da

quella dello Stato”.

11 Le Regioni attribuiscono con legge agli Enti Locali le funzioni amministrative relative alle materie di loro

competenza legislativa, modulandole all’interno del territorio, secondo le realtà e i bisogni locali.

- 82 -

Reddito di Ultima Istanza: un passo avanti nel contrasto alla povertà?

sanitari, altre ancora (Emilia Romagna, Campania, Puglia) hanno predisposto Piani di zona

12 .

sperimentali o di contenuto innovativo

Con l’attuazione della riforma costituzionale e il progressivo recepimento dei principi

generali contenuti nella L.328/2000 da parte delle Regioni si rende sempre più necessaria

l’individuazione, o meglio la determinazione, da parte dello Stato dei livelli essenziali delle

prestazioni.

Una prima indicazione di ciò che si deve intendere per livello essenziale della prestazione è

stata fornita dalla legge quadro, che (articolo 22) prescrive l’obbligo di garantire i livelli essenziali

delle prestazioni per ogni ambito territoriale (con le dovute differenze tra aree urbane e rurali) e

fornisce indicazioni di carattere generale. In particolare, il livello essenziale delle prestazioni

sociali erogabili sotto forma di beni e servizi è rappresentato da: misure di contrasto della povertà

e di sostegno al reddito; misure economiche per favorire la vita autonoma e la permanenza a

domicilio di persone incapaci di compiere autonomamente atti di vita quotidiana; interventi a

sostegno di minori; misure per il sostegno delle responsabilità familiari; interventi per

l’integrazione dei disabili; prestazioni per contrastare le dipendenze da alcool e droghe;

informazione e consulenza per favorire la fruizione dei servizi.

La legge si limita, quindi, a circoscrivere il contesto d’applicazione dei livelli essenziali,

senza fornire degli standard d’erogazione. Con la riforma, lo Stato dovrà invece individuare il

livello della prestazione che si deve intendere essenziale; spetta alle Regioni e agli Enti Locali il

compito di indicare le modalità che ne consentono il raggiungimento.

Il processo di standardizzazione delle prestazioni assistenziali riscontra particolari difficoltà;

dal momento che esse vanno modulate sugli specifici bisogni delle persone e nell’ambito di

13

specifiche realtà territoriali è necessario il coinvolgimento delle Regioni e degli Enti Locali .

Anche la determinazione delle risorse finanziarie necessarie per attivare le prestazioni deve

presupporre il concorso di Stato, Regioni ed Enti Locali. La definizione dei livelli essenziali deve

essere legata ad uno stanziamento in bilancio proporzionato, che garantisca un’offerta di servizi

14

adeguata su tutto il territorio . In particolare, per quanto riguarda i sostegni al reddito, l’attuale

Fondo nazionale delle politiche sociali non può rispondere ad un sistema che ha lo scopo di

garantire pari livelli delle prestazioni a tutti coloro che vivono in condizioni di povertà,

nell’incapacità totale o parziale di provvedere alle proprie esigenze.

La sperimentazione del Reddito Minimo d’Inserimento (RMI), esteso dalla L.328/2000 a

misura generale di contrasto della povertà, si è esaurita con la Finanziaria per il 2003 che non ha

previsto ulteriori stanziamenti.

L’Emilia Romagna e la Campania, in virtù della potestà legislativa esclusiva regionale in

materia d’assistenza, ispirandosi ai principi generali espressi nella L.328/2000, hanno legiferato

per mantenere, comunque, nel loro territorio uno strumento di sostegno al reddito.

L’Emilia Romagna, con la legge regionale sull'assistenza n. 2/2003 "Norme per la

promozione della cittadinanza sociale e per la realizzazione del sistema integrato d’interventi e

servizi sociali" disegna un sistema di welfare emiliano-romagnolo con l’obiettivo di accompagnare

le persone lungo tutto l'arco della vita. La legge regionale promuove l'autonomia e la vita

12 Cfr. E.Ranci Ortigosa e U.De Ambrosio; Formez (2003).

13 Da attuarsi nelle sedi della conferenza Stato-Regioni e della Conferenza Unificata.

14 Cfr. Malizia (2004). - 83 -

Rapporto ISAE - ottobre 2004

indipendente delle persone e il contrasto alla povertà ed ai fenomeni d’esclusione sociale e, a tal

15 .

fine, afferma l'esigenza di una sperimentazione del Reddito Minimo di Inserimento

Per far fronte alle necessità sorte con l’abolizione del RMI, la Campania, tra tutte le Regioni

quella che ne aveva maggiormente beneficiato, ha introdotto il Reddito Minimo di Cittadinanza. La

legge regionale n.2/2004 prevede di assegnare 350 euro al mese alle famiglie, anche di fatto, con

reddito annuo inferiore a 5 mila euro, con lo scopo di favorirne percorsi di inclusione sociale. Il

contributo è esteso anche agli immigrati residenti da 5 anni. Si tratta di una sperimentazione

triennale che oltre al contributo in denaro prevede misure d’accesso gratuito ai servizi ed interventi

individualizzati per i singoli componenti della famiglia, borse di studio, sussidi per l’affitto e per i

trasporti. Il finanziamento e la regolamentazione della misura sarà di competenza della Regione

mentre ai Comuni associati nei Piani di zona saranno affidate la progettazione e la gestione

organizzativa.

In altre Regioni (Lombardia e Sicilia) sono stati presentati dei progetti di legge per la

.

reintroduzione di forme di sostegno economico, il cui iter è appena iniziato

Successivamente la Finanziaria per il 2004 (legge n. 350/2003, articolo 3, comma 101) ha

istituito il Reddito di Ultima Istanza (RUI), da realizzare e co-finanziare in modo coordinato con il

sistema regionale e locale. La Finanziaria rimandava ad uno o più decreti ministeriali le modalità

di attuazione alle quali le Regioni avrebbero potuto adeguarsi.

Tuttora le caratteristiche che assumerà il Reddito di Ultima Istanza non sono state ancora

definite ma l’attribuzione alle Regioni del compito di attuare il co-finanziamento e di organizzare lo

strumento rischia di restringere il campo della sua futura applicazione.

15 La Regione Emilia-Romagna ha programmato per il 2003 uno studio di fattibilità per l'introduzione sperimentale

del RMI nella Regione, secondo un percorso che prevede: la ricostruzione delle caratteristiche della povertà

nella Regione (raccolta ed elaborazione dati; utilizzo fonti Ancitel, Istat, Inps, Upi, ecc…); la ricostruzione e

analisi degli interventi nazionali e locali (prestazioni economiche, piani di zona, ricerche e dati sull'assistenza

economica dei Comuni emiliano-romagnoli….); l’analisi dei requisiti d’efficacia del RMI (valutazione della

sperimentazione nazionale del RMI, letteratura italiana su minimo vitale e RMI, letteratura straniera su RMI …);

analisi di fattibilità (modalità d’accesso, dimensione economica, architettuta istituzionale, architettura

organizzativa, possibile percorso per l'introduzione della misura).

- 84 -

Reddito di Ultima Istanza: un passo avanti nel contrasto alla povertà?

esclude in partenza la definizione di diversi valori soglia, per tener conto dei diversi li-

velli nel costo della vita, sia tra zone ricche (Nord) e zone povere, sia, ove possibile, tra

aree rurali ed aree metropolitane: dal momento che si sta considerando uno strumento

che assicuri ai beneficiari le risorse necessarie per una vita dignitosa, cioè per acquistare

un “paniere minimo” di beni e servizi, tale differenziazione sarebbe anzi desiderabile,

anche in vista di un utilizzo più efficiente delle risorse pubbliche. In seconda battuta, si

potrà demandare la definizione e l’organizzazione dei percorsi di inserimento alle Regio-

ni, che individueranno la migliore allocazione di risorse, la costruzione della rete degli

interventi sociali, la verifica dello stato di attuazione da parte dei Comuni.

Di seguito, si presentano alcune proposte sui criteri di calcolo della soglia minima di

reddito, che recepiscono taluni suggerimenti dei Rapporti di valutazione relativi alla spe-

rimentazione del RMI, e si stima, in termini redistributivi e di onere sul bilancio pubbli-

co, l’effetto dell’introduzione di una misura generalizzata su tutto il territorio nazionale.

SOSTEGNO AL REDDITO E POVERTA’ ASSOLUTA

Concettualmente, reddito minimo e povertà assoluta fanno riferimento ad un mede-

simo insieme di bisogni: se un’amministrazione pubblica ritiene opportuno assicurare a

tutti i suoi cittadini un ammontare di risorse sufficiente a soddisfare uno standard mini-

mo, sembrerebbe ragionevole, nel momento in cui è necessario definire quantitativamen-

te tale ammontare, utilizzare una soglia di povertà assoluta. Nelle simulazioni che

seguono, quindi, per individuare i potenziali beneficiari, si confronteranno i redditi fami-

48 , con la

liari, elaborati attraverso il modello di microsimulazione ITAXMOD dell’ISAE

linea di povertà assoluta, assunta come ipotesi di base per l’integrazione reddituale. La

soglia si riferisce ai bisogni di un nucleo monocomponente; il riproporzionamento a di-

mensioni familiari diverse è effettuato utilizzando, in analogia con la precedente norma-

49

tiva del RMI, la scala ISEE .

Il calcolo della linea di povertà richiede la definizione di un paniere minimo di beni

e servizi e la sua valutazione monetaria. La metodologia seguita ripercorre in parte quella

50

utilizzata dall’ISTAT , sia per quanto riguarda la componente alimentare, per cui si uti-

46 Questa è del resto l’interpretazione delle stesse Regioni; per un approfondimento sui Livelli Essenziali si veda,

nell’ultimo Rapporto ISAE sul federalismo, Malizia (2004). A ciò si aggiunga che il nuovo art. 120 della Costituzione

dispone che «Il Governo può sostituirsi a organi delle Regioni [...] quando lo richiedono la tutela dell’unità giuridica o

dell’unità economica e in particolare la tutela dei livelli essenziali delle prestazioni concernenti i diritti sociali e civili,

prescindendo dai confini territoriali e locali».

47 Si noti che il Reddito di Ultima Istanza è stato già inserito tra le prestazioni rientranti nei LEP in un documento del

Ministero del Lavoro e delle Politiche Sociali (2004). - 85 -

Rapporto ISAE - ottobre 2004

lizza un menu tipo – elaborato dall’Istituto Nazionale della Nutrizione – che risponde a

requisiti nutrizionali minimi, sia nel calcolo della componente residuale, per stimare la

quale, nell’impossibilità di definire con esattezza quali spese “residuali” debbano essere

51

. Tuttavia, sono state

considerate necessarie, si è utilizzato un procedimento indiretto

apportate alcune modifiche, particolarmente rilevanti alla luce di alcuni dei problemi

emersi in sede di sperimentazione del RMI, legate alla verifica dei mezzi dei potenziali

beneficiari e riguardanti la valutazione del costo dell’abitazione per le famiglie e la con-

siderazione dei differenziali di costo della vita.

Quanto al primo aspetto, si è detto della necessità di non trattare diversamente nu-

clei affittuari e proprietari; a tal fine, conviene rendere omogenee le famiglie rispetto alle

risorse impegnate per soddisfare il servizio abitativo. È stata così inserita nella soglia di

povertà, relativa alle famiglie prive di abitazione propria, la componente “abitazione”,

che esprime l’ammontare minimo di risorse necessario per una famiglia monocompo-

52

nente per l’affitto di una casa in zona periferica con caratteristiche (stato di manuten-

zione, luminosità, ubicazione) standard. Per le famiglie proprietarie, invece, si è

considerata la soglia al netto della componente abitativa, e parallelamente si è detratto

dal reddito familiare quello immobiliare (cioè la rendita catastale) della prima casa.

La seconda innovazione risponde al duplice obiettivo di ottenere una stima della po-

53

vertà assoluta più rispondente alla realtà economica italiana , da un lato, e di operare

una contestuale ripartizione più razionale ed efficiente delle risorse per il contrasto alla

povertà, dall’altro. Tale esigenza si scontra, tuttavia, con la carenza di dati disponibili,

54

che impone ipotesi restrittive e scelte talvolta discutibili . I risultati delle elaborazioni

che seguono sono pertanto da considerare come semplici indicazioni di massima, rivela-

trici di un fenomeno tanto evidente quanto poco rilevato nel nostro paese, e come spunti

48 I microdati di origine sono estratti dall’Indagine sui bilanci delle famiglie condotta dalla Banca d’Italia per l’anno 2000

(Banca d’Italia, 2002), e sono proiettati al 2004 ricostruendo il sistema tax-benefits per l’anno base, reflazionando i redditi

lordi e ricavando nuovamente il reddito disponibile (netto) delle famiglie nell’anno di interesse. Il reddito familiare qui

considerato è dato dalla somma di tutti i redditi del nucleo (compresi quelli esenti, come i vari assegni assistenziali) e dal

reddito derivante da attività finanziarie, al netto dalle imposte. Si sottolinea che, al contrario di quanto previsto dallo

schema del RMI, nella simulazione che segue non è considerato rilevante per l’esclusione dal beneficio il possesso di

patrimonio (mobiliare o immobiliare). Si osservi infine che il confronto della soglia di povertà, che esprime un dato paniere

di consumo, con il reddito familiare, presuppone che quest’ultima variabile sia espressione della capacità potenziale di

consumare, e che quindi i nuclei con redditi al più uguali alla linea di povertà spendano tutte le loro risorse nell’acquisto

del paniere minimo.

49 Quanto alla scala utilizzata, malgrado i risultati della prima sperimentazione del RMI evidenziassero un importo

eccessivamente alto per le famiglie numerose (con tutti i possibili problemi disincentivanti che ciò comporta), nell’ultimo

rapporto di valutazione si afferma che «la comparazione con parametri europei non evidenzia una accentuata

progressività della nostra scala» (IRS et al., 2003, pag. 32), e dunque si ritiene opportuno il mantenimento della scala

ISEE.

50 Si veda ISTAT (2004). Il metodo di calcolo qui presentato migliora ed aggiorna le elaborazioni dell’ISAE già presentate

nell’anno 2000; per ulteriori dettagli, ISAE (2000a e 2000c).

- 86 -

Reddito di Ultima Istanza: un passo avanti nel contrasto alla povertà?

per un futuro, auspicabile, approfondimento metodologico e per nuove indagini in questa

direzione.

Si è proceduto alla quantificazione monetaria del paniere alimentare sopra definito

utilizzando i livelli dei prezzi minimi, rilevati dall’ISTAT per la costruzione degli indici

temporali dei prezzi, differenziati regionalmente, attribuendo ad ogni regione la struttura

55

. Anche le altre componenti della soglia sono state cal-

dei prezzi del relativo capoluogo

colate in maniera differenziata: per la stima relativa all’abitazione ci si è avvalsi dei prez-

zi provinciali delle locazioni, rilevati da una indagine specifica sul mercato

56

immobiliare , aggregando regionalmente i valori provinciali e utilizzando come sistema

di pesi i metri quadri locati; per le componenti “tariffe” e “residuo” il metodo di calcolo

indiretto è stato applicato ai dati di spesa regionali.

Il calcolo delle soglie regionali fornisce alcuni interessanti spunti di analisi e una

importante conferma (Tab. 1): la variabilità spaziale del costo della vita è molto rilevante

in Italia, potendosi rilevare, a fronte di una soglia media mensile per un single di 520 eu-

ro, valori che variano dai 550 euro (al Nord) ai 450 circa del Sud ed ai 425 delle Isole. Le

variazioni regionali sono anche più accentuate, registrando il valore massimo in Lombar-

dia (quasi 600 euro mensili) e quello minimo in Calabria (poco meno di 400 euro), ma si

osservano anche alcuni valori inattesi, ad esempio per il Piemonte ed il Friuli (inferiori

anche al dato nazionale), le Marche (in linea con il Nord Italia) e la Basilicata (valore più

elevato di tutto il Sud). Inoltre, si segnala il forte peso dell’abitazione sul valore com-

plessivo della soglia (rappresenta ovunque circa il 50%) e la sua rilevanza nello spiegare

51 Precisamente, si è calcolata la quota di spesa residuale sul totale delle spese alimentari per ciascuna famiglia, si è

considerato il valore medio per il primo decile di tale distribuzione, e si è applicato tale parametro al valore della

componente alimentare. Tale metodo è utilizzato anche (a differenza dell’ISTAT) per il calcolo della componente “tariffe”,

dove però si è considerato il valore medio dei primi cinque decili; l’ipotesi implicita è che tali spese siano più difficilmente

comprimibili di quelle residuali. Per tutte le elaborazioni sui dati di spesa si è utilizzata l’indagine ISTAT sui consumi delle

famiglie relativa all’anno 2002.

52 L’ampiezza minima dell’abitazione, in linea con le valutazioni dell’ISTAT, è pari a 45 mq., mentre il valore considerato è

quello modale (massima frequenza).

53 Com’è stato ben sottolineato nell’ultimo Rapporto della Commissione sull’Esclusione Sociale: «Fermo restando

l’allarmante squilibrio territoriale tra il Sud e il Centro-Nord non si deve ignorare che per arrivare ad una rappresentazione

più affidabile della povertà si dovrebbe tener conto delle differenze territoriali del costo della vita; per effetto di questa

variabile, vive di fatto in povertà relativa ed assoluta anche una parte della popolazione residente al Centro e al Nord che

pur presenta livelli di spesa pro capite e di reddito nominalmente superiori alla linea convenzionale dell’indigenza» (CIES,

2003, pag. 25).

54 Un primo problema riguarda l’utilizzo, per la comparazione spaziale del costo della vita, di prezzi rilevati per

l’elaborazione degli indici temporali. In questo caso i limiti sono legati alla diversa diffusione e distribuzione dei prodotti, a

differenze qualitative, a differenze nei gusti e nelle abitudini alimentari tra le diverse località in cui è effettuata la

rilevazione dei prezzi; tali differenze non sono rilevanti nel calcolo dell’inflazione, dove viene rilevata per ogni singolo

bene la variazione del prezzo, ma ovviamente assumono importanza nelle analisi spaziali. Si è ritenuto tuttavia di poter

superare tale ostacolo considerando che il paniere alimentare utilizzato per la soglia di povertà contiene beni di largo

consumo e generalmente diffusi su tutto il territorio nazionale. In ogni caso, i limiti metodologici non possono venir meno

se non con un’indagine ad hoc. - 87 -

Rapporto ISAE - ottobre 2004

i differenziali regionali: rispetto al dato nazionale, la variazione di tale componente rag-

giunge il 40% in meno (in Calabria) ed il 20% in più (in Lombardia), mentre, conside-

rando la sola componente alimentare, le differenze sono molto più contenute.

Tab. 1 SOGLIA DI POVERTA’ ASSOLUTA

spesa minima mensile in euro per un nucleo familiare monocomponente - anno 2004

Tariffe

Alimentare Abitazione e Residuo TOTALE

Beni Durevoli

Abruzzo e Molise 179 212 47 21 459

Basilicata 187 214 49 23 473

Calabria 167 169 40 20 396

Campania 173 213 42 21 450

Emilia Romagna 184 297 60 30 573

Friuli-Venezia Giulia 182 223 48 16 468

Lazio 136 308 42 25 511

Liguria 186 282 52 24 545

Lombardia 168 335 54 32 589

Marche 198 257 53 38 546

Piemonte e Valle d'Aosta 157 267 50 25 500

Puglia 170 226 45 23 464

Sardegna 184 210 42 27 462

Sicilia 168 186 40 21 414

Toscana 152 266 48 20 485

Trentino-Alto Adige 184 326 46 28 583

Umbria 160 279 48 28 514

Veneto 175 310 49 33 568

Nord Ovest 167 304 52 29 552

Nord Est 180 294 53 29 556

Centro 151 284 45 25 505

Sud 179 211 44 22 456

Isole 172 190 40 22 424

ITALIA 169 278 46 25 519

Fonte: elaborazioni ISAE.

Di conseguenza, come atteso, anche la geografia della povertà assume caratteri

meno ovvii di quelli, tradizionali, di una netta bipartizione tra un Nord in cui il disagio

55 Il mese di rilevazione è giugno 2003; l’aggiornamento al 2004 è stato effettuato reflazionando le voci di prezzo con gli

indici temporali, relativi alla componente alimentare e differenziati per ciascun capoluogo. Le aggregazioni a livello

territoriale superiore (utili per fornire il valore della soglia per macroaree) sono state effettuate utilizzando i pesi regionali

dell’indice NIC. La scelta di attribuire ad ogni regione i livelli dei prezzi del capoluogo è un’ulteriore ipotesi restrittiva,

dettata esclusivamente da esigenze pragmatiche legate all’assenza di dati più disaggregati a livello territoriale.

Verosimilmente, si può supporre un più basso livello dei prezzi in un contesto rurale (o di piccolo agglomerato urbano),

rispetto al capoluogo, per i beni prodotti localmente, dovuto ad esempio ad una minor complessità dal lato della

distribuzione; per quanto riguarda gli altri beni, l’effetto non è prevedibile, dal momento che la grande città potrebbe

offrire maggiori possibilità di accedere a promozioni e sconti, o a forme di distribuzione più convenienti (grandi

ipermercati, hard discount, ecc.). Si tratta evidentemente di una tematica che necessita ulteriori approfondimenti.

56 Come nella precedente stima ISAE, la base dati di riferimento è un’indagine svolta da società specializzate (CENSIS e

Scenari Immobiliari, 2003). - 88 -

Reddito di Ultima Istanza: un passo avanti nel contrasto alla povertà?

economico è quasi assente ed un Meridione in condizioni ben più drammatiche (Tab. 2).

In generale, infatti, si osserva un forte ridimensionamento della povertà, ferma restando

Tab. 2 TASSI DI INCIDENZA DI POVERTA' ASSOLUTA

Soglia nazionale Soglie regionali

ITALIA 6,8 5,6

NordOvest 1,9 2,5

NordEst 1,7 2,1

Centro 2,4 2,2

Sud 15,0 11,4

Isole 19,4 13,7

Abruzzo e Molise 6,1 3,9

Basilicata 8,2 4,9

Calabria 15,7 9,7

Campania 20,1 15,5

Emilia Romagna 1,6 1,8

Friuli-Venezia Giulia 3,4 0,5

Lazio 3,2 2,7

Liguria 2,3 2,7

Lombardia 1,3 2,3

Marche 1,8 3,0

Piemonte e Valle d'Aosta 3,6 2,8

Puglia 13,2 11,3

Sardegna 11,0 6,9

Sicilia 22,1 15,9

Toscana 1,8 1,5

Trentino-Alto Adige 1,9 3,4

Umbria 0,9 0,9

Veneto 1,3 2,5

Fonte: elaborazioni ISAE su dati Banca d'Italia (2002).

la sua maggior diffusione al Sud, là dove il costo della vita è inferiore al livello naziona-

le: non solo in tutto il Mezzogiorno – dove si passa dal 15% e dal 19,4% con una soglia

unica, rispettivamente per il Sud e le Isole, all’11% ed al 13,7% – ma anche in alcune re-

gioni del Nord. Parallelamente, la povertà è più diffusa nelle regioni con prezzi più alti,

in particolare Lombardia, Trentino-Alto Adige, Veneto, Marche. L’effetto complessivo

sul dato nazionale è una riduzione del tasso di povertà assoluta, che passa dal 6,8 al 5,6

per cento.

A tale griglia di valori si fa quindi riferimento nell’ipotizzare una prestazione di so-

stegno al reddito erogata su tutto il territorio nazionale secondo criteri uniformi quanto a

selezione dei beneficiari, inclusione delle voci di reddito rilevanti per la prova dei mezzi

e valutazione delle economie di scala per nuclei di diverse dimensioni, ma che prevede

soglie differenti e, quindi, assegni di diverso importo, in ragione del diverso costo della

- 89 -

Rapporto ISAE - ottobre 2004

vita; in definitiva, in quest’ottica rimarrebbe uniforme il potere d’acquisto dell’assegno,

57

variando solo il suo valore nominale .

In primo luogo (Tab. 3) si è ipotizzato che l’assegno integri i redditi familiari fino

alla soglia di povertà – e dunque il tasso di povertà assoluta per definizione venga ridotto

Tab. 3 ASSEGNO DI SOSTEGNO AL REDDITO - COSTI E BENEFICI

ipotesi di base: assegno pari alla differenza tra soglia di povertà e reddito familiare

Beneficio medio Oneri complessivi (1)

Soglia nazionale Soglie regionali Soglia nazionale Soglie regionali

ITALIA 417,2 372,4 7.280 5.313

NordOvest 375,4 341,3 507 601

NordEst 217,4 245,8 179 247

Centro 309,1 310,6 370 350

Sud 456,5 426,6 3.948 2.794

Isole 419,2 345,3 2.275 1.321

Valori regionali (solo Sud e Isole)

Abruzzo, Molise e Puglia 427,8 392,5 1.077 806

Campania 490,1 462,7 2.286 1.663

Basilicata e Calabria 399,0 360,4 585 324

Sicilia 437,6 346,8 2.048 1.164

Sardegna 304,2 334,0 228 157

Fonte: elaborazioni ISAE su dati Banca d'Italia (2002).

(1) Milioni di euro.

a zero – e sono confrontate le due situazioni in cui si concede un ammontare unico su tut-

to il territorio nazionale (e pari a 519 euro per il 2004) oppure importi differenziati per

regione. Quando si utilizzano soglie regionali l’importo medio del RUI cala sensibilmen-

te (da circa 420 a 370 euro) – dal momento che la maggioranza dei potenziali beneficiari

si trova al Sud, dove la soglia regionale è inferiore a quella nazionale – ed è decisamente

più uniforme (diminuendo al Sud ed aumentando al Nord). Particolarmente significativi

sono gli effetti in termini di onere per la finanza pubblica: l’utilizzo di soglie regionali

permette di realizzare l’obiettivo di eliminare la povertà assoluta razionalizzando le ri-

sorse impegnate, il cui ammontare complessivo diminuisce da 7,2 a 5,3 miliardi di eu-

58

ro . La ripartizione delle risorse, di conseguenza, pur prevedendo un maggiore

finanziamento al Meridione, dove oggettivamente le condizioni di povertà sono più dif-

fuse e, spesso, più intense, risulta più equilibrata: nel caso della soglia unica a 520 euro,

l’85% dell’onere finanziario riguarderebbe il Sud e le Isole, il 5% il Centro e poco meno

57 Per le elaborazioni che seguono si fa riferimento ad un precedente lavoro nel quale si è ipotizzata per l’Italia

l’erogazione di una misura di reddito minimo differenziata su base regionale per tener conto delle differenze nel costo

della vita (si veda Declich e Polin, 2003; una precedente versione di tale lavoro è stata presentata al convegno “Income

Distribution and Welfare”; organizzato dall’Università Bocconi il 30-31 maggio ed il 1 giugno 2002).

- 90 -

Reddito di Ultima Istanza: un passo avanti nel contrasto alla povertà?

del 10% spetterebbe alle regioni del Nord, mentre con soglie regionali il costo per il

Nord aumenterebbe a circa il 16% e per il Sud scenderebbe al 77%. Quanto alla disag-

gregazione regionale, si può fornire solo un’indicazione di massima, emergendo forti

problemi di rappresentatività del campione a tale livello.

Le altre due tabelle (Tabb. 4 e 5) forniscono ulteriori elaborazioni relative al caso in

cui, per esigenze di contenimento dei costi, la scelta ricadesse su un finanziamento par-

Tab. 4 ASSEGNO DI SOSTEGNO AL REDDITO - COSTI E BENEFICI

ipotesi 2: assegno pari all'80% della differenza tra soglia e reddito familiare

Beneficio medio Oneri complessivi (1)

Soglia nazionale Soglie regionali Soglia nazionale Soglie regionali

ITALIA 333,8 297,9 5.824 4.250

NordOvest 300,4 273,1 406 481

NordEst 173,9 196,7 143 198

Centro 247,3 248,5 296 280

Sud 365,2 341,3 3.158 2.235

Isole 335,4 276,2 1.820 1.057

Valori regionali (solo Sud e Isole)

Abruzzo, Molise e Puglia 342,2 314,0 862 645

Campania 392,1 370,2 1.829 1.331

Basilicata e Calabria 319,2 288,3 468 259

Sicilia 350,1 277,5 1.638 931

Sardegna 243,3 267,2 182 126

Fonte: elaborazioni ISAE su dati Banca d'Italia (2002).

(1) Milioni di euro.

ziale della cifra che assicurerebbe il raggiungimento della soglia di povertà assoluta.

Nell’ipotesi 2 non cambiano i beneficiari dell’assegno, ma l’erogazione si riduce all’80%

di quanto previsto nell’ipotesi di base; l’importo medio del beneficio è pari, con le soglie

regionali, a poco meno di 300 euro, e l’onere complessivo si riduce a 4,2 miliardi di euro.

Infine, nell’ipotesi 3, la soglia viene ridotta all’80% del valore iniziale, e l’impegno fi-

nanziario richiesto cala ancora (3 miliardi di euro), pur risultando il valore medio dell’as-

segno più alto (320 euro circa a famiglia) in coincidenza con la diminuzione del numero

di beneficiari (dal 6,8% e 5,6% dell’ipotesi base, rispettivamente con soglia nazionale e

regionali, al 4,3% ed al 3,7%). In entrambi i casi, tuttavia, l’incidenza della povertà rima-

ne invariata (nella prima ipotesi i beneficiari riceveranno l’80% di quanto sarebbe loro

58 L’onere complessivo risultante da queste stime, seppur piuttosto elevato, è sostanzialmente coerente con le valutazioni

emerse nei rapporti di valutazione: il primo, infatti, stimava i costi della generalizzazione del RMI tra i 2,3 ed i 2,9 mld. di

euro, considerando però la soglia del vecchio RMI (pari a 520.000 Lire), mentre nell’ultimo rapporto la stima indicava un

range tra i 2,1 ed i 2,4 mld. di euro (a seconda delle ipotesi adottate), considerando un’erogazione media di 304 euro ed

un numero di famiglie beneficiarie compreso tra il 2,6 ed il 3% (CIES, 2002 ed IRS et al., 2003).

- 91 -

Rapporto ISAE - ottobre 2004

necessario per raggiungere la soglia di povertà, nella seconda invece l’ammontare di red-

dito minimo assicurato alle famiglie è pari solo all’80% della soglia), poiché per defini-

zione varia soltanto l’intensità di povertà (la distanza dalla soglia).

Tab. 5 ASSEGNO DI SOSTEGNO AL REDDITO - COSTI E BENEFICI

ipotesi 3: assegno pari alla differenza tra l'80% della soglia e il reddito familiare

Beneficio medio Oneri complessivi (1)

Soglia nazionale Soglie regionali Soglia nazionale Soglie regionali

ITALIA 374,3 318,1 4.137 3.016

NordOvest 341,6 393,5 303 353

NordEst 279,4 298,3 92 117

Centro 278,8 253,1 181 170

Sud 412,0 341,2 2.306 1.664

Isole 349,5 269,3 1.254 713

Valori regionali (solo Sud e Isole)

Abruzzo, Molise e Puglia 327,5 337,0 587 440

Campania 487,0 389,9 1.400 1.063

Basilicata e Calabria 342,9 190,1 319 160

Sicilia 358,0 271,1 1.147 636

Sardegna 278,7 254,9 107 76

Fonte: elaborazioni ISAE su dati Banca d'Italia (2002).

(1) Milioni di euro.

Le ultime due tabelle (Tabb. 6 e 7) offrono infine, per l’ipotesi di base, una serie di

informazioni sui beneficiari per caratteristiche familiari: l’assegno sembra concentrato

tra le famiglie numerose (4 e, ancor di più, 5 componenti), ma la disaggregazione regio-

nale dei tassi di incidenza rivela un andamento più complesso, risultando più avvantag-

Tab. 6 POVERTA' ASSOLUTA E SOSTEGNO AL REDDITO

Tassi di incidenza e valori medi per caratteristiche familiari

Incidenza Beneficio medio (hp.base)

Soglia nazionale Soglie regionali Soglia nazionale Soglie regionali

numero di componenti

1 4,8 4,4 216,3 200,9

2 5,0 3,4 227,4 237,8

3 6,8 5,7 249,5 382,5

4 8,3 6,8 407,3 401,7

5 e più 14,9 13,0 625,4 587,0

attività professionale del capofamiglia

dipendente 4,8 3,4 359,3 344,0

pensionato 4,1 3,0 252,9 207,8

indipendente 5,0 4,2 357,0 275,7

altro (1) 20,9 19,2 549,7 472,0

età del capofamiglia

tra i 18 ed i 35 anni 9,3 8,1 530,3 491,5

tra i 35 ed i 65 anni 8,0 6,6 447,6 393,7

oltre i 65 anni 3,7 2,7 190,4 146,7

Fonte: elaborazioni ISAE su dati Banca d'Italia (2002).

(1) In tale categoria, fra l'altro, rientrano i disoccupati, i percettori di pensione sociale e assegno sociale, le casalinghe.

- 92 -

Reddito di Ultima Istanza: un passo avanti nel contrasto alla povertà?

giate dall’integrazione le famiglie numerose solo nel Centro-Sud, mentre al Nord sono i

single a presentare tassi più elevati. Il sostegno al reddito è inoltre concentrato fra i nu-

clei con capofamiglia giovane (l’8,1% di quelli con capofamiglia entro i 35 anni benefi-

cerebbe del contributo) e, ancor più, fra quelli con a capo un disoccupato, un pensionato

sociale o una casalinga. Infine, l’importo medio del beneficio segue lo stesso andamento

dell’incidenza, risultando più generoso per le famiglie numerose, con capofamiglia gio-

vane o in condizione non professionale.

Tab. 7 POVERTA' ASSOLUTA E SOSTEGNO AL REDDITO

Tassi di incidenza per caratteristiche familiari e area di residenza

Soglia nazionale

Nord Ovest Nord Est Centro Sud Isole

numero di componenti

1 2,7 3,7 2,5 8,4 10,0

2 1,0 1,8 3,3 10,7 14,1

3 2,6 1,5 1,0 20,2 19,5

4 1,1 0,2 1,0 17,3 26,4

5 e più 1,9 0,9 7,3 21,2 30,8

attività professionale del capofamiglia

dipendente 1,0 1,7 1,4 13,3 13,8

pensionato 1,1 0,8 2,1 9,6 9,8

indipendente 1,1 0,0 1,3 10,7 17,4

altro (1) 8,8 5,6 7,9 33,4 42,2

età del capofamiglia

tra i 18 ed i 35 anni 3,5 3,5 3,7 23,5 25,6

tra i 35 ed i 65 anni 1,8 2,0 2,2 18,1 25,7

oltre i 65 anni 1,5 0,2 2,4 7,6 7,4

Soglie regionali

Nord Ovest Nord Est Centro Sud Isole

numero di componenti

1 3,9 3,8 2,3 6,5 6,7

2 1,3 1,6 2,4 6,9 7,5

3 2,6 2,1 1,0 15,7 14,9

4 1,9 1,0 1,0 13,7 19,0

5 e più 4,5 2,7 9,4 16,5 23,9

attività professionale del capofamiglia

dipendente 1,1 1,1 1,8 8,5 8,5

pensionato 1,5 0,9 1,5 6,8 5,5

indipendente 1,1 3,0 0,9 9,9 8,7

altro (1) 11,8 7,9 7,9 28,2 35,0

età del capofamiglia

tra i 18 ed i 35 anni 3,5 3,2 3,7 20,1 20,1

tra i 35 ed i 65 anni 2,4 2,6 1,9 14,0 18,8

oltre i 65 anni 2,3 0,4 2,4 4,6 3,6

Fonte: elaborazioni ISAE su dati Banca d'Italia (2002).

(1) In tale categoria, fra l'altro, rientrano i disoccupati, i percettori di pensione sociale e assegno sociale, le casalinghe.

- 93 -

Rapporto ISAE - ottobre 2004

CONCLUSIONI

L’istituzione di una misura generalizzata di sostegno al reddito deve essere una prio-

rità per l’Italia. Da lungo tempo la mancanza di un tale strumento assistenziale è stata in-

dicata come una grave carenza del nostro sistema di Welfare, sia per l’evidente disparità

di trattamento che lo Stato riserva ai suoi cittadini in condizione di povertà (lavoratori di-

pendenti, che possono beneficiare degli assegni al nucleo familiare e, se disoccupati, di

ammortizzatori sociali, versus autonomi; anziani, per i quali sono previsti gli assegni so-

ciali e le pensioni minime, versus giovani; Regioni con un sistema assistenziale sviluppa-

to versus Regioni meno sviluppate), sia per evitare che l’assistenza venga implicitamente

delegata ad organizzazioni caritatevoli o di volontariato, o vada ad aumentare il carico di

responsabilità che grava sui legami familiari. Del resto, si è già sottolineato fin troppe

volte che l’Italia è l’unico paese dei Quindici, assieme alla Grecia, a non prevedere una

simile misura nel proprio sistema assistenziale.

L’abbandono del Reddito Minimo di Inserimento, e l’adozione del nuovo Reddito di

Ultima Istanza, sembra rappresentare una presa d’atto dei limiti della precedente espe-

rienza del RMI ed un tentativo di correzione dei nodi critici: in questo contesto, l’attribu-

zione di un ruolo fondamentale alle Regioni potrebbe risolvere positivamente il dilemma

centralismo/localismo, prevedendo un livello più attrezzato di quello comunale per l’in-

dividuazione dei bisogni e per la loro risoluzione. Parimenti, la distinzione tra strumenti

volti a favorire l’occupazione degli individui, ammortizzatori sociali e, dall’altro lato, so-

stegno al reddito “di ultima istanza”, può evitare che quest’ultimo sia sovraccaricato di

funzioni e di aspettative.

Tuttavia, emergono alcune preoccupazioni. Certamente l’occupazione va potenziata

attraverso le politiche attive del lavoro, ma non si possono escludere dall’integrazione al

reddito tutti coloro verso i quali tali politiche sono indirizzate (o viceversa); piuttosto, si

tratterà di seguire gli individui nel loro percorso di inserimento e di prevedere specifici

59

. In questo senso, rimane

meccanismi per evitare fenomeni di dipendenza dal sussidio

essenziale che nel futuro istituto sia prevista, accanto all’erogazione monetaria, un’attivi-

tà di reinserimento sociale, che possa anche significare inserimento lavorativo, ma in un

sistema integrato di politiche socio-occupazionali e tenendo ben presenti i diversi obietti-

vi dei vari strumenti. Analogamente, un sistema di ammortizzatori sociali riformato può

costituire un primo livello di assistenza contro la disoccupazione, lasciando ad uno stru-

mento universale di sostegno al reddito il ruolo di last resort, quando tutti gli altri hanno

esaurito la loro funzione; occorre tuttavia, anche in tal caso, che la rete di interventi sia

59 Ad esempio, l’obbligo ad accettare un’occupazione, quando vi sia un’offerta, o a frequentare corsi di formazione

professionali. - 94 -

Reddito di Ultima Istanza: un passo avanti nel contrasto alla povertà?

costruita in maniera coerente e consequenziale, senza lasciare “buchi” nella copertura di

alcuni individui o di specifici bisogni. Infine, la centralità delle Regioni può senz’alcun

dubbio rispondere in maniera più adeguata, in quanto più vicina, ai bisogni della cittadi-

nanza. Tuttavia, deve essere ribadita con forza, attraverso l’inserimento e la precisa defi-

nizione del RUI nei Livelli Essenziali delle Prestazioni, la necessità di garantire

uniformità su tutto il territorio nazionale nell’affermazione dei diritti minimi di cittadi-

nanza. Di più, la delega alle Regioni dell’attuazione del RUI, pur nella cornice federali-

sta, non deve significare una pressoché totale deresponsabilizzazione, anche finanziaria,

del livello centrale.

In ultima analisi, vi è il forte rischio che, al di là di aggiustamenti senza dubbio con-

divisibili, l’obiettivo implicito sia di ridimensionare fortemente lo strumento, e di ante-

porre, come tante altre volte in passato, alla sua estensione su tutto il territorio nazionale

altri obiettivi di politica economica. Si tratta indubbiamente di una misura che ha un co-

sto rilevante per la finanza pubblica, che tuttavia la sola differenziazione delle soglie può

già ridimensionare sensibilmente. Del resto, numerosi sono stati gli interventi che, nel

passato come nel presente, hanno impegnato in senso redistributivo un ingente ammonta-

re di risorse: gli interventi di riduzione dell’IRPEF previsti per il 2000 ed il 2001 dalla

legge Finanziaria 2001 e dal collegato decreto legge (n. 268/00), per un onere complessi-

60

vo stimato in 8,5 mld. di euro; l’aumento a un milione delle detrazioni per figli a carico

e l’innalzamento del trattamento minimo pensionistico (legge Finanziaria per il 2002),

con un costo di 3,25 mld. di euro per il 2002; infine, il primo modulo di riforma dell’IR-

PEF (legge Finanziaria per il 2003), che ha comportato minori entrate per 4,1 mld. di eu-

ro. A fronte di tali provvedimenti, un onere stimato in 5,3 miliardi di euro rappresenta

solo uno dei possibili utilizzi delle risorse pubbliche. La decisione sull’obiettivo verso

cui indirizzare tali risorse è pertanto una scelta politica.

60 Questa e le successive stime sono contenute nelle Relazioni Tecniche ai vari provvedimenti.

- 95 -

Le previsioni per l’economia italiana

ECONOMIA INTERNAZIONALE

Attività economica mondiale

Dopo l’andamento notevolmente sostenuto del primo semestre, le informazioni più

recenti delineano una decelerazione della congiuntura internazionale che potrebbe ac-

centuarsi nel corso del 2005. L’attenuazione del ritmo di sviluppo si prospetta comunque

di entità contenuta e non tale da compromettere – sulla base delle ipotesi sul mercato pe-

trolifero di seguito descritte – il quadro positivo che ha contraddistinto gli ultimi dodici

mesi. La crescita del prodotto lordo mondiale risulterebbe, nella media del 2004, prossi-

ma al 5%, un incremento tra i più elevati degli ultimi decenni; nel 2005, il tasso di svi-

luppo sarebbe ancora di circa il 4% (3,5% il tasso medio annuo di sviluppo degli ultimi

20 anni).

Prezzo del petrolio

La quotazione del greggio rappresenta, evidentemente, il principale fattore aleatorio

che condiziona lo scenario di previsione. Se è vero che il limitato impatto degli aumenti

verificatisi nei primi sei mesi del 2004 sembra corroborare l’affermazione degli analisti

secondo cui i sistemi industriali sono meno esposti ai rincari petroliferi rispetto a quanto

avveniva negli anni settanta e ottanta, è d’altra parte evidente che prezzi dell’energia che

si collochino in modo persistente su livelli storicamente elevati finiscono, alla lunga, con

l’incidere negativamente anche su strutture economiche che hanno conseguito un minor

fabbisogno petrolifero.

L’incertezza che condiziona l’evoluzione del greggio dipende soprattutto dalla diffi-

coltà di discernere, per gli stessi esperti, tra l’influenza dei cosiddetti fondamentali

(strozzature d’offerta e pressione della domanda) e l’impatto di eventi di natura transito-

ria che si sovrappongono su un mercato strutturalmente nervoso per le tensioni che do-

minano lo scacchiere internazionale. Nella previsione dell’ISAE, pur considerando

eccessivi e quindi temporanei i picchi toccati in ottobre (sopra i 50 dollari tanto per il

Brent che per il Wti), si sconta che le quotazioni rimangano in media elevate nei prossi-

mi cinque-sei mesi, rientrando solo gradualmente verso livelli più fisiologici nel corso

- 97 -

Rapporto ISAE - ottobre 2004

della seconda metà del 2005. In particolare, la molteplicità dei fattori all’origine dei ti-

mori del mercato portano a immaginare che una componente aleatoria e di premio al ri-

schio persista e che il prezzo del Brent si mantenga intorno ai 46 dollari nel quarto

trimestre e poco al di sotto nel primo trimestre 2005. Un eventuale successivo ridimen-

sionamento potrebbe essere favorito dal superamento di alcuni elementi di incertezza

dello scenario politico internazionale (tra cui le elezioni americane) e da un profilo di

crescita dell’economia mondiale in decelerazione. E’ peraltro da attendersi un innalza-

mento da parte dei paesi OPEC della forchetta-obiettivo relativa al prezzo a cui fare rife-

rimento: l’attuale range, fissato dal Cartello nell’ottobre 2000 (22-28 dollari a barile),

appare ormai del tutto irrealistico e difficile da rispettare. Nelle nostre ipotesi, il Brent

scende verso i 36-38 dollari nella seconda metà del 2005; in termini medi annui, la quo-

tazione del greggio si attesta a 38,6 dollari nel 2004 e a circa 39 dollari nel 2005; si tratta

di valori tra il 15 e il 25% più elevati rispetto a quelli su cui i previsori generalmente si

basavano prima dell’estate.

Andamento del dollaro

Sul mercato dei cambi le oscillazioni del dollaro si sono mantenute nel corso del

2004 entro una banda relativamente ristretta, con una tendenza a un nuovo scivolamento

emersa negli ultimi giorni. Al di là delle fluttuazioni di brevissimo periodo, la valuta sta-

tunitense permane, nei confronti delle principali monete e in particolare dell’euro, so-

stanzialmente debole. Alla base di ciò sono principalmente i grandi squilibri, interni ed

esterni, dell’economia americana. In particolare, il disavanzo delle partite correnti (pari a

circa il 5,5% del PIL nel 2004) costituisce un importante fattore di appesantimento della

moneta statunitense: al passivo nei conti con l’estero corrisponde un afflusso netto di ca-

pitali esteri, soprattutto dall’Asia, il cui eventuale inaridimento, per repentine modifiche

di aspettative o cambiamenti nelle impostazioni di politica economica nei paesi finanzia-

tori, comporterebbe una caduta vieppiù accentuata del cambio del dollaro. D’altro canto,

il meccanismo che negli ultimi due anni ha caratterizzato i flussi finanziari mondiali –

paesi asiatici, Cina in particolare, che sottoscrivono titoli del debito pubblico statunitense

e mantengono le rispettive valute agganciate a quella americana – non sembra destinato,

nella prospettiva della previsione al 2005, ad andare incontro a bruschi mutamenti. Inol-

tre, con l’inizio del nuovo mandato presidenziale dovrebbe avviarsi un processo di corre-

zione del disavanzo federale che potrebbe contribuire ad allentare la pressione sul

cambio. Nell’attuale esercizio di previsione, l’ISAE assume l’ipotesi di un valore del

dollaro rispetto all’euro che oscilla nel periodo di previsione intorno ai livelli medi del

terzo trimestre 2004 (1,22 dollari). - 98 -

Le previsioni per l’economia italiana

Tassi d’interesse

I tassi d’interesse sono previsti in lento, graduale aumento per tutto il periodo in esa-

me. Negli Stati Uniti la FED continua ad operare moderati incrementi (manovra iniziata

a fine giugno), tendendo così a minimizzare il rischio di cogliere di sorpresa i mercati e

generare una reazione disordinata. Nelle nostre stime il tasso sui Federal Funds, attual-

mente all’1,75% dovrebbe essere ritoccato ancora di 25 punti base entro la fine dell’anno

e poi lentamente salire fino al 3,25% alla fine del 2005. Per la BCE, invece, non sembra

giunto il momento di operare rialzi, visto che la stabilità dei prezzi risulta sostanzialmen-

te sotto controllo e la congiuntura ha fatto recentemente riemergere alcuni elementi di in-

certezza. Nella previsione ISAE il tasso repo è previsto aumentare solo a partire dalla

prossima primavera, con ritocchi altrettanto graduali di quelli statunitensi, così da rag-

giungere il 2,5% alla fine del 2005.

Commercio mondiale

Anche gli scambi mondiali hanno finora mostrato uno straordinario dinamismo. Nel

periodo gennaio-agosto, grazie alla forte accelerazione della domanda statunitense e di

quella di buona parte dei paesi emergenti guidati dal continente asiatico, le importazioni

mondiali sono cresciute a un tasso prossimo all’11%. Scontando una moderazione

nell’ultima parte dell’anno, la domanda internazionale dovrebbe conoscere, nella media

del 2004, un tasso d’incremento intorno al 9%. In linea con il presumibile progressivo

rallentamento dell’attività economica, soprattutto nelle aree finora più dinamiche, la ten-

denza alla decelerazione si confermerebbe nel 2005, portando nella media dell’anno a un

aumento intorno al 7,5 per cento; un’evoluzione quindi ancora sostanzialmente favore-

vole, rispetto a cui l’influenza negativa dei rincari delle materie prime potrebbe risultare

inferiore rispetto a precedenti esperienze.

In particolare, il forte rialzo delle quotazioni del greggio comporta una redistribu-

zione di reddito a livello globale che potrebbe avere effetti depressivi meno intensi ri-

spetto a quelli sperimentati in occasione dei grandi shock degli anni settanta. L’aumento

delle quotazioni se da un lato favorisce i paesi produttori, dall’altro colpisce quelli con-

sumatori. L’impatto netto sulla crescita mondiale di questo spostamento di potere d’ac-

quisto tra aree ed economie dipende sia dall’entità del trasferimento di ricchezza reale,

sia dalla propensione alla spesa che caratterizza i paesi beneficiari in rapporto a quella

dei sistemi che pagano i maggiori costi di approvvigionamento petrolifero. Per quanto ri-

guarda il trasferimento di potere d’acquisto, si può osservare che a fronte di marcati in-

crementi nominali delle quotazioni, gli aumenti reali sono ancora relativamente

contenuti: un prezzo nominale del greggio a 50 dollari è superiore al livello toccato in

occasione del secondo shock petrolifero nel corso del 1979 (circa 40 dollari); tale prezzo,

- 99 -

Rapporto ISAE - ottobre 2004

però, in termini reali – deflazionando con un indice dei prezzi dei paesi consumatori – ri-

mane notevolmente più basso (di circa tre volte) del picco raggiunto alla fine degli anni

settanta. Più incerta è la valutazione relativa alla propensione alla spesa dei paesi benefi-

ciari; si può, tuttavia, presumere che essa sia aumentata rispetto all’epoca dei grandi

shock da materie prime (gli anni settanta) sia perché i paesi dell’OPEC sono stati coin-

volti dal processo globale di integrazione negli scambi mondiali intervenuto nel frattem-

po, sia perché tra le economie che si avvantaggiano dei maggiori prezzi petroliferi si

trovano oggi, al contrario del passato, sistemi che sperimentano una accelerazione dello

sviluppo (come la Russia) e che possono, quindi, alimentare con la loro maggiore cresci-

ta la dinamica della domanda mondiale.

Tab, 1 PREVISIONE PER L'ECONOMIA INTERNAZIONALE: QUADRO RIASSUNTIVO

(variazioni percentuali salvo diversa indicazione)

2003 2004* 2005*

Cambio dollari/euro (livello) 1,13 1,22 1,22

Tassi di interesse ufficiali (1)

Area euro 2,0 2,0 2,5

Stati Uniti 1,0 2,0 3,25

Prezzi materie prime in dollari

Brent (dollari a barile) 28,78 38,61 39,25

Variazione % 14,6 34,2 1,7

Altre materie prime 11,7 16,9 -5,1

Domanda mondiale

Media importazioni-esportazioni 5,1 9,2 7,5

Area industrializzata 2,1 6,5 6,5

Economie emergenti 10,5 14,2 9,3

Prodotto Interno Lordo

Mondo 3,5 4,7 4,1

Economie industrializzate 2,0 3,3 2,7

Area euro 0,5 1,9 2,1

Stati Uniti 3,0 4,3 3,2

Giappone 2,5 4,3 2,5

Economie emergenti 5,2 6,2 5,6

Prezzi al consumo

Economie industrializzate 1,8 1,9 1,6

Area euro (2) 2,1 2,1 1,9

Stati Uniti 2,3 2,5 1,9

Giappone -0,3 -0,2 0,4

Fonte: BCE, Federal Reserve, HVVA, FMI.

* Previsioni ISAE.

(1) Tassi annui di fine periodo.

(2) Prezzi armonizzati. - 100 -

Le previsioni per l’economia italiana

Previsioni di crescita per le maggiori economie: Stati Uniti

A fronte della nuova correzione al rialzo della stima finale del PIL del secondo tri-

mestre 2004, i dati più recenti confermano la previsione di un possibile, moderato rallen-

tamento della crescita reale nella seconda metà dell’anno. Se gli investimenti

mantengono un passo sostenuto, il comportamento delle famiglie appare più incerto, ri-

sentendo dei maggiori prezzi dei prodotti combustibili e dell’andamento insoddisfacente

dell’occupazione che si riverbera sulla fiducia dei consumatori. Nella previsione ISAE,

la crescita nel secondo semestre dovrebbe conoscere ritmi solo di poco inferiori a quelli

della prima parte dell’anno, portando a un incremento del PIL, nella media del 2004 pari

al 4,3%. Un più sensibile contenimento potrebbe aversi nel 2005 quando si manifesteran-

no gli effetti dei maggiori corsi petroliferi che caratterizzano l’ultimo scorcio del 2004 e

l’inizio del 2005. Accanto a ciò, la politica macroeconomica dovrebbe assumere un’into-

nazione meno espansiva, affiancandosi al graduale rialzo dei tassi di interesse un inizio

di cambiamento nell’impostazione della politica fiscale da parte della nuova Ammini-

strazione. Una volta superata la scadenza elettorale, dovrebbe essere, infatti, intrapreso il

percorso di correzione degli squilibri di lungo periodo venutisi a creare nei settori sanita-

rio e della sicurezza sociale. Sulla base di queste ipotesi si dovrebbe registrare una dina-

mica in progressivo rallentamento che porterebbe, nella previsione ISAE, ad una crescita

del PIL, nella media del 2005, di poco superiore al 3 per cento.

Giappone

La recente revisione al ribasso della stima del PIL nel secondo trimestre non ha mo-

dificato sostanzialmente le aspettative di crescita per il 2004. Nel 2005, l’economia nip-

ponica potrebbe essere maggiormente interessata dagli aumenti petroliferi non tanto per

via diretta, ma per le ripercussioni negative che i rincari potrebbero avere sui suoi mag-

giori partner commerciali: Cina, India e le altre economie asiatiche emergenti, importanti

acquirenti delle merci giapponesi, sarebbero maggiormente colpite dai più alti prezzi del

petrolio a causa della loro elevata intensità energetica. Nelle nostre ipotesi, il PIL del

Giappone aumenta del 4,3% nel 2004, per poi ritornare il prossimo anno sui ritmi del

2003 (2,5%).

Area euro

Nell’area euro gli andamenti della prima parte dell’anno sono stati superiori alle

attese, riflettendo soprattutto lo stimolo proveniente dalla domanda estera e in presenza

di un contributo ancora limitato della domanda interna. Se si escludono la Grecia e

l’Olanda, dove il PIL ha segnato nel secondo trimestre una flessione rispetto al primo,

nella maggior parte degli altri paesi la crescita è apparsa in accelerazione. Le indicazioni

- 101 -

Rapporto ISAE - ottobre 2004

sul secondo semestre non mostrano, però, un irrobustimento della congiuntura. Nel

corso dei mesi estivi sono anzi emersi segnali di frenata per quanto riguarda la

produzione industriale dell’area. La perdita di velocità del comparto manifatturiero

sembra avere riflesso, oltre ad alcune specificità settoriali (la forte flessione dell’auto in

Francia è connessa a motivazioni tecniche), l’attenuazione della spinta proveniente dalle

esportazioni, non compensata da un adeguato recupero delle componenti interne della

domanda. Secondo le stime che l’ISAE ha effettuato congiuntamente a IFO e INSEE

nell’Euro-zone Economic Outlook dello scorso 14 ottobre, il PIL dell’area della moneta

unica aumenta a tassi contenuti pari allo 0,5% nel terzo e quarto trimestre per poi segnare

una decelerazione nei primi tre mesi del prossimo anno (+0,4%). Questa dinamica

comporta che nella media del 2004, la crescita dell’area euro si attesti all’1,9%. Nel

2005, l’ISAE sconta una sostanziale stabilizzazione del tasso di incremento del PIL in

prossimità dei livelli dell’anno precedente (2,1%).

La crescita nelle aree emergenti

La decelerazione descritta per i maggiori paesi industrializzati dovrebbe interessare

anche le aree emergenti. I rischi connessi all’aumento del prezzo del petrolio appaiono,

infatti, più elevati per molti di questi paesi il cui sviluppo è ancora caratterizzato da un

uso intensivo e meno efficiente delle risorse energetiche. Sulla base delle ipotesi ISAE,

la crescita del PIL accuserebbe, nel 2005, un ridimensionamento di poco più di mezzo

punto percentuale tanto nei paesi industrializzati quanto in quelli emergenti. Per

quest’ultima area, tuttavia un tale risultato sintetizza un ridimensionamento più accen-

tuato in Asia, molto più contenuto, per motivi differenti, in America Latina e in Medio

Oriente; una sostanziale stabilità del ritmo di crescita dovrebbe caratterizzare i paesi

dell’Europa centro-orientale che hanno recentemente aderito all’Unione Europea.

- 102 -

Le previsioni per l’economia italiana

L’ANDAMENTO DELL’ECONOMIA ITALIANA

NEL PRIMO SEMESTRE 2004

L’economia italiana appare nel suo

complesso in moderata ripresa dalla metà Graf. 1 - PRODOTTO INTERNO LORDO

(milioni di euro, base 1995,dati destagionalizzati e non corretti per

del 2003. Dopo la battuta d’arresto speri- diverso numero di giornate lavorative)

mentata alla fine dello scorso anno, il PIL 280.000

è tornato, nel primo semestre del 2004, su 275.000

un positivo sentiero di crescita (+0,7% ri- 270.000 1,8

spetto ai precedenti sei mesi). Il recupero 1,3

265.000

dell’attività economica è stato fondamen- 0,3

1,8 0,4

talmente trainato dalla domanda finale in- 260.000 3,0

terna. Gli investimenti, dopo la prolungata 255.000

flessione del 2003, hanno mostrato una 1,7

250.000

netta inversione di tendenza, crescendo 1,8

245.000

nei primi sei mesi del 3,1% rispetto ai li- 240.000

velli medi della seconda metà dello scorso 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004* 2005*

anno. I consumi delle famiglie residenti, Fonte: ISTAT.

pur caratterizzati da una notevole volatili- * Previsioni ISAE.

tà, hanno registrato, nello stesso periodo,

un progresso dello 0,8%. Tra le spese delle famiglie, un’evoluzione particolarmente di-

namica hanno mostrato gli acquisti di beni durevoli (+6,2% nel primo semestre rispetto

ai precedenti sei mesi), mentre sono rimasti relativamente deboli quelli di beni non dure-

voli e di servizi. Le esportazioni, in consistente riduzione nell’ultimo trimestre del 2003

e nel primo del 2004, hanno registrato un marcato rimbalzo nel periodo aprile-giugno, ri-

sentendo, con un ritardo rispetto ai partner europei, dell’espansione del commercio mon-

diale. Al recupero dell’export si è peraltro accompagnata un’accelerazione delle

importazioni, seppure a ritmi inferiori a quelli delle vendite all’estero.

Le indicazioni della congiuntura industriale

Nel contesto di maggiore vivacità della domanda, il settore manifatturiero non ha

mostrato segnali di risveglio. Il ristagno della produzione industriale è in atto, pur tra alti

e bassi, da circa due anni e mezzo: dopo l’interruzione a fine 2001 della caduta produtti-

va che aveva interessato i dodici mesi precedenti, l’attività industriale non ha registrato

un vero processo di recupero, oscillando intorno a una tendenza complessivamente sta-

gnante. Nel corso di questo periodo si sono evidenziati alcuni episodi di accelerazione

(nella prima metà del 2002 e nell’estate del 2003), rivelatisi, però, temporanei.

- 103 -

Rapporto ISAE - ottobre 2004

La situazione di debolezza della congiuntura del settore manifatturiero ha contrasse-

gnato anche questo scorcio del 2004, nonostante i segnali più positivi nel resto dell’eco-

nomia e nel contesto internazionale. Nel periodo gennaio-giugno, l’indice della

produzione industriale, al netto della stagionalità, è diminuito dello 0,3% rispetto agli ul-

timi sei mesi del 2003, a sintesi di una lieve flessione nel primo trimestre e di un leggero

rialzo (di pari entità) nel secondo. I dati più recenti, relativi all’inizio del secondo seme-

stre, mostrano un lieve rialzo a luglio (+0,4%), seguito da una marcata diminuzione ad

agosto (-0,8%), rivelatasi superiore alle attese dei previsori.

Tale evoluzione si è accompagnata, da un lato, a una diminuzione dei prodotti in-

venduti in magazzino, dall’altro a un marcato aumento delle importazioni. L’insieme di

questi andamenti evidenzia quindi che la maggiore domanda finale del primo semestre è

stata soddisfatta in parte con le giacenze di merci accumulate dalle imprese italiane alla

fine dello scorso anno (con una dinamica del fatturato superiore a quella dell’attività), in

parte con prodotti di provenienza estera. I più intensi acquisti sui mercati internazionali

potrebbero, a loro volta, riflettere, oltre alle conseguenze dell’erosione di competitività,

il fatto che la domanda interna si è finora indirizzata verso produzioni che non si realiz-

zano nel nostro Paese (alcuni beni intermedi, beni di investimento ad alta tecnologia,

beni di consumo durevole connessi all’elettronica).

Le informazioni di carattere qualitativo che emergono dalle inchieste ISAE presso le

imprese mostrano una situazione in lento miglioramento che rimane, però, caratterizzata

da elementi di incertezza. La fiducia delle aziende risulta, in particolare, in risalita dalla

fine dello scorso anno, anche se il recupero è complessivamente di entità contenuta e so-

prattutto discontinuo.

Sulla base di queste indicazioni – e tenuto anche conto degli andamenti evidenziati

dai dati ISTAT su fatturato e ordinativi – l’ISAE prevede per il periodo settembre -

novembre un graduale rialzo della produzione industriale. In particolare, in settembre

l’attività produttiva potrebbe tornare leggermente positiva, ma il terzo trimestre,

risentendo del dato negativo di agosto, chiuderebbe con una flessione (dello 0,3-0,4%)

rispetto ai precedenti tre mesi. La dinamica potrebbe rafforzarsi nei mesi successivi,

dando luogo a un quarto trimestre in recupero. Nel complesso, l’attività industriale

sperimenterebbe nel 2004 un aumento, corretto per i giorni lavorati, prossimo all’1,5 per

cento.

Fiducia delle famiglie

Sul fronte della fiducia dei consumatori, negli ultimi cinque mesi (giugno-ottobre) si

sono registrati rialzi continui che hanno riguardato tanto le valutazioni sulla situazione

personale, quanto quelle sulle condizioni generali dell’economia. Grazie a questa

evoluzione il clima di opinione delle famiglie ha recuperato quasi completamente la

- 104 -

Le previsioni per l’economia italiana

caduta registratasi tra la fine del 2003 e l’inizio del 2004 - caduta sulla quale avevano

inciso le maggiori preoccupazioni dei risparmiatori in coincidenza con l’esplodere dei

casi Cirio e Parmalat. Al momento il clima di opinione delle famiglie si è riportato a

ottobre sui valori medi della prima metà del 2003 e sui massimi degli ultimi dodici mesi.

L’indicatore anticipatore ISAE

L’evoluzione dell’attività industriale Graf. 2 - INDICATORE ANTICIPATORE ISAE

e del sentiment dei consumatori trovano (1995=100)

un riscontro nell’indice sintetico anticipa- 120

2,0

tore, elaborato dall’ISAE, che stima l’an- 118

1,5

damento dell’economia nel suo insieme 116

con alcuni mesi di anticipo. Tale indicato- 1,0 114

re ha ripreso a puntare verso l’alto dal feb- 0,5 112

braio; gli sviluppi più recenti relativi 0,0

all’estate mostrano un’attenuazione del 110

-0,5

profilo che rimane, però, positivo. Nel 108

complesso, una dinamica che sembra sug- 106

-1,0 2001 2002 2003 2004

gerire il permanere dell’attività economica variazioni percentuali sul mese precedente

su un sentiero di crescita moderata nella indicatore anticipatore (scala destra)

seconda metà dell’anno, grazie anche a un

maggior sostegno proveniente dal settore Fonte: ISTAT.

* Previsioni ISAE.

industriale.

La crescita nel 2004 secondo il consuntivo ISAE

Nell’insieme, questi andamenti portano l’ISAE a stimare una dinamica del PIL nel

secondo semestre simile a quella dei precedenti sei mesi. Una tale evoluzione conduce a

una crescita nella media del 2004 pari all’1,3%. Correggendo per l’effetto dovuto al ca-

lendario (il 2004 presenta cinque giorni di lavoro in più rispetto al 2003), il tasso di svi-

luppo di quest’anno risulterebbe di circa due decimi di punto inferiore. Dato il profilo

ipotizzato, il trascinamento sul 2005 – vale a dire l’incremento del PIL che si realizzereb-

be se l’attività economica rimanesse ferma per tutto l’anno prossimo sui livelli dell’ulti-

mo trimestre del 2004 – sarebbe di sei-sette decimi di punto.

L’evoluzione dell’economia italiana nel corso della seconda metà dell’anno do-

vrebbe continuare a beneficiare del sostegno, seppure leggermente attenuato rispetto al

primo semestre, delle componenti della domanda finale interna, a cui si affiancherebbe

una dinamica delle esportazioni tornata su un sentiero positivo. In particolare, gli investi-

- 105 -

Rapporto ISAE - ottobre 2004

Tab. 2 PREVISIONE PER L'ECONOMIA ITALIANA: QUADRO RIASSUNTIVO

(variazioni percentuali salvo diversa indicazione)

2003 2004* 2005*

Prodotto interno lordo 0,3 1,3 1,8

Importazione di beni e servizi -0,6 4,2 6,0

Esportazioni di beni e servizi -3,9 4,2 4,5

Spesa per consumi delle famiglie residenti 1,3 1,4 1,8

Spesa per consumi della AA.PP. e delle ISP 2,2 0,8 0,7

Investimenti fissi lordi -2,1 3,0 3,7

- costruzioni 1,8 2,7 2,4

- macch., attrez., mezzi di trasp. e beni imm. -4,9 3,3 4,6

Contributo alla crescita del PIL

- domanda interna al netto della var. delle scorte 0,7 1,6 2,0

- variazioni delle scorte ed oggetti di valore 0,5 -0,3 0,2

- esportazioni nette -0,9 0,0 -0,4

Saldo conto corrente e conto capitale (in% del PIL) -1,2 -1,6 -1,8

Prezzi al consumo 2,7 2,3 2,3

Prezzi alla produzione 1,6 2,8 1,9

Propensione al consumo 87,3 86,8 86,7

Retribuzione pro capite nell'economia 3,2 3,6 2,7

Occupazione totale (1) 0,4 0,9 1,0

Tasso di disoccupazione 8,4 8,1 7,7

Indebitamento netto delle AA.PP. (in % del PIL) -2,4 -2,9 -2,8

Avanzo primario delle AA.PP. (in % del PIL) 2,9 2,1 2,1

Pressione fiscale delle AA.PP. 42,8 41,7 41,1

Debito delle AA.PP. (in % del PIL) 106,2 105,8 104,5

Tasso sui Bot a 12 mesi (2) 2,3 2,5 3,5

PIL nominale (milioni di euro) 1.300.926 1.356.496 1.411.082

p.m.

Fonte: ISTAT, Banca d'Italia.

* Previsioni ISAE.

(1) In unità di lavoro standard.

(2) Tassi annuali di fine periodo. Per i Bot tasso composto lordo. - 106 -

Le previsioni per l’economia italiana

menti potrebbero avere moderato il passo, nel corso dei mesi estivi, dopo il forte rim-

balzo che ha caratterizzato sia il primo che il secondo trimestre.

Nella media dell’anno, l’ISAE stima Graf. 3 - CONTRIBUTI ALLA CRESCITA DEL PIL

un aumento di questa componente di spesa IN TERMINI REALI

del 3% (-2,1% nel 2003), a sintesi di un (in punti)

2,5

incremento leggermente più marcato per i

macchinari-mezzi di trasporto (+3,3% 2

dopo una flessione del 4,9% nell’anno 1,5

precedente) rispetto alle costruzioni 1

(+2,7%; +1,8% nel 2003). I consumi delle 0,5

famiglie potrebbero registrare un parziale

miglioramento nel terzo e quarto 0

trimestre, dopo la battuta d’arresto del -0,5

periodo aprile-giugno. L’andamento -1

ancora positivo dei redditi da lavoro risorse int. nette PIL var.% saldo netto estero

complessivi, unitamente alla recente -1,5 2001 2002 2003 2004 * 2005 *

risalita della fiducia delle famiglie,

dovrebbero contribuire a sostenere la Fonte: ISTAT.

* Previsioni ISAE.

spesa dei consumatori che nella media del

2004 aumenterebbe dell’1,4 per cento

(+1,3% lo scorso anno). Sul fronte della domanda estera, le indicazioni doganali relative

ai mesi di luglio e agosto hanno mostrato un’evoluzione ancora sensibilmente favorevole

delle nostre esportazioni, con un segnale di rallentamento - sempre nei profili corretti

dalla stagionalità - in settembre per quanto riguarda le destinazioni extra-UE; nel

complesso, nel terzo trimestre le vendite italiane all’estero dovrebbero avere registrato

una dinamica ancora positiva, anche se a ritmi più contenuti rispetto a quelli estrema-

mente rapidi del secondo trimestre. Nelle ipotesi ISAE, le esportazioni di beni e servizi

crescerebbero quest’anno del 4,2%, segnando una decisa inversione rispetto al 2003

(quando caddero del 3,9%). Come già segnalato, le importazioni hanno ripreso a crescere

in misura significativa nel secondo trimestre, dopo un lungo periodo, che abbraccia il

triennio 2001-03, di andamenti complessivamente stagnanti. Scontando la prosecuzione

della dinamica più sostenuta anche nel secondo semestre, gli acquisti dall’estero di beni e

servizi aumenterebbero nella media dell’anno in corso del 4,2% (-0,6% nel 2003). Il

contributo alla crescita del PIL della domanda estera netta, negativo per quasi un punto

lo scorso anno, tenderebbe ad annullarsi nel 2004.

- 107 -

Rapporto ISAE - ottobre 2004

LA PREVISIONE DELL’ECONOMIA ITALIANA PER IL 2005

Sulle prospettive dell’Italia nel 2005 influiscono il ricordato effetto di trascinamento

positivo ereditato dall’anno precedente, i più elevati prezzi petroliferi, una congiuntura

economica internazionale in moderazione e l’azione del Governo volta alla correzione

delle tendenze della finanza pubblica e al sostegno dell’economia. Dati gli aspetti non

ancora completamente risolti, al momento della scrittura di questo Rapporto, circa gli in-

terventi di politica economica – per quanto concerne sia la configurazione effettiva della

legge Finanziaria dopo la discussione parlamentare, sia la dimensione, composizione e

copertura delle misure a favore della crescita –, le stime dell’ISAE per il 2005 hanno es-

senzialmente la natura di un esercizio previsivo, condizionato cioè alle ipotesi di policy

Tab. 3 CONTRIBUTI ALLA CRESCITA DEL PIL IN TERMINI REALI

punti percentuali

2003 2004* 2005*

Prodotto interno lordo (var. %) 0,3 1,3 1,8

Saldo estero merci e servizi -0,9 0,0 -0,4

Domanda interna 1,2 1,3 2,2

Investimenti fissi lordi -0,4 0,6 0,8

- costruzioni 0,2 0,2 0,2

Spesa per consumi nazionali 1,2 1,0 1,2

- delle famiglie residenti 0,8 0,8 1,1

Variazioni delle scorte ed oggetti di valore 0,5 -0,3 0,2

Fonte: ISTAT.

* Previsioni ISAE.

che sono state adottate per sciogliere gli elementi di incertezza ancora sul tappeto. Con

riferimento alla manovra di aggiustamento dei conti delle Amministrazioni Pubbliche,

l’assunzione che viene incorporata nello scenario macroeconomico dell’ISAE è che essa

sia realizzata al suo valore ufficiale. Per quel che riguarda l’azione per lo sviluppo, si

ipotizza che i provvedimenti si sostanzino in riduzioni, finanziate secondo le ipotesi di

seguito descritte, delle imposte sui redditi personali e della tassazione sulle imprese. Una

più precisa valutazione sugli andamenti del 2005 potrà essere effettuata nel Rapporto

ISAE del prossimo gennaio, quando le caratteristiche del quadro di politica economica

per il prossimo anno si saranno a quel punto definite.

Nelle ipotesi sopra descritte, il PIL italiano aumenterebbe nel 2005 dell’1,8%, con

un incremento leggermente inferiore a quello dell’area euro (2,1%). Il prossimo anno,

l’Italia risentirebbe ancora del contributo favorevole della domanda finale interna (per 2

punti percentuali) che compenserebbe l’apporto negativo delle esportazioni nette (-0,4).

Le scorte, dopo la diminuzione del 2004, tornerebbero a fornire un sostegno positivo (per

uno 0,2%) alla crescita del PIL. - 108 -

Le previsioni per l’economia italiana

Consumi

La spesa delle famiglie residenti dovrebbe aumentare, in media d’anno, dell’1,8%

nel 2005. La dinamica dei consumi dovrebbe risentire dell’andamento favorevole del

reddito disponibile che rifletterebbe l’evoluzione positiva delle retribuzioni pro capite, la

crescita dell’occupazione e gli effetti dell’azione di politica economica complessivamen-

te prospettata per il prossimo anno. Quest’ultima inciderebbe sui redditi personali, da un

lato, attraverso le misure correttive volte all’aggiustamento degli andamenti tendenziali

dei conti pubblici, dall’altro, principalmente attraverso il sostegno derivante dalla ridu-

zione delle imposte sui redditi personali. I maggiori prezzi del petrolio, che hanno con-

trassegnato tutto il 2004, e in particolare la parte finale e i primi mesi del 2005,

inciderebbero parzialmente sul potere d’acquisto delle famiglie, interrompendo, il pros-

simo anno, il processo di ripiegamento dell’inflazione.

Graf. 4 - SPESA DELLE FAMIGLIE Graf. 5 - REDDITI E CONSUMI DELLE FAMIGLIE

(milioni di euro, base 1995, dati destagionalizzati e corretti (variazioni percentuali in termini nominali)

per diverso numero di giornare lavorative) 5

170.000 1,8 4

165.000 1,4 3

160.000 1,3

0,8 0,5

2,7

155.000 2

2,6

150.000 1

3,2

145.000 0 2002 2003 2004* 2005*

140.000 Reddito lordo disponibile Consumi spesa f amiglie residenti

1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004* 2005*

Fonte: ISTAT. Fonte: ISTAT.

* Previsioni ISAE. * Previsioni ISAE.

Data la dinamica stimata per il reddito disponibile reale delle famiglie, la propensio-

ne al consumo subirebbe ancora una lieve flessione nell’anno in corso, per poi sostan-

zialmente stabilizzarsi nel 2005.

Investimenti

Gli investimenti totali dovrebbero aumentare nel 2005 del 3,7%, proseguendo il

processo di recupero avviato quest’anno dopo la forte flessione del 2003. La continua-

zione del processo di accumulazione nel corso del 2005 sarebbe legata all’evoluzione an-

cora favorevole delle esportazioni e alla sostanziale tenuta della congiuntura interna.

- 109 -

Rapporto ISAE - ottobre 2004

Accanto a ciò, il rialzo molto graduale che

Graf. 6 - INVESTIMENTI FISSI LORDI ipotizziamo per i tassi di interesse, il buon

(milioni di euro, base 1995, dati destagionalizzati e corretti

per diverso numero di giornare lavorative) andamento dei profitti e le necessità di ra-

60000 zionalizzazione e di aumento dell’efficien-

za del nostro apparato produttivo

58000 3,7

3,0 dovrebbero costituire ulteriori condizioni

56000 TOTALE 1,2 -2,1 che potrebbero sospingere le spese per in-

6,9 1,9

54000 vestimento delle imprese. La componente

52000 dei macchinari-mezzi di trasporto potreb-

5,0

50000 be crescere del 4,6%; quella delle costru-

4,0

48000 zioni si attesterebbe su un tasso di

incremento del 2,4 per cento, risentendo di

46000 un minore apporto degli investimenti in

44000

1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004* 2005* edilizia abitativa e di un’evoluzione relati-

vamente più sostenuta di quelli non resi-

34000 denziali.

33000 4,6

7,7 -0,3

1,1

32000 Esportazioni e importazioni

-4,9 3,3

31000 L’evoluzione più positiva delle espor-

30000 tazioni dovrebbe confermarsi nel 2005. La

6,8

29000 minore dinamica della domanda interna-

7,2

28000 zionale sarebbe in parte compensata da

MACCHINE, ATTREZZATURE,

MEZZI DI TRASPORTO E BENI IMMATERIALI

27000 una ricomposizione dei mercati di sbocco

più favorevole alle merci italiane e

26000

1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004* 2005* dall’esaurimento degli effetti negativi

25000 dell’apprezzamento dell’euro sperimenta-

2,4

2,7 ti nel corso dell’ultimo anno. Nella media

24000 1,8

3,3 del 2005, le vendite all’estero di beni e

23000 servizi aumenterebbero del 4,5%, meno

3,0

5,9 del commercio mondiale (7,5%) denotan-

22000 do la prosecuzione del processo di erosio-

21000 ne della quota di mercato del nostro Paese.

2,6 COSTRUZIONI Per quanto riguarda le importazioni, la

-0,2

20000 crescita della nostra economia si accompa-

19000 gnerebbe a un’accelerazione degli acquisti

1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004* 2005* di beni e servizi dall’estero che crescereb-

bero del 6 per cento. L’accelerazione delle

Fonte: ISTAT.

* Previsioni ISAE. importazioni in rapporto all’andamento

- 110 -

Le previsioni per l’economia italiana

della domanda totale interna evidenzierebbe la ripresa dell’import penetration nel nostro

Paese, dopo tre anni (2001-03) di stasi o flessione. Tenuto conto della dinamica degli

Graf. 7 - ESPORTAZIONI DI BENI E SERVIZI Graf. 8 - IMPORTAZIONI DI BENI E SERVIZI

(milioni di euro, base 1995, dati destagionalizzati e corretti (milioni di euro, base 1995, dati destagionalizzati e corretti

per diverso numero di giornare lavorative) per diverso numero di giornare lavorative)

81.500 6,0

79.000

80.500 1,6 4,5 76.500

9,7

78.000 -0,6 4,2

0,5 -0,2

74.000

4,2

-3,9

-3,4 0

75.500 7,1

71.500

73.000 69.000 5,6

3,4 0,1

70.500 66.500 8,9

68.000 64.000

65.500 61.500

1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004* 2005* 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004* 2005*

Fonte: ISTAT. Fonte: ISTAT.

* Previsioni ISAE. * Previsioni ISAE.

acquisti dall’estero, superiore a quella attesa per le esportazioni, il contributo della

domanda estera netta alla variazione del PIL italiano tornerebbe negativo (per quattro

decimi di punto) il prossimo anno.

Mercato del lavoro nel 2004 e 2005

Per il mercato del lavoro, l’ISAE prevede per il 2005 una dinamica dell’occupazio-

ne sostanzialmente in linea con quella stimata per l’anno in corso. Le unità standard di

lavoro aumenterebbero dell’1% (0,9% nel 2004), risentendo dell’accelerazione dell’eco-

nomia. In termini di persone, la crescita complessiva nell’arco del biennio 2004-05 sa-

rebbe pari a circa 470.000 unità. Il tasso di disoccupazione, al 7,9% nel secondo

trimestre 2004 (8,1% correggendo per la stagionalità), si porterebbe il prossimo anno al

7,7 per cento; quello di occupazione (dato dal rapporto tra numero di occupati e persone

in età di lavoro) raggiungerebbe un livello del 58,9% (58% nel 2004).

Verrebbe quindi raggiunto e leggermente superato l’obiettivo intermedio per il tasso

di occupazione che il Governo si è dato per il 2005 (58,5%). A questa notazione va co-

munque anche aggiunto che il traguardo intermedio indicato per il 2005 era stato definito

sulla base della conoscenza di statistiche del mercato del lavoro meno favorevoli rispetto

a quelle che sono state recentemente diffuse (lo scorso settembre) con la nuova rilevazio-

ne trimestrale sulle forze di lavoro; quest’ultima ha comportato, nei dati relativi al 2003,

- 111 -

Rapporto ISAE - ottobre 2004

un aumento di un punto e mezzo del tasso di occupazione rispetto alle precedenti stime.

Dopo un triennio, la dinamica occupa-

Graf. 9 - OCCUPAZIONE TOTALE zionale tornerebbe a risultare, tanto nel

(unità di lavoro )

standard 2004 quanto nel 2005, inferiore a quella

25.500 del PIL. Il ridimensionamento dell’elasti-

1,0

25.000 cità dell’occupazione al PIL – che il pros-

0,9 simo anno si accosterebbe ai valori

0,4

24.500 1,3 comunque storicamente elevati registrati

1,6 nel periodo 1997-2000 – si riflette nel mi-

24.000 1,7 gliore andamento della produttività del la-

23.500 voro: il valore aggiunto per addetto, in

0,6 discesa o stagnante nel triennio 2001-

1,0

23.000 2003, aumenterebbe dello 0,4% quest’an-

22.500 no e dello 0,8% nel 2005.

1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004* 2005* Sul fronte delle retribuzioni pro capite,

Fonte: ISTAT. scontando le erogazioni determinate dai

* Previsioni ISAE. contratti in essere e quelle connesse ai rin-

novi che si effettueranno nel periodo esaminato, la crescita dovrebbe attestarsi al 3,6%

quest’anno e al 2,7% nel 2005. Data l’evoluzione della produttività, il costo del lavoro

per unità di prodotto crescerebbe di circa il 3% nel 2004 (4% nel 2003) e sotto il 2% nel

2005.

Tab. 4 RETRIBUZIONE E COSTO DEL LAVORO PRO CAPITE

(variazioni percentuali)

Retribuzione Costo del lavoro

2003 2004* 2005* 2003 2004* 2005*

Agricoltura 3,7 1,3 2,3 4,1 1,5 2,3

Industria 2,5 3,1 3,0 2,9 3,2 2,9

2,8 3,3 3,1 3,0 3,3 3,0

-in senso stretto 2,3 2,8 2,7 3,2 3,0 2,6

-costruzioni

Servizi 3,4 3,8 2,5 4,0 3,8 2,5

2,2 2,7 2,8 2,7 2,7 2,7

-privati (1) 4,6 5,1 2,2 5,5 5,1 2,2

-pubblici (2)

TOTALE 3,2 3,6 2,7 3,8 3,6 2,6

Fonte: ISTAT.

* Previsioni ISAE.

(1) Comprendono commercio, alberghi, trasporti, intermediazione creditizia, servizi vari a imprese e famiglie.

(2) Comprendono Amministrazioni Pubbliche, istruzione, sanità, altri servizi pubblici, servizi domestici presso le famiglie.

- 112 -

Le previsioni per l’economia italiana

Inflazione nel 2004 e 2005

Per quel che riguarda l’inflazione, i forti rincari della componente energetica dei

mesi più recenti si sono riflessi in modo più marcato nel ritmo di crescita dei prezzi indu-

striali, mentre l’impatto a livello di distribuzione finale al consumo è risultato fin qui più

moderato. La dinamica annua dell’indice nazionale per l’intera collettività è rimasta me-

diamente stabile intorno al 2,3% fino ad agosto, e ha evidenziato in settembre una decisa

riduzione, scendendo al 2,1%. Secondo le previsioni dell’ISAE, tuttavia, in autunno il

profilo tendenziale dell’inflazione potrebbe segnare una leggera risalita, a causa di un

confronto statistico sfavorevole con gli andamenti dello stesso periodo del 2003 e del

manifestarsi degli effetti, anche sulle tariffe energetiche, dei rincari petroliferi. Il tasso

Tab. 5 PREZZI INTERNI

(variazioni percentuali)

2003 2004* 2005*

Indice generale dei prezzi al consumo 2,7 2,3 2,3

alimentari 3,7 2,7 2,0

energetici 3,3 3,0 1,7

non alimentari e non energetici 2,4 2,1 2,4

- beni 1,4 0,9 1,6

- servizi 3,2 3,2 3,1

2,8 2,3 2,3

p.m.

Indice armonizzato dei prezzi al consumo

Indice generale dei prezzi alla produzione 1,6 2,8 1,9

alimentari 2,8 2,1 1,7

energetici 2,3 4,1 2,4

non alimentari e non energetici 1,2 2,8 1,9

Fonte: elaborazioni ISAE su dati ISTAT.

* Previsioni ISAE.

d’inflazione annuo si attesterebbe al 2,3% nella media del 2004, abbassandosi di 4 deci-

mi di punto rispetto al risultato dello scorso anno. Anche in termini di indice armonizza-

to, la crescita dei prezzi nel 2004 dovrebbe attestarsi al 2,3%, con un differenziale di

inflazione a nostro sfavore rispetto alla media dell’area euro di appena 2 decimi di punto

(0,7 punti percentuali nel 2003).

Per il 2005, la previsione dell’inflazione è fortemente condizionata dalle ipotesi re-

lative alle componenti di costo estere, mentre per quelle di origine interna l’evoluzione

dovrebbe risultare complessivamente moderata. Dal lato dei costi interni di produzione,

infatti, la crescita del costo del lavoro per unità di prodotto a livello aggregato segnereb-

- 113 -

Rapporto ISAE - ottobre 2004

be, come detto, un rallentamento nel 2005, come effetto sia di una dinamica salariale

che, dopo l’accelerazione del 2004, non dovrebbe fornire spinte inflazionistiche aggiun-

tive, sia di un ancora più consistente recupero ciclico della produttività. Sulla base delle

ipotesi adottate di un lento rientro del prezzo del petrolio dai picchi toccati nell’ultimo

periodo e di un cambio dell’euro che si manterrebbe non distante dagli attuali livelli, si

determinerebbero le condizioni per una solo limitata riduzione dell’inflazione nel corso

del prossimo anno. Il tasso di crescita su base annua dei prezzi, dopo una temporanea ri-

salita all’inizio del 2005, dovrebbe mostrare una moderata tendenza al rientro nei mesi

primaverili, oscillando sostanzialmente attorno al 2,3%. Il tasso medio annuo risultereb-

be di conseguenza pari al 2,3%, come già stimato per il 2004. Anche in termini di indice

armonizzato, l’incremento dei prezzi al consumo per il 2005 dovrebbe risultare analogo,

con un divario di inflazione a nostro sfavore, nei confronti dell’insieme dei paesi

dell’UEM, appena più ampio rispetto al 2004.

Tab. 6 RISORSE E IMPIEGHI

2003 2004* 2005*

variazioni percentuali variazioni percentuali variazioni percentuali

Q P V Q P V Q P V

Prodotto interno lordo 0,3 2,9 3,2 1,3 2,9 4,3 1,8 2,2 4,0

Importazioni di beni e servizi -0,6 -0,8 -1,4 4,2 3,0 7,4 6,0 1,5 7,6

Esportazioni di beni e servizi -3,9 1,0 -2,9 4,2 3,1 7,5 4,5 1,8 6,4

Domanda interna 1,2 2,4 3,7 1,3 2,9 4,2 2,2 2,1 4,3

Spesa per consumi delle famiglie

residenti 1,3 2,5 3,8 1,4 2,2 3,6 1,8 2,2 4,1

Spesa per consumi delle AA.PP. e

delle ISSL 2,2 3,7 6,0 0,8 4,2 5,0 0,7 1,7 2,5

Investimenti fissi lordi -2,1 1,9 -0,2 3,0 2,1 5,2 3,7 2,3 6,0

- costruzioni 1,8 3,3 5,2 2,7 3,2 6,0 2,4 3,0 5,5

- macchinari, attrezzature, mezzi

di trasporto e beni immateriali -4,9 0,7 -4,3 3,3 1,3 4,6 4,6 1,7 6,4

Variazione delle scorte

e oggetti di valore (1) 0,5 -0,3 0,2

Fonte: ISTAT.

* Previsioni ISAE.

(1) Contributo alla variazione del PIL.

La previsione presentata risente di margini di incertezza connessi alla possibilità che

gli attuali impulsi inflazionistici provenienti dall’estero non risultino temporanei e resti-

no significativamente elevati anche il prossimo anno. Dal lato delle spinte endogene, in

particolare elementi di rischio potrebbero essere rappresentati dalla ripresa della dinami-

ca dei prezzi di alcuni servizi privati e dalla possibile revisione al rialzo di alcune tariffe

a controllo locale, che già al momento presentano tassi di crescita annui notevolmente

superiori all’inflazione media. - 114 -

Le previsioni per l’economia italiana

ANDAMENTO DEI CONTI PUBBLICI NEL BIENNIO 2004 - 2005

Nell’anno in corso l’indebitamento netto delle Amministrazioni Pubbliche risulta in

aumento rispetto al 2003. L’atteso peggioramento è ascrivibile, sostanzialmente, alla mi-

nore entità rispetto allo scorso anno degli effetti delle misure straordinarie adottate nel

2004. Nel 2005, gli interventi correttivi presentati dal Governo – accompagnati da misu-

re di sgravio fiscale che sostengono una crescita in accelerazione – potrebbero consentire

una profonda correzione delle tendenze della finanza pubblica. Secondo le previsioni

dell’ISAE, il disavanzo dovrebbe attestarsi al 2,9% del PIL nel 2004 per poi scendere al

2,8% nel 2005. I saldi di bilancio si mantengono, dunque, al di sotto del parametro di

Maastricht.

La differenza, rispetto al quadro ufficiale, nel ritmo di espansione del prodotto in-

fluisce sul rapporto deficit/PIL del 2005, che risulta marginalmente più elevato (di un de-

cimo di PIL) dell’obiettivo del Governo.

L’eventualità di un sentiero di crescita meno favorevole di quello attualmente previ-

sto dall’ISAE e una efficacia della manovra inferiore alle attese – qualora non si riuscisse

a contenere la spesa per gli importi programmati - comporterebbero ovviamente un peg-

gioramento dei risultati di finanza pubblica.

Per il 2004, le stime incorporano gli effetti delle misure amministrative annunciate

in occasione della presentazione del decreto legge n. 168 (convertito in Legge n. 191/

2004); inoltre, esse scontano sia una efficacia pari al 50% delle norme relative al condo-

no edilizio sia introiti molto consistenti derivanti dall’estensione delle sanatorie fiscali

disposte con la legge Finanziaria per il 2003, che compensano il debole gettito ascrivibile

al concordato preventivo. Si tiene conto, infine, di ancora considerevoli somme dovute

ad operazioni sul patrimonio pubblico, da realizzarsi anche attraverso il fondo immobi-

liare al quale conferire gli immobili adibiti ad uffici pubblici, da alienare e successiva-

mente prendere in locazione.

Le previsioni per il prossimo anno scontano, come accennato, i provvedimenti di

correzione disposti tramite il disegno di legge Finanziaria appena approdato in Parla-

mento nonché una ipotesi di attuazione delle misure a sostegno dell’economia che saran-

no inserite in un prossimo intervento governativo. L’esercizio, inoltre, incorpora una

valutazione degli effetti delle norme relative al cosiddetto “bonus” per il rinvio del pen-

sionamento contenute nella delega in materia previdenziale (Legge n. 243/2004). Un ap-

profondimento su alcuni aspetti di tale delega, in particolare sul possibile atteggiamento

dei lavoratori nei confronti della scelta circa la destinazione o meno del TFR maturando

ai fondi pensione, è contenuto nel riquadro “TFR o Fondo Pensione: un’analisi delle

scelte dei lavoratori”.

La manovra correttiva viene contabilizzata al valore ufficiale; le misure volte al so-

- 115 -

Rapporto ISAE - ottobre 2004

Tab. 7 CONTO ECONOMICO DELLE AMMINISTRAZIONI PUBBLICHE

(milioni di euro) Variazioni percentuali

2003 2004* 2005* 2003 2004 2005

USCITE

Redditi da lavoro dipendente 143.606 152.400 155.500 5,3 6,1 2,0

Consumi intermedi e prestazioni sociali in natura 102.280 105.100 107.800 6,0 2,8 2,6

Altre poste consumi finali 7.552 8.400 9.200 25,8 11,2 9,5

Spesa per consumi finali 253.438 265.900 272.500 6,1 4,9 2,5

Contributi alla produzione 14.510 14.600 14.900 6,4 0,6 2,1

Prestazioni sociali in denaro 224.210 233.800 243.800 4,8 4,3 4,3

Altre spese correnti 20.051 21.000 22.100 14,6 4,7 5,2

Spese correnti al netto interessi 512.209 535.300 553.300 5,8 4,5 3,4

Interessi passivi 69.291 68.000 69.000 -4,5 -1,9 1,5

TOTALE SPESE CORRENTI 581.500 603.300 622.300 4,5 3,7 3,1

Investimenti 34.428 32.500 31.900 44,9 -5,6 -1,8

Contributi agli investimenti 17.302 17.400 12.700 -2,9 0,6 -27,0

Altre spese in c/capitale 1.365 400 300 -23,1 -70,7 -25,0

TOTALE SPESE IN CONTO CAPITALE 53.095 50.300 44.900 22,4 -5,3 -10,7

TOTALE SPESE AL NETTO INTERESSI 565.304 585.600 598.200 7,2 3,6 2,2

TOTALE SPESE 634.595 653.600 667.200 5,8 3,0 2,1

ENTRATE

Imposte dirette 177.370 183.300 188.600 -0,9 3,3 2,9

Imposte indirette 188.522 196.400 204.900 1,8 4,2 4,3

Contributi sociali 171.028 179.000 185.500 6,0 4,7 3,6

Altre entrate correnti 41.345 43.200 44.000 1,8 4,5 1,9

TOTALE ENTRATE CORRENTI 578.265 601.900 623.000 2,2 4,1 3,5

ENTRATE IN CONTO CAPITALE 24.498 12.000 4.500 338,6 -51,0 -62,5

TOTALE ENTRATE 602.763 613.900 627.500 5,5 1,8 2,2

SALDO CORRENTE -3.235 -1.400 700

SALDO IN CONTO CAPITALE -28.597 -38.300 -40.400

INDEBITAMENTO NETTO -31.832 -39.700 -39.700

INDEB. NETTO AL NETTO INTERESSI 37.459 28.300 29.300

Fonte: ISTAT.

*Previsioni ISAE. - 116 -

Le previsioni per l’economia italiana

Tab. 8 CONTO ECONOMICO DELLE AMMINISTRAZIONI PUBBLICHE

(in percentuale del PIL) 2003 2004* 2005*

USCITE

Redditi da lavoro dipendente 11,0 11,2 11,0

Consumi intermedi e prestazioni sociali in natura 7,9 7,7 7,6

Altre poste consumi finali 0,6 0,6 0,7

Spesa per consumi finali 19,5 19,6 19,3

Contributi alla produzione 1,1 1,1 1,1

Prestazioni sociali in denaro 17,2 17,2 17,3

Altre spese correnti 1,5 1,5 1,6

Spese correnti al netto interessi 39,4 39,5 39,2

Interessi passivi 5,3 5,0 4,9

TOTALE SPESE CORRENTI 44,7 44,5 44,1

Investimenti 2,6 2,4 2,3

Contributi agli investimenti 1,3 1,3 0,9

Altre spese in c/capitale 0,1 0,0 0,0

TOTALE SPESE IN CONTO CAPITALE 4,1 3,7 3,2

TOTALE SPESE AL NETTO INTERESSI 43,5 43,2 42,4

TOTALE SPESE 48,8 48,2 47,3

ENTRATE

Imposte dirette 13,6 13,5 13,4

Imposte indirette 14,5 14,5 14,5

Contributi sociali 13,1 13,2 13,1

Altre entrate correnti 3,2 3,2 3,1

TOTALE ENTRATE CORRENTI 44,5 44,4 44,2

ENTRATE IN CONTO CAPITALE 1,9 0,9 0,3

TOTALE ENTRATE 46,3 45,3 44,5

SALDO CORRENTE -0,2 -0,1 0,0

SALDO IN CONTO CAPITALE -2,2 -2,8 -2,9

INDEBITAMENTO NETTO -2,4 -2,9 -2,8

INDEB. NETTO AL NETTO INTERESSI (1) 2,9 2,1 2,1

PRESSIONE FISCALE INTERNA (2) 42,8 41,7 41,1

DEBITO PUBBLICO 106,2 105,8 104,5

Fonte: ISTAT.

*Previsioni ISAE.

(1) Eventuali mancate quadrature sono dovute all'arrotondamento delle cifre decimali.

(2) (Imposte dirette, imposte indirette, contributi sociali, imposte in conto capitale)/PIL. Al netto della quota delle risorse proprie IVA di per-

tinenza dell'Unione Europea. - 117 -

Rapporto ISAE - ottobre 2004

stegno della domanda e al recupero della competitività si sostanziano in una ipotesi di ri-

duzione sia della imposizione sui redditi personali (per oltre 5,5 miliardi di euro di IRE)

sia della tassazione sulle imprese (per 1 miliardo di IRAP).

Le modalità di copertura dello sgravio, pari a circa lo 0,5% del PIL, risultano essere

ancora argomento di discussione e diverse sono le ipotesi all’interno delle quali operare

una scelta. Nell’esercizio di previsione dell’ISAE, in attesa della decisione definitiva, si

mantiene l’ipotesi già adottata nelle due Audizioni tenute dall’ISAE, in agosto e ottobre,

sul Documento di programmazione economico-finanziaria 2005-2008 e sui Documenti

di Bilancio per il periodo 2005-2007. Tale ipotesi di copertura si basa in larga misura sul-

la trasformazione di contributi a fondo perduto in un fondo rotativo per le imprese (per

un importo di 5 miliardi). Una parte dell’operazione implica un autofinanziamento do-

vuto all’espansione del reddito indotta dagli sgravi stessi e si registra, inoltre, un lieve al-

largamento del deficit rispetto alla situazione di sola correzione degli equilibri (seppure

di entità tale da non alterare il rapporto deficit/PIL).

Secondo le stime dell’ISAE, l’avanzo primario in percentuale del PIL si riduce

nell’anno in corso per poi stabilizzarsi nel prossimo. Esso passerebbe dal 2,9% del pro-

dotto del 2003 al 2,1% sia nel 2004 che nel 2005, risultando tuttavia ancora ben superio-

re a quello atteso per l’intera area dell’euro e, in particolare, se confrontato con i saldi al

netto degli interessi di Francia e Germania.

Nel 2004, la riduzione di tre decimi di PIL delle spese al netto degli interessi - con-

nessa soprattutto alle operazioni sugli immobili pubblici - compensa solo in parte la ca-

duta di un punto di prodotto delle entrate, dovuta al contrarsi del gettito ascrivibile alle

sanatorie fiscali. Nel prossimo anno, si combinano una diminuzione, rispetto al 2004,

dell’incidenza delle spese primarie di otto decimi di PIL - indotta dall’azione correttiva

del disegno di legge Finanziaria e dall’ipotesi adottata per il finanziamento degli sgravi -

e un decremento delle entrate di pari percentuale sul PIL. In quest’ultimo caso, l’anda-

mento deriva in larga parte dal venir meno degli ultimi effetti delle misure straordinarie

di entrata.

L’onere per il servizio del debito – sempre secondo le previsioni dell’ISAE - scende

in valore assoluto nell’anno in corso mentre è atteso in aumento moderato nel 2005. Tale

andamento sconta un livello dei tassi stabile nel 2004 e in crescita nell’anno successivo;

in particolare il saggio medio sui BOT a 12 mesi rimarrebbe nel 2004 al 2,2% registrato

nel 2003 per poi salire al 2,9% il prossimo anno. L’incidenza sul PIL della spesa per

interessi si ridurrebbe comunque ancora: di tre decimi nell’anno in corso, passando dal

5,3% del 2003 al 5%, e di un decimo l’anno successivo, posizionandosi dunque al 4,9 per

cento.

Il saldo di natura corrente è ancora leggermente negativo nel 2004, ma ritorna in lie-

ve attivo nel prossimo anno. Il disavanzo in conto capitale, a causa del progressivo venir

- 118 -

Le previsioni per l’economia italiana

meno degli interventi di carattere straordinario sulle entrate, aumenta nei due anni della

previsione. Nel 2005 si torna, dunque, ad una situazione in cui il ricorso al debito pubbli-

co finanzia unicamente parte delle spese in conto capitale.

La pressione fiscale, secondo l’ISAE, cala di oltre un punto di PIL nell’anno in

corso, per scendere ancora di sei decimi di PIL nel 2005: dal 42,8% registrato nel 2003 si

porterebbe al 41,7% per poi discendere al 41,1%. Al netto delle imposte in conto capi-

tale, cioè sostanzialmente al netto delle misure una tantum di entrata, l’onere fiscale sul

PIL si ridurrebbe di un decimo in entrambi gli anni, passando dal 41,3% dello scorso

anno al 41,2% nel 2004 e quindi al 41,1%, grazie agli sgravi ed alle agevolazioni

concessi.

Nell’anno in corso, il debito risente negativamente dell’ingente ammontare del fab-

bisogno delle Amministrazioni Pubbliche, in netto peggioramento rispetto all’anno pre-

cedente. Risulterà dunque un allargamento, rispetto al 2003, del raccordo tra saldi

economici e saldi di natura finanziaria, cioè tra andamenti dell’indebitamento netto e del

fabbisogno.

Scontando le ipotesi contenute nel DPEF sulle dismissioni patrimoniali (con dismis-

sioni immobiliari pari a circa 19,5 miliardi nel 2004 e circa 25 nel 2005) e considerando,

prudenzialmente, un raccordo tra fabbisogno e indebitamento delle Amministrazioni

Pubbliche nel 2005 ancora su livelli elevati, il rapporto debito/PIL, secondo l’ISAE,

scenderebbe dal 106,2% del 2003 al 105,8% nel 2004 e al 104,5% nel prossimo anno.

MANOVRA DI FINANZA PUBBLICA PER IL 2005

La manovra di finanza pubblica per il 2005 - corrispondente ad un importo lordo di

24 miliardi di euro, pari all’1,7% del PIL - secondo le valutazioni ufficiali dovrebbe con-

sentire di raggiungere un obiettivo per l’indebitamento netto delle Amministrazioni Pub-

bliche pari al 2,7% del prodotto nel 2005. Tale risultato sconta una previsione di crescita

del reddito del 2,1% per il 2005 a fronte di un 1,2% atteso nel 2004, come evidenziato

nella Nota di aggiornamento del DPEF.

Le misure di correzione sono contenute, come noto, nel disegno di legge Finanzia-

ria (AC 5310, AC 5310bis dopo lo stralcio di alcune norme) presentato alla Camera dei

Deputati. A completamento degli interventi di politica economica, si attende un provve-

dimento volto a favorire la competitività del Paese.

Gli interventi correttivi si articolano in maggiori entrate nette per oltre 5,8 miliardi

di euro e minori spese nette per circa 16,8 miliardi, tra cui 7 miliardi dovuti a dismissioni

di attività patrimoniali. Aumenti di spesa, per circa 900 milioni di euro, riguardano prin-

cipalmente il finanziamento delle eccedenze di spesa, emerse in applicazione di leggi

- 119 -

Rapporto ISAE - ottobre 2004

La finanza pubblica nel biennio 2004-2005: una valutazione attraverso la contabilità

generazionale

Per valutare l’impatto che le politiche di bilancio del 2004 e quelle impostate per il 2005

avranno sulla sostenibilità del debito e sulla redistribuzione intergenerazionale sono state condotte

quattro simulazioni con il modello ISAE di contabilità generazionale. La prima (caso base) si

riferisce al conto economico consolidato delle Amministrazioni Pubbliche nel 2003; la seconda

include le previsioni ISAE di finanza pubblica per l’anno in corso; la terza aggiorna il quadro

tendenziale al 2005 e incorpora in aggiunta i provvedimenti di correzione previsti dal disegno di

legge Finanziaria, nonché l’ipotesi di intervento a sostegno dell’economia; l’ultima considera

anche l’impatto delle modifiche in campo pensionistico e, in particolare, l’innalzamento dei

requisiti per il pensionamento che si realizzerà, sulla base di quanto previsto dalla legge delega in

materia previdenziale, a partire dal 2008.

1

Gli indicatori calcolati , riportati nella tabella, misurano la sostenibilità dei conti pubblici e

2 . Il

l’equità tra generazioni, valutate rispetto all’obiettivo del vincolo di bilancio intertemporale

CONTI GENERAZIONALI E FINANZA PUBBLICA

indicatori di squilibrio intertemporale

Caso base Aggiornamento Manovra Manovra, sgravi e

2003 (1) al 2004 (2) e sgravi (3) rif. pensioni (4)

Differenza assoluta nelle imposte nette tra

generazioni future e neonati (euro) 123.141 148.761 144.756 115.934

Incremento imposte solo per le generazioni

future (5) 55,7 67,2 67,0 53,2

Squilibrio intertemporale (% del debito) 118,4 143,7 139,6 111,7

Incremento imposte per tutte le generazioni 9,49 11,79 11,66 9,13

Riduzione spesa per tutte le le generazioni -9,36 -11,39 -11,29 -9,05

Fonte: elaborazioni ISAE.

(1) Il caso base si riferisce alla situazione coerente con il conto delle AA. PP. del 2003.

(2) Include le previsioni ISAE sugli andamenti di finanza pubblica nel 2004.

(3) Include le previsioni ISAE sugli andamenti di finanza pubblica 2004-2005, il disegno di legge Finanziaria e l'ipotesi di sgravi

fiscali descritta

(4) Rispetto al terzo caso include anche gli effetti delle modifiche dei requisiti per il pensionamento previsti nella legge delega

(5) Calcolato come rapporto tra la differenza delle imposte nette pagate dalle generazioni future e quelle pagate dai neonati e

l'ammontare di imposte e tasse pagate da questi ultimi.

confronto tra le diverse colonne mostra un deterioramento delle prospettive di lungo periodo della

finanza pubblica tra il 2003 e il 2004. Lo squilibrio intertemporale – definito come somma del

debito corrente delle Amministrazioni Pubbliche e del valore attuale delle imposte nette (imposte e

1 I calcoli sono effettuati nell’ipotesi di un tasso di crescita della produttività reale dell’1,5% e di un tasso di

interesse reale del 5%.

2 Tale vincolo richiede avanzi primari futuri tali da controbilanciare in valore attuale lo stock di passività

finanziarie nette delle Amministrazioni Pubbliche. - 120 -

Le previsioni per l’economia italiana

contributi pagati meno trasferimenti ricevuti) - aumenta, in percentuale delle passività finanziarie

nette correnti, dal 118,4 al 143,7 per cento.

Le misure contenute nel disegno di legge Finanziaria attualmente in discussione,

accompagnate da interventi per la crescita che, come annunciato, dovrebbero realizzarsi

attraverso riduzioni della tassazione a favore delle famiglie e delle imprese, riescono a correggere

le tendenze al peggioramento della finanza pubblica, migliorando, ma solo lievemente, gli

indicatori. Un riequilibrio dei conti pubblici più significativo si ottiene grazie alla revisione delle

regole in materia previdenziale. Incorporando quest’ultima nella simulazione, lo squilibrio

intertemporale si riduce al 111,7%. Per annullare tale squilibrio, tutte le generazioni (presenti e

future) dovrebbero pagare un ammontare di imposte accresciuto del 9,1% (+11,8 nella simulazione

aggiornata al 2004); alternativamente, le spese dovrebbero essere ridotte in modo immediato e

permanente del 9% (11,4%). Un indicatore alternativo è dato dalla differenza tra le imposte nette a

3

carico delle generazioni future e quelle che verranno corrisposte nell’arco della loro vita dalla

generazione nata nell’anno base (nel nostro caso il 2003). Tale differenza aumenta a 149mila euro

(da 123mila) nel secondo scenario (colonna 2), si riduce a 145mila euro per effetto degli interventi

di finanza pubblica per il 2005 (colonna 3) e diminuisce ancora a 116mila grazie alla riforma delle

pensioni (ultima colonna). Complessivamente, quindi, le misure previste fanno ricadere un onere

sulle generazioni future inferiore, sia pure di poco, a quello del caso base.

3 Le imposte nette a carico delle generazioni future sono calcolate, in questo caso, come valore residuo nel

vincolo di bilancio intertemporale, mentre nel caso dell’indicatore che misura la variazione delle imposte o dei

trasferimenti necessari per assorbire lo squilibrio intertemporale l’onere del risanamento ricade sia sulle

generazioni future, sia su quelle correnti. - 121 -

Rapporto ISAE - ottobre 2004

preesistenti, oltre che interventi a favore della scuola e di miglioramento retributivo per il

personale pubblico.

Si riduce notevolmente rispetto al passato l’entità degli interventi una tantum, pari

al 29% del complesso della manovra.

Sul versante delle entrate, alcuni interventi – che forniscono la parte più consistente

dei maggiori incassi – sono volti al recupero di base imponibile o a limitare agevolazioni

precedentemente concesse; altri interventi dispongono aumenti di aliquote e ampliamenti

delle attività di gioco.

Il contenimento della spesa origina in larga parte dall’applicazione di norme, inno-

vative rispetto al passato, che prevedono la fissazione di tetti alla spesa stessa - sostan-

zialmente un mantenimento dei livelli in termini reali -, posti sia a livello statale che di

Enti decentrati. Per questi ultimi, in particolare, gli interventi si concretizzano in una re-

visione del Patto di stabilità interno e nell’aggiornamento dell’accordo Stato-Regioni

dell’agosto del 2001 relativo alla sanità.

Riguardo alla tipologia delle uscite contenute dalla manovra di aggiustamento, i ri-

sparmi di spesa corrente raggiungono i 7,8 miliardi circa, quelli inerenti erogazioni in

conto capitale ammontano a poco più di 2 miliardi di euro. In riferimento ai diversi livel-

li di governo, il contenimento della spesa riguarda per il 56,4% gli Enti decentrati, com-

prendendo gli interventi sul settore sanitario.

In considerazione del contributo che, inevitabilmente, le spese correnti dovranno of-

frire all’aggiustamento del bilancio, la definizione di un limite alla crescita di tali spese

appare giustificata, ancor più se proiettata in un orizzonte pluriennale. Ciò, infatti, indur-

rebbe una programmazione delle uscite di bilancio da parte delle Amministrazioni coe-

rente con gli obiettivi di medio termine di pieno risanamento finanziario. La nuova

“regola” – se applicata rigorosamente nel tempo – potrebbe costituire un punto di riferi-

mento sufficientemente visibile e credibile per il comportamento delle Amministrazioni;

il rispetto di tale regola – è bene esserne consapevoli - implicherebbe un’attenzione co-

stante, per certi versi inedita, rispetto all’andamento delle uscite.

I risparmi di spesa, infatti, richiederanno uno sforzo consistente delle Amministra-

zioni, in particolare per quanto concerne il comparto della sanità. Per rispettare gli obiet-

tivi programmatici, alcune Regioni potrebbero essere indotte a sfruttare maggiormente la

loro capacità di autonomia tributaria, ad esse peraltro nuovamente garantita dal disegno

di legge Finanziaria, dopo due anni di sospensione di buona parte della discrezionalità

dei governi locali proprio in materia tributaria.

Indispensabile, per il conseguimento degli effetti correttivi, appare una più intensa e

regolare attività di monitoraggio dei flussi di spesa. Come più volte richiamato in passato

dall’ISAE, è da accogliere molto positivamente, in tale direzione, l’avvio operativo del

sistema informativo SIOPE. - 122 -

Le previsioni per l’economia italiana

Inoltre, il quadro di vincoli costruito dalla fissazione di tetti di spesa renderebbe più

incisiva l’opera di razionalizzazione delle procedure relative all’acquisto di beni e servizi

da parte dell’operatore pubblico, comportando – è plausibile ritenere - ricadute non irri-

levanti in termini di risparmi complessivi per il bilancio.

Sul versante delle entrate, gli incrementi di gettito sembrano tecnicamente realizza-

bili, se si riscontra rapidità nell’implementazione delle norme e piena collaborazione da

parte delle categorie interessate.

Circa la quantificazione degli interventi correttivi, l’aumento del gettito deriva in

larga parte da misure relative all’adeguamento e all’ampliamento degli studi di settore,

per un importo pari a 3,8 miliardi. Le norme relative agli immobili forniscono maggiori

entrate per 0,4 miliardi; il riordino del trattamento tributario delle società cooperative

consente un aumento di circa 0,5 miliardi di incassi. Nell’ambito dell’imposizione indi-

retta, gli interventi sulle imposte sui tabacchi e su lotto, enalotto e videogiochi portano

un incremento di gettito di circa un miliardo di euro.

Riguardo al primo tipo di intervento, il disegno di legge Finanziaria introduce l’isti-

tuto della pianificazione fiscale concordata, secondo cui i redditi del triennio successivo

vengono stabiliti preventivamente senza tener conto di eventuali variazioni nel reddito ti-

pico aventi natura straordinaria. Al singolo contribuente verrà formulata un’offerta da

parte dell’Agenzia delle Entrate sulla base degli studi di settore, dell’andamento

dell’economia e di ogni altra informazione utile. In caso di adesione il contribuente ottie-

ne in cambio l’inibizione dei poteri di accertamento per quanto riguarda i redditi derivan-

ti dall’attività tipica, aliquote agevolate per eventuali maggiori imponibili dichiarati

nonché l’esclusione dall’obbligo contributivo per la parte di reddito tipico eccedente

quella concordata.

Si prevede, inoltre, una revisione periodica quadriennale degli studi di settore, d’in-

tesa con le associazioni professionali e di categoria, e il loro aggiornamento annuale in

base ad elaborazioni dell’ISTAT; una previsione normativa, quest’ultima, che sembrereb-

be tuttavia di non facile applicabilità. La platea di contribuenti interessati viene inoltre

ampliata a comprendere, in particolare, i contribuenti in contabilità ordinaria nonché

quelli esercenti arti e professioni. Gli accertamenti relativi avverranno secondo le mede-

sime disposizioni regolanti gli accertamenti nei confronti dei contribuenti in contabilità

semplificata.

Si consente - in sede di dichiarazione annuale - l’adeguamento, ai fini delle imposte

sui redditi, dell’imposta regionale sulle attività produttive e dell’imposta sul valore ag-

giunto agli studi di settore, senza il pagamento di sanzioni e interessi. I controlli relativi

sono favoriti dall’afflusso per via telematica di ulteriori dati rilevanti ai fini della condu-

zione delle attività economiche.

Sul secondo versante citato relativo agli immobili, il disegno di legge prevede che,

- 123 -

Rapporto ISAE - ottobre 2004

su richiesta dei Comuni interessati, possa essere operata una revisione dei classamenti

per singolo immobile o per aree territoriali. I Comuni possono, inoltre, recuperare l’eva-

sione della TARSU mediante il controllo delle superfici dichiarate poste a confronto con

le superfici riscontrate nelle planimetrie catastali depositate. Sono anche previste norme

che incidono sulle locazioni immobiliari; in particolare, viene precluso l’accertamento da

parte dell’ufficio di registro qualora il canone di locazione risulti non inferiore al 10%

del valore dell’immobile; viene altresì escluso l’accertamento ai fini delle imposte dirette

sui redditi da fabbricati concessi in locazione per un importo pari almeno al maggiore tra

il canone di locazione ridotto del 15% e il 10% del valore dell’immobile.

Per quanto riguarda il riordino del trattamento tributario delle società cooperative, il

disegno di legge pone un limite alla deducibilità delle somme destinate alle riserve indi-

visibili non distribuite. Tale limite è fissato al 20% degli utili netti annuali, per le coope-

rative agricole e loro consorzi, le cooperative della piccola pesca e loro consorzi, e al

30% per le altre, escluse le cooperative sociali e loro consorzi. Ne deriva che limitata-

mente a tali quote comunque assoggettate a tassazione, le cooperative possono non effet-

tuare l’accantonamento a riserva indivisibile e distribuire ai soci le relative somme.

Inoltre, gli interessi sulle somme versate dai soci persone fisiche alle cooperative o ai

loro consorzi sono indeducibili per la quota che supera gli interessi sui buoni postali frut-

tiferi aumentati dello 0,9 per cento.

Con riferimento ai giochi, la manovra correttiva propone un innalzamento delle rite-

nute sulle vincite di 7 punti percentuali portandole quindi al 10%. Si prevede, inoltre, di

introdurre la terza giocata settimanale per il concorso enalotto e la possibilità di ulteriori

giocate del lotto. Viene, infine, consentita l’installazione di videogiochi in spazi appositi

anche all’interno delle sale Bingo.

Sul versante delle spese, e in riferimento all’adozione di tetti, le regole incrementali

sono distinte per livello di governo: all’interno del bilancio dello Stato non può essere

superato il 2% rispetto alla spesa del 2004, per gli Enti Territoriali il tetto si pone al 4,8%

di aumento rispetto ai pagamenti effettuati nel 2003. In entrambi i casi, il controllo

dell’evoluzione della spesa non comprende le spese per interessi passivi e per il persona-

le e, per quanto riguarda lo Stato, quelle relative agli aiuti internazionali mentre, per gli

Enti decentrati, quelle derivanti da operazioni finanziarie.

Relativamente al bilancio statale, la nota di variazione correggerà stanziamenti

previsti dalla legislazione vigente. Per le spese non legislativamente predeterminate e

non aventi natura obbligatoria si adotta il tetto del 2%, con un margine di flessibilità

nell’applicazione alle varie voci di spesa sulla base di segnalazioni delle Amministra-

zioni. Per le spese legislativamente predeterminate, alla riduzione delle autorizzazioni si

associano rimodulazioni e rideterminazioni all’interno delle tabelle del disegno di legge

Finanziaria. - 124 -

Le previsioni per l’economia italiana

Le norme sul tetto di spesa, come già ricordato, sono estese agli Enti decentrati, che

hanno la facoltà di eccedere i limiti sulle uscite unicamente ai fini della realizzazione di

investimenti, da finanziare tramite maggiorazione di aliquote e tariffe locali.

Tab. 9 MANOVRA PER IL 2005 (1) (mln di euro) (% del PIL)

Minori entrate 1461,2 0,10

- Proroga detraibilità IVA 417,0 0,03

Proroga sgravi IRAP in agricoltura 386,1 0,03

-

- Proroga sgravi sulle accise 241,9 0,02

- Altre indirette 300,3 0,02

- Dirette 115,8 0,01

Maggiori entrate 7.274,0 0,51

- Adeguamento studi di settore 2.109,0 0,15

- Ampliamento platea studi di settore 1.205,0 0,09

- Altre dirette 1.700,5 0,12

- Accisa sui tabacchi 500,0 0,04

- IRAP studi di settore 494,0 0,03

- Lotto, enalotto e videogiochi 485,0 0,03

- IVA 481,0 0,03

- Altre indirette 299,5 0,02

Minori spese 17.662,0 1,25

- Dismissioni attivi patrimoniali 7.000,0 0,50

- Sanità 4.250,0 0,30

- Gestione attivi finanziari 1.500,0 0,11

- Bilanci Enti Territoriali 1.270,0 0,09

- Bilancio dello Stato: spese di natura corrente 1.200,0 0,08

- Pubblico impiego 217,0 0,02

- Altri interventi di natura corrente 120,0 0,01

- Bilancio dello Stato: spese in c/capitale 2.060,0 0,15

- Altri interventi in c/capitale 45,0 0,00

Maggiori spese 873,2 0,06

- Eccedenze di spesa corrente 508,1 0,04

- Pubblico impiego 80,6 0,01

- Altre spese di natura corrente 215,0 0,02

- Investimenti e altre spese in c/capitale 69,5 0,00

Interventi correttivi netti 22.601,6 1,60

Maggiori entrate nette 5.812,8 0,41

Minori uscite nette 16.788,8 1,19

Fonte: disegno di legge Finanziaria per il 2005.

(1) La tavola non include gli effetti delle misure contenute nelle tabelle allegate al disegno di legge Finanziaria.

- 125 -

Rapporto ISAE - ottobre 2004

Per quanto riguarda la sanità, viene definito il livello complessivo della spesa per il

Servizio sanitario nazionale del triennio 2005–2007, al cui finanziamento concorre lo

Stato portandolo, per il prossimo anno, a 88.250 milioni, cui negli anni successivi si

applicherà la regola del limite all’aumento della spesa del 2% rispetto al finanziamento

dell’anno precedente. Un’apposita intesa Stato-Regioni stabilirà i vincoli alle Regioni

per l’accesso al finanziamento integrativo da parte dello Stato. Tra questi, il vincolo di

crescita dei costi di produzione nei limiti del 2 per cento annuo a decorrere dal 2005

rispetto ai dati previsionali indicati nel bilancio 2004 al netto dei costi di personale di

competenza dei precedenti esercizi; l’obbligo in capo alle Regioni di garantire, in

coerenza con gli obiettivi di indebitamento netto delle Amministrazioni Pubbliche,

l’equilibrio economico finanziario sia in sede di preventivo annuale sia in sede di

consuntivo, prevedendo, in assenza di adozione di misure correttive, anche l’ipotesi di

decadenza del Direttore Generale. Analogamente, qualora le Regioni non si attivino per

la copertura di un eventuale disavanzo, il Governo assume poteri sostitutivi. Viene

inoltre ribadito l’obbligo per l’Agenzia del farmaco di garantire la quota a proprio carico,

pari al 13% per la spesa farmaceutica territoriale e al 16% per quella complessiva,

compresa quella ospedaliera.

Ulteriori riduzioni della spesa in conto capitale derivano dalla dismissione di attivi

patrimoniali per 7 miliardi di euro: 4 miliardi da operazioni di valorizzazione e dismis-

sione del patrimonio immobiliare, i rimanenti 3 miliardi dalla cessione di una parte della

rete stradale.

Risparmi minori sono ascrivibili al contenimento degli oneri di personale con

contratto di lavoro a tempo determinato o con rapporti di collaborazione coordinata e

continuativa o con convenzioni (da mantenere sulla media annua sostenuta nel triennio

1999-2001).

Il disegno di legge comprende, inoltre, norme sulla contabilizzazione del debito e la

gestione degli attivi finanziari. In particolare, essendo state attribuite al Ministero

dell’Economia e delle Finanze alcune posizioni attive in seguito alla trasformazione del-

la Cassa Depositi e Prestiti in società per azioni, potranno essere effettuate nel corso del

2005 operazioni di ristrutturazione del profilo finanziario dei flussi associati a tali attivi-

tà, con conseguente riduzione della spesa netta per interessi.

- 126 -

Le previsioni per l’economia italiana

TFR o Fondo Pensione: un’analisi delle scelte dei lavoratori

Le riforme del sistema pensionistico italiano attuate negli anni ’90 hanno modificato le

regole di accesso e le modalità di calcolo dei benefici pensionistici: l’uscita dal mercato del lavoro

potrà avvenire ad età più avanzate e il livello delle prestazioni garantirà una copertura più bassa

del reddito percepito nell’ultima fase della vita lavorativa. Peraltro gli interventi riguardano, come

noto, le varie coorti di lavoratori in misura e con modalità molto diverse: massima per coloro che

sono entrati nell’occupazione a metà degli anni ’90, significativamente meno rilevante, e

1

inversamente correlata agli anni di lavoro effettuati , per chi aveva già contribuito al sistema.

Parallelamente il legislatore ha regolamentato e incentivato lo sviluppo di forme di

previdenza complementare a capitalizzazione volte ad integrare la copertura pensionistica offerta

dal sistema pubblico e garantire livelli di pensione adeguati.

L’indagine condotta nel 2002 dalla Banca d’Italia sui bilanci delle famiglie italiane consente

di verificare se gli individui si attendono una pensione pubblica non adeguata alle loro esigenze

personali e se l’adesione alla previdenza integrativa è considerata la modalità principale per

migliorare il tenore di vita nell’età anziana.

Fra i lavoratori dipendenti, solo il 21,3% ritiene adeguata la componente pubblica, mentre il

46,5% non la ritiene sufficiente (il 32,2% degli intervistati non si sente in grado di effettuare una

previsione).

Nella tabella R1 si presentano i risultati di una regressione logit multinomiale effettuata per

analizzare quali fattori influenzano la percezione degli individui riguardo l’adeguatezza attesa

2

delle prestazioni pubbliche . La maggior parte delle variabili esplicative considerate risulta

significativa e, come previsto, reputano relativamente meno adeguata la prestazione pubblica gli

individui più colpiti dalle riforme (sia i lavoratori soggetti interamente al metodo contributivo, sia

quelli per i quali tale metodo si applica solo pro-rata), i più giovani - che rispetto agli anziani

incorporano aspettative di carriere lavorative meno stabili -, quelli con uno status socio-economico

più svantaggiato, e i dipendenti privati rispetto ai pubblici.

Gli individui hanno, dunque, una percezione corretta rispetto al proprio futuro previdenziale.

3

Tuttavia, tra quelli che si attendono una pensione pubblica inadeguata , solo il 23% ritiene utile

aderire ad un fondo pensione (Tab. R2).

1 Per coloro che hanno raggiunto una soglia di contribuzione di 15 anni nel 1992 e 18 nel 1995 le regole di

calcolo delle pensioni sono state modificate solo marginalmente.

2 La dipendente della regressione (coppuok) è una variabile a tre modalità (adeguata, non adeguata, non so). Le

esplicative riguardano caratteristiche demografiche (sesso, età, area di residenza) e socio-economiche (livello di

istruzione, qualifica professionale, logaritmo del reddito da lavoro individuale – logyl -, settore lavorativo –

pubblico o privato -, stato civile, numero di percettori di reddito in famiglia – dummy dnumperc con valore unitario

se il numero di percettori è maggiore di 1 - e ruolo di capofamiglia). Inoltre, per cogliere gli effetti delle

disomogeneità nel metodo di calcolo della prestazione, sono incluse due variabili dummies: la prima (ddini)

consente di distinguere chi nel 1995 non aveva anzianità contributiva, la seconda (dprorata) di individuare chi,

alla stessa data, aveva versato contribuiti ma per meno di 18 anni .

3 La tabella R2 si riferisce ai soli lavoratori dipendenti privati, gli unici per i quali sono già attivi i fondi pensione di

categoria. Va osservato che, alla richiesta sui modi per incrementare il reddito in età anziana, gli intervistati

hanno potuto fornire risposte multiple; i valori della tabella R2 non possono essere pertanto letti in senso

verticale. - 127 -

Rapporto ISAE - ottobre 2004

Tab. R1 STIME LOGIT MULTINOMIALI DELL’ADEGUATEZZA ATTESA DELLA PENSIONE PUBBLICA

variabile dipendente coppuok; modalità di riferimento “Adeguata”

Modalità: Non adeguata Modalità: Non so

Variabile Standard Standard

esplicativa z P>|z| Coefficiente z P>|z|

Coefficiente error error

logyl -0,7671 0,1284 -5,98 0,0000 -0,4504 0,1407 -3,20 0,0010

eta -0,0209 0,0065 -3,20 0,0010 -0,0234 0,0075 -3,12 0,0020

dsexmas 0,0116 0,1143 0,10 0,9190 0,0602 0,1232 0,49 0,6250

ddini (1) 0,3722 0,1767 2,11 0,0350 0,3666 0,1956 1,87 0,0610

dprorata (1) 0,3617 0,1153 3,14 0,0020 0,1940 0,1295 1,50 0,1340

dprivato 0,4470 0,1146 3,90 0,0000 0,2934 0,1243 2,36 0,0180

dimpiegato (2) -0,3378 0,1416 -2,39 0,0170 -0,1958 0,1520 -1,29 0,1980

ddirigente (2) -0,5180 0,2301 -2,25 0,0240 -0,1991 0,2443 -0,81 0,4150

dareanord (3) -0,2429 0,1183 -2,05 0,0400 0,4421 0,1302 3,40 0,0010

dareacentro (3) -0,1303 0,1462 -0,89 0,3730 0,6690 0,1607 4,16 0,0000

ddiploma (4) -0,1978 0,1366 -1,45 0,1480 -0,3515 0,1436 -2,45 0,0140

dlaurea (4) -0,2178 0,1977 -1,10 0,2710 -0,5290 0,2156 -2,45 0,0140

dsposato 0,0702 0,1181 0,59 0,5520 -0,1423 0,1221 -1,17 0,2440

dcapofam 0,2697 0,1103 2,44 0,0150 -0,0919 0,1222 -0,75 0,4520

dnumperc -0,1603 0,1404 -1,14 0,2540 -0,4844 0,1467 -3,30 0,0010

costante 8,8500 1,1885 7,45 0,0000 5,7961 1,3000 4,46 0,0000

Numero di osservazioni = 5.779

2 (30) = 339,66

Wald χ 2 (30) = 0,0000

Prob > χ 2 = 0,0570

Pseudo R

Logverosimiglianza = -5.702,82

Fonte: elaborazioni ISAE su dati Banca d’Italia (2002).

(1) La modalità di riferimento della sul tipo di calcolo pensionistico è “retributivo”.

dummy sulla categoria professionale è “operaio”.

(2) La modalità di riferimento della dummy

(3) La modalità di riferimento della sull’area geografica è “sud”.

dummy

(4) La modalità di riferimento della sul titolo di studio è “al più diploma secondario inferiore”.

dummy

Le stime sono effettuate sul campione ponderato con i pesi campionari forniti dalla Banca d’Italia.

Tab. R2 SE LA PENSIONE ATTESA NON È ADEGUATA COSA HA FATTO, O INTENDE FARE,

PER AUMENTARE IL SUO REDDITO NEL PERIODO SUCCESSIVO AL PENSIONAMENTO?

lavoratori dipendenti privati

SI NO

Valore Valore Valore Valore

assoluto percentuale assoluto percentuale

Aderisce a un fondo pensione 441 23,0 1.480 77,0

Aumenta i versamenti a fondi cui già aderisce 51 2,7 1.870 97,4

Posticipa la data di pensionamento 23 1,2 1.898 98,8

Lavora dopo il pensionamento 260 13,5 1.661 86,5

Investe in immobili 37 1,9 1.884 98,1

Accumula attività finanziarie 62 3,2 1.859 96,8

Niente 635 33,1 1.286 66,9

Non so 466 24,26 1.455 75,74

Fonte: elaborazioni ISAE su dati Banca d’Italia (2002). - 128 -

Le previsioni per l’economia italiana

Le scelte in favore della previdenza integrativa sono interpretabili mediante una regressione

4 (Tab. R3). L’adesione ai fondi pensione è più probabile tra i giovani, i lavoratori ad alto

logit

salario, gli impiegati, coloro che risiedono al nord e al centro rispetto al sud e i coniugati, mentre

non sembra influenzata dal diverso grado di copertura (indicato dalle dummies ddini e dprorata)

della componente pubblica, determinato dalla disomogeneità della normativa previdenziale.

Tab. R3 STIMA LOGIT DELL’ADESIONE A FONDI PENSIONE;

variabile dipendente adesfp

lavoratori dipendenti privati che si attendono una pensione pubblica inadeguata

Variabile esplicativa Coefficiente z P>z

Standard error

eta -0,0655 0,0120 -5,44 0,0000

logyl 0,5990 0,2202 2,72 0,0070

dsexmas 0,0157 0,1715 0,09 0,9270

-0,1637 0,2899 -0,56 0,5720

ddini (1) 0,0138 0,2181 0,06 0,9500

dprorata (1) 0,7185 0,2144 3,35 0,0010

dimpiegato (2) 0,3503 0,3725 0,94 0,3470

ddirigente (2) 1,0720 0,2273 4,72 0,0000

dareanord (3) 0,6749 0,2746 2,46 0,0140

dareacentro (3) 0,2157 0,1975 1,09 0,2750

ddiploma (4) 0,4832 0,3543 1,36 0,1730

dlaurea (4)

dsposato 0,5294 0,2067 2,56 0,0100

dcapofam 0,3657 0,1864 1,96 0,0500

dnumperc 0,0669 0,2310 0,29 0,7720

costante -6,0717 1,9968 -3,04 0,0020

Numero di osservazioni = 1.920

2

Wald (30) = 129,55

χ 2

Prob > (30) = 0,0000

χ 2

Pseudo R = 0,1346

Logverosimiglianza = -903,99

Fonte: elaborazioni ISAE su dati Banca d’Italia (2002).

(1) La modalità di riferimento della sul tipo di calcolo pensionistico è “retributivo”.

dummy sulla categoria professionale è “operaio”.

(2) La modalità di riferimento della dummy

(3) La modalità di riferimento della sull’area geografica è “sud”.

dummy

(4) La modalità di riferimento della sul titolo di studio è “al più diploma secondario inferiore”.

dummy

Le stime sono effettuate sul campione ponderato con i pesi campionari forniti dalla Banca d’Italia.

Risulta quindi confermata, da un lato, l’esigenza di integrare la pensione pubblica, dall’altro,

la bassa preferenza per i fondi pensione, già segnalata dalla partecipazione, finora limitata,

5 .

registrata dai fondi di categoria

4 La regressione è condotta sul sottocampione dei lavoratori dipendenti privati che ritengono inadeguata la

pensione pubblica attesa. Le variabili esplicative sono le stesse della regressione logit multinomiale della

Tab. R1. La variabile dipendente (adesfp) assume valore unitario quando gli individui dichiarano che per

mantenere un reddito adeguato su tutto il ciclo di vita intendono aderire (o già hanno aderito) a un fondo

pensione.

5 Nel rapporto Covip (2003) viene riportato un tasso di adesione ai fondi negoziali pari al 14% degli aventi diritto.

- 129 -

Rapporto ISAE - ottobre 2004

Allo scopo di dare impulso alla previdenza complementare e aumentarne le risorse, la legge

delega, approvata nello scorso agosto (L.243 del 23/8/2004), prevede la destinazione del TFR

maturando ai fondi pensione a meno che il lavoratore non dichiari esplicitamente, entro sei mesi

dall’entrata in vigore del decreto legislativo di attuazione, la volontà di lasciarlo presso l’azienda

6

(cosiddetto meccanismo del silenzio-assenso) .

Tab. R4 CARATTERISTICHE DEL CAMPIONE ISAE (2004)

lavoratori dipendenti del settore privato

Valore assoluto Valore percentuale

Sesso

Uomo 267 69,4

Donna 118 30,6

Età

15-29 30 7,8

30-49 258 67,0

50-64 97 25,2

Titolo di studio

Laurea 26 6,8

Diploma secondaria superiore 234 60,8

Al più diploma secondaria inferiore 125 32,4

Categoria professionale

Impiegato/Dirigente 244 63,4

Operaio specializzato 84 21,8

Operaio non specializzato 57 14,8

Area geografica di residenza

Nord-ovest 116 30,1

Nord-est 73 19,0

Centro 65 16,9

Sud 131 34,0

385

Totale lavoratori dipendenti privati

Fonte: elaborazioni su dati ISAE (2004).

L’impatto di questa misura dipenderà dalle scelte dei lavoratori e, dunque, dalla preferenza

7 . Nell’inchiesta ISAE sui

per l’una o l’altra delle due forme alternative di destinazione del TFR

8 , effettuata nel mese di settembre, sono state aggiunte alcune domande relative al

consumatori

grado di informazione circa i contenuti della legge delega in materia pensionistica e, in

6 Il TFR è stato sempre considerato una fonte importante di finanziamento della previdenza complementare ma i

precedenti interventi si limitavano ad incentivare fiscalmente l’utilizzo nei fondi di quote di TFR, o dell’intero TFR

solo se neo occupati. Il trasferimento del TFR, previsto nella legge delega, deve comunque essere

accompagnato da altre misure volte a compensare le aziende dalla perdita di una fonte di finanziamento a basso

costo. La legge, inoltre, delega il Governo a: a) individuare interventi per aumentare la portabilità dei diritti

pensionistici tra le diverse tipologie di fondo al fine di aumentare la concorrenza nel settore; b) razionalizzare il

sistema di vigilanza; c) ridefinire la disciplina fiscale in materia per incentivare l’adesione.

7 Per un confronto tra costi e benefici offerti agli individui dalle due alternative si veda Castellino e Fornero

(2000).

8 L’indagine è realizzata attraverso interviste telefoniche a un campione casuale di 2.000 unità, stratificato per

ripartizioni geografiche e ampiezza dei comuni di residenza.

- 130 -

Le previsioni per l’economia italiana

particolare, l’introduzione della formula del silenzio-assenso per il TFR, le preferenze tra TFR e

fondo pensione e le motivazioni a favore dell’una o dell’altra forma di risparmio.

La sezione sul TFR è stata somministrata, in questa prima fase, ai soli lavoratori dipendenti

9 . Il campione è costituito da 385

privati, per i quali i fondi pensione sono già da tempo attivi

individui, nella maggioranza dei casi uomini, diplomati, di età compresa tra i 30 e i 49 anni, che

sono occupati con funzioni almeno impiegatizie (Tab. R4).

Dalle risposte (Tab. R5) emerge che il 24,2% degli intervistati dichiara di essere iscritto ad

un fondo pensione. L’informazione sulla nuova norma non sembra essere diffusa: meno della metà

del campione è a conoscenza delle regole introdotte per il conferimento del TFR; va tuttavia

considerato che l’inchiesta è stata condotta solo pochi giorni dopo l’approvazione della legge che

ha, comunque, avuto un iter parlamentare molto lungo.

Tab. R5 ADESIONE A FONDI, INFORMAZIONE SULLA RIFORMA E INTENZIONI INDIVIDUALI

SULLA DESTINAZIONE DEL TFR

Valore Valore Valore Valore Valore Valore

assoluto percentuale assoluto percentuale assoluto percentuale

Si No Non risponde

Aderisce a un fondo pensione 93 24,2 283 73,5 9 2,3

di categoria?

E' informato della riforma 187 48,6 190 49,4 8 2,1

della destinazione del TFR? Fondo pensione Azienda Non so

Dove ha intenzione di versare 61 15,8 168 43,6 156 40,5

la quota annua di TFR?

Fonte: elaborazioni su dati ISAE (2004).

Il basso grado di informazione potrebbe spiegare, almeno in parte, l’elevata percentuale

(40,5%) di soggetti che dichiara di non essere ancora in grado di decidere se versare i futuri flussi

di TFR a un fondo pensione o mantenerli presso il datore. Tra il 60% che ha, invece, espresso una

scelta tra le due alternative, meno di un quarto ha intenzione di optare per il fondo pensione.

Per analizzare i fattori che possono influenzare le decisioni dei lavoratori abbiamo utilizzato

un modello logit multinomiale (Tab. R6). La variabile dipendente scelta è a tre modalità: TFR

devoluto a fondo pensione, ad azienda o “non so”. Tra le variabili esplicative sono incluse le

caratteristiche demografiche (sesso, età, area di residenza) e socio-economiche (livello di

istruzione, qualifica, reddito familiare, titolo di possesso dell’abitazione, quest’ultimo come proxy

di una eventuale maggiore necessità di richiedere anticipazioni sul TFR accumulato per l’acquisto

della casa per sé o per i figli). In aggiunta sono considerate due variabili, che indicano il rischio

attribuito dagli individui rispettivamente all’ipotesi di riduzioni delle prestazioni pensionistiche

pubbliche (fearpens) e all’eventualità di doversi indebitare (debtfear, come indicatore dell’esistenza

di vincoli di liquidità più stringenti), e altre due che approssimano il grado di informazione in

9 Per i dipendenti pubblici, invece, la definizione dei fondi pensione di categoria è ancora in una fase iniziale. In

particolare, ad oggi è stato istituito ed autorizzato all’esercizio dalla Covip unicamente il fondo “Espero” rivolto al

personale scolastico. Va, altresì, precisato che la formula del silenzio assenso riguarda anche il pubblico

impiego. - 131 -

Rapporto ISAE - ottobre 2004

materia previdenziale (adesfp, dummy sulla partecipazione ai fondi, e infolex, dummy sulla

10

conoscenza della legge delega) .

Tab. R6 STIME LOGIT MULTINOMIALI DELL’INTENZIONE DI DESTINAZIONE DEL TFR

variabile dipendente scelta; modalità di riferimento “fondo”

Modalità: Azienda Modalità: Non so

Variabile Standard Standard

esplicativa z P>|z| Coefficiente z P>|z|

Coefficiente error error

sexmas 0,0771 0,3314 0,23 0,8160 0,3745 0,3526 1,06 0,2880

adesfp 0,4097 0,3725 1,10 0,2710 -0,2261 0,4125 -0,55 0,5840

infolex 0,1932 0,3435 0,56 0,5740 -1,0495 0,3516 -2,99 0,0030

-1,2090 0,6990 -1,73 0,0840 -0,4341 0,7300 -0,59 0,5520

laurea (1) -0,3764 0,4918 -0,77 0,4440 0,3255 0,5145 0,63 0,5270

diploma (1)

propcasa 0,4116 0,3727 1,10 0,2690 0,3856 0,3836 1,01 0,3150

operaio 0,3482 0,4742 0,73 0,4630 0,2769 0,4967 0,56 0,5770

fearpens -0,5283 0,4867 -1,09 0,2780 -1,3739 0,5771 -2,38 0,0170

debtfear -0,3037 0,4489 -0,68 0,4990 -0,4370 0,4621 -0,95 0,3440

rich -0,6611 0,4171 -1,59 0,1130 -1,3286 0,4888 -2,72 0,0070

0,4311 0,4136 1,04 0,2970 0,5510 0,4245 1,30 0,1940

novest (2) 0,1779 0,4583 0,39 0,6980 0,3212 0,4687 0,69 0,4930

nest (2) -0,1019 0,4442 -0,23 0,8190 -0,0043 0,4604 -0,01 0,9930

centro (2) -0,8363 0,6144 -1,36 0,1730 0,6198 0,7428 0,83 0,4040

maturi (3) -1,1083 0,6857 -1,62 0,1060 0,9519 0,7955 1,20 0,2310

anziani (3)

costante 1,5343 0,8868 1,73 0,0840 0,1140 1,0016 0,11 0,9090

Numero di osservazioni = 385

2 (30) 86,39

LR χ 2 (30) = 0,0000

Prob > χ 2 = 0,11

Pseudo R

Logverosimiglianza = -349,44

Fonte: elaborazioni su dati ISAE (2004). sul titolo di studio è “al più diploma secondario inferiore”.

(1) La modalità di riferimento della dummy

(2) La modalità di riferimento della sull’area geografica è “sud”.

dummy

(3) La modalità di riferimento della sulla classe d’età è “giovani”.

dummy

La modalità di riferimento è la scelta a favore del fondo (ovvero quella che viene

implicitamente operata in caso di silenzio), che viene confrontata con le alternative “azienda” e

“non so”. Nel primo caso (azienda/fondo pensione) nessuna variabile è significativa e, dunque, la

scelta non sembra dipendere da variabili economiche. In particolare, non risultano significative la

variabile rich (sia pure con il segno atteso), inclusa per cogliere la diversa preferenza per la

10 Le dummies assumono valore unitario quando l’individuo possiede la caratteristica in esame; in particolare

fearpens e debtfear hanno, rispettivamente, valore 1 quando i lavoratori dichiarano di temere un futuro taglio

delle pensioni o di doversi indebitare, maturi e anziani quando gli individui hanno, rispettivamente, età compresa

fra i 30 e i 49 anni e fra i 50 e i 64 anni, e rich quando il reddito familiare mensile netto è superiore a 2.300 euro.

- 132 -

Le previsioni per l’economia italiana

liquidità tra classi di reddito, e l’età (e con segno diverso da quello previsto). Non risulterebbe,

quindi, confermata una maggiore propensione dei giovani a investire nei fondi pensione.

Tale risultato appare in contrasto con quanto sarebbe lecito attendersi. Per gli individui meno

anziani, infatti, la convenienza del fondo pensione dovrebbe essere relativamente più elevata, dato

che essi hanno un orizzonte temporale più esteso, e questo riduce il rischio derivante dalla

volatilità dei mercati finanziari e aumenta le probabilità di ottenere un rendimento maggiore di

quello offerto dal TFR. In aggiunta, sulle decisioni dei più giovani dovrebbe influire la maggiore

necessità di integrare con una componente privata la prestazione pubblica.

Va, infine, notato che l’adesione a un fondo pensione non rappresenta un motivo per preferire

la destinazione del TFR a previdenza.

La probabilità di dichiarare “non so” rispetto a “fondo” risulta, come atteso,

significativamente correlata, con segno negativo, con il reddito, il grado di informazione e il

timore di ricevere una pensione non adeguata. Coloro che si attendono una riduzione della

copertura garantita dal settore pubblico sono, infatti, presumibilmente più attenti agli eventi

previdenziali e hanno riflettuto sulle varie opzioni e, dunque, appaiono, con maggiore probabilità,

già in grado di operare una scelta tra le due alternative.

D’altra parte, le risposte relative alle motivazioni a favore dell’una o dell’altra opzione

(tabella R7) indicano che la decisione di mantenere il TFR presso l’azienda è da attribuire

prevalentemente alla preferenza per forme di risparmio percepite come meno rischiose. In

particolare, le prime due modalità - rendimento più sicuro e liquidazione sotto forma di capitale -

rappresentano addirittura l’82% delle risposte.

Tab. R7 MOTIVI DELLE SCELTE DI DESTINAZIONE DEL TFR Valore Valore

assoluto percentuale

Se intende lasciare il TFR presso l'azienda, qual è il motivo principale che la induce a tale

scelta?

Rendimento più sicuro di quello ottenibile da un fondo pensione 55 32,7

Preferenza per l'erogazione come capitale anziché come rendita vitalizia 83 49,4

Erogazione di una somma più elevata in caso di riscatto anticipato 6 3,6

Fedeltà all'azienda in cui si lavora 18 10,7

Non so 6 3,6

Totale risposte 168

Se intende destinare il TFR a un fondo, qual è il motivo principale che la induce a tale scelta?

Aspettativa di un rendimento più elevato 46 75,4

Maggiore libertà di scelta del tipo di investimento 10 16,4

Senso di appartenenza alla categoria che gestisce il fondo 4 6,6

Non so 1 1,6

Totale risposte 61

Fonte: elaborazioni su dati ISAE (2004). - 133 -

Rapporto ISAE - ottobre 2004

Specularmente, nell’ambito della minoranza che preferisce i fondi (il 16% di tutti gli

intervistati), una bassa avversione al rischio appare essere l’elemento determinante della scelta.

Ciò si inferisce dal fatto che ben il 75% di quelli che intendono spostare maggiori risorse verso i

fondi adduce quale motivazione di preferenza l’aspettativa di un rendimento più elevato. Poiché un

rendimento più alto può essere solo il risultato di un rischio connesso all’investimento più elevato

di quello implicito in investimenti alternativi (nel caso di specie il TFR), se ne deduce che i soggetti

favorevoli ai fondi pensione sono individui con una minore avversione al rischio.

Per ora, quindi, sembrano prevalere l’incertezza - determinata dall’assenza di informazioni

adeguate per valutare la convenienza a privilegiare i fondi - e la bassa propensione al rischio, che

11

rende poco attraenti i canali di investimento caratterizzati da un minor grado di garanzia . Per

favorire lo sviluppo della previdenza complementare si dovrebbe allora agire sul livello di fiducia

degli operatori considerando soprattutto gli aspetti più direttamente connessi alla tutela del

risparmio. I recenti crack finanziari hanno presumibilmente influito sul rischio attribuito ai mercati

dei capitali e, quindi, sono suscettibili di influenzare la valutazione, da parte dei lavoratori, del

rischio relativo tra le due forme di destinazione del TFR. Oltre che dai principi indicati nella legge

delega in materia pensionistica, l’incremento del risparmio destinato a previdenza può, pertanto,

dipendere da una ridefinizione della regolamentazione dei mercati finanziari - attualmente un

progetto di riforma in questa materia è in discussione in Parlamento -, che preveda misure che

rafforzino le garanzie a tutela dei piccoli risparmiatori.

11 Attualmente esiste presso l’INPS un fondo di garanzia per il TFR finalizzato a tutelare i lavoratori dai rischi di

fallimento dell’azienda e, inoltre, il credito relativo al TFR è un titolo privilegiato. Nel caso dei fondi la normativa di

riferimento è, invece, quella generale di tutela del risparmio.

- 134 -

Analisi del trattamento fiscale delle famiglie in Italia

e prospettive di riforma

INTRODUZIONE

La questione del trattamento fiscale dei nuclei familiari è tornata in Italia al centro

del dibattito di politica economica. Questo rinnovato interesse è emerso nell’ambito della

discussione sulla recente riforma del sistema fiscale (L. 80/2003), volta a introdurre im-

portanti modifiche all’imposta personale sul reddito delle persone fisiche. Come sostenu-

to da più parti, la riforma rappresenterebbe un’occasione per procedere ad una

modulazione dell’imposta finalizzata alla correzione delle distorsioni presenti nell’attua-

le regime IRPEF, che penalizzerebbero i contribuenti con familiari a carico e le famiglie

monoreddito. Tuttavia la delega, pur prevedendo agevolazioni fiscali per particolari tipo-

logie familiari, non fornisce indicazioni precise al riguardo, né dagli interventi legislativi

successivi si evince un chiaro disegno complessivo.

Il trattamento fiscale del nucleo familiare è comunque uno degli aspetti di maggiore

importanza ai fini dell’analisi degli effetti distributivi della riforma, e appare importante

dedicarvi una particolare attenzione, anche con riguardo alle modalità tecniche di appli-

cazione. Il sistema tributario può influenzare il benessere delle famiglie mediante agevo-

lazioni fiscali concesse ai nuclei con diversa numerosità e/o diverso numero di

contribuenti.

Come sancito dalla nostra Costituzione, il ruolo della famiglia nell’ambito della so-

cietà risulta importante e meritevole di tutela. In termini economici si afferma che la fa-

miglia produce esternalità positive, ossia benefici per l’intera collettività, attraverso le

proprie decisioni di procreazione, che contribuiscono alla conservazione dell’equilibrio

1

demografico , la sua capacità di rendere maggiormente egualitaria la distribuzione dei

redditi, la tutela che garantisce ai soggetti deboli, il contributo alla creazione di capitale

umano. Pur essendo quasi unanime il consenso sull’opportunità di tutelare l’istituzione

1 Potrebbe verificarsi un divario fra il numero dei nati risultante dalle scelte individuali e quello ritenuto socialmente

ottimale; in tali casi alcuni suggeriscono di adottare opportune politiche demografiche, ovvero di utilizzare adeguati

strumenti allo scopo di indurre le famiglie a effettuare scelte che tengano conto delle economie (o diseconomie) esterne

connesse con il numero dei figli (Franco e Sartor, 1990). - 135 -

Rapporto ISAE - ottobre 2004

famiglia, non sono scontati gli obiettivi da assegnare alla tassazione nell’ambito delle po-

litiche familiari. La scelta delle finalità da perseguire mediante il sistema fiscale influen-

2 .

za, evidentemente, la natura dell’intervento e la scelta degli strumenti più idonei

Questo capitolo si concentra dunque sul tema della fiscalità della famiglia, con un

duplice obiettivo: in primo luogo si analizzano i presupposti teorici che sono alla base

della scelta dell’unità impositiva, della valutazione del “costo” di un familiare a carico,

della definizione dei meccanismi tesi a modulare l’onere fiscale in funzione del numero

di componenti e di percettori. In secondo luogo si stimano, per il caso italiano, le impli-

cazioni distributive e di gettito dell’adozione di un meccanismo di tassazione del tipo

”quoziente familiare”, per valutarne gli effetti principalmente in termini di equità oriz-

zontale. Un approfondimento degli aspetti empirici relativi alle conseguenze in termini

di efficienza sarà oggetto di futuri lavori.

LA SCELTA DELL’UNITA’ IMPOSITIVA DELL’IMPOSTA PERSONALE SUL

REDDITO

Un aspetto rilevante del trattamento tributario della famiglia è quello relativo alla

3

definizione dell’unità impositiva . Sotto il profilo del carico fiscale che grava sulla fami-

glia, la scelta dell’unità impositiva assume rilievo solo se l’imposta ha carattere progres-

sivo, e le conseguenze della decisione sono tanto più forti quanto più elevato è il grado di

4

progressività . Questo elemento è importante non solo per gli effetti distributivi, ma an-

che per le elevate variazioni di gettito che la scelta dell’uno o dell’altra opzione provoca.

I principali sistemi impiegati in materia di tassazione dei redditi possono essere rag-

gruppati in tre tipi:

a) tassazione puramente individuale;

b) tassazione puramente familiare;

c) tassazione per parti.

2 Per un riesame critico delle finalità che possono essere perseguite attraverso il sostegno pubblico dei carichi familiari e

degli strumenti maggiormente idonei a raggiungere i diversi obiettivi si rinvia a Franco e Sartor (1990).

3 Con l’espressione “definizione dell’unità impositiva di base” si intende, in termini giuridici, l’esatta individuazione del

soggetto passivo rilevante ai fini dell’imposta personale.

4 La definizione di imposta progressiva non è semplice, in quanto le alternative proposte dalla letteratura economica

sono molteplici. Due sono comunque quelle più utilizzate. In base alla prima, un’imposta è progressiva quando l’aliquota

media aumenta con l’aumento della base imponibile. Alternativamente, si considera un’imposta progressiva quando

l’elasticità dell’aliquota media rispetto al reddito è maggiore di zero.

- 136 -

Analisi del trattamento fiscale delle famiglie in Italia e prospettive di riforma

Nel primo caso, l’imposta si applica separatamente al reddito di ciascun componen-

te della famiglia. La principale giustificazione teorica della tassazione puramente indivi-

duale consiste nella considerazione che con questo sistema ogni percettore ha la piena

titolarità giuridica del reddito prodotto e le scelte di ciascun individuo non influenzano

quelle degli altri componenti. La seconda alternativa prevede il cumulo obbligatorio dei

redditi, che richiede di sommare tutti i redditi del nucleo familiare, o più frequentemente

5

, e di applicare al risultato l’aliquota corrispondente per determinare

quelli dei coniugi

l’imposta dovuta. Questo sistema si basa sull’individuazione della famiglia come entità

economica fondamentale. Le principali decisioni economiche su come impiegare il red-

dito, infatti, sono adottate congiuntamente e in riferimento alle disponibilità complessive

del nucleo familiare; pertanto, il benessere di un individuo è strettamente correlato al be-

nessere della famiglia in cui è inserito. La somma dei redditi dei componenti rappresenta

6

dunque l’indicatore più significativo della capacità di pagare le imposte . Infine, nella

tassazione per parti l’aliquota è determinata come funzione della somma del reddito dei

familiari, divisa per un certo numero di “parti”. Rientrano in questo schema il metodo

dello splitting e quello del quoziente familiare. Lo splitting consiste nel sommare i reddi-

ti dei coniugi e nel dividere la somma in due parti, applicando al risultato l’aliquota cor-

rispondente e raddoppiando l’imposta così calcolata. Il quoziente familiare richiede di

sommare i redditi di tutti i componenti il nucleo e di dividere il risultato per un numero di

parti, risultante dall’attribuzione di un coefficiente a ciascun componente; sul quoziente

così ottenuto (rappresentativo del reddito afferente in media ad ogni unità) si applica la

scala delle aliquote, ottenendo il carico fiscale per unità. Il debito di imposta complessi-

vo si ottiene moltiplicando il debito d’imposta unitario per la dimensione pesata della fa-

miglia. L’elemento essenziale di questo sistema è costituito dalla dimensione fiscalmente

rilevante, o ponderata, della famiglia, ossia dal criterio di determinazione del coefficiente

attribuibile ai singoli componenti del nucleo familiare. Il coefficiente potrebbe variare in

funzione delle particolari caratteristiche socio-demografiche del nucleo familiare (ad

7 . Il quoziente familiare, a dif-

esempio composizione, stato civile, condizione lavorativa)

5 La tassazione su base familiare fa emergere il problema della definizione di nucleo familiare rilevante ai fini fiscali. Tale

definizione, infatti, non è semplice, a causa della grande verità di fattispecie sociologiche.

6 In questo modo è possibile tenere conto della maggiore capacità contributiva di cui possono godere le famiglie

all’aumentare del numero dei componenti, per la presenza di economie di scala dovute alla possibilità di condividere le

spese, in particolare quelle che non variano, entro certi limiti, al variare del numero di componenti (affitto, riscaldamento,

trasporto, eccetera). Per una descrizione dei vari tipi di economie di scala e per una valutazione empirica della loro

rilevanza, si rinvia a Nelson (1988).

7 I coefficienti esprimono l’incremento percentuale che deve avere il reddito quando il numero dei familiari si accresce di

una unità, per assicurare al nucleo lo stesso benessere. In sostanza, si introduce implicitamente nella definizione

dell’imponibile la c.d. “scala di equivalenza”, che consente di riportare a omogeneità, e quindi rendere confrontabili, i

redditi di nuclei familiari di diversa numerosità e composizione (per un approfondimento su questo tema si veda più oltre).

- 137 -

Rapporto ISAE - ottobre 2004

ferenza dello splitting, include dunque non soltanto i coniugi, ma anche i figli.

Indicando con Y e Y il reddito, rispettivamente, del componente maschile e di

M F 8

quello femminile della coppia, con Y quello dell’i.mo figlio (i=1,...,N), con T la strut-

i

tura delle aliquote e degli scaglioni, con Q la somma dei pesi attribuiti ai singoli compo-

nenti, le imposte complessivamente pagate dalla famiglia (TF), nei diversi sistemi, sono

determinate nel seguente modo: = +

( ) ( )

TF T Y T Y

Tassazione puramente individuale: M F

= +

( )

TF T Y Y

Tassazione puramente familiare: M F

= +

2 * (( ) / 2 )

TF T Y Y

Splitting: M F N

= + +

* (( ) / )

TF Q T Y Y Y Q

Quoziente familiare: M F i

1

Nella scelta tra i sistemi è opportuno considerare le caratteristiche rilevanti di ognu-

no di essi, allo scopo di selezionare l’opzione più appropriata alle esigenze di neutralità,

equità, efficienza, semplicità che un paese intende perseguire attraverso il sistema fisca-

le. A seconda dell’unità impositiva adottata si possono avere effetti differenziati con rife-

rimento ai seguenti aspetti:

1) stato civile;

2) elusione;

3) struttura economica (numero di percettori e distribuzione del reddito all’interno

della coppia);

4) progressività (equità verticale);

5) numerosità e composizione del nucleo familiare;

6) offerta di lavoro da parte dei componenti del nucleo familiare.

Con riguardo al primo punto si deve osservare che, come sostenuto da più parti, un

sistema di imposizione progressivo non dovrebbe interferire nella decisione se formare o

sciogliere un vincolo familiare o di convivenza; in altri termini, lo stato civile del contri-

9

buente non dovrebbe produrre alcun effetto sul suo carico fiscale . Se si opta per la tassa-

8 Con questo sistema è infatti possibile prevedere l’aggregazione dell’eventuale reddito dei figli a carico.

9 Un sistema tributario neutrale nei confronti del matrimonio assume che la capacità contributiva non vari in funzione

della composizione familiare. Alm e Whittington (1999) mettono in evidenza, per il caso americano, come la decisione di

unirsi in matrimonio sia in realtà influenzata da considerazioni di carattere fiscale, in particolare per le donne.

- 138 -

Analisi del trattamento fiscale delle famiglie in Italia e prospettive di riforma

zione puramente familiare, una coppia in cui entrambi lavorano si trova a pagare, a causa

della progressività, un’imposta più elevata (a parità di reddito familiare complessivo)

della somma delle imposte calcolate sui redditi individuali. Il cumulo implica, quindi, un

consistente disincentivo al matrimonio (Tax Marriage) ed un incentivo alla separazione a

soli fini fiscali ed alla costituzione di unioni di fatto. Considerazioni analoghe valgono a

proposito del metodo di imposizione per parti: nel caso in cui un solo coniuge lavora,

prima e dopo il matrimonio, o nel caso in cui ambedue i coniugi lavorano, ma ottengono

redditi di diverso ammontare, la suddivisione del reddito familiare in parti concede un

vantaggio fiscale alla nuova famiglia rispetto alla posizione precedente il matrimonio e,

10

. Il sistema, quindi, in-

quindi, produce un incentivo alla costituzione di famiglie legali

centiva il matrimonio tra coppie con redditi molto diversi, ma penalizza relativamente i

singoli e le coppie di fatto (se non accettate come nucleo fiscale). Il regime di tassazione

separata risulta invece neutrale rispetto alle scelte individuali (matrimonio, separazione,

convivenza).

Per quanto concerne invece il secondo punto, ovvero la possibilità di eludere parte

dell’imposta progressiva dovuta, il regime del cumulo e la tassazione per parti non pro-

vocano incentivi fiscali all’attribuzione fittizia (intestazione di comodo di attività) dei

beni patrimoniali al coniuge che dispone di un reddito inferiore (o che risulta del tutto

privo di redditi), dal momento che in ogni caso la base imponibile, rilevante ai fini fisca-

li, è ottenuta sommando i redditi di ambedue i coniugi (o di tutti i membri della fami-

glia). Nei sistemi che tassano separatamente il reddito dei singoli individui esiste, invece,

la convenienza ad adottare comportamenti elusivi da parte dei contribuenti, tesi a redi-

stribuire il reddito tra i membri della famiglia allo scopo di attenuare gli effetti della pro-

gressività (almeno per alcune categorie di reddito, tipicamente da capitale immobiliare e

mobiliare).

Passando al terzo punto, è condivisa tra alcuni studiosi l’opinione che siano merite-

voli di identica tassazione la famiglia in cui un solo componente percepisce l’intero red-

dito e quella, con uguale reddito complessivo e numero di componenti, in cui il reddito è

11 e il cumulo obbligatorio evitano le

guadagnato da più percettori. La tassazione per parti

discriminazioni fiscali tra famiglie mono e bireddito. Nella tassazione separata, invece,

l’ammontare dell’imposta complessivamente dovuta da una famiglia dipende dal modo

in cui il reddito si ripartisce tra i due coniugi, facendo sì che non vi sia una relazione biu-

10 Si osservi che, a parità di aliquote, il gettito è minore in regime di tassazione separata rispetto al sistema del cumulo, ed

ancora minore in regime di tassazione per parti rispetto alla tassazione separata.

11 Il metodo di tassazione per parti generalmente consente una riduzione del carico fiscale non solo rispetto alla

soluzione del cumulo, ma anche alla tassazione separata, per tutte le famiglie nelle quali esiste una differenza tra i redditi

dei coniugi, e tale riduzione è massima quando uno dei due coniugi è privo di redditi; restano relativamente penalizzati i

singoli, che non ricevono alcun beneficio dall’utilizzo dello splitting o del quoziente familiare.

- 139 -

Rapporto ISAE - ottobre 2004

nivoca tra il reddito familiare netto e quello lordo. Con la tassazione individuale, dato il

reddito familiare, sono penalizzate le famiglie con redditi più concentrati, e in particolare

quelle monoreddito. 12

.

I problemi sin qui trattati rientrano nell’ambito della cosiddetta equità orizzontale

La questione dell’equità orizzontale, considerata con riferimento al trattamento delle fa-

miglie con diversa numerosità e/o diverso numero di contribuenti, è piuttosto comples-

sa. Non esiste, infatti, un consenso unanime sulla definizione del concetto di equità

orizzontale e sulla sua rilevanza normativa (Kaplow, 1989 e 2000), e i significati propo-

13

sti in letteratura sono numerosi e ambigui . Qui basterà ricordare il principio dell’egua-

glianza di trattamento di individui “uguali” negli aspetti economicamente rilevanti

14 . Dobbiamo tuttavia notare, passando al quarto

(uguale trattamento fiscale tra uguali)

punto, che può verificarsi un conflitto tra equità orizzontale ed equità verticale nel caso

di tassazione per parti in quanto, a causa della progressività dell’imposta, il vantaggio fi-

scale dello splitting o del quoziente familiare aumenta al crescere del reddito, favorendo

particolarmente i nuclei con reddito elevato. A proposito della progressività va ancora

sottolineato che questa risulta tanto più attenuata, con la tassazione per parti, quanto più

ampio è il nucleo familiare.

Per quanto riguarda il quinto punto, relativo all’opportunità di differenziare l’onere

15

fiscale in base alla numerosità e alla composizione del nucleo , il quoziente familiare è

l’unico sistema volto a tenere opportunamente conto della crescente struttura di bisogni

della famiglia all’aumento del numero dei suoi componenti (attraverso la divisione del

16

cumulo dei redditi familiari per la dimensione fiscale ). Esso favorisce soprattutto le fa-

miglie numerose, in quanto il reddito viene suddiviso, oltre che tra i coniugi, anche tra i

figli. Il sistema dello splitting non è invece pienamente idoneo a tenere conto del ruolo di

altri componenti della famiglia oltre ai coniugi.

Dal punto di vista dell’efficienza, infine, la tassazione individuale evita le distorsio-

ni fiscali nelle scelte dei membri del nucleo familiare relative alla partecipazione al mer-

12 Il concetto di equità orizzontale si distingue da quello di equità verticale, il quale afferma che individui in situazioni

diverse dovrebbero essere tassati in misura diseguale. Sul problema della relazione tra i due concetti si veda Atkinson e

Stiglitz (1987).

13 Per una analisi critica delle proprietà e delle implicazioni del principio dell’equità orizzontale si rinvia a Galbiati e

Vertova (2003); per una survey della letteratura sulle misurazioni dell’equità orizzontale si veda Lambert (1998).

14 equity calls for equal treatment of people in equal position» (Musgrave, 1976, p. 4); principle of

«Horizontal «The

horizontal equity states that those who are in all relevant senses identical should be treated identically» (Atkinson e

Stiglitz, 1987, p. 353).

15 Il tema dell’influenza dei figli a carico sulla capacità contributiva delle famiglie, e dell’eventuale scelta da parte di uno

dei coniugi di dedicare tempo a curare, mantenere ed educare la prole è affrontato nelle pagine seguenti.

16 Il quoziente familiare sottintende una norma di equità in base alla quale famiglie di diverso reddito, ma con lo stesso

reddito equivalente, devono pagare la stessa aliquota fiscale.

- 140 -

Analisi del trattamento fiscale delle famiglie in Italia e prospettive di riforma

cato del lavoro, distorsioni inevitabilmente prodotte dalla tassazione sulla base del

reddito familiare e da quella per parti. In questi ultimi casi, infatti, la decisione di un se-

condo membro (in particolare della moglie) di partecipare al mercato del lavoro potrebbe

essere scoraggiata dal fatto di vedere sottoposto il reddito addizionale ad aliquote margi-

nali elevate.

Prima di concludere questo paragrafo, è importante sottolineare che la scelta

dell’unità impositiva (individuale o familiare, con o senza correttivi) rappresenta solo

uno degli aspetti dei regimi fiscali della famiglia. Usualmente altri strumenti vengono

utilizzati per completare il modello prescelto, dando luogo a sistemi fiscali “misti”: si

tratta in particolare di tecniche che regolano la concessione di sgravi d’imposta in pre-

senza di caratteristiche familiari che la legge ritiene meritevoli di tutela, in particolare la

numerosità e la composizione della famiglia di appartenenza e la struttura economica.

Con riguardo alla numerosità (rilevante nei sistemi di tassazione individuale, cumulo e

splitting), lo strumento solitamente utilizzato consiste nella concessione di detrazioni

dall’imposta o di deduzioni dall’imponibile per figli o altri familiari a carico del contri-

buente, riconoscendo quindi al soggetto passivo una diminuzione della capacità contri-

butiva. Con riguardo alla struttura economica, solitamente si mira a evitare che a parità

di reddito, con la tassazione separata, la famiglia monoreddito sia soggetta a un’aliquota

media superiore a quelle a cui sono sottoposti due coniugi che pagano il tributo separata-

mente. La tabella 1 sintetizza i principali schemi alternativi del trattamento fiscale dei

redditi familiari.

Tab. 1 POSSIBILI SCHEMI PER IL TRATTAMENTO DEI REDDITI FAMILIARI

Riconoscimento della riduzione della capacità contributiva a causa di obblighi familiari

Unità impositiva SI NO

tassazione per parti cumulo

Famiglia (splitting o quoziente familiare)

Individuo deduzioni/detrazioni puro

Fonte: ISAE.

L’analisi delle caratteristiche dei modelli di trattamento fiscale dell’unità familiare

ha messo in evidenza quanto rilevanti siano gli aspetti di equità orizzontale ed efficienza

(effetti sull’offerta di lavoro) per l’esame del problema individuo-famiglia. Si ritiene

quindi opportuno procedere con un approfondimento di questi concetti, spesso utilizzati

per valutare la desiderabilità di un determinato sistema, e delle relative implicazioni.

- 141 -

Rapporto ISAE - ottobre 2004

Un sistema fiscale che non rispetti il principio dell’equità orizzontale può provocare

la cosiddetta “distorsione familiare” e la cosiddetta “distorsione demografica” (Longo-

bardi e Patrizii, 1993): nel primo caso, si verifica un diverso trattamento fiscale tra fami-

glie monoreddito e bireddito a parità di reddito familiare, nel secondo caso, l’ammontare

delle agevolazioni fiscali per i figli e gli altri familiari a carico può rivelarsi non adegua-

to, penalizzando, a parità di reddito, i nuclei con carichi familiari rispetto a quelli che ne

sono privi. Nei successivi paragrafi si chiariscono le ipotesi, secondo alcuni discutibili,

dalle quali dipenderebbe il verificarsi di queste distorsioni.

EQUITA’ ORIZZONTALE E DISTORSIONE FAMILIARE

Non esiste un consenso unanime sull’impostazione secondo cui tassare nella stessa

misura un dato livello di reddito imponibile, indipendentemente dal fatto che sia stato

17

percepito da uno o da due individui , garantisca effettivamente l’uguaglianza di tratta-

18

mento (Krashinksky e Clevelandd, 1999). Le famiglie monoreddito potrebbero benefi-

ciare infatti, rispetto a quelle con due entrate, in primo luogo di un reddito aggiuntivo, in

natura ed esente da imposte, derivante dal lavoro domestico svolto da un coniuge, in se-

condo luogo di tutta una serie di altri servizi resi dal coniuge non percettore di reddito,

che altrimenti dovrebbero essere acquistati all’esterno (ad esempio si dovrebbero affron-

19

tare spese di cura dei figli) e in terzo luogo di minori spese per l’esercizio dell’attività

lavorativa.

Dal punto di vista equitativo, quindi, una famiglia in cui entrambi i coniugi lavorano

godrebbe, a parità di reddito complessivo, di un benessere (capacità contributiva) infe-

riore rispetto ad una famiglia della medesima ampiezza e composizione in cui lo stesso

reddito fosse guadagnato da uno solo dei due coniugi (famiglia monoreddito), a causa dei

problemi affrontati nell’organizzazione economica dell’unità familiare e per i maggiori

20

costi di produzione . Di conseguenza, l’equiparazione fiscale pura e semplice delle fa-

miglie bi e monoreddito si configurerebbe come una disparità di trattamento: in base al

principio di equità verticale la seconda famiglia dovrebbe pagare una maggiore impo-

17 Si sta assumendo implicitamente che l’unica fonte di reddito sia il lavoro. Se si ammettono altre fonti di reddito, ad

esempio da capitale o da trasferimento, il confronto risulta meno rilevante. Per un approfondimento si rinvia a Longobardi

e Patrizii (1993).

18 Per una descrizione dei criteri in base ai quali valutare l’uguaglianza di trattamento fiscale si rinvia a Longobardi e

Patrizii (1993).

19 Le ipotesi implicite normalmente adottate sono, da una parte, l’assenza di gratificazione del lavoro, e dall’altra, che la

penosità del lavoro fuori casa sia la stessa di quello domestico. Sulla rilevanza di queste ipotesi si veda Longobardi e

Patrizii (1993). - 142 -

Analisi del trattamento fiscale delle famiglie in Italia e prospettive di riforma

21

sta . Gli strumenti idonei a tenere conto del gap di benessere sono numerosi; il proble-

ma principale è dato dalla difficoltà di stabilire la misura appropriata della differenza di

debito di imposta tra queste due tipologie familiari. Agevolazioni fiscali a favore delle

famiglie bireddito potrebbero essere garantite mediante detrazioni/deduzioni dei costi di

produzione del reddito e un’apposita detrazione (o deduzione) per la perdita di un reddito

figurativo (esente) quando il coniuge lavora (oppure alternativamente la riconduzione a

22

tassazione del reddito figurativo del lavoro casalingo o del lavoro di cura) .

Riconsiderando, alla luce di questi aspetti, il problema della scelta dell’unità impo-

sitiva, si nota che, nel caso di tassazione separata, la discriminazione fiscale a favore del-

le famiglie bireddito può rappresentare, entro certi limiti, una compensazione delle

differenze reali appena descritte, che permangono pur in presenza di un identico reddito

monetario complessivo. Nel caso in cui si condividessero queste argomentazioni, la dif-

ferenza di trattamento fiscale tra famiglie in base al numero di percettori non rappresen-

terebbe insomma una distorsione fiscale.

L’applicazione del cumulo, dello splitting e del quoziente familiare, invece, non di-

scriminando tra famiglie con diverso numero di percettori, implicitamente non riconosce

l’esistenza di un differenziale di benessere.

EQUITA’ ORIZZONTALE E DISTORSIONE DEMOGRAFICA

Come sostenuto da più parti, tra le caratteristiche rilevanti da considerare per garan-

tire il rispetto dell’equità orizzontale rientrerebbero la numerosità e la composizione del

nucleo familiare, in quanto il benessere delle persone dipenderebbe, a parità di reddito,

da questi aspetti demografici. Il principio di correggere il reddito familiare in relazione al

numero e alle caratteristiche dei componenti del nucleo troverebbe fondamento nell’ipo-

tesi di una riduzione della capacità contributiva. Tale riduzione sarebbe dovuta ai vincoli,

sociali o di diritto, che il capofamiglia assume nei confronti dei carichi familiari, e che si

manifestano attraverso una limitazione nella libertà di impiegare il proprio reddito. Di

qui l’esigenza di trasferire risorse a coloro che subiscono una riduzione della capacità

20 In base alle stime empiriche ottenute per l’America da Lazear e Michael (1980) le famiglie bireddito, per raggiungere il

medesimo livello di benessere di quelle con le medesime caratteristiche, ma monoreddito, dovrebbero incrementare la

spesa per consumi del 30%.

21 Tale considerazione non giustifica invece una eventuale disparità di trattamento di famiglie con diversa distribuzione

del reddito tra i due coniugi, entrambi lavoratori.

22 Ovviamente è possibile prevedere anche interventi nel campo dei servizi alla famiglia (asili nido, assistenza agli anziani

e portatori di handicap, eccetera). - 143 -

Rapporto ISAE - ottobre 2004

contributiva in presenza di carichi familiari, indipendentemente dal reddito. Anche in

questo caso è importante sottolineare che la necessità di riequilibrare l’onere fiscale se-

condo il numero dei componenti a carico è materia controversa, soprattutto quando i ca-

23 . Alcuni studiosi sostengono infatti che non sia

richi sono rappresentati dai discendenti

opportuno applicare il principio dell’equità orizzontale come sopra inteso, principalmen-

te per i seguenti motivi (Franco e Sartor, 1990): le scelte riproduttive, appartenendo alla

sfera delle decisioni private della persona, non devono essere orientate dallo Stato; in

presenza di vincoli di bilancio lo Stato non dovrebbe destinare parte delle scarse risorse

pubbliche al perseguimento di obiettivi non prioritari; infine, i figli apportano benessere

e non solo costi. Per quanto riguarda la prima motivazione, la critica si basa sulla non ac-

cettazione di un “approccio paternalistico”, attraverso il quale lo Stato cerca di orientare

le scelte degli individui piuttosto che “rispettare” la loro libertà di scelta (Sartor, 2003a).

La seconda si basa sul fatto che l’utilizzo di risorse pubbliche per perseguire l’equità

orizzontale precluderebbe il perseguimento di altri obiettivi più urgenti, come, ad esem-

24

pio, il sostegno alle fasce della popolazione economicamente più disagiate . Per quanto

riguarda l’ultimo aspetto, l’evoluzione della conoscenza in campo medico e il declino

dell’importanza dei condizionamenti sociali hanno reso possibile che la presenza di figli

25

divenisse, nella grande maggioranza dei casi, l’espressione di scelte libere . In questi ca-

si, pertanto, la limitazione della capacità contributiva rifletterebbe un’ottica ex post, e

verrebbe meno qualora ci si ponesse in una situazione ex ante, nella quale la scelta di

avere discendenti non rappresenterebbe un onere, bensì una fonte primaria di benesse-

26

re . Se le spese per i figli sono una forma di impiego del reddito tra le tante che il contri-

buente avrebbe potuto scegliere, ne consegue che, ove non sussistano problemi di

27

povertà o di divergenza tra scelte private e obiettivi pubblici , non vi è motivo di ridurre

l’onere fiscale di chi ha più figli a carico.

23 La rilevanza di tale precisazione è sottolineata da Franco e Sartor (1990). Secondo gli autori, infatti, nel caso in cui le

persone a carico siano anziani vi è senza dubbio una riduzione della capacità contributiva, in quanto la condizione di

anziano economicamente non autosufficiente non è il risultato di una scelta volontaria.

24 Si tratta, in altri termini, della questione relativa all’universalità o alla selettività del sostegno pubblico dei carichi

familiari: il perseguimento dell’equità orizzontale richiederebbe, infatti, l’attuazione di discriminazioni fiscali o previdenziali

anche con riferimento alle famiglie benestanti.

25 Queste scelte, come hanno messo in luce molti studi sull’argomento (Cigno, 1991), si sono concretizzate nella società

nella riduzione del numero dei figli e nell’innalzamento della “qualità” degli stessi (intesa, in senso lato, come

l’ammontare di cure e di servizi privati a essi dedicati dalla famiglia).

26 Pollak e Wales (1979, pag. 219) affermano: “In advanced industrial societies where deliberate choice of completed

family choice is the rule rather than the exception, an argument can be made for treating the observed consumption-

family size configurations as observable unconditional choices, using them to infer unconditional preferences, and using

these preferences to make welfare comparisons. Thus, in a perfect contraceptive society, if a family chooses to have

three children and $ 12,000 when it could have had two children and $ 12,000, then a revealed preference argument

implies that the family prefers the alternative it chose”. - 144 -

Analisi del trattamento fiscale delle famiglie in Italia e prospettive di riforma

In conclusione, compensare le coppie per il fatto di avere troppi o troppo pochi figli

rappresenterebbe una scelta giustificabile solo se la fecondità fosse esogena; tuttavia, esi-

ste un’ampia evidenza empirica che dimostra come la fecondità sia endogena (Cigno,

1991 e, per l’Italia, Colombino e Di Tommaso, 1996). In base a queste considerazioni,

28

appare discutibile il sostegno generalizzato delle famiglie con figli a carico .

A fronte delle controversie dal lato dell’obiettivo dell’equità orizzontale, non sem-

brano emergere particolari problemi dal lato degli strumenti fiscali. Come spiegato in

precedenza, i mezzi che consentono di attenuare il carico tributario in presenza di discen-

denti sono tre: il quoziente familiare, la detrazione d’imposta e la deduzione dal reddito

imponibile. In un sistema con aliquote crescenti, il quoziente eroga un sussidio crescente

al crescere del reddito familiare, riconoscendo implicitamente che la quota del reddito

impiegata per accudire i figli è crescente; la detrazione di importo fisso assume implici-

tamente che i costi per i carichi di famiglia diminuiscano, rispetto al reddito, al crescere

dello stesso; con la deduzione, infine, l’importo per carichi di famiglia, stabilito sulla

base del reddito minimo di sopravvivenza di ogni componente, viene dedotto dal reddito

prima del calcolo dell’imposta.

SCALE DI EQUIVALENZA E MISURAZIONE DELL’EQUITA’ ORIZZONTALE

Per valutare la rispondenza, in termini quantitativi, di un sistema fiscale al criterio

dell’equità orizzontale con riferimento alla famiglia, la letteratura economica (Seneca e

Taussig, 1971 e Lambert, 2004) propone l’utilizzo delle scale di equivalenza. In questo

paragrafo si fornisce qualche rapida indicazione teorica sulle caratteristiche di questo

strumento e sulle assunzioni sottostanti il suo utilizzo per fini normativi.

La scala di equivalenza (Blundell, Preston e Walker, 1994 e Perali, 2003) consente

di misurare le differenze di costo della vita tra famiglie con differenti caratteristiche so-

27 L’intervento dello Stato nella sfera della famiglia può essere giustificato in base ad obiettivi diversi da quello dell’equità

orizzontale. Per quanto riguarda le principali finalità degli interventi per il sostegno dei carichi familiari, Franco e Sartor

(1990) propongono la seguente classificazione: equità verticale, intesa come sostegno di quelle famiglie in cui l’esiguità

dei redditi a disposizione potrebbe costituire un ostacolo all’attuazione delle scelte procreative (secondo un’ottica ex

ante) o in cui la presenza di carichi familiari potrebbe rappresentare la principale causa di povertà (secondo un’ottica ex

post); equità orizzontale, ovvero riduzione del carico tributario (o aumento dei trasferimenti netti) in favore delle famiglie

che, a parità di reddito, hanno un maggior numero di figli; infine, efficienza, intesa come raggiungimento di un tasso di

crescita della popolazione diverso da quello che si determina spontaneamente sulla base delle decisioni di singole

famiglie.

28 Una trattazione completa del sistema di sostegno pubblico per i figli e i familiari a carico dovrebbe includere ogni forma

di intervento pubblico; quindi non solo le detrazioni o deduzioni fiscali, ma anche gli assegni familiari e la fornitura gratuita

di alcuni servizi pubblici (ad esempio, istruzione e sanità). Per una stima del costo pubblico dei figli in Italia si rinvia a

Sartor (2003b). - 145 -

Rapporto ISAE - ottobre 2004

cio-demografiche (numerosità, composizione, età e tipo di attività del capofamiglia, età

dei figli ed altre caratteristiche ritenute rilevanti). Con questo strumento è possibile de-

terminare, per ciascun tipo di famiglia, la spesa minima necessaria per raggiungere un

dato livello di benessere. Il ricorso alle scale di equivalenza è necessario, ad esempio,

quando si vogliono confrontare le risorse di una famiglia composta da una coppia senza

figli con quelle di una coppia con due figli: l’accostamento dei due livelli assoluti di red-

dito familiare potrebbe risultare inadeguato, poiché diverso è il livello di benessere otte-

nibile, a causa di esigenze di consumo profondamente diverse. In questo caso, il

parametro della scala permetterebbe di ridefinire le risorse dell’una o dell’altra famiglia,

in modo tale da renderle comparabili sotto l’aspetto della composizione familiare, ovve-

ro equivalenti per caratteristiche demografiche. Un altro importante esempio di utilizzo

delle scale di equivalenza è costituito dalla valutazione delle economie di scala di cui be-

neficiano, a parità di tutte le altre condizioni, nuclei composti da più persone rispetto a

famiglie monocomponenti: quanto più i coefficienti della scala si avvicinano al numero

di componenti della famiglia, tanto più i redditi equivalenti sono vicini ai redditi pro ca-

pite, tanto meno le economie di scala risultano rilevanti.

L’impiego delle scale di equivalenza, rendendo possibile la comparazione del be-

29

nessere tra famiglie disomogenee rispetto a caratteristiche ritenute rilevanti, appare

come uno strumento appropriato per incorporare le differenze tra famiglie nel sistema di

imposizione fiscale (Longobardi e Patrizii, 1993).

Le scale di equivalenza utilizzate in letteratura sono numerose e si distinguono sia

per il metodo con cui vengono calcolate sia per il numero di variabili di cui tengono con-

30

: le scale di

to. La letteratura economica identifica essenzialmente cinque tipologie

equivalenza “econometriche”, che si basano sui comportamenti osservati di spesa delle

31

famiglie (ciò che la gente compra); le scale di equivalenza “soggettive” , così definite

poiché si basano su indicazioni suggerite dalle famiglie (ciò che la gente pensa); le scale

32

di equivalenza dei "minimi calorici" , derivate da esperti mediante la costruzione di un

paniere minimo di risorse in grado di assicurare un consumo di sussistenza; le scale di

equivalenza "politiche" o “normative”, ovvero implicite nelle politiche pubbliche per

29 I confronti interpersonali che utilizzano le scale di equivalenza assumono che il benessere della famiglia sia

equamente distribuito fra i componenti della stessa, ciascuno dei quali gode pertanto della stessa utilità. Alcuni studi

recenti cercano di rimuovere questa ipotesi analizzando le modalità con cui le risorse sono ripartite all’interno dei nuclei

familiari. Si veda al riguardo: Bourguignon e Chiappori (1994) e, per l’Italia, Caiumi e Perali (2000).

30 Per un elenco, anche se non esaustivo, dei modelli proposti per la stima delle scale di equivalenza, si veda Buhmann,

Rainwater, Schmaus e Smeeding (1988). Per un’analisi dettagliata delle singole tipologie, si rinvia a Coulter, Cowell e

Jenkins (1992).

31 Si veda Kapteyn e Van Praag (1976).

32 Si veda il lavoro pionieristico di Rowntree (1901). - 146 -

Analisi del trattamento fiscale delle famiglie in Italia e prospettive di riforma

l’assistenza; le scale “pragmatiche”, le più semplici e meno rigorose dal punto di vista

della costruzione e tuttavia largamente utilizzate, soprattutto nei confronti internazionali.

E’ importante sottolineare che non esiste in letteratura una scala di equivalenza cor-

retta o migliore delle altre in senso assoluto e che la scelta della scala da applicare non è

neutrale, in quanto potrebbe influenzare i risultati delle stime. Pur non essendo stato rag-

giunto un consenso unanime su quale sia la scala più appropriata, numerosi studi adotta-

no l’approccio econometrico, basato su microdati, per la stima empirica dei diversi indici

33

.

di costo delle varie caratteristiche familiari

Focalizzando l’attenzione sul numero dei percettori e quello dei familiari a carico -

due aspetti particolarmente interessanti ai fini dell’equità orizzontale - analizziamo, nello

specifico, l’informazione fornita dalle scale di equivalenza. Nonostante le analisi relative

alle differenze nella struttura della composizione della spesa familiare secondo il numero

34

di percettori non siano numerose , da quelle disponibili si desume in generale che, a pa-

rità di risorse economiche, la famiglia con due percettori gode di un livello di benessere

inferiore rispetto a quella con un solo percettore. Ad esempio Longobardi e Patrizii

(1993) stimano, per l’Italia, che una famiglia bireddito, per godere dello stesso livello di

benessere di una famiglia monoreddito (a parità di reddito monetario), avrebbe bisogno,

in media, di una compensazione che, a seconda del livello del reddito, varia tra l’1 e il

35

30% . Pertanto, su uno degli aspetti più controversi e delicati del regime di tassazione

del reddito familiare, la scala di equivalenza non “giustifica” una parità di trattamento fi-

scale delle due tipologie familiari.

Per quanto riguarda l’onere di un familiare a carico (in particolare di un discenden-

te), le scale di equivalenza econometriche forniscono una stima del costo monetario di-

retto privato, inteso come quella compensazione di reddito che permetterebbe ad una

famiglia con figli di raggiungere lo stesso livello di benessere di una famiglia senza figli,

con altre caratteristiche simili ed inserita nello stesso ambiente economico di riferimento.

Queste stime non misurano quanto i genitori spendono per i propri bambini o i familiari

per i propri anziani, ma stimano quanto reddito è necessario per preservare lo standard di

vita, in senso strettamente economico, goduto dai membri della famiglia quando il bam-

bino non era presente o nel caso in cui l’anziano non fosse a carico. In genere, le stime

33 Si veda Browning (1992).

34 La maggior parte degli studi prende in considerazione solo il numero dei componenti ed esclude molte altre

caratteristiche familiari importanti. Pertanto, di regola si ipotizza che la scala di equivalenza di una famiglia monoreddito

e di una bireddito coincidano, assumendo implicitamente che il numero di percettori non influenzi i comportamenti delle

famiglie in termini di consumo.

35 Le scale di equivalenza stimate dagli autori risultano crescenti al crescere del reddito. Questo implica che le differenze

di benessere tra le due tipologie diventano rilevanti solo ad elevati livelli di reddito, dove molto probabilmente la decisione

di lavorare è una libera scelta. - 147 -

Rapporto ISAE - ottobre 2004

econometriche evidenziano una relazione positiva tra spesa per consumi familiari e nu-

mero di figli: l’ampliamento del nucleo in seguito alla nascita di un figlio determina un

aumento della spesa differenziato a seconda delle caratteristiche familiari e in base

all’ordine di nascita. De Santis (2003) riporta (per il caso italiano e per il periodo 1987-

2001) una stima pari al 22% del bilancio di una coppia senza figli; le spese crescono leg-

germente con l’ordine di nascita (19, 23, 30% rispettivamente per il 1°, 2° e 3° figlio) e

con l’età dei figli (circa due punti percentuali per ogni anno); infine, il costo è maggiore

36 .

per le madri più istruite e che lavorano fuori casa

Secondo alcuni studiosi (Cigno, 1991 e 1996), le scale di equivalenza che si limita-

no a considerare gli aspetti monetari legati alla spesa per consumi misurano solo una par-

te del costo totale. Il costo complessivo del figlio andrebbe infatti calcolato come

somma di due tipi di voci: da una parte le spese per consumi e dall’altra i “costi opportu-

37

nità”, legati alla presenza del figlio, la cui quantificazione è più complessa . Il costo op-

portunità fa in particolare riferimento al fatto che la presenza di un figlio provoca

38

modificazioni nello stile di vita dei genitori . Questo cambiamento riguarda soprattutto

le donne (Joshi, 1998) e, di regola, si traduce in minore tempo libero a disposizione ed in

mancati guadagni (effettivi e potenziali) derivanti dalla riduzione dell’attività lavorativa

o addirittura dalla rinuncia ad essa, sia pure solo temporaneamente, per dedicarsi alla

39

cura del figlio . In Italia, la stima dei costi opportunità (Di Pino e Mucciardi, 2004) va-

ria dal 10 al 30% del reddito potenziale di una donna, cresce con il livello di educazione

del genitore e decresce con l’età.

Come anticipato, la validità dell’utilizzo delle scale di equivalenza è una questione

sulla quale molti autori esprimono dubbi: questo approccio si baserebbe su ipotesi impli-

cite che non sono esenti da critiche (Nelson, 1993: 484-486), incentrate in particolare

sull’esogeneità di alcune caratteristiche familiari e sull’assioma di uguaglianza delle pre-

ferenze. Per il primo aspetto, si noti che quando una determinata caratteristica familiare

40

non è il risultato di un condizionamento esterno , bensì il frutto di una libera scelta (co-

me quella di svolgere un lavoro domestico o fuori casa e quella di avere figli), è molto

probabile che non si verifichi una diminuzione di benessere familiare. In questi casi il

36 Per altre stime del costo monetario diretto privato dei figli in Italia, si rinvia a Betti (2000), Bollino e Rossi (1989),

Carlucci e Zelli (1999), De Santis e Maltagliati (2001), De Santis e Righi (1997), Drudi, Filippucci e Rondini (1997), Perali

(1999).

37 Stime empiriche, per l’Italia, basate su questa impostazione si trovano in Colombino (2000).

38 Secondo alcuni, questa misura del costo dei figli sembra più appropriata per spiegare le decisioni di fecondità familiare.

39 Per un’analisi dell’interdipendenza esistente in Italia tra costo dei figli, caratteristiche del mercato del lavoro e sistema

di servizi, si veda Chiuri (2000), Del Boca (1997).

40 Per quanto riguarda i problemi di identificazione delle scale di equivalenza econometriche in presenza di preferenze

non condizionali, si rinvia a Perali (2003). - 148 -

Analisi del trattamento fiscale delle famiglie in Italia e prospettive di riforma

concetto di costo compensativo, proposto dalla metodologia delle scale di equivalenza,

41

non risulta appropriato (Pollak e Wales, 1979 e Franco e Sartor, 1990) . Il secondo evi-

denzia la difficoltà, sia teorica che pratica, di effettuare comparazioni interpersonali di

42

benessere (Franco e Sartor, 1990 e Fisher, 1987 ) e, in particolare, di accettare la validi-

tà dell’assioma di uguaglianza di preferenze (Musgrave, 1976): diventa quindi arbitraria

la proposta dell’approccio utilitarista, che determina l’entità della compensazione mone-

taria necessaria a garantire a due famiglie (aventi caratteristiche diverse, ma uguali prefe-

43

.

renze) uno stesso livello di benessere

EFFICIENZA: EFFETTO DELLE IMPOSTE SULL’OFFERTA DI LAVORO

44

Il notevole incremento dell’offerta di lavoro femminile , avvenuto negli ultimi de-

cenni, ha indotto a considerare con maggiore attenzione le conseguenze sulle scelte di la-

voro di un diverso trattamento fiscale dei redditi familiari.

L’analisi dell’influenza del fisco sui comportamenti è uno tra gli aspetti più contro-

versi dell’economia pubblica. La teoria dell’imposta afferma che l’introduzione di

un’imposta (oppure una sua variazione) provoca due effetti in conflitto tra loro: l’effetto

sostituzione e l’effetto reddito. In presenza di un’imposta che riduce il salario netto, l’ef-

fetto sostituzione determina una riduzione dell’offerta di lavoro, in quanto il costo oppor-

tunità del tempo libero diminuisce e quindi si tende a sostituire il lavoro con il tempo

libero. Contemporaneamente, tuttavia, l’imposta riduce il reddito individuale e dunque,

se il tempo libero è un bene normale, questa perdita di reddito porta a una riduzione del

consumo di tempo libero e ad un aumento delle ore dedicate al lavoro; l’effetto reddito

ha quindi come conseguenza un aumento delle ore lavorate. Sul piano teorico, l’effetto

complessivo delle imposte sull’offerta di lavoro è dunque ambiguo: l’effetto sostituzione

41 Un recente lavoro (Ferreira, Buse e Chavas, 1998) stima il costo del figlio adottando l’approccio utilitarista, ma con

preferenze non condizionali. I coefficienti ottenuti rendendo endogena la scelta di avere figli, come inizialmente suggerito

da Pollak e Wales (1979), sono inferiori rispetto a quelli ottenuti con preferenze condizionali. Stime più contenute del

costo del figlio si ottengono anche con l’utilizzo delle scale di equivalenza “soggettive” (Van Praag, 1994).

42 In questo articolo, Fisher cerca di rendere espliciti i giudizi di valore impliciti nell’utilizzo normativo delle scale di

equivalenza nel caso dei carichi familiari.

43 Per una stima del costo del figlio per le famiglie italiane che prescinde da ipotesi sulla struttura delle preferenze si veda

Polin (2004).

44 In Italia, il tasso di occupazione femminile è aumentato notevolmente negli ultimi anni (dal 37,8% nel 1993 al 45,1% nel

2003 secondo dati ISTAT), pur restando decisamente inferiore alla media europea (56,1% nel 2003 per l’Europa a 15,

secondo i dati dell’ Eurostat). - 149 -


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217

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2.81 MB

AUTORE

Atreyu

PUBBLICATO

+1 anno fa


DESCRIZIONE DISPENSA

Dispensa al corso di Scienza delle finanze della Prof.ssa Gaetana Trupiano. Trattasi del rapporto "Politiche pubbliche e redistribuzione" dell'ottobre 2004 dell'ISAE, Istituto di Studio e Analisi Economica, dedicato all’analisi strutturale di tematiche relative alla distribuzione del reddito e all’intervento pubblico in campo sociale e all’illustrazione degli effetti redistributivi delle manovre di finanza pubblica.


DETTAGLI
Corso di laurea: Corso di laurea in scienze politiche per il governo e l'amministrazione
SSD:
A.A.: 2011-2012

I contenuti di questa pagina costituiscono rielaborazioni personali del Publisher Atreyu di informazioni apprese con la frequenza delle lezioni di Scienza delle finanze e studio autonomo di eventuali libri di riferimento in preparazione dell'esame finale o della tesi. Non devono intendersi come materiale ufficiale dell'università Roma Tre - Uniroma3 o del prof Trupiano Gaetana.

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