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5DSSRUWR,6$(RWWREUH

crescita, anche il modo in cui essi influiscono sul grado di esposizione al rischio degli

individui, si ritiene che vada superata un’interpretazione meramente attuariale dei

sistemi previdenziali (incentrata unicamente sui rendimenti guadagnati dai partecipanti

sui risparmi contributivi) e basata su un’ottica principalmente macroeconomica, e si

auspica che si torni a considerare l’istituzione pensionistica, prima di tutto, come

un’assicurazione sociale, che interviene sulle condizioni di vita e sulla sicurezza

economica dei cittadini. - 154 -

Le risorse idriche come bene pubblico e come

EXVLQHVV privato: l’accesso all’acqua e le opportunità

di sviluppo economico e sociale

INTRODUZIONE 1 e, senza inter-

Oggi circa 1,3 miliardi di persone non dispongono di acqua potabile

venti mirati, nel 2025/2035, quando la popolazione mondiale supererà gli 8 miliardi, più

2

della metà risiederà in aree con problemi idrici . La scarsità relativa della risorsa, inoltre,

3

si associa al continuo deterioramento della sua qualità nella maggior parte dei paesi in

4

. Dal punto di vista dei consumi, ogni abitante del pianeta utilizza

via di sviluppo (PVS)

in media il doppio di acqua rispetto all’inizio del novecento, ma in Africa, negli ultimi

cinquant’anni, la disponibilità è diminuita di tre quarti e solo poco più del 60% della

popolazione gode dell’accesso a risorse idriche adeguate.

Il consumo di acqua è connesso alla soddisfazione di bisogni essenziali da parte

degli individui e, pertanto, è evidente che una sua eventuale carenza (qualitativa o

quantitativa) compromette il benessere complessivo. La disponibilità della risorsa al di

sotto di un livello minimo o un utilizzo scorretto della stessa, infatti, condizionano la

salute, l’educazione (Tab.1), l’inclusione sociale, con conseguenti effetti di reddito e di

5

consumo .

L’interdipendenza tra prelievi e scarichi individuali, da un lato, e disponibilità delle

risorse idriche per i diversi soggetti utilizzatori dall’altro, ha comportato la necessità di

istituire forme di governo dell’acqua in grado di contemperare l’utilizzo individuale con

gli obiettivi di carattere generale e l’istituzione di meccanismi di controllo sociale, con

1 Banca Mondiale (2002a).

2 UNEP (2002).

3 Per qualità idrica non idonea, in generale, s’intende un’ inadeguata qualità delle fonti utilizzate (contaminazioni naturali

o antropiche); mancanza di schemi di trattamento e utilizzo di sistemi di captazione e distribuzione non igienicamente

sicuri (WHO, 2003).

4 L’Organizzazione Mondiale della Sanità stima che ogni anno circa quattro milioni di individui muoiono per malattie

connesse a condizioni igienico-sanitarie inadeguate dell’acqua utilizzata (WHO, 2003).

- 155 -

5DSSRUWR,6$(RWWREUH

un progressivo passaggio dei diritti di proprietà dai singoli alla collettività. Tradizional-

mente rientranti nella sfera di competenza pubblica, i servizi idrici costituiscono d’al-

tronde un esempio tipico di monopolio naturale, con connotazione di e di

PHULW JRRG

6

bene pubblico .

Tab.1 APPROVVIGIONAMENTO IDRICO E PARTECIPAZIONE SCOLASTICA IN MADAGASCAR

Ragazzi in età scolare

Non frequentanti Frequentanti

Maschi Femmine Maschi Femmine

Percentuale del tempo impiegato a 37 83 41 58

raccogliere acqua

Numero medio di ore settimanali impiegate 1,5 4,1 1,4 2,3

a raccogliere acqua

Numero medio di ore settimanali impiegate 8,9 21,1 5,6 8,8

in altre attività domestiche

Fonte: Beehary e Bredie (1998).

La maggioranza della popolazione dei PVS riceve oggi l’acqua da una gestione pub-

blica. In particolare, i servizi di acquedotto e di depurazione sono gestiti generalmente da

monopoli nazionali o locali o da società private che operano a seguito di una concessione

pubblica. La titolarità del sevizio viene assolta a vari livelli dalla compagine governativa

(generalmente a livello municipale, come in Sri Lanka, o anche a livello regionale, come

in Brasile ed in Sud Africa). A partire dalla metà degli anni ottanta il monopolio pubbli-

co della gestione dei servizi idrici è stato messo in discussione ed è prevalsa l’idea che la

sostituzione con monopoli privati regolamentati contribuisse ad accrescere l’efficienza

economica ed esercitasse un impatto positivo sul benessere sociale.

Il (WRMPP), pubblicato nel 1993 dalla

:DWHU5HVRXUFHV0DQDJHPHQW3ROLF\3DSHU

Banca Mondiale, illustra la strategia di questa istituzione ed i principi di intervento per

affrontare l’emergenza idrica nei paesi in via di sviluppo. Nel documento, con la defini-

zione di “gestione delle risorse idriche” vengono intesi sia il contesto istituzionale (lega-

le, regolatorio e organizzativo), sia gli strumenti di gestione veri e propri (finanziari e

non), sia lo sviluppo, la conservazione e l’utilizzo delle infrastrutture. L’impostazione ri-

flette la posizione emersa nel corso della conferenza delle Nazioni Unite tenutasi a Rio

5 Il ricorso a fonti d’acqua non sicure non solo concorre ad incrementare i tassi di morbilità, ma incide anche sulla

possibilità di superare la povertà. Il costo economico e sociale connesso alla carenza di acqua e di sistemi fognari

adeguati incide negativamente sia sul reddito sia sul consumo. Essa comporta, infatti, o il ricorso a fonti informali (che

spesso hanno prezzi più elevati), oppure l’approvvigionamento della risorsa da una fonte distante. Le ore che le donne e

le ragazze impiegano per raggiungere le fonti d’acqua condiziona il tempo a disposizione per l’educazione e le altre

attività produttive in molti paesi in via di sviluppo (WHO, 2003). Per una trattazione estesa a riguardo, si rimanda a

Bosch, Hommann, Rubio, Sadoff e Travers (2001).

6 Per una trattazione estesa della letteratura teorica a riguardo si rimanda, tra gli altri, a Massarutto (2001).

- 156 - business

/HULVRUVHLGULFKHFRPHEHQHSXEEOLFRHFRPH SULYDWR 7

nel 1992, che ha delineato i principi fondamentali (i cosiddetti su cui

'XEOLQ3ULQFLSOHV

basare la gestione delle risorse idriche: un principio ecologico, che definisce l’ambito

fiume-bacino come l’unità di analisi e di riferimento per l’impatto ambientale; un princi-

pio istituzionale, che prevede il coinvolgimento di tutti gli (settore pubbli-

VWDNHKROGHUV

co, settore privato e società civile) nella gestione della risorsa secondo un criterio di

sussidiarietà; infine, un principio strumentale, che definisce l’acqua come bene economi-

8 , ossia come risorsa scarsa per la cui allocazione sono necessari strumenti ed incentivi

co 9

economici .

Le organizzazioni internazionali assegnano alle risorse idriche un ruolo prioritario

nella promozione dello sviluppo. I (Tab. 2) esplicitano

0LOOHQQLXP 'HYHORSPHQW *RDOV

10

gli obiettivi relativi all’accesso all’acqua e la Banca Mondiale stima che al fine del loro

Tab. 2 L’ACCESSO ALL’ACQUA NEI 0, //(11,80'(9(/230(17*2$/6

(% POPOLAZIONE CON ACCESSO A RISORSE IDRICHE ADEGUATE(1)

1990 1998 2015

Asia orientale e pacifico 70 75 85

Europa e Asia centrale 83 90 91

America latina e caraibi 81 85 91

Medio Oriente e Nord Africa 85 89 92

Asia meridionale 79 87 90

Africa subsahariana 49 55 74

Paesi ad alto reddito 100 100 100

Fonte: www. developmentgoals.org/Environment.htm.

(1) Viene considerata adeguata la disponibilità di almeno 20 litri pro capite al giorno da una fonte collocata a meno di un chilometro di

distanza dal luogo suo utilizzo (WHO, 2003).

conseguimento, tra il 2000 ed 2015, saranno necessari circa 380 miliardi di dollari di in-

vestimenti (pari a 25 miliardi di dollari annui), ossia il doppio rispetto alle spese attual-

11

mente sostenute per il settore a livello mondiale . Parallelamante, nel documento

7 “Integreated water resources management is based on the perception of water as an integral part of the ecosystem, a

natural resource, and a social and economic good”, (1992).

,QWHUQDWLRQDO&RQIHUHQFHRQ:DWHUDQG(QYLURQPHQW

8 “Water has an economic value in all its competing uses and should be recognized as an economic good”, , QWHUQDWL RQDO

(1992). Attualmente è in discussione in seno al GATTS la privatizzazione (o

&RQIHUHQFH RQ :DWHU DQG (QYLURQPHQW

commercializzazione) dei servizi tradizionalmente ritenuti non vendibili sul mercato come, ad esempio, la fornitura

d’acqua. Tutti i beni potenzialmente rientranti in questo gruppo sono dettagliatamente descritti nel +DUPRQL]HG 7DULII

(HTS) che include l’acqua di ogni genere.

6FKHGXOH

9 Manca in questa impostazione la nozione di acqua come diritto inalienabile dell’individuo che, invece, caratterizza la

posizione avanzata non solo dalla organizzazioni non governative ma anche dall’Organizzazione Mondiale della Sanità

(WHO, 2003). Per una trattazione si veda Petrella (2001).

10 World Bank (2002a).

11 La crescita delle infrastrutture idriche assume un ruolo di primo piano nei programmi di sviluppo promossi dalla Banca

Mondiale: tra il 1993 ed il 2001, infatti, circa il 17% dei prestiti erogati dall’istituzione internazionale riguardano interventi

nel settore idrico (offerta e depurazione, irrigazione e drenaggio, gestione delle varie componenti della risorsa) (World

Bank, 2002b). - 157 -

5DSSRUWR,6$(RWWREUH

12 è ribadito il ruolo cruciale del settore privato

3ULYDWH 6HFWRU 'HYHORSPHQW 6WUDWHJ\

nella fornitura dei servizi di base e nello sviluppo delle infrastrutture.

13

e la dei paesi dell’Unione Europea

Anche il :DWHU ,QL]LDWLYH

&DPGHVVXV 3DQHO

14

(EUWI) , lanciata nel 2002 a Johannesburg, attribuiscono al coinvolgimento dei fondi

15

privati un ruolo fondamentale per il finanziamento delle infrastrutture idriche nei PVS.

Al riguardo, inoltre, il raccomanda la ristrutturazione del settore se-

&DPGHVVXV 3DQHO

16

condo il modello francese e la costituzione, nei paesi destinatari, di più forti sistemi di

regolamentazione, al fine di creare un contesto istituzionale favorevole agli investimenti

esteri.

Questo lavoro si propone una valutazione del coinvolgimento del settore privato

17 ) nella gestione dei servizi idrici nei paesi in via di

( PSP

3ULYDWH6HFWRU3DUWHFLSDWLRQ

sviluppo. L’analisi si incentra prevalentemente sui risvolti sociali, e verrà circoscritta alla

verifica se la privatizzazione contribuisca ad estendere l’accesso all’acqua. A tal fine,

sono adottate come riferimento una serie di esperienze (esposte in dettaglio nella

seconda parte del capitolo) che costituiranno la base per le considerazioni presentate

nell’ultima parte del lavoro.

Il capitolo è strutturato come segue: il prossimo paragrafo, prettamente descrittivo,

offre un quadro d’insieme sia della disponibilità della risorsa, sia dell’accesso all’acqua,

distinguendo per aree geografiche e settori prevalenti di utilizzo; il secondo paragrafo il-

lustra alcune esperienze di privatizzazione (la concessione dei servizi idrici a Buenos Ai-

res, il contratto di per la fornitura dell’acqua in Guinea e la privatizzazione nelle

OHDVLQJ

Filippine). Segue un’analisi dell’impatto sui del coinvolgimento

ORZLQFRPH KRXVHKROGV

del settore privato nella fornitura dei serivi idrici.

12 World Bank (2002b).

13 Il ed il (due organismi intarnazionali in cui sono rappresentati le

*O REDO :DWHU 3DUWQHUVKLS :RUO G :DWHU &RXQFLO

posizioni delle istituzioni finanziarie multilaterali e le multinazionali dell’acqua) hanno costituito un 3DQHO RQ :DWHU

capeggiato dall’ex direttore del FMI, Michael Camdessus le cui posizioni sono state rese note nel corso del

)L QDQFLQJ

terzo di Tokio del marzo 2003.

:RUO G:DWHU)RUXP

14 Il documento è disponibile su http://europa.eu.int/comm/research/water-initiative/index_en.html

15 A riguardo, sono numerose le iniziative intraprese dall’Unione Europea a favore del coinvolgimento del settore privato

nell’ambito della gestione delle risorse idriche, tra cui il documento *XL GH WR 6XFFHVVIXO 3XEO LF3ULYDWH 3DUWQHUVKLSV

diffuso nel 2003.

16 Nel “modello francese” la titolarità dei servizi idrici è degli Enti Locali che, generalmente, ne affidano la gestione ad una

società privata. Il sistema presenta una grande flessibilità nella tipologia di rapporti tra l’Ente Locale ed il gestore, rapporti

che vanno dalla concessione totale del servizio (con impianti di proprietà del gestore), all’affitto ( ) di reti ed

DIIHUPDJH

impianti di proprietà pubblica. Per una trattazione dettagliata si veda Roche e Johannès (2001).

17 Per una trattazione su cosa si intenda per PSP si rimanda al riquadro: “Le forme di coinvolgimento del settore privato

nella gestione dei servizi idrici”. - 158 - business

/HULVRUVHLGULFKHFRPHEHQHSXEEOLFRHFRPH SULYDWR

/¶$&&(662$//¶$&48$(/$35,9$7,==$=,21('(,6(59,=,,'5,&,

/¶DFFHVVRDOO¶DFTXDXQRVJXDUGRG¶LQVLHPH

L’Organizzazione Mondiale della Sanità definisce come dotazione minima d’acqua

per vivere (“accesso di base”) una disponibilità pari a 20 litri pro capite al giorno, ottenu-

ta da una sorgente situata a meno di un km di distanza dal suo utilizzo (Tab. 3). Attual-

mente circa 80 paesi, pari al 40% della popolazione mondiale, hanno difficoltà ad

accedere alle risorse idriche o dispongono di fonti, dal punto di vista igienico sanitario,

18

non idonee .

Tab. 3 LA DEFINIZIONE DI ACCESSO ALL’ACQUA

Distanza/tempo per rag- Volume di acqua Bisogni Priorità d’intervento ed

giungere la risorsa disponibile soddisfatti azioni da intraprendere

Molto alta

Assenza di Più di un chilometro/ più di Molto basso (spesso al di Il consumo non può

accesso 30 minuti andata e ritorno sotto dei 5 litri pro capite) essere soddisfatto, nem- Fornitura del livello di

meno quello basilare. Le servizio basilare

condizioni igieniche sono

compromesse Alta

Accesso di base Entro un chilometro/ entro Mediamente non supera i Il consumo potrebbe

30 minuti andata e ritorno 20 litri al giorno pro capite essere soddisfatto, le con-

dizioni igieniche precarie Miglioramento delle condiz-

ioni igieniche e

fornitura di un livello di

servizio intermedio

Bassa

Accesso interme- Acqua fornita in un’area Mediamente circa 50 litri Il consumo è assicurato, e

dio vicino all’abitazione da un pro capite al giorno le condizioni igienico-sani- Promozione delle condizioni

rubinetto tarie potrebbero essere igieniche adeguate, e incor-

adeguate. aggiare l’accesso ottimale

Molto bassa

Il consumo è assicurato

Mediamente tra i 100 ed i

Accesso ottimale Disponibilità d’acqua così come le condizioni

200 litri pro capite al

attraverso più rubinetti igienico-sanitarie Promozione delle condizioni

giorno

nell’abitazione. igieniche per incontrare obi-

ettivi sanitari

Fonte: World Health Organization (2003).

I problemi di approvvigionamento idrico possono, semplificando, essere ricondotti

a due fattori: o la risorsa è scarsa, e come tale non è sufficiente a soddisfare i bisogni es-

senziali; oppure gli individui sono poveri e non sono in grado di pagare per ottenere la ri-

sorsa comunque disponiblie (ossia non hanno la capacità di sostenere l’accesso). A sua

volta, la scarsità d’acqua può essere intesa sia come scarsità dell’offerta, sia come scarsi-

tà del servizio: nel primo caso, dove la risorsa è limitata - in quantità - le esistenti infra-

strutture non veicolano una sufficiente quantità di prodotto; dove invece è l’infrastuttura

ad essere carente (in termini sia di capacità, sia di livello tecnologico) l’acqua disponibile

non viene adeguatamente distribuita (l’adeguatezza può essere valutata tanto dal punto di

vista quantitativo, quanto da quello qualitativo). Generalmente nelle aree in via di svilup-

18 UNDP, (2003). - 159 -

5DSSRUWR,6$(RWWREUH

po la crisi idrica coinvolge tutti questi aspetti (carenza infrastrutturale, insufficienza della

19 ed il problema è, pertanto, di bilanciare i vari elementi al fine di

risorsa, scarsa qualità) 20

garantire ed assicurare un’offerta ed un servizio di lungo periodo adeguati.

I dati dell’Agenzia delle Nazioni Unite per lo sviluppo umano (UNDP) ripartiti per

macro aree geografiche (Tab. 4) rivelano che, complessivamente, nell’Africa subsaharia-

na poco più del 60% della popolazione ha accesso all’acqua. Tuttavia, valori inferiori al

50% si riscontrano in molti paesi, appartenenti anche alle altre aree: livelli minimi del

24% in Etiopia, del 30% in Cambogia, del 39% nell’Oman e del 46% ad Haiti. Per quel

che riguarda gli impianti di fognatura e depurazione le percentuali risultano più basse:

meno del 60% della popolazione dell’Africa subsahariana e dell’Asia del Sud può conta-

re su servizi igienici, con valori minimi dell’8% in Ruanda e del 17% in Cambogia

(Tab.5).

Tab. 4 L’ACCESSO ALL’ACQUA PER MACRO AREE GEOGRAFICHE*

Area Media Valore massimo Paese Valore minimo Paese

Medio Oriente eNord Africa 80 100 Libano 39 Oman

Asia dell’Est 71,1 100 Singapore 30 Cambogia

Asia del Sud 86,2 100 Maldive 62 Buthan

Africa subsahariana 61,8 99 Mauritius 24 Etiopia

America latina e Caraibi 88,3 100 Bahamas 46 Haiti

OCSE 100 100 OCSE 100 OCSE

Fonte: elaborazione ISAE su dati UNDP (2003).

(*)Viene considerata adeguata la disponibilità di almeno 20 litri pro capite al giorno da una fonte collocata a meno di un chilometro di

distanza dal luogo suo utilizzo (OMS, 2003).

Tab. 5 L’ACCESSO AI SERIVIZI IGIENICI

Area media valore massimo Paese valore minimo Paese

Medio Oriente e Nord 84,1 100 Arabia saudita 38 Yemen

Africa

Asia dell’Est 61,4 100 Singapore, Vanuatu 17 Cambogia

Asia del Sud 58,6 94 Sri Lanka 28 Nepal, India

Afric subsahariana 54,1 99 Muritius 8 Ruanda

America latina e Caraibi 84,4 100 Barbados, Bahamas 28 Haiti

OCSE 100 100 OCSE 100 OCSE

Fonte: elaborazione ISAE su dati UNDP (2003).

Mentre a livello mondiale le risorse idriche possono intendersi come definite, lo

stesso non può dirsi per quel che riguarda la domanda d’acqua. La sostenuta crescita de-

mografica nei PVS (ed in alcune aree l’innalzamento degli di vita) concorre a

VWDQGDUG

19 Certamente, questi aspetti sono tra loro connessi e si influenzano reciprocamente. Ad esempio, un’infrastruttura

scadente concorre a generare perdite e ad incidere sulla scarsità della risorsa.

20 OECD, 2000. - 160 - business

/HULVRUVHLGULFKHFRPHEHQHSXEEOLFRHFRPH SULYDWR

creare pressione sulla risorsa, e a ciò si associa l’intensa urbanizzazione ed il popolamen-

to delle aree più periferiche delle città, dove risulta estremamente complesso garantire

21 22

. Inoltre, l’utilizzo industriale ed agricolo ,

un’adeguata fornitura d’acqua potabile

competendo con gli usi domestici, accentua la pressione sulla risorsa. Tuttavia, anche i

paesi o le aree relativamente ricche di risorse idriche (Tab. 6) non garantiscono in tutti i

23

casi un accesso adeguato , e ciò suggerisce che la disponibilità d’acqua dipende non

solo dall’offerta relativa (e dalla sua dinamica), ma anche dalle sue modalità di gestione.

Tab. 6 RISORSE IDRICHE DISPONIBILI E RISORSE PRELEVATE

Risorse Risorse prele- % delle risorse Utilizzo risorse prelevate

Accesso all’acqua

disponibili pro vate pro capite disponibili (valore medio) Agricolo Domestico Industriale

capite (m cubi) (m cubi) prelevate

Medio Oriente e

Nord Africa 939 543 58 80 81 15 5

Asia dell’Est 36.375 360 7 71,1 74 13,4 12,2

Asia del Sud 9.658 752,4 8 86,2 88 9,1 3

Africa subsahariana 18.737 99 52 61,8 68 25 8

America latina e

Caraibi 54.330 657,2 1,2 88,3 69 28 11

OCSE 47.850 481 1 100 29 23 49

Fonte: elaborazione ISAE su dati World Resources Institute (2003) e UNDP (2003).

I dati nazionali UNDP non consentono di cogliere le differenze nei livelli di coper-

24

tura del servizio tra le aree urbane e le aree rurali . Tuttavia, tra il 1988 ed il 1997 la

Banca Mondiale ha condotto una rilevazione dettagliata per la misurazione degli stan-

25

dard di vita in 15 paesi in via di sviluppo ( .

/LYLQJ6WDQGDUG0HDVXUHPHQW6WXG\/606

Al riguardo, i risultati (Tab.7) evidenziano la presenza di un sostanziale nei tassi di

JDS

26

copertura delle infrastrutture idriche , confermando che sono prevalentemente le fasce

più disagiate della popolazione a soffrire della carenza di accesso a risorse idriche e a

sistemi igienici.

21 UNDP (2003).

22 L’uso agricolo è il più consistente e assorbe la maggior parte della disponibilità mondiale di acqua dolce. In particolare,

nei paesi in via di sviluppo l’acqua per ettaro utilizzata per irrigare è circa due volte superiore a quella impiegata nei paesi

industrializzati e, spesso, denota un uso non razionale della stessa.

23 Il Bangladesh, ad esempio, è un paese in cui la maggiore causa di mortalità e morbilità è connessa alle condizioni

igienico sanitarie dell’acqua, nonostante il paese sia particolarmente ricco di tale risorsa (Hoque, Ahmed, Munshi, Baqui,

e Hussain 1995; D’Souza, 1985).

24 In Haiti, Uganda e Nepal, l’accesso a risorse idriche adeguate nelle aree urbane si è sensibilmente ridotto tra il 1990

ed il 2000, e simili andamenti hanno interessato anche l’accesso agli impianti fognari nelle aree rurali della Nigeria, del

Togo e dell’Uganda (World Bank, 2001).

25 www.worldbank.org/lsms/

26 Differenze che, tra l’altro, risultano più marcate rispetto alla dotazione delle altre infrastrutture (Komives, Whittington e

Wu, 2001). - 161 -

5DSSRUWR,6$(RWWREUH

Da quanto illustrato appare evidente che, nelle statistiche UNDP, la definizione di

accesso all’acqua si fonda sulla nozione di “scarsità”, ossia sulla disponibilità quantitati-

va della risorsa (carenza o abbondanza in alcune in aree) e sulla dotazione infrastruttura-

le, che rende possibile la presenza della stessa. Viene invece trascurata la nozione

LQORFR 27 che, in contesti particolarmen-

di accesso come capacità di pagare per il servizio offerto

28 29

te poveri , potrebbe rappresentare una vera e propria barriera all’approvvigionamento .

Tab.7 PERCENTUALE DELLA POPOLAZIONE PIÙ POVERA DELLE AREE URBANE E RURALI

CON ACCESSO ALLE INFRASTRUTTURE (PRIMI DUE QUINTILI DELLA POPOLAZIONE)

Acqua in casa Sistemi di fognatura Elettricità Telefono

Pop. urbana Pop. rurale Pop. urbana Pop. rurale Pop. urbana Pop. rurale Pop. urbana Pop. rurale

Asia

Pakistan 34 5 20 0 88 44 1 0

Vietnam 4 0 - - 57 16 - -

Nepal 7 4 7 0 43 1 0 0

Europa dell’Est e

Asia centale

Russia 84 31 78 12 - - 39 13

Kazakistan 78 12 70 8 100 100 38 20

Bulgaria 84 27 86 18 100 100 51 20

Albania 90 0 - - 100 100 0 0

Kygyz 54 5 22 3 99 99 20 5

America latina e

Caraibi

Panama 36 4 25 0 91 2 20 0

Giamaica 23 2 15 6 55 44 10 6

Ecuador 25 7 42 5 92 63 5 0

Nicaragua 44 4 9 0 71 13 0 0

Africa subsahariana

Sud Africa 23 1 - - 32 8 6 0

Costa d’avorio 7 0 - - 39 8 - -

Gana 2 0 - - 38 0 - -

Fonte: Komives, Whittington e Wu (2001) su dati LMLS della World Bank.

27 Un tentativo di ovviare a questa carenza è stato realizzato attraverso l’elaborazione di un indice di povertà idrica

( , WPI) che misura la posizione relativa di ogni singolo paese in termini di fornitura d’acqua

:DWHU 3RYHUW\ ,QGH[

combinando cinque componenti: le risorse disponibili, la dotazione infrastrutturale, la capacità a pagare, l’utilizzo e

l’ambiente. I risultati ottenuti ridimensionano notevolmente i valori relativi all’accesso alla risorsa dell’UNDP: per l’Africa

subsahariana, ad esempio, complessivamente si registra un accesso inferiore al 50% (Lawrence, Meigh e Sullivan,

2002). Per una trattazione metodologica a riguardo si rimanda a Sullivan (2002).

28 Non esiste un risultato univoco in letteratura sul legame tra accesso all’infrastruttura e reddito pro capite. Esistono, a

riguardo, diversi contributi empirici che rilevano come i tassi di accesso alle strutture idriche e sanitarie non correlano

perfettamente con il reddito, le cui differenze spiegano solo una parte delle divergenze di accesso tra paesi. Per una

rassegna si rimanda a Brook e Irwin (2003).

29 Per una trattazione dettagliata si rimanda ai paragrafi successivi di questo capitolo.

- 162 -

/HIRUPHGLFRLQYROJLPHQWRGHOVHWWRUHSULYDWRQHOODJHVWLRQHGHLVHUYL]LLGULFL

/HIRUPHGLFRLQYROJLPHQWRGHOVHWWRUHSULYDWRQHOODJHVWLRQHGHLVHUYL]LLGULFL

363 QHOOD IRUQLWXUD GL DFTXD H GL VHUYL]L GL IRJQDWXUD

/H IRUPH GL SDUWHFLSD]LRQH SULYDWD

GLVWLQJXHUVLLQTXDWWURPRGHOOLSULQFLSDOL

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LOPRGHOORGLFRRSHUD]LRQH

LOPRGHOORGLIRUQLWXUDLQIRUPDOH

&RQ OD SULYDWL]]D]LRQH VRVWDQ]LDOH OD FRPSDJQLD SULYDWD QRQ VROR DVVXPH OD SLHQD

UHVSRQVDELOLWj GHOO¶HURJD]LRQH GHO VHUYL]LR GHOOD PDQXWHQ]LRQH GHOO¶LQIUDVWUXWWXUD H

GHOO¶LQYHVWLPHQWR PD DFTXLVLVFH DQFKH GDO VRJJHWWR SXEEOLFR OD WLWRODULWj GHO VHUYL]LR 8Q WDOH

PRGHOOR QRQ q SDUWLFRODUPHQWH GLIIXVR H ULJXDUGD VRVWDQ]LDOPHQWH O¶HVSHULHQ]D GHOO¶,QJKLOWHUUD H

H SUHYHGH LO ULODVFLR GL XQD OLFHQ]D SHU OD IRUQLWXUD GHO VHUYL]LR OLPLWDWD QHO WHPSR H

GHO *DOOHV utility

ULQQRYDELOH ,Q TXHVWR PRGHOOR O¶ SXEEOLFD SXz HVVHUH WUDVIHULWD PHGLDQWH OD YHQGLWD GHJOL

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GHOOHD]LRQLRPHGLDQWHXQ

,O PRGHOOR GHOOD UHVSRQVDELOLWj SDU]LDOH GHO VHWWRUH SULYDWR LQGLYLGXD GLYHUVL WLSL GL UDSSRUWL

FRQWUDWWXDOL SHU OD IRUQLWXUD GL VHUYL]L LGULFL FRQ GLYHUVL OLYHOOL GL GHOHJD GHOOD UHVSRQVDELOLWj DO

VHWWRUHSULYDWRGLSHQGHQWLGDOWLSRGLFRQWUDWWRQHOORVSHFLILFRVLGLVWLQJXHWUD

contract service

management contract

leasing

FRQWUDWWLGL

FRQWUDWWLGLFRQFHVVLRQH

Built-Operate and Transfert Built Operate and Own

FRQWUDWWLGL %27 %22

contract service FRQVLVWHQHOGHILQLUHVSHFLILFKHRSHUD]LRQL DGHVHPSLRO¶LQVWDOOD]LRQHGLFRQWD

8Q

WRULODOHWWXUDGHJOLVWHVVLODULFRJQL]LRQHGHOOHSHULWHGLUHWHHFF HDWWLYLWjGLPDQXWHQ]LRQHFKHXQ

VRJJHWWRHVWHUQRDOOD3XEEOLFD$PPLQLVWUD]LRQHqFKLDPDWRDVYROJHUHJHQHUDOPHQWHSHUTXDOFKH

DQQR,OFRQWUDWWRYLHQHDVVHJQDWRSUHYDOHQWHPHQWHDVHJXLWRGHOO¶HVSHULPHQWRGLJDUDHLOVHWWRUH

1 Nonostante esista una vastissima letteratura sulla partecipazione del settore privato alla fornitura di servizi

publici, sembra tuttavia mancare il consenso sulla distinzione tra (PPP). Alcuni

363H3XEOL F3ULYDWH3DUWQHUVKL S

autori individuano nell’entità del rischio assunto dal settore privato l’elemento discriminante tra PPP e gli altri

modelli di privatizzazione (Budds, 2000; Crosslin, 1991; Nath, 1994). La specificamente si riferisce a quelle

333

forme di relazione tra settore pubblico e settore privato in base a cui quest’ultimo concorre al finanziamento e alla

realizzazione di investimenti. In tal senso, la PPP esclude i contratti di gestione ed i contratti di servizio, mentre

include e concessioni, tutti ricompresi nella più generale (Crosslin, 1991;

OHDVLQJ 3UL YDWH 6HFWRU 3DUWLFLSDWL RQ

Nath, 1994).

2 Tale classificazione schematica non esclude evidentemente che, nella realtà, le tipologie di rapporto tra settore

pubblico e soggetto privato possano prevedere anche combinazioni diverse tra i modelli illustrati.

3 Per un’ampia disamina si rimanda a Byatt (2001).

4 Budds (2000), Johnston e Wood (1999), World Bank (1997).

5 In Italia, è avvalsa la prassi di utilizzare indistintamente la nozione di contratto di servizio e contratto di gestione

per indicare quello che, nella letteratura internazionale, si intende per PDQDJHPHQWFRQWUDFW

- 163 -

5DSSRUWR,6$(RWWREUH

SXEEOLFRqFRPSHWHQWHDILVVDUHOHFDUDWWHULVWLFKHULFKLHVWHGHOVHUYL]LRYDOXWDUHLFRQWHQGHQWLVX

SHUYLVLRQDUHLFRQWUDWWLHSDJDUHXQSUH]]RDFFRUGDWRSHULVHUYL]LRWWHQXWL/DSLHQDUHVSRQVDELOLWj

HWLWRODULWjGHOVHUYL]LRULPDQHGHOVHWWRUHSXEEOLFRPHQWUHLOSULYDWRLQWUDSUHQGHO¶DWWLYLWjFRQXQ

contract service

PDUJLQHGLULVFKLROLPLWDWR,O UDSSUHVHQWDJHQHUDOPHQWHODSULPDIRUPDGLSDUWH

FLSD]LRQHGHOVRJJHWWRSULYDWRQHLSDHVLGRYHLOFRQWHVWRSUHVHQWDHOHYDWLOLYHOOLGLULVFKLRVLWj

DISTRIBUZIONE DELLE RESPONSABILITÀ NELLE DIFFERENTI FORME DI PSP NEI SERVIZI IDRICI

Service contract Management contract Leasing Concessione BOO/BOT Privatizzazione

Proprietà Prima privata

Pubblica Pubblica Pubblica Pubblica Privata

dell’infrastruttura poi pubblica

Settore privato Settore privato Settore pri- Settore privato Settore privato

Gestione Principalmente vato

settore pub-

blico/ settore

privato per

operazioni cir-

coscritte

Finanziamento Pubblico Pubblico Pubblico Privato Privato Privato

investimenti

Rischio commer- Pubblico Pubblico Pubblico-pri- Privato Privato Privato

ciale vato

Durata (anni) Indefinita (può

1-2 3-5 8-15 22-30 20-30 essere limitata

dalla licenza)

Fonte: World Bank (1997).

management contract

,O KD GXUDWD JHQHUDOPHQWH GL FLQTXH DQQL HG HVWHQGH OD UHVSRQVDELOLWj

GHO VRJJHWWR SULYDWR DOOD JHVWLRQH H DOOH RSHUD]LRQL GL PDQXWHQ]LRQH GHOO¶LQIUDVWUXWWXUD VHQ]D

WXWWDYLD DWWULEXLUJOL O¶REEOLJR GL DOFXQD DWWLYLWj GL LQYHVWLPHQWR /D %DQFD 0RQGLDOH FDOGHJJLD

TXHVWR WLSR GL 3 63 FRPH SUHOXGLR DG XQ SL HVWHVR FRLQYROJLPHQWR SULYDWR QHO SHULRGR GL GXUDWD

GHO FRQWUDWWR LO VHWWRUH SXEEOLFR SXz LQIDWWL LQWHUYHQLUH HG DWWXDUH FDPELDPHQWL QHOOD VWUXWWXUD

WDULIIDULDHQHOODUHJROD]LRQHDOILQHGLIDFLOLWDUHXQSLDPSLRIXWXURDIIOXVVRGLFDSLWDOLSULYDWL

leasing

1HL FRQWUDWWL GL DIILWWR O¶HQWH ORFDOH ILQDQ]LD H FRVWUXLVFH OH LQVWDOOD]LRQL H JOL

LPSLDQWL PHQWUH LO ORUR XWLOL]]R H PDQXWHQ]LRQH VRQRDIILGDWL DG XQJHVWRUH SULYDWR FKH VRSSRUWD LO

ULVFKLRFRPPHUFLDOHFRQQHVVRDLULFDYLGHULYDQWLGDOODULVFRVVLRQHGHOOHWDULIIH,OFRQWUDWWRKDXQD

GXUDWD FKH YDULD GDL DL DQQL 3HU LO VHUYL]LR VYROWR SDUWH GHOOD WDULIID LGULFD GHILQLWD GDO

FRQWUDWWR ULVFRVVD GDO JHVWRUH YLHQH GHVWLQDWD DOOD PDQXWHQ]LRQH GHOOD UHWHGL GLVWULEX]LRQH 1HOOD

SUDWLFDLOJHVWRUHSULYDWRVLDGGRVVDSHULQWHURLOULVFKLRFRPPHUFLDOHGHOO¶RSHUD]LRQHGLIRUQLWXUD

H G¶DOWUD SDUWH ULFHYH XQD UHPXQHUD]LRQH FRQQHVVD DL FRQVXPL GHJOL XWHQWL FRQQHVVL 3DUWH GHOOD

UHPXQHUD]LRQH q XQ FDQRQH GL DIILWWR DOO¶RSHUDWRUH SXEEOLFR SHU OD FRSHUWXUD GHL FRVWL GL FDSLWDOH

FRQQHVVL DOO¶DPSOLDPHQWR H DOO¶HVWHQVLRQH GHOO¶LQIUDVWUXWWXUD *HQHUDOPHQWH DOOR VFDGHUH GHO

FRQWUDWWRLOVHWWRUHSXEEOLFRULPERUVDLOSULYDWR SHUOH RSHUHHIIHWWXDWHHQRQDQFRUDDPPRUWL]]DWH

SUHSDUD]LRQHDIILGDPHQWRHVXSHUYLVLRQH

1HL FRQWUDWWL GL FRQFHVVLRQH LO JHVWRUH SULYDWR q FRPSHWHQWH D FRVWUXLUH OH LQVWDOOD]LRQL

6 Silva (1998) raccomandano il ricorso a questi tipi di contratto, come prima passo per la diffusione del

HW DOL L

settore privato. Inoltre, Brook Cowen (1997) suggerisce che per i paesi più poveri il coinvolgimento di capitali

privati deve avvenire gradualmente, ricorrendo inizialmente a contratti estremamente semplificati, che implicano

una limitata responsabilità del gestore privato, con ampia concessione a scelte discrezionali e ampio margine di

autonomia. - 164 -

/HIRUPHGLFRLQYROJLPHQWRGHOVHWWRUHSULYDWRQHOODJHVWLRQHGHLVHUYL]LLGULFL

XWLOL]]DUOHHPDQWHQHUOHDSURSULHVSHVH/¶RWWHQLPHQWRGHOFRQWUDWWRGLFRQFHVVLRQHVSHVVRDYYLHQH

D VHJXLWR GHOO¶HVSHULPHQWR GL XQDJDUD R PHGLDQWH XQD QHJR]LD]LRQH GLUHWWDHDOVXR WHUPLQH FRQ

GXUDWD FKH YDULD GDL DL DQQL SHU FRQVHQWLUH DOO¶RSHUDWRUH LO UHFXSHUR GHL FRVWL H GHL

ILQD]LDPHQWL OH LQIUDVWUXWXUH VRQR UHVWLWXLWH DOOD FRPXQLWj FRQFHGHQWH ,O UXROR GHO VRJJHWWR

SXEEOLFRLQWDOHFRQWHVWRqSULQFLSDOPHQWHGLUHJROD]LRQH

, FRQWUDWWL %27 H %22 VRQR VLPLOL DL FRQWUDWWL GL FRQFHVVLRQH FRQ OD GLIIHUHQ]D FKH

JHQHUDOPHQWH VRQR XWLOL]]DWL SHU SURJHWWL GL DYYLR ,O VRJJHWWR SULYDWR q UHVSRQVDELOH GHOOD

FRVWUX]LRQH GHOO¶LQIUDVWUXWWXUD FKH DOOR VFDGHUH GHO FRQWUDWWR SXz WRUQDUH GL SURSULHWj SXEEOLFD

%27 R SXz HVVHUH WUDVIHULWD DO VRJJHWWR SULYDWR %22 &RQWUDULDPHQWH DOOD FRQFHVVLRQH

WXWWDYLDQHLFRQWUDWWL%27H%22QRQYLHQHODVFLDWDDOO¶RSHUDWRUHIOHVVLELOLWjQHOODGHWHUPLQD]LRQH

GHOODQDWXUDHGHLWHPSLGHOO¶LQYHVWLPHQWR

,OPRGHOORFRRSHUDWLYRVLIRQGDVXVRFLHWjDUHVSRQVDELOLWjOLPLWDWDGLSURSULHWjSXEEOLFDPD

VRJJHWWDDOOHUHJROHGHOVHWWRUHSULYDWR4XHVWRWLSRGL363qGLIIXVRVSHFLDOPHQWHLQ&LOH%ROLYLDH

QHOOH) LOLSSLQH,QYHFHODIRUQLWXUDGLVHUYL]LLGULFLHGLGHSXUD]LRQHGDSDUWHGHOVHWWRUHLQIRUPDOH

R GL RSHUDWRUL ORFDOL GL SLFFROH GLPHQVLRQL q SUDWLFD PROWR GLIIXVD QHL SDHVL LQ YLD GL VYLOXSSR

VSHFLDOPHQWHTXDQGRSDUWHGHOODSRSROD]LRQHQRQKDDFFHVVRDOODIRUQLWXUDLGULFDUHJRODUH

- 165 -

5DSSRUWR,6$(RWWREUH

Questo sembra suggerire che una politica per l’estensione delle condizioni di dispo-

nibilità del servizio idrico non possa esclusivamente basarsi sull’aumento della dotazio-

ne infrastrutturale, bensì necessiti di programmi mirati a cogliere anche i risvolti sociali,

favorendo l’accesso alla risorsa per le fasce più disagiate della popolazione (torneremo

più oltre su questo aspetto).

/DSDUWHFLSD]LRQHSULYDWDQHOODJHVWLRQHGHLVHUYL]LLGULFL

Con il termine “privatizzazione” si fa riferimento ad un’ampia gamma di rapporti

contrattuali tra settore pubblico e soggetto privato per la fornitura dei servizi pubblici

(per dettagli, si rimanda al riquadro). Queste opzioni vanno dalla cosiddetta “privatizza-

zione sostanziale” - che consiste nel completo trasferimento (fisico) degli dal set-

DVVHWWV

tore pubblico al settore privato - al semplice contratto di servizio. Pertanto, così come

nelle diverse forme di privatizzazione varia sensibilmente l’entità in cui gli , le re-

DVVHWWV

sponsabilità e le funzioni sono trasferite, analogamente avviene per i regimi di regola-

30 .

mentazione associati

Il coinvolgimento del settore privato nella fornitura e negli investimenti nei servizi

urbani ha interessato i paesi in via di sviluppo, in particolare il Sud Est asiatico e l’Ame-

rica latina (Tab. 8), a partire dagli anni ottanta, ed è venuto ad espandersi significativa-

Tab. 8 DEI PAESI SULLA BASE DEI PROGETTI DI PSP NEI SERVIZI URBANI

5$1.,1*

Ordinamento sulla base Ordinamento sulla base del livello Ordinamento sulla base del numero

della maggiore concentrazione di PSP degli investimenti dei contratti

1. Cina

1. Argentina

1. Argentina 2. Messico

2. Filippine

2. Brasile 3. Brasile

3. Malesia

3. Cina 4. Argentina

4. Turchia

4. Ungheria 5. Malesia

5. Messico

5. India

6. Indonesia

7. Malesia

8. Messico

9. Tailandia

Fonte: Budds (2000).

mente nel corso degli anni novanta, comprendendo anche il Nord Africa ed il Medio

31

Oriente . La maggior parte dei progetti intrapresi ha riguardato le aree a più elevata ur-

banizzazione (Tab. 9) ed il processo è stato caratterizzato da una forte concentrazione re-

gionale: in particolare, sono stati prevalentemente interessati i paesi dell’America

32

latina (specialmente Argentina, Messico e Brasile) e del Sud Est asiatico (Malesia,

Filippine, Tailandia e Cina).

30 Per una trattazione teorica a riguardo si rimanda, tra gli altri, a Komives (1999).

31 Johnston e Wood (1999), Nickson (1997). - 166 - business

/HULVRUVHLGULFKHFRPHEHQHSXEEOLFRHFRPH SULYDWR

Le ragioni dell’avvio del processo di privatizzazione possono, in estrema sintesi, es-

sere ricondotte a due tipi di fattori, interni ed esterni. I primi hanno riguardato principal-

mente la crescente urbanizzazione e le difficoltà finanziarie incontrate dai governi locali,

nel corso degli anni ottanta, per garantire la fornitura del servizi urbani. I fattori esterni,

invece, derivano dalle pressioni esercitate dagli organismi internazionali per la riduzione

33

della spesa pubblica come parte delle politiche di aggiustamento strutturale richieste ; a

tutto ciò si affianca, inoltre, il rafforzamento dell’impostazione secondo cui il settore pri-

vato - mediante l’adozione di principi di mercato- garantisce livelli di efficienza e di qua-

34

lità del servizio maggiori .

Tab. 9 INVESTIMENTI IN PROGETTI IDRICI E DI DEPURAZIONE CHE HANNO

COINVOLTO LA PARTECIPAZIONE PRIVATA (MILIONI DI DOLLARI USA)

Paese 1990-1994 1995-2000

Argentina 4.075 4.173

Brasile 3 2.891

Cile 128 3.720

Repubblica Ceca 16 37

Indonesia 4 883

Malesia 3.977 1.116

Mali 0 697

Messico 295 277

Filippine n.d. 5.820

Romania n.d. 1.025

Sud Africa n.d. 209

Fonte: World Bank (2002a).

Tuttavia, il coinvolgimento del settore privato nel finanziamento dell’investimento

nel settore idrico nei PVS resta ridotto rispetto a quello pubblico. In particolare, si stima

che quest’ultimo metta a disposizione circa il 69% dei fondi, mentre il settore privato il

35

solo 10% . Per raggiungere gli obiettivi dei entro il

0LOOHQQLXQ 'HYHORSPHQW *RDOV

2015, dovranno aumentare di circa 1,5 miliardi le persone con accesso all’acqua e di cir-

36

ca 2 miliardi quelle con sistemi igienici idonei . Tenendo presente che attualmente il 5%

della popolazione mondiale (pari a 300 milioni di individui) riceve l’acqua da una gestio-

37

ne privata , si comprende come il mercato non possa costituire da solo l’unico motore

32 La forte concentrazione dei contratti PSP in America latina e nel Sud Est asiatico è ricollegata, soprattutto, alla

liberalizzazione, alle privatizzazioni e alle politiche di aggiustamento strutturale intraprese nel corso degli anni ottanta e

novanta (Johnstone e Wood, 1999; Silva, Tynan e Yilmaz, 1998).

33 Calaguas (1999).

34 Johnston e Wood (1999); Calaguas (1999).

35 Hall (2003).

36 Banca Mondiale, .

0LO OHQQLXP'HYHO RSPHQW*RDO V

37 UNDP (2003). - 167 -

5DSSRUWR,6$(RWWREUH

dello sviluppo. Inoltre, i servizi idrici sono ambiti in cui l’interesse dell’attività basata

sulla ricerca del profitto è minore rispetto ad altri servizi pubblici, e ciò, in parte, è ricon-

38 .

ducibile anche alle difficoltà connesse all’introduzione della competizione nel settore

PRIVATE SECTOR PARTECIPATION 1(//$)251,785$'(,6(59,=,

,'5,&,$/&81((63(5,(1=(

/DFRQFHVVLRQHGL%XHQRV$LUHV

Nel 1993 la concessione trentennale per la fornitura dei servizi idrici e di depurazio-

ne per la città di Buenos Aires fu assegnata ad un consorzio, Aguas Argentinas - compo-

sto dalla Suez, dalla Vivendi, dall’Aguas de Barcelona (controllata della Suez) e

39

dall’Anglian Water - che vinse la gara proponendo la maggiore riduzione delle tariffe

40

(26,9%) . La concessione in esame costituisce una delle più grandi licenze singole al

mondo, dal momento che coinvolge l’area metropolitana di Buenos Aires e 17 distretti

circostanti, con un totale di quasi dieci milioni di abitanti.

Sino ad allora la competenza per la gestione di tali servizi, per l’intero territorio na-

zionale, era stata della società statale Obras Sanitria de la Nación (OSN). Nel corso degli

anni ottanta, nell’ambito dei programmi di aggiustamento strutturale promossi dal FMI e

in base alle condizioni imposte dalla Banca Mondiale, l’OSN fu divisa in 161 sistemi di

acqua potabile e di depurazione, e la competenza trasferita alle singole province. In un

contesto di grave crisi fiscale e di forte contrazione degli investimenti pubblici, la capaci-

tà di copertura del servizio venne notevolmente ridotta e ciò contribuì ad un grave dete-

41

rioramento dell’offerta, che già da tempo rivelava segni di forti inefficienze e disparità .

Si decise, allora, di affidare alla privatizzazione il compito di estendere e migliorare il

servizio come, del resto, esplicitato dal documento che definisce i termini e le condizioni

della partecipazione alla gara ( ). Si stabi-

3OLHJRGHEDVHV\&RQGLFLRQHVGHOD&RQFHVLyQ

38 La difficoltà di attrarre investimenti in questo settore rispecchia in parte la mancanza di competizione dal lato

dell’offerta, caratterizzata da una situazione di oligolopolio controllato dalle multinazionali (Suez, Vivendi e dalla SAUR e

RWE/Thames) che, di fatto, impedisce che si realizzi un’effettiva concorrenza per il mercato (Desmetz, 1989).

39 Per un’analisi dettagliata di come si giunse all’affidamento della concessione si rimanda a Azpiazu e Forcinito (2002),

Abdala, Alcázar e Shirley (2000).

40 Lo sconto offerto dalla seconda classificata era, invece, del 26,1%, e dalla terza dell’11,5%.

41 Nel 1993 l’area coperta dalla ONS comprendeva circa 8,6 milioni di persone, di cui solo il 70% era connesso alla rete

di distribuzione idrica ed il 60% alla rete fognaria. Mentre nella capitale quasi 100% della popolazione aveva accesso alle

infrastrutture per entrambi i servizi, nelle aree rurali nei dintorni di Buenos Aires la copertura era del 35% per i servizi di

depurazione e del 53% per l’acqua potabile (Ferro, 2000).

- 168 - business

/HULVRUVHLGULFKHFRPHEHQHSXEEOLFRHFRPH SULYDWR

lì, pertanto, di assegnare la licenza di concessione a chi avrebbe garantito la maggiore ri-

duzione delle tariffe associata ad un piano di investimenti ( 3ODQGH0HMRUHV\([SDQVLyQ

) adeguato a sanare le inefficienze del settore. Tuttavia, al fine di rendere

GHORV6HUYLFLRV

più profittevole la concessione per l’operatore privato, questa fu preceduta da una cresci-

ta considerevole delle tariffe: un incremento del 25% fu approvato nel febbraio del 1991

ed un altro del 29% nell’aprile dello stesso anno; nell’aprile del 1992 la tariffa subì un ul-

teriore aumento del 18% per l’imposizione dell’IVA e, infine, nel maggio del 1993, poco

42 .

prima dell’esperimento della gara, fu introdotto un ulteriore incremento dell’8%

Parallelamente venne istituita un’autorità di regolazione, l’Ente Tripartito de Obras

y Servicios Sanitarios (ETOSS), competente a monitorare la qualità del servizio,

rappresentare i consumatori e assicurare la corretta implementazione del contratto.

Tuttavia, nelle varie rinegoziazioni che seguirono, il ruolo dell’ETOS si rivelò

assolutamente marginale.

Il contratto originario siglato con Aguas Argentinas non predeva l’obbligo della

compagnia privata a fornire il servizio a qualsiasi residente ed inoltre consentiva a questa

di finanziare le nuove connessioni con l’imposizione di un canone di accesso (tra i 43 e i

340 dollari americani per il servizio di acquedotto ed un di 572 dollari per i

IODWFKDUJH

servizi di fognatura) che, di fatto, rendeva inaccessibile la connessione alle fasce più po-

43

vere della popolazione .

Nonostante formalmente il contratto vietasse la modifica delle tariffe nei primi cin-

44

que anni della concessione , a soli otto mesi dall’assegnazione della licenza la compa-

gnia richiese un aumento straordinario a causa delle perdite operative inattese che aveva

subito per il mancato pagamento delle bollette idriche da parte delle fasce più povere del-

la popolazione. Nel giungo del 1994 il governo autorizzò la revisione del contratto, pre-

vedendo una proroga al raggiungimento degli obiettivi di estensione del servizio e la

42 Azpiazu e Forcinito (2002) e Ferro (2000) sostengono che in seguito a tale incremento la riduzione delle tariffe

proposta dalla concessionaria fu percepita dall’opinione pubblica come un effettivo vantaggio. Una simila procedura

viene, inoltre, raccomandata da Dumol (2000) in relazione alla concessione dei servizi idrici della città di Manila.

43 Il contratto di concessione originario siglato a Buenos Aires prevedeva il pagamento di un prezzo di connesione per i

nuovi utenti ed un costo per l’espansione della rete secondaria che risultò in un elevatissimo canone di accesso. Gran

parte delle fasce non connesse riesiedevano nelle aree più povere di Buenos Aires (con un reddito pro capite stimato

mediamente pari a 245 dollari mensili). Dato che il canone medio per le nuove connessioni era pari a circa 44 dollari al

mese per i primi due anni, questi consumatori dovevano destinare circa il 18% del proprio reddito per la sola connessione

alla rete idrica (Menard e Shirley, 2002). Ciò fece sì che circa il 30% della popolazione non connessa alla rete continuò

ad approvigionarsi d’acqua mediante pozzi e falde sotterranee inquinate (Abdala, 1996).

Il reddito medio mensile nelle aree più povere era pari a 200-245 dollari (Schusterman, Almansi, Hardoy, McGranahan,

Oliverio, Rozensztejn e Urquiza, 2002).

44 In particolare, il contratto originario prevedeva un aggiustamento dei prezzi ogni cinque anni, secondo uno schema

misto di e in linea con il piano degli investimenti societari. Sarebbe stato possibile concedere una

SULFH FDS FRVW SO XV

modifica solo qualora un indice composito dei costi della compagnia crescesse del 7% (Abdala, Alcazar e Shirley, 2000).

- 169 -

5DSSRUWR,6$(RWWREUH

realizzazione di nuovi investimenti, a fronte dei quali furono concessi incrementi tariffa-

ri. La risoluzione ETOS n.81/94 autorizzò, infatti, un innalzamento generale delle tariffe

del 13.5%. Un’ulteriore rinegoziazione venne richiesta e ottenuta nel febbraio del 1997

(con Decreto n. 149) e, di fatto, portò ad una revisione sostanziale dell’originale contrat-

to messo a gara. In particolare, fu definito un meccanismo di aggiustamento automatico

della tariffa in caso di svalutazione della valuta nazionale o in caso di incremento dei co-

45

sti . In questo modo, fu resa possibile la revisione straordinaria delle tariffe ogni anno,

46

eliminando l’originale divieto previsto dal contratto . Inoltre, fu modificato il limite di

tempo previsto per estendere la copertura del servizio (stabilito inizialmente in cinque

anni dall’avvio del contratto, venne prorogato per ulteriori otto mesi) e vennero annullati

o ritardati gli investimenti originariamente stabiliti.

Dopo questa seguirono altre rinegoziazioni, e tutte avevano come obiettivo quello di

condurre all’eliminazione del rischio d’impresa, all’innalzamento delle tariffe e alla mo-

difica delle procedure di aggiustamento dei prezzi. Infine, nel gennaio del 2001, Aguas

Argentinas ha richiesto un’ulteriore modifica dei termini della concessione per tenere

conto dei costi connessi al finanziamento dei nuovi investimenti programmati per il

quinquennio successivo. Alla compagnia fu allora concesso un incremento (oltre l’infla-

47

. Le pressioni dalle

zione) del 3,9% all’anno delle tariffe per il periodo 2001-2003

municipalità locali in sede di negoziazione consentirono, tuttavia, l’eliminazione del

canone di accesso per i nuovi connessi.

A causa delle continue revisioni dei termini contrattuali, i risultati raggiunti dalla

gestione non furono particolarmente soddisfacenti per gli utenti e gli obiettivi di esten-

sione furono progressivamente ridimensionati. Secondo le stime fornite dal comitato de-

gli utenti dell’ETOS, durante i primi cinque anni del contratto il servizio raggiunse solo

il 63% della popolazione che si era previsto di coinvolgere con l’offerta originaria per i

servizi idrici e l’88% per i servizi di depurazione. Inoltre, a fronte del successivo aumen-

to delle tariffe autorizzate dalle autorità governative, tra il maggio del 1993 ed il gennaio

del 2002 esse subirono un incremento complessivo dell’88,2%. Pertanto, la riduzione

iniziale del 26%, che consentì alla compagnia di aggiudicarsi la licenza, fu più che com-

pensata dall’incremento che seguì, peraltro non giustificato, dall’andamento dei prezzi al

consumo nello stesso periodo. Parallelamente, le successive rinegoziazioni della conces-

48

sione hanno contribuito all’innalzamento dei profitti conseguiti dalla società (Tab.10) :

45 Ferro (2000).

46 La rinegoziazione comportò, di fatto, il passaggio da una sistema di fissazione delle tariffe tipo a

SLFH FDS UDWH RI

(Abdala, Alcazar e Shirley, 2000).

UHWXUQ

47 www.suez.com

48 Azpiazu e Forcinto (2002). - 170 - business

/HULVRUVHLGULFKHFRPHEHQHSXEEOLFRHFRPH SULYDWR

in particolare, per l’intero periodo Aguas Argentinas registra un tasso di profitto sulla

49 , nonostante il contratto originario prevedesse che questo

ricchezza netta di oltre il 19%

non venisse modificato per i primi dieci anni, eccetto che per ragioni particolari.

Tab. 10 TASSI DI PROFITTO DI AGUAS ARGENTINAS SA

Percentuale sulla ricchezza netta Percentuale sulle vendite

1994 20 8,7

1995 14,4 15

1996 25,4 15,4

1997 21,1 13,7

1998 12,5 8,4

1999 18,6 12,2

2000 21,4 16,5

1994-2000 19,1 12,8

Fonte: Azpiazu e Forcinito (2002). OHDVLQJ

/DSULYDWL]]D]LRQHGHLVHUYL]LLGULFLLQ$IULFDLOFRQWDWWRGL LQ*XLQHD

Nel corso degli anni novanta, sotto la spinta delle organizzazioni internazionali, in

Africa il coinvolgimento del settore privato nella fornitura e nella gestione dei servizi

idrici, che riguardò prevalentemente le compagnie francesi SAUR, Vivendi e Suez-

Lyonnaise, connotò la riforma del settore (Tab.11).

Tab. 11 PRINCIPALI PSP NEI SERVIZI IDRICI IN AFRICA Principale investi-

Paese Data Compagnia Settore Tipo di contratto tore

Costa d’Avorio 1960 SODECI Acqua Concessione di 15 anni rinnovabile SAUR

Sud Africa 1992 WSSA Acqua Concessione di 25 anni (Queenstown) e Suez-Lyonnaise

di 10 anni (Fort Beaufort)

Guinea 1989 SEEG Acqua Contratto di di 10 anni SAUR, EDF

OHDVLQJ

CAR 1993 SODECA Acqua Contratto di gestione e di di 15 SAUR

OHDVLQJ

anni

Mali 1994 EDM Elettricità e acqua Contratto di gestione di 4 anni SAUR-EDF-HQI

Senegal 1995 SdE Acqua Cessione del 51% della proprietà SAUR

Guinea-Bissau 1995 EAGB Elettricità e acqua Contratto di gestione Suez-Lyonnaise,

EDF

Gabon 1997 SEEG Elettricità e acqua Concessione di 20 anni Vivendi, ESBI

Sud Afrca 1999 Acqua Concessione di 30 anni Dolphin Coast SAUR

Sud Africa 1999 Acqua Contratto di servizi di 30 anni a Nelspruit Biwater

Nuon

Mozambico 1999 Aguas de Acqua Concessione di 15 anni (Maputo and SAUR+IPE (Porto-

Mocambique Matola) e di 5 anni per le altre città gallol)

Kenya 1999 Nairobi Acqua Contratto di gestione di 10 anni Vivendi

Chad 2000 STEE Elettricità e acqua Contratto di gestione di 30 anni Vivendi

Cameroon 2000 SNEC Acqua Concessione di 20 anni e cessione del Suez Lyonnaise

51% di azioni

Burkina Faso 2001 Acqua Contratto di servizio di 5 anni Vivendi

Niger 2001 Acqua Contratto di di 10 anni rinnovabile Vivendi

OHDVLQJ

per la fornitura di acqua per l’intero paese

Fonte: Bayliss (2001).

49 Nello stesso arco di tempo si stima che le 200 più grandi compagnie argentine abbiano registrato in media un tasso di

profitto del 4,5% sulla ricchezza netta e del 2,3% sul totale delle vendite. Sempre, nello stesso periodo il tasso di profitto

del settore idrico negli Stati Uniti si aggirava intorno al 6% e tra il 6-7% nel Regno Unito ed in Francia (Azpiazu e

Forcinito, 2002). - 171 -

5DSSRUWR,6$(RWWREUH

Nel 1989 il governo della Guinea decise di affidare ad una gestione privata la forni-

tura dei servizi idrici, optando per un contratto di , di durata decennale, che non

OHDVLQJ

prevedeva il coinvolgimento della società nella costruzione delle infrastrutture, la cui

50

competenza e proprietà rimaneva nelle mani delle autorità locali. Nel 1989 il governo

della Guinea trasferì la proprietà degli impianti idrici di Conakry e di altre città minori ad

una autorità pubblica nazionale, la Société Nationale des Eaux de Guinée (SONEG), ap-

positamente costituita alla vigilia della “privatizzazione”. Le società private furono invi-

tate a presentare offerte al fine di concorrere alla gara per l’assegnazione di un contratto

di per la gestione della fornitura dei servizi idrici in 17 centri urbani. La gara, cui

OHDVLQJ

parteciparono due soli concorrenti, fu vinta dal consorzio guidato dalla SAUR e dalla

francese Vivendi (già impegnata nella gestione dei servizi idrici in Costa d’Avorio) che

istituì una società di gestione (Société de Exploitation des Eaux de Guinée, SEEG), pro-

prietà del consorzio per il 51% e statale per il 49%. Il contratto venne siglato con il sup-

51 , dell’African

porto del della Banca Mondiale

6HFRQG :DWHU 6XSSO\ 3URMHFW

Development Bank, del governo della Guinea e della SONEG e prevedeva, tra l’altro, un

incremento delle tariffe idriche ed un sistema di sussidi forniti dalla Banca Mondiale

direttamente alla compagnia privata.

In base al contratto il governo rimaneva proprietario degli e, attraverso la

DVVHWV

SONEG era responsabile dei nuovi investimenti, della pianificazione del settore, della

definizione delle tariffe e del monitoraggio sull’attività della SEEG. La gestione del

servizio di acquedotto spettava, invece, al soggetto privato, cui competeva, a fronte del

pagamento di un canone di direttamente alla SONEG la riscossione delle bollette

OHDVLQJ

idriche dei centri urbani serviti.

Nei primi anni del contratto si registrarono importanti risultati, come l’aumento del-

le capacità di rete (grazie a finanziamenti esterni e prevalentemente con fondi provenien-

ti dall’IDA e da altri donatori) e operazioni di mantenimento e potenziamento delle

infrastrutture esistenti. Si registrò, inoltre, un aumento del tasso di connessione (che dal

52

38% del 1989 passò al 47% del 1996), un incremento della produttività del lavoro ed

un miglioramento della qualità dell’acqua. Miglioramenti riguardarono anche il servizio

ai consumatori (divenne più facile presentare i reclami). Tuttavia, le tariffe subirono più

53

rapidamente del previsto un innalzamento , e ciò rese difficile, soprattutto per le fasce

più disagiate della popolazione, il pagamento della bolletta, in assenza del quale la SEEG

50 La situazione di elevata instabilità in cui verteva il paese, a seguito di un colpo di stato militare ed un sistema

giudiziario carente, non consentì un coinvolgimento maggiore del settore privato.

51 Il finanziamento ammontava a 102,6 milioni di dollari USA, che comprendevano un prestito di 40 milioni di dollari dalla

Banca Mondiale mediante l’IDA, uno di 23 milioni di dollari della African Development Bank, e uno di 8,6 milioni di dollari

dal governo della Guinea e dalla SONEG (Clark e Menard, 2002).

52 Bayliss (2001). - 172 - business

/HULVRUVHLGULFKHFRPHEHQHSXEEOLFRHFRPH SULYDWR

54

aveva la facoltà di interrompere l’erogazione del servizio . Con la crescita delle tariffe

anche la raccolta delle bollette si ridusse drasticamente, passando dal 75% al 50% nel

1990-1992, per poi risalire solo in parte (60% nel 1993-1996). Inoltre, il numero delle

nuove connessioni aumentò, sebbene più lentamente di quanto previsto e il livello di co-

55

pertura rimase basso .

Sull’incremento delle tariffe, strutturate secondo un principio di gravaro-

FRVWSOXV

no tutte le inefficienze di produzione (soprattutto la bassa produttività del lavoro e l’ele-

vato servizio del debito), non avendo la società alcun obbligo di effettuare investimenti.

Tuttavia, anche l’assenza di un adeguato sistema di monitoraggio e regolazione dei prez-

zi favorì il rialzo (come testimonia il tentativo fallito del governo di rinegoziare il canone

di o di rivedere la formula di indicizzazione dei costi dopo quattro anni di attivi-

OHDVLQJ

56 . Infatti, la formazione della tariffe si fondava su un sistema non completamente

tà)

trasparente. All’autorità di settore era impedito di accedere alle informazioni sulla

situazione finanziaria della società privata, e così essa, quando la SEEG avanzava

richieste di autorizzazioni per gli incrementi tariffari, non era dotata di sufficiente

informazione per valutarne l’opportunità.

Prima della riforma, nel 1989, una famiglia pagava circa 0,12 dollari USA al metro

57

cubo per l’acqua fornita attraverso la rete , mentre nel 1996 la tariffa era cresciuta a 0,76

al metro cubo. Attualmente in Guinea, i prezzi per i servizi idrici sono in media più alti

58

che nel resto dell’Africa ed in America latina .

Il contratto, conclusosi nel 1999, non è stato rinnovato e la società estera nel 2001

ha lasciato il paese.

/DFRQFHVVLRQHGL0DQLOD

Nel 1997 la gestione dei servizi idrici della città di Manila, con una popolazione di

11 milioni di abitanti, venne affidata a due concessioni di 25 anni di durata. L’intero si-

stema era da tempo in una grave crisi: nel 1995 solamente il 75% della popolazione resi-

53 Le tariffe crebbero più del previsto raggiungendo nel 1996 0,83 dollari e l’anno successivo il minimo pagamento

bimestrale si aggirava attorno ai 13 dollari a famiglia.

54 Nel 1994 fu infatti interrotta l’erogazione del servizio a circa 12.000 utenti inadempienti (Brook Cowen, 1996).

55 Sulla base del erano state pianificate circa 15.000 nuove connessioni alla rete di

6HFRQG :DWHU 6XSSO \ 3URMHFW

distribuzione idrica entro il 1995. A metà del 1997, ne erano state realizzate 11.000 (Clarke e Menard, 2002 ).

56 Vi furono anche contrasti tra la SEEG e la SONEG per quel che riguarda l’individuazione delle responsabilità sulle

perdite di rete e la competenza ad intervenire per ridurle.

57 Triche (1990).

58 A metà degli anni novanta, in Guinea la tariffa sociale per iI meno abbienti era addirittura superiore alla tariffa per i

consumi domestici praticata in Uganda (Clark e Ménard, 2002; Ménard e Shirley, 2000).

- 173 -

5DSSRUWR,6$(RWWREUH

dente era connessa al sistema idrico; 3,6 milioni di individui ne erano, invece, esclusi. In

un contesto di grave inefficienza, si decise di assegnare il compito di sanare e ammoder-

nare il settore al privato. La città di Manila fu a tal fine suddivisa in due parti: nella zona

Est la concessione fu vinta dalla Manila Water Company ed alla Bechtel, che proposero

una riduzione del 76,6% delle tariffe; la gara per la zona Ovest, che comprendeva il 60%

degli impianti totali di distribuzione, fu vinta dalla Maymiland Water Service e dalla

ONDEO, sussidiaria della Suez Lyonnaise de Eaux, che propose una riduzione delle ta-

riffe del 43,3%. Mayniland serviva una area di 6,5 milioni di abitanti, di cui solo 4 milio-

ni erano connessi alla rete, mentre la Manila Water-Bectel copriva 4,5 milioni di abitanti,

di cui solo 3 milioni connessi. Il contratto di concessione prevedeva pertanto per entram-

be le società l’esplicito mandato di estensione del servizio (Tab.12) nelle aree non servite

59

(al 98,4% nella zona Ovest e al 94,6% nella zona Est) . Parallelamente, veniva istituiva

un’autorità di regolazione, competente a garantire l’implementazione del contratto,

definire l’aggiustamento delle tariffe e tutelare i consumatori.

Tab. 12 GLI OBIETTIVI DI ESTENSIONE DEL SERVIZIO NELLA

CONCESSIONE DELLA ZONA OVEST DI MANILA

(% della popolazione servita)

1996 2001 2006 2011 2016 2021

Copertura del servizio idrico 62 87,4 97,1 97,4 97,7 98,4

Copertura impianti fognari 13 16 20 21 31 66

Fonte: Rosenthal (2001).

In seguito venne adottato un sistema di tariffe cosiddetto “a blocchi”, cioè differen-

ziato per fasce di consumo che, tuttavia, non si rivelò completamente efficace nel garan-

tire le fasce più povere, poichè solamente il 20-25% di queste disponeva di una

connessione regolare (le altre, invece, dipendevano da fonti alternative o condividevano

60

la connessione, cosa che contribuiva a incrementare significativamente il consumo ).

Nel 2001 la Mayniland-Onedo ottenne la rinegoziazione del contratto: gli emenda-

menti autorizzavano una serie di incrementi nei prezzi del servizio, per coprire le perdite

di cambio dovute alla crisi finanziria del 1997, che aveva condotto alla svalutazione della

moneta nazionale del 100% rispetto al dollaro statunitense. Tale revisione consentì anche

un ridimensionamento degli obiettivi di estensione del serivizio originariamente prefis-

sati: questi vennero, infatti, procrastinati di altri 3-5 anni, alterando i parametri dell’of-

61

ferta di gara originaria . Tra il 1997 ed il 2001 le tariffe idriche aumentarono del 500%

59 Il contratto, tuttavia, non spiegava con precisione cosa si dovesse intendere per estensione del servizio, nè tantomeno

gli tecnici per valutalo (Rosenthal, 2001).

VWDQGDUG

60 Rosenthal (2001).

61 Montemayor (2003), Dumol (2000). - 174 - business

/HULVRUVHLGULFKHFRPHEHQHSXEEOLFRHFRPH SULYDWR

e, sebbene si fosse registrato un incremento delle nuove connessioni, queste rimasero in-

feriori a quelle stabilite originariamente. A metà del 2002 la Mayniland-Onedo avanzò

un’altra richiesta di modifica dei termini della concessione, per autorizzare un incremen-

to del 100% delle tariffe e per chiedere al governo garanzia per presititi contratti:

dall’aprile del 2001, infatti, la società non pagava il canone di concessione, e ne richiede-

va uno slittamento fino al 2007. Il governo rifiutò la richiesta e nel dicembre del 2003,

nonostante molteplici tentativi di revisione dei termini contrattuali, il contratto di conces-

62 .

sione fu interrotto

,/&2,192/*,0(172'(/6(7725(35,9$72(/¶$&&(662$//¶$&48$

/¶HVWHQVLRQHGHOVHUYL]LR

L’analisi del coinvolgimento del settore privato nella fornitura di servizi idrici, nei

paragrafi successivi, verrà circoscritta alla valutazione della questione relativa all’effica-

cia nell’estensione dell’accesso al servizio. La maggiore difficoltà incontrata è l’assenza

di dati ufficiali. Le organizzazioni internazionali, come si è visto, forniscono dati aggre-

gati per paese; mancano invece informazioni omogenee e dettagliate relative al numero

dei non connessi alla rete e alle fonti di approvvigionamento alternative a quelle regolari,

informazioni che consentirebbero una valutazione puntuale dell’impatto della privatizza-

zione sull’accesso alla risorsa, permettendo di effettuare raffronti e di individuare i pos-

sibili effetti sulle fasce più povere della popolazione. Le osservazioni riportate si basano

pertanto esclusivamente sui risultati di lavori empirici, che hanno analizzato nel dettaglio

63

alcune esperienze di PSP , esposti nel paragrafo precedente.

L’effetto sull’accesso all’acqua può essere analizzato sotto un duplice aspetto: quel-

lo dell’eventuale estensione e ampliamento della rete di distribuzione, e quello del prez-

64

. Quel che sembra emergere dalla letteratura analizzata è che

zo del servizio praticato

l’implementazione di progetti PSP, se da una parte contribuisce in alcuni casi ad accre-

65

scere la capacità produttiva e a migliorare la qualità del servizio offerto, dall’altra può

62 Si tratta, tra l’altro, della prima volte che la Suez recide un contratto di concessione.

63 Per una rassegna dettagliata dei vari progetti di PSP nei paesi in via di svilippo si rimanda al sito: www.lboro.ac.uk/

departments/cv/wedc/projects/ppp-poor/index.htm

64 La maggior parte degli studi empirici a riguardo si riferisce generalmente ad utenti già connessi, incentrandosi

prevalentemente sull’effetto indotto dagli incrementi tariffari. Al riguardo, per il Regno Unito è documentato che

l’eliminazione dei sussidi incrociati tra i consumi industriali e domestici ha accresciuto il tasso di non pagamento delle

fasce più povere della popolazione e ha indotto le società ad una modifica delle forme e delle modalità di pagamento

delle bollette. - 175 -

5DSSRUWR,6$(RWWREUH

concorrere a generare barriere all’accesso per le fasce meno abbienti, le quali continuano

a dover contare sui , pozzi o altri fonti informali per l’approvvigionamento idrico.

WDQNHUV 66 riporta

Uno studio condotto su sei città prima e dopo la privatizzazione del settore

dati che attestano un evidente incremento dell’accesso a seguito del coinvolgimento del

settore privato (Tab. 13). Tuttavia, in questo lavoro l’ampliamento della copertura del

servizio viene approssimato dall’estensione dell’infrastruttura o dall’aumento del volu-

me d’acqua erogato (l’estensione dell’infrastruttura nel caso di rubinetti che servono più

persone non è, infatti, indicativo). Tali valori non tengono evidentemente conto nè del

numero delle nuove connessioni, nè dell’accessibilità del servizio.

Tab. 13 ACCESSO ALL’ACQUA E AGLI IMPIANTI FOGNARI PRIMA E DOPO

LA PRIVATIZZAZIONE IN ALCUNE CITTÀ

Città del Abidijan Conackry Buenos Aires Santiago Lima

Messico Gestione

Tipo di partecipazione Contratto di Concessione Concessione Concessione

/HDVLQJ /HDVLQJ pubblica

privata servizio

Copertura del servizio idrico

(% pop. connessa)

Prima 95 72 38 70 99 75 75

Dopo 97 82 47 81 100 85 75

Copertura impianti fognari

(%popolazione connessa)

Prima 86 35 9 58 88 70 70

Dopo 91 35 10 62 97 83 70

Tasso di crescita nuove

connessioni (%media annua)

Prima n.d 4,0 -0,1 2,1 2,9 - 4,0

Dopo 5,0 6,7 8,5 2,8 3,8 - 4,0

Fonte Ménard e Shirley (2002).

Nei contratti di concessione sono a volte inserite clausole che prevedono il cosiddet-

to “mandato di estensione” del servizio per la parte della popolazione non connessa. Ad

esempio, la concessione di La Paz-El Alto in Bolivia prevedeva esplicitamente che que-

sto aspetto facesse parte della valutazione dell’offerta di gara, analogamente quello di

Manila. Tuttavia, tale mandato è spesso “spalmato” su tutta la durata del contratto, gene-

ralmente più che ventennale, e vi è, pertanto, il rischio che le fasce più povere siano quel-

67 , o addirittura per nulla. A ciò si aggiunga, inoltre,

le che saranno beneficiate per ultime

65 Per l’India si veda Mehta (1999).

66 Menard e Shirley (2002).

67 Il contratto di concessione di La Paz-El Alto prevedeva il mandato di espandere la connessione ai servizi idrici e di

depurazione (installazione di 71.752 nuove connessioni per la fine del 2001 e raggiungimento della copertura al 100%).

La compagnia concessionaria nei primi cinque anni di vita del contratto ha attuato la maggioranza delle connessioni a

sostituzione della rete di distribuzione esistente, piuttosto che estendere la stessa nelle aree prive di infrastrutture

(Komives, 1999). - 176 - business

/HULVRUVHLGULFKHFRPHEHQHSXEEOLFRHFRPH SULYDWR

che le informazioni a disposizione delle autorità relativamente al numero e alle aree in

cui non vi è connessione sono spesso limitate, e ciò impedisce di disegnare contratti con

68 . La presenza della clauso-

mandati di estensione del servizio adeguatamente dettagliati

la, inoltre, non è di per sè garanzia della sua applicazione: infatti, i contratti per la gestio-

ne dei servizi pubblici nei paesi in via di sviluppo sono spesso rinegoziati entro i primi

69

dieci anni di vita, generalmente a favore della società privata . Uno studio condotto da

Guasch, Laffont, Straub (2002) sulle concessioni dei servizi idrici e di trasporto in Ame-

rica latina tra il 1989 ed il 2000 riporta che, su 307 contratti analizzati, ben 162 sono stati

rinegoziati nel periodo considerato (con modifiche soprattutto delle clausole tariffarie e

del mandato di espansione) (Tab.14). Come visto, a Buenos Aires le continue rinegozia-

zioni hanno consentito alla società di ridimensionare sensibilmente, già nei primi cinque

anni di attività, gli obiettivi originariamente previsti (Tab.15).

Tab. 14 LA RINEGOZIAZIONE DEI CONTRATTI DI CONCESSIONE PER SERIVIZI IDRICI

E DI TRASPORTO IN SUD AMERICA

1989 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 Totale

Argentina 0 12 2 1 0 0 1 3 11 3 0 0 33

Cile - - - - 0 0 0 0 1 5 24 6 36

Brasile - - - 0 0 0 0 0 0 1 0 0 1

Colombia - - - 0 0 0 1 1 0 0 3 14 19

Messico 0 1 1 8 12 14 21 11 3 2 0 0 73

Totale 0 13 3 9 12 14 23 15 15 11 27 20 162

Fonte: Guach, Laffont, Straub (2002).

Tab.15 OBIETTIVI DI ESTENSIONE RAGGIUNTI NEI PRIMI CINQUE ANNI

DA AGUAS DE ARGENTINA (1) Acqua Depurazione

Rispetto all’offerta originaria 53,7% 43,2%

Rispetto alla prima rinegoziazione del contratto (Risoluzione Etoss n.81/94) 52,0% 43,1%

Rispetto alla seconda rinegoziazione del contratto (Decreto n. 167/97) 61% 40,3%

Fonte: Azpiatzu e Forcinito (2002).

(1) Estensione del servizio come percentuale degli obiettivi previsti dal contratto.

Alcuni autori suggeriscono che i contratti dovrebbero anche prevedere clausole vol-

te a consentire opzioni di fornitura alternativa (piccoli offerenti indipendenti, fonti indi-

viduali), da utilizzare fintanto che l’operatore regolare non arrivi a coprire il servizio per

70

l’intera area . Il contratto dovrebbe cioè puntare sull’output (tipo di servizio, numero di

nuove connessioni, minimi requisiti di qualità) e consentire, per raggiungerlo, opzioni

tecniche flessibili.

68 Komives (1999).

69 .

Per un’analisi dettagliata a riguardo in chiave teorica si rimanda a Gulasch, Laffont, Straub (2002)

70 Komives (1999). - 177 -

5DSSRUWR,6$(RWWREUH

/¶HVWHQVLRQHGHOODFDSDFLWjSURGXWWLYD

Il tipo di contratto prescelto per la fornitura di servizi idrici dipende dai diversi

obiettivi governativi relativi all’offerta della risorsa, che prevalentemente riguardano

l’espansione della capacità della rete di distribuzione e la riduzione delle inefficienze ge-

71

stionali . Tuttavia, sembra emergere che spesso la scelta del tipo di contratto sia ricon-

ducibile alle generali condizioni prevalenti nel paese piuttosto che alla volontà di

garantire il servizio per chi ne ha necessità. In Guinea, ad esempio, la scelta di un con-

tratto di in base a cui il privato non ha alcun obbligo di intervenire con investi-

OHDVLQJ

menti, appare in contrasto con il fatto che il paese disponga di uno tra i meno sviluppati

72

sistemi idrici dell’Africa occidentale . Analogamente in Burkina Faso, dove la gestione

della distribuzione dell’acqua è stata affidata ad una società privata con contratto di ser-

vizio di cinque anni. Appare insomma che, nei paesi in via di sviluppo percepiti come

particolarmente rischiosi, i governi locali tendano ad attuare forme di PSP che implicano

un minor coinvolgimento per il settore privato (prevalentemente contratti di gestione o di

73

.

servizio), senza imporre alcun obbligo di estensione della rete

Il problema della rinegoziazione delle concessioni, inoltre, incide anche sugli inve-

stimenti previsti, come ha dimostrato il caso di Buenos Aires (Tab.16).

Tab.16 INVESTIMENTI PREVISTI ED INVESTIMENTI EFFETTUATI DA AGUAS

ARGENTINA S.A., 1993-1998 (IN MILIONI DI PESOS/DOLLARI AL VALORE DI OFFERTA)

1993 1994 1995 1996 1997 1998 Totale

Investimenti offerta iniziale (A) 101,5 210,52 302,91 362,36 229,10 83,10 128,46

Investimenti effettuati (B) 40,93 144,55 132,17 100,49 109,52 15,41 543,07

A-B -60,57 -65,97 -170,74 -261,87 -119,58 -67,66 -746,36

Fonte: Azpiazu e Forcinito (2002).

/DGLVSRQLELOLWjDSDJDUHOHWDULIIHHGLFDQRQLGLDFFHVVR

Come si è visto, nel Sud del mondo le parti della popolazione che non hanno acces-

so alle risorse idriche regolari ricorrono a fonti alternative che il più delle volte sono insi-

74 . Tuttavia, in alcuni casi anche le fasce più povere possono essere

cure e inadeguate

disposte a pagare prezzi più elevati di quelli praticati dal gestore pubblico in cambio di

71 Silva (1998)

HWDOL L

72 Analogamente, in Trinidad e Tobago è stato scelto un contratto di gestione di durata limitata, nonostante il paese soffra

di un’ indaguata capacità infrastutturale idrica e di depurazione (Brook Cowen, 1999).

73 Franceys (2000) stima che, nei paesi a medio e a basso reddito, circa il 35% dei contratti per la fornitura di servizi idrici

e di depurazione sono contratti di servizio, circa il 22% contratti BOT, il 19% concessioni e il 12% contratti di gestione.

- 178 - business

/HULVRUVHLGULFKHFRPHEHQHSXEEOLFRHFRPH SULYDWR

75

una migliore qualità del servizo (Tab. 17). Infatti, nelle aree più periferiche la fornitura

d’acqua è spesso discontinua e ciò comporta che anche le famiglie connesse debbano,

comunque, rivolgersi a fonti informali per integrare l’approvvigionamento idrico, soste-

76 . In questo caso, la misura in cui le persone sono disposte a pagare

nendo ulteriori costi

dipende dal miglioramento dei servizio ottenibile rivolgendosi ad un’altra fonte e pertan-

77

to dalla qualità del servizio presente e di quello proposto .

Tab. 17 RAPPORTO TRA IL PREZZO PAGATO DAL SETTORE INFORMALE E

QUELLO PRATICATO DALLE 38%/,&87,/, 7<

Paese Città Rapporto prezzo settore informale/prezzo praticato dall’

XWLOLW\

Bangladesh Dacca 12-25

Colombia Cali 10

Ecuador Guayaquil 20

Haiti Port-au-Prince 17-100

Indonesia Jakarta 4-60

Nigeria Lagos 4-10

Pakistan Karaki 23-83

Togo Lome 7-10

Uganda Kampala 4-9

Fonte: Garn (1993).

Tuttavia, la differenza di prezzo tra le fonti informali e quelle regolari potrebbe di-

scendere da un onere particolarmente contenuto nell’ambito del servizio pubblico, piut-

78

tosto che dalle tariffe eccessivamente elevate del settore informale . In questo caso, la

disponibilità a pagare per incrementi di qualità risulterebbe decisamente ridimensionata.

Inoltre, si osservi che, per le fasce più povere della popolazione, la parte della spesa de-

79 e il

stinata all’acquisto di acqua assorbe una porzione rilevante del reddito disponibile

pagamento di tariffe e canoni di connessione possono costituire vere e proprie barriere

all’accesso (Tab. 18).

74 WHO (2003).

75 E’ infatti documentato che per i servizi alternativi informali spesso vengono pagate prezzi sino a dieci volte più elevati

(Garn, 1993). Per l’India UNDP-Banca Mondiale Water and Sanitation Program (1999).

76 Uno studio condotto nel 1998 a Delhi ha mostrato che le famiglie, per i servizi formali, pagavano fino a Rs 2000

all’anno in costi diretti ed indiretti per l’irregolarità e non affidabilità (Zerah, 1997).

77 Le caratteristiche che le famiglie valutano particolarmente importanti sono sia l’affidabilità del servizio, sia la distanza

dalla loro abitazione. La distanza da fonti alternative può rivestire un ruolo importante particolarmente nelle aree rurali,

dove le fonti regolari possono essere collocate molto distanti dalle abitazioni. Nelle aree urbane, invece, sono la

continuità e la regolarità del servizio ad essere molto rilevanti. Dove il servizio idrico è ad intermittenza, i consumatori

domestici hanno rilevato una maggiore disponibilità a pagare prezzi due volte più elevati di quelli sostenuti per la

garanzia di un servizio continuo.

78 Inoltre, spesso, questi lavori si fondano tutti su indagine condotte sugli utenti già connessi ad una rete formale.

79 UNDP (2003). - 179 -

5DSSRUWR,6$(RWWREUH

Nella maggior parte dei contratti di PSP le tariffe e i canoni di accesso sono la fonte

primaria di ricavo per la società erogatrice del servizio. Lo schema tariffario prescelto in-

cide sui risultati finanziari societari in tre modi principali: definendo il po-

FRVWUHFRYHU\

Tab.18 SPESA PER I SERVIZI IDRICI COME PERCENTUALE

DEL REDDITO TOTALE IN NIGERIA

Reddito (Naira al mese) Stagione arida Stagione piovosa

Fino a 499 18 8

500 a 799 4 2

800 a 1999 5 2

2000 e oltre 3 0,5

Fonte: Lauria, Mu, Okun e Whittington (1989).

tenziale della concessione, condizionando l’incentivo marginale a servire un tipo di

utente piuttosto che un altro, influenzando la domanda del servizio offerto. Inoltre, se

tale schema non è strutturato in modo da garantire un rendimento almeno pari ad una cer-

ta soglia, può accadere che nella eventuale gara per l’assegnazione della concessione non

partecipi alcun contendente o che la società, nel corso di vita del contratto, ne richieda

una rinegoziazione. In sostanza, il prezzo del servizio ed i canoni d’accesso definiscono

per la società privata quale sia l’utente più profittevole da servire e costituiscono l’incen-

tivo finanziario per estendere il servizio. Pertanto, il privato potrebbe essere indotto a

preferire di servire aree in cui i costi per le spese di capitale siano più bassi o, comunque,

80 .

velocemente recuperabili e dove le tariffe consentano la copertura dei costi operativi

Tra l’altro, il rischio del non pagamento del servizio da parte delle famiglie più povere

rappresenta il maggiore disincentivo per il privato all’estensione dell’offera nelle aree in

cui risiedono i più poveri che, generalmente, sono percepiti come utenti rischiosi, con

disponibilità incerte e non regolari e collocati in aree particolarmente insicure e

disagiate. A ciò si aggiunga che gli operatori regolari non dispongono di informazioni

adeguate relative alle potenziali caratteristiche dei clienti, alla domanda e alla

disponibilità a pagare, e i costi per ottenere queste informazioni sono estremamente

elevati.

Arrivare alla definizione di un regime tariffario che contemperi tutti gli interessi è

certamente complesso. Un progetto PSP difficilmente risulterebbe appetibile per i capita-

li privati se le tariffe non fossero fissate a livelli realistici; se fossero troppo basse, inol-

tre, potrebbe risentirne la qualità del servizio. D’altra parte, se le tariffe fossero definite a

livelli troppo elevati, ciò potrebbe comportare una riduzione dell’accesso alla risorsa per

le fasce meno agiate. In alcuni casi anche le modalità di riscossione possono costituire un

81

vincolo per i più poveri .

80 Johnstone e Wood (1999). - 180 - business

/HULVRUVHLGULFKHFRPHEHQHSXEEOLFRHFRPH SULYDWR

Generalmente, si registra anche nella fase che precede la privatizzazione, un innal-

82

, come avvenuto a

zamento delle tariffe per incoraggiare la partecipazione privata

Benos Aires nei mesi antecedenti l’avvio della gara (Tab. 19).

Tradizionalemente le tariffe sociali (Tab. 20), combinate con i sussidi devoluti dal

governo alla hanno costituito uno strumento di protezione e di garanzia del

SXEOLFXWLOLW\ 83

servizio per le fasce più povere della popolazione . L’implementazione di un contratto

Tab. 19 RICAVI MEDI E BOLLETTA MEDIA PRIMA E DOPO LA PRIVATIZZAZIONE IN ALCUNE CITTA’

Conackry

Città del Mes-

Buenos Aires Lima Santiago

sico (Guinea)

3

Prezzo medio al M (US$) bollette

raccolte

Prima della riforma 0,21 0,21 n.d. 0,09 0,30

Dopo la riforma (1996) 0,24 0,35 0,32 0,30 1,19

3

Prezzo medio al M (US$) bollette raccolte

Prima della riforma 0,18 0,15 0,22 0,08 0,13

Dopo la riforma (1996) 0,23 0,32 0,22 0,29 0,74

n.d 7.87 5,79 7,69 23,66

3

Bolletta media mensile per 30M per

consumi famigliari (meteres) 1996

Fonte: Menard e Shirley (2002).

Tab. 20 STRUTTURA TARIFFARIA PER FAVORIRE LE FAMIGLIE A BASSO REDDITO

Sussidi incorciati Ricavi dalla aree ricche utilizzati per sussidiare i prezzi più bassi per

i ORZLQFRPHKRXVHKROGV

Tariffe sociali Tariffe di questo tipo possono essere in forma di una tariffazione

standard mensile piuttosto (non rapportata al consumo effettivo).

Tariffe combinate per acqua e depurazione Tariffa ad aliquota unica per i servizi di depurazione e acquedotto.

Incrementi tariffari a blocco Tassi più bassi per i primi tot metri cubi consumati

Fasce di trariffazione per area Tariffe differenziate per aree di residenti

Tariffe minime No tariffazione per un livello minimo iniziale di consumo

Fonte: Budds (2000).

di concessione o di un ha generalmente comportato il mantenimento di questi

OHDVLQJ

strumenti e nella maggior parte dei contratti sono previsti prezzi sussidiati per i livelli più

bassi del consumo domestico (“tariffe a blocchi”) e sussidi incrociati tra utilizzo indu-

striale e domestico. Tuttavia, è emerso che le tariffe sociali possono aiutare i consumatori

84

più poveri, ma solo se già connessi alla rete , e nella pratica i maggiori beneficiari di in-

81 Le bollette vengono generalmente riscosse a bimestre o a quadrimestre. Per la maggior parte dei più poveri le

transazioni avvengono al momento ( ), generalmente e può risultare estremamente gravoso il

VSRW PDUNHW FDVK

pagamento di ingenti somme in bollette quadrimestrali, soprattutto in assenza di un adeguato accesso al credito.

Pertanto, senza la possibilità di contare su pagamenti dilazionati rischiano la disconnessione e il ritorno a fonti informali

insicure. In alcuni casi il pagamento settimanale si è dimostrato più accessibile.

82 Menard e Shirley (1999), Rivera (1996).

83 In genere, tariffe più contenute per le prime unità di consumo sono volte a garantire i livelli della risorsa per soddisfare

i bisogni essenziali. - 181 -

5DSSRUWR,6$(RWWREUH

crementi delle “tariffe a blocchi” sono i più benestanti, qualora abbiano un consumo li-

85 .

mitato

Un recente studio sulla Cambogia riporta che il pagamento del canone di accesso

86 costituisce per i più poveri una vera e propria barriera all’entra-

alla rete di distribuzione 87

ta, diversamente dalle tariffe per la fornitura del servizio . Inoltre, i canoni di accesso

praticati dalle società private risultano decisamente più elevati rispetto a quelle

pubbliche (Tab. 21), pur a fronte di un servizio migliore (è minore il numero di giorni

necessario per essere connesso).

Tab. 21 IL COSTO DEL SERVIZIO IN CAMBOGIA

Gestione pubblica Gestione privata

Canone di connessione (Riels) 186.926 219.684

Numero di giorni minimo per essere 6,9 2,2

connessi

Tariffa unitaria (Riesl per metri cubi) 888 1.489

Fonte: Garn, Isham e Kähkönen (2000).

&21&/86,21,

Le forti esternalità per lo sviluppo generate dalle risorse idriche hanno indotto le or-

ganizzazioni internazionali ad inserire l’ampliamento dell’accesso all’acqua nei paesi in

via di sviluppo negli obiettivi definiti dai . L’ingente am-

0LOOHQQLXP'HYHORSPHQW*RDOV

montare di investimenti necessari per il loro conseguimento ha contribuito ad assegnare

un ruolo chiave al coinvolgimento, a vari livelli, del settore privato, come esplicitato dal-

la della Banca Mondiale. Nella maggior parte dei

3ULYDWH 6HFWRU 'HYHORSPHQW 6WUDWHJ\

PVS, la riforma e l’ammodernamento del settore idrico sono pertanto passati (o stanno

passando) attraverso il trasferimento a compagnie private di parte delle competenze e

funzioni precedentemente assolte dalle pubbliche.

XWLOLWLHV

84 Boland e Whittington (2000) notano infatti che tale regime tariffario si ripercuote negativamente sui più poveri,

specialmente quando non sono connessi o spartiscono la connessione. Inoltre, i sussidi incrociati tra differenti utilizzi non

foniscono incentivi affinchè l’operatore estenda il servizio anche alle aree più povere, poichè i clienti commerciali,

industriali e consumi domestici ampi sono certamente maggiormente profittevoli (Brook Cowen e Komives, 1998).

85 Komives (1999).

86 A riguardo Foster (1998) sottolinea che è proprio il costo della connessione alla rete di distribuzione, piuttosto che il

prezzo del servizio, a costituire il principale vincolo all’accesso all’acqua nei paesi in via di sviluppo.

87 Uno studio sulle pubbliche e private che forniscono servizi idrici in Cambogia riporta che gli ostacoli principale

XWLO LHV

alla connessione alla rete di distribuzione idrica sono la limitata area servita e il costo della connessione. In particolare, il

lavoro riporta che il 35% degli intervistati reputa troppo alto il canone di connessione, mentre un numero molto più limitato

(8%) imputa il fatto al livello della tariffa idrica (Garn, Isham e Kähkönen, 2000).

- 182 - business

/HULVRUVHLGULFKHFRPHEHQHSXEEOLFRHFRPH SULYDWR

La valutazione dell’impatto sociale della nei servizi

3ULYDWH 6HFWRU 3DUWHFLSDWLRQ

idrici si scontra con l’assenza di informazioni ufficiali, omogenee e dettagliate, relative

al numero dei non connessi alla rete e alle fonti di approvvigionamento alternative a

quelle regolari. Pertanto, le osservazioni riportate nel lavoro si sono basate esclusiva-

mente sui risultati di studi empirici che hanno analizzato nel dettaglio alcune esperienze

di PSP. Quel che emerge dalla letteratura esaminata è che la privatizzazione, se da una

parte contribuisce, in alcuni casi, ad accrescere la capacità produttiva e a migliorare la

qualità del servizio, dall’altra può concorrere a generare barriere all’accesso. Inoltre, an-

che laddove nei contratti siglati viene esplicitato il mandato di estensione del servizio, il

più delle volte è definito in maniera estremamente generica, senza dettagliare in modo

adeguato i destinatari e le modalità di attuazione. La realizzazione di tali obiettivi risulta

Tab. 22 LE OPERAZIONI DI DISMISSIONE DELLE MULTINAZIONALI DELL’ACQUA

SOCIETÀ CESSIONE ACQUIRENTE

Suez Cessione di parte degli per ridurre i debiti

DVVHWV

Nalco Consorzio finanziario statunitense

Parte della Northumbrian (Uk) Consorzio finanziario statunitense

Maynilad water (Filippine) -

Thu Duc (Ho Chi Min City), Vietnam Rimunicipalizzata

Atlanta, Usa Rimunicipalizzata

Halifax, Canada Rimunicipalizzata

Saur Uk Operations (S-e Water) Non ancora acquistata

Iwl Tallinn, Sofia, Aqua Ebrd

Manila Water Venduta ai partners Ayala, e United Utilities

Anglian Water Filiali competenti di tutte le operazioni internazio- Non ancora acquistata

nali

E.on Gelsenwasser Remunicipalised

Aguas De Bilbao Uragua, Uruguay Remunicipalised

Veolia Us Filter (solamente la divisione manufatti), USA Consorzio finanziario statunitense

Fonte de la Motte, Lobina e Hall (2003).

spesso compromessa dalla carenza di un contesto istituzionale e regolatorio adeguato a

garantire l’ dei contratti siglati tra pubblico e privato. La costruzione di un

HQIRUFHPHQW

quadro regolamentare credibile in questi paesi, rappresenta un obiettivo caldeggiato da-

gli organismi internazionali che, in generale, sollecitano la definizione di politiche e so-

luzioni istituzionali adeguate per la riduzione dei rischi locali che possono

compromettere gli investimenti privati. Tuttavia, in risposta anche alla diffusa opposizio-

88 si sta assi-

ne politica delle comunità locali alla privatizzazione delle

SXEOLF XWLOLWLHV

stendo ad un progressivo ritiro delle compagnie multinazionali dai mercati dei paesi in

89

via di sviluppo (in particolare mediante il tentativo di vendere parte delle proprie

attività, Tab. 22).

88 Una forte opposizione delle comunità locali si è registrata in molti paesi (in Bolivia, in Argentina). Le compagnie

tendono pertanto a preferire mercati più stabili, come l’Europa ed il Nord America.

89 PSIRU, 2003. - 183 -

5DSSRUWR,6$(RWWREUH

90

A riguardo, l’ pubblicato nel gennaio di quest’anno dal-

,QIUDVWUXFWXUH$FWLRQ3ODQ

la Banca Mondiale, attesta sia una riduzione di oltre il 50% tra il 1993 ed il 2002 dei pre-

stiti erogati ai PVS per i servizi idrici, sia una sensibile contrazione degli investimenti

privati che dai 128 milioni di dollari del 1997 sono passati, nel 2002, a 58 milioni di dol-

lari. Sebbene la strategia delle istituzioni internazionali rimanga comunque orientata a

91 , è pur vero che si registra un cambiamen-

favorire il coinvolgimento del settore privato

to di atteggiamento per quel che riguarda il ruolo del settore pubblico ed il principio del

92

costo pieno .

90 World Bank (2003).

91 Si sta costituendo un nuovo dipartimento, , responsabile di

'HSDUWPHQW IRU 3ULYDUH 3DUWHFL SDWLRQ DQG )L QDQFH

sviluppare approcci innovativi nella PSP in sostegno al coinvolgimento del settore privato (de la Motte, Lobina e Hall ,

2003).

92 “However, the recent decreases in private sector interest in infrastructure show that reliance on the private sector

alone will not be sufficient to guarantee a scaling- up of infrastructure service provision. Therefore, in the context of

providing policy advice on sector reforms, the Bank will continue to lend in some cases to well-performing public utilities,

including to subsidize connections and consumer charges for the use of infrastructure services. Additionally, although

cost recovery will continue to be a goal for most projects, there will be greater flexibility in determining the period of time

in which this goal must be reached” (Wolrd Bank, 2003).

- 184 -

Aiuti allo sviluppo e PRSP (3RYHUW\5HGXFWLRQ

6WUDWHJ\3DSHUV): elementi di novità nel panorama

degli strumenti adottati dai PVS per ridurre la povertà

,1752'8=,21(

Nell’autunno del 1999 la Banca Mondiale (BM) e il Fondo Monetario Internaziona-

le (FMI), alla ricerca di un nuovo approccio per la riduzione della povertà nei paesi in via

di sviluppo (PVS), introducono i PRSP, documenti strategici definiti dai governi dei

PVS. A quattro anni dalla loro istituzione ben 77 paesi hanno adottato i PRSP come prin-

cipale strumento per le politiche nazionali di riduzione della povertà.

In questo capitolo valuteremo le ragioni sottostanti l’introduzione dei PRSP e ana-

lizzeremo i principali elementi di novità introdotti, verificando se in questi quattro anni

la formulazione e i contenuti stessi dei PRSP abbiano risposto alle aspettative da essi

stessi generate.

25,*,1('(,3563(/252&$5,&2,1129$7,92

Come sopra accennato, i PRSP sono documenti strategici formulati e implementati

dai governi dei PVS, in accordo con la società civile e con i principali SDUWQHU

istituzionali, con l’obiettivo di definire la strategia nazionale di lotta alla povertà. Questi

documenti sono, in genere, così strutturati: nella prima parte viene analizzato il profilo

della povertà nel paese sulla base di indagini statistiche e di processi partecipativi e/o

consultazioni con la società civile; sulla base di questa analisi, nella seconda parte

vengono identificati gli obiettivi in termini di riduzione della povertà e i risultati che si

intendono raggiungere in un arco temporale di circa tre anni; nella terza parte viene

definita la strategia vera e propria, con gli assi prioritari di intervento e i principali

programmi nei diversi settori; nell’ultima parte sono infine definite le linee guida per il

monitoraggio da effettuare durante l’implementazione della strategia.

Con l’introduzione dei PRSP la BM e il FMI (le due Istituzioni Finanziarie Interna-

- 185 -

5DSSRUWR,6$(RWWREUH

zionali - IFI) intendono promuovere due principi fondamentali. Da un lato privilegiano

un approccio olistico nelle strategie nazionali di lotta alla povertà, che evidenzi le priori-

tà e integri tutti i diversi programmi e progetti precedentemente adottati nel paese dai di-

versi attori istituzionali; dall’altra richiedono la partecipazione della popolazione nella

definizione della strategia e nella sua successiva realizzazione, come asse portante di

ogni intervento di sviluppo. L’istituzionalizzazione del concetto di processo partecipati-

vo rappresenta un’importante novità nel panorama della politica di aiuto e sviluppo dei

PVS. Infatti, attraverso la sua attiva promozione ci si attende il raggiungimento di un tri-

plice obiettivo (Cling, Razafindrakoto, Roubaud, 2002):

- l’arricchimento del dibattito per la definizione di una strategia rispondente ai reali

bisogni della popolazione. Questo obiettivo - - dovrebbe dare ai

HPSRZHUPHQW

beneficiari finali dei programmi di lotta alla povertà la possibilità di influire sulle

politiche che hanno un impatto sulle loro condizioni di vita, permettendo di

identificare i problemi e definire gli obiettivi. Nella misura in cui la povertà è

ugualmente sinonimo di esclusione sociale, nell’accezione di Amartya Sen

recentemente adottata dalla Banca Mondiale (Banca Mondiale, 2001), offrire a tali

popolazioni questo “mezzo d’espressione” figura tra gli obiettivi intrinseci di ogni

strategia di lotta alla povertà;

- la gestione del processo da parte del governo e la partecipazione della società civile,

non solo nella formulazione ma anche nella successiva realizzazione, dovrebbe favori-

re un impegno effettivo del potere esecutivo, incentivandolo in modo efficace nella

realizzazione di azioni e programmi definiti nel PRSP. Allo stesso tempo, l’adesione

della popolazione a tali riforme ne favorisce l’appropriazione da parte del paese -

;

FRXQWU\RZ QHUVKLS

- l’approccio partecipativo dovrebbe infine coinvolgere l’insieme dei soggetti sociali in

un ambito di competenza di norma esclusivamente riservato allo Stato, che così si

impegna a rendere conto dei propri atti, promuovendo il principio di responsabilità

democratica - - generalmente ignorato nella maggioranza dei PVS. Allo

DFFRXQWDELOLW\

stesso tempo viene messo l’accento sulla necessità di trasparenza nella gestione della

cosa pubblica.

Un tale cambiamento d’approccio, quantomeno sulla carta, non può e non deve es-

sere annoverato soltanto come l’ennesimo strumento proposto dai paesi sviluppati per ri-

durre la povertà nei PVS: l’adozione di un processo veramente partecipativo nella

definizione e realizzazione di per la lotta alla povertà è suscettibile di modificare

SROLF\

profondamente le relazioni tra i diversi attori - governo, popolazione e donatori - che

hanno un ruolo nelle politiche degli aiuti e di sviluppo dei PVS. Allo stesso tempo un ap-

- 186 -

$LXWLDOORVYLOXSSRH3563

proccio olistico, che riconcili gli sforzi prodotti - spesso senza alcun tipo di coordina-

mento - dalle organizzazioni internazionali, Agenzie delle Nazioni Unite e IFI in primo

luogo, con quelli dei partner bilaterali e con i progetti promossi da organizzazioni non

governative (ONG), potrebbe accrescere di gran lunga il loro impatto, evitando duplica-

zioni e promuovendo una serie di programmi e progetti volti a rispondere alle richieste

delle popolazione, con una strategia ben definita, con priorità e tempi di attuazione ben

chiari.

,3563DOO¶LQWHUQRGHOO¶LQL]LDWLYD+,3&

Tecnicamente i PRSP hanno origine dall’iniziativa HIPC (in inglese - +HDYLO\ ,Q

) introdotta dalla BM e dal FMI nel 1996 per la cancellazione del

GHEWHG3RRU&RXQWULHV

debito estero dei paesi poveri e altamente indebitati. In particolare, l’adozione dei PRSP

come strategia nazionale di lotta alla povertà da parte dei PVS diventa un requisito fon-

damentale per avere accesso ai fondi dell’iniziativa HIPC: a fronte di maggiori risorse

disponibili liberate da un minore servizio del debito, i governi si impegnano nella formu-

lazione e nella successiva realizzazione di un documento strategico per la riduzione della

povertà. In tal modo la BM e il FMI garantiscono ai rispettivi consigli d’amministrazione

che i fondi dell’iniziativa HIPC siano utilizzati per iniziative di riduzione della povertà.

È chiaro, quindi, che i processi per la formulazione e realizzazione dei PRSP sono paral-

leli a quelli dell’iniziativa HIPC.

Possiamo suddividere l’intero processo PRSP/HIPC in due fasi distinte. Nella

prima, ogni governo produce un PRSP, ossia una per la definizione

,QWHULP URDG PDS

della strategia vera e propria. L’ -PRSP può variare da paese a paese e definisce le

,QWHULP

intenzioni preliminari del governo, o più semplicemente i tempi e le fasi per la

formulazione del documento strategico finale (il -PRSP), con un’iniziale traccia

)XOO

degli assi prioritari della strategia. Normalmente viene formulato in un lasso temporale

relativamente breve - tra due e sei mesi - e non comporta un processo di consultazione o

partecipazione della società civile. Una volta completato, l’ -PRSP viene

,QWHULP

presentato ai della BM e del FMI. Con la sua approvazione, il paese raggiunge

ERDUG

l’ : questo significa che il paese ha accesso a fondi donati dal FMI

+,3&'HFLVLRQ3RLQW

per pagare una parte del servizio del debito estero.

Nella seconda fase il paese beneficiario dell’iniziativa HIPC inizia la formulazione

del -PRSP, che prevede un’ampia consultazione con la società civile. Altre

)XOO

componenti del -PRSP sono: la definizione dello scenario macroeconomico

)XOO

sottostante la strategia per la riduzione della povertà; la determinazione delle allocazioni

del bilancio pubblico ai programmi anti-povertà; l’integrazione del PRSP all’interno del

quadro istituzionale già esistente. Tale formulazione dura normalmente un periodo di

tempo variabile tra uno e tre anni. Dopo un anno di positiva attuazione del -PRSP e

)XOO

- 187 -

5DSSRUWR,6$(RWWREUH

l’ulteriore raggiungimento di buone relativamente ai programmi di aiuto

SHUIRUPDQFH

della BM e del FMI, il paese beneficiario raggiunge l’ . Il debito

+,3&&RPSOHWLRQ3RLQW

estero comincia ad essere cancellato secondo tempi e ammontari negoziati dal governo

in accordo con la BM e il FMI. In aggiunta, altri paesi creditori del paese beneficiario

dell’iniziativa HIPC provvedono alla cancellazione del debito all’interno dello stesso

schema.

A gennaio 2003, come già detto, il numero di paesi coinvolti dal processo PRSP è

pari a 77. Di questi circa un terzo ha completato il processo di formulazione. Dei 28 che

hanno presentato il PRSP ai della BM e del FMI, 23 ne hanno ricevuto

)XOO ERDUG

l’approvazione e 8 hanno iniziato la fase di realizzazione da oltre un anno (Albania,

Bolivia, Burkina Faso, Honduras, Mauritania, Mozambico, Nicaragua, Tanzania e

Uganda). In termini di distribuzione geografica, la maggioranza dei paesi coinvolti in

tale processo si trova in Africa sub-sahariana (39), i rimanenti sono distribuiti tra Asia

orientale e Pacifico (11), Europa e Asia centrale (11), America Latina e Caraibica (9) e

Sud Asia (7).

Tab. 1 PAESI COINVOLTI NEL PROCESSO PRSP

)XOO ,QWHULP )RUWKFRPLQJ

-PRSP -PRSP -PRSP

Albania Armenia Afghanistan

Azerbaigian Bosnia - Erzegovina Angola

Benin Camerun Bangladesh

Bolivia Capo Verde Bhutan

Burkina Faso Repubblica Centro-africana Burundi

Cambogia Ciad Isole Comore

Etiopia Costa d’Avorio Congo Brazzaville

Gambia Congo (ex Zaire) Repubblica Dominicana

Ghana Gibuti Timor Est

Guinea Georgia Eritrea

Guyana Guinea Bissau Grenada

Honduras Kenya Haiti

Kyrgzstan Lao Indonesia

Malawi Lesotho Kiribati

Mauritania Macedonia Maldive

Mali Madagascar Nepal

Mozambico Moldova Nigeria

Nicaragua Mongolia Samoa

Niger Pakistan Isole Salomone

Randa Sao Tome and Principe St Lucia

Senegal Sierra Leone St Vincent

Sri Lanka Togo Sudan

Tagikistan Yugoslavia Tonga

Tanzania Uzbekistan

Uganda Vanuatu

Vietnam Zimbabwe

Yemen

Zambia

Fonte: Sito web della Banca Mondiale. - 188 -

)LQDQ]DSXEEOLFDHUHGLVWULEX]LRQH

/¶8QLRQH(XURSHDHL3RYHUW\5HGXFWLRQ6WUDWHJ\3DSHUV

Dichiarazione Congiunta della Commissione Europea (CE)

1HO QRYHPEUH GHO FRQ OD H

GHO &RQVLJOLR GHL 0LQLVWUL (XURSHR VXOOD SROLWLFD GL VYLOXSSR GHOO¶8( YHUVR L SDHVL WHU]L H SL LQ

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Regional

&(LQROWUHVLGRWDGLQXRYLVWUXPHQWLSHUODSURSULDSROLWLFDGLDLXWLYHQJRQRLQWURGRWWLL

Strategy Papers Country Strategy Papers

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GLFRRSHUD]LRQH

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framework

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SDUWQHU´LQDJJLXQWDL&63³GHYRQRHVVHUHSRVWLLQXQFRQWHVWRSLDPSLRHSRVVLELOPHQWHGHILQLWR

Staff Paper (2001) Measures Taken and To Be Taken to Address the

GDL 3563 ´ ,QROWUH QHOOR

Poverty Reduction Objective of EC Development Policy staff

OR GHOOD&RPPLVVLRQHDIIHUPDFKH³L

Country Strategy Papers GHYRQR HVVHUH VWUHWWDPHQWH FROOHJDWLDOOHSROLWLFKH QD]LRQDOLGLVYLOXSSRH

RYH SRVVLELOH DL 3563´ $OOR VWHVVR WHPSR QHOOH OLQHH JXLGD SURJUDPPDWLFKH GHO QRQR (')

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board

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policy design

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Special Programme for Africa

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(Joint Staff Assessment)

IRUPXOD]LRQHGHOOH9DOXWD]LRQL&RQJLXQWH GHOOD%0HGHO) 0,

&RQWULEXWR ILQDQ]LDULR GHOOD &( SHU OD IRUPXOD]LRQH H UHDOL]]D]LRQH GHL 3563 $FFDQWR DL

(Poverty Reduction Support Credit)

3 56& GHOOD %0 OD &( KD SDUWHFLSDWR ILQDQ]LDULDPHQWH

DWWUDYHUVR FRQWULEXWL YRORQWDUL DL 396 FRLQYROWL QHOOD IRUPXOD]LRQH H UHDOL]]D]LRQH GHL 3563

(Poverty Reduction Support Grant)

DWWUDYHUVRLFRVLGGHWWL3 56*

- 189 -

5DSSRUWR,6$(RWWREUH Country

, 3563 VRQR DOOD EDVH GHL &63 H GHO QRQR (') &RPH SUHFHGHQWHPHQWH GHWWR L

Strategy Papers GHOOD &( VRQR VWDWL VSHVVR IRUPXODWL FRPH ULVSRVWD GHOOD 8( DOOH SULRULWj GHILQLWH

QHL 3563 ,Q DOFXQL FDVL FRQVXOWD]LRQL FRQ LO JRYHUQR FRVu FRPH FRQ OD VRFLHWjFLYLOH LQ UHOD]LRQH

DL3563VRQRVWDWLDOODEDVHGHL&63

&RRSHUD]LRQH D OLYHOOR SDHVH VXL 3 563 LQ DOFXQ SDHVL SLORWD /D &(H OD %0KDQQR VWDELOLWR

GLDFFUHVFHUH LO JUDGR GL FROODERUD]LRQHLQ DOFXQL SDHVLFKH VWDQQRVYLOXSSDQGRL3 563,OJUDGRH

ODTXDOLWjGHOODFROODERUD]LRQHFRVuFRPHODOHDGHUVKLSGHOOD%0YDULDGDSDHVHDSDHVH,QDOFXQL

FDVL FRPH OD 7DQ]DQLD L PHPEUL GHOOD 8( KDQQR DYXWR XQ UXROR GHFLVLYR QHOO¶LQFOXVLRQH GL WDOL

SDHVLQHOO¶,QL]LDWLYD+,3 &

3RWHQ]LDOH FRILQDQ]LDPHQWR FRQ OD %0 /D &( KD ULYLVWR L SURSUL UHJRODPHQWL ILQDQ]LDUL SHU

UHQGHUH SRVVLELOH LO ILQDQ]LDPHQWR FRQJLXQWR GL LQL]LDWLYH FRQ DOWUH RUJDQL]]D]LRQL LQWHUQD]LRQDOL

%0LQSULPROXRJR - 190 -

$LXWLDOORVYLOXSSRH3563

,3563QHOOHVWUDWHJLHGHOOD%DQFD0 RQGLDOHHGHO)RQGR0 RQHWDULR,QWHUQD]LRQDOH

Da un punto di vista sostanziale, l’approccio introdotto con i PRSP rappresenta uno

dei principali strumenti attraverso cui le IFI tentano di superare le difficoltà insorte con i

precedenti programmi di aggiustamento strutturale. Piuttosto che promuovere un’appro-

fondita riflessione sulle ragioni sottostanti i fallimenti di queste politiche, entrambe le

istituzioni sperano che l’introduzione dei PRSP consenta di voltare pagina, apportando

nuova linfa alla rinnovata lotta alla povertà. Lasciando ai governi dei PVS il compito di

definire essi stessi le strategie (di lotta alla povertà) e richiedendo un’ampia partecipazio-

ne della società civile, BM e FMI intendono promuovere un approccio strategico che

permetta l’emergere delle necessità specifiche del contesto paese, rispondendo così alla

più diffusa critica ai programmi di aggiustamento strutturale, quella di chi li giudica im-

posti dall’esterno senza la dovuta attenzione alle diverse realtà paese.

Dietro alle motivazioni “altruistiche”, l’approccio proposto con i PRSP permette,

inoltre, alle due IFI di raggiungere un ulteriore e forse ancora più rilevante obiettivo: il

legame con l’iniziativa HIPC consente alla BM e al FMI di mantenere un controllo sulle

politiche di sviluppo dei PVS. Sebbene vengano eliminate le condizionalità precedente-

mente allegate ai programmi di aggiustamento strutturale, meccanismi ampiamente criti-

cati in letteratura (EURODAD, 2001), viene stabilito un calendario e un processo che

prevede l’approvazione da parte di entrambi i delle due IFI. In questo modo il con-

ERDUG

trollo sulle scelte operate dai PVS resta inalterato, se non addirittura accresciuto, dato il

ruolo che i PRSP stanno via via assumendo: non solo strumenti per l’allocazione dei fon-

di destinati al servizio del debito, ma strategie cardine su cui sono imperniati tutti i pro-

grammi e progetti di riduzione della povertà operanti e prossimi da realizzare nel paese.

In aggiunta, oltre al FMI e alla BM, molti paesi donatori, in particolare del Nord Europa

(come Inghilterra, Olanda e i paesi scandinavi), stanno allineando i propri programmi di

aiuto al definito dal PRSP. L’obiettivo dichiarato è quello di accrescere la ca-

IUDPHZRUN

pacità dei PVS di dirigere le proprie politiche di riduzione della povertà, ma uno dei ri-

sultati è quello di dare alle due IFI un ruolo chiave sempre più centrale nei processi di

sviluppo dei PVS.

Risulta quindi cruciale valutare se nella formulazione e realizzazione di tali docu-

menti siano state soddisfatte le aspettative che ne sono all’origine: (1) i PRSP hanno pro-

mosso la partecipazione della società civile nella formulazione e realizzazione di

programmi nazionali per la riduzione della povertà? (2) è stato effettivamente favorito un

approccio olistico che integri e coordini i diversi sforzi per la riduzione della povertà, de-

finendo in modo chiaro le priorità per uno sviluppo economico e sociale?

Per chiarire questi interrogativi, adotteremo due prospettive di analisi: da una parte

esamineremo il processo di formulazione dei PRSP; dall’altra ne analizzeremo il conte-

nuto. Ambedue gli aspetti sono infatti utili per verificare se sia stata effettivamente inco-

- 191 -

5DSSRUWR,6$(RWWREUH

raggiata la partecipazione della società civile, e se allo stesso tempo sia stato promosso

un approccio olistico nella strategia di lotta alla povertà. D’altro canto, vista la relativa

novità dell’intero processo, non è ancora possibile fare delle considerazioni, seppure pre-

liminari, sulla realizzazione dei piani strategici: come già accennato in precedenza, la

fase di implementazione dei PRSP ha avuto inizio in pochi paesi.

352&(662',)2508/$=,21('(,3563(3$57(&,3$=,21('(//$

62&,(7¬&,9,/(

Così come stabilito dalle due IFI, i processi partecipativi e di consultazione della so-

cietà civile rappresentano uno degli elementi principali per la formulazione dei PRSP.

Secondo il (2002) della BM, per parteci-

6RXUFH%RRNIRU3RYHUW\5HGXFXWLRQ6WUDWHJLHV

pazione si intende (Stewart e Wang, 2003):

“un processo attraverso il quale i diversi soggetti potenzialmente coinvolti influiscono e

prendono parte alle decisioni sulle priorità, sull’allocazione delle risorse e sulla realizza-

zione dei programmi”.

I gruppi interessati al processo, sempre secondo il , dovrebbero essere:

6RXUFH%RRN

- la popolazione, e in particolare gli strati più poveri e i gruppi vulnerabili;

- le istituzioni statali, inclusi il governo centrale, il parlamento e i governi locali;

- le organizzazioni della società civile, quali le ong e le organizzazioni comunitarie di

base;

- i soggetti del settore privato, come le associazioni professionali;

- i donatori bilaterali e multilaterali.

Il tipo di partecipazione attesa è quindi ampio, nel senso che si prevede la consulta-

zione di tutti i soggetti potenzialmente interessati. Allo stesso tempo le IFI si attendono

un vero e proprio coinvolgimento di tali soggetti nella formulazione dei PRSP, in modo

da promuovere un processo di .

HPSRZ HUPHQW

Alla luce delle profonde differenze tra le esperienze dei vari paesi, è difficile dare un

giudizio univoco sul grado e le modalità di partecipazione effettivamente osservate

durante la formulazione dei PRSP. Ciononostante, ci sembra possibile trarre alcune

considerazioni generali:

/¶LPSRUWDQ]D DWWULEXLWD GDOOH GXH ,), DL SURFHVVL SDUWHFLSDWLYL KD LQ PROWL FDVL

FRQVHQWLWRODIRUPD]LRQHGLQHWZRUNGL21*HRRUJDQL]]D]LRQLGLEDVHLQJUDGRGL

Prima dell’introduzione dei

LQL]LDUH XQ GLDORJR FRQ OD FRQWURSDUWH JRYHUQDWLYD

- 192 -

$LXWLDOORVYLOXSSRH3563

PRSP, in molte delle realtà esaminate - soprattutto in Africa - la capacità di queste

organizzazioni di presentare alla controparte istituzionale proposte in tema di svi-

luppo e lotta alla povertà era pressoché inesistente. L’introduzione dei PRSP e i fon-

di stanziati da numerosi coinvolti nei programmi di aiuto, come ONG

SDUWQHU

internazionali e singoli paesi donatori, ha permesso la formazione di attivi e

QHWZRUN

propositivi. In Malawi, la formazione del MEJN ( 0DODZL (FRQRPLF -XVWLFH

) rappresenta un caso esemplare. Sebbene la formulazione del PRSP sia sta-

1HWZRUN

ta dominata dalle negoziazioni, spesso condotte a porte chiuse, tra governo e FMI, il

MEJN ha ottenuto l’estensione della fase di formulazione di sei mesi, la partecipa-

zione di membri della società civile ai gruppi tematici responsabili della formulazio-

ne delle strategie settoriali e l’inclusione dei risultati del PRSP nella politica annuale

di bilancio.

'¶DOWURFDQWRLQPROWLGHLFDVLSDHVHRVVHUYDWLODSDUWHFLSD]LRQHVLULGXFHDVHP

I soggetti sono spesso coinvolti solo in semplici .

SOLFH FRQVXOWD]LRQH ZRUNVKRS

Inoltre le indicazioni che emergono da tali consultazioni (a livello locale, regionale

e nazionale) raramente rappresentano il punto di partenza per la successiva formula-

zione della strategia. Esse vengono sintetizzate e incluse nei documenti finali come

capitoli a sé stanti. In molti casi le strategie definite nei -PRSP sono semplice-

)XOO

mente una rielaborazione di quelle già definite, seppure a grandi linee, negli ,QWH

-PRSP, per i quali normalmente non era stato sviluppato alcun processo di

ULP

partecipazione né di consultazione della società civile. Inoltre, i suggerimenti prove-

nienti da “partecipativi” hanno raramente un ruolo in eventuali modifiche

ZRUNVKRS

tra le due stesure dell’ -PRSP e del -PRSP. In genere, il ruolo della socie-

,QWHULP )XOO

tà civile nella formulazione e realizzazione di tali strategie non è istituzionalizzato.

Di conseguenza l’inclusione delle istanze che vengono dal basso dipende dalla buo-

na volontà del governo.

Esempi in tal senso sono i casi dell’Etiopia e del Kenya. Nel primo Paese, infatti, no-

nostante l’ampia consultazione con la società civile, di questa non resta traccia nella

versione finale della strategia: nel documento non viene illustrato se e come le infor-

mazioni raccolte a livello di distretto e le consultazioni con le ONG siano state un

per la formulazione del PRSP. D’altra parte quest’ultimo, nella sostanza, non

LQSXW

differisce dall’ -PRSP: le componenti programmatiche e i principi sottostanti

,QWHULP

la strategia risultano immutati.

In Kenya, nonostante un processo diffuso, ampio e approfondito di partecipazione

della società civile, risoltosi nella formulazione di PRSP a livello distrettuale ( 'L

-PRSP), il -PRSP è stato elaborato considerando quasi unicamente le scelte

VWULFW )XOO 1

. In Bolivia, le ONG escluse dalle consultazioni hanno

effettuate a livello centrale - 193 -

5DSSRUWR,6$(RWWREUH

vigorosamente protestato per impedire l’approvazione del -PRSP da parte dei

)XOO

della BM e del FMI. Anche in Honduras e Nicaragua processi di con-

ERDUG

sultazione organizzati dalla società civile, paralleli a quello ufficiale condotto dal

governo, sono stati completamente ignorati nella formulazione finale del docu-

mento.

Significative eccezioni sono i casi di Ruanda, Uganda e Vietnam. Nei primi due Paesi

alcune organizzazioni sono state formalmente incluse nei gruppi di lavoro per il

PRSP, e la popolazione ha potuto esprimere le proprie priorità per programmi di

lotta alla povertà attraverso processi partecipativi quali i PPA - 3DUWLFLSDWRU\ 3R

. Nel caso del Ruanda sono stati anche proposti processi partecipa-

YHUW\$VVHVVPHQW 2

come l’ . Nel caso del Vietnam, le preesistenti buone

tivi indigeni, 8EXGHKH

relazioni tra le istituzioni di governo e le ONG locali hanno favorito un ampio e ap-

profondito pro- cesso di consultazione, con la successiva partecipazione delle ONG

alle riunioni finali con le IFI.

/D SDUWHFLSD]LRQH GHOOD VRFLHWj FLYLOH VSHVVR q VHOHWWLYD H OLPLWDWD DOOH 21* GHOOD

Nella stesura dei PRSP i gruppi maggiormente ascoltati sono di

FDSLWDOH QHWZRUN

ONG, mentre gruppi più rappresentativi della società civile, come associazioni di

categoria e associazioni professionali, sono lasciati fuori dalla fase di formulazione.

In Mozambico, ad esempio, il settore privato non è stato incluso nei vari round di

consultazione, e ciò pone dubbi sulla rappresentatività dei soggetti coinvolti. In ag-

giunta, le ONG, che in teoria dovrebbero rappresentare le zone rurali (nelle quali,

soprattutto in Africa, risiedono gli strati più poveri della popolazione) hanno le loro

sedi nelle capitali e quindi scarsi legami con i propri gruppi di riferimento. Parados-

salmente, dunque, i gruppi più vulnerabili possono essere rappresentati da organiz-

zazioni con scarsa comprensione e conoscenza dei loro reali bisogni. Il rischio, nei

casi peggiori, è la manipolazione delle istanze provenienti dagli strati più deboli del-

la popolazione.

In molti casi poi accade che la partecipazione ai lavori sia selettiva, nel senso che

vengono deliberatamente esclusi dalle consultazioni gruppi antagonisti alla politica

governativa, così come è stato nei casi del Camerun, Ghana, Senegal, Bolivia, Tan-

zania e Honduras (Stewart e Wang, 2003).

/D SDUWHFLSD]LRQH DOOD IRUPXOD]LRQH GHL 3563 GD SDUWH GL LVWLWX]LRQL OHJLWWLPD

Soprattutto in

PHQWH HOHWWH FRPH L SDUODPHQWL q VWDWD LQ PROWL FDVL WUDVFXUDWD

'LVWULFLW

1 Il meccanismo per includere le priorità definite a livello centrale con quelle elaborate dai -PRSP, ancorché

trasparente, prevede che quest’ultime abbiano un peso pari al 14%, contro l’86% assicurato al livello centrale.

2 Tale processo partecipativo dal basso implica la selezione da parte del governo di 9.000 “cellule” che devono produrre

UDQNLQJ

un delle priorità delle attività pubbliche e la formulazione di piani di sviluppo comunitari.

- 194 -

$LXWLDOORVYLOXSSRH3563

Africa, i parlamenti hanno semplicemente ratificato documenti già definitivi, come

nel caso di Senegal e Mali. In Mozambico, addirittura, l’approvazione del PRSP da

parte del parlamento non è stata neppure necessaria. I parlamenti, nella maggioranza

dei casi, non hanno costituito delle commissioni parlamentari . Alla base di

DG KRF

tale scarso coinvolgimento vi sono numerose ragioni, tra cui il differente peso, so-

prattutto in Africa, degli organi esecutivi e di quelli legislativi, la scarsa dimesti-

chezza dei parlamentari con complesse questioni macroeconomiche, la mancanza di

fondi per istituire le commissioni. In aggiunta c’è anche la percezione dei PRSP

come processi di pianificazione meramente tecnici, per i quali la partecipazione del

parlamento non è ritenuta necessaria (Booth, 2001).

/RVWUHWWROHJDPHWUDO¶LQL]LDWLYD+,3&HL3563KDLQPROWLFDVLFRPSURPHVVROD

Poiché i PRSP sono strettamente

TXDOLWj GHOOD SDUWHFLSD]LRQH GHOOD VRFLHWj FLYLOH

legati alla cancellazione del debito, la formulazione dei documenti programmatici

da parte dei governi dei PVS è spesso sbrigativa, a scapito di una reale partecipazio-

ne della popolazione: in paesi come Mozambico, Etiopia, Nepal, Bolivia e Hondu-

ras le consultazioni con la società civile sono state convocate frettolosamente,

impedendo di fatto alle organizzazioni di contribuire in modo proficuo al dibattito.

In Tanzania, la volontà del governo di far approvare il -PRSP nel più breve tem-

)XOO

po possibile ha compresso l’intero processo di formulazione - dall’ -PRSP

,QWHULP

alla presentazione del -PRSP alle due IFI - in appena 14 mesi, concedendo alle

)XOO

consultazioni un solo giorno (Evans, 2003).

$1$/,6,'(,&217(187,'(,3563

Con l’introduzione dei PRSP ci si attende l’adozione di una strategia chiara che co-

ordini i molteplici ma spesso disordinati sforzi della lotta alla povertà, e una più appro-

fondita conoscenza delle sue cause. Vediamo ora se i PRSP abbiano risposto a queste

aspettative.

1. /¶LQWURGX]LRQHGHL3563KDSURGRWWRXQDSURIRQGDUHYLVLRQHGHOSURILORGHOODSR

YHUWj DFFUHVFHQGR OD FRPSUHQVLRQH GHOOH VXH PROWHSOLFL FDXVH H ULFRQRVFHQGRQH

Nella maggioranza dei casi paese esaminati, l’avvio

OD QDWXUD PXOWLGLPHQVLRQDOH

dei PRSP ha introdotto nuovi strumenti di analisi, come inchieste sul reddito delle

famiglie ( ) e e

KRXVHKROGEXGJHWVXUYH\V ZHOIDUHPRQLWRULQJVXUYH\V FRUHZ HOIDUHLQ

(CWIQs), che hanno permesso di abbandonare definitiva-

GLFDWRU TXHVWLRQQDLUHV

mente la caratterizzazione della povertà solo in termini di reddito disponibile e

consumo pro capite, riconoscendone il carattere multidimensionale. Ad esempio in

- 195 -

5DSSRUWR,6$(RWWREUH

Uganda, Tanzania e in Gambia il profilo della povertà considera la sicurezza, la vul-

nerabilità e la mancanza di potere decisionale come elementi fondanti.

2. '¶DOWURFDQWRO¶HQRUPHODYRURVYROWRQHOODFRPSUHQVLRQHGHOOHFDXVHGHOODSRYHU

Nella maggior parte dei

WjQRQqVWDWRXWLOL]]DWRQHOODIRUPXOD]LRQHGHOODVWUDWHJLD

casi paese, l’aver individuato le cause della povertà non ha rappresentato il punto di

partenza delle formulazioni strategiche. Al contrario, la definizione delle cause e la

strategia di lotta alla povertà risultano due blocchi separati del PRSP. E spesso si ha

l’impressione che l’inclusione di un capitolo sulle cause della povertà risponda più

alle richieste delle IFI che ad un bisogno del paese. Nella maggior parte dei casi,

poi, la strategia adottata risulta essere un compromesso tra le priorità del governo e

quelle delle IFI. Ad esempio, in Etiopia, nonostante un’analisi ricca e dettagliata

delle cause della povertà, il documento finale non differisce nella parte propositiva

da quello prodotto per l’ -PRSP, che resta però privo proprio di questa analisi.

,QWHULP

3. 3RFKLSDHVLKDQQRVDSXWRVWLODUHXQDVFDODGLSULRULWjVXOODEDVHGLFULWHULVHPSOLFL

In molti PRSP mancano criteri che definiscano gli obiettivi primari

H WUDVSDUHQWL

sui quali concentrare risorse finanziarie limitate. Due significative eccezioni sono

rappresentate da Uganda e Ruanda. Nel primo caso, infatti, il criterio d’inclusione

delle politiche di lotta alla povertà è chiaramente definito ed è alla base dell’alloca-

zione delle risorse, che avviene mediante un meccanismo di bilancio creato apposi-

tamente per il PRSP, il . In Ruanda, sebbene il processo sia

3RYHUW\ $FWLRQ )XQG

meno avanzato, i pilastri della strategia sono classificati secondo criteri chiari e tra-

sparenti.

4. ,3563VRQRVSHVVRODVRPPDGLSLDQLVHWWRULDOLSLXWWRVWRFKHVWUXPHQWLIOHVVLELOL

I documenti strategici si riducono spesso ad

XWLOLSHULQGLUL]]DUHOHVFHOWHGLSROLF\

una lista di politiche di stabilizzazione macroeconomica, politiche settoriali per

l’agricoltura e l’industria, politiche economico-sociali per la salute e l’educazione,

politiche infrastrutturali. Sebbene i PRSP abbiano il merito di limitare le duplicazio-

ni degli interventi, essi non approfondiscono le interrelazioni tra le diverse compo-

nenti della strategia. Ne risulta che a volte i PRSP rappresentano delle “

VKRSSLQJ

” dove i diversi finanziatori, nazionali o internazionali, possano riconoscere le

OLVW

proprie priorità di spesa e i propri progetti da supportare. Inoltre, in alcuni casi, il

costo dei programmi settoriali contenuti nei PRSP non viene specificato e questo

impedisce la verifica della sostenibilità di tali strategie.

5. ,3563GRYUHEEHURUDSSUHVHQWDUHLOIUDPHZRUNGLULIHULPHQWRGLRJQLSURJUDPPD

GHLGRQDWRULHQRQSLXWWRVWRWUDUUHLVSLUD]LRQHGDLSURJUDPPLSDHVHGHOOD%0HGHO

Come abbiamo visto, il PRSP dovrebbe fornire indicazioni ai programmi di

)0,

assistenza formulati dai donatori. Spesso invece accade che la BM e il FMI stabili-

- 196 -

$LXWLDOORVYLOXSSRH3563

scano i propri programmi paese in accordo con il governo beneficiario, il quale suc-

cessivamente formula il PRSP sulla base delle indicazioni delle IFI. Di

conseguenza, i PRSP risultano pesantemente influenzati dai e dai contenuti

IRUPDW

degli accordi con la BM e il FMI, ponendo invariabilmente la stabilità macroecono-

mica e una strategia di crescita come prima priorità nella lotta alla povertà, e finendo

per assomigliarsi l’uno con l’altro. Tutto ciò suggerisce quindi che il controllo ester-

no, in particolare della BM e del FMI, durante la formulazione dei PRSP resta ele-

vato, facendo venire meno due degli aspetti fondamentali di questo nuovo

approccio: e .

HPSRZ HUPHQW FRXQWU\RZQHUVKLS

&21&/86,21,

I PRSP - introdotti solo da quattro anni - si stanno imponendo come lo strumento

per la riduzione della povertà nei PVS: essi sono sempre più frequentemente alla base

delle politiche settoriali nazionali e nel tempo dovrebbero affermarsi come punto di rife-

rimento per tutte le politiche di aiuto. Due sono le principali novità che questo approccio

vuole incoraggiare: la partecipazione della società civile alla formulazione e alla realiz-

zazione delle politiche di riduzione della povertà; la promozione di un metodo che eviti

duplicazioni di sforzi e permetta ai soggetti nazionali di formulare una politica coerente,

completa e con priorità chiare in tema di sviluppo e riduzione della povertà.

Da questa analisi preliminare emerge però un panorama poco incoraggiante. La par-

tecipazione nella maggioranza dei casi si è trasformata in consultazione e le istanze della

popolazione sono state spesso ignorate nella successiva formulazione della strategia. An-

che aver legato la formulazione dei PRSP alla cancellazione del debito - sebbene sia sta-

to decisivo per incoraggiare i governi ad adottare gli stessi PRSP come di

IUDPHZRUN

riferimento per le politiche di riduzione della povertà - ha prodotto processi affrettati e

tesi al risultato piuttosto che incentrati sulla promozione di processi partecipativi innova-

tivi. Di conseguenza i PRSP sono in molti casi delle strategie incomplete e immature,

presentandosi come liste di programmi settoriali e politiche di stabilizzazione macroeco-

nomica. L’incompleta partecipazione della società civile, insieme all’attivo e spesso in-

vasivo ruolo delle IFI, non ha inoltre permesso l’emergere delle necessità specifiche di

ogni paese.

Possiamo quindi concludere che le due sostanziali novità introdotte sulla carta anco-

ra faticano ad imporsi come principi base dei PRSP. Ciò nonostante, l’introduzione di

principi di tale ampiezza appare di per sé rilevante e può permettere ai diversi soggetti

coinvolti nel processo di battersi per la loro effettiva applicazione. Inoltre, come più vol-

te sottolineato, i PRSP rappresentano ancora processi “giovani”, che hanno bisogno di

- 197 -

5DSSRUWR,6$(RWWREUH

tempo per affermarsi: i soggetti che detengono il potere politico ed economico faticano

infatti a lasciare spazio a realtà sulle quali non possono esercitare un controllo diretto. I

governi, così come le organizzazioni internazionali, sebbene promuovano attivamente

l’applicazione dei nuovi principi, con difficoltà abbandonano pratiche e metodi lunga-

mente collaudati. - 198 -

Il microcredito: una strategia per ridurre la povertà

nei paesi in via di sviluppo?

,1752'8=,21(

Gli economisti che si occupano di crescita economica individuano nella mancanza

di credito una delle cause fondamentali del sottosviluppo, che impedisce di attuare quegli

investimenti utili ad accumulare capitale e aumentare quindi produzione, reddito e capa-

cità di risparmio delle popolazioni povere. Gli aiuti forniti ai paesi in via di sviluppo

(PVS) sotto forma di credito da parte di quelli più ricchi non hanno tuttavia assicurato un

contributo decisivo al fine di ridurre la povertà generalizzata, anche quando il reddito

medio pro capite è aumentato. Nell’ambito di un generale ripensamento delle politiche di

aiuto, la crescita economica è stata indicata come un obiettivo ancora prioritario, ma non

sufficiente, che deve essere accompagnato da misure redistributive, da impostare a parti-

1 . Di conseguenza, si è co-

re da un approccio multivariato alla questione della povertà

minciato ad usare un insieme di indicatori oggettivi e soggettivi per decidere quali

interventi realizzare, e a considerare concetti nuovi di sviluppo, come quello di sviluppo

umano, come si è visto nei primi capitoli di questo Rapporto. Questo cambiamento di ap-

proccio ha dato luogo anche all’avvio di una serie di iniziative - attualmente ritenute più

adatte a favorire lo sviluppo locale, in un’ottica di crescita sia economica che umana - tra

le quali i , di cui si è trattato nel precedente capitolo, e

3RYHUW\5HGXFWLRQ6WUDWHJ\3DSHUV

2

il microcredito , tematica affrontata in queste pagine.

Secondo il 2002 della Banca Mondiale, i paesi dove lar-

:RUOG'HYHORSPHQW5HSRUW 3 ricevono solo

ghi strati della popolazione vivono con meno di un dollaro al giorno

l'1,1% del credito mondiale; per i paesi a medio reddito, la percentuale raggiunge il

1 Tommasoli (2002).

2 Il microcredito, invece di erogare grossi prestiti per grandi progetti infrastrutturali, concede piccoli prestiti alle singole

persone in modo che possano mettere in pratica e sviluppare le capacità che già possiedono.

3 La Banca Mondiale considera poveri gli individui che hanno un reddito pro capite inferiore a 1$ per la maggior parte dei

paesi in via di sviluppo, 2$ per i paesi caraibici e dell’America latina, 4$ per i paesi dell’Europa dell’Est, 14,50$ per i paesi

industrializzati (World Bank, 2001); si stima così che circa 1,2 miliardi di persone vivono con meno di 1$ al giorno (World

Bank, 2001). - 199 -

5DSSRUWR,6$(RWWREUH

5,5%; il rimanente 93,4% è a beneficio del 20% più ricco della popolazione mondiale

(Tab. 1).

Tab. 1 LA DISTRIBUZIONE MONDIALE DEL CREDITO

, 53 paesi con 955 milioni di abitanti, 26.710 dollari di reddito 93,4% del credito totale

3DHVL DG DOWR UHGGLWR

pro capite e l’80,3% del reddito mondiale

, 90 paesi con 2 miliardi 667 milioni di abitanti, 1.850 dollari di 5,5% del credito totale

3DHVLDPHGLRUHGGLWR

reddito pro capite e il 16,3% del reddito mondiale

, 65 paesi con 2 miliardi 510 milioni di abitanti, 430 dollari di 1,1% del credito totale

3DHVL D EDVVR UHGGLWR

reddito pro capite e il 3,4% del reddito mondiale

Fonte: World Bank (2001).

All’ineguale distribuzione tra le nazioni del globo dei fondi disponibili per l’investi-

mento si sovrappone il problema del mancato accesso al credito della quasi totalità della

4

popolazione (90%) nei paesi in via di sviluppo . Il credito è soggetto a razionamento: le

5 concedono la possibilità di ottenere prestiti (o altri servizi

istituzioni finanziarie formali

finanziari) solo ai soggetti in possesso di garanzie collaterali, come ipoteche o beni capi-

6

tali . Questa selezione, giustificata dal rischio creditizio cui esse sono esposte a causa

della particolare natura dell'attività svolta, determina un’oggettiva discriminazione a

danno di una consistente fascia della popolazione mondiale (in particolare Asia, Africa e

America latina) che, non potendo fornire le garanzie tradizionali a causa della situazione

di povertà in cui si trova, non è in grado di mettere pienamente a frutto le proprie capaci-

tà e potenzialità. Il razionamento del credito limita le opportunità economiche soprattutto

di coloro che provvedono alle necessità delle proprie famiglie attraverso il lavoro auto-

7

nomo/indipendente nel settore informale .

Dasgupta (1998) sottolinea come la povertà vera non consista solo, e neanche so-

prattutto, nei bassi redditi, ma nell’impossibilità di alcuni, soprattutto i poveri dei villag-

4 A livello mondiale l’80% della popolazione non ha accesso al credito.

5 Nei paesi del Sud del Mondo i servizi finanziari sono forniti da istituzioni che possono essere distinte in due categorie:

formali ed informali. Tale distinzione è compiuta a seconda della presenza o meno di infrastrutture legali che permettono

azioni di rivalsa sui prestiti concessi a protezione dei depositi (Volpi, 1994). Per una descrizione delle caratteristiche dei

due settori e degli operatori (intermediari finanziari) che vi operano si rinvia a Mauri (2000) e Robinson (2001).

6 La spiegazione teorica del razionamento del credito da parte delle istituzioni finanziarie si rifà alla presenza di

asimmetrie informative, ossia alla mancanza di informazioni, che va a svantaggio del creditore. Le asimmetrie

informative si possono verificare , prima della concessione del prestito, e in questo caso riguardano le difficoltà

H[ DQWH

che il creditore incontra nella conoscenza dei suoi potenziali clienti, sia rispetto alle loro capacità imprenditoriali che alla

possibilità di investire il prestito in un’attività fruttuosa e conseguentemente di poterlo rimborsare ( ).

DGYHUVH VHO HFWLRQ

Inoltre il creditore ha difficoltà di conoscere, come l’imprenditore ha investito in concreto il prestito ricevuto,

H[ SRVW

perdendo la possibilità di controllare l’utilizzo corretto del capitale erogato ( ). Per limitare il rischio insito

PRUDO KD]DUG

nella propria attività le banche richiedono quindi garanzie. Per un’analisi approfondita di queste tematiche si rinvia ai

lavori di Stiglitz e Weiss (1981, 1987), Stiglitz (1986, 1990), Hoff e Stiglitz (1993, 1998).

- 200 -

,OPLFURFUHGLWRXQDVWUDWHJLDSHUULGXUUHODSRYHUWjQHLSDHVLLQYLDGLVYLOXSSR"

gi rurali, ad entrare negli ingranaggi delle transazioni economiche. Il rapporto tra povertà

8 una via verso

e incapacità di ottenere assicurazione e credito, in particolare, rappresenta

9

quella che egli chiama “trappola della povertà” .

Yunus (1998) afferma che anche il povero possiede, in modo istintivo, la capacità di

usare un prestito per organizzare un lavoro autonomo che gli consenta di migliorare le

proprie condizioni di vita, e arriva ad assegnare al credito la forza di un diritto, ritenendo

che povertà e mancanza di diritti sono, in qualche modo, situazioni che si equivalgono,

ovvero sono causa ed effetto una dell’altro. La convinzione che il mancato rispetto di un

diritto fondamentale sia alla base della povertà è un’idea non lontana dal FDSDELOLW\DS

di Sen e dal suo concetto di sviluppo (Sen, 1994, 2000).

SURDFK

Per uscire dalla “trappola della povertà”, particolarmente interessante e degno di at-

10

tenzione risulta il fenomeno del microcredito . Questo consiste nell’erogazione di pic-

coli prestiti, e altri servizi finanziari o sociali, a persone normalmente escluse dai

11

tradizionali circuiti finanziari , rispetto ai quali richiede minori garanzie (in generale

12 ) e offre invece maggiore flessibilità nelle procedure per ottenere

non ne richiede affatto

il credito e nei tempi di rimborso. 13

Le istituzioni di microfinanza (MFI) si pongono come obiettivo principale la ridu-

zione della povertà, promuovendo lo sviluppo umano ed economico del luogo in cui ope-

rano. L’idea di base è che, attraverso il credito, il povero possa sviluppare una

7 Nei PVS gli occupati nel settore formale dell’economia sono pochi; la maggior parte delle persone, e in particolare delle

donne, lavora nel settore informale (ILO, 2002). Quest’ultimo, sorto in conseguenza dei problemi di povertà e

disoccupazione, riesce ad affermarsi nelle varie situazioni grazie alla sua flessibilità. Si tratta infatti di attività prive di una

struttura rigida, basate su un largo utilizzo del lavoro familiare e come tali adattabili velocemente ai cambiamenti.

8 Si veda l’esempio dell’esperienza di Sufia Begun descritto poco oltre.

9 In genere si fa riferimento al concetto di trappola della povertà in un senso diverso, e cioè con riguardo a quelle

situazioni in cui i programmi di aiuto selettivi e/o i meccanismi di imposizione progressiva scoraggiano i comportamenti

attivi volti a uscire dalla condizione di povertà.

10 La maggior parte delle istituzioni che esercitano il microcredito opera nei paesi in via di sviluppo; negli ultimi anni

questo strumento ha cominciato a diffondersi anche nei paesi industrializzati (ad esempio nelle periferie delle città e nelle

aree urbane disagiate), nei paesi con economie in transizione e di recente nei paesi usciti da conflitti bellici (Doyle, 1998;

Johnson, 1998; Nagarajan, 1998; Pearson, 1998; Schreiner e Morduch, 2001).

11 In molti PVS esistono da tempo varie forme di finanza informale, per le esigenze dei più poveri. Una di queste è quella

degli usurai (o prestatori di denaro locali), che offrono prestiti ad un tasso d’interesse molto elevato (anche 10-20% al

giorno). Altre forme sono: i fondi di rotazione (o “ ”), quando gruppi di persone si accordano, versano mensilmente

WRQWLQH

una quota e il denaro raccolto viene dato in prestito a turno a ciascun componente; i cosiddetti “banchieri ambulanti”

( ) che in certi paesi dell’Africa occidentale raccolgono piccoli risparmi loro affidati quotidianamente per

GHSRVLWWDNHUV

restituirli alla fine del mese; piccole cooperative di risparmio e credito, che reimpiegano in piccoli crediti le somme

raccolte (Robinson, 2001).

12 La maggiore accessibilità ai poveri è data soprattutto dal fatto che molte di queste istituzioni (ma non tutte) non

chiedono garanzie concrete, bensì basate sulla conoscenza reciproca tra creditore e debitore o più spesso tra gruppi di

debitori che si impegnano insieme (gruppi solidali), come si vedrà più oltre.

- 201 -

5DSSRUWR,6$(RWWREUH

microattività, che gli permetta di incrementare le proprie entrate e migliorare la sua con-

dizione economica e sociale. Il microcredito assegna un ruolo decisivo al coinvolgimen-

to attivo e responsabile dei poveri e al loro “autosostentamento”.

Un ulteriore aspetto interessante è la possibilità di utilizzare programmi orientati da

una prospettiva di genere, che prevedano il rafforzamento del ruolo economico e sociale

14

delle donne povere (Cheston e Khun, 2002). Favorire l’ femminile riduce

HPSRZ HUPHQW

le differenze tra i sessi e promuove uno sviluppo più equilibrato, in cui le donne assumo-

15

no un ruolo centrale .

25,*,1('(/0,&52&5(',72

Il microcredito ha acquisito notorietà grazie al lavoro pionieristico di Mohammad

16 17

, fondatore della Grameen Bank ("banca del villaggio") del Bangladesh .

Yunus

La peculiarità del microcredito sta innanzitutto nei suoi clienti, che sono - o dovreb-

bero essere - i più poveri tra i poveri. Nella storia della Grameen Bank, questi beneficiari

sono simboleggiati dalla figura di Sufia Begun, una giovane madre che viveva nel villag-

gio di Jobra (Bangladesh), dove era costretta a lavorare come artigiana (producendo sga-

belli di bambù) alle condizioni imposte dal commerciante acquirente dei suoi prodotti,

che le forniva anche il materiale, perché ella non possedeva i pochi centesimi (0,22$) che

le avrebbero consentito di acquistarlo e, quindi, di vendere il prodotto sul mercato, con

18

un guadagno certamente maggiore . Yunus, dopo l’incontro con Sufia, decise di fare un

esperimento erogando, a lei ed ad altre 41 famiglie del villaggio di Jobra, un piccolo pre-

19

stito per iniziare a lavorare in modo autonomo. Da questa esperienza, che ottenne risul-

13 Il termine “microfinanza” è diventato di uso comune all’inizio degli anni ’90, come evoluzione del precedente concetto di

microcredito, includendo l’aspetto della raccolta del risparmio nell’intermediazione finanziaria per i poveri. In questo

capitolo i due concetti sono usati come sinonimi.

14 Con il termine si indica il potere sociale di una persona all’interno dell’ambiente in cui vive.

HPSRZHUPHQW

15 L’attenzione alla donna dei programmi di microcredito ha provocato non pochi problemi e resistenze da parte degli

uomini (Goetz e SenGupta, 1996).

16 Secondo alcuni studiosi (si veda a titolo esemplificativo Sciortino, 2002) l’idea del microcredito non è del tutto originale:

la sua origine risalirebbe a molto prima di Yunus. In Europa le forme di credito a favore dell’economia più debole

risalgono alla fine dell’800, con le piccole banche di villaggio basate su responsabilità solidale create da Raffeisen e le

cooperative di risparmio e credito in ambiente urbano, ideate da Schulze-Delitzsch.

17 Nel 1985 il portafoglio di prestiti annuale di Grameen era circa 10 milioni di dollari, nel 2000 l’importo totale sfiorava i

3,2 miliardi, con 2.400.000 clienti ed un tasso di recupero del 98% (Morduch, 1999).

18 Yunus (2000).

19 L’ammontare complessivo dei 42 microprestiti era pari a 27 dollari.

- 202 -

,OPLFURFUHGLWRXQDVWUDWHJLDSHUULGXUUHODSRYHUWjQHLSDHVLLQYLDGLVYLOXSSR"

tati molto positivi, è iniziata la storia della Grameen.

La filosofia di Grameen può essere considerata l’opposto di quella delle banche

convenzionali. Yunus ha affermato, in occasione del conferitogli nel

:RUOG )RRG 3UL]H

1994, che: “

&RQYHQWLRQDOEDQNVDUH EDVHG RQ WKHSULQFLSOHWKDWWKH PRUH\RX KDYH WKH

PRUH\RXFDQJHWLI\RXGRQ WKDYHDQ\WKLQJ\RXGRQ WJHWDQ\WKLQJ*UDPHHQKDVOLWH

”. Grameen eroga prestiti a soggetti, di re-

UDOO\ WXUQHGWKLVSULQFLSOHFRPSOHWHO\DURXQG

20

gola donne , che non possono offrire alcuna garanzia “tradizionale”. Il presupposto alla

base di ciò è che il poverissimo che riceve un prestito sa che non può permettersi di non

rimborsarlo, perché da esso dipende la sua sopravvivenza. Dare fiducia significa, per la

filosofia Grameen mettere nell’altro i presupposti di un suo comportamento conforme

ad essa.

L'esperienza della Grameen non è rimasta un caso isolato; negli ultimi 25 anni sono

sorte molte organizzazioni specializzate in microcredito. Esempi famosi sono il

BancoSol-Banco Solidario, operante in America latina, lo Unit Desa System

dell’Indonesia e Cerudeb in Africa.

Il potenziale del microcredito, come strumento per stimolare l’iniziativa locale, è

stato riconosciuto anche dalle istituzioni internazionali deputate a sostenere lo sviluppo.

La Banca Mondiale ha avviato, nel 1995, un programma specifico, chiamato 6XVWDLQDEOH

r (SBP), per promuovere e sostenere progetti di microcredito. La ri-

%DQNLQJZ LWKWKH3RR

soluzione 52/194 delle Nazioni Unite, approvata il 18 dicembre 1997, riconosce l’impor-

tanza del microcredito come strumento per sradicare la povertà e ne promuove il

sostegno. La risoluzione è significativa in quanto, per la prima volta e in modo esplicito,

riconosce che i programmi di microcredito si sono rivelati efficaci nel liberare migliaia

di persone, soprattutto donne, dallo sfruttamento e dalla povertà. Questi programmi han-

no, inoltre, aumentato la partecipazione di chi ne ha beneficiato ai processi economici e

politici, e si sono rivelati determinanti nel processo globale di sviluppo umano e sociale.

/(,67,78=,21,',0,&52),1$1=$

Il microcredito raccoglie esperienze diverse, ma è possibile sintetizzare alcuni prin-

cipi e caratteristiche presenti nella maggioranza delle istituzioni che lo praticano.

/DVFHOWDGHLFOLHQWL

La definizione di una fascia della popolazione alla quale rivolgere i servizi di credi-

20 Più del 95% dei clienti di Grameen è costituito da donne.

- 203 -

5DSSRUWR,6$(RWWREUH

to è una delle componenti fondamentali di ogni programma di microfinanza. La scelta

della clientela dipende dagli obiettivi che il programma si è prefissato e dall’effettiva do-

manda di servizi di credito da parte della popolazione. Sono rilevanti nella scelta il livel-

lo di sviluppo della microimpresa da finanziare, il livello di povertà della popolazione

che si vuole raggiungere, il genere dei beneficiari, il livello di istruzione e la collocazio-

ne geografica. 21

La microfinanza rivolge i propri servizi alle microimprese operanti nel settore in-

formale, cioè a piccole attività economiche, a gestione familiare, organizzate per la pro-

duzione e/o il commercio di beni agricoli e artigianali, che si caratterizzano per l’utilizzo

22 . La prefe-

di tecnologie estremamente semplici e per un basso investimento in capitali

renza delle MFI è generalmente rivolta alle imprese già esistenti, essendo queste meno

rischiose; tuttavia, aiutare la creazione di nuove imprese è un’operazione più incisiva per

la riduzione della povertà, in quanto rappresenta una opportunità di reddito per chi ne è

23

sprovvisto. Il fattore più importante nella scelta è il livello di povertà . Una MFI può la-

vorare con soggetti che si collocano appena al di sotto della linea di povertà (o appena al

di sopra, ma comunque considerati a rischio), oppure fortemente al di sotto della stessa.

Il raggiungimento dei più poveri rappresenta un traguardo ambizioso, ma implica mag-

giori problemi in termini di rischi e costi di transazione. Un altro elemento di selezione

della clientela è il genere dei beneficiari. Secondo i dati dell’UNDP, circa il 75% dei po-

veri che vivono con un reddito inferiore ad un dollaro al giorno appartiene al genere fem-

minile. Le donne, inoltre, hanno ancora meno possibilità di accesso al credito degli

uomini perché, per esempio, in molti paesi non possono ereditare e non possono essere

titolari di beni o di terra. La scelta di privilegiare le donne nell’assegnazione dei prestiti

dipende anche dal fatto che, in base all’evidenza empirica, queste sembrano più affidabili

degli uomini (Hulme e Mosley, 1996; Ranis 2000). Inoltre, quando le donne hanno

HWDO

la possibilità di ricevere formazione e di avviare piccole attività commerciali, i guadagni

vanno a favore dell’intero nucleo familiare, molto più frequentemente rispetto a quando

è un uomo a gestire le entrate (Khandker, 1998). Il livello scolastico influenza il modo in

cui il programma viene gestito e la formazione da impartire. Un altro fattore è relativo

alla collocazione geografica dei beneficiari, con particolare riferimento alla distinzione

21 Una definizione unica di microimpresa è impossibile, per le enormi differenze esistenti secondo la localizzazione. Ad

esempio USAID ( ) uno dei più grandi finanziatori degli interventi di

86 $JHQF\ IRU ,QWHUQDWLRQDO 'HYHO RSPHQW

cooperazione internazionale a livello mondiale, limita questa definizione alle imprese con meno di 10 impiegati, incluso il

microimprenditore e i lavoratori della sua famiglia, ma altre agenzie utilizzano criteri diversi (Waterfield e Duval, 1996).

22 Secondo i dati dell'UNDP (2000), esistono oggi circa 500 milioni di microimprese “non bancabili”, ossia che non

riescono ad accedere a servizi finanziari offerti dal sistema bancario tradizionale, in quanto non presentano le

caratteristiche normalmente richieste dalle banche per erogare dei finanziamenti.

23 La scelta del livello di povertà è oggetto di ampio dibattito tra gli studiosi, come si vedrà di seguito. Per un’analisi delle

diverse posizioni si veda Simanowitz (2002). - 204 -

,OPLFURFUHGLWRXQDVWUDWHJLDSHUULGXUUHODSRYHUWjQHLSDHVLLQYLDGLVYLOXSSR"

tra contesti rurali o urbani. In ambito rurale gli importi richiesti sono, di regola, inferiori

ed i costi sui prestiti percentualmente più elevati; inoltre le infrastrutture sono poco svi-

luppate e le persone vivono in condizione di relativo isolamento, rendendo più difficili i

contatti e le comunicazioni. Le attività economiche sono principalmente legate all’agri-

coltura, e quindi a cicli economici stagionali. I contesti urbani rappresentano un ambien-

te più favorevole per le migliori condizioni delle infrastrutture e permettono di ridurre i

costi di transazione grazie alla maggiore vicinanza tra i clienti e le istituzioni.

7LSRORJLHGLVHUYL]LRIIHUWL

Le organizzazioni di microcredito offrono alla clientela principalmente servizi fi-

nanziari (prestiti e/o raccolta di risparmio), ma alcune istituzioni affiancano a questi an-

che altre attività collaterali non finanziarie.

3UHVWLWL

Le istituzioni di microfinanza hanno sviluppato diversi metodi per l’erogazione dei

24

crediti . Una differenza importante tra le metodologie utilizzate è il tipo di garanzie ri-

chieste: i programmi possono erogare prestiti garantiti individualmente ovvero prestiti di

gruppo.

I prestiti individuali sono definiti come forniture di credito a individui che non sono

membri di gruppi solidalmente responsabili per il rimborso del prestito (Ledgerwood,

1999). In alcuni casi le garanzie richieste sono simili a quelle delle banche commerciali:

beni immobili o terreni di valore almeno uguale all’importo richiesto. Un altro modo per

garantire i prestiti è la presenza di un cofirmatario, ovvero una persona che si impegna

legalmente a rimborsare l’eventuale mancata restituzione del prestito concesso. Essendo

importante la vicinanza tra istituzione e cliente, forme di prestito con garanzie individua-

li sono particolarmente adeguate quando si lavora in ambiente urbano e con attività più

sviluppate. I vantaggi di questo tipo di metodologia consistono nella flessibilità degli im-

porti erogati (che possono essere anche molto elevati) e delle scadenze di pagamento,

che si adattano alle reali esigenze del cliente. Il limite principale consiste nell’esclusione

della fascia più povera della popolazione, che non possiede beni sufficienti per garantire

i prestiti.

Il prestito di gruppo si basa sulla formazione di gruppi di soggetti con un interesse

comune all’accesso ai servizi finanziari. Il vantaggio principale consiste nel superamento

24 I prestiti sono generalmente erogati in contanti, ma, particolarmente in ambito rurale, è possibile decidere di fornirli

sotto altre forme, come sementi, bestiame o materiali per costruzione, richiedendo un rimborso monetario da parte del

cliente. Il credito in beni è molto semplice e anche meno rischioso (perché impedisce di destinare parte dei soldi ricevuti

a spese di consumo), ma a differenza dal credito in denaro non influenza positivamente la domanda di beni di produzione

nel mercato locale. - 205 -

5DSSRUWR,6$(RWWREUH

della necessità di garanzie reali: la mancata restituzione da parte di uno dei componenti

25 , e questo

del gruppo, infatti, porta alla mancata concessione di ulteriori prestiti per tutti

dà luogo ad una forma di controllo reciproco tra i membri. Altro vantaggio è la riduzione

dei costi di transazione e dell’asimmetria informativa (Morduch, 1999): i gruppi sono

formati autonomamente, tra persone della stessa comunità, cosicché la profonda cono-

scenza tra i soggetti coinvolti consente una accurata selezione a basso costo (la responsa-

bilità reciproca sulla concessione di nuovi prestiti costringe, in un certo senso, a valutare

attentamente le reali possibilità degli altri membri). Il sistema dei prestiti di gruppo può

essere attuato concretamente in modi diversi. I principali modelli sono i Gruppi Solidali

e il (CBO) (Waterfield e Duval, 1996), che si distinguo-

&RPPXQLW\%DVHG2UJDQL]DWLRQ

no in base alla funzione attribuita al gruppo creato. Nel primo caso i prestiti vengono

concessi agli individui e garantiti dal gruppo, che ha dimensioni ridotte, mantiene un rap-

porto costante con la MFI e non sviluppa una autonoma capacità di gestione finanziaria;

nel secondo caso, invece, il prestito viene concesso al gruppo, che gestisce in maniera in-

dipendente i fondi ricevuti dalla MFI, distribuendoli tra i membri e proponendosi nel me-

26

dio periodo come un’istituzione indipendente .

L’organizzazione del credito per gruppi nei villaggi rurali dei paesi in via di svilup-

po costituisce un investimento in capitale sociale. Da qualche anno, nella letteratura eco-

nomica sullo sviluppo, al capitale fisico e a quello umano si è aggiunto il FDSLWDOH

27 La fiducia e le reti di relazioni informali e formali tra individui vengono stu-

VRFLDOH

diate in quanto possibile fattore di produzione, o almeno risorsa capace di diminuire i co-

28

sti di uso dei fattori tradizionali . La creazione del gruppo formalizza quei rapporti

altrimenti informali e spontanei che caratterizzano la convivenza di un piccolo centro lo-

cale e discendono dalla comunanza di cultura, problemi e aspettative, rendendo possibile

l’assunzione di prestito da parte di famiglie che mancano di garanzie materiali. La pre-

29

senza di un livello elevato di capitale sociale è un punto di forza dei progetti , proprio

perché attenua gli aspetti negativi legati alle asimmetrie informative (Besley e Coate,

1995).

25 Sono previsti particolari sistemi di incentivazione che hanno lo scopo di favorire la restituzione del prestito concesso. Il

principale è quello che si basa sulla concessione di prestiti di importo crescente, dopo che sono stati rimborsati quelli

precedenti (Morduch, 1999).

26 I modelli più diffusi del primo caso sono quello latinoamericano e quello Grameen, del secondo caso il 9L OO DJH%DQNL QJ

il il Per un’analisi dei diversi modelli si rinvia a Robinson (2001).

5HYROYLQJ/RDQ)XQGV 6DYLQJVDQG/RDQ$VVRFLDWLRQV

27 Tutte le definizioni di questo concetto hanno in comune il fatto di identificare il capitale sociale ‘nelle’ relazioni sociali,

ma esse si distinguono in quanto a estensioni delle reti sociali, natura delle stesse, qualità dei rapporti. Si veda Coleman

(1990), Putnam (1993) e Mutti (2000).

HWDO

28 L’importanza del capitale sociale per lo sviluppo dei paesi che si trovano in forte ritardo, rispetto a quelli

economicamente avanzati, è evidenziata ad esempio da Dasgupta (1997). Il Rapporto UNDP (2001), tra le politiche atte

a sradicare la povertà e salvaguardare i diritti umani, indica anche la protezione del capitale sociale.

- 206 -

,OPLFURFUHGLWRXQDVWUDWHJLDSHUULGXUUHODSRYHUWjQHLSDHVLLQYLDGLVYLOXSSR"

30

Nello studio di Paxton (1996) il 26% del campione considerato coinvolge gruppi

di 2-10 persone riconducibili ai gruppi di solidarietà, il 37% coinvolge gruppi di 11-50

persone (riconducibili alle CBO) e l’ultimo 37% eroga prestiti individuali. Questi ultimi

vengono concessi a clienti provenienti da zone urbane (80%) e prevalentemente maschi

(60%). I gruppi di solidarietà si rivolgono principalmente a donne (58%) e sono utilizzati

per il 51% in ambienti urbani. Le CBO operano soprattutto con clienti provenienti da

aree rurali (85%) e con donne (75%). Si possono riscontrare differenze anche nella di-

mensione dei prestiti, spiegabili con la diversità delle aree in cui i tre modelli operano

(urbana o rurale) e con il livello di povertà della clientela servita (generalmente molto

elevato per le CBO). L’entità media del prestito varia dai 747$ dei prestiti individuali ai

415$ dei gruppi di solidarietà, ai 107$ delle CBO.

5LVSDUPLR

La raccolta del risparmio da parte delle MFI è un servizio recente (Vogel, 1984). Al-

cuni studi, basati sulle esperienze delle istituzioni finanziarie nei paesi meno sviluppati,

hanno evidenziato che anche tra i clienti a basso reddito esiste una potenzialità ed una

volontà di risparmio (Richardson, 2000). I poveri sono indotti a risparmiare per far fronte

ad emergenze o crisi stagionali, oppure per creare dei fondi da utilizzare per spese consi-

stenti ordinarie o straordinarie. Tuttavia, l’attività di raccolta di risparmio non è libera,

ma viene sottoposta a vincoli legislativi da parte degli istituti centrali di credito e dei go-

verni e si richiede a tal fine che le MFI adottino un’organizzazione formale. Le MFI uti-

lizzano schemi per la raccolta del risparmio obbligatori o volontari. Il risparmio forzato è

31 e consiste

una condizione posta dalla MFI, in alcuni casi, per la concessione dei prestiti

in importi che il cliente deve versare come percentuale del credito richiesto o sotto forma

di tassa amministrativa dall’ammontare fisso. I servizi di risparmio volontario offrono la

possibilità di effettuare depositi e prelievi senza nessun obbligo e senza vincoli sui pre-

stiti. La raccolta del risparmio svolge un ruolo importante perché aumenta i fondi a di-

sposizione della MFI per la concessione di prestiti. Ciò è confermato dai risultati

29 E’ comunque controversa l’attribuzione unicamente al meccanismo dei gruppi del successo di ogni programma di

microcredito. Uno studio effettuato su numerosi programmi di microfinanza (Van Bastelaer, 2001) ridimensiona

l’importanza di questo elemento e mostra come, in molti casi, la riuscita non sia stata pregiudicata dalla rottura delle

responsabilità reciproche.

30 Nel 1996 la Banca Mondiale ha cercato di creare un inventario delle MFI inviando un questionario a 1.000 istituzioni

che presentavano un minimo di 1.000 clienti e almeno tre anni di esperienza. Solo 206 MFI hanno risposto, perciò i dati

forniti non sono completi, ma appaiono sufficienti per fornire un quadro della situazione, riportato nel lavoro di Paxton.

31 Il risparmio obbligatorio rappresenta un meccanismo di garanzia, perché di solito i clienti non hanno la possibilità di

accedere alle somme risparmiate fino a quando non hanno terminato di ripagare il prestito ricevuto. Un esempio di

questo tipo di risparmio è quello offerto dalla Grameen Bank, secondo la quale “il risparmio è una parte del prestito”

(Yunus, 2000). - 207 -

5DSSRUWR,6$(RWWREUH

dell’indagine della Banca Mondiale, già citata, che mostrano come le istituzioni che in-

cludono la raccolta del risparmio realizzino le prestazioni migliori in merito ad autosuffi-

cienza e raggiungimento dei clienti più poveri (Paxton, 1996).

6HUYL]LQRQILQDQ]LDUL

Le MFI possono limitare il proprio intervento alla sola fornitura di servizi finanziari,

oppure avere un approccio integrato ed offrire anche prestazioni di natura differente. La

scelta tra le due possibilità dipende dagli obiettivi della MFI, dalle esigenze dell’ambien-

te al quale essa si rivolge ed in particolar modo dalla disponibilità di risorse finanziarie. I

servizi non finanziari che le MFI possono offrire consistono, ad esempio, in incontri con

i clienti, durante i quali si cerca di insegnare il meccanismo dei prestiti di gruppo al fine

di creare un clima favorevole alla loro costituzione e corretto funzionamento; durante gli

32 . Il sostegno

stessi è impartita la formazione di base rispetto alla gestione finanziaria

allo sviluppo delle microimprese, sia per la creazione di nuove attività che per il supporto

di quelle esistenti, è un altro settore sul quale le MFI possono concentrarsi mediante in-

contri di formazione. La maggior parte delle organizzazioni non governative (Paxton,

33

1996) sceglie di offrire servizi sociali (relativi alle condizioni igieniche, sanitarie , ali-

mentari ed educative) che aiutano a migliorare le condizioni ambientali, favorendo lo

sviluppo di attività economiche e permettendo la creazione di un rapporto fiduciario con

34 . La fornitura di questi

i clienti, che è alla base di una restituzione puntuale dei prestiti

servizi collaterali è cruciale nelle situazioni di estrema povertà, perchè genera maggiore

produttività e redditività, aggiungendo ulteriori possibilità di successo al progetto finan-

ziato. Tuttavia formazione, assistenza tecnica, aiuto concreto alle microimprese e servizi

sociali sono attività molto costose e difficilmente le MFI riescono a coprirne gli oneri

con i profitti derivanti dalla gestione finanziaria.

)RUPDLVWLWX]LRQDOH

Il microcredito agisce attraverso istituzioni di microfinanza. La forma istituzionale

35

non è univoca . Paxton (1996) rileva quattro modelli principali:

- ONG: organizzazioni non governative senza scopo di lucro, create da persone esterne

32 Ledgerwood (1999) definisce queste attività non finanziarie come intermediazione sociale.

33 Il lavoro di Dunford (2001) sottolinea l’importanza dell’educazione sanitaria per il successo del programma di

microcredito.

34 Per una stima dell’impatto dei servizi collaterali sul profitto della microimpresa si rinvia a McKernan (2002).

35 Schimdt (1999) analizza le diverse tipologie di istituzioni proponendo una suddivisione tra istituzioni informali, semi-

informali e formali. - 208 -

,OPLFURFUHGLWRXQDVWUDWHJLDSHUULGXUUHODSRYHUWjQHLSDHVLLQYLDGLVYLOXSSR"

rispetto al gruppo cui si rivolge l’azione;

- Credit Unions cooperative finanziarie che forniscono servizi di risparmio e di prestito

ai propri membri;

- Casse di risparmio: istituzioni che operano in maniera preferenziale per la raccolta del

risparmio;

- Banche commerciali: istituzioni finanziarie formali che tradizionalmente concedono

prestiti solo ad attività di ampie dimensioni.

Il campione considerato da Paxton è formato per il 74% da ONG (e questo dimostra

la natura prevalentemente del microcredito), per il 14% da Credit Unions, per

QRSURILW

l’8% da banche e per il 4% da casse di risparmio. Per quanto riguarda i prestiti erogati,

emerge che alla maggiore presenza delle ONG non corrisponde un altrettanto elevato nu-

mero di clienti raggiunti, per le dimensioni ridotte di tali istituzioni rispetto alla maggiore

scala raggiunta dalle banche (le ONG erogano il 9% dei prestiti, le Credit Unions l’11%,

le banche il 78%, le casse di risparmio il 2%). Le ONG inoltre offrono crediti di dimen-

sioni ridotte, e per questo motivo la loro quota sull’ammontare dei crediti concessi è pari

ad appena il 4%. Le Casse di risparmio concedono invece prestiti di grande entità, co-

prendo una percentuale del 15 per cento.

)RQWLGLILQDQ]LDPHQWR

Le MFI necessitano di un certo ammontare di risorse per coprire le spese e per ero-

gare i prestiti. La prioritaria fonte di tali risorse, per qualsiasi istituto finanziario, è rap-

presentata dagli interessi. Un tasso di interesse appropriato dovrebbe essere in grado di

coprire tutti i costi entro un determinato periodo. Tuttavia, dato il particolare delle

WDUJHW

MFI, è necessaria un’attenta valutazione nella scelta tra il tasso ideale e quello che i

clienti sono effettivamente in grado di pagare. Le altre fonti di finanziamento sono: i pre-

stiti commerciali, offerti dalle istituzioni formali a tassi di mercato, purché si forniscano

36

adeguate garanzie ; la raccolta di risparmio, sia quello dei clienti serviti dal credito, sia

quello di altri, se consentito dalla legge; le donazioni provenienti da programmi di aiuto

bilaterale o multilaterale; i prestiti agevolati forniti a tasso ridotto dalle grandi istituzioni

finanziarie internazionali, o da investitori privati.

Le banche commerciali, le Credit Unions e le casse di risparmio generano larga par-

te dei loro finanziamenti attraverso la raccolta di risparmi dei clienti, ma solo le prime

possono agire sul mercato formale del credito ed avere accesso ad un maggior numero di

36 Un utile supporto per i prestiti commerciali sono le garanzie esterne offerte da terzi per sostenere istituti che non hanno

ancora raggiunto una dimensione tale da poter fornire garanzie reali nei tradizionali circuiti finanziari. La terza parte,

normalmente donatori oppure ONG, garantisce che una MFI sarà in grado di pagare gli interessi e rimborsare il prestito

ottenuto. - 209 -

5DSSRUWR,6$(RWWREUH

fonti. Le ONG basano il finanziamento sulle donazioni o sui prestiti agevolati concessi

da donatori o governi e si affidano solo in parte alla raccolta di risparmi (Paxton, 1996).

',0(16,21,'(/0,&52&5(',721(/021'2

Il fenomeno in esame ha assunto una tale consistenza che nel 1997, quando si è

svolto il primo Summit Mondiale del Microcredito, hanno partecipato rappresentanti da

137 paesi, con il sostegno di numerosi capi di stato e di governo e l’incoraggiamento del-

le istituzioni internazionali, sia politiche, come l’ONU, che finanziarie, come la Banca

Mondiale. Durante questo vertice gli istituti partecipanti hanno manifestato il loro “im-

37

pegno ad alleviare e sradicare la povertà, e a favorire l’estensione del microcredito” ,

con un progetto che entro il 2005 porterebbe a 100 milioni le famiglie indigenti benefi-

38 . Il progetto si pone come obiettivo (CGAP, 1997) che questi 100 milioni di fami-

ciarie

glie appartengano agli strati più poveri, che i beneficiari siano soprattutto donne, che gli

39

istituti raggiungano la sostenibilità finanziaria e che i microcrediti abbiano un impatto

positivo e misurabile sulla vita dei clienti, delle loro famiglie e anche delle comunità in

cui sono inseriti.

L'ultimo Rapporto della campagna internazionale del microcredito (

0LFURFUHGLW

2002) fa il punto su quanti poveri sono stati raggiunti dai 2.186

6XPPLW &DPSDLJQ 40

programmi di microfinanza censiti . Alla fine del 2001 i programmi di microcredito

attivi nel mondo raggiungevano circa 55 milioni di persone, quasi 24 milioni in più

rispetto all’anno precedente. I destinatari dei crediti considerati “poverissimi” -

definendo così il 50% che detiene il reddito più basso tra coloro che si trovano al di sotto

della soglia nazionale di povertà - erano 27 milioni, e di questi 21 milioni 170 mila erano

donne (Tab. 2). Il confronto tra i dati del 2000 e quelli del 2001 mostra un incremento del

78,9% nel numero dei clienti (rispetto ad un aumento medio annuo per il periodo 1997-

2000 del 33%); per quanto riguarda il numero di “ ”, invece, la crescita è molto

SRRUHVW

più contenuta (38%), in linea con quella media dei quattro anni precedenti. In ogni caso,

37 Yunus (2000).

38 Le risorse necessarie per raggiungere 100 milioni di destinatari sono state stimate in 21,6 miliardi di dollari ( 0LFURFUHGL W

1998).

6XPPL W&RPSDL JQ

39 Alcuni studiosi (Christen . 1995; Gibbons e Meehan, 2000; Simanowitz, 2002) sostengono che non esiste un

HW DO

tra riduzione della povertà e sostenibilità finanziaria delle organizzazioni di microfinanza (approccio “ ”).

WUDGHRII ZLQZL Q

Per una critica a questa visione ottimistica si veda Hulme e Mosley (1996, 1997) e Morduch (1999, 2000).

40 Bisogna sottolineare che il numero di MFI effettivamente esistenti è molto più elevato. Secondo l'UNCTAD (1998) nel

mondo esistono circa 7.000 entità organizzate distributrici di servizi di microcredito, che coprono il 5% della domanda

potenziale. I dati riportati sono quindi parziali, anche se riguardano le istituzioni più grandi e maggiormente conosciute.

- 210 -

,OPLFURFUHGLWRXQDVWUDWHJLDSHUULGXUUHODSRYHUWjQHLSDHVLLQYLDGLVYLOXSSR"

il balzo realizzato dal 1997, quando i destinatari poverissimi erano 7 milioni 600 mila, è

notevole.

Tab. 2 DIMENSIONI DEL MICROCREDITO

Numero dei programmi Numero di destinatari Numero di destinatari

Anno di microfinanza censiti raggiunti “poverissimi” (1) raggiunti

31/12/97 618 13.478.797 7.600.000

31/12/98 925 20.938.899 12.221.918

31/12/99 1.065 23.555.689 13.779.872

31/12/00 1.567 30.681.107 19.327.451

31/12/01 2.186 54.904.102 26.806.014

Fonte: Microcredit Summit Campaign, (2002).

(1) I poveri sono coloro che hanno un reddito inferiore al livello di povertà dei rispettivi paesi. I poverissimi sono il 50% che detiene il red-

dito più basso tra coloro che si trovano al di sotto della soglia di povertà nei rispettivi paesi.

Gibbons e Meehan (2002) affermano che i dati sono "incoraggianti e deprimenti al

tempo stesso". Infatti, 27 milioni di poverissimi rappresentano solo poco più di un quarto

dei 100 milioni fissati come obiettivo entro il 2005. Come emerge dalla tabella 3, molte

delle istituzioni di microfinanza sono ancora di dimensioni ridotte: dei circa 2.186 pro-

grammi di microcredito attivi nel 2001, poco meno di 1.600 raggiungono, singolarmente,

Tab. 3 DISTRIBUZIONE DELLE MFI PER DIMENSIONE DEL PROGRAMMA

Clienti poverissimi raggiunti

Dimensione del programma Numero di programmi

(in termini di clienti poverissimi) Valore assoluto % sul totale

1 milione o più 5 8.458.908 31,6

100.000-999.999 24 6.191.086 23,1

10.000-99.999 188 4.955.300 18,5

2.500-9.999 384 1.902.476 7,1

Meno di 2.500 1.583 824.304 3,1

(1) 2 4.473.940 16,7

1HWZRUNV

Fonte: Microcredit Summit Campaign, (2002).

(1) I due sono la National Bank for Agriculture and Rural Development (NABARD) in India e l’Association of Asian Confederation

1HWZRUNV

of Credit Unions (ACCU).

al massimo 2.500 clienti “ ”. Questi ultimi rappresentano solo il 3,1% del totale

SRRUHVW

dei clienti. Nella maggior parte dei casi, inoltre, essi sono coinvolti da ONG per le quali

reperire le risorse finanziarie per crescere è un problema, dipendenti come sono dalle do-

nazioni (Yunus, 2003). Il 54,7% dei clienti più poveri è raggiunto da 29 programmi di

microcredito: si tratta di programmi che coinvolgono ampie platee (da 100.000 ad oltre

un milione di clienti).

La tabella 4 riporta i dati relativi ai microprestiti ripartiti per area geografica/conti-

nente. La microfinanza è ampiamente presente in Asia, con quasi 48 milioni di destinata-

ri, mentre in Africa si avvicina ai 5 milioni di clienti. In America latina si segnala

qualche difficoltà: i poveri raggiunti da microcrediti non raggiungono i 2 milioni. Mode-

sti ancora i risultati in Medio Oriente e in Europa (soprattutto dell’Est): in entrambi i casi

- 211 -

5DSSRUWR,6$(RWWREUH

i destinatari sono vicini a 128mila. Arrivano quasi a 263mila, invece, i poveri raggiunti

da programmi di microfinanza nel Nord America.

Tab. 4 RIPARTIZIONE GEOGRAFICA DEI PROGRAMMI DI MICROFINANZA Beneficiari

Beneficiari

Beneficiari

Beneficiari “poverissimi”

“poverissimi”

Programmi di Beneficiari a Beneficiari a “poverissimi” a

“poverissimi” a

Area donne a fine

donne a fine

microfinanza fine 2000 fine 2001 fine 2001

fine 2000 2001

2000

Africa 740 5.180.881 4.548.019 3.784.026 3.356.244 2.449.756 2.303.596

Asia 1.075 23.576.938 47.891.977 14.674.277 22.340.073 11.141.678 18.098.695

America latina e 230 1.672.541 1.973.352 745.676 927.830 516.844 643.547

Caraibi

Medio 23 54.272 128.158 27.438 96.681 10.012 75.900

Oriente

7RWDOHSDHVLLQ

YLDGLVYLOXSSR

Nord America 59 111.204 263.395 58.809 31.517 24.281 16.628

Europa e paesi 59 85.271 127.334 37.225 80.987 10.343 31.388

in transizione

7RWDOHSDHVL

LQGXVWULDOL]]DWL

7RWDOHJHQHUDOH

Fonte: Microcredit Summit Campaign, (2002).

Graf. 1 ACCESSO AL MICROCREDITO DELLE FAMIGLIE PIU’ POVERE

PER RIPARTIZIONE GEOGRAFICA

(numerosità in milioni)

180 1 5 7 ,8

160 N u m ero d i fam iglie p o v eris s im e

140 C lien t i p o v eris s im i d el m icro cred it o

120

100 1 4 ,1 % 5 ,5 % 7 ,4 % 2 ,3 %

C o p ert u ra C o p ert u ra C o p ert u ra C o p ert u ra

80 6 1 ,5

60

40 2 2 ,3

20 1 2 ,1 3 ,5

3 ,4 0 ,9 0 ,0 8

0 A s ia A frica e M ed io O rien t e A m erica L at in a e C araib i E u ro p a

Fonte: MicroCredit Summit Campaign, (2002).

- 212 -

,OPLFURFUHGLWRXQDVWUDWHJLDSHUULGXUUHODSRYHUWjQHLSDHVLLQYLDGLVYLOXSSR"

Il grafico 1 riporta la percentuale di famiglie poverissime raggiunte dal microcredito

e rispetto ai clienti potenziali. Come si può notare la copertura è molto ridotta: 5,5% in

Africa, 7,4% in America latina e 2,3% in Europa. La quota più elevata si riscontra in

Asia, ed è pari al 14,1%. Il numerico tra destinatari potenziali e destinatari effettivi è

JDS

rilevante in tutti i continenti, anche se assume dimensioni maggiori nei paesi più colpiti

dalla povertà estrema. Nel valutare i risultati ottenuti non si deve comunque dimenticare

che il microcredito è un fenomeno relativamente recente e che la maggior parte dei pro-

grammi ha meno di 2.500 clienti.

'8($3352&&,$//$0,&52),1$1=$

Tutti gli istituti di microcredito si pongono come obiettivo principale il

miglioramento delle condizioni di vita dei poveri, ma non c’è accordo su quale sia il

modo più adatto per raggiungere tale proposito. La maggior parte degli osservatori si

41 , considerati veri e propri “paradigmi”: il

colloca in posizione intermedia tra due estremi

e il . Il primo si propone di raggiungere,

SRYHUW\ DSSURDFK VHOIVXVWDLQLELOLW\ DSSURDFK

con il microcredito, la fascia più povera della popolazione. L’indicatore in base al quale

valutare i risultati è la capacità di soddisfare i bisogni dei propri clienti nel breve periodo;

in questa prospettiva, il ruolo delle donazioni è decisivo, dal momento che gli interessi

ottenuti sono insufficienti a coprire gli elevati costi del servizio. Il secondo approccio è

rivolto ai clienti meno poveri, sebbene anch’essi esclusi dal sistema finanziario

42 . Il successo dei programmi è valutato in base alla capacità di espandere le

formale

dimensioni del settore economico nel lungo periodo (Von Pischke, 1991). In quest’ottica

le donazioni devono esclusivamente coprire i costi di avviamento del progetto. La

copertura degli oneri del servizio nel lungo periodo deve essere garantita dalle rendite

43

generate dai prestiti .

La Banca Mondiale e il Fondo Monetario Internazionale appoggiano il secondo

approccio, e pertanto nella loro funzione di finanziatori valutano la bontà di un progetto

di microcredito principalmente in base alla sostenibilità finanziaria. La maggior parte

delle ONG assegna invece un ruolo fondamentale alla sostenibilità sociale (o missione

sociale) dei progetti di microcredito, cioè all’utilità per i beneficiari, al di là della durata

41 Negli ultimi anni numerosi studiosi si sono schierati a favore di uno dei due approcci (Woller , 1999).

HWDO

42 In generale, è significativo notare come, anche a livello terminologico, si stia diffondendo tra le organizzazioni che

praticano il microcredito l’abitudine a definire “clienti” quelli che prima venivano definiti “beneficiari”.

43 L’indipendenza dalle donazioni rappresenta, in base a questo approccio, il presupposto per garantire il perdurare nel

tempo degli organismi di microfinanza e dell’offerta di credito ai poveri (Morduch, 1999).

- 213 -

5DSSRUWR,6$(RWWREUH

del progetto.

La sostenibilità finanziaria si riferisce alla capacità della MFI di coprire i propri co-

sti attraverso i ricavi. I ricavi della MFI, come si è visto, sono costituiti principalmente

dagli interessi ricevuti sui prestiti. Per essere considerata finanziariamente autosufficien-

te, quindi, la MFI non deve pagare le proprie attività con le donazioni, eccettuato il peri-

odo di avviamento, che può variare, secondo differenti punti di vista, tra tre e dieci anni

(Christen 1995; Rutherford, 1998). Dopo tale periodo è necessario raggiungere pro-

HWDO

gressivamente l’autosufficienza, basandosi su differenziali positivi tra le spese di gestio-

ne e i ricavi dell’attività. Fino ad oggi solo pochissime iniziative avrebbero raggiunto

questo stadio: alcuni studiosi stimano che solo l’1% delle ONG che agiscono nel micro-

credito sono finanziariamente sostenibili e che un ulteriore 5% lo potrà diventare in futu-

ro (Morduch, 1999, 2000).

La variabile chiave per l’autosostenibilità è quindi l’entità del tasso di interesse.

Gibbons e Meehan (2000) sostengono che è abitudine pensare che i prestiti ai poveri

debbano essere agevolati e offerti, quindi, ad un basso tasso di interesse, con la fiducia

che questo possa aiutare anche i più poveri tra i poveri. L’esperienza del microcredito ha

tuttavia dimostrato che i tassi di interesse applicati alla clientela possono essere elevati e,

44 . Ciò che rileva è la rapi-

in alcuni casi, superiori al tasso di mercato (Rosenberg, 1996)

dità di accesso al credito, che spesso è più importante di un basso tasso di interesse. Il po-

vero, infatti, non ha niente (o quasi) e il prestito gli permette di acquistare materiale per

avviare la produzione di beni o servizi, materiale che è fondamentale per la sua attività

ed ha, quindi, un’altissima produttività.

Erogare prestiti a tassi ridotti significa dipendere dai sussidi, che rappresentano una

fonte di finanziamento instabile, legata alle preferenze mutevoli dei donatori. Un buon

programma di microcredito genera, di regola, un aumento continuo del numero dei ri-

chiedenti e degli importi, ma se la MFI si trova in mancanza di liquidi deve razionare la

concessione dei prestiti. Questo può determinare un cambiamento di atteggiamento della

45

clientela, che potrebbe ridurre la puntualità di restituzione , provocando un potenziale

effetto a catena con conseguenze che possono giungere fino al fallimento della MFI

(Johnson e Rogaly, 1997).

Le differenze tra le due posizioni si traducono in progetti di microcredito dalle ca-

ratteristiche diverse. Ogni progetto può essere valutato in base a sei aspetti principali,

strettamente collegati tra loro (Gonzalez-Vega, 1998; Schreiner, 2002):

44 I tassi d'interesse del microcredito vanno rapportati non già a quelli del mercato finanziario formale locale, bensì a

quelli applicati dagli usurai (che vanno oltre il 150% annuo), unica fonte finanziaria disponibile per la microimpresa.

45 Nei programmi di microcredito la restituzione del prestito (capitale e interessi) avviene pagando piccole rate con

frequenza ravvicinata, di regola settimanale (Morduch, 1999).

- 214 -

,OPLFURFUHGLWRXQDVWUDWHJLDSHUULGXUUHODSRYHUWjQHLSDHVLLQYLDGLVYLOXSSR"

1. benefici per i clienti ( );

ZRUWKWRFOLHQWV

2. costi per i clienti ( ), definiti dalla somma degli importi pagati sui

FRVW WR FOLHQWV

prestiti ricevuti e dei costi di transazione;

3. profondità del programma ( ), relativa al valore che è socialmente

GHSWKRIRXWUHDFK 46

attributo al raggiungimento di una specifica fascia di clienti ;

4. ampiezza del programma ( ), relativa al numero di clienti

EUHDGWK RI RXWUHDFK

raggiunti dallo stesso;

5. durata del programma ( ), relativa al tempo per il quale i servizi di

OHQJKWRIRXWUHDFK

microfinanza sono forniti. Un indicatore indiretto è la presenza di profitti, che

garantisce lo svolgimento delle operazioni anche in assenza di donazioni durature;

6. portata del programma ( ), relativa al numero di tipi di servizi

VFRSH RI RXWUHDFK

finanziari offerti.

A seconda dell’approccio che si privilegia, si realizzerà una diversa combinazione

di queste caratteristiche. Il pone l’accento sulla profondità del pro-

SRYHUW\ DSSURDFK

gramma sostenendo che è meglio aiutare poche persone molto povere per un breve peri-

odo, con un’offerta di servizi di regola limitata al credito; al contrario, il VHOI

mette in risalto la durata del programma, proponendo di aiutare

VXVWDLQDELOLW\DSSURDFK

un numero maggiore di persone, anche se meno povere, in maniera meno determinante,

ma per un lungo periodo e con una ampia varietà di servizi offerti (Robinson, 2001).

La generale predisposizione a porre al centro delle iniziative di microcredito la so-

stenibilità finanziaria solleva alcune questioni delicate (Morduch, 1999, 2000). In molte

di queste iniziative si riscontra una tendenza generale a privilegiare il sostegno a quelle

microimprese economiche che “danno più affidamento”, perché possiedono alcune ga-

47

ranzie reali e la prospettiva certa di un guadagno , trascurando così la maggioranza dei

poveri.

Un’altra conseguenza deriva dall’importanza attribuita all’ampiezza del program-

ma. La necessità di espandere l’accesso a un numero crescente di clienti a basso reddito

avviene spesso a scapito della qualità delle iniziative sostenute e soprattutto a scapito

della capacità di accompagnare questi crediti con le necessarie iniziative di sostegno

(formazione, monitoraggio costante). Molte istituzioni di microfinanza tendono infatti

sempre più a limitare la loro offerta ai soli servizi finanziari, sicuramente più redditizi.

46 Un indicatore significativo per la profondità del programma è la dimensione del prestito, dal momento che è stato

rilevato che clienti più svantaggiati hanno la tendenza a richiedere importi minori (Schreiner, 2002).

47 Robinson (2001), in uno studio molto discusso, suggerisce di concentrare l’intervento sugli “ ”

HFRQRPLFDO O\DFWLYHSRRU

invece che sugli “ ”, in quanto i primi avrebbero, rispetto ai poverissimi, maggiori possibilità di successo,

H[WUHPHO\ SRRU

grazie al più elevato livello di istruzione e alle condizioni ambientali migliori in cui generalmente vivono (con riferimento

all’accesso all’acqua potabile, ai servizi sanitari, ai servizi di trasporto, e al sufficiente apporto nutrizionale).

- 215 -

5DSSRUWR,6$(RWWREUH

Alcune istituzioni, una volta raggiunta la sostenibilità finanziaria, si trasformano in

istituzioni finanziarie formali. Questa modifica istituzionale amplia la gamma delle fonti

di finanziamento possibili. Tuttavia ciò provoca un aumento dei costi, determinato dagli

oneri finanziari, che può riflettersi nei tassi richiesti alla clientela al fine di mantenere la

sostenibilità, restringendo ulteriormente la fascia di soggetti in grado di pagare questi

tassi.

Dal dibattito emerge, in conclusione, che la sostenibilità delle strutture di microfi-

nanza e l’efficacia sulla popolazione rappresentano due aspetti dei progetti di mi-

WDUJHW

crocredito, probabilmente in contrasto tra di loro. Quale obiettivo prevarrà sull’altro è

difficile prevedere; in ogni caso è importante sottolineare che le iniziative di microcredi-

to sono nate come finanza a sostegno dell'economia debole e informale, e non come fon-

te di profitto.

,03$772'(/0,&52&5(',72$63(77,7(25,&,('(9,'(1=$(03,5,&$

,1%$1*/$'(6+

Per valutare gli effetti derivanti da un maggiore accesso al credito da parte di indivi-

dui privi di garanzie è importante analizzare i risultati ottenuti dagli studi empirici che si

prefiggono di misurare l’impatto dei programmi di microcredito. Non tutte le MFI effet-

tuano una stima dell’impatto, soprattutto perché questi studi sono costosi e le risorse fi-

nanziarie a disposizione sono limitate; pertanto, non si dispone di precise indicazioni

sulla dimensione globale della forza del microcredito come strumento nella lotta contro

la povertà. Molte organizzazioni utilizzano indicatori indiretti, semplici ed economici,

per valutare il successo del programma (Cheston e Reed, 1999). Il tasso di rimborso dei

prestiti è un esempio. L’esperienza ha evidenziato come il tasso di restituzione sia molto

elevato, tra l’80% e il 95% (Paxton, 1996; Gibbons e Meehan, 2000); questo risultato

viene interpretato come prova dell’ottenimento di benefici da parte dei clienti. Tuttavia,

il tasso di recupero non fornisce utili indicazioni circa gli effetti sui soggetti che ricevono

il credito e, in generale, sulla comunità cui il meccanismo del microcredito si rivolge.

Le valutazioni dell’impatto si concretizzano in complesse ricerche, quantitative e

qualitative, che hanno come obiettivo quello di indagare come l’introduzione di servizi

48 . I pro-

di credito per i poveri produca cambiamenti nelle condizioni di vita dei clienti

grammi di microcredito possono intervenire in tre distinti aspetti: economico, socio-poli-

tico e psicologico (Hulme, 2000; Bravin, 2001). L’impatto economico si riferisce alle

48 Lo studio dell’impatto fornisce interessanti indicazioni sia ai donatori (efficacia delle risorse donate) che agli operatori di

microfinanza (identificazione dei problemi sorti nel programma e maggiore consapevolezza dei bisogni dei clienti).

- 216 -

,OPLFURFUHGLWRXQDVWUDWHJLDSHUULGXUUHODSRYHUWjQHLSDHVLLQYLDGLVYLOXSSR"

variazioni di profitto, reddito, consumo e della vulnerabilità dei beneficiari. L’impatto

socio-politico prende in esame i mutamenti avvenuti nell’organizzazione sociale e nei

ruoli tradizionali all’interno della comunità. A livello psicologico il cambiamento è rela-

tivo alla differente percezione di sé che si sviluppa nei beneficiari dei prestiti.

Gli strumenti a disposizione per la stima dell’impatto sono numerosi (Hulme, 2000;

Bravin, 2001) e si distinguono in particolare per il tipo di effetto che si vuole misurare e

per l’unità di riferimento (la microimpresa, la famiglia, il singolo, la comunità). Si tratta

di un filone di ricerca in continua evoluzione che ha attirato l’attenzione di molti studiosi

e operatori di microfinanza, consapevoli dell’importanza di questi studi per valutare i be-

nefici apportati ai clienti e desiderosi quindi di perfezionare le metodologie per questo

tipo di analisi (Cheston e Reed, 1999; Bravin, 2001; Simanowitz, 2002).

Indipendentemente dalle metodologie utilizzate, numerosi sono gli studi che confer-

mano un impatto economico e sociale positivo, anche se di entità variabile, sui beneficia-

49 . L’idea intuitiva dell’esistenza di una catena causale

ri dei programmi di microfinanza

fra credito, investimento, incremento di reddito dell’impresa, incremento di reddito della

famiglia e, infine, miglioramento delle condizioni di vita (Hulme, 2000), sembra essere,

quindi, supportata dall’evidenza. Senza pretendere di offrire una sintesi esaustiva delle

50

analisi empiriche , ci limitiamo a riportare, quale studio di caso, i principali risultati ot-

tenuti sul Bangladesh. La scelta di questo paese dipende da un insieme di motivi (Ver-

sluysen, 1999): in primo luogo si tratta di uno dei più poveri del mondo; in secondo

luogo, il microcredito ha iniziato a diffondersi in quest’area e qui ha raggiunto notevoli

dimensioni; infine, esistono importanti studi, relativi ad istituzioni di microfinanza ope-

ranti in Bangladesh, ritenuti “affidabili”, in quanto rispettano criteri di scientificità (Hul-

me, 2000).

Nel 1998/1999, in Bangladesh, circa otto milioni di famiglie su trenta milioni risul-

tavano beneficiarie di un programma di microfinanza, per un ammontare complessivo di

prestiti pari a 600 milioni di dollari. Nonostante la rilevanza di questi importi, l’inciden-

za della povertà nelle aree rurali permane molto elevata: nel 1983/84 era pari al 54% ed è

rimasta superiore al 50% negli ultimi dieci anni (Ravallion e Sen, 1995), per poi scende-

re, secondo una recente stima del governo, al 45% (Khandker, 2003).

La riduzione della povertà in Bangladesh per effetto dei programmi di microcredito

è controversa. Di seguito si espongono i principali risultati ottenuti negli studi di Khan-

51

dker (1998), Khandker (1998), Pitt e Khandker (1998) e Morduch (1998) . Questi

HWDO

49 Pochi studi non hanno verificato un impatto positivo, in rari casi è stato stimato un impatto negativo (Morduch ,

HW DO

2003).

50 L’elenco degli studi sull’impatto è molto lungo; si rinvia per una a Hulme e Mosley (1996), Sebstad e Chen

VXUYH\

(1996), Wright (2000), Morduch e Haley (2001). - 217 -

5DSSRUWR,6$(RWWREUH

lavori hanno cercato di valutare l’impatto del microcredito sulle famiglie beneficiarie e a

52 . L’utilizzo di gruppi di controllo

livello di villaggio con un adeguato allo scopo

GDWDVHW

per la valutazione (Hulme, 2000) rappresenta un punto di forza di questi studi, perché ri-

duce al minimo il rischio che i risultati ottenuti siano causati da fattori non considerati. I

53

dati provengono da un’indagine campionaria su circa 1.800 famiglie , selezionate da 87

villaggi rurali, condotta nel 1991-1992. Tra i villaggi inclusi nel campione alcuni hanno

programmi di microcredito, altri invece ne sono sprovvisti. I programmi di microfinanza

inclusi nell’analisi sono quelli relativi a tre importanti istituzioni operanti in Bangladesh:

54 .

, BRAC e BRDB RD-12

*UDPHHQ

I primi tre lavori ottengono risultati simili in termini di valutazione dell’impatto.

L’evidenza empirica mostra che i programmi di microcredito migliorano, in modo imme-

diato, le condizioni di vita attraverso un incremento del reddito e di riflesso del consumo

55

di coloro che partecipano al programma . L’aumento di benessere risulta inoltre duratu-

56

ro, perché è associato ad un processo di accumulazione del patrimonio netto . Il genere

del soggetto che partecipa è influente sui risultati. Nel caso in cui il prestito sia concesso

alle donne l’impatto sul consumo risulta quasi doppio rispetto agli uomini: le clienti au-

mentano il consumo di 18 taka per ogni 100 taka ricevuti in prestito, mentre nel caso de-

gli uomini l’incremento si riduce a 11 taka.

L’analisi svolta a livello familiare non consente di mettere in risalto la ripartizione

dei benefici tra i componenti che, invece, sarebbe importante conoscere soprattutto per

valutare i miglioramenti di genere. La partecipazione delle donne ai programmi determi-

na comunque un miglioramento del loro ruolo all’interno del nucleo familiare, che si ma-

nifesta in un aumento del potere nelle decisioni familiari, con minori disparità di genere

57

( ) .

HPSRZHUPHQW

I programmi di microcredito sarebbero inoltre in grado di produrre miglioramenti di

51 Altri importanti studi di impatto sul Bangladesh sono quelli di Hossain (1988), Chowdhury (1991), Schuler e

HW DO

Hashemi (1994), Hashemi (1996), Mustafa . (1996), Rahman (1996). Questi lavori, pur riscontrando effetti

HW DO HW DO

positivi per i beneficiari, hanno il limite di rilevare correlazione tra eventi, ma non causalità.

52 Per una stima empirica dell’impatto del microcredito a livello di impresa in Bangladesh si rinvia a McKernan (2002).

53 I dati sono stati raccolti dall’Institute for Devolopment Studies in Bangladesh, in collaborazione con la Banca Mondiale.

54 I programmi di microcredito inclusi nel campione considerano eleggibili solo le famiglie che possiedono meno di mezzo

ettaro di terreno coltivabile.

55 Khandker (2003) utilizza un’indagine , molto utile per verificare se i miglioramenti dovuti al microcredito sono

SDQHO

temporanei o permanenti. L’analisi empirica evidenzia che l’impatto in termini di consumo è duraturo, anche se

decrescente nel tempo.

56 Dal momento che il rimborso del prestito avviene settimanalmente, è importante verificare se per la restituzione si

attinge dal capitale posseduto. Nella misura in cui il ritorno sull’investimento è tale da generare un reddito maggiore

dell’aumento immediato dei consumi, il microcredito può generare risparmio e quindi accumulazione di capitale.

- 218 -

,OPLFURFUHGLWRXQDVWUDWHJLDSHUULGXUUHODSRYHUWjQHLSDHVLLQYLDGLVYLOXSSR"

58

tipo sociale , aumentando gli investimenti in capitale umano attraverso un più ampio ac-

cesso all’istruzione dei figli, specialmente dei maschi (le figlie risultano sostitutive delle

59 . Il microcredito non

madri nel lavoro domestico, tranne che col programma )

*UDPHHQ

60

sembra incidere sull’utilizzo dei contraccettivi .

Il microcredito può influenzare le condizioni di vita delle famiglie che non parteci-

pano al programma, ma che vivono nell’ambito di un villaggio dove altre famiglie invece

partecipano. L’analisi a livello collettivo è importante per verificare se i benefici dovuti

al microcredito sono effetto di una redistribuzione all’interno del villaggio o determinano

un aumento del benessere complessivo. I risultati empirici hanno evidenziato un aumen-

to della produzione totale annua (circa il 50% in più), del reddito e del numero di ore la-

vorate nei villaggi con programmi di microcredito. Differenze non significative sono

emerse per l’uso dei contraccettivi, del tasso di fecondità e del tasso di scolarizzazione.

La povertà in Bangladesh è dovuta principalmente al fatto di non disporre di risorse

per il nutrimento. Il microcredito, aumentando la spesa per consumi delle famiglie, do-

vrebbe essere quindi in grado di ridurre la povertà. A tal proposito i risultati ottenuti dai

61

lavori considerati sono positivi, anche se l’entità stimata dell’impatto è contenuta : il

5% delle famiglie che hanno beneficiato di un programma di microcredito riesce ad usci-

re ogni anno dalla situazione di povertà, e questo si traduce in un effetto complessivo

62 .

(impatto aggregato) dell’1% della popolazione (Khandker, 1998) 63

Pur utilizzando il medesimo di dati, ma applicando una diversa metodologia ,

VHW

Morduch (1998) non ottiene i medesimi risultati positivi. Le famiglie che hanno avuto

accesso al microcredito non hanno livelli di consumo significativamente superiori a

quelli del gruppo di controllo, e inoltre per i loro figli (sia maschi che femmine) la proba-

57 L’impatto del microcredito sull’ delle donne (in termini di mobilità fisica, proprietà e controllo delle attività

HPSRZHUPHQW

produttive, partecipazione alle decisioni, maggiore consapevolezza politica e legale) è controverso (Kabeer, 2001);

secondo alcuni è positivo (Amin 1994; Naved, 1994; Hashemi 1996; Pitt 2003a), secondo altri invece

HWDO HWDO HWDO

contribuisce a rinforzare la disuguaglianza di genere (Goetz e SenGupta, 1996; Montgomery 1996).

HWDO

58 La partecipazione ai programmi di microcredito ha riflessi positivi anche per quanto riguarda la salute dei bambini. Un

recente studio (Pitt 2003b) ha dimostrato che in Bangladesh un aumento del credito alle donne è associato ad un

HWDO

aumento della circonferenza delle braccia e del peso corporeo dei figli.

59 Miglioramenti in termini di maggiore accesso all’istruzione dovuti al microcredito, sempre con riferimento al

Bangladesh, sono stati riscontrati anche in altri studi (Todd, 1996; Chowdhury e Bhuiya, 2001).

60 Nello studio di Schuler e Hashemi (1994) emerge invece un più elevato utilizzo dei contraccettivi tra coloro che

partecipano ai programmi (59%, contro il 43% dei non clienti).

61 Per Zaman (1999) l’impatto sulla povertà è legato all’ammontare del prestito concesso e al livello di povertà iniziale

delle famiglie: più queste sono povere, minore è l’effetto.

62 Khandker (2003) dimostra che i programmi di microcredito operanti in Bangladesh per un lungo periodo hanno

prodotto un impatto maggiore sulla povertà estrema rispetto alla povertà moderata.

63 Si veda Pitt (1999) per un commento sulla metodologia utilizzata da Morduch.

- 219 -

5DSSRUWR,6$(RWWREUH

bilità di andare a scuola non è più elevata. Un risultato importante che emerge dall’anali-

si di Morduch è la riduzione della vulnerabilità, ma non della povertà: i partecipanti

presentano, rispetto ai non partecipanti, una minore variabilità dell’offerta di lavoro e del

consumo nelle diverse parti dell’anno. Per Morduch quindi i programmi di microcredito

hanno il vantaggio di offrire ai poveri una particolare forma di tutela, che consiste in una

riduzione sostanziale del rischio di vulnerabilità, dovuta principalmente alla diversifica-

64

zione delle fonti di guadagno .

&21&/86,21,

Da qualche anno il microcredito rappresenta la nuova frontiera delle politiche di svi-

luppo dal basso e delle strategie di lotta alla povertà, tanto delle organizzazioni indipen-

denti, quanto delle istituzioni ufficiali. Questo strumento sottende un preciso concetto di

sviluppo, che punta alla soluzione della povertà dando a ciascuno la possibilità di “aiu-

tarsi”, fornendogli cioè la possibilità di liberare le proprie potenzialità imprenditoriali.

Punti di forza di questi programmi sono la semplicità di funzionamento e la flessibilità,

caratteristiche che consentono il successo nell’adattamento alle diverse situazioni am-

bientali.

Nel 2001 la microfinanza ha raggiunto quasi cinquantacinque milioni di clienti, la

maggior parte dei quali poverissimi. Numerosi studi empirici relativi alla valutazione

dell’impatto dei programmi di microcredito hanno evidenziato che questo strumento ha

permesso l’aumento dei consumi delle fasce povere nei PVS - attraverso un aumento del

reddito - e, grazie alla scelta di privilegiare le donne, ha provocato ricadute positive an-

che su altri aspetti dello sviluppo umano, come salute, istruzione e diminuzione della di-

scriminazione di genere. Incerti, o per meglio dire non conosciuti per carenza di ricerche

in questo ambito, sono gli effetti prodotti dal microcredito, a livello macroeconomico, in

termini di crescita di lungo periodo.

Il credito per i poveri, come il credito in generale, risente anche del contesto econo-

mico e sociale in cui è inserito. Non si deve dimenticare che nei PVS manca l’accesso a

servizi di base quali acqua potabile, infrastrutture efficienti, istruzione e sanità. È diffici-

le quindi pensare che il microcredito sia in grado da solo di avviare un processo di svi-

luppo duraturo, considerando inoltre il ridotto investimento in tecnologie effettuato dalle

microimprese finanziate. Dato il contesto in cui è inserito, il microcredito rappresenta

uno degli strumenti da utilizzare per migliorare le condizioni locali. In futuro, un contri-

64 Zaman (1999), basandosi su un differente , ottiene risultati simili a quelli di Morduch: il microcredito

GDWDVHW

contribuirebbe a mitigare un certo numero di fattori che influenzano la vulnerabilità.

- 220 -

,OPLFURFUHGLWRXQDVWUDWHJLDSHUULGXUUHODSRYHUWjQHLSDHVLLQYLDGLVYLOXSSR"

buto più decisivo alla crescita della produttività e alla generazione di occupazione po-

trebbe derivare dalla concessione di microprestiti per investimenti più mirati in capitale

umano - salute, istruzione e conoscenza - e in tecnologia.

Alcuni studiosi di microfinanza hanno individuato nella sostenibilità finanziaria la

condizione che consente alle MFI di offrire credito in modo duraturo ad un numero cre-

scente di poveri. Tuttavia, il raggiungimento di questa autonomia potrebbe compromette-

re la partecipazione al progetto da parte dei più poveri tra i poveri, mentre proprio questi

ultimi, e le donne in particolare, rappresentano il fissato dal Microcredit Summit

WDUJHW

del 1997. Dati empirici mostrano che gli istituti di microcredito che non si sono assicura-

ti l’autonomia finanziaria sono quelli che raggiungono i più poveri (Morduch, 1999).

Onde evitare di escludere i più bisognosi dall’aiuto che il microcredito può fornire, un

importante obiettivo nell’agenda degli studiosi di microfinanza è quello di verificare se il

ritorno sociale giustifica le donazioni e se, in generale, questo strumento risulta più effi-

cace rispetto ad altri interventi di contrasto alla povertà (Morduch e Haley, 2001). Se i ri-

sultati fossero positivi, molto probabilmente i donatori continuerebbero a finanziare

questa attività. Questo consentirebbe la permanenza nel mercato di MFI specializzate in

diversi e con una gamma di servizi offerti coerenti con la propria missione e con le

WDUJHW

richieste della clientela. - 221 -

Una crisi recente: vulnerabilità macroeconomica ed

effetti sociali nel caso argentino

,1752'8=,21(

A partire dai primi anni novanta, con il sostegno del Fondo Monetario Internaziona-

le (FMI), l’Argentina attua un vasto programma di riforme volto a realizzare un modello

basato sulla stabilità interna ed esterna, sulla liberalizzazione commerciale e valutaria e

sul massimo ampliamento della sfera privata dell'economia. Elemento centrale del pro-

1 , entrata in vigore il 1° aprile 1991, il cui obiettivo

gramma è la legge di convertibilità

immediato è ripristinare la fiducia nella valuta nazionale, in modo da stabilizzare il cam-

2

bio ed arrestare il violento processo inflazionistico e la recessione che hanno caratteriz-

zato i primi due anni della presidenza Menem. A tal fine, la legge istituisce formalmente

3

un sistema bimonetario, che per certi versi già esiste nei fatti , basato sulla circolazione

del peso e del dollaro statunitense e sull'obbligo per la Banca Centrale (Banco Central de

4

la República Argentina - BCRA) di convertire le due valute al tasso di cambio 1:1 . Per

rendere credibile tale obbligo, si stabilisce che la base monetaria (circolante + depositi

presso la Banca Centrale, in valuta nazionale) sia integralmente garantita da riserve de-

nominate in valuta estera. Viene prevista, inoltre, la completa ed immediata abrogazione

dei meccanismi di indicizzazione.

Nel medio termine l'obiettivo delle autorità argentine appare decisamente più ambi-

zioso. Si intende collocare l'economia su un sentiero di inflazione moderata e di stabilità

1 Ley Nro 23928 "Convertibilidad del Austral".

2 Nel biennio 1989-1990 l'Argentina ha attraversato due fasi d'iperinflazione: la prima, più violenta, fra febbraio ed agosto

del 1989, con una punta inflazionistica prossima al 200% mensile; la seconda fra il dicembre del 1989 e il marzo del

1990. Bizzarri (2001).

3 Si tratta di un fenomeno tipico delle fasi d'iperinflazione: la moneta nazionale perde progressivamente le sue funzioni di

riserva di valore, unità di conto e persino di mezzo di scambio, in favore di una valuta estera stabile, in genere il dollaro.

4 In realtà la legge di convertibilità ha fissato il cambio fra l'austral, la valuta introdotta nel 1985 durante la presidenza

Alfonsín e il dollaro statunitense, al tasso di 10.000 australes per dollaro. La stessa legge ha autorizzato il governo a

"modificare in futuro la denominazione e l'espressione numerica dell'austral" (art.12), con il vincolo di rispettare il tasso di

cambio fissato. Nell'ottobre del 1991 è stato stabilito che dal primo gennaio 1992 l'austral (A) fosse sostituito dal "peso"

($), al tasso di cambio 10.000 (A) = 1 ($). - 223 -

5DSSRUWR,6$(RWWREUH

del cambio nominale con il dollaro, allo scopo di stimolare l’investimento privato e la

5

. La fattibilità finanziaria del programma è affidata all'afflusso di

crescita del prodotto

capitali esteri, trainati dal sostegno del FMI, condizionato al drastico ridimensionamento

6 7

. alla deregolamentazione e all'apertura commerciale e valutaria .

del settore pubblico

L'obiettivo della stabilità esterna viene perseguito con la regola monetaria introdotta dal-

la legge di convertibilità: ad una riduzione delle riserve della Banca Centrale, legata ad

un eccesso di domanda di dollari, deve seguire una corrispondente riduzione della base

8

monetaria e quindi dell'offerta di moneta. L'eliminazione delle tensioni sul cambio è

perciò affidata, nell'immediato, all'aumento dei tassi d'interesse. In tempi più lunghi la ri-

duzione dell'offerta di moneta dovrebbe agire sul tasso d'inflazione, migliorando la com-

petitività internazionale delle merci argentine e garantendo per questa via la stabilità del

9

cambio .

In virtù della libera circolazione dei capitali, la legge di convertibilità sottrae ampi

margini di discrezionalità alla politica monetaria argentina, ritenuta largamente responsa-

10 . Essa viene legata a quella degli Stati Uniti, in

bile dei processi inflazionistici passati

particolare nelle fasi restrittive: un aumento dei tassi d'interesse statunitensi provoche-

rebbe un eccesso di domanda di dollari, quindi una diminuzione delle riserve. Se il rap-

porto fra queste e la base monetaria fosse in prossimità del limite inferiore del 100%,

previsto dalla legge di convertibilità, si renderebbe necessaria una manovra restrittiva e

un aumento dei tassi d'interesse nazionali.

Non potendo far leva indefinitamente sugli afflussi netti di capitale, tanto più se su-

scettibili di violente inversioni in assenza di vincoli, il successo del modello è legato alla

possibilità di realizzare in tempi rapidi avanzi commerciali, in grado di sostenere il servi-

zio del debito estero sia pubblico che privato. Se questa condizione non viene soddisfat-

ta, il sistema può essere mantenuto - la svalutazione può essere evitata - fino a quando il

paese avrà sufficiente accesso ai mercati internazionali dei capitali. L'elevato del

VWRFN

5 "

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." (Cavallo e Mondino, 1995).

IDVKLRQ WKHDFFRPSOL VKPHQWVRIWKHUHIRUPV

6 Nell'agosto del 1989, con l'approvazione della legge di Riforma dello Stato (Ley Nro 23696 "Reforma del Estado"), è

stato avviato un intenso programma di privatizzazioni. L’elenco delle imprese e dei servizi per cui è stata prevista la

vendita o la concessione totale o parziale comprende: Empresa Nacional de Telecomunicaciones (Entel), Aerolineas

Argentinas, Empresas Lineas Maritimas Argentinas, Yacimientos Carboniferos Fiscales, Direccion Nacional de Vialidad,

Ferrocarriles Argentinos, Empresa Nacional de Correos y Telegrafos, Yacimientos Petrolifero Fiscales, Administracion

General de Puertos, Subterraneos de Buenos Aires. A ciò si deve aggiungere la quasi totalità dei mezzi di

comunicazione gestiti dallo Stato. Ricordiamo, inoltre, che nel 1994 è stata approvata una riforma previdenziale in

direzione del sistema a capitalizzazione, gestito da fondi privati (si veda a tal proposito il quarto capitolo di questo

Rapporto).

7 Vedere: Ley Nro 23697 del 25/9/1989, Emergencia económica; Decreto N.ro 2284 dell’1/11/1991, Desregulación

Económica. - 224 -

8QDFULVLUHFHQWHYXOQHUDELOLWjPDFURHFRQRPLFDHG HIIHWWLVRFLDOLQHOFDVRDUJHQWLQR 11

debito estero del settore pubblico, in larga misura ereditato dalla dittatura militare , osta-

cola l’intero processo. Un minor flusso di pagamenti per gli interessi sul debito rendereb-

be meno stringente la necessità di generare avanzi commerciali, comunque inderogabile

in virtù del modello adottato. Seguono da qui il massiccio programma di dismissione del-

12

le imprese pubbliche , avviato già prima dell'approvazione della legge di convertibilità,

e i tentativi di realizzare avanzi primari, incoraggiati e sostenuti dal FMI. In direzione

dell'austerità fiscale, d'altro canto, spinge il divieto di finanziare il deficit con moneta im-

posto alla Banca Centrale dalla legge di convertibilità.

In estrema sintesi, possiamo dire che i termini della scommessa delle autorità argen-

tine sono i seguenti. Si intende sfruttare in modo massiccio il risparmio estero per finan-

ziare gli investimenti privati. I conseguenti incrementi di produttività dovrebbero

migliorare la competitività delle merci argentine e generare, quindi, avanzi commerciali

sufficienti a sostenere il servizio del debito estero complessivo. Per favorire tale processo

l'intera politica economica è chiamata a rinunciare, in larghissima misura, agli interventi

discrezionali e al perseguimento di obiettivi come il pieno impiego o la perequazione so-

ciale, tipici della tradizione peronista. La politica monetaria viene orientata a mantenere

la parità 1:1 con il dollaro e la stabilità dei prezzi, in modo da creare un ambiente favore-

vole all'investimento privato e al suo finanziamento dall'estero. Il principale obiettivo

della politica fiscale deve essere la riduzione dei pagamenti per il servizio del debito, in

modo da lasciare al settore privato il massimo spazio sui mercati internazionali dei capi-

tali e rendere meno stringente il vincolo della bilancia dei pagamenti, connaturato al mo-

dello di crescita. Altro compito affidato alla classe politica, che se ne farà carico fin dai

primi anni novanta, è l'adozione di misure volte ad aumentare la flessibilità del mercato

del lavoro, in modo da restituire al sistema economico quella capacità di aggiustamento

13

.

dal lato dei costi che la rigidità del cambio nominale tende a sottrarre

Com'è noto, nella realtà le cose sono andate in modo assai diverso da come si atten-

8 A tale riguardo sono necessarie alcune precisazioni. La legge di convertibilità prevedeva un limite minimo per il

rapporto tra le riserve del BCRA e la base monetaria, pari al 100%, ma non un livello massimo (Ley Nro 23928

"Convertibilidad del Austral", art.4). Quindi, nelle fasi di eccesso di offerta di dollari, il BCRA poteva neutralizzare gli effetti

espansivi sulla base monetaria ed aumentare il rapporto al di sopra del 100%. Un tale aumento permetteva di

compensare la contrazione della base monetaria, attraverso misure espansive, in presenza di un eccesso di domanda di

dollari, almeno fino a quando il rapporto riserve/base monetaria non avesse di nuovo raggiunto il limite inferiore previsto

dalla legge. Inoltre, con la riforma dello Statuto del BCRA del 1992, è stata introdotta la possibilità di detenere fino ad un

terzo delle riserve in titoli del debito pubblico argentino, purché denominati in valuta estera e calcolati ai prezzi di

mercato. (Ley Nro 24144, BCRA - Carta Orgánica, artt. 33 e 60). Per la presenza di queste caratteristiche, alcuni autori

ritengono che il sistema monetario argentino degli anni novanta fosse sostanzialmente diverso da un " ",

FXUUHQF\ ERDUG

intendendo, con tale espressione, il sistema caratterizzato dalla totale assenza di discrezionalità in virtù di quattro

elementi: tasso di cambio fisso con una valuta estera; piena convertibilità fra le due valute; rapporto riserve/base

monetaria compreso fra il 100% e un limite massimo leggermente superiore; riserve detenute esclusivamente in valute e

titoli esteri. In tali circostanze, un eccesso di domanda (offerta) di dollari si tradurrebbe automaticamente in una

diminuzione (aumento) della base monetaria (Schuler, 2002).

- 225 -

5DSSRUWR,6$(RWWREUH

devano le autorità argentine e i responsabili del FMI. Dopo quasi undici anni il modello

basato sulla convertibilità, ormai insostenibile, è stato abbandonato in modo traumatico

nel pieno di forti tensioni sociali e di una gravissima crisi economica ed istituzionale. Nei

prossimi paragrafi cercheremo di approfondire le caratteristiche del tentativo argentino e

le cause del suo fallimento. Quel che si può dire fin d’ora è che le riforme hanno effetti-

vamente innescato un processo di crescita, trainato, soprattutto, dall’investimento priva-

to. Tale processo non è tuttavia riuscito ad affrancarsi dalla necessità del finanziamento

estero. Forti disavanzi commerciali, nettamente prociclici, hanno caratterizzato l'intero

decennio, contribuendo ad incrementare in misura considerevole il debito estero com-

plessivo. Il processo di crescita, quindi, tendeva ad allontanare progressivamente il mo-

dello da una condizione di sostenibilità di lungo termine.

L'aspetto che più colpisce della crisi argentina è senza dubbio la gravità delle conse-

guenze sociali. Il tasso di disoccupazione mai inferiore al 10% a partire dal 1994, ha rag-

giunto il 21,5% nei mesi seguenti la svalutazione. I tassi di povertà e di indigenza, che si

erano ridotti nei primi anni novanta, sono aumentati drasticamente superando i livelli,

pure estremamente elevati, del periodo dell’iperinflazione. Gli effetti sono stati addirittu-

ra tragici nelle province più deboli, dove si è diffusa la denutrizione infantile e la morte

14 . Conseguenze tanto rapide e gravi non possono essersi prodotte se non in vir-

per fame

tù di una situazione sociale già fortemente deteriorata. Ciò chiama in causa, oltre al

modo in cui è stata gestita l'uscita dalla convertibilità, le caratteristiche stesse del model-

lo argentino degli anni novanta. Ci riferiamo alla scelta di rinunciare, in larghissima mi-

sura, all'autonomia della politica economica nazionale e al conseguente allontanamento

da una visione di essa come strumento per il perseguimento di obiettivi in termini di oc-

cupazione e di equità sociale, nell'idea che ciò potesse favorire una trasformazione radi-

cale del paese attraverso un processo di crescita tutto affidato alle forze del mercato.

9 Il meccanismo descritto nel testo non poteva annullare il rischio di una svalutazione. Come abbiamo detto, la legge di

convertibilità imponeva che le riserve della Banca Centrale fossero sufficienti a garantire la base monetaria. Il sistema

bancario, tuttavia, non aveva un obbligo analogo. Non doveva, cioè, mantenere un rapporto 1:1 fra le sue riserve in

dollari e i depositi in valuta nazionale. In caso di una crisi generale di fiducia nel peso, quindi, le riserve della Banca

Centrale sarebbero risultate largamente insufficienti. Inoltre, la drastica contrazione del credito, conseguente ad una

rigida applicazione della regola monetaria descritta, avrebbe potuto provocare una serie di fallimenti fra le imprese e

quindi il crollo del sistema bancario (Roubini, 1998). Per gli stessi motivi nulla assicurava l'automatico, ordinato

passaggio dal sistema bimonetario, previsto dalla legge di convertibilità, ad uno basato esclusivamente sul dollaro

("dollarizzazione"). Tuttavia, non sembrava questa l'opinione di Domingo Cavallo: " ,Q DQ H[WUHPH VFHQDULR HFRQRPLF

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(Cavallo e Mondino, 1995).

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La teoría era mantener cierto grado de protección que permitiera la formación de estructuras

productivas industriales y un empresariado nacional que fuera la plataforma de lanzamiento de una

diversificación de la estructura exportadora. Era una necesidad temporal para montar un aparato

productivo nacional que permitiera exportar. (...) En general, en [América latina], salvo en Brasil y

en alguna medida en México, en ninguno de los demás países se formó una burguesía nacional

potente y decidida a sacar adelante un sector industrial capaz de competir en el mercado mundial."

( .

Treviño J.A., 2000)

6XOO DQDOLVL GL 3UHELVFK VL SRVVRQR FRQVXOWDUH 2PDQ H :LJQDUDMD H &(3$/

6XOFRQWULEXWRWHRULFRGHOOD&(3$/VLYHGDODUHFHQWHDQWRORJLDLQGXHYROXPLFXUDWDGDO) RQGRGH

&XOWXUD(FRQyPLFD - 227 -

5DSSRUWR,6$(RWWREUH

/¶$1'$0(1720$&52(&2120,&21(/3(5,2'2

Simultaneamente all’entrata in vigore della legge di convertibilità il governo argen-

15 , il cui scopo immediato è aumentare l'effi-

tino attua una drastica apertura commerciale

cacia del piano di stabilizzazione. In termini più espliciti, con la riduzione delle barriere

commerciali si mira ad esporre la produzione nazionale alla concorrenza estera per co-

16

stringere le imprese a contenere l’aumento dei prezzi , Queste misure consentono in po-

chi anni di portare il tasso d’inflazione su livelli simili a quelli prevalenti nelle principali

economie (Tab. 1). Il processo di stabilizzazione, la vendita delle imprese pubbliche e la

17

prolungata fase espansiva della politica monetaria statunitense attirano flussi ingenti di

Tab. 1 VARIAZIONI DELL’INDICE DEI PREZZI AL CONSUMO

(tassi medi annuali)

1989 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001

3043 2135 161,1 30.2 10.3 1,4 2,8 -0,5 -0,7 1,7 -1,2 -0,9 -1,1

Fonte: CEPAL, (2002).

capitale che permettono di accumulare riserve e di espandere il credito, sia in dollari che

18

in valuta nazionale . Gli afflussi di capitale, quindi, consentono di finanziare l'incremen-

to della domanda interna, in particolare degli investimenti. Dopo essersi ridotto comples-

sivamente dell’8% nel triennio 1988-1990, il PIL reale aumenta al tasso medio dell’8,3%

19 20

fra il 1991 e il 1994 . Nello stesso periodo, i consumi e gli investimenti aumentano in

media dell’8,6% e del 23,5%, rispettivamente (Tab.2). Una possibile causa del forte au-

mento degli investimenti è il grado di obsolescenza dei beni capitali causato dal mancato

10 Ci riferiamo, naturalmente, alla tesi secondo cui il finanziamento con moneta del deficit di bilancio, nelle condizioni di

validità della teoria quantitativa, provoca un aumento del tasso d’inflazione. Sulle cause dell'inflazione dei paesi

latinoamericani si è sviluppato un intenso dibattito negli anni cinquanta e sessanta che ha visto la contrapposizione fra la

visione cui abbiamo accennato sopra, sostenuta dal FMI, e quella dell'analisi strutturalista. La distanza fra le due scuole

è ben rappresentata dalla frase di apertura di un importante articolo di Noyola Vásquez (1957): "

/D LQIODFL yQ QR HV XQ

". Secondo questo autore l'analisi di un processo inflazionistico deve individuare, caso per caso, le

IHQyPHQR PRQHWDULR

"pressioni inflazionistiche fondamentali" e i "meccanismi di propagazione", diversi per natura ed intensità a seconda dei

paesi e dei periodi considerati. Un esempio di "pressione fondamentale" è lo squilibrio esterno e la svalutazione del

cambio. Un caso particolarmente semplice di "propagazione" è la spirale prezzi-salari, che può seguire la svalutazione, la

cui intensità dipende da elementi istituzionali come il grado di monopolio sul mercato dei beni e la forza delle

organizzazioni sindacali. Sull'analisi strutturalista dell'inflazione si possono consultare, oltre all’articolo citato di Noyola

Vásquez: Oman e Wignaraja (1991), Bizzarri (2001).

11 Fra il 1975 ed il 1983 il debito estero complessivo aumenta da 7,9 a 45 miliardi di dollari. La percentuale del debito

pubblico estero sul totale aumenta dal 51% (4 mld) al 70% (31,5 mld) (Calcagno e Calcagno 2002). Gli stessi autori,

citando uno studio della Banca Mondiale (World Bank 1984) affermano che l'incremento del debito estero non è stato

utilizzato per sviluppare il paese: esso ha finanziato per il 44% l'esportazione di capitali, per il 33% il pagamento di

interessi alle banche estere e, per il restante 23%, l'acquisto di armi e l'importazione di beni non registrati.

12 “

/RV SULPHURV GHVSUHQGLPL HQWRV UHDOL ]DGRV SRU HO (VWDGR 1DFL RQDO WXYLHURQ FRPR REMHWLYR FHQWUDO UHGXFL U OD GHXGD

” (…) Dirección Nacional de Cuentas Internacionales – DNCI (2000).

H[WHUQD - 228 -

8QDFULVLUHFHQWHYXOQHUDELOLWjPDFURHFRQRPLFDHG HIIHWWLVRFLDOLQHOFDVRDUJHQWLQR

21

rinnovo nel corso degli anni ottanta . Osserviamo, inoltre, che fra il 1990 ed il 1995 il

22

salario reale minimo aumenta del 14,3% annuo . Insieme all’aumento dei salari indu-

striali (0,2% annuo), ciò può contribuire a spiegare sia l'incremento dei consumi, sia la

riduzione della povertà nel periodo che stiamo considerando (si veda il riquadro “Gli ef-

fetti della crisi argentina su povertà e disuguaglianze” ).

Tab. 2 OFFERTA E DOMANDA AGGREGATE, VALORI E TASSI DI CRESCITA

(migliaia di pesos, prezzi 1986) 1991 1994 (1)

PIL a prezzi di mercato 10.180,3 12.947,7

Variazione % media annua 8,3

Importazioni 960,4 2.221,4

Variazione % media annua 32,2

Consumo (2) 8.398,8 10.753,9

Variazione % media annua 8,6

Investimenti fissi lordi 1.620,8 3.056,9

Variazione % media annua 23,5

Esportazioni 1.121,0 1.358,3

Variazione % media annua 6,6

Fonte: elaborazione ISAE su dati Ministerio de Economía y Producción (MECON).

(1) Stima preliminare.

(2) Include la variazione delle scorte.

Nonostante sia drastica, la riduzione del tasso d'inflazione non è sufficientemente

rapida da evitare l'apprezzamento del tasso di cambio reale. Secondo uno studio condotto

da alcuni ricercatori del BCRA, tra l’aprile del 1991 e il giugno del 1993 il tasso di cam-

23

bio reale multilaterale si apprezza del 42,8% . La crescita della domanda interna, la po-

litica di apertura commerciale e l'apprezzamento reale del cambio provocano un forte

aumento delle importazioni, circa il 32,2% annuo fra il 1991 ed 1994. La crescita delle

13 Ricordiamo brevemente alcune tappe di questo processo. Nel 1991 (Ley de Empleo - Nro 24013) sono state introdotte

alcune forme di contratto a tempo determinato che prevedevano una riduzione sostanziale dei contributi a carico del

datore di lavoro e hanno reso più facili e meno onerosi i licenziamenti. Nel 1992 è stato ridotto il limite massimo del

risarcimento per infortunio o malattia professionale. Nel 1995 è stata limitata la possibilità per il lavoratore di ricorrere alla

giustizia civile per stabilire il risarcimento in caso di infortunio ed è stato ridotto il numero di malattie considerate

professionali. Sempre nel 1995 sono state modificate le norme relative all’orario di lavoro: è stata prevista la possibilità

per il datore di lavoro di modificare la durata della giornata lavorativa, mantenendo inalterato il numero di ore annuali. E’

stata modificata, inoltre, la normativa relativa alle ferie, rendendone possibile il frazionamento e la concessione in ogni

periodo dell’anno (Altimir e Beccaria, 2000).

14 " 6L EL HQ QR H[LVWHQ GDWRV DFWXDOL]DGRV VREUH GHVQXWUL FL yQ LQIDQWLO D PHQXGR ODV PXHUWHV SURGXFL GDV D FDXVD GH

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PHQRUHV GH DxRV VRQ PHQRUHV GH DxRV FRQ GDxRV QHXURO yJLFRV \ HO Q~PHUR GH HPEDUD]DGDV

" (Save the Children Argentina, 2003).

GHVQXWUL GDV - 229 -

5DSSRUWR,6$(RWWREUH

*OLHIIHWWLGHOODFULVLDUJHQWLQDVXSRYHUWjHGLVXJXDJOLDQ]H

8QGUDVWLFRSHJJLRUDPHQWR QHOOHFRQGL]LRQLGLYLWD XQD GLVWULEX]LRQH GHO UHGGLWRVHPSUH SL

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RVVHUYDWRUL HVWHUQL GHOOD FULVL DUJHQWLQD $O ULJXDUGR O¶LVWLWXWR GL VWDWLVWLFD QD]LRQDOH ,1'(& ±

Instituto Nacional de Estadistica y Censos Encuesta

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Permanente de Hogares (3& ULSRUWD L GDWL VXO UHGGLWR GHOOHIDPLJOLH VLQ GDO LOFDPSLRQH q

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GHOODSRSROD]LRQHXUEDQD

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RVVHUYDQR GXH SLFFKL LO SULPR QHOO¶RWWREUH HG LO VHFRQGR SL DOWR QHO 3RYHUWj H

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HFRQRPLFR VHPEUDQR VSLHJDWH HVVHQ]LDOPHQWH GDL SUREOHPL QHO PHUFDWR GHO ODYRUR ,QILQH QHOOD

1 Fino al 1990 l’indagine era rappresentativa del solo agglomerato urbano Gran Buenos Aires, che costituiva

circa un terzo della popolazione argentina complessiva.

2 Precisamente, si applica l’inverso del coefficiente di Engel, che è definito dal rapporto tra spese alimentari e

spese totali (le spese per consumi sono oggetto di un’altra indagine effettuata periodicamente dall’INDEC).

- 230 -

8QDFULVLUHFHQWHYXOQHUDELOLWjPDFURHFRQRPLFDHG HIIHWWLVRFLDOLQHOFDVRDUJHQWLQR

WHU]D IDVHGXUDQWHODTXDOH HVSORGHOD FULVLHFRQRPLFDVLRVVHUYDXQDXPHQWRGHOODSRYHUWjPROWR

SLDPSLRGHOODFUHVFLWDGHOWDVVRGLGLVRFFXSD]LRQH SHUDOWURFROORFDWDJLjVXOLYHOOLHOHYDWL

Tab. R1 POVERTA’ E INDIGENZA - Gran Buenos Aires

(valori percentuali)

Individui Famiglie

Povertà Indigenza Povertà Indigenza

mag-88 29,8 8,6 22,5 5,5

ott-88 32,3 10,7 24,1 7,0

mag-89 25,9 8,0 19,7 5,9

ott-89 47,3 16,5 38,2 11,6

mag-90 42,5 12,5 33,6 8,7

ott-90 33,7 6,6 25,3 4,6

mag-91 28,9 5,1 21,9 3,6

ott-91 21,5 3,0 16,2 2,2

mag-92 19,3 3,3 15,1 2,3

ott-92 17,8 3,2 13,5 2,5

mag-93 17,7 3,6 13,6 2,9

ott-93 16,8 4,4 13,0 3,2

mag-94 16,1 3,3 11,9 2,6

ott-94 19,0 3,5 14,2 3,0

mag-95 22,2 5,7 16,3 4,3

ott-95 24,8 6,3 18,2 4,4

mag-96 26,7 6,9 19,6 5,1

ott-96 27,9 7,5 20,1 5,5

mag-97 26,3 5,7 18,8 4,1

ott-97 26,0 6,4 19,0 5,0

mag-98 24,3 5,3 17,7 4,0

ott-98 25,9 6,9 18,2 4,5

mag-99 27,1 7,6 19,1 5,4

ott-99 26,7 6,7 18,9 4,8

mag-00 29,7 7,5 21,1 5,3

ott-00 28,9 7,7 20,8 5,6

mag-01 32,7 10,3 23,5 7,4

ott-01 35,4 12,2 25,5 8,3

mag-02 49,7 22,7 37,7 16,0

ott-02 54,3 24,7 42,3 16,9

POVERTA’ E INDIGENZA - popolazione urbana

(valori percentuali)

Individui Famiglie

Povertà Indigenza Povertà Indigenza

mag-01 35,9 11,6 26,2 8,3

ott-01 38,3 13,6 28,0 9,4

mag-02 53,0 24,8 41,4 18,0

ott-02 57,5 27,5 45,7 19,5

Fonte: INDEC. - 231 -

5DSSRUWR,6$(RWWREUH

POVERTA’ E DISOCCUPAZIONE NELLA GRAN BUENOS AIRES

anni 1988-2002

60 In cide n za d ella po vertà Ta s s o d i dis o ccu pa zio n e

50

40

30

20

10

0 1988 1989 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002

maggio maggio maggio maggio maggio maggio maggio maggio maggio maggio maggio maggio maggio maggio maggio

Fonte: INDEC.

,Q TXHVW¶XOWLPD IDVH SHUWDQWR OD GLVRFFXSD]LRQH SXz VSLHJDUH VROR XQD SDUWH GHOOD UDSLGD

VHPEUD HVVHUH SLXWWRVWR OD FUHVFHQWH

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5 PRVWUD LO SURJUHVVLYR H VHQVLELOH SHJJLRUDPHQWR GL DOFXQL IUD L SL FRPXQL LQGLFDWRUL GL

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OD GLVWULEX]LRQH FRPSOHVVLYD GHO UHGGLWR O¶LQGLFDWRUH GL *LQL FKH DVVXPH YDORUL WUD SHUIHWWD

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,Q XOWLPD DQDOLVL QHJOL DQQL QRYDQWD FDODQR L VDODUL UHDOL SHU XQD TXRWD FRQVLVWHQWH GHL

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SHU XQ OLYHOOR PLQLPR GL EHQHVVHUH VRJOLD GL SRYHUWj R DGGLULWWXUD SHU OD PHUD VRSUDYYLYHQ]D

VRJOLDGLLQGLJHQ]D VLWUDWWDGLFRORURFKHDYHYDQRUHGGLWLGLSRFRVXSHULRULDOOHVRJOLH,OULWRUQR

3 Si vedano al riguardo i contributi della World Bank (2000) e di Bebczuk e Gasparini (2001).

4 Come termine di confronto, si consideri che gli ultimi dati di Eurostat calcolano per il 1997 un indice di Gini per

l’Unione Europea pari a 0,31, valore medio tra il minimo della Danimarca (0,21) ed il massimo del Portogallo

(0,38).

5 Secondo gli ultimi dati dell’INDEC (ottobre 2002), il 29,5% degli individui occupati è senza alcuna qualifica,

mentre il 42% ha una qualifica “operativa”; solo il 9,1% ha una qualifica “professionale”.

- 232 -

8QDFULVLUHFHQWHYXOQHUDELOLWjPDFURHFRQRPLFDHG HIIHWWLVRFLDOLQHOFDVRDUJHQWLQR

DG DOWL WDVVL GL LQIOD]LRQH FKH EDO]D D TXDVL LO DQQXDOH QHO GRSR OD VYDOXWD]LRQH GHO

SHVR DJJUDYD DQFRU SL OH JLj SUHFDULH FRQGL]LRQL HFRQRPLFKH GHOOD SRSROD]LRQH VSLQJHQGR

SRYHUWj HG LQGLJHQ]D DJOL LPSUHVVLRQDQWL OLYHOOL GL RWWREUH PDL UDJJLXQWL SULPD LQ TXHOOD

ULOHYD]LRQH SL GL XQ LQGLYLGXR VX GXH q SRYHUR HG XQR VX TXDWWUR QRQ KD L PH]]L SHU XQ OLYHOOR

PLQLPRGLDOLPHQWD]LRQH

Tab. R2 SALARIO REALE PER QUALIFICA

(reddito mensile, in pesos 1998)

Anno Professionisti Lavoro qualificato Lavoro non qualificato

1990 1177 570 366

1992 1484 685 439

1994 1716 725 424

1996 1662 633 355

1998 1794 645 356

WDVVRGLFUHVFLWD

Fonte: World Bank (2000).

Tab. R3 DISTRIBUZIONE DEL REDDITO TOTALE INDIVIDUALE PER CLASSI DI REDDITO

DELLA POPOLAZIONE

(valori percentuali) Anni

1990 1996 1997 1998 1999 2001 2002

&ODVVLGLSRSROD]LRQH

40% più povero 14,8 13,5 13,6 13,0 13,1 13,0 12,4

"middle class" 34,5 34,8 35,2 34,0 34,6 34,4 34,5

20% più ricco 50,7 51,8 51,3 53,0 52,3 52,7 53,3

(1)

5DSSRUWRLQWHUGHFLOLFR

sui redditi totali 15,35 21,12 22,06 24,60 24,07 27,00 28,57

sui redditi medi 15,10 19,70 22,70 22,80 23,70 27,12 28,62

Indice di Gini (2) 0,4311 0,4524 0,4485 0,4638 0,4589 0,4634 0,4701

Fonte: Lozano, Manjovsky (2001) e, per gli anni 2001-2002, elaborazioni ISAE su dati INDEC.

(1) Il primo indicatore è il rapporto tra il reddito totale posseduto dal 10% più ricco e dal 10% più povero della popolazione; il

secondo è il rapporto tra il reddito medio del 10% più ricco e quello del 10% più povero.

(2) Stime ISAE su dati INDEC.

6 Quantomeno, si tratta dei valori più alti da quando la povertà viene rilevata ufficialmente in Argentina.

- 233 -

5DSSRUWR,6$(RWWREUH

,QGDJLQL VSHFLILFKH FRQGRWWH DOOD ILQH GHO FRQIHUPDQR L GDWL XIILFLDOL LO GHOOH

IDPLJOLH GLFKLDUD GL DYHU ³VRIIHUWR OD IDPH´ QHO FRUVR GL TXHOO¶DQQR , QXFOHL FKH LQ EDVH D WDOH

LQGDJLQH VL VRQR WURYDWL LQ FRQGL]LRQL SL GUDPPDWLFKH VRQR TXHOOL QXPHURVL H FRQ EDPELQL LO

GHOOH IDPLJOLH FRQ EDPELQL KDQQR GLFKLDUDWR GL VRIIULUH OD IDPH ULVSHWWR DO VHQ]D

EDPELQL QRQFKpTXHOOLLQFXLLOFDSRIDPLJOLDKDXQEDVVROLYHOORGLLVWUX]LRQHRqDQDOIDEHWD FLUFD

LO KD VRIIHUWR OD IDPH PHQWUH L WDVVL SHU L QXFOHL FRQ FDSRIDPLJOLD FRQ LVWUX]LRQH VXSHULRUH R

XQLYHUVLWDULDVRQRULVSHWWLYDPHQWHGHOO¶ HGHO FLUFD Instituto

/¶XOWLPD WDEHOOD ULSRUWD L ULVXOWDWL GL XQ¶LQGDJLQH TXDOLWDWLYD FRQGRWWD GDOO¶,%23 (

TAB. 4 STRATEGIE FAMILIARI PER FRONTEGGIARE LA CRISI - ANNO 2002

(valori percentuali)

Quintili di reddito familiare equivalente TOT

1 2 3 4 5

&DPELDPHQWLQHLFRPSRUWDPHQWLGLFRQVXPR

&RQVXPLDOLPHQWDUL

Riduzione dei consumi 90,4 83,1 73,2 69,0 59,1 74,9

Sostituzione con prodotti più economici 97,6 95,4 92,5 91,5 84,8 92,3

&RQVXPLQRQDOLPHQWDUL

Riduzione dei consumi 90,5 87,7 81,5 76,8 68,3 81,0

Sostituzione con prodotti più economici 89,5 89,3 80,4 80,2 76,6 83,2

Acquisto beni usati 51,7 40,2 34,8 33,0 24,3 36,7

0HUFDWRGHOODYRUR

Inserimento di nuovi lavoratori sul mercato 28,0 16,8 12,2 6,2 1,4 12,9

Aumento delle ore lavorate 11,4 15,6 16,3 11,5 13,4 13,7

Emigrazione 4,3 2,3 6,0 5,1 4,6 4,5

8VRGHOWHPSR

Aumento dell'autoconsumo 74,4 73,0 62,6 52,5 43,2 61,1

Riduzione/eliminazione di lavoro domestico retribuito - - 43,0 27,8 40,5 37,9

6WUDWHJLHILQDQ]LDULH

Vendita di strumenti finanziari 5,9 3,7 3,3 2,7 1,1 3,3

Decumulazione di risparmio 2,8 3,5 4,0 8,0 5,6 4,8

Prestiti da banche 0,9 3,6 1,8 0,6 2,0 1,8

Acquisto con pagamento ritardato (rate) 14,6 13,1 9,5 2,3 0,7 8,0

&DPELDPHQWLQHOODIUXL]LRQHGHLVHUYL]LSXEEOLFL

0H]]LGLWUDVSRUWR

Da macchina/taxi al trasporto pubblico 57,4 56,7 47,8 45,5 32,4 46,1

Da macchina/taxi/trasporto pubblico a bicicletta/piedi 73,9 62,5 61,3 49,0 33,5 55,4

Riduzione nella copertura assicurativa sanitaria - - - - - 12,0

&DPELDPHQWLQHOO¶LVWUX]LRQH

Da scuole private a scuole pubbliche - - - - - 2,0

Verso scuole private più economiche - - - - - 3,1

Contenimento degli acquisti di materiale scolastico - - - - - 71,9

Fonte: Fiszbein, Giovagnoli, Adùriz (2002).

7 Per i dati qui riportati sulle famiglie che soffrono la fame il riferimento è Fiszbein, Giovagnoli (2003); si ricorda al

riguardo il rapporto di Save the Children Argentina (2003).

- 234 -

8QDFULVLUHFHQWHYXOQHUDELOLWjPDFURHFRQRPLFDHG HIIHWWLVRFLDOLQHOFDVRDUJHQWLQR

Brasileiro de Opinião Pùblica e Estatìstica LQ FXL VL ULOHYDQR DOFXQH IUD OH VWUDWHJLH SL FRPXQL

PHVVH LQ DWWR GDOOH IDPLJOLH SHU IURQWHJJLDUH OD FULVL OD ULGX]LRQH GHL FRQVXPL DOLPHQWDUL H QRQ

DFTXLVWDQGREHQLSLHFRQRPLFLRWDJOLDQGROHTXDQWLWjFRQVXPDWH UDSSUHVHQWDLOFRPSRUWDPHQWR

SLGLIIXVRPDQRWHYROLVRQRDQFKHOHPRGLILFKHGLDWWHJJLDPHQWRQHLFRQIURQWLPHUFDWRGHOODYRUR

DXPHQWR GHOO¶RIIHUWD GL ODYRUR H GHOO¶DXWRFRQVXPR H ULGX]LRQH QHOO¶XWLOL]]R GL ODYRUR GRPHVWLFR

UHWULEXLWR HQHOFDPSRILQDQ]LDULR LQSDUWLFRODUHPHGLDQWHDFTXLVWLDSDJDPHQWRULWDUGDWR

3HU TXDQWR ULJXDUGD L VHUYL]L SXEEOLFL VL UHJLVWUD XQD FRQWUD]LRQH QHOOH SHUFHQWXDOL GL

LQGLYLGXL FKH QH IUXLVFRQR FRQ WHQGHQ]H WXWWDYLD GLYHUVH QHL WUDVSRUWL DG HVHPSLR FLUFD OD PHWj

GHJOL LQWHUYLVWDWL KD FDPELDWR PH]]R GL WUDVSRUWR VFHJOLHQGR VROX]LRQL SL HFRQRPLFKH LQ FDPSR

VDQLWDULR LQYHFH FLUFD LO KD GRYXWR ULGXUUH OD SURSULD FRSHUWXUD DVVLFXUDWLYD GL TXHVWL SL

GHO KD SHUVR RJQL WLSR GL DVVLVWHQ]D PHQWUH LO UHVWDQWH KD VXEuWR XQ FDPELDPHQWR

GLPLQX]LRQH 1HOO¶LVWUX]LRQHLQILQHO¶DWWHJJLDPHQWRSUHYDOHQWHqVWDWDODULGX]LRQHGHJOLDFTXLVWL

GLPDWHULDOHVFRODVWLFR

8 In effetti nella ricerca si rileva un limitato effetto della crisi sui tassi di abbandono scolastico, e ciò viene indicato

come un segnale che “... le famiglie cercano in tutti i modi, anche in circostanze avverse, di proteggere quello

che forse è il più importante investimento sui proprio figli” (Fiszbein, Giovagnoli, Adùriz, 2002).

- 235 -

5DSSRUWR,6$(RWWREUH

esportazioni, nello stesso periodo, è decisamente più modesta (6,6% annuo) e quasi inte-

gralmente concentrata nel 1994, l'anno in cui il Brasile adotta un piano di stabilizzazione,

24 , che inverte la tendenza all'apprezzamento reale

il Plan Real, simile a quello argentino

25 , L'aumento delle importazioni provoca un forte passivo della bilancia com-

del peso

merciale, che tende ad aumentare progressivamente fino al 1994 (Tab.3). In realtà, come

si può vedere dal grafico 1, è l'intera sezione delle partite correnti ad essere in disequili-

Tab. 3 PRINCIPALI VOCI DELLE PARTITE CORRENTI, SALDI ANNUALI E CUMULATI

(milioni di dollari)

Saldo Utili e Saldo Trasf. Saldo

Saldo Saldo Esport. Saldo Interessi

part.corr. cumulato nette cumulato cumulato divid. cumulato corr. cumulato

1992 -5.655 -5.655 -3.952 -3.952 -1.492 -1.492 -992 -992 770 770

1993 -8.163 -13.818 -5.688 -9.640 -1.522 -3.014 -1.486 -2.478 522 1.292

1994 -11.148 -24.967 -7.915 -17.555 -1.789 -4.803 -1.918 -4.396 463 1.755

1995 -5.175 -30.141 -1.060 -18.614 -2.530 -7.333 -2.149 -6.545 554 2.309

1996 -6.822 -36.963 -1.767 -20.381 -3.390 -10.723 -2.120 -8.665 448 2.756

1997 -12.240 -49.203 -6.485 -26.867 -4.213 -14.936 -2.000 -10.665 464 3.220

1998 -14.530 -63.733 -7.530 -34.397 -5.106 -20.042 -2.293 -12.958 406 3.626

1999 -11.900 -75.633 -4.900 -39.297 -5.855 -25.897 -1.550 -14.507 397 4.023

2000 -8.839 -84.472 -1.822 -41.119 -5.865 -31.762 -1.511 -16.019 355 4.378

2001 -4.477 -88.949 3.484 -37.635 -7.384 -39.146 -861 -16.879 281 4.659

Fonte: elaborazione ISAE su dati Ministerio de Economía y Producción (MECON).

brio. Ai deficit commerciali si aggiungono i pagamenti per gli interessi sul debito estero,

sia pubblico che privato, entrambi in aumento (Tab.4), e il deflusso degli utili e dei divi-

15 Dopo il tentativo di apertura effettuato dalla dittatura militare, che aveva avuto gravi conseguenze sull’industria

nazionale (Schvarzer, 1983), un nuovo processo di liberalizzazione commerciale viene iniziato nel 1988 anche per le

pressioni esercitate dal FMI e dalla Banca Mondiale. Durante la presidenza Menem tale processo ha subito

un'accelerazione. Tra l'ottobre del 1989 e l'aprile del 1991 il dazio medio è passato da 28,86% a 9,54%, quello massimo

da 40% a 22% e il più frequente da 40% a 0% (López e Porta 1991). La struttura tariffaria introdotta nel marzo-aprile del

1991 prevedeva tre dazi: 22% per i prodotti finali o ad elevato valore aggiunto; 11% per i beni intermedi; 0% per i beni

capitali non in competizione con quelli prodotti nel paese, le materie prime e i beni alimentari. Un dazio più elevato (35%)

era previsto per il settore automobilistico (sottoposto ad un regime speciale) ed i prodotti elettronici (Viguera, 1998).

16 " 6LQ HPEDUJR O D PHWD LQPHGLDWD GHO JRELHUQR HUD XVDU O D DSHUWXUD HQ UHODFLyQ FRQ ORV SUHFL RV FRPR HO HPHQWR GH

SUHVLyQ IUHQWH D O RV HPSUHVDUL RV (O REMHWLYR GL VFLSOL QDGRU GH OD DSHUWXUD HUD H[SOtFLWDPHQWH DGPLWL GR SRU HO SURSLR

(...)", Viguera (1998), pag.14.

PLQLVWUR&DYDOO R

17 Il Federal Funds Rate, il tasso d'interesse a breve controllato dalla Federal Reserve attraverso le operazioni di

mercato aperto, è diminuito progressivamente, tra il marzo del 1991 e il settembre del 1992, dal 6% al 3% ed è rimasto

su questo livello fino agli inizi di febbraio del 1994.

18 Tra il gennaio del 1993 e il dicembre del 1994 il credito al è aumentato da 30,176 a

6HFWRU SULYDGR QR IL QDQFLHUR

47,125 miliardi di pesos. Il credito in pesos, nello stesso periodo, è aumentato da 14,103 a 19,743 miliardi di pesos,

mentre quello in valuta estera è aumentato da 16,073 a 27,382 miliardi di pesos. (Ministerio de Economía y Producción –

MECON).

19 Per il periodo 1991-1994, i tassi di variazione delle componenti dell'offerta (PIL e importazioni) e della domanda

aggregata (consumi, investimenti ed esportazioni) sono calcolati ai prezzi del 1986. Per il periodo successivo sono state

utilizzate grandezze espresse ai prezzi del 1993. - 236 -

8QDFULVLUHFHQWHYXOQHUDELOLWjPDFURHFRQRPLFDHG HIIHWWLVRFLDOLQHOFDVRDUJHQWLQR

26

dendi, fra cui quelli delle imprese privatizzate .

Graf. 1 PRINCIPALI VOCI DELLE PARTITE CORRENTI 1992 - 2001

(milioni di dollari)

6 .00 0,0 0 Sald o p artite c orrenti

4 .00 0,0 0 Es portaz io ni nette di b eni e s erv iz i

2 .00 0,0 0 Redditi n etti

0,0 0

-2 .00 0,0 0

-4 .00 0,0 0

-6 .00 0,0 0

-8 .00 0,0 0

- 10 .00 0,0 0

- 12 .00 0,0 0

- 14 .00 0,0 0

- 16 .00 0,0 0

199 2 1993 1994 19 95 199 6 1997 1998 19 99 200 0 2001

Fonte: elaborazione ISAE su dati Ministerio de Economía y Producción (MECON).

Un secondo aspetto negativo del processo di crescita, che inizia a delinearsi fin dai

primi anni novanta, è il progressivo aumento del tasso di disoccupazione, un problema

27 . Fra il

inedito per l'economia argentina, tradizionalmente prossima al pieno impiego

maggio del 1991 e l’ottobre del 1994 il tasso di attività aumenta dal 39,5% al 40,8%.

Nello stesso periodo il tasso di disoccupazione sale dal 6,9% al 12,2% (Tab. 5). In una

fase espansiva l'aumento delle due grandezze può essere dovuto all'ingresso nelle forze

di lavoro delle persone rimaste inattive per l'effetto di scoraggiamento. Nel caso argenti-

20 Per le grandezze espresse ai prezzi del 1986 la voce “consumo” comprende anche la variazione delle scorte. Di

conseguenza, quando parleremo di “investimenti” senza ulteriore specificazione, ci riferiremo ai soli investimenti fissi

lordi.

21 Tra il 1980 ed il 1990 gli investimenti fissi lordi si sono ridotti in termini reali del 54,7%. Fonte: Ministerio de Economía

y Producción – MECON.

22 Organización Internacional del Trabajo - OIT (1996).

23 Escudé, Gabrielli, Sabban (2001).

24 Per un confronto tra i due piani si veda Brenta (2002).

25 Alla fine del 1992 il governo argentino, preoccupato dal rapido peggioramento del saldo commerciale, ha deciso di

adottare un piano per stimolare le esportazioni (Régimen de Especialización Industrial – REI) che è stato mantenuto fino

all'agosto del 1996. Gli effetti del piano non sono stati tuttavia rilevanti: " 6HSXHGHFRQFOXLUTXHHQJHQHUDO ORVEHQHIL FL RV

FRQFHGLGRVKDQVLGRUHGXQGDQWHVHQHOVHQWLGRGHTXHKDQSUHPLDGRH[SRUWDFLRQHVTXHVHKXELHUDQUHDO L]DGRGHWRGRV

" Sirlin (1999).

PRGRV\QRVHKDHVWLPXO DGRXQDFRUULHQWHH[SRUWDGRUDDGLFLRQDOVL JQLIL FDWL YD

26 Fra il 1992 ed il 1999 i deflussi dei profitti delle imprese privatizzate sono stati pari a 7,536 miliardi di dollari, circa il

38,5% dei deflussi totali relativi alla voce “utili e dividendi”. Dirección Nacional de Cuentas Internacionales – DNCI

(2000). - 237 -

5DSSRUWR,6$(RWWREUH

Tab. 4 DEBITO ESTERO DEI SETTORI RESIDENTI E PERCENTUALI DEL DEBITO ESTERO TOTALE (1) (2)

(milioni di dollari)

Settore pubblico e BCRA Settore privato non finanz. Settore finanz. (senza BCRA) Debito estero totale

Tot. % Tot. % Tot. %

dic.1992 50.678 80,48 5.774 9,17 6.521 10,35 62.973

dic.1993 53.606 74,02 9.938 13,72 8.882 12,26 72.425

dic.1994 61.268 71,32 13.842 16,11 10.800 12,57 85.909

dic.1995 67.192 67,77 18.203 18,36 13.752 13,87 99.146

dic.1996 74.113 67,00 20.841 18,84 15.660 14,16 110.614

dic.1997 74.912 59,91 29.551 23,63 20.589 16,46 125.051

dic.1998 83.111 58,56 36.512 25,73 22.306 15,72 141.929

dic.1999 84.750 58,33 36.911 25,41 23.628 16,26 145.289

dic.2000 84.851 57,89 36.949 25,21 24.776 16,90 146.575

dic.2001 88.259 62,93 35.261 25,14 16.723 11,92 140.242

Fonte: elaborazione ISAE su dati Dirección Nacional de Cuentas Internacionales (DNCI).

(1) Dati provvisori.

(2) Le somme dei valori percentuali possono essere diverse da 100 a causa degli arrotondamenti.

Tab. 5 PRINCIPALI VARIABILI OCCUPAZIONALi

Tasso attività Tasso disoccupazione

Maggio 1991 39,5 6,9

Ottobre 1991 39,5 6,0

Maggio 1992 39,8 6,9

Ottobre 1992 40,2 7,0

Maggio 1993 41,5 9,9

Ottobre 1993 41,0 9,3

Maggio 1994 41,1 10,7

Ottobre 1994 40,8 12,2

Maggio 1995 42,6 18,4

Ottobre 1995 41,4 16,6

Maggio 1996 41,0 17,1

Ottobre 1996 41,9 17,3

Maggio 1997 42,1 16,1

Ottobre 1997 42,3 13,7

Maggio 1998 42,4 13,2

Ottobre 1998 42,1 12,4

Maggio 1999 42,8 14,5

Ottobre 1999 42,7 13,8

Maggio 2000 42,4 15,4

Ottobre 2000 42,7 14,7

Maggio 2001 42,8 16,4

Ottobre 2001 42,2 18,3

Maggio 2002 41,8 21,5

Ottobre 2002 42,9 17,8

Fonte: elaborazione ISAE su dati INDEC. - 238 -

8QDFULVLUHFHQWHYXOQHUDELOLWjPDFURHFRQRPLFDHG HIIHWWLVRFLDOLQHOFDVRDUJHQWLQR

no sembra possibile, tuttavia, anche una diversa spiegazione. Si può pensare che sia stata

28 e nei

la distruzione di posti di lavoro nel settore pubblico, nelle imprese privatizzate

settori industriali più esposti alla concorrenza estera a provocare l'aumento della forza la-

voro: il licenziamento della persona che garantiva il principale reddito della famiglia può

29

aver indotto gli altri componenti a cercare un'occupazione . Indicazioni in questo senso

30 e dal fatto che è il set-

provengono dall'aumento del tasso di partecipazione delle donne

tore informale, in cui il lavoro è precario e meno tutelato, a creare occupazione (Tab.

31

6) . Sulla base di questa spiegazione non si può escludere che la drastica riduzione dei

Tab. 6 STRUTTURA DELL'OCCUPAZIONE

Settore informale Settore formale

Totale Lav.indipend. Serv.domest. Piccole impr. Totale Sett.pubbl. Grandi impr.priv.

1990 47,5 24,7 7,9 14,9 52,5 19,3 33,2

1991 48,6 25,3 7,9 15,4 51,4 18,5 32,9

1992 49,6 25,9 7,8 15,9 50,4 17,7 32,7

1993 50,8 26,6 7,9 16,3 49,2 16,8 32,4

1994 52,5 27,0 7,4 18,1 47,5 14,3 33,2

1995 53,3 27,2 7,6 18,5 46,7 13,8 32,9

Fonte: Organización Internacional del Trabajo - OIT (1996), Panorama Laboral.

sussidi attuata nel 1994, rendendo più urgente la ricerca di una nuova fonte di reddito fa-

32

miliare, abbia provocato un aumento del tasso di disoccupazione .

Riepilogando, la prima fase della convertibilità (1991-1994) presenta le seguenti ca-

27 " (O SOHQR HPSO HR VH DOFDQ]D HQ O D $UJHQWL QD D PHGL DGRV GH O D GpFDGD GHO FXDUHQWD \ SURVLJXH KDVWD IL QHV GH OD

." (Schvarzer, 1997). Durante gli anni del modello ISI il pieno impiego, insieme alla politica di elevati

GpFDGD GHORFKHQWD

salari, è un elemento importante della strategia di crescita poiché consente, in un'economia relativamente chiusa, di

assorbire gli incrementi di produzione del settore industriale. Negli anni della dittatura militare, in cui il modello ISI viene

abbandonato, il mantenimento dei livelli di occupazione è dovuto all’assorbimento dei lavoratori espulsi dall’industria da

parte del settore dei servizi, non esposto alla concorrenza estera provocata dalla drastica apertura dell'economia e

dall'apprezzamento reale del tasso di cambio. Nel complesso le condizioni di vita dei lavoratori peggiorano

sensibilmente, soprattutto per la forte caduta dei salari reali. In un studio molto recente, alcuni autori hanno calcolato, con

riferimento alla principale area urbana del paese, Gran Buenos Aires, una riduzione del salario reale pari a circa il 50%

fra il 1974 il 1982. Gli stessi autori mostrano come la distribuzione sia decisamente peggiorata: nel 1974, il 10% più ricco

della popolazione riceveva un reddito pari a 5,4 volte il reddito percepito dal 10% più povero. Nel 1986 lo stesso rapporto

era pari a 14,3. Vedere: Nochteff, Güell, Lascano (2003).

28 L'espulsione di lavoratori è iniziata quando ancora le imprese erano di proprietà pubblica ed è proseguita dopo la

vendita ai privati, nonostante la legge di “Riforma dello Stato” prevedesse la tutela dei livelli di occupazione (art.41).

Secondo Schvarzer (1997) fra il 1990 ed il 1994 sono stati distrutti circa duecentomila posti di lavoro. Sugli effetti delle

privatizzazioni sui livelli di occupazione e sulle condizioni di lavoro si veda Duarte (2002).

29 Su questo punto si veda Chisari e Romero (1997) e la bibliografia citata. Per un'analisi empirica relativa al mercato del

lavoro argentino degli anni novanta, si veda Paz (2001).

30 Fra il 1992 ed il 1995 il tasso di partecipazione degli uomini è diminuito dal 76,5 al 75,7%, quello delle donne è

aumentato dal 39,2% al 43,8 per cento (CEPAL, 2002). - 239 -

5DSSRUWR,6$(RWWREUH

ratteristiche: drastica riduzione dell’inflazione, elevati tassi di crescita del prodotto legati

all’aumento della domanda interna, crescenti disavanzi commerciali e delle partite cor-

renti, progressivo aumento del tasso di disoccupazione e della precarietà del lavoro.

Tab. 7 OFFERTA E DOMANDA AGGREGATE, VALORI E TASSI DI CRESCITA

(migliaia di pesos, prezzi 1993)

1994 1995 1996 1997 1998

PIL a prezzi di mercato 250.307.886 243.186.102 256.626.243 277.441.318 288.123.305

Variazione % annuale -2,8 5,5 8,1 3,9

Variazione % (95-98) 18,5

Importazioni 26.682.260 24.065.629 28.284.115 35.884.496 38.903.792

Variazione % annuale -9,8 17,5 26,9 8,4

Variazione % (95-98) 61,7

Consumo 205.702.856 198.346.945 208.236.419 225.026.758 232.806.302

Variazione % annuale -3,6 5,0 8,1 3,5

Variazione % (95-98) 17,4

Investimenti fissi lordi 51.231.425 44.528.277 48.483.861 57.047.500 60.780.670

Variazione % annuale -13,1 8,9 17,7 6,5

Variazione % (95-98) 36,5

Esportazioni 18.840.403 23.084.796 24.850.043 27.876.142 30.837.534

Variazione % annuale 22,5 7,6 12,2 10,6

Variazione % (95-98) 33,6

Discrep. stat. e var. scorte 1.215.461 1.291.712 3.340.034 3.375.414 2.602.590

Fonte: elaborazione ISAE su dati Dirección Nacional de Cuentas Nacionales.

La fase espansiva si interrompe bruscamente nel 1995, in seguito alla crisi finanzia-

33

ria messicana . Nonostante i possibili effetti sul commercio estero argentino siano del

tutto trascurabili - nel 1994 le esportazioni verso il Messico rappresentavano appena

l’1,7% del totale - il timore di una possibile svalutazione innesca una massiccia fuga di

capitali, le cui proporzioni diventano particolarmente gravi nella prima metà di marzo

31 Il settore informale comprende: i lavoratori autonomi e i collaboratori familiari ad esclusione degli amministratori, dei

professionisti e dei tecnici; i lavoratori occupati nei servizi domestici; i lavoratori impiegati nelle piccole imprese. Il settore

formale è composto dal settore pubblico e dalle grandi imprese private (Organización Internacional del Trabajo - OIT

1996).

32 Il sussidio di disoccupazione è stato introdotto nel 1991 (Ley de Empleo). Inizialmente era previsto un tasso di

sostituzione dell'80% per i primi quattro mesi, del 62% per i successivi cinque e del 56% per gli ultimi quattro. Nel 1994

tali percentuali sono state ridotte, rispettivamente, al 50%, 42% e 35 per cento (Altimir e Beccaria, 2000).

33 A partire dal dicembre del 1987 il Messico aveva adottato un piano di stabilizzazione basato sulla stabilità del cambio e

sull'adozione di misure per il contenimento dei prezzi e dei salari concordate con gli imprenditori e i lavoratori, il

cosiddetto " ". Veniva fissata la parità con il dollaro e annunciata annualmente una banda di oscillazione. Il 20

3DFWR

dicembre del 1994 il margine superiore della banda viene portato a 3.99 pesos per dollaro, corrispondente ad una

svalutazione di circa il 15 per cento. Due giorni più tardi, la Banca Centrale è costretta a lasciar fluttuare liberamente il

cambio. Per quanto riguarda le cause della crisi messicana possiamo ricordare: il crescente deficit delle partite correnti,

fin dal 1988, legato all'apprezzamento reale del cambio e il suo aumento nel corso del 1994 in seguito all'adesione

messicana al North American Free Trade Agreement (NAFTA); l'aumento dei tassi d'interesse statunitensi a partire dal

febbraio dello stesso anno; il deterioramento della situazione politica interna (nel 1994 vengono assassinati due

importanti esponenti del principale partito messicano, il Partido Revolucionario Institucional - PRI). Per una rassegna

delle principali spiegazioni della crisi messicana si possono consultare: IMF (1995); Espinosa e Russe (1996).

- 240 -

8QDFULVLUHFHQWHYXOQHUDELOLWjPDFURHFRQRPLFDHG HIIHWWLVRFLDOLQHOFDVRDUJHQWLQR

del 1995. In poco più di quattro mesi il sistema bancario perde il 18% dei depositi e le ri-

34 35

. La forte contrazione del credito provoca

serve del BCRA si riducono di circa il 30%

una riduzione della domanda di investimenti (-13,1%) e quindi una caduta del PIL (Tab.

7), concentrata fra il secondo e il quarto trimestre dell'anno. La spinta recessiva è atte-

nuata dal forte aumento delle esportazioni (22,5%) dovuto all'incremento del commercio

36

con i paesi del Mercosur ed in particolare con il Brasile. La crescita delle esportazioni,

insieme alla caduta delle importazioni provocata dalla recessione (-9.8%) porta in attivo

la bilancia commerciale e riduce di circa la metà il deficit delle partite correnti (Tab. 3 -

Graf. 1).

Fra l'ottobre del 1994 e il maggio del 1995 il tasso di attività aumenta dal 40,8% al

42,6%. Nello stesso periodo il tasso di disoccupazione aumenta dal 12,2% al 18,4%

(Tab. 5). La rapidità e la dimensione di questo fenomeno rendono molto plausibile un le-

game con la fase di crisi. Una possibile causa è quella vista in precedenza. Un'altra spie-

gazione, non necessariamente alternativa, è che esso sia dovuto al tentativo delle

famiglie meno abbienti di ottenere un maggior reddito per far fronte all'aumento degli in-

37

teressi sui debiti contratti con le banche . 38

Le misure adottate dal BCRA a sostegno del sistema bancario , il tempestivo inter-

39 40

e i segnali di un cambiamento della politica monetaria statunitense

vento del FMI

consentono di invertire la direzione dei movimenti di capitale. A partire dal 1996 ha ini-

zio una nuova fase espansiva che ha caratteristiche molto simili alla precedente. In parti-

34 BCRA (1998), pag.13.

35 Nel mese di marzo del 1995 la riduzione del credito alle imprese private ( ) è stata di 1,5

6HFWRU3ULYDGRQR)L QDQFLHUR

miliardi di pesos (BCRA, 1998). Tra gennaio ed agosto del 1995 la riduzione è stata di circa 2,5 miliardi di pesos

(Ministerio de Economía y Producción - MECON).

36 Il Mercado Común del Sur (Mercosur) è stato istituito da Argentina, Brasile, Uruguay e Paraguay con il Trattato di

Asunción del 26 marzo 1991. Durante la fase transitoria prevista dal trattato, durata fino al 31 dicembre del 1994, sono

state progressivamente ridotte le barriere al commercio fra gli stati membri. Alla data del 1° gennaio 1995 circolava

liberamente nell’area circa l'82% dei prodotti. Restavano esclusi gli autoveicoli, lo zucchero e le merci inserite in liste

predisposte dai singoli stati. Per queste ultime è stato previsto, nel 1994, un sistema automatico di progressiva

eliminazione delle tariffe (Régimen de Adecuación Final a la Unión Aduanera), con inizio dal 1° gennaio 1995 per

Argentina e Brasile (1° gennaio 1996 per gli altri due stati). Il 1° gennaio 1995 è stata introdotta una tariffa comune per il

commercio con i paesi terzi sulla maggior parte dei prodotti (Arancel Externo Común - A.E.C.). Sono state previste

temporanee eccezioni per i beni capitali, l’informatica e le telecomunicazioni.

37 Chisari e Romero (1997).

38 La Banca Centrale ha sfruttato la possibilità di detenere una parte delle riserve sotto forma di titoli del debito pubblico

argentino prevista dalla legge di convertibilità (cfr. sopra, nota 8). Inoltre ha concesso alle banche più importanti una

riduzione del coefficiente di riserva in cambio dell'acquisizione degli istituti di credito maggiormente colpiti dalla crisi

(Carrizosa, Leipziger, Hemant, 1996). Nell'aprile del 1995, per cercare di ripristinare la fiducia, la Banca Centrale ha

realizzato un'assicurazione sui depositi fino al limite di 20.000 dollari, aumentato in seguito a 30.000 dollari (Pou, 2000).

39 Il 6 aprile del 1995 l’Extended Fund Facility (EFF) di 3,888 miliardi di dollari concesso nel 1992 per tre anni, è stato

prorogato di un anno ed incrementato di 2,407 miliardi di dollari.

- 241 -

5DSSRUWR,6$(RWWREUH

colare, ciò che spinge la crescita è ancora una volta la domanda interna finanziata

41 , resa possibile dagli afflussi di capitale. Tra il 1995 ed il

dall'espansione del credito

1998 il PIL reale aumenta del 18,5% (Tab. 7). I consumi e gli investimenti aumentano,

rispettivamente, del 17,4% e del 36,5%. La crescita delle esportazioni (33,6%) dovuta in

larga misura al commercio con il Brasile, è sensibilmente inferiore rispetto all'aumento

delle importazioni (61,7 %). Conseguentemente, come era già accaduto prima del 1995,

il deficit commerciale tende ad ampliarsi progressivamente nel corso di tutta la fase

espansiva (Tab. 3 - Graf. 1).

$/&81(266(59$=,21,68//¶(63(5,(1=$$5*(17,1$'(*/,$11,

129$17$

Prima di esaminare l'ultima fase della convertibilità (1999-2001) è opportuno riepi-

logare, nei suoi tratti essenziali, il meccanismo che caratterizza l’esperienza argentina

fino al 1998. Gli afflussi netti di capitale al di sopra delle contemporanee necessità di pa-

gamento sull'estero consentono di finanziare la domanda aggregata ed in particolare gli

investimenti, sicuramente la componente più dinamica. L'apprezzamento reale del peso e

la drastica apertura commerciale fanno sì che le importazioni, nella fase espansiva, cre-

scano ad un ritmo nettamente superiore rispetto alle esportazioni. A causa dei pagamenti

per gli interessi sul debito estero e dei deflussi dei profitti, fra cui quelli delle imprese

privatizzate, è l'intera sezione delle partite correnti a risultare in deficit. Da ciò segue che

ulteriori impulsi espansivi richiedano afflussi di capitale via via maggiori.

Nel 1995, quando il flusso di capitali cambia direzione, la riduzione della domanda

causata dalla contrazione del credito spinge l'economia in recessione. Questa non è in

grado di innescare un processo di aggiustamento che riguardi l'intera sezione delle partite

correnti. Da tale processo restano infatti esclusi, naturalmente, i flussi relativi ai redditi

netti (interessi, utili e dividendi), le cui dimensioni non dipendono dal ciclo, ma da fattori

quali lo del debito estero accumulato in passato, l'andamento dei tassi d'interesse

VWRFN

internazionali, la normativa valutaria. Non sorprende, quindi, che il miglioramento del

saldo commerciale causato dalla recessione del 1995 risulti largamente insufficiente

(Tab. 3 - Graf. 1).

40 Tra il febbraio del 1994 e il febbraio 1995 il Federal Funds Rate è aumentato dal 3,25% al 6 per cento. Agli inizi di

luglio del 1995, tale tendenza viene interrotta da una riduzione di un quarto di punto.

41 Tra il gennaio del 1996 e il luglio del 1998 il credito complessivo al è aumentato da

6HFWRU 3ULYDGR QR )LQDQFLHUR

46,837 a 64,718 miliardi di pesos. Il credito in valuta nazionale è passato da 18,084 a 24,762 miliardi di pesos e quello in

valuta estera da 28,753 a 39,956 miliardi di pesos (Ministerio de Economía y Producción - MECON).

- 242 -

8QDFULVLUHFHQWHYXOQHUDELOLWjPDFURHFRQRPLFDHG HIIHWWLVRFLDOLQHOFDVRDUJHQWLQR

Fra il 1992 ed il 1998 l’Argentina accumula un deficit complessivo di parte corrente

pari a circa 63,7 miliardi di dollari. La dimensione degli afflussi netti di capitale, nello

stesso periodo (90,4 mld), è tale da consentire il finanziamento dei deficit e di accumula-

42

re riserve internazionali (18,7 mld) (Tab. 8). Se disaggreghiamo la bilancia dei paga-

43

menti in modo da imputare a ciascun settore residente i flussi che gli competono (Tab.

44 alla creazione di

9), vediamo che tra il 1992 ed il 1998 il contributo del settore privato

45

riserve è estremamente modesto (2,7 mld) . Ciò non è dovuto alla mancanza di credito

sui mercati internazionali. Al contrario, come si può vedere nella tabella 4, fra il 1992 ed

il 1998 il settore privato contribuisce in modo notevole all'incremento del debito estero

complessivo (46,5 mld, circa il 60% dell'incremento totale). Inoltre, esso attrae investi-

46

menti esteri per circa 42,5 mld (Tab. 10). Nel complesso, dunque, gli afflussi lordi di

capitale generati dal settore privato (incremento del debito estero + investimenti diretti +

investimenti di portafoglio in azioni) sono pari a circa 89 mld. Questi finanziano il deficit

delle partite correnti (43,4 mld), in minima parte come abbiamo detto contribuiscono alle

riserve (2,7 mld) e in misura assai più consistente finanziano l'incremento delle attività

47

sull'estero (48,4 mld) . In termini più espliciti, il modesto contributo alle riserve da parte

del settore privato nel periodo 1992 - 98 è in larga parte dovuto all'esportazione di capita-

li resa possibile dalla libertà valutaria.

L'aumento delle riserve, fra il 1992 ed il 1998, è perciò legato alla capacità del setto-

48

re pubblico di attrarre capitali (42,3 mld) in misura superiore alle proprie necessità di

49 . In tale periodo, come si vede nella tabella 10, ciò av-

pagamento sull'estero (20,4 mld)

viene con il collocamento di titoli sui mercati internazionali (32,4 mld) e in misura assai

inferiore attraverso gli investimenti diretti e gli investimenti di portafoglio in azioni (9,8

mld). Quindi, se si accetta la tesi secondo cui la crescita del prodotto è stata finanziata

42 La differenza fra gli afflussi netti di capitale e la somma del deficit delle partite correnti e della variazione delle riserve è

dovuta alla voce "errori ed omissioni" (-8 mld).

43 Per la metodologia si è fatto riferimento a Damill (2000).

44 + .

6HFWRU)LQDQFL HUR 6HFWRU3ULYDGRQR)L QDQFLHUR

45 Se si attribuisce al settore privato la voce "errori ed omissioni" (-8 mld), il contributo diventa negativo (-5.3 mld).

46 Ci riferiamo agli investimenti diretti e agli investimenti di portafoglio in azioni.

47 Stiamo utilizzando la seguente relazione di contabilità nazionale, riferita ai diversi settori dell’economia: investimenti

esteri diretti + investimenti esteri di portafoglio in azioni + variazione del debito estero = deficit delle partite correnti +

contributo alle riserve internazionali + variazione delle attività all’estero.

48 “ ”: comprende il governo nazionale, i governi locali e la Banca Centrale.

6HFWRU3~EOL FRQR)LQDQFL HUR\%DQFR&HQWUDO

49 “(...) OD DFXPXODFLyQ GH UHVHUYDV GH GLYLVDV SURGXFL GD EDMR OD FRQYHUWLELO LGDG HVWXYR VXVWHQWDGD HVHQFLDOPHQWH HQ OD

FRO RFDFLyQGHGHXGDH[WHUQDS~EOL FD(QHIHFWRPL HQWUDVTXHHOVHFWRUSUL YDGRHQHO SHUtRGRIXHGHILFLWDULRHQ

VXV WUDQVDFFLRQHV FRQ HO UHVWR GHO PXQGR SRU WRGR FRQFHSWR HO VHFWRU S~EOLFR FRORFy PiV GHXGD H[WHUQD TXH OD

." (Damill, 2000).

UHTXHUL GDSRUVXVSURSL RVSDJRVHQGL YLVDV - 243 -

5DSSRUWR,6$(RWWREUH

con l’espansione del credito, a sua volta legata all'accumulo di riserve, diventa difficile

negare il ruolo positivo svolto fra il 1992 ed il 1998 dall'aumento del debito estero del

settore pubblico.

Tab. 8 PRINCIPALI VOCI DELLA BILANCIA DEI PAGAMENTI

(milioni di dollari)

1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 Tot. 92-98

Saldo conto capitale e fin. 9.220 13.564 12.741 7.224 12.380 16.818 18.414 90.362

Saldo partite correnti -5.655 -8.163 -11.148 -5.175 -6.822 -12.240 -14.530 -63.733

Errori ed omissioni -278 -1.163 -911 -2.152 -1.676 -1.306 -446 -7.932

Variazione riserve (1) -3287 -4238 -682 102 -3882 -3273 -3.438 -18.698

Fonte: Dirección Nacional de Cuentas Internacionales.

(1) il segno (-) indica incremento.

Tab. 9 DISAGGREGAZIONE DELLA BILANCIA DEI PAGAMENTI PER SETTORI (1992-1998)

(milioni di dollari)

Saldo partite correnti Saldo conto finanziario Contributo alle riserve

(a) (b) (a)+(b)

Settore privato (1) -43.371 46.047 2.676

Settore pubblico e BCRA -20.361 43.977 23.616

Totale -63.732 90.024 26.292

Discrepanza statistica -7.594

Variazione riserve 18.698

Fonte: elaborazione ISAE su dati MECON e Dirección Nacional de Cuentas Internacionales.

(1) +

6HFWRU3ULYDGRQR)LQDQFLHUR 6HFWRU)LQDQFLHUR

Tab. 10 DISAGGREGAZIONE DEGLI AFFLUSSI LORDI DI CAPITALE PER SETTORE (1992-1998)

(milioni di dollari)

Settore privato (1) Settore pubbblico e BCRA Totale

Investimenti esteri diretti 33.534 6.334 39.868

Investimenti di portafoglio in azioni 8.972 3.506 12.478

Variazione del debito estero 46.523 32.433 78.956

Afflusso di capitali (a) 89.029 42.273 131.302

Deficit partite correnti (b) -43.371 -20.361 -63.732

Contributo alle riserve (c) 2.676 23.616 26.292

Variazione attività sull'estero (d) 48.437 - 48.437

Discrepanza statistica (a) + (b) - (c) - (d) -7.159

Fonte: elaborazione ISAE su dati Dirección Nacional de Cuentas Nacionales.

(1) +

6HFWRU)LQDQFLHUR 6HFWRU3ULYDGRQR)LQDQFLHUR

Questa conclusione è in evidente contrasto con la tesi sostenuta dal FMI secondo cui

all'origine della crisi argentina del 2001 vi sarebbe il forte aumento del debito estero pub-

blico, causato, a sua volta, da una scarsa disciplina fiscale negli anni di elevata crescita.

50 : “

Nelle parole di Mark Allen $UJHQWLQD¶VILVFDOSROLF\WKURXJKRXWWKHVZDVDWILUVW

VLJKW QRW FRQVSLFXRXVO\ SURIOLJDWH 7KH SULPDU\ EDODQFH ZDV FORVH WR ]HUR DQG WKH

- 244 -

8QDFULVLUHFHQWHYXOQHUDELOLWjPDFURHFRQRPLFDHG HIIHWWLVRFLDOLQHOFDVRDUJHQWLQR

DYHUDJHRYHUDOOGHILFLWZDVDERXWSHUFHQWRI*'3LQWKH\HDUVXSWR 1HYHU

WKHOHVV$UJHQWLQDVKRXOGKDYHGRQHPXFKPRUHWRVWUHQJWKHQLWVSXEOLFILQDQFHV LQ

WKH\HDUVRIH[FHSWLRQDOJURZWK$UJHQWLQDVKRXOGKDYHUXQDVXUSOXVLILWZDVJRLQJWR

KDYHURRPIRUDILVFDOVWLPXOXVLQWKHHYHQWRIDGRZQWXUQ2QO\VXEVWDQWLDOO\ODUJHUSUL

51 52 .

PDU\VXUSOXVHVZRXOGKDYHUHGXFHGWKHYXOQHUDELOLW\SRVHGE\WKHGHEWVWRFN

Una conseguenza importante dell'accettazione dell'una o dell'altra tesi è la diversa

conclusione cui si perviene circa il complesso delle riforme attuate dalle autorità argenti-

ne. Nella visione del FMI esse formano un insieme coerente, messo in crisi da una catti-

va gestione della politica fiscale e dal verificarsi di eventi negativi imprevedibili - le crisi

finanziarie della seconda metà degli anni novanta. Al contrario, se il forte aumento del

debito estero pubblico viene interpretato come un elemento necessario alla crescita del

prodotto, si deve concludere che il modello conteneva degli aspetti fortemente contrad-

dittori - la libertà valutaria per i residenti e l'eccessiva apertura alle importazioni - che ne

hanno provocato l'insostenibilità finanziaria nel lungo termine. L'indebitamento estero

del settore pubblico appare allora, in larga misura, come un effetto di quella insostenibi-

lità. Esso ha consentito al modello di sopravvivere alla crisi del 1995 e di generare una

seconda fase di crescita.

50 Deputy Director of the Policy Development and Review Department of the International Monetary Fund.

51 Allen (2003), pag. 133.

52 Esempi di questo punto di vista sono numerosi nelle dichiarazioni di coloro che hanno, o hanno avuto, fino a tempi

recenti, ruoli importanti all’interno del FMI:

“(...) HPHUJL QJPDUNHWFRXQWULHVPD\QHHGWREHHYHQPRUHFRQVHUYDWLYHZL WKSXEOL FH[WHUQDO GHEWWKDQZHKDGWKRXJKW, I

D FRXQWU\¶V SULYDWH VHFWRU L V EHQHIL WLQJ IURP DFFHVV WR LQWHUQDWLRQDO FDSL WDO PDUNHWV ZKLFK LV DOO WR WKH JRRG WKHQ LW LV

" Krueger , (2002).

GDQJHURXVIRUWKHSXEOL FVHFWRUWRUHO \RQLWWRRPXFKIRUFKHDSILQDQFHDVZHO O

" 'XULQJWKHSDVWGHFDGHWKHUHZHUHL PSRUWDQWUHIRUPVDQGDFKLHYHPHQWV%XWUHIRUPVZHUHQRWSXUVXHGFRQVLVWHQWO \RU

." Köhler, (2002).

FRPSUHKHQVL YHO\,QSDUWLFXODUWKHUHZDVQRWDVRXQGILVFDOSROLF\ .” Singh, (2002).

“ ,QRXUYL HZIDLO XUHVLQILVFDO SROL F\FRQVWLWXWHWKHURRWFDXVHRIWKHFXUUHQWFULVLV

“ :KHQ D FRXQWU\ DGRSWV D FXUUHQF\ SHJ RU D FXUUHQF\ ERDUGOL NH UHJLPH VXFK DV WKH RQH $UJHQWLQD DGRSWHG WKH

FRQVWUDL QWVRQRWKHUPDFURHFRQRPL FVSROL FL HV±PRQHWDU\DQGIL VFDO±DUHH[WUHPHO\GHPDQGLQJ, Q$UJHQWL QD¶VFDVHWKH

.” IMF, (2002).

IL VFDOGHPDQGVVL PSO\ZHUHQ¶WPHW

" (QXPHUDWL QJWKHPDQ\WKL QJVWKDWFRQWULEXWHGWR$UJHQWL QD VWUDJHG\KRZHYHUVKRXOGQRWREVFXUHWKHFUL WLFDODYRLGDEOH

IDLO XUH RI $UJHQWL QH HFRQRPL F SROLF\ WKDW ZDV WKH IXQGDPHQWDO FDXVH RI GL VDVWHU QDPHO\ WKH FKURQLF L QDEL OLW\ RI WKH

." Mussa, (2002).

$UJHQWL QHDXWKRUL WLHVWRPDL QWDL QDUHVSRQVLEOHIL VFDOSRO LF\

Tali affermazioni, peraltro, sono in netto contrasto con la valutazione sostanzialmente positiva della politica economica

argentina, implicita nel sostegno finanziario garantito per oltre dieci anni dal FMI. In realtà, almeno fino al 1998, il giudizio

del Fondo appariva senza riserve:

“(...) DWWKHDQQXDO,0)PHHWLQJLQWKH)XQG ¶V0DQDJLQJ'LUHFWRUKHUDOGHG$UJHQWL QD¶VHFRQRPLFSRO LF\DV WKHEHVW

.” Ocampo, (2003).

LQWKHZRUOG - 245 -

5DSSRUWR,6$(RWWREUH

/$5(&(66,21((/(32/,7,&+(',,17(59(172

Nella seconda metà del 1998 si apre una nuova fase per l'economia argentina. Nel

mese di agosto, per gli effetti della crisi asiatica, la Russia è costretta a svalutare e ad an-

nunciare la sospensione dei pagamenti sul debito estero. L’Argentina, che ha attratto in

53 , si trova in seguito di fronte ad un

una prima fase i capitali in fuga dai mercati asiatici

54

brusco rallentamento degli afflussi . L’incertezza legata alla crisi finanziaria russa spin-

ge i capitali verso i più sicuri mercati delle economie industrializzate, provocando un

55 . L’economia argentina

drastico aumento dei tassi d’interesse per tutti i paesi emergenti

entra in recessione già nella seconda metà del 1998. Pochi mesi più tardi (gennaio 1999)

il Brasile, il cui mercato nel 1998 assorbe oltre il 30% delle esportazioni argentine, è co-

stretto a svalutare il cambio. Ciò provoca una caduta delle esportazioni che accentua no-

tevolmente la recessione (Tab. 11).

Il settore pubblico non è in condizione di stimolare la domanda interna. Infatti, ciò

56

causerebbe un incremento del deficit che, non potendo essere finanziato con moneta ,

costringerebbe a ricorrere al finanziamento estero proprio nel momento in cui questo è

57 . D'altro canto, senza modifiche della politica commerciale, è pro-

più scarso e costoso

babile che uno stimolo alla domanda aggraverebbe la situazione finanziaria del paese

rendendo necessari, come nelle precedenti fasi espansive, afflussi crescenti di capitale.

L'Argentina si trova perciò di fronte ad una grave recessione che le caratteristiche del re-

gime della convertibilità non permettono di contrastare con gli strumenti di politica fi-

scale e monetaria. Una possibile via d'uscita è la svalutazione. Questa, tuttavia, presenta

numerosi ostacoli. In primo luogo, si corre il rischio di provocare una ripresa dell'infla-

zione che annullerebbe rapidamente il guadagno di competitività. L'aumento del valore

53 In realtà una prima fase di tensione si è avuta nell’ottobre del 1997. L'attacco speculativo alla valuta di Hong Kong, che

aveva un regime di cambio simile a quello argentino, ha provocato una crisi di fiducia. I prezzi dei titoli pubblici e privati

argentini sono caduti in modo drastico. L’effetto è stato però solo temporaneo. Dopo alcune settimane i tassi d’interesse

sono diminuiti permettendo la ripresa delle emissioni.

54 Nel terzo trimestre del 1998 gli afflussi netti di capitale in Argentina sono stati superiori rispetto allo stesso periodo

dell'anno precedente di circa 1,7 miliardi di dollari. Un forte calo, sempre rispetto all'anno precedente, si è avuto nel

quarto trimestre (-2,1 mld). Il dato annuale per il 1998 è stato comunque superiore a quello del 1997 (circa 1,6 mld). La

situazione è cambiata nel 1999 (-4,8 mld rispetto al 1998).

55 Fra il 3 e il 31 agosto del 1998 l'indice Arg-EMBI+, calcolato da J.P. Morgan, è aumentato da 470 a 1278 punti base.

(100 punti base = 1%). Nello stesso periodo l’indice EMBI+, relativo all’insieme delle economie emergenti, è aumentato

da 655 a 1524.

56 Oltre al divieto formale contenuto nella legge di convertibilità, la monetizzazione del deficit era impedita dalla

simultanea presenza del cambio fisso con il dollaro e della libertà valutaria.

57 Alla fine del 1998 i titoli del debito pubblico argentino denominati in valuta nazionale rappresentavano meno del 7% del

debito pubblico complessivo. - 246 -

8QDFULVLUHFHQWHYXOQHUDELOLWjPDFURHFRQRPLFDHG HIIHWWLVRFLDOLQHOFDVRDUJHQWLQR

reale del debito estero, inoltre, richiederebbe l’avvio di un negoziato con i creditori per la

sua ristrutturazione. Esiste, infine, un importante problema distributivo legato al sistema

bimonetario. Coloro che hanno avuto fiducia nella politica del governo e hanno acquista-

to attività finanziarie in valuta nazionale risulterebbero danneggiati rispetto a quanti de-

tengono attività in dollari, sia nel paese sia all'estero.

Tab. 11 OFFERTA E DOMANDA AGGREGATE, VALORI E TASSI DI CRESCITA

(migliaia di pesos, prezzi 1993)

1998 1999 2000 (*) 2001 (*) 2002 (*)

PIL a prezzi di mercato 288.123.305 278.369.014 276.172.685 263.996.674 235.235.597

Variazione % annuale -3,4 -0,8 -4,4 -10,9

Variazione % (99-01) -5,2

Importazioni 38.903.792 34.520.591 34.466.198 29.659.341 14.812.007

Variazione % annuale -11,3 -0,2 -13,9 -50,1

Variazione % (99-01) -14,1

Consumo 232.806.302 229.782.955 228.714.544 216.919.173 189.087.157

Variazione % annuale -1,3 -0,5 -5,2 -12,8

Variazione % (99-01) -5,6

Investimenti fissi lordi 60.780.670 53.116.315 49.502.143 41.749.588 26.532.874

Variazione % annuale -12,6 -6,8 -15,7 -36,4

Variazione % (99-01) -21,4

Esportazioni 30.837.534 30.448.896 31.271.744 32.128.900 33.122.632

Variazione % annuale -1,3 2,7 2,7 3,1

Variazione % (99-01) 5,5

Discrep. stat. e var. scorte 2.602.590 -458.561 1.150.451 2.858.355 1.304.941

Fonte: elaborazione ISAE su dati Dirección Nacional de Cuentas Nacionales

Sembra di poter dire che è la ferma intenzione delle autorità argentine di mantenere

58 a far sì che l’unica strada ancora aperta, dal punto di vista del

la parità con il dollaro 59

FMI, sia quella di adottare, nonostante la recessione, politiche fiscali restrittive . Ciò

58 La strada che Menem ha cercato inizialmente di percorrere, appoggiato da Pedro Pou, Presidente del BCRA, è stata

quella di sostituire il peso con il dollaro attraverso un trattato di unione monetaria con gli Stati Uniti. Il progetto ha

incontrato la ferma opposizione della Federal Reserve, indisponibile a condizionare la politica monetaria alle esigenze di

un altro paese (Il Sole 24 ore, 20 marzo 1999). Da parte Argentina, lo scopo che si voleva, raggiungere era una drastica

diminuzione dei tassi d'interesse attraverso l'eliminazione del rischio di cambio. Tale soluzione presentava degli ostacoli,

come ha dimostrato l’ampio dibattito che si è sviluppato attorno a questo tema. Una prima difficoltà era l'insufficienza

delle riserve, non in grado di convertire in dollari lo di attività finanziarie in valuta nazionale, per cui sarebbe stato

VWRFN

comunque necessario svalutare il peso e ristrutturare il debito estero. Esisteva poi un costo rappresentato dalla perdita

degli interessi sulle riserve del BCRA che sarebbero state azzerate. I problemi principali, tuttavia, erano soprattutto due.

L'adozione del dollaro avrebbe comportato la rinuncia anche a quei modesti margini di manovra concessi alla politica

monetaria dalla legge di convertibilità. Si sarebbe perciò accentuata la dipendenza dalla scelte della Federal Riserve che,

in assenza di un trattato, non avrebbero tenuto conto dell'andamento dell'economia argentina. Per quanto riguarda il

differenziale fra il tasso d’interesse nazionale e quello statunitense, inoltre, bisogna notare che esso sarebbe dipeso,

almeno nel lungo termine, dal disavanzo di parte corrente. Se quest'ultimo avesse mostrato una tendenza continua

all'aumento, com’era accaduto nelle fasi espansive degli anni novanta, l’adozione del dollaro sarebbe potuta apparire

non sostenibile. In tali circostanze gli investitori avrebbero richiesto un aumento del premio per il rischio. Questa tesi è

analizzata in Pivetti (1998) in relazione all’Unione Monetaria Europea.

- 247 -

5DSSRUWR,6$(RWWREUH

dovrebbe ridurre il deficit di bilancio, aumentare la fiducia nella solvibilità del settore

60 .

pubblico e provocare una diminuzione dei tassi d'interesse

E' opportuno cercare di analizzare i possibili effetti di questa strategia. Se avesse

successo potrebbe ridurre i pagamenti per gli interessi sul debito estero, stimolare gli af-

flussi di capitale e quindi aiutare a sostenere il tasso di cambio. Non è immediatamente

chiaro, tuttavia, in che modo potrebbe favorire la ripresa. Infatti, a differenza di quella

del 1995, la principale causa della recessione del 1999 non è una caduta del credito per il

61

settore privato , ma una diminuzione della domanda aggregata che si verifica nonostan-

te il credito rimanga disponibile. Pertanto, anche se l’adozione di misure fiscali restritti-

ve favorisse gli afflussi di capitale e l’accumulo di riserve, non si avrebbe un aumento

apprezzabile della domanda interna. Sarebbe piuttosto necessario un impulso diretto at-

traverso una manovra fiscale espansiva. Questa potrebbe forse essere attuata con un in-

tervento straordinario del FMI, volto a garantire temporaneamente i pagamenti

62 . Ciò richiederebbe l’introduzione di vincoli ai movimenti di

sull’estero dell’Argentina

capitale per impedire alla speculazione di vanificare lo sforzo finanziario e modifiche

alla politica commerciale, in modo che nella fase di ripresa non si verifichi un aumento

eccessivo delle importazioni. Con l'adozione di misure fiscali restrittive, invece, le possi-

bilità di ripresa verrebbero affidate ad un meccanismo indiretto basato sull’adeguamento

dei prezzi: la diminuzione del tasso d’inflazione potrebbe provocare, attraverso il deprez-

zamento reale del cambio, un aumento delle esportazioni.

59 Ci affidiamo alla spiegazione ufficiale del FMI riguardo al sostegno fornito alla convertibilità, secondo cui la scelta del

regime di cambio è una responsabilità dei paesi membri ed il ruolo del FMI è quello di sostenere una strategia coerente

con tale scelta finché questa ha "ragionevoli possibilità di successo":

" +RZ VWURQJO \ VKRXOG WKH )XQG KDYH DUJXHG IRU D FKDQJH" $W WKH HQG RI WKH GD\ WKH IRUPDO SRVLWL RQ LV FOHDU LW LV IRU D

PHPEHU QRW IRU XV WR FKRRVH LWV RZQ H[FKDQJH UDWH UHJL PH DQG WR SXW LQ SO DFH WKH VXSSRUWLQJ SROL FL HV QHFHVVDU\ WR

PDL QWDLQL W2XU$UWLFOHVRI$JUHHPHQWUHTXLUHXVWRVXSSRUWWKHEDVLFSRO LF\VWUDWHJ\DGRSWHGE\RXUPHPEHUVDVORQJDV

." (Krueger, 2002b). Ciò lascia intendere che il FMI nel 1999 non si sarebbe

LW KDV D UHDVRQDEOH FKDQFH RI VXFFHVV

opposto alla svalutazione. E' questa l'opinione di Michael Mussa, consigliere economico del FMI tra il 1991 ed il 2001:

" 6XEVHTXHQWGHFL VL RQVWRSHUVL VWZLWKWKH&RQYHUWLELOL W\3ODQH[SHFLDOO\DVL WFDPHXQGHUL QFUHDVLQJSUHVVXUHGXULQJWKH

SHUL RGZHUHFOHDUO \WKHFKRL FHRIWKH$UJHQWLQHDXWKRULWL HV7KHVHGHFL VL RQVZHUHVXSSRUWHGE\WKH)XQG%XW

WKHUHL VQRGRXEWWKDWL IWKH$UJHQWL QHVKDGGHFLGHGWRPRYHWRDQDO WHUQDWLYHPRUHIOH[L EO HH[FKDQJHUDWHDQGPRQHWDU\

."

SRO LFH UHJLPH WKDW PDLQWDLQHG UHDVRQDEO H PRQHWDU\ GLVFL SO LQH WKLV ZRXOG DOVR KDYH EHHQ DFFHSWDEO H E\ WKH )XQG

(Mussa, 2002).

"

60 ,OHVWH[DFWTXHOH)0, FRQVHLO OHHQJpQpUDO DX[SD\VGHOL PL WHUO DSURJUHVVLRQGHO DGHWWHSXEOL TXHjODVXLWHGHVFULVHV

IL QDQFLqUHV DILQ GH UpWDEOL U O D FRQILDQFH HW GH UpGXL UH O HV WDX[ G LQWpUrWV HQ JpQpUDO WUqV pOHYpV TXH OH SD\V GRL W

KDELWXHO OHPHQWSD\HUHQSDUHLO FDV&HSHQGDQWFHWWHUHFRPPDQGDWL RQHVWPRGXOpHHQIRQFWLRQGHODVLWXDWLRQSURSUHDX

" (Larsen, 2002).

SD\VHWGHO DPSO HXUGHVDFKDUJHG HQGHWWHPHQW

61 Per tutto il 1999 il credito al non è mai sceso al di sotto del livello del luglio 1998, il mese

6HFWRU3ULYDGRQR)LQDQFL HUR

che precede l'inizio della crisi finanziaria russa.

62 E’ opportuno sottolineare che nel dicembre del 2000 il FMI ha concesso, insieme ad altre istituzioni, un prestito

all’Argentina di circa 40 miliardi di dollari, ma a sostegno della politica di riduzione del deficit di bilancio. Le erogazioni per

il 2001 erano sufficienti a garantire l’87,5% dei pagamenti sull’estero del governo argentino previsti per quell’anno.

- 248 -

8QDFULVLUHFHQWHYXOQHUDELOLWjPDFURHFRQRPLFDHG HIIHWWLVRFLDOLQHOFDVRDUJHQWLQR

In effetti, in base a quanto riportato nel Memorandum dell’11 gennaio 1999, sembra

essere questa la strada seguita dal governo argentino e dal FMI: "

7KH SURJUDP LV

EDVHGRQWKHDVVXPSWLRQWKDWWKHUDWHRIUHDO*'3 « ZLOOUHFRYHU VLJQLILFDQWO\LQWKH

FRXUVHRIDYHUDJLQJSHUFHQWIRUWKH\HDUDVDZKROH7KHSURJUDPDLPVDW

NHHSLQJWKH DQQXDO UDWH RI LQIODWLRQ DW OHVVWKDQ SHUFHQW ZKLFKLVEHORZ WKHSDUWQHUV

63

" .

DYHUDJHLQPDMRUWUDGLQJ «

Circa i risultati concretamente ottenuti possiamo dire che l’indice dei prezzi al con-

sumo è diminuito nell’intero triennio 1999-2001 (Tab. 1). Nello stesso periodo il peso si

è deprezzato in termini reali rispetto al dollaro e, limitatamente al 2000, anche nei con-

fronti della valuta brasiliana, mentre il rafforzamento del dollaro ha impedito che il peso

si deprezzasse rispetto alle valute europee. Dopo la riduzione del 1999 provocata dalla

svalutazione brasiliana (Tab. 11), le esportazioni sono aumentate in termini reali sia nel

2000 (2,7%) che nel 2001 (2,7%). Possiamo dire, quindi, che il meccanismo che si inten-

deva innescare ha probabilmente operato. L’effetto positivo sul PIL, tuttavia, è stato do-

minato da quello di segno opposto provocato dalla diminuzione dei consumi e degli

investimenti, cui hanno certamente contribuito, in modo determinante, le misure fiscali

restrittive adottate per l’intero triennio 1999-2001. A tale riguardo possiamo ricordare al-

cuni dei principali provvedimenti adottati. Nel dicembre del 1999 il governo de la Rúa

attua una manovra basata su inasprimenti fiscali, in particolare dell’imposta sul valore

aggiunto. Per contenere la spesa, nel maggio del 2000, vengono ridotti gli stipendi dei di-

pendenti pubblici. Nel luglio del 2001 viene approvata la legge del “deficit zero” che

prevede la riduzione di ogni tipo di spesa diversa da quella per interessi in proporzione

all'andamento delle entrate tributarie, in modo da mantenere il bilancio in pareggio. Mi-

sure come queste non possono che aver ridotto i consumi, contribuito alla diminuzione

dei prezzi e quindi degli investimenti. La diminuzione dei prezzi, infatti, è particolar-

mente grave per le imprese, sia perché aumenta il valore reale dei debiti, sia perché de-

prime i profitti a causa dell’intervallo di tempo che intercorre fra il momento in cui

vengono sostenuti i costi e quello in cui si ottengono i ricavi.

Se questa interpretazione è corretta non può sorprendere che nel triennio 1999-2001

il governo argentino abbia fallito sistematicamente gli obiettivi di riduzione del rapporto

deficit/PIL, cui il sostegno finanziario del FMI era condizionato. Come abbiamo visto

nella citazione precedente, quegli obiettivi si basavano su previsioni di crescita sostenuta

del PIL, che l’incremento delle esportazioni non è stato in grado di generare.

63 IMF (1999). - 249 -

5DSSRUWR,6$(RWWREUH

/$&5,6,),1$1=,$5,$(/¶86&,7$'$//$&219(57,%,/,7¬

Abbiamo accennato, all’inizio di questo lavoro, alle gravi conseguenze sociali che si

sono verificate con la crisi finanziaria del 2001 ed in particolare al forte aumento del tas-

so di disoccupazione e del numero di persone al di sotto delle soglie di povertà e di indi-

genza. Per fornire un’idea di come ciò sia avvenuto è opportuno riassumere brevemente

le circostanze del tutto eccezionali in cui è maturata la decisione di abbandonare la con-

vertibilità.

Nel luglio del 2001, per l'impossibilità di ricorrere ai mercati internazionali dei capi-

tali, il governo decide di adottare una severissima politica di bilancio, il “deficit zero”,

cui abbiamo accennato nel paragrafo precedente. Il tentativo di ripristinare la fiducia e di

provocare una riduzione dei tassi d'interesse non ha tuttavia successo. Nonostante il FMI

sostenga il governo argentino con un prestito di 4 miliardi di dollari, nella seconda metà

dell’anno si verifica una tendenza continua alla caduta dei depositi. La corsa agli sportel-

64 spinge il governo ad imporre delle restrizioni al prelievo ban-

li della fine di novembre 65

cario (" "). Ciò mette in crisi il settore informale , che utilizza soprattutto il

FRUUDOLWR

circolante per effettuare le transazioni, e colpisce quindi la parte meno tutelata dei lavo-

66

ratori. Il drastico calo della domanda, sia di beni di consumo che d'investimento , aggra-

va la recessione e provoca un forte aumento del tasso di disoccupazione.

La sospensione del sostegno del FMI - agli inizi di dicembre - e un vero e proprio

67

crollo delle entrate fiscali dovuto all’aggravarsi della recessione , rendono la situazione

finanziaria insostenibile. In seguito agli scontri del 20 dicembre, in cui perdono la vita

circa trenta persone, il Presidente de la Rúa e il Ministro dell’Economia Cavallo si dimet-

tono. Segue una grave crisi istituzionale e il fallimento dei tentativi di tre Presidenti in

pochi giorni. Uno di questi, Adolfo Rodríguez Saá, dichiara la sospensione dei pagamen-

ti sul debito estero. Il Parlamento incarica infine Duhalde, il candidato peronista sconfit-

to alle elezioni presidenziali del 1999, di concludere il mandato di de la Rúa. Duhalde

prende immediatamente due decisioni importanti: conferma la sospensione dei pagamen-

ti sul debito e pone fine al regime della convertibilità. Si tenta di realizzare un sistema di

cambio multiplo, che prevede una nuova parità con il dollaro (1,4:1) per le esportazioni e

64 Il 30 novembre del 2001 il sistema bancario ha perso il 2,6% dei depositi (1,8 miliardi di dollari).

65 Si veda ad esempio Cavallo (2002).

66 Nel quarto trimestre del 2001 i consumi e gli investimenti si sono ridotti in termini reali dell’11,3% e del 28,6%,

rispettivamente.

67 Nel mese di dicembre le entrate tributarie si sono ridotte del 28,3% rispetto allo stesso periodo dell’anno precedente.

La riduzione ha riguardato soprattutto i tributi legati al livello di attività (le entrate relative all'imposta sul valore aggiunto si

sono ridotte del 47 per cento. Con riferimento all'intero 2001 la riduzione delle entrate totali è stata del 7,5 per cento

(Banco de la Provincia de Buenos Aires, 2002). - 250 -

8QDFULVLUHFHQWHYXOQHUDELOLWjPDFURHFRQRPLFDHG HIIHWWLVRFLDOLQHOFDVRDUJHQWLQR

per le importazioni ritenute essenziali, ed un cambio fluttuante, controllato dal BCRA,

per tutte le altre transazioni. La successiva, forte svalutazione del peso provoca un deciso

aumento dei prezzi, in particolare dei beni oggetto di commercio internazionale e quindi,

per la struttura delle esportazioni argentine, anche dei beni del settore primario su cui

viene spesa un’elevata proporzione dei redditi più bassi.

&21&/86,21,

Si è visto come la tesi sostenuta dal FMI, secondo cui la causa principale del falli-

mento del regime della convertibilità in Argentina sarebbe la scarsa disciplina fiscale ne-

gli anni di elevata crescita, non sia ben fondata. Per le caratteristiche del regime della

convertibilità, l’espansione del credito, necessaria a finanziare la domanda aggregata, ri-

chiedeva un aumento delle riserve. A causa dell’eccessiva apertura commerciale e libertà

valutaria il settore privato non è stato in grado di svolgere tale funzione. E’ soprattutto

attraverso l’incremento del debito estero pubblico, in quegli anni, che sono affluiti nel

paese i capitali che hanno consentito di finanziare la domanda aggregata.

Abbiamo visto, inoltre, che la strategia adottata del FMI di fronte alla recessione

dell’ultimo periodo della convertibilità si è basata sull’adozione di misure fiscali restritti-

ve. Queste avrebbero dovuto ripristinare la fiducia nel settore pubblico e innescare la ri-

presa attraverso un meccanismo indiretto basato sul rallentamento dell’inflazione, il

deprezzamento del tasso di cambio reale e quindi l’aumento delle esportazioni. Gli effetti

negativi, assai più diretti e forti, di quelle misure sulle altre componenti della domanda

aggregata hanno contribuito, al contrario, ad accentuare la recessione senza fornire solu-

zioni alla grave situazione finanziaria del paese.

- 251 -

5LIHULPHQWLELEOLRJUDILFL

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- 281 -

ISTITUTO DI STUDI E

ANALISI ECONOMICA

Rapporto ISAE

)LQDQ]DSXEEOLFDH

UHGLVWULEX]LRQH

Parte Seconda

2WWREUH

Il Rapporto ISAE è frutto del lavoro collettivo di un gruppo di ricercatori, coordinati da

Stefania Gabriele. In particolare, i testi sono stati redatti da

SHUODSDUWHSULPD

− Floriana D'Elia e Isabella Sulis (capitolo primo), Alberto Gabriele, UNCTAD* (riquadro

“Le contraddizioni della politica sanitaria in Vietnam”); Stefania Gabriele (riquadro “I

paradossi del Kerala”);

− Annalisa Cicerchia (capitolo secondo);

− Stefania Gabriele e Luigi Meucci (capitolo terzo); Floriana D’Elia (riquadro “Il

finanziamento della spesa pubblica”) ;

− Michele Raitano (capitolo quarto), Catia Nicodemo (riquadro “Le riforme previdenziali nei

paesi candidati all’adesione all’Unione Europea“ );

− Luisa Sciandra (capitolo quinto);

− Roberto Longo, IFAD* (capitolo sesto);

− Veronica Polin (capitolo settimo);

− Andrea Imperia (capitolo ottavo), Carlo Declich (riquadro “Gli effetti della crisi argentina

su povertà e disuguaglianza”);

SHUODSDUWHVHFRQGD

− Margherita Cagiano de Azevedo, Sandro Calabresi, Sergio de Nardis, Raffaele Malizia,

Maria Cristina Mercuri, Claudio Vicarelli, con il contributo di Cristina Brandimarte,

Daniela Rossi ed Emanuela Tassa, la collaborazione di Massimo Mancini e Mara Meacci

e l’assistenza di Paolo Fanfoni (capitolo nono);

− Maria Cozzolino e Carlo Declich con il contributo di Carlo Azzarri (capitolo decimo); Rita

Di Biase (riquadro “La riforma dei sussidi di disoccupazione”); Francesco Paolini

(riquadro “Reddito minimo e reddito di ultima istanza”); Maria Cozzolino e Paola Tanda

(riquadro “Scelte di pensionamento e incentivo”);

− Antonella Caiumi (capitolo undicesimo).

I colleghi Sergio De Nardis, Raffaele Malizia e Giovanni Principe hanno fornito utili

suggerimenti al gruppo di lavoro, che è loro grato.

Si ringrazia la CERVED e Paolo Schiavo, Direttore Ufficio Studi e Politiche Economico-

Fiscali, Dipartimento per le Politiche Fiscali, Ministero dell’Economia e delle Finanze, per i

dati forniti. A Paolo Schiavo e a Massimo Pivetti, ordinario di Economia Politica

all’Università di Roma “La Sapienza” va inoltre la gratitudine degli autori per le preziose

osservazioni critiche.

La composizione editoriale è stata curata da Maurizio Brioni, Giuseppina Marasca,

Fernanda Turella, con il coordinamento di Silvia Fanfoni.

Il Rapporto è stato chiuso con le informazioni disponibili al 29 ottobre 2003.

* I contributi di Alberto Gabriele e Roberto Longo esprimono le opinioni personali degli

autori e non dell’UNCTAD e dell’IFAD.

Stampato presso la sede dell’Istituto

OTTOBRE 2003

,1',&( .................................... 5

4XDGURSUHYLVLYRDEUHYHWHUPLQHGHOO¶HFRQRPLDLWDOLDQD

Introduzione ............................................................................................................ 5

L’economia internazionale nel 2003-2004 ............................................................. 5

La congiuntura dell’economia italiana negli ultimi mesi del 2003 ..................... 13

Le prospettive dell’economia italiana nel 2003 - 2004 ........................................ 15

Andamento dei conti pubblici nel biennio 2003-2004 ......................................... 23

Manovra di finanza pubblica per il 2004 ............................................................. 27

:HOIDUH .......................................................... 33

6RVWHQLELOLWjGHO LQFHQWLYLHUHJROH

Introduzione .......................................................................................................... 33

L’assegno al secondo figlio................................................................................... 35

La previdenza ....................................................................................................... 47

..................................................................... 59

/DULIRUPDGHOODILVFDOLWjGLLPSUHVD

Introduzione .......................................................................................................... 59

Il quadro della riforma .......................................................................................... 60

Alcune osservazioni sulla riforma dell’imposizione societaria

sulle decisioni di investimento ............................................................................. 69

Simulazione degli effetti della riforma ................................................................ 69

........................................................................................ 79

5LIHULPHQWLELEOLRJUDILFL ,1',&('(,5,48$'5,

La riforma dei sussidi di disoccupazione ............................................................................... 39

Reddito minimo e reddito di ultima istanza ........................................................................... 44

Scelte di pensionamento e incentivo ...................................................................................... 49

Quadro previsivo a breve termine

dell’economia italiana

,1752'8=,21(

Questo capitolo illustra la previsione dell’ISAE sull’evoluzione dello scenario ma-

croeconomico interno e internazionale e della finanza pubblica nel 2003-04.

Si presenta dapprima il quadro dell’economia globale, evidenziando i cambiamenti

apportati rispetto alla precedente previsione di luglio alla luce degli andamenti verificati-

si negli ultimi mesi nelle varie regioni del mondo.

Viene quindi esposta l’evoluzione congiunturale dell’economia italiana negli ultimi

mesi del 2003. Nel paragrafo successivo si illustra il consuntivo per quest’anno e la pre-

visione per il 2004 con riferimento alla crescita del PIL, alla dinamica della domanda in-

terna ed estera, alla del mercato del lavoro e alle tendenze dell’inflazione.

SHUIRUPDQFH

Nei due ultimi paragrafi si analizzano in dettaglio gli andamenti dei conti pubblici –

i saldi e le principali poste in entrata e in uscita – nel 2003 e 2004, nonché la manovra

impostata dal Governo per il prossimo anno.

/¶(&2120,$,17(51$=,21$/(1(/

Negli ultimi 3 mesi si sono susseguite rassicuranti conferme circa l’irrobustimento

del tono congiunturale negli Stati Uniti; il Giappone sembra avviato verso l’uscita dalla

lunga fase di stagnazione; nell’area euro, al contrario, si è confermata la debolezza

dell’attività economica, mentre qualche segnale di miglioramento ha cominciato a mani-

festarsi negli indicatori anticipatori e nella fiducia delle aziende. Sul mercato dei cambi,

tra fine giugno e settembre si è momentaneamente interrotto il processo di indebolimento

del dollaro, tornato poi ad apprezzarsi nelle ultime settimane. Le quotazioni del greggio

hanno continuato a mostrare una elevata volatilità, oscillando di recente al di sopra della

forchetta-obiettivo fissata dai paesi OPEC. Tali mutamenti del quadro internazionale

- 5 -

5DSSRUWR,6$(RWWREUH

sono quindi stati considerati nel formulare il nuovo esercizio previsivo dell’ISAE, appor-

tando alcune modifiche al quadro elaborato lo scorso luglio.

6WDWL8QLWL

Le statistiche più recenti confermano la fase di robusta espansione avvenuta negli

Stati Uniti nel corso del terzo trimestre. I dati mostrano un consistente aumento dell’atti-

vità produttiva e una forte accelerazione nei consumi. Le famiglie americane hanno con-

tinuato a spendere il reddito disponibile, sostenuto dall’effetto di stimolo esercitato dai

tagli e dalle detrazioni fiscali, dopo che la fase di risalita dei tassi al lungo termine ha

parzialmente inibito il processo di rifinanziamento dei mutui, principale canale attraver-

so il quale erano stati finanziati i consumi nei trimestri precedenti.

Cominciano a manifestarsi i primi segnali positivi anche nel mercato del lavoro: in

settembre è aumentato il numero delle buste paga, mentre si sono ridotte le richieste di

sussidi di disoccupazione. Tali indicazioni non preludono probabilmente a un immediato

miglioramento, ma evidenziano comunque un’interruzione del processo di deterioramen-

to della situazione occupazionale, una caratteristica fin qui peculiare dell’attuale contesto

di ripresa ciclica. Dalla capacità di produrre nuova occupazione dipende in gran parte la

sostenibilità dei consumi privati e quindi, in ultima analisi, della ripresa stessa una volta

che, nei prossimi mesi, si affievolirà l’efficacia degli stimoli di natura fiscale.

Dopo il recupero registrato nel secondo trimestre, l’attività d’investimento dovrebbe

essersi mantenuta su di un ritmo positivo di crescita, favorita anche dall’aumento degli

utili aziendali.

Nel nostro scenario, il rafforzamento della fase ciclica statunitense si riflette, per en-

trambi gli anni della previsione, in un tasso di crescita del prodotto più elevato di circa

cinque decimi di punto rispetto a quanto ipotizzato in luglio: il PIL si attesterebbe per

l’anno in corso al 2,7%, per poi salire fino al 3,9% nel 2004.

$UHDHXUR

Sull’altro versante dell’Atlantico, la fase ciclica appare in notevole ritardo. Per l’in-

tera area euro, i dati di contabilità nazionale hanno evidenziato nel periodo aprile-giugno

una contrazione del prodotto, dopo la variazione nulla dei due trimestri precedenti. Sulla

fase di debolezza hanno inciso gli andamenti negativi registrati dalle grandi economie

dell’area, in particolare dalla Germania. A partire dall’estate tuttavia, il clima di fiducia

degli imprenditori e alcuni indicatori anticipatori hanno cominciato a far intravedere un

miglioramento dell’attività produttiva, che finora è stato solo parzialmente confermato

- 6 -

4XDGURSUHYLVLYRDEUHYHWHUPLQHGHOO¶HFRQRPLDLWDOLDQD

dai dati di attività reale. Si può osservare che una situazione simile, caratterizzata dalla

congiunzione di andamenti correnti negativi con indicatori anticipatori positivi, si era già

verificata nella prima metà del 2002. In quella occasione la più favorevole evoluzione

dei rappresentò una “falsa partenza” del ciclo europeo. A differenza di

OHDGLQJLQGLFDWRU

quell’episodio, nella fase attuale i segnali di rafforzamento ciclico al di fuori della zona

euro appaiono ben più robusti; ancora una volta, quindi, si attende un aiuto “esterno” per

poter avviare la ripresa anche nel vecchio continente. Ed è proprio al traino della doman-

da estera che sembra legato il miglioramento della fiducia degli imprenditori: si riscon-

trano infatti segnali di ripresa degli ordinativi, sia totali che esteri, che si riflettono in un

cospicuo rialzo delle attese a breve termine sulla produzione. Dal lato delle famiglie, in-

vece, non appaiono ancora convincenti segnali di ripresa. Tra luglio e settembre, il clima

di fiducia dei consumatori ha segnato un miglioramento solo marginale rispetto ai mini-

mi toccati in precedenza, sostenuto da un maggiore ottimismo sulla situazione economi-

ca generale e del mercato del lavoro; d’altra parte gli indicatori reali (vendite al

dettaglio) ancora non testimoniano una ripresa dei consumi. Né la situazione del mercato

del lavoro appare per il momento in miglioramento: nel primo semestre l’occupazione

complessiva è rimasta sui livelli del corrispondente periodo del 2002; il tasso di disoccu-

pazione è rimasto stabile dal mese di aprile all’8,8 per cento.

Nel complesso, quindi, si conferma un quadro di dipendenza dall’economia statuni-

tense. L’andamento stagnante nel primo semestre ha portato ad una revisione al ribasso

di tre decimi di punto della precedente stima di crescita del PIL per l’anno in corso, ora

pari allo 0,4%. Tale previsione sottende un ritorno a tassi di crescita positivi nel secondo

semestre; una accelerazione del ritmo di espansione dovrebbe manifestarsi non prima

della seconda metà del 2004; in termini annui, il PIL farebbe segnare un incremento

dell’1,6%. Il principale fattore di rischio legato a questo scenario è rappresentato

dall’evoluzione del cambio euro/dollaro. Nelle nostre ipotesi, di seguito illustrate, la fase

di debolezza del dollaro si protrae nella prima metà del 2004, per poi rientrare gradual-

mente. Un apprezzamento della valuta europea più marcato e persistente di quanto qui

assunto limiterebbe la possibilità di sfruttare il traino della domanda estera; in questa

eventualità – e in assenza di un significativo irrobustimento della domanda interna - la

previsione di crescita per il 2004 potrebbe subire un’ulteriore limatura al ribasso.

*LDSSRQH

La novità più rilevante rispetto al quadro internazionale delineato in luglio è rappre-

sentata dall’evolversi della situazione in Giappone.

La revisione al rialzo del PIL nipponico nel secondo trimestre 2003 ha alimentato la

- 7 -

5DSSRUWR,6$(RWWREUH

fiducia sulla possibilità di un miglioramento dell’economia che, secondo le opinioni

dell’Ufficio del Primo Ministro, “mostra i segni di una imminente ripresa”. Il contributo

più rilevante all’espansione del PIL è derivato dalla domanda interna, in particolare dagli

investimenti privati non residenziali, mentre i consumi sono rimasti ancora deboli. Nei

mesi estivi si è però assistito ad un ridimensionamento degli investimenti in macchinari,

che sono attesi in leggero calo nel complesso del terzo trimestre del 2003. D’altra parte,

l’andamento del clima di opinione degli imprenditori mostra un notevole miglioramento,

proprio relativamente al livello dell’attività industriale e all’andamento futuro degli inve-

stimenti.

La dinamica del clima di fiducia delle famiglie appare invece assai più contenuta,

contribuendo a un’evoluzione dei consumi estremamente cauta. Vista l’espansione in

atto negli Stati Uniti e negli altri paesi asiatici, le più solide speranze di ripresa sono an-

cora una volta riposte nel contributo fornito dalla domanda estera netta.

Sembra comunque prematuro considerare del tutto superati i problemi che hanno

condotto al lungo periodo di depressione iniziato con il crollo di borsa dei primi anni no-

vanta. Molti dei fattori strutturali che impediscono al Giappone un rapido ritorno alla

crescita appaiono ancora irrisolti: la deflazione che, unita all’elevata disoccupazione,

può costi-tuire un ostacolo alla ripresa dei consumi; gli elevati livelli di deficit e debito

che impongono rigore alla politica fiscale; le riforme strutturali necessarie a rimodernare

ed eliminare gli squilibri che, seppur avviate, mostrano progressi molto lenti.

In considerazione di tali elementi, il nuovo scenario previsivo rimane improntato

alla cautela; per il secondo semestre si ipotizza il ritorno a un tasso di crescita medio pari

alla metà di quello dei primi sei mesi; il tasso di espansione del PIL nel 2003 si atteste-

rebbe al 2,7%, per poi ridiscendere al 1,8% nel 2004.

$UHHHPHUJHQWL

L’area asiatica si conferma come la più dinamica dello scenario internazionale.

Dopo il superamento della crisi della SARS, le economie di questa regione hanno ripreso

un elevato ritmo di espansione, guidate dalla Cina che nel terzo trimestre ha registrato un

incremento tendenziale del PIL del 9,1%. In un contesto di scambi intra-area crescenti,

l’economia cinese rappresenta un motore in grado di fornire una possente spinta

propulsiva.

Per il 2003, la previsione del PIL di quest’area è stata marginalmente rivista al rial-

zo, attestandosi ora al 5,9%, mentre per l’anno successivo si conferma una tasso di

espansione pari al 6,2 per cento.

Nel resto dei paesi emergenti, il perdurare delle difficoltà in Venezuela e Uruguay

- 8 -

4XDGURSUHYLVLYRDEUHYHWHUPLQHGHOO¶HFRQRPLDLWDOLDQD

ha indotto una revisione al ribasso del ritmo di crescita per l’America latina nel 2003;

per quanto riguarda l’Europa centro-orientale, si è invece determinata una variazione di

segno opposto, grazie soprattutto a una più sostenuta del previsto dell’eco-

SHUIRUPDQFH

nomia polacca, alimentata dal deprezzamento della valuta nazionale nei confronti

dell’euro. Per il complesso delle economie emergenti, quindi, viene sostanzialmente con-

fermato il quadro delineato in luglio, con un tasso di espansione pari al 4,8% nel 2003 e

al 5,4% il prossimo anno.

7DVVLGLFDPELR

Dopo il rapido indebolimento nei primi sei mesi del 2003, tra giugno e l’inizio di

settembre la moneta statunitense ha sperimentato una fase di apprezzamento, che si è

successivamente interrotta in occasione del comunicato dei Ministri G-7 seguito all’in-

contro di Dubai. L’invito alla “flessibilità dei tassi di cambio nelle principali aree al fine

di promuovere aggiustamenti nel sistema finanziario internazionale, basati su meccani-

smi di mercato”, ha infatti nuovamente innescato una brusca caduta del dollaro, che ha

raggiunto nei confronti dell’euro un massimo relativo di 1,18 in ottobre; nello stesso pe-

riodo, lo yen è scivolato di quasi due punti percentuali a quota 109,49, la quotazione più

elevata dal dicembre 2000.

Se, da un lato, l’indebolimento del biglietto verde appare un evento inevitabile a

fronte della situazione di elevatissimo disavanzo del conto corrente statunitense (5% del

PIL), dall’altro, un rafforzamento eccessivamente rapido e consistente sia dell’euro che

dello yen non appare auspicabile nella attuale fase congiunturale. Mentre le autorità mo-

netarie europee non sembrano far trasparire particolari preoccupazioni, tali comunque da

far ipotizzare operazioni di mercato, lo yen “forte” continua ad allarmare le autorità giap-

ponesi per le ricadute sulle esportazioni e sulla ripresa, tanto da dar adito a interventi, più

o meno ufficiali, a difesa del suo valore esterno, nel tentativo di frenarne, quantomeno, la

velocità dell’apprezzamento.

Tali eventi hanno condotto a una consistente revisione dell’ipotesi di base della pre-

visione ISAE. Per l’ultimo trimestre del 2003 si ipotizza il mantenimento della quotazio-

ne del cambio dollaro/euro sui livelli medi prevalenti in ottobre (1,17 dollari per euro);

ciò determina, rispetto alle precedenti ipotesi, un leggero incremento dell’apprezzamento

medio annuo rispetto al 2002 (che nel nuovo quadro si commisura al 19% circa). Per il

2004 viene mantenuta l’ipotesi di un recupero del dollaro nella seconda metà dell’anno.

Il livello di partenza più elevato conduce però a un apprezzamento in media d’anno della

valuta europea dell’ordine dell’1,2%, anziché un deprezzamento come nelle ipotesi pre-

cedenti. Nei confronti dello yen si ipotizza il proseguimento della recente tendenza al de-

- 9 -

5DSSRUWR,6$(RWWREUH

prezzamento, la cui entità dovrebbe essere mantenuta sotto controllo dalle autorità

monetarie nipponiche attraverso la prosecuzione di interventi mirati sul mercato dei

cambi. Ciononostante, in termini medi annui si determinerebbe un apprezzamento della

valuta giapponese dell’ordine del 7,2% nel 2003 e del 6,3% nel 2004.

Tab. 1 PREVISIONI PER L’ECONOMIA INTERNAZIONALE - QUADRO RIASSUNTIVO

(variazioni percentuali salvo diversa indicazione)

2002 2003* 2004*

Cambio

dollari/euro (livello) 0,945 1,126 1,140

Tassi di interesse ufficiali (1)

Area euro 2,75 2,0 2,25

Stati Uniti 1,25 1,0 2,0

Prezzi materie prime in dollari

Brent (dollari a barile) 25,12 28,56 26,50

variazione % -4,1 13,7 -7,2

Altre materie prime 6,7 9,2 2,3

Domanda mondiale

Media esportazioni-importazioni 3,4 3,8 5,7

Area indutrializzata 1,6 2,6 5,0

Economie emergenti 6,7 6,0 7,0

Prodotto Interno Lordo

Mondo 2,8 3,3 4,0

Economie industrializzate 1,6 1,9 2,7

Area euro 0,8 0,4 1,6

Stati Uniti 2,4 2,7 3,9

Giappone 0,2 2,7 1,8

Economie emergenti 4,2 4,6 5,4

Prezzi al consumo

Economie industrializzate 1,5 1,9 1,7

Area euro (2) 2,2 2,1 1,7

Stati Uniti 1,6 2,4 2,3

Giappone -0,9 -0,3 -0,4

* Previsioni ISAE.

(1) Tassi annuali di fine periodo.

(2) Prezzi armonizzati.

3ROLWLFKHPRQHWDULH

Nel quadro delineato, le politiche monetarie dovrebbero mantenere un orientamento

- 10 -

4XDGURSUHYLVLYRDEUHYHWHUPLQHGHOO¶HFRQRPLDLWDOLDQD

espansivo per gran parte del 2004, sia negli Stati Uniti, sia nell’area dell’euro. Negli Stati

Uniti, la continuerebbe a fornire stimolo all’economia finché la ripresa

)HGHUDO5HVHUYH

non avrà portato a una significativa riduzione dell’ e del tasso di disoccupa-

RXWSXW JDS

zione. La fase di rialzo dei tassi di interesse ufficiali potrebbe pertanto prendere avvio

solo nella parte finale del 2004. Si può prevedere che le autorità monetarie americane,

una volta accertate solidità e tenuta della ripresa, aumentino rapidamente il tasso obietti-

vo sui che, dall’1%, raggiungerebbe il 2% entro la fine del prossimo anno.

IHGHUDOIXQGV

Questo scenario si combina con l’ipotesi, sopra ricordata, di un rafforzamento parziale

del dollaro nella seconda metà del 2004, frenato dallo squilibrio nella bilancia dei paga-

menti corrente, che renderà necessario un intervento restrittivo sui tassi di interesse per

adeguare le condizioni monetarie alla fase di sostenuta espansione economica. Nell’area

dell’euro, dove l’avvio della ripresa avviene con ritardo e maggiore incertezza, non è

possibile escludere che ulteriori manovre al ribasso dei tassi di interesse possano verifi-

carsi nei prossimi mesi, soprattutto se si affievolisse lo stimolo esterno a seguito di un ul-

teriore rafforzamento dell’euro. Nel nostro scenario di base – che sconta un arresto della

fase di indebolimento del dollaro rispetto all’euro – la BCE non procede a ulteriori tagli

dei tassi di interesse ufficiali. Nell’ipotesi di lento rafforzamento della ripresa europea,

l’autorità monetaria potrebbe iniziare un movimento graduale al rialzo non prima della

fine del 2004. Il tasso rimarrebbe pertanto al 2% per tutto il prossimo anno, con un

UHIL

possibile aumento al 2,25% a dicembre 2004.

3UH]]LGHOOHPDWHULHSULPH

Nel corso dei mesi estivi è proseguita la fase di elevata volatilità che ha caratterizza-

to i prezzi delle sui mercati internazionali per tutta la prima metà dell’anno.

FRPPRGLWLHV

Nel terzo trimestre le quotazioni del greggio sono tornate ad aumentare, spinte al rialzo

dall’inadeguatezza delle scorte detenute dagli stati Uniti e dagli altri principali consuma-

tori mondiali, oltre che dalle difficoltà nel ripristino della produzione irachena. Nel pe-

riodo luglio-settembre il Brent ha registrato un livello medio superiore ai 28 dollari a

barile, al di sopra quindi della banda obiettivo dei paesi produttori, raggiungendo un pic-

co superiore ai 31 dollari alla metà di ottobre. L’influenza di tali fattori dovrebbe tuttavia

progressivamente scemare, con il ritorno nel prosieguo dell’anno verso prezzi più conte-

nuti. Tali andamenti hanno determinato una revisione al rialzo della quotazione media

per l’anno corrente; la variazione annua rispetto al 2002 è ora pari al 13,7%, notevol-

mente più elevata che nelle precedenti ipotesi. Per il 2004, si prevede la prosecuzione

della fase di discesa delle quotazioni, che determinerebbe una contrazione del prezzo

medio del Brent pari al 7,2 per cento. - 11 -

5DSSRUWR,6$(RWWREUH

All’andamento del greggio, oltre che al deprezzamento del dollaro, è legato il consi-

stente rialzo del prezzo delle altre materie prime industriali, che dovrebbero registrare in-

crementi superiori al 9% nell’anno in corso e al 2% nel 2004.

6FDPELPRQGLDOL

Per l’anno in corso, nonostante il progressivo rafforzamento delle prospettive di cre-

scita negli Stati Uniti e in Giappone, il maggior contributo agli scambi mondiali verrà of-

ferto dal complesso delle aree emergenti, in grado di registrare un incremento del 6% in

volume, contro il 2,6% dell’area industrializzata. Nel primo gruppo di paesi, la ripresa

dei flussi commerciali appare ancora una volta sostenuta dalla delle econo-

SHUIRUPDQFH

mie asiatiche, che registrerebbero un incremento delle importazioni di circa il 7% a fron-

te di una espansione dell’export del 9%. Per il 2004, tale differenza verrebbe però a

ridursi, grazie al manifestarsi della ripresa in Europa e all’ulteriore rafforzamento

dell’espansione statunitense: l’area industrializzata contribuirebbe agli scambi mondiali

per il 5%, contro il 7% delle economie emergenti.

La domanda mondiale, calcolata come media tra volume di esportazioni e importa-

zioni, registrerebbe un incremento del 3,8% quest’anno e del 5,7% nel 2004.

,QIOD]LRQH

Nonostante l’irrobustimento del ciclo internazionale, nell’arco dell’orizzonte previ-

sivo non si prevede il manifestarsi di tensioni inflazionistiche. Negli Stati Uniti la pre-

senza di un’ampio dovrebbe mantenere sotto controllo le spinte al rialzo sui

RXWSXWJDS

prezzi; il mercato del lavoro non mostra del resto apprezzabili miglioramenti, e ciò man-

terrà contenute anche nei prossimi mesi eventuali spinte salariali. L’Europa è ancora alle

prese con un ciclo debole; l’apprezzamento dell’euro, in media d’anno, aiuterà peraltro a

contenere i rialzi delle materie prime i cui prezzi sono espressi in dollari. In queste condi-

zioni, l’inflazione dell’area dell’euro si ridimensionerebbe, passando dall’1,9 all’1,7%

tra il 2003 e il 2004. In Giappone, infine, persiste il fenomeno della deflazione, che rap-

presenta peraltro il principale ostacolo al consolidamento della fase espansiva. Per il

complesso dei paesi industrializzati, l’ISAE prevede quindi un incremento dei prezzi al

consumo pari all’1,9% nel 2003 e dell’1,7% nel prossimo anno.

- 12 -

4XDGURSUHYLVLYRDEUHYHWHUPLQHGHOO¶HFRQRPLDLWDOLDQD

/$&21*,81785$'(//¶(&2120,$,7$/,$1$

1(*/,8/7,0,0(6,'(/

'HEROH]]DGHOSULPRVHPHVWUH

L’Italia, al pari delle altre grandi economie dell’area euro, ha attraversato una fase di

notevole debolezza dell’attività economica nella prima metà dell’anno. Il PIL è diminui-

to dello 0,1% tanto nel primo, quanto nel secondo tirmestre, mentre ancora più forte è ri-

sultato il calo della domanda finale al netto delle scorte. Flessioni particolarmente

consistenti sono state registrate dagli investimenti in macchine, attrezzature e mezzi di

trasporto, dopo l’accelerazione di fine 2002 in vista dell’esaurimento degli incentivi, e

dalle esportazioni, penalizzate dal rafforzamento dell’euro. Un’evoluzione persistente-

mente positiva, e in accelerazione tra il primo (+0,2%) e il secondo trimestre (+0,4%), ha

invece caratterizzato i consumi delle famiglie.

,QGLFD]LRQLVXOODFRQJLXQWXUDLQGXVWULDOH

Le informazioni congiunturali più recenti mostrano che la produzione industriale,

dopo la forte diminuzione di maggio e il lieve rialzo di giugno, ha registrato in luglio un

aumento dell’1,5%, superiore alle attese degli analisti, per rimanere poi sostanzialmente

ferma in agosto (+0,1%). Nel complesso nei primi otto mesi l’attività produttiva è scesa,

nel confronto con lo stesso periodo dell’anno precedente, dello 1,5 per cento.

Le indicazioni di carattere qualitati- Graf. 1 ATTESE DELLE IMPRESE SULLA PRODUZIONE

vo che emergono dalle inchieste ISAE per E SULLE TENDENZE DELL’ECONOMIA

settembre e ottobre mostrano un leggero (inchieste ISAE, saldi, ciclo-trend)

miglioramento del clima nell’industria, 25

35

non consentendo però di rilevare ancora 20

30

un chiaro punto di svolta nell’attività pro- 15

25 10

duttiva. A valutazioni ancora molto pru- 5

20 0

denti sui livelli di produzione corrente, si 15 -5

accompagnano da alcuni mesi aspettative -10

10 -15

positive e in rialzo sull’andamento a bre- 5 -20

0 -25

ve termine dell’economia italiana in ge- 2000 2001 2002 2003

Attese di produzione nei 3 mesi successivi

nerale e dell’industria in particolare. Tendenza generale dell’economia (scala a destra)

Attese più favorevoli da parte delle im-

prese su ordini, produzione e tendenze

generali del sistema economico costituiscono evidentemente un presupposto necessario,

ancorchè non sufficiente, affinché l’attuale fase di stagnazione ceda il passo a un regime

di crescita. - 13 -

5DSSRUWR,6$(RWWREUH

Per il bimestre settembre-ottobre,

Graf. 2 INDICE DELLA PRODUZIONE INDUSTRIALE

l’ISAE prevede un andamento ancora de-

(2000=100) (1) bole dell’attività industriale. L’indice de-

stagionalizzato registrerebbe a settembre

104 un peggioramento dell’1,4%; nonostante

102 questa flessione, la variazione del terzo

100 trimestre, rispetto al precedente, si man-

98 terrebbe positiva e pari allo 0,9%. La

96 flessione dovrebbe arrestarsi a ottobre

94 (-0,1%), per poi dare luogo a una dinami-

2000 2001 2002 2003

dati destagionalizzati ciclo-trend ca più positiva in novembre (+1,1%) che

(1) L’area ombreggiata rappresenta il periodo di previsione

Fonte: ISTAT ed elaborazioni ISAE su dati ISTAT. potrebbe proseguire nel corso dei mesi in-

vernali. In definitiva, i segnali di miglio-

ramento delle aspettative degli imprenditori, rilevati dalle ultime inchieste dell’ISAE,

dovrebbero cominciare a riflettersi nell’attività produttiva a partire dall’autunno. Pur

scontando un’evoluzione più favorevole negli ultimi mesi dell’anno, la produzione indu-

striale subirebbe nella media del 2003 un nuovo calo, pari all’1,2 per cento.

,QGLFDWRUHDQWLFLSDWRUH

L’evoluzione attesa dell’attività in- Graf. 3 INDICATORE ANTICIPATORE ISAE

dustriale sopra descritta trova un riscontro (1995=100)

nell’indicatore sintetico anticipatore, ela- 2,0 118

borato dall’ISAE, che stima la dinamica 117

1,5

complessiva dell’economia con alcuni 116

1,0 115

mesi di anticipo. Esso è risultato stagnan- 114

0,5

te o in leggera diminuzione nel corso del- 113

la prima metà del 2003, per poi segnare 0,0 112

111

un miglioramento a partire dall’estate; ciò -0,5 110

potrebbe preludere a un irrobustimento -1,0 109

2000 2001 2002 2003

del ciclo economico italiano all’inizio del variazioni percentuali sul mese precedente

indicatore anticipatore (scala destra)

Fonte: elaborazioni ISAE.

prossimo anno.

)LGXFLDGHOOHIDPLJOLH

Sul fronte delle famiglie, la fiducia, dopo una flessione quasi ininterrotta verificatasi

nel 2002, sembra essersi stabilizzata dall’inizio di quest’anno, oscillando intorno a livelli

storicamente molto bassi. E’ opportuno sottolineare che un modesto clima di opinione

non implica automaticamente contenimento delle spese: le decisioni dei consumatori non

- 14 -

4XDGURSUHYLVLYRDEUHYHWHUPLQHGHOO¶HFRQRPLDLWDOLDQD

seguono, infatti, sempre il loro , come del resto mostrato dall’evoluzione positi-

VHQWLPHQW

va degli acquisti di beni e servizi da parte delle famiglie in gran parte del 2002 e nella

prima metà del 2003; tuttavia, le percezioni sfavorevoli, circa la propria situazione per-

sonale o quella complessiva del Paese, possono costituire un elemento di freno soprattut-

to per particolari tipologie di consumi come quelle in beni non durevoli che sembrano

risentire in misura maggiore dei cambiamenti negli “stati d’animo” delle famiglie.

/(35263(77,9('(//¶(&2120,$,7$/,$1$1(/

/HYDOXWD]LRQLSHUO¶DQQRLQFRUVR

Nel complesso, l’insieme degli andamenti, sin qui descritti, portano l’ISAE a stima-

re un’evoluzione media del PIL leggermente positiva nel periodo luglio-dicembre. Un si-

mile profilo comporta che la crescita media del 2003 dell’economia italiana si attesti allo

0,4%, un tasso di incremento analogo a quello atteso per l’area euro. L’effetto di trascina-

mento sul 2004 (cioè l’incremento che si otterrebbe il prossimo anno se il PIL rimanesse

fermo ai livelli di fine 2003) sarebbe di due-tre decimi di punto.

Il risultato, per quanto modesto, dello 0,4% nel 2003 implica un’inversione nelle

tendenze negative che hanno caratterizzato alcune componenti della domanda finale nel-

la prima metà dell’anno. Secondo le nostre stime, gli investimenti in macchinari e attrez-

zature dovrebbero interrompere, a metà 2003, la flessione che ha accompagnato

l’aggiustamento al ribasso di questa tipologia di spesa dopo la forte accelerazione di fine

2002; le indicazioni provenienti dalle inchieste dell’ISAE mostrano in effetti un certo

miglioramento degli ordini interni per le imprese produttrici di beni di investimento nella

media del periodo agosto-ottobre rispetto alla prima parte dell’anno. Pur scontando un

recupero nel secondo semestre, la variazione degli investimenti rimarrebbe significativa-

mente negativa, in media d’anno, con flessioni del 4,2 e del 7% rispettivamente per la

componente macchinari, mezzi di trasporto e beni immateriali (-4,8% considerando con-

giuntamente le due componenti). Gli investimenti in costruzione aumenterebbero del 3%

riflettendo in buona misura il positivo andamento dell’inizio di quest’anno. Nel comples-

so, gli investimenti fissi lordi segnerebbero una flessione dell’1,6%. Le esportazioni do-

vrebbero rafforzarsi nella seconda metà di quest’anno avvalendosi della contestuale

accelerazione internazionale; le indicazioni ricavabili dai dati di commercio estero in va-

lore mostrano in effetti un rimbalzo, in estate, delle vendite all’estero del nostro paese.

La maggiore dinamica dell’export si accompagna, però, a un rafforzamento delle impor-

tazioni che ne neutralizza in parte gli effetti benefici sull’attività economica. Nella media

dell’anno stimiamo una flessione dell’1,9% per le esportazioni di beni e servizi e un con-

- 15 -

5DSSRUWR,6$(RWWREUH

temporaneo aumento del 2% delle importazioni. Per la spesa delle famiglie residenti si

ipotizza la prosecuzione della crescita nel terzo e quarto trimestre sui ritmi che hanno ca-

ratterizzato il periodo aprile-giugno (intorno allo 0,4%); nella media del 2003, i consumi

privati sono stimati aumentare dell’1,9 per cento.

Tab. 2 PREVISIONE PER L’ECONOMIA ITALIANA: QUADRO RIASSUNTIVO

(variazioni percentuali salvo diversa indicazione)

2002 2003* 2004*

Prodotto interno lordo 0,4 0,4 1,5

Importazione di beni e servizi 1,5 2,0 5,9

Esportazioni di beni e servizi -1,0 -1,9 4,2

Spesa per consumi delle famiglie residenti 0,4 1,9 2,1

Spesa per consumi della AA.PP. e delle ISP 1,7 1,4 1,0

Investimenti fissi lordi 0,7 -1,6 2,9

Contributo alla crescita del PIL (punti percemtuali)

- della domanda interna ( al netto della var. scorte) 0,7 1,1 2,0

- variazioni delle scorte ed oggetti di valore 0,4 0,5 0,0

- esportazioni nette -0,7 -1,1 -0,5

Saldo conto corrente e conto capitale (in % del Pil) -0,5 -1,4 -1,5

Prezzi al consumo 2,5 2,7 2,2

Prezzi alla produzione 0,2 1,8 1,1

Propensione al consumo (livello percentuale) 87,6 88,0 88,3

Retribuzione pro-capite nell'economia 2,6 3,0 3,1

Occupazione totale (1) 1,1 0,9 0,6

Tasso di disoccupazione 9,0 8,8 8,7

Indebitamento netto delle AA.PP. (in % del PIL) -2,3 -2,7 -2,5

Avanzo primario delle AA.PP. (in % del PIL) 3,4 2,6 2,4

Pressione fiscale delle AA.PP. 41,6 42,1 40,8

Debito delle AA.PP. (in % del PIL) 106,7 106,4 105,6

Tasso sui Bot a 3 mesi (2) 2,9 2,0 2,3

PIL nominale (milioni di euro) (3) 1.258.349 1.303.101 1.355.799

SP

Fonte: ISTAT.

* Previsioni ISAE.

(1) In unità di lavoro

VWDQGDUG

(2) Tassi annuali di fine periodo. Per i Bot tasso composto lordo.

(3) PIL al netto della correzione per il diverso numero di giornate lavorative annue.

- 16 -

4XDGURSUHYLVLYRDEUHYHWHUPLQHGHOO¶HFRQRPLDLWDOLDQD

$FFHOHUD]LRQHGHOODFUHVFLWDQHO

Le prospettive economiche dell’Ita- Graf. 4 PRODOTTO INTERNO LORDO

lia risentono, nel prossimo anno, delle in- (milioni di euro, base 1995, dati destagionalizzati e corretti

per diverso numero di giornare lavorative)

fluenze derivanti dal miglioramento del 270.000

quadro internazionale, dei ricordati mo- 1,5

desti effetti di trascinamento derivanti 265.000 0,4

dall’anno precedente, del superamento 0,4

1,7

260.000

dei residui elementi di incertezza che han-

no condizionato il 2003 e dell’azione di 3,3

255.000

sostegno allo sviluppo adottata dal Go- 250.000

verno valutabile complessivamente in due 1,7

decimi di punto. Nell’insieme, ci atten- 245.000

diamo un aumento del PIL del nostro pae-

se dell’1,5%, sostanzialmente in linea con 240.000 1999 2000 2001 2002 2003* 2004*

quanto stimato per la zona euro; alla fine Fonte: ISTAT. * Previsioni ISAE.

del 2004 la crescita italiana si attesterebbe

poco al di sopra del 2 per cento.

L’evoluzione dell’economia italiana dovrebbe beneficiare di andamenti più favore-

voli rispetto al 2003 di quasi tutte le componenti della domanda finale.

Il sostegno più significativo alla crescita deriverebbe ancora dalla domanda interna

Tab. 3 CONTRIBUTI ALLA CRESCITA DEL PIL IN TERMINI REALI

(variazioni e incidenze percentuali) 2002 2003* 2004*

0,4 0,4 1,5

Prodotto interno lordo -0,7 -1,1 -0,5

Saldo estero merci e servizi 1,1 1,5 2,0

Impieghi interni 0,1 -0,3 0,6

Investimenti fissi lordi

- costruzionii 0,0 0,3 0,1

- macchinari, attrezzature, mezzi di trasporto e beni immateriali 0,1 -0,6 0,5

0,6 1,4 1,4

Spesa per consumi finali

- delle famiglie residenti 0,3 1,2 1,3

0,4 0,5 0,0

Variazioni delle scorte ed oggetti di valore

Fonte: ISTAT.

* Previsioni ISAE.

al netto delle scorte che “fornirebbe” 2,0 punti all’aumento del PIL. Ancora negativo

(per cinque decimi di punto) risulterebbe l’apporto delle esportazioni nette, seppure in ri-

- 17 -

5DSSRUWR,6$(RWWREUH

dimensionamento rispetto all’evoluzione fortemente sfavorevole del 2003 (quando si sti-

ma abbiano sottratto 1,1 punti alla dinamica del PIL). Il contributo delle scorte, dopo il

rialzo di quest’anno, tenderebbe ad annullarsi.

$QGDPHQWRGHOODGRPDQGDLQWHUQD

La spesa delle famiglie residenti dovrebbe crescere del 2,1% nel 2004. Sull’evolu-

zione positiva influisce sia il consistente trascinamento (stimato in sette decimi di punto)

proveniente dal profilo positivo del 2003, sia una dinamica ancora favorevole dei redditi

personali. Quest’ultimi si gioverebbero della crescita delle retribuzioni pro capite (cui

contribuirebbe anche il rinnovo dei contratti del pubblico impiego) e del buon andamen-

to dell’occupazione. L’atteso ripiegamento dell’inflazione dovrebbe, inoltre, concorrere

al sostegno dei consumi privati, stimolando il potere d’acquisto delle famiglie.

Graf. 5 SPESA DELLE FAMIGLIE Graf. 6 REDDITI E CONSUMI DELLE FAMIGLIE

(milioni di euro, base 1995, dati destagionalizzati e corretti (variazioni percentuali in termini nominali)

per diverso numero di giornare lavorative)

165.000 6

2,1 5

160.000 1,9 4

0,4

1,1 3

155.000 2,7 2

2,6

150.000 1

0

145.000 2002 2003* 2004*

1999 2000 2001 2002 2003* 2004* Reddito lordo disponibile Consumi spesa famiglie residenti

Fonte: ISTAT. Previsioni: ISAE. Fonte:ISTAT. * Previsioni: ISAE.

Nell’insieme, la dinamica degli acquisti di beni e servizi da parte delle famiglie po-

trebbe risultare – come si stima si sia verificato anche nel 2003 – lievemente superiore a

quella del reddito disponibile, con un conseguente incremento della propensione al con-

sumo; il rialzo della propensione al consumo nel biennio 2003-04 si contrapporrebbe alla

compressione che ha subito questa grandezza a partire dal 1999.

Quanto agli investimenti, l’ISAE stima che il recupero dalla caduta della prima metà

del 2003 prosegua nel corso del 2004, sospinto dal miglioramento delle prospettive eco-

nomiche interne e internazionali, dalla ripresa delle esportazioni, dal graduale innalza-

mento del grado di utilizzo degli impianti

- 18 -

4XDGURSUHYLVLYRDEUHYHWHUPLQHGHOO¶HFRQRPLDLWDOLDQD

Nelle nostre stime l’accelerazione Graf. 7 INVESTIMENTI FISSI LORDI

del processo di accumulazione porterebbe (milioni di euro, base 1995, dati destagionalizzati e corretti

per diverso numero di giornare lavorative)

l’incremento degli investimenti totali al

2,9% il prossimo anno. Con riferimento 60.000

alle principali componenti di spesa, gli in-

vestimenti in macchine, attrezzature, T O T A LE

56.000 2,9

mezzi di trasporto e beni immateriali au- 0,7

2,4 -1,6

7,5

menterebbero del 4,1%, quelli in costru- 52.000

zione dell’1,4%. Secondo le nostre stime,

il povvedimemnto della cosiddetta tecno- 5,0

Tremonti (detassazione per le spese in in- 48.000

novazione e ricerca) sospingerebbe, a re-

gime, gli investimenti in macchinari e 44.000

beni immateriali di circa sei decimi di 1999 2000 2001 2002 2003* 2004*

punto; lo stimolo che ne deriverebbe per 36.000

la dinamica del PIL sarebbe inferiore al M A C C H IN E A T T R E Z Z A T UT E

decimo di punto. E M EZ ZI D I T R A SOR T O

34.000 2,0 0,9

(VSRUWD]LRQLHLPSRUWD]LRQL 8,5 4,1

32.000 -4,8

Le esportazioni di beni e servizi do-

vrebbero aumentare nella media del 2004 30.000 6,8

del 4,2%; l’accelerazione rispetto all’an- 28.000

damento del 2003 non eviterebbe una

nuova erosione della quota di mercato. 26.000

Inciderebbero sulla SHUIRPDQFH 1999 2000 2001 2002 2003* 2004*

dell’ gli effetti avversi sulla compe-

H[SRUW 24.000

titività di prezzo dovuti dell’apprezza-

mento del cambio dell’euro e una 1,4

C O S T R UZ IO N I

23.000

sfavorevole composizione geografica del- 3,0

la domanda mondiale, conseguente a una 3,1 0,4

22.000

crescita dei paesi europei (principale de- 6,1

stinazione delle merci italiane) inferiore a 21.000

quella dei mercati extraeuropei. 2,6

La ripresa dell’economia italiana, 20.000

sospinta dal rafforzameno della domanda

interna, si tradurrebbe in un incremento 19.000 1999 2000 2001 2002 2003* 2004*

delle importazioni del 5,9%; l’elasticità al Fonte: ISTAT. * Previsioni ISAE.

PIL degli acquisti del nostro Paese - 19 -

5DSSRUWR,6$(RWWREUH

dall’estero si manterebbe in prossimità degli elevati livelli che hanno caratterizzato il

biennio 2002-03.

Graf. 8 IMPORTAZIONI DI BENI E SERVIZI Graf. 9 ESPORTAZIONI DI BENI E SERVIZI

(milioni di euro, base 1995, dati destagionalizzati e corretti (milioni di euro, base 1995, dati destagionalizzati e corretti

per diverso numero di giornare lavorative) per diverso numero di giornare lavorative)

85.000 85.000

5,9 4,2

-1,0

80.000 80.000 1,1

11,7

2,0 -1,9

1,0 1,5

75.000 75.000

8,9 0,1

70.000 70.000

5,6

65.000 65.000

1999 2000 2001 2002 2003* 2004* 1999 2000 2001 2002 2003* 2004*

* Previsioni ISAE.

Fonte: ISTAT.

Fonte: ISTAT. * Previsioni ISAE.

0HUFDWRGHOODYRUR

Per il mercato del lavoro, ci attendiamo nel 2004 un leggero abbassamento della di-

namica positiva dell’occupazione, conseguente al rallentamento dell’attività produttiva

verificatosi nel corso di quest’anno. In termini di unità di lavoro d, il numero di

VWDQGDU

occupati aumenterebbe dello 0,6%, dopo un incremento dello 0,9% nel 2003. In termini

Tab. 4 UNITA’ DI LAVORO

(variazioni percentuali)

IN COMPLESSO DIPENDENTI

2002 2003* 2004* 2002 2003* 2004*

Agricoltura -2,3 -3,4 -1,7 -0,8 -1,3 0,4

Industria 0,7 0,7 0,4 0,9 0,8 0,6

-in senso stretto 0,4 -0,2 0,4 0,3 -0,2 0,5

-costruzioni 1,6 3,7 0,4 3,8 5,0 0,9

Servizi 1,5 1,4 0,9 2,0 1,5 1,1

-Privati(1) 2,0 1,9 1,1 3,1 2,3 1,4

-Pubblici(2) 0,8 0,7 0,7 0,8 0,7 0,8

TOTALE 1,1 0,9 0,6 1,5 1,2 0,9

Fonte: ISTAT.

* Previsioni ISAE.

(1) Comprendono commercio, alberghi, trasporti, intermediazione creditizia, servizi vari ad imprese e famiglie.

(2) Comprendono Amministrazioni Pubbliche, istruzione, sanità altri servizi pubblici, servizi domestici presso le famiglie.

- 20 -

4XDGURSUHYLVLYRDEUHYHWHUPLQHGHOO¶HFRQRPLDLWDOLDQD

di “teste”, la crescita complessiva nell’arco del biennio 2003-04 risulterebbe di circa

350.000 unità. Il tasso di disoccupazione si porterebbe all’8,7%; quello di occupazione

(calcolato in rapporto alla popolazione in età di lavoro) al 56,3, non troppo distante,

quindi, dall’obiettivo intermedio fissato dal Governo per il 2005 (58,5%).

Nel complesso, nonostante il lieve Graf. 10 OCCUPAZIONE TOTALE

rallentamento in media d’anno nella crea- (unità di lavoro standard)

zione di posti di lavoro, l’elasticità 25.000

dell’occupazione al PIL si manterrebbe, 0,6

dopo i valori abnormi superiori a 2 del bi- 0,9

24.500

ennio 2002-03, in linea con i livelli eleva- 1,1

ti che hanno mediamente caratterizzato il 24.000 1,7

periodo 1998-2001. Le misure di flessibi- 1,7

lità introdotte con la cosiddetta Legge 23.500

Biagi, entrate in vigore con la recente 0,6

23.000

pubblicazione del decreto legislativo di

attuazione, potrebbero contribuire – una 22.500

volta superata una fase iniziale di “ap- 1999 2000 2001 2002 2003* 2004*

prendimento” da parte degli operatori – a * Previsioni ISAE

Fonte: ISTAT

mantenere l’andamento dell’occupazione

in linea con le tendenze molto positive

che hanno caratterizzato l’ultima parte dello scorso decennio.

Tab. 5 RETRIBUZIONE E COSTO DEL LAVORO PRO CAPITE

(variazioni percentuali)

Retribuzione Costo del lavoro

2002 2003* 2004* 2002 2003* 2004*

Agricoltura 2,9 3,7 2,1 2,8 3,6 1,8

Industria 2,6 2,5 3,1 2,4 2,4 2,9

-in senso stretto 2,8 2,8 3,1 2,6 2,7 2,9

-costruzioni 2,2 2,4 2,6 2,1 2,3 2,5

Servizi 2,5 3,1 3,1 2,3 3,1 2,9

-Privati(1) 2,3 2,4 3,2 2,1 2,3 3,0

-Pubblici(2) 2,6 4,0 2,8 2,5 4,0 2,8

TOTALE 2,6 3,0 3,1 2,4 3,0 2,9

Fonte: ISTAT.

* Previsioni ISAE.

(1) Comprendono commercio, alberghi, trasporti, intermediazione creditizia, servizi vari ad imprese e famiglie.

(2) Comprendono Amministrazioni Pubbliche, istruzione, sanità altri servizi pubblici, servizi domestici presso le famiglie.

- 21 -

5DSSRUWR,6$(RWWREUH

,QIOD]LRQH

Riguardo all’evoluzione dei prezzi le previsioni dell’ISAE scontano un rientro

dell’inflazione fin dall’inizio del 2004, dapprima lentamente e poi con un passo che ten-

derebbe a farsi più apprezzabile nei mesi estivi. Il tasso di incremento tendenziale dei

prezzi al consumo (misurato in base all’indice riferito all’intera collettività nazionale)

Tab. 6 PREZZI INTERNI

(variazioni percentuali) 2002 2003* 2004*

Indice generale dei prezzi al consumo 2,5 2,7 2,2

alimentari 3,4 3,4 2,7

energetici -2,7 3,2 -0,5

non alimentari e non energetici 2,8 2,5 2,2

- beni 1,9 1,5 1,6

- servizi 3,5 3,3 2,8

Indice generale dei prezzi alla produzione 0,2 1,8 1,1

alimentari 1,0 2,5 1,7

energetici -3,8 3,0 -0,8

non alimentari e non energetici 0,8 1,3 1,4

Fonte: elaborazione ISAE su dati ISTAT.

* Previsioni ISAE.

dovrebbe passare, tra l’inizio e la fine del 2004, da circa il 2,5% a valori prossimi al 2%.

L’inflazione media scenderebbe così al 2,2%, risultando inferiore di mezzo punto a quel-

la stimata per il 2003 (quando si dovrebbe collocare al 2,7%) e sui valori più bassi dal

1999. La crescita dell’indice armonizzato europeo, che rispecchia maggiormente l’anda-

mento del deflatore dei consumi di contabilità nazionale, dovrebbe portarsi al 2,3%, con

un differenziale rispetto alla media dell’UEM di 6 decimi di punto (7 decimi nel 2003).

La previsione dell’ISAE sull’inflazione è associata a una dinamica congiunturale

nel corso del prossimo anno alquanto moderata, considerando che l’aumento dei prezzi

“acquisito” a fine 2003 dovrebbe essere intorno a 8 decimi di punto percentuale. L’ISAE

valuta, pertanto, che sussistano le condizioni favorevoli a una rientro delle pressioni in-

flazionistiche che hanno agito nell’anno in corso. La riduzione dell’inflazione sarebbe,

infatti, favorita da una dinamica dei costi unitari di produzione relativamente contenuta.

Sul piano delle spinte endogene, la crescita del costo del lavoro per unità di prodotto se-

gnerebbe a livello aggregato un netto rallentamento rispetto al 2003, a riflesso di una di-

namica salariale (i redditi da lavoro per dipendente aumenterebbero del 2,9%) che

risulterebbe compensata dal recupero ciclico della produttività (che crescerebbe, a livello

di intera economia, di circa l’1% dopo le flessioni dello 0,6%-0,7% nel biennio prece-

- 22 -

4XDGURSUHYLVLYRDEUHYHWHUPLQHGHOO¶HFRQRPLDLWDOLDQD

dente). D’altra parte, spinte disinflative non irrilevanti si dovrebbero registrare dal lato

dei costi delle materie prime e dei prodotti importati, grazie soprattutto alla forza dell’eu-

Tab. 7 RISORSE E IMPIEGHI

(variazioni percentuali)

2002 2003* 2004*

Q P V Q P V Q P V

Prodotto interno lordo 0,4 2,7 3,1 0,4 3,1 3,6 1,5 2,5 4,0

Importazioni di beni e servizi 1,5 -2,4 -0,9 2,0 -2,9 -0,9 5,9 0,5 6,5

Esportazioni di beni e servizi -1,0 -0,9 -2,0 -1,9 -0,9 -2,7 4,2 1,1 5,4

Domanda interna 1,1 2,3 3,5 1,6 2,5 4,1 2,0 2,3 4,3

Spesa per consumi delle famiglie residenti 0,4 3,0 3,4 1,9 2,9 4,9 2,1 2,4 4,5

Spesa per consumi delle AA.PP. e delle ISP 1,7 1,0 2,8 1,4 2,9 4,3 1,0 2,2 3,2

Investimenti fissi lordi 0,7 2,3 2,8 -1,6 1,6 0,1 2,9 1,8 4,7

-costruzioni 0,4 3,9 4,3 3,0 2,3 5,4 1,4 2,2 3,6

-macchinari, attrezzature, mezzi di trasporto e beni immateriali 0,9 0,9 1,8 -4,8 1,0 -3,9 4,1 1,5 5,6

Variazioni delle scorte ed oggetti di valore (1) 0,4 0,5 0,0

Fonte: ISTAT.

* Previsioni ISAE.

(1) Contributo alla variazione del PIL.

ro. Fattori di resistenza al rallentamento dell’inflazione potrebbero essere rappresentati

ancora dalla dinamica dei prezzi in alcuni servizi privati, mentre il ruolo disinflazionisti-

co giocato dall’insieme dei prezzi sottoposti a controllo pubblico potrebbe essere atte-

nuato dalla revisione delle tariffe di alcuni servizi pubblici a livello locale.

$1'$0(172'(,&217,38%%/,&,1(/%,(11,2

Nell’anno in corso l’indebitamento netto delle Amministrazioni Pubbliche risulta in

aumento rispetto al 2002; nel 2004 la ripresa della crescita e gli interventi correttivi pre-

sentati dal Governo consentono una riduzione del deficit pubblico. Secondo le previsioni

dell’ISAE il disavanzo dovrebbe attestarsi al 2,7% del PIL nel 2003 per poi scendere al

2,5% il prossimo anno. I saldi di bilancio si mantengono, dunque, al di sotto del parame-

tro di Maastricht e si verificano contenimenti in termini strutturali, cioè degli andamenti

corretti degli effetti del ciclo economico. Negli altri maggiori paesi dell’area dell’euro,

invece, i deficit rimarranno nel biennio su livelli ben superiori alla soglia del 3 per cento.

Rispetto alle valutazioni ufficiali, pari rispettivamente al 2,5 e al 2,2% nei due anni e

riportate nella nota di aggiornamento del DPEF e nella Relazione previsionale e pro-

- 23 -

5DSSRUWR,6$(RWWREUH

Tab. 8 CONTO ECONOMICO DELLE AMMINISTRAZIONI PUBBLICHE

(milioni di euro) Variazioni percentuali

2002 2003* 2004* 2002 2003 2004

86&,7(

Redditi da lavoro dipendente 134.593 141.000 144.900 2,8 4,8 2,8

Consumi intermedi e prestazioni sociali in natura 95.558 98.600 101.700 1,8 3,2 3,1

Altre poste consumi finali 5.794 6.500 7.200 19,9 12,2 10,8

6SHVDSHUFRQVXPLILQDOL

Contributi alla produzione 12.497 13.000 12.600 -13,7 4,0 -3,1

Prestazioni sociali in denaro 215.363 225.700 237.650 6,5 4,8 5,3

Altre spese correnti 16.324 17.300 17.800 8,2 6,0 2,9

6SHVHFRUUHQWLDOQHWWRLQWHUHVVL

Interessi passivi 71.261 68.500 67.100 -8,7 -3,9 -2,0

727$ /(63(6(&255(17,

Investimenti 23.165 34.200 25.500 -23,2 47,6 -25,4

Contributi agli investimenti 17.982 18.500 19.050 14,6 2,9 3,0

Altre spese in c/capitale 1.741 2.000 1.300 -11,3 14,9 -35,0

727$ /(63(6(,1&2172&$ 3,7$ /(

727$ /(63(6($ /1(772,17(5(66,

727$ /(63(6(

(175$7(

Imposte dirette 177.323 176.500 181.400 -2,9 -0,5 2,8

Imposte indirette 183.606 188.600 195.100 4,0 2,7 3,4

Contributi sociali 159.306 165.600 171.500 3,5 4,0 3,6

Altre entrate correnti 39.371 39.700 41.100 2,1 0,8 3,5

727$ /((175$7(&255(17,

(175$7(,1&2172&$ 3,7$ /(

727$ /((175$7(

6$ /'2&255(17(

6$ /'2,1&2172&$ 3,7$ /(

,1'(%,7$ 0(1721(772

,1'(%1(772$ /1(772,17(5(66,

Fonte: ISTAT.

* Previsioni ISAE. - 24 -

4XDGURSUHYLVLYRDEUHYHWHUPLQHGHOO¶HFRQRPLDLWDOLDQD

Tab. 9 CONTO ECONOMICO DELLE AMMINISTRAZIONI PUBBLICHE

(in percentuale del PIL) 2002 2003* 2004*

86&,7(

Redditi da lavoro dipendente 10,7 10,8 10,7

Consumi intermedi e prestazioni sociali in natura 7,6 7,6 7,5

Altre poste consumi finali 0,5 0,5 0,5

6SHVDSHUFRQVXPLILQDOL

Contributi alla produzione 1,0 1,0 0,9

Prestazioni sociali in denaro 17,1 17,3 17,5

Altre spese correnti 1,3 1,3 1,3

6SHVHFRUUHQWLDOQHWWRLQWHUHVVL

Interessi passivi 5,7 5,3 4,9

727$ /(63(6(&255(17,

Investimenti 1,8 2,6 1,9

Contributi agli investimenti 1,4 1,4 1,4

Altre spese in c/capitale 0,1 0,2 0,1

727$ /(63(6(,1&2172&$ 3,7$ /(

727$ /(63(6($ /1(772,17(5(66,

727$ /(63(6(

(175$7(

Imposte dirette 14,1 13,5 13,4

Imposte indirette 14,6 14,5 14,4

Contributi sociali 12,7 12,7 12,6

Altre entrate correnti 3,1 3,0 3,0

727$ /((175$7(&255(17,

(175$7(,1&2172&$ 3,7$ /(

727$ /((175$7(

6$ /'2&255(17(

6$ /'2,1&2172&$ 3,7$ /(

,1'(%,7$ 0(1721(772

,1'(%1(772$ /1(772,17(5(66,

35(66,21(),6&$ /(,17(51$

'(%,7238%%/,&2

Fonte: ISTAT.

* Previsioni ISAE.

(1) Eventuali mancate quadrature sono dovute all’arrotondamento delle cifre decimali.

(2) (Imposte dirette, imposte indirette, contributi sociali, imposte in conto capitale)/PIL. Al netto della quota delle risorse proprie IVA di

pertinenza dell’Unione Europea. - 25 -

5DSSRUWR,6$(RWWREUH

grammatica per il 2004, si riscontrano scostamenti in entrambi gli anni in esame. Il mag-

gior indebitamento dell’anno in corso deriva sostanzialmente da una diversa

quantificazione operata dall’ISAE per le entrate in conto capitale, mentre il più ampio di-

savanzo del 2004 è ascrivibile essenzialmente al minor gettito imputabile alla più mode-

rata crescita economica attesa dal nostro Istituto.

Le previsioni dell’ISAE per il prossimo anno scontano l’ipotesi di fuoriuscita

dell’ANAS dal settore delle Amministrazioni Pubbliche e la contabilizzazione di dismis-

sioni immobiliari slittate dal 2003 (a fronte della collocazione in tale anno dell’importo

delle rate del 2004 relative alle varie sanatorie fiscali), come sottolineato nella Relazione

previsionale e programmatica. Le stime, inoltre, non incorporano gli effetti dei provvedi-

menti contenuti nella delega fiscale - che secondo la relazione tecnica comporta, tuttavia,

l’invarianza nel gettito del 2004 - né quelli del disegno di legge delega in materia previ-

denziale. Qualora la trasformazione dell’ANAS non comportasse la sua contestuale ri-

classificazione all’esterno del settore delle Amministrazioni Pubbliche, la stima ISAE

dell’indebitamento netto del 2004 si collocherebbe intorno al 2,7% del PIL.

L’avanzo primario continua a ridursi, sia in valore che in percentuale del PIL, pas-

sando dal 3,4% del prodotto del 2002 al 2,6 e in seguito al 2,4%, ma risultando ben supe-

riore a quello atteso per l’intera area dell’euro e, in particolare, se confrontato con i saldi

al netto degli interessi di Francia e Germania. L’onere per il servizio del debito, grazie

all’andamento favorevole dei tassi di interesse (il saggio medio sui BOT a 12 mesi dal

3,4% del 2002 calerebbe al 2,2% nel 2003 per poi risalire al 2,4% nel prossimo anno),

scende sia nei livelli sia in rapporto al prodotto collocandosi - dopo il 5,7% del PIL dello

scorso anno - al 5,3 e successivamente al 4,9 per cento.

Per l’anno in corso, in presenza di un aumento della quota sul PIL del complesso

delle entrate (dal 44,9 al 45,3%, derivante dalla crescita notevolissima delle entrate in

conto capitale per effetto delle sanatorie fiscali), il peggioramento del primario è

VXUSOXV

ascrivibile ad un incremento maggiore dell’incidenza sul prodotto delle spese al netto de-

gli interessi (dal 41,6 al 42,7%) e, in particolare di quelle in conto capitale, che hanno ri-

sentito di un minore impatto rispetto all’anno precedente delle operazioni sugli immobili

pubblici. Nel 2004, l’ulteriore contenimento dell’avanzo primario origina da una riduzio-

ne, in termini di PIL, delle entrate più consistente di quella delle spese.

Il saldo di natura corrente in valore diventa leggermente negativo nel 2003, scontan-

do la modesta crescita dell’economia, e supera di poco lo zero nell’anno successivo. Il

disavanzo in conto capitale, a causa dei consistenti interventi di carattere straordinario,

diminuisce dal 3% del PIL al 2,6 nell’anno in corso per poi stabilizzarsi su tale valore.

La pressione fiscale, secondo l’ISAE, aumenta di mezzo punto di PIL nel 2003, per

calare di 1,3 punti nel 2004: dal 41,6% registrato nel 2002 crescerebbe al 42,1 per poi di-

scendere al 40,8%. Al netto delle imposte in conto capitale, cioè sostanzialmente al netto

- 26 -

4XDGURSUHYLVLYRDEUHYHWHUPLQHGHOO¶HFRQRPLDLWDOLDQD

di buona parte delle misure di entrata, l’onere fiscale sul PIL si ridurrebbe in

XQDWDQWXP

entrambi gli anni, passando dal 41,5% dello scorso anno al 40,7 nel 2003 e quindi al

40,4%, grazie agli sgravi ed alle agevolazioni concessi. Nell’anno in corso, dunque, il

gettito delle varie sanatorie fiscali più che compensa la pressione relativa alle altre voci

di entrata di natura corrente.

Il rapporto debito/PIL mostra nel biennio una decelerazione nel suo percorso di ri-

duzione. Dopo il 106,7% del 2002, tale rapporto si attesterebbe al 106,4 per l’anno in

corso e al 105,6 a fine 2004. Tale andamento sconta, in particolar modo, il peggioramen-

to delle partite finanziarie delle Amministrazioni Pubbliche e rilevanti importi di regola-

zioni per debiti pregressi, nonché un limitato impatto delle privatizzazioni nel 2003 e uno

più consistente nel 2004.

0$1295$',),1$1=$38%%/,&$3(5,/

La manovra di finanza pubblica per il 2004, corrispondente ad un importo lordo di

oltre 16 miliardi di euro, pari all’1,2% del PIL, secondo le valutazioni ufficiali dovrebbe

consentire di raggiungere un obiettivo per l’indebitamento netto delle Amministrazioni

Pubbliche del 2,2% del PIL nel 2004. L’intervento netto è di circa 11 miliardi, pari allo

0,8% del PIL. Tale risultato sconta una previsione di crescita del reddito dell’1,9% per il

2004 a fronte di uno 0,5% atteso nel 2003.

Gli interventi sono realizzati, come noto, attraverso il disegno di legge Finanziaria

(AS 2512) e il decreto legge varato dal Consiglio dei Ministri il 29 settembre 2003 (D.L.

269/2003). I provvedimenti si distinguono in disposizioni a sostegno dell’economia e

misure di correzione dell’andamento dei conti pubblici tendenziali.

La manovra appare caratterizzata da una consistente presenza di misure ,

XQDWDQWXP

al fine di non incidere sfavorevolmente sull’andamento congiunturale. Essa è accompa-

gnata da provvedimenti di riforma del settore pensionistico (proposti nell’emendamento

al disegno di legge delega in materia attualmente in Parlamento), che implicano impor-

tanti correzioni strutturali degli aggregati di finanza pubblica nel medio-lungo periodo.

Le misure espansive - pari a oltre 5,6 miliardi di euro - si sostanziano in circa 2 mi-

liardi di minori entrate e quasi 3,6 miliardi di maggiori spese.

Il minore gettito atteso deriva per il 50% da sgravi fiscali concessi soprattutto al set-

tore agricolo per quanto riguarda l’IRAP e l’IVA.

Altri interventi, con effetti sul bilancio pubblico del 2005, riguardano in primo luo-

go il settore dell’innovazione e della ricerca. Tra questi, è prevista la detassazione del

10% per le spese in innovazione e ricerca a cui si aggiunge il 30% dell’eccedenza rispet-

to alla media degli stessi costi sostenuti nei tre anni precedenti. Inoltre, viene disposta

- 27 -

5DSSRUWR,6$(RWWREUH

l’esclusione dalla tassazione delle spese direttamente sostenute per la partecipazione

espositiva di prodotti in fiere all'estero (escluse le sponsorizzazioni), per aziendali

VWDJH

di studenti o neodiplomati/laureati e per la quotazione nel mercato regolamentato di uno

Stato membro dell'Unione Europea. Ancora per le imprese neo quotate (entro il 31 di-

cembre 2004) è prevista un’aliquota d’imposta ridotta; viene inoltre favorito il rientro dei

ricercatori in Italia attraverso una aliquota IRPEF ridotta al 10% e l’esenzione dall’IRAP

(per due anni) per quelli che decideranno di riportare la loro residenza in Italia nei pros-

simi cinque anni.

Gli aumenti di spesa riguardano principalmente erogazioni per il personale pubbli-

co, tra cui, oltre agli oneri per gli adeguamenti contrattuali, l’apporto ad un fondo per

consentire la prosecuzione delle missioni internazionali di pace e dei servizi svolti dai la-

voratori socialmente utili nell’ambito delle istituzioni scolastiche. Tra le altre misure, è

prevista l’istituzione di una gestione speciale presso l’INPS per la concessione di mille

euro per ogni secondo figlio e successivo nato dal 1° dicembre 2003 al 31 dicembre 2004

da donne residenti, cittadine italiane o comunitarie.

Gli interventi correttivi si articolano in maggiori entrate per circa 9,6 miliardi di

euro e minori spese per oltre 6,9 miliardi.

L’aumento del gettito deriva in larga parte da misure di natura transitoria concernen-

ti il concordato preventivo, il condono edilizio e la proroga dei termini per il condono fi-

scale. Sono tra l’altro predisposti interventi sulla imposizione riguardante videogiochi e

scommesse e l’allineamento dell’aliquota contributiva pensionistica per i lavoratori para-

subordinati a quella dei commercianti.

Con riferimento al primo strumento, imprese e lavoratori autonomi potranno con-

cordare per due periodi d'imposta (2003 e 2004) il loro debito fiscale e contributivo.

L'adesione al concordato preventivo comporterà la determinazione semplificata delle im-

poste sui redditi, la sospensione degli obblighi tributari di emissione di scontrino fiscale,

ricevuta fiscale e fattura nei confronti di soggetti non esercenti attività d'impresa o di la-

voro autonomo e la limitazione dei poteri di accertamento dei redditi d'impresa e di lavo-

ro autonomo ai fini tributari e contributivi.

I risparmi di spesa originano essenzialmente da ulteriori operazioni di cartolarizza-

zione degli immobili pubblici e dalla cessione degli edifici adibiti ad uffici pubblici con

patto di locazione ( ). Viene inoltre confermato anche per il 2004 il

VDOH DQG OHDVH EDFN

blocco delle assunzioni di personale a tempo indeterminato, con alcune deroghe legate

alla funzionalità dei servizi di particolare rilevanza, e sono disposti limiti di spesa per

l’utilizzo di contratti a tempo determinato o con altre forme di flessibilità. Ulteriori ridu-

zioni di spese dovrebbero derivare dalla fuoriuscita della Cassa Depositi e Prestiti dal

settore delle Amministrazioni Pubbliche.

Quanto all’efficacia della manovra, un’attenzione particolare va rivolta alla capacità

- 28 -

4XDGURSUHYLVLYRDEUHYHWHUPLQHGHOO¶HFRQRPLDLWDOLDQD

Tab. 10 MANOVRA PER IL 2004 (milioni di euro) (% del PIL)

,17(59(17,$ 6267(*12'(//¶(&2120,$

0LQRULHQWUDWH

- Acconto versamento accise 978,0 0,07

- Sgravi fiscali 966,3 0,07

- Altre minori 117,3 0,01

0DJJLRULVSHVH

- Pubblico impiego (adeguamenti contrattuali e altro) 1.988,3 0,15

- Missioni internazionali, LSU istituzioni scolastiche e altro 867,0 0,06

- Assegno per il secondo figlio e successivi 284,3 0,02

- Investimenti 146,5 0,01

- Altre minori 298,0 0,02

,17(59(17,&255(77,9,

0DJJLRULHQWUDWH

- Concordato fiscale preventivo 3.584,0 0,26

- Condono edilizio e indennità per occupazione pregressa 3.629,6 0,27

- Proroga termini condono fiscale 498,0 0,04

- Videogiochi e scommesse 666,3 0,05

- Contributi parasubordinati 370,0 0,03

- Effetti indotti e altre minori 850,2 0,06

0LQRULVSHVH

- Operazioni su immobili 5.000,0 0,37

- Pubblico impiego 505,7 0,04

- Uscita Cassa D.D. e P.P. dalle A.P. 800,0 0,06

- Altre minori 637,0 0,05

,17(59(17,1(77,

0DJJLRULHQWUDWHQHWWH

0LQRULXVFLWHQHWWH

Fonte: disegno di legge Finanziaria per il 2004 e D.L. 269/2003. - 29 -

5DSSRUWR,6$(RWWREUH

delle misure contenute nel decreto legge 269 di produrre effetti nelle quantità indicate

nella relazione tecnica e nelle tabelle ad essa allegate. Ci si riferisce in particolare ai pre-

visti introiti da alienazione del patrimonio immobiliare ed al gettito aggiuntivo che do-

vrebbe essere generato dal concordato preventivo.

Rispetto al primo tipo di ricavo, il risultato previsto dipenderà in modo particolare

dall’impegno delle amministrazioni al fine di promuovere una domanda adeguata rispet-

to all’offerta di immobili da cedere. Infatti, è da ricordare non solo che il mercato ha gia

assorbito quote notevoli del patrimonio immobiliare pubblico nel corso dei passati eser-

cizi per effetto delle precedenti operazioni di cartolarizzazione, ma anche che - da un lato

- l’ammontare assoluto del patrimonio che si intende cedere nel 2004 è notevole (5 mi-

liardi di euro) e - dall’altro lato - che nel corso del medesimo esercizio 2004 sono previ-

ste ulteriori analoghe operazioni per importi altrettanto consistenti decise per il 2003 ma

non ancora realizzate. Tali ulteriori operazioni sono state tenute in conto ai fini della sti-

ma dei flussi previsionali del 2004, per cui sono già incluse nel livello tendenziale

dell’indebitamento netto che, in base a quanto riportato nel testo della Relazione previ-

sionale e programmatica presentata il 29 settembre, è atteso essere non lontano dal 3%.

Sul mercato immobiliare si riverserà pertanto un’offerta di dimensioni notevoli che - in

considerazione anche dell’esperienza maturata nell’anno in corso - potrebbe mostrare

qualche difficoltà ad incontrare una equivalente domanda effettiva.

Riguardo agli introiti attesi dal concordato preventivo, una analoga cautela sembre-

rebbe necessaria.

Come ricordato nella relazione tecnica al decreto legge 269, la norma prevede che i

contribuenti risultati non congrui agli studi di settore e parametri nell’anno di imposta

2001, per accedere al concordato, dovranno adeguare i ricavi 2001 a quelli minimi previ-

sti dagli studi di settore. La stima del gettito aggiuntivo assicurato da questa categoria di

contribuenti è di circa 1,5 miliardi di euro. Anche tale stima, per quanto effettuata con

criteri apparentemente prudenziali, andrebbe valutata con cautela. Come rilevato da al-

cuni operatori di settore, infatti, da un lato alla base dell’incremento di gettito atteso vi è

la presunzione che il contribuente sia effettivamente disposto a dichiarare ricavi signifi-

cativamente maggiori di quelli in precedenza dichiarati, dopo una prolungata fase ciclica

negativa che può avere determinato una ulteriore flessione della posizione reddituale ef-

fettiva; dall’altro lato, il concordato non costituisce uno scudo da qualsiasi futuro accer-

tamento ma solo da quelli fondati sugli studi di settore, con la conseguenza che la

convenienza all’adesione potrebbe essere percepita come non adeguata, specie nei casi di

effettiva sofferenza.

Infine, per quanto riguarda l’impatto sui saldi della fuoriuscita della Cassa Depositi

e Prestiti, la relazione tecnica fornisce indicazioni solo rispetto al saldo netto da finanzia-

re, che dovrebbe ridursi di circa 2.500 milioni di euro nel 2004 a seguito di una minore

- 30 -

4XDGURSUHYLVLYRDEUHYHWHUPLQHGHOO¶HFRQRPLDLWDOLDQD

registrazione di spese dello Stato per interessi (quelli attualmente riconosciuti alla Cassa

sul conto corrente di tesoreria). Non sono invece specificate le motivazioni sottostanti

l’impatto atteso sul fabbisogno del Settore Pubblico e sull’indebitamento netto delle Am-

ministrazioni Pubbliche: esso è quantificato in un risparmio di 800 milioni di euro del

quale non è possibile, sulla base degli elementi conoscitivi messi a disposizione, valutare

le componenti e l’attendibilità.

A fronte di queste osservazioni, che vogliono solo introdurre elementi di ulteriore

prudenza nella valutazione degli effetti attesi dalle misure, si possono fare alcune consi-

derazioni in merito ad altri dati che entrano nel quadro allegato alla relazione tecnica del

decreto legge.

In primo luogo, gli effetti della proroga al 16 marzo 2004 della scadenza per la di-

chiarazione di adesione al condono fiscale, mentre sono correttamente attribuiti agli eser-

cizi 2004 e 2005 ai fini del calcolo del fabbisogno (in quanto essendo quest’ultimo un

aggregato definito in termini di cassa deve riflettere il momento dell’incasso dei versa-

menti effettuati in unica soluzione o a rate), non sono altrettanto correttamente registrati

ai fini del calcolo dell’indebitamento netto, per il quale vige un criterio di competenza

che dovrebbe imporre l’intera registrazione dell’importo dichiarato nel solo anno 2004.

La sovrastima dell’indebitamento netto che ne consegue, sulla base dei criteri adottati nel

D.L. 269 è di circa 0,4 miliardi di euro.

In secondo luogo, con riferimento alla norma di cui all’articolo 39, comma 1, che

prevede la corresponsione di un acconto nel mese di dicembre 2003 per l’imposta sugli

olii minerali, è stato registrato un impatto sull’indebitamento netto (positivo per il 2003 e

negativo per il 2004) di circa 1 miliardo di euro. Tale registrazione non è corretta in

quanto, anche in questo caso, deve essere applicato il principio della competenza econo-

mica secondo cui le modalità di pagamento dell’imposta non influiscono sulla definizio-

ne dell’ammontare della stessa da registrare nell’esercizio.

Queste ultime due osservazioni evidenziano che nell’indebitamento netto sono con-

tenuti alcuni elementi di sovrastima (pari a circa 1,4 miliardi di euro) che potrebbero, al-

meno in parte, compensare quelli di possibile sottostima associati alla quantificazione

degli effetti delle misure di cui si è in precedenza discusso.

Con riferimento alla fuoriuscita della Cassa Depositi e Prestiti (CDP) dal perimetro

delle Amministrazioni Pubbliche, in linea di principio e sulla base delle caratteristiche

della trasformazione in SpA delineate dall’articolo 5 del decreto legge 269, si può affer-

mare che l’operazione sembra coerente con le regole di classificazione fissate dal SEC95

ai fini della definizione dei settori istituzionali della contabilità nazionale, anche se una

qualche attenzione andrà posta sul fatto che l’attività propria del nuovo soggetto è previ-

sta essere suddivisa in due distinte tipologie, per una delle quali è stabilita l’istituzione di

una gestione separata a fini contabili e organizzativi (comma 8). In particolare tale ge-

- 31 -

5DSSRUWR,6$(RWWREUH

stione separata (che agirà sotto il potere di indirizzo del Ministro dell’Economia e delle

Finanze) avrà il compito di finanziare “lo Stato, le regioni, gli enti locali, gli enti pubblici

e gli organismi di diritto pubblico, utilizzando fondi rimborsabili sotto forma di libretti di

risparmio postale e di buoni fruttiferi postali, assistiti dalla garanzia dello Stato (…) e

fondi provenienti dall’emissione di titoli, dall’assunzione di finanziamenti e da altre ope-

razioni finanziarie che possono essere assistiti dalla garanzia dello Stato”. Tale configu-

razione non dovrebbe pregiudicare la classificazione della CDP nel settore privato, ma

richiede un’analisi specifica per escludere che le operazioni da realizzare attraverso la

gestione separata non siano da considerare operazioni eseguite per conto delle Stato a

cui, in ultima istanza, potrebbero dover essere attribuite in contabilità nazionale.

A prescindere da quest’ultima osservazione, allo stato attuale non si possono formu-

lare considerazioni circa l’impatto che la riclassificazione della CDP può avere sugli

equilibri di finanza pubblica. Infatti la CDP porterà con sé parte delle passività ora in es-

sere sottoforma di risparmio postale e parte delle attività detenute come mutui, in parti-

colare verso enti locali. Queste ultime oggi si consolidano all’interno del settore delle

Amministrazioni Pubbliche, così come i flussi di interessi da esse generati. A priori,

quindi, non è possibile affermare quale possa essere l’entità dell’impatto sul debito e

sull’indebitamento netto delle Amministrazioni Pubbliche. Né l’articolo 5 del decreto

legge 269 (che demanda ad un successivo decreto del Ministro dell’Economia e delle Fi-

nanze la definizione concreta delle attribuzioni di funzioni, attività, passività e di tutti gli

altri elementi che caratterizzeranno il nuovo soggetto), né la relazione tecnica ad esso al-

legata forniscono informazioni utili allo scopo. E’ quindi necessario attendere l’emana-

zione del decreto attuativo, che dovrà avvenire entro il 30 novembre 2003, per

comprendere quale possa essere l’effettivo riflesso della norma sul debito pubblico al 31/

12/2003 e sull’indebitamento netto dell’esercizio 2004.

- 32 -

:HOIDUH:

Sostenibilità del incentivi e regole

,1752'8=,21(

Nel presente capitolo sono illustrati e valutati i principali interventi, attualmente in

discussione in Parlamento, che coinvolgono direttamente individui e famiglie. Si tratta di

misure volte da un lato ad incrementare il sostegno pubblico in presenza di specifiche si-

tuazioni di bisogno (la nascita di un figlio dopo il primogenito, la perdita del posto di la-

voro, l’esclusione sociale), dall’altro a migliorare la sostenibilità finanziaria del sistema

previdenziale.

Un primo intervento è finalizzato a rendere meno costosa la nascita di un secondo

figlio. Viene introdotto un assegno di 1.000 euro a favore di tutte le cittadine italiane per

la nascita di un figlio, successivo al primo, a partire dal dicembre di quest’anno e per i

tredici mesi successivi (D.L. 269/03). Tra gli obiettivi di tale nuovo istituto sembra

peraltro esservi l’incremento del tasso di fecondità delle donne italiane, tra i più bassi nel

mondo (1,26 figli per donna contro una media del 1,7 dei paesi OCSE ad alto reddito).

Gli effetti redistributivi sono valutati con il modello di microsimulazione ITAXMOD

dell’ISAE. Si tratta di uno strumento di cui beneficerà evidentemente una quota limitata

di famiglie (solo quelle che avranno un figlio oltre il primo durante il prossimo anno).

Tale intervento sembra andare nel senso di una maggiore equità orizzontale e di una

maggiore progressività del sistema fiscale. Rimangono, invece, perplessità circa

l’adeguatezza dello strumento rispetto alla sua finalità incentivante: spesso, infatti, il

potenziamento dei servizi all’infanzia, agevolando la possibilità di conciliare i tempi di

lavoro con quelli della famiglia, rappresenta uno strumento più efficace per la riduzione

dell’onere derivante da un figlio aggiuntivo, rispetto al sostegno economico.

Nel capitolo sono inoltre presentati alcuni approfondimenti sugli istituti di sostegno

al credito: sono esaminate le caratteristiche dei trattamenti di disoccupazione attualmente

esistenti, evidenziando spunti di analisi e problematiche non risolte e analizzando le

conseguenze del disegno di legge delega sul riordino degli ammortizzatori sociali. In

secondo luogo si discutono aspetti critici e potenzialità dell’introduzione del Reddito di

Ultima Istanza (previsto dall’art. 16 del disegno di legge Finanziaria 2004) e si

commentano gli esiti della sperimentazione del Reddito Minimo di Inserimento.

In tema previdenziale, innanzitutto, sono discussi gli effetti, sulle scelte individuali

- 33 -

5DSSRUWR,6$(RWWREUH

e sul bilancio pubblico, del potenziamento, per il prossimo quadriennio, degli incentivi

volti a modificare i comportamenti di uscita dalla vita attiva. Una volta raggiunti i requi-

siti stabiliti per il pensionamento di anzianità, si potrà proseguire l’attività lavorativa op-

tando per l’esenzione dal pagamento dell’intero ammontare dei contributi previdenziali.

Chi, in assenza di incentivo, sarebbe andato in pensione, sceglierà di continuare il lavoro

a condizione che il maggior reddito ( ) compensi il costo di rinunciare al tempo li-

ERQXV

bero. In base alle stime effettuate dall’ISAE, un aumento del 30% del salario riduce la

probabilità di pensionarsi prima dell’età di vecchiaia del 14%. L’incentivo, tuttavia, può

essere fruito anche da coloro che avrebbero comunque deciso di rinviare il pensionamen-

to, che ottengono così una maggiore liquidità immediata, ma un beneficio pensionistico

più basso: la convenienza di tale opzione dipenderà dall’orizzonte temporale considerato

(che può o meno includere la reversibilità a favore del coniuge) e dal tasso di sconto indi-

viduale. L’effetto netto sulla finanza pubblica varia in funzione della proporzione tra i

due gruppi di individui che scelgono di beneficiare dell’incentivo. Se tutti coloro che

avrebbero continuato a lavorare optassero per l’esonero dei contributi, sarebbe sufficien-

te che il 12% di quelli che avrebbero, invece, scelto di pensionarsi trovi conveniente tale

possibilità per ottenere complessivamente un miglioramento, sia pure contenuto, dei

conti pubblici.

Vengono, inoltre, valutati gli interventi di modifica delle regole per la maturazione

del diritto alla pensione previste a partire dal 2008. Dal punto di vista finanziario l’impat-

to della manovra sarà consistente. I risparmi risultano crescenti nel tempo, consentendo

una riduzione di spesa che raggiungerà il suo massimo (circa l’1% del PIL) tra il 2025 e

il 2030.

Gli effetti dell’intera manovra di bilancio (legge Finanziaria, decreto legge 269/03 e

revisione dei requisiti per il pensionamento) sulla sostenibilità di lungo periodo del debi-

to pubblico sono stimati utilizzando il modello ISAE di contabilità generazionale. Le si-

mulazioni effettuate evidenziano che le misure discusse determinano un miglioramento

delle prospettive di lungo termine della finanza pubblica, ovvero condizioni meno onero-

se per il rispetto del vincolo di bilancio intertemporale. L’incremento di imposte che tutte

le generazioni dovrebbero sopportare, per assorbire l’attuale squilibrio intertemporale,

passa dal 6,28% al 5,12%; in alternativa, tutti i trasferimenti pubblici dovrebbero essere

ridotti in modo immediato e permanente del 5,12%, anziché del 6,28 per cento.

- 34 -

Welfare

6RVWHQLELOLWjGHO LQFHQWLYLHUHJROH

/¶$66(*12$/6(&21'2),*/,2

Si presentano di seguito alcune valutazioni circa l’impatto redistributivo e l’onere

sulla finanza pubblica della principale misura a vantaggio delle famiglie introdotta dal

D.L. 269/03, riguardante l’erogazione di un assegno di 1.000 euro per ogni figlio, suc-

cessivo al primo, nato tra il 1° dicembre 2003 ed il 31 dicembre dell’anno successivo da

donne italiane o europee residenti in Italia. Tale misura, avente lo scopo di alleviare il co-

sto economico dei figli, e quindi di incentivare la fecondità - notoriamente a livelli molto

bassi nel nostro paese -, si aggiunge agli altri strumenti, di natura assistenziale (assegni)

e fiscale (detrazioni per carichi), diretti al sostegno delle responsabilità familiari.

Un’osservazione preliminare si rende necessaria, per sottolineare la disomogeneità

nella struttura complessiva di tali strumenti, quanto a modalità di erogazione, criteri di

selettività (e dunque identificazione dei beneficiari), importi e conseguenze redistributi-

ve. Le detrazioni di imposta per figli a carico, ad esempio, sono riconosciute a tutti i con-

tribuenti, e rappresentano quindi un ingente impegno finanziario per lo Stato, ma non

riescono a raggiungere le famiglie “incapienti”; viceversa, l’assegno di maternità e quel-

1

,

lo ai nuclei con tre (o più) figli minori, essendo soggetti al tramite l’ISEE

PHDQVWHVWLQJ

risultano strumenti più specifici e mirati al sostegno delle famiglie più povere; gli asse-

gni familiari, infine, sono indirizzati ai nuclei con medio-bassi livelli di reddito, ma

escludono dal beneficio le famiglie i cui i percettori non siano lavoratori dipendenti.

La nuova misura non risolve le contraddizioni ereditate dal passato, ma presenta co-

munque alcuni aspetti positivi, primo fra tutti quello di non operare inique discriminazio-

ni tra famiglie capienti e non e tra lavoratori dipendenti e altre tipologie: è infatti

destinata a tutte le donne, senza distinzioni di condizione lavorativa o di livello di reddi-

to, e rappresenta quindi un sostegno di tipo universale, che va in direzione di una mag-

giore equità orizzontale tra le famiglie. Malgrado tale aspetto positivo, va rilevato che il

2

provvedimento è diretto a quella limitata quota di famiglie , l’1,3% del totale secondo le

nostre stime (Tab. 1), nelle quali nascerà un figlio non primogenito nel corso del 2004, o

nell’ultimo mese di quest’anno.

Le valutazioni relative agli effetti del nuovo strumento sono state effettuate utiliz-

zando il modello di microsimulazione di imposte dirette, contributi e trasferimenti ITA-

1 L’Indicatore della Situazione Economica Equivalente è stato introdotto con il D. Lgs. 109/98 per verificare le risorse

economiche di nuclei che richiedono l’accesso a determinati strumenti assistenziali: è dato dal reddito familiare

(comprensivo di redditi da lavoro e redditi da patrimonio) e da una quota della ricchezza (mobiliare e immobiliare) della

famiglia; la somma di queste due componenti viene divisa per un parametro (scala di equivalenza) per tener conto della

diversa numerosità dei nuclei. Per una descrizione delle principali misure di assistenza in Italia che utilizzano l’ISEE si

veda Commissione di Indagine sull’Esclusione Sociale (2000, 2001).

2 La stima è effettuata utilizzando i dati dell’indagine sulle famiglie della Banca d’Italia per il 2000 (Banca d’Italia, 2002),

con l’ipotesi di un numero di nati costante. - 35 -

5DSSRUWR,6$(RWWREUH

XMOD dell’ISAE, basato sui dati relativi ai redditi ed alla ricchezza delle famiglie per

3 . L’incremento medio di reddito disponibile nel

l’anno 2000, forniti dalla Banca d’Italia

2004 per i soli nuclei beneficiari, rispetto allo scenario a legislazione invariata, è stimato

dall’ISAE nel 3,8% (Tab. 2).

Tab. 1 PERCENTUALE DI FAMIGLIE BENEFICIARIE DELL'ASSEGNO AL SECONDO FIGLIO - ANNO 2004

Per quintili di reddito equivalente

1° 2° 3° 4° 5° Totale

2,3 1,7 1,1 0,9 0,4 1,3

Per area geografica

Nord Centro Sud Totale

1,1 1,4 1,4 1,3

Per età del capofamiglia

fino ai 35 anni 36-45 anni 46-65 anni oltre 65 anni Totale

3,6 2,3 0,8 0,1 1,3

Per numero di componenti

3 4 5 6 e più Totale

0 3,4 4,1 15,9 1,3

Fonte: elaborazioni ISAE su dati Banca d’Italia (2002). L’analisi degli effetti redistributivi eviden-

GUADAGNO MEDIO PER FAMIGLIA

Tab. 2 zia una maggiore concentrazione di famiglie

ANNO 2004

(valori percentuali; solo famiglie beneficiarie) beneficiarie nel primo e, in misura minore, nel

Incremento secondo quintile di reddito equivalente - con

del reddito

familiare proporzioni pari rispettivamente al 2,3% ed

all’1,7% -, mentre solo lo 0,9% di quelle col-

1° 5,83

SHUTXLQWLOLGLUHGGLWRHTXLYDOHQWH 2° 3,77 locate nel quarto quintile e lo 0,4% nel quinti-

3° 2,39

4° 1,88 le più ricco ricevono l’assegno. Si sottolinea,

5° 1,11 tuttavia, che tale effetto è legato anche alla

Nord 3,24

SHUDUHDJHRJUDILFD scelta di una particolare scala di equivalenza

Centro 4,30

Sud 4,19 (la scala ISEE), e che l’adozione di una scala

fino ai 35 anni 4,33 diversa potrebbe modificare i risultati: se si

SHUHWjGHOFDSRIDPLJOLD 36-45 anni 3,75 facesse riferimento, ad esempio, al reddito

46-65 anni 3,25

Oltre 65 anni 2,87 complessivo (anziché dividerlo per la scala di

3 -

SHUQXPHURGLFRPSRQHQWL equivalenza), le famiglie numerose (e quindi

4 3,74 “per definizione” più interessate dal provvedi-

5 4,11

6 e più 3,79 mento) verrebbero posizionate con maggior

3,82

727$/( frequenza nei quintili più elevati della distri-

Fonte: elaborazioni ISAE su dati Banca d’Italia (2002). buzione.

L’andamento del guadagno medio per quintili evidenzia un effetto progressivo della

misura: i nuclei più poveri che percepiscono l’assegno godono di un aumento di reddito

disponibile di quasi il 6%, contro l’1% circa di guadagno delle famiglie beneficiarie più

benestanti. Tuttavia, va rilevato che questo provvedimento non ha in partenza finalità re-

3 Si veda Banca d’Italia (2002); per alcuni approfondimenti Brandolini (1999) e Cannari, D’Alessio (1993).

- 36 -

Welfare

6RVWHQLELOLWjGHO LQFHQWLYLHUHJROH

distributive e non sembra rivolto ad operare una maggiore progressività tra contribuenti,

ma si propone piuttosto, come ricordato, l’incentivazione delle nascite.

È possibile verificare, in ogni caso, se esso in pratica implichi anche un impatto

complessivamente progressivo, quando l’effetto è calcolato sull’intera distribuzione dei

redditi. In particolare, è possibile calcolare indici di progressività e di redistribuzione

.

per diverse definizioni di reddito disponibile (Tab. 3). L’indice di Kakwani è dato

56 .

Tab. 3 REDISTRIBUZIONE E PROGRESSIVITA' NEGLI STRUMENTI DI SOSTEGNO ALLA FAMIGLIA

ANNO 2004

G C C (1) K t/(1-t) (1) RS

YL YN TX

Reddito netto senza detrazioni familiari 0,3882 0,3554 0,5370 0,1488 0,2279 0,0328

Reddito netto 0,3882 0,3512 0,5766 0,1884 0,2040 0,0370

Reddito netto + trasferimenti alle famiglie -

legislazione vigente 0,3882 0,3466 0,6112 0,2230 0,1946 0,0416

Reddito netto + trasferimenti alle famiglie

- simulazione 0,3882 0,3465 0,6130 0,2248 0,1939 0,0417

Fonte: elaborazioni ISAE su dati Banca d’Italia (2002).

(1) L’imposta netta e la relativa aliquota media sono state calcolate coerentemente con la definizione di reddito adottata nei vari casi: nella

prima riga sono escluse le detrazioni familiari, nella terza sono inclusi anche i trasferimenti alle famiglie attualmente in vigore, nella quarta

si aggiunge l'assegno al secondo figlio.

dalla differenza tra l’indice di concentrazione delle imposte nette (terza colonna) - ove

per imposte nette si considerano le imposte al netto dei trasferimenti destinati alle fami-

): quanto più l’imposizione è concentrata ri-

glie - e l’indice di Gini dei redditi lordi ( </

*

spetto alla distribuzione dei redditi lordi, tanto maggiore è la progressività del sistema

fiscale; quando invece le imposte si distribuiscono tra le famiglie allo stesso modo dei

redditi, il sistema è proporzionale e l’indice è pari a 0. Il parametro di Reynolds-Smo-

.

lenski ( ) è invece dato dalla differenza tra l’indice di Gini G e l’indice di concentra-

56 YL

zione dei redditi netti: quanto più questi ultimi sono equiripartiti rispetto alla

distribuzione iniziale dei redditi lordi, tanto più il parametro è elevato e tanto maggiore è

l’azione redistributiva dello Stato. I due indici sono legati tra loro da una relazione di

proporzionalità secondo un parametro che è funzione crescente di (quinta colonna), ove

W

è l’aliquota media: per uno stesso livello di progressività, si può avere maggiore redi-

W

stribuzione quando il livello di imposizione è più pesante ( è più alto), e viceversa uno

W

stesso impatto redistributivo può essere raggiunto, , con un maggior grado

FHWHULVSDULEXV

4

di progressività ed una minore aliquota media . Dall’esame della tabella emerge un forte

aumento della progressività grazie alle detrazioni per carichi familiari (confronto tra la

prima e la seconda riga) ed ai trasferimenti già esistenti a sostegno della famiglia (sono

stati considerati tali l’assegno al nucleo familiare, l’assegno di maternità e l’assegno ai

tre figli minori): aumenta la concentrazione delle imposte nette, e l’indice passa da

.

4 Per maggiori dettagli sulle misure di progressività e redistribuzione si vedano Bernardi (1991), Toso (2000), e Kakwani

(1980). - 37 -

5DSSRUWR,6$(RWWREUH

0,15 a 0,19 a 0,22; aumenta anche l’effetto redistributivo, ma in misura minore a causa

della diminuzione dell’aliquota media (che passa dal 18,6% nel primo caso al 16,9% ed

W

al 16,3%, rispettivamente, nel secondo e nel terzo caso).

Anche l’introduzione dell’assegno al secondo figlio contribuisce ad aumentare i due

indici ed , che passano rispettivamente da 0,223 a 0,225 e da 0,0416 a 0,0417. Il

. 56

nuovo strumento di assistenza, quindi, sembra operare anche nel senso di una maggiore

progressività, seppur in misura molto limitata, in aggiunta all’obiettivo principale di ri-

durre il carico economico di un secondo (o successivo) figlio. Si noti a questo riguardo,

tuttavia, che non sempre i trasferimenti monetari, a maggior ragione se erogati per un

5 ; a tal fine, si

tempo limitato, risultano uno strumento efficace di sostegno alla fecondità

ritiene che il ruolo decisivo sia giocato dal potenziamento dei servizi pubblici destinati

all’assistenza delle famiglie con bambini (ad esempio asili nido, orario scolastico prolun-

gato), che favorirebbe, tra l’altro, una maggiore partecipazione delle donne al mercato

6 .

del lavoro

5 Si veda al riguardo, ad esempio, Del Boca (2002 e 2003).

6 Per un approfondimento di questi aspetti si veda ISAE (2001).

- 38 -

Welfare

6RVWHQLELOLWjGHO LQFHQWLYLHUHJROH

/DULIRUPDGHLVXVVLGLGLGLVRFFXSD]LRQH

/HFDUDWWHULVWLFKHGHJOLVWUXPHQWLHVLVWHQWL

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/H LQGHQQLWj GL GLVRFFXSD]LRQH H[WUDDJULFROH H DJULFROH UDSSUHVHQWDQR LO GHOOD VSHVD

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GL PRELOLWj FRUULVSRVWH DL ODYRUDWRUL OLFHQ]LDWL H LQILQH OH LQGHQQLWj GL GLVRFFXSD]LRQH DJULFROH

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SHUPDQHQWHGHLUHGGLWLDJULFROL

, VDOGL WUD FRQWULEXWL D FDULFR GL LPSUHVH H ODYRUDWRUL H SUHVWD]LRQL ULSRUWDWL QHOOD WHU]D

FRORQQDGHOODWDEHOODLQGLFDQRFKHJOLLQWHUYHQWLSLJHQHURVLVLDLQUHOD]LRQHDJOLLPSRUWLFKHDOOD

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DJULFROH VRPPDGHOO¶LQGHQQLWjFRQUHTXLVLWLSLHQLHULGRWWL VRQRLQHTXLOLEULRILQDQ]LDULRLQILQHL

WUDWWDPHQWL DJULFROL WUDGL]LRQDOPHQWH XWLOL]]DWL FRPH LQWHJUD]LRQL DL UHGGLWL GHO VHWWRUH SLXWWRVWR

FKH FRPH VWUXPHQWL DVVLFXUDWLYL FRQWUR LO ULVFKLR GHOOD GLVRFFXSD]LRQH H OH LQGHQQLWj VSHFLDOL

GHOO¶HGLOL]LDVRQRLQFURQLFRGLVDYDQ]R

*OL VFKHPL HOHQFDWL FODVVLILFDWL VXOOD EDVH GHOOD JHVWLRQH ,13 6 GL DSSDUWHQHQ]D PRVWUDQR

VDOGLDWWLYLQHOOHHURJD]LRQLGLQDWXUDSUHYLGHQ]LDOHILQDQ]LDWHSULQFLSDOPHQWHGDOODFRQWULEX]LRQH

GHOO¶RUGLQHGLFLUFDPLOLDUGLGLHXURQHO4XHVWHSUHVWD]LRQLFRVWLWXLVFRQRROWUHGLTXHOOH

LVWLWX]LRQDOL GHOOD*HVWLRQH3UHVWD]LRQL7HPSRUDQHH *37 GHOO¶,136

/H ULPDQHQWL SUHVWD]LRQL HOHQFDWH QHOOD WDEHOOD 5 FRVWLWXLWH GDOO¶LQGHQQLWj GL &,*

VWUDRUGLQDULD GL PRELOLWj H GDOO¶LQGHQQLWj VSHFLDOH SHU O¶HGLOL]LD ULHQWUDQR QHOOD JHVWLRQH

GHOO¶,13 6 FKH DPPLQLVWUD JOL LQWHUYHQWL DVVLVWHQ]LDOL H GL VRVWHJQR DOOH JHVWLRQL SUHYLGHQ]LDOL

1 Dati INPS (Ministero del Lavoro e delle Politiche Sociali, 2003).

2 Il trattamento con requisiti ridotti ha natura di integrazione di redditi discontinui e in ciò somiglia ai trattamenti

tradizionalmente erogati in agricoltura.

3 Si tratta delle prestazioni di CIG ordinaria (industria, edilizia e aziende lapidee), del trattamento CIG per i

lavoratori agricoli e delle prestazioni di disoccupazione (extra-agricole e agricole). Il calcolo del saldo degli

schemi della GPT non include, tra le spese, gli oneri per le coperture figurative.

4 Le altre prestazioni istituzionali amministrate dalla GPT sono i trattamenti di famiglia, di malattia e maternità, e

i trattamenti di fine rapporto. Il saldo complessivo della gestione risulta tradizionalmente in attivo (INPS, 2002).

- 39 -

5DSSRUWR,6$(RWWREUH

*,$6 $ FRSHUWXUD GHJOL VFKHPL LQ GLVDYDQ]R GL WDOH JHVWLRQH LQWHUYHQJRQR L WUDVIHULPHQWL GDO

%LODQFLRGHOOR6WDWRHSHUWDQWRHVVLULVXOWDQRSDU]LDOPHQWHDFDULFRGHOODILVFDOLWjJHQHUDOH

Tab. R1 SPESE E CONTRIBUTI PER TRATTAMENTI DI DISOCCUPAZIONE - ANNO 2002

(milioni di euro) Prestazioni e

coperture Contributi Saldo

figurative (1)

Cassa Integrazione Guadagni Ordinaria 592 2.170 1.578

Cassa Integrazione Guadagni Straordinaria 550 772 222

Cassa Integrazione per i lavoratori agricoli 6 35 29

Indennità di disoccupazione ordinaria non agricola: 2.631 2.721 90

- ordinaria con requisiti pieni 1.311

- ordinaria con requisiti ridotti 1.320

Indennità di disoccupazione speciale edile 170 72 -98

Indennità di mobilità 1.302 378 -924

Indennità di disoccupazione agricola (ordinaria e speciale) 1.658 78 -1.580

7RWDOHWUDWWDPHQWLGLGLVRFFXSD]LRQH

Fonte: Ministero del Lavoro e delle Politiche Sociali (2003).

(1) Sono le coperture assicurative IVS dei periodi indennizzati.

'LVHJXLWRFLVLVRIIHUPDDGHVDPLQDUHO¶LQGHQQLWjGLGLVRFFXSD]LRQHRUGLQDULDH[WUDDJULFROD

FRQ UHTXLVLWL SLHQL LQ TXDQWR HVVD UDSSUHVHQWD OR VFKHPD JHQHUDOH H TXHOOR FKH D EUHYH GRYUHEEH

HVVHUH ULIRUPDWR 6L WUDWWD GL XQ¶LQGHQQLWj GL WLSR DVVLFXUDWLYR FKH FRSUH OD WRWDOLWj GHL ODYRUDWRUL

GLSHQGHQWLJHVWLWDGDOOD*3 7GHOO¶,136,UHTXLVLWLGLDFFHVVRFRQVLVWRQRQHOODSHUGLWDGHOSRVWRGL

ODYRURSHUOLFHQ]LDPHQWRDYHQGRPDWXUDWRGXHDQQLGLDVVLFXUD]LRQHFRQWURODGLVRFFXSD]LRQHH

VHWWLPDQH GL YHUVDPHQWL FRQWULEXWLYL QHO ELHQQLR SUHFHGHQWH O¶LQWHUUX]LRQH GHO UDSSRUWR GL ODYRUR

QRQ VRQR SUHYLVWH GLIIHUHQ]H WUD ODYRUDWRUL D WHPSR LQGHWHUPLQDWR H D WHUPLQH /¶LQGHQQLWj p SRFR

JHQHURVD LO GHOOD UHWULEX]LRQH PHQVLOH PHGLD SHUFHSLWD QHL WUH PHVL SUHFHGHQWL LO

OLFHQ]LDPHQWR HGLGXUDWD OLPLWDWD PHVLHVWHVLFRQODOHJJHDPHVLSHULODYRUDWRUL

GLRSLDQQLGLHWj

'L UHFHQWH XQ GLVHJQR GL OHJJH GHOHJD $6ELV DQFRUD DOO¶HVDPH GHO 3DUODPHQWR

ULSUHQGH L FRQWHQXWL GHO 3 DWWR SHU O¶,WDOLD VLJODWR QHO H SUHYHGH WUD O¶DOWUR LO ULRUGLQR GHOOD

GLVFLSOLQD GHJOL DPPRUWL]]DWRUL VRFLDOL ,Q SDUWLFRODUH YLHQH GLVSRVWR FKH O¶LQGHQQLWj GL

GLVRFFXSD]LRQH RUGLQDULD FRQ UHTXLVLWL SLHQL YHQJD FRUULVSRVWD SHU PHVL LQYHFH GHJOL DWWXDOL

VHL DXPHQWDWD DO GHOO¶XOWLPD UHWULEX]LRQH QHL SULPL PHVL LQYHFH GHOO¶DWWXDOH H

ILVVDWD QHO H QHO ULVSHWWLYDPHQWH QHJOL XOWLPL GXH WULPHVWUL /D GXUDWD FRPSOHVVLYD GHO

WUDWWDPHQWRSHUFLDVFXQODYRUDWRUHQRQSRWUjHFFHGHUHLPHVL QHO0H]]RJLRUQR QHOO¶DUFRGL

DQQL 6L SUHYHGH LQROWUH FKH VLDQR HIIHWWXDWL FRQWUROOL SHULRGLFL SHU DFFHUWDUH O¶HIIHWWLYR VWDWR GL

GLVRFFXSD]LRQH H FKH L EHQHILFLDUL SDUWHFLSLQR REEOLJDWRULDPHQWH D SURJUDPPL IRUPDWLYL

5LPDUUHEEHUR LQYHFHLQDOWHUDWLJOLDWWXDOL UHTXLVLWLGLDFFHVVR HLOSHULRGR GLFRSHUWXUDUHODWLYRDL

FRQWULEXWL ILJXUDWLYL 1RQ q SUHYLVWD O¶HVWHQVLRQH DOOH FROODERUD]LRQL FRRUGLQDWH H FRQWLQXDWLYH

FRQVLGHUDWHSUHVWD]LRQLGLODYRURDXWRQRPR1HOODUHOD]LRQHWHFQLFDLFRVWLDJJLXQWLYLGHOODULIRUPD

VRQRVWLPDWLLQROWUHPLOLRQLGLHXUR

&RQ TXHVWH PRGLILFKH O¶LQGHQQLWj GL GLVRFFXSD]LRQH VL DYYLFLQHUHEEH SHU DPPRQWDUH H

GXUDWDDJOLVWDQGDUGHXURSHLUHJLVWUDQGRXQVLJQLILFDWLYRDPSOLDPHQWRGHOODFRSHUWXUDO¶LPSRUWR

FRPSOHVVLYDPHQWHFRUULVSRVWRQHOFDVRGLXWLOL]]RSHUO¶LQWHURSHULRGRDPPHVVRDXPHQWHUHEEHGDO

DO GHOO¶XOWLPDUHWULEX]LRQHDQQXDOH %DQFDG¶,WDOLD

- 40 -

Welfare

6RVWHQLELOLWjGHO LQFHQWLYLHUHJROH

/DWLSRORJLDGHLEHQHILFLDUL

1HOOD WDEHOOD 5 VRQR ULSRUWDWL L EHQHILFLDUL GHL WUDWWDPHQWL GL GLVRFFXSD]LRQH H GL

LQWHJUD]LRQHVDODULDOHLQGLYLGXDWLVXOODEDVHGHLGDWLGHOO¶,QGDJLQHGHOOD%DQFDG¶,WDOLDVXLELODQFL

GHOOH IDPLJOLH LWDOLDQH QHO %DQFD G¶,WDOLD 1HOOD HODERUD]LRQH GHL GDWL VL VRQR

LQFRQWUDWH DOFXQH GLIILFROWj FKH VRQR VWDWH LQ EXRQD SDUWH VXSHUDWH 'DO FDPSLRQH VRQR VWDWL

VHOH]LRQDWL L EHQHILFLDULGLLQGHQQLWj GLGLVRFFXSD]LRQHFDVVD LQWHJUD]LRQHHLQGHQQLWj GL PRELOLWj

DOORVFRSRGL LQGDJDUHVXOOHORURFDUDWWHULVWLFKH VRFLRGHPRJUDILFKH FODVVH GL HWjWLWROR GL VWXGLR

VHVVRDUHDJHRJUDILFDHVLWXD]LRQHUHGGLWXDOH

Tab. R2 BENEFICIARI DELLE DIVERSE INDENNITA’ PER AREA,

SESSO, ETA’ E TITOLO DI STUDIO - ANNO 2002

(valori percentuali) Beneficiari

Prestazioni Indennità di CIG (ordinaria e Indennità

totali disoccupazione straordinaria) di mobilità

% Centro - Nord 36,0 20,4 65,6 68,2

% Mezzogiorno 64,0 79,6 34,4 31,8

7RWDOH

% maschi 71,3 70,9 81,3 63,6

% < 25 anni 2,7 3,9 0,0 0,0

% > 45 anni 35,3 25,2 45,5 81,8

% con licenza media inferiore 70,5 72,8 68,7 42,9

% con licenza media superiore 21,5 15,6 28,2 57,1

Fonte: elaborazioni su dati Banca d’Italia (2002).

'DOODWDEHOODVLULOHYDFKH

QHO0H]]RJLRUQRULVLHGHFRPSOHVVLYDPHQWHLO GHLEHQHILFLDUL HFLUFDO¶ GHLSHUFHWWRULGL

LQGHQQLWj GL GLVRFFXSD]LRQH 6L ULFRUGD SHUDOWUR FKH DQFKH OH SHUVRQH LQ FHUFD GL ODYRUR

ULVLHGRQRSHUFLUFDLO QHOOHDUHHPHULGLRQDOL

OD SHUFHQWXDOH GL XWLOL]]R GHOO¶LQGHQQLWj &,* RUGLQDULD H VWUDRUGLQDULD H GL PRELOLWj q PDJJLRUH

QHO &HQWUR1RUG ROWUHLO GHL EHQHILFLDULWRWDOL SHU UDJLRQL OHJDWH DOOD VWUXWWXUD SURGXWWLYD

GHOOHGLYHUVHDUHHGHO3DHVH HDTXHOODGHOODGLVRFFXSD]LRQH

5 Il primo problema rilevato è che nell’Indagine non tutti i percettori di indennità di disoccupazione e di indennità

di mobilità si dichiarano disoccupati e non tutti i percettori di cassa integrazione si dichiarano occupati, ed è stato

superato grazie alla possibilità di selezionare i gruppi in base al fatto che gli individui percepiscano o meno il

beneficio. Il secondo problema riguarda la rappresentatività del campione, al cui interno è molto bassa sia la

percentuale dei beneficiari dell’indennità di disoccupazione (0,3%) sia di cassa integrazione o di mobilità (0,2%

nel complesso), rispetto alla popolazione. Questo problema è stato solo in parte risolto con l’introduzione del

peso campionario fornito dalla Banca d’Italia. La terza difficoltà riguarda l’aggregazione dei diversi schemi, in

quanto l’indennità di disoccupazione (ordinaria, con requisiti pieni e ridotti; ordinaria e speciale, per lavoratori

agricoli e per l’edilizia) è riportata in un’unica voce nell’Indagine della Banca d’Italia, e lo stesso accade per le due

tipologie della CIG (ordinaria e straordinaria). Quest’ultimo problema non presenta soluzione, tuttavia, la

composizione percentuale dei beneficiari dei tre tipi di indennità (disoccupazione, mobilità e CIG) sul totale dei

trattamenti, rilevata sui dati campionari risulta in linea con i dati di fonte INPS, che fanno riferimento al concetto di

medio dei beneficiari e che sono caratterizzati da un maggiore dettaglio delle informazioni (Ministero del

VWRFN

Lavoro e delle Politiche Sociali, 2003). - 41 -

5DSSRUWR,6$(RWWREUH

OH GRQQH VRQR SL SUHVHQWL WUD L EHQHILFLDUL GHL WUDWWDPHQWL GL LQGHQQLWj GL GLVRFFXSD]LRQH LO

PHQR UDSSUHVHQWDWH QHOOD &,* FLUFD LO H VRQR SRFRSL GL XQWHU]R GL FRORUR FKH

ULFHYRQR WUDWWDPHQWL GL PRELOLWj ,QIRUPD]LRQL SL GHWWDJOLDWH FKH VL ULFDYDQR GDL GDWL

GL IRQWH ,13 6 LQGLFDQR XQD SUHGRPLQDQWH SUHVHQ]D IHPPLQLOH FRQ ULIHULPHQWR DL WUDWWDPHQWL GL

GLVRFFXSD]LRQH FRQ UHTXLVLWL ULGRWWL DJULFROL H QRQDJULFROL FKH KDQQR ILQDOLWj GL LQWHJUD]LRQH

GHL UHGGLWL H VRQR FRQQHVVL D SUHVWD]LRQL ODYRUDWLYH GLVFRQWLQXH 0LQLVWHUR GHO /DYRUR H GHOOH

3 ROLWLFKH6RFLDOL

ODFRPSRVL]LRQHSHUHWjGHLGLYHUVLVWUXPHQWLLQGLFDFKHODTXRWDGLDGXOWLEHQHILFLDULGLSROLWLFKH

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FRPSRQHQWH JLRYDQLOH TXHVW¶XOWLPD VHPEUD LQYHFH SL SUHVHQWH QHOO¶XWLOL]]R GHOOH SROLWLFKH

DWWLYH 0LQLVWHUR GHO /DYRUR H GHOOH 3ROLWLFKH 6RFLDOL 3DUWLFRODUPHQWH HOHYDWD SDUL D

FLUFD O¶ q OD TXRWD GL DGXOWL EHQHILFLDUL GL LQGHQQLWj GL PRELOLWj FKH FRPH VL q GHWWR SXz

VIRFLDUHQHOSHQVLRQDPHQWRDQWLFLSDWR

OD FRPSRVL]LRQH SHU WLWROR GL VWXGLR LQGLFD FKH L EHQHILFLDUL FRQVLGHUDWL QHO ORUR FRPSOHVVR

GLVSRQJRQRLQSUHYDOHQ]DGHOWLWROR³OLFHQ]DPHGLDLQIHULRUH´/DSUHVHQ]DGLWLWROLGLVWXGLRSL

HOHYDWL q UDYYLVDELOH SHU L EHQHILFLDUL GHOO¶LQGHQQLWj GL PRELOLWj H FLz ULVSHFFKLD OH

FDUDWWHULVWLFKH GHO EHQHILFLR ULYROWR D VHWWRUL FKH YHUVDQR LQ FULVL GL QDWXUD VWUXWWXUDOH H WDOH

TXLQGL GD FRLQYROJHUH WXWWH OH FDWHJRULH SURIHVVLRQDOL $O FRQWUDULR OD &,* RUGLQDULD VSHVVR

LQWHUHVVDVWDELOLPHQWLRUHSDUWLSURGXWWLYLFRQSUHYDOHQWHSUHVHQ]DGLFDWHJRULHRSHUDLH

3UREOHPLHRS]LRQLGLSROLF\

,OLPLWLGHOPRGHOORLWDOLDQRGLWXWHODGHOODGLVRFFXSD]LRQHVRQRUDYYLVDELOLSULQFLSDOPHQWHVXO

SLDQRGLVWULEXWLYRLQTXDQWRHVVRFRPSRUWDLQLTXLWjGLWUDWWDPHQWRVLDWUDJOLDYHQWLGLULWWRHFRORUR

FKH QRQ SRVVRQR EHQHILFLDUQH SXU HVVHQGR LQ FHUFD GL ODYRUR VLD WUD OH VWHVVH FDWHJRULH GL

EHQHILFLDUL

,OSULPRSUREOHPDGLQDWXUDHTXLWDWLYDFKHFDUDWWHUL]]DLOVLVWHPDLWDOLDQRQHLFRQIURQWLGHJOL

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JHQHURVH GL SL OXQJD GXUDWD &,* RUGLQDULD H VWUDRUGLQDULD H LQGHQQLWj GL PRELOLWj H ULYROWH D

GLVRFFXSDWLHRDODYRUDWRULDULVFKLRGLGLVRFFXSD]LRQHDSSDUWHQHQWLDGHWHUPLQDWLVHJPHQWLGHOOD

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EHQHILFLDGHOO¶LQGHQQLWjGLGLVRFFXSD]LRQHFKHqGLJUDQOXQJDLQIHULRUHTXDQWRDOLYHOORHGXUDWD

D TXHOOD SUHYLVWD QHJOL DOWUL SDHVL ,QILQH FRORUR FKH VRQR LQ FHUFD GL SULPD RFFXSD]LRQH H L

ODYRUDWRULDXWRQRPLQRQJRGRQRGLDOFXQDSUHVWD]LRQH

6 Dai dati di fonte INPS, che consentono di disaggregare le diverse tipologie di trattamento, si rileva che

l’indennità di disoccupazione agricola (ordinaria e speciale) è prevalentemente diffusa nel Mezzogiorno, mentre i

trattamenti non agricoli sono erogati in misura di poco superiore nel Centro-Nord. La CIG ordinaria, in quanto

corrisposta in caso di sospensioni temporanee dal lavoro, è strumento prevalentemente utilizzato nel più

industrializzato Centro-Nord. Infine, i beneficiari della CIG straordinaria, erogata in caso di ristrutturazioni più

drastiche di imprese, risultano di poco più numerosi nel Mezzogiorno, e quelli dell’indennità di mobilità nel

Centro-Nord (Ministero del Lavoro e delle Politiche Sociali, 2003).

7 Vi sono altri paesi (tra cui Danimarca e Regno Unito) poco generosi sotto il profilo della durata dei benefici di

disoccupazione; questi tuttavia, a differenza dell’Italia, sono provvisti di deroghe e soprattutto dispongono di

schemi di natura assistenziale ai quali possono accedere i lavoratori che esauriscono il trattamento ordinario, di

tipo assicurativo, o coloro che non vi hanno accesso (ISFOL, 2002). Sull’introduzione di un reddito di ultima

.

istanza in Italia si veda il riquadro “Reddito minimo e reddito di ultima istanza”

- 42 -

Welfare

6RVWHQLELOLWjGHO LQFHQWLYLHUHJROH

,O VHFRQGR SUREOHPD FKH JHQHUD LQLTXLWj VFDWXULVFH GDOO¶LQVXIILFLHQWH DPSLH]]D GHOO¶DFFHVVR

DL EHQHILFL ,O FRPSOHVVR GHL WUDWWDPHQWL GL GLVRFFXSD]LRQH H GL LQWHJUD]LRQH VDODULDOH KD FRSHUWR

QHO LO GHOOH SHUVRQH LQ FHUFD GL RFFXSD]LRQH QHO &HQWUR1RUG H QHO

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VLQJROL VWUXPHQWL XWLOL]]DWL H DVVXPHQGR FRPH SRSROD]LRQH WDUJHW OH SHUVRQH FRQ SUHFHGHQWL

HVSHULHQ]H ODYRUDWLYH OD TXRWD GL SRVL]LRQL FRSHUWH q SL HOHYDWD SHU O¶LQGHQQLWj GL PRELOLWj QHO

VHWWRUH LQGXVWULDOH GRYH UDJJLXQJH LO 3HU FRQWUR VL UHJLVWUD XQ SL FRQWHQXWR OLYHOOR GL

FRSHUWXUDSHUO¶LQGHQQLWjGLGLVRFFXSD]LRQHRUGLQDULDQRQDJULFRODFRQUHTXLVLWLSLHQLSDULDO

QHLVHWWRULGLYHUVLGDDJULFROWXUDHHGLOL]LD 0LQLVWHURGHO/DYRURHGHOOH3ROLWLFKH6RFLDOL

,OWHU]RSUREOHPDGLYLROD]LRQHGHOO¶HTXLWjULJXDUGDLOPRGHVWRJUDGRGLSURWH]LRQHGHOUHGGLWR

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net replacement rate after tax

QHO LO SHU XQ ODYRUDWRUH GLVRFFXSDWR HUD SDUL DO LQ

,WDOLD FRQWURLO QHOODPHGLD8( HVLULGXFHYDDO RYYHURLOPLQRUJUDGR GLFRSHUWXUDWUD

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$OWUH FDUHQ]H LQ DJJLXQWD D TXHOOH ULFKLDPDWH VXO SLDQR GLVWULEXWLYR GHULYDQR GDOOR VFDUVR

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SDUWH GHO GLVRFFXSDWR GDOOD QDWXUD IUDVWDJOLDWD GHJOL VWUXPHQWL DO FXL LQWHUQR FUHVFH LO SHVR GL

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OH LQGHQQLWjDVVXPRQRODIRUPD GLLQWHJUD]LRQLGHOUHGGLWR SLXWWRVWRFKHGL DVVLFXUD]LRQHFRQWUR LO

ULVFKLRGLGLVRFFXSD]LRQH'DXOWLPRPDQRQLQRUGLQHGLLPSRUWDQ]DYDVHJQDODWRFKHPDQFDXQR

VWUXPHQWR GL DVVLVWHQ]D VRFLDOH GL WLSR XQLYHUVDOLVWLFR SHU L GLVRFFXSDWL FRUUHGDWR GD LQFHQWLYL

DOO¶DWWLYD]LRQHFRQWURLOULVFKLRGLSRYHUWjHGLHPDUJLQD]LRQHVRFLDOH

6L q YLVWR FKH LO GLVHJQR GL OHJJH GHOHJD FKH SUHYHGH LO ULRUGLQR GHJOL DPPRUWL]]DWRUL VRFLDOL

VWDELOLVFH FKH O¶LQGHQQLWj GL GLVRFFXSD]LRQH VL DYYLFLQL SHU DPPRQWDUH H GXUDWD DJOL VWDQGDUG

HXURSHLWXWWDYLDO¶DVVHQ]DGLPRGLILFKHDLUHTXLVLWLGLDFFHVVRDOEHQHILFLRUHQGHLPSUREDELOHFKHVL

UHDOL]]L O¶DPSOLDPHQWR GHO QXPHUR GL SRVL]LRQL FRSHUWH /¶HVWHQVLRQH GHOOH WXWHOH VDUHEEH LQYHFH

DXVSLFDELOH H VL SRWUHEEH SHQVDUH D TXDOFKH IRUPD GL JDUDQ]LD DQFKH SHU OH QXRYH H GLIIXVH

SRVL]LRQLPHQRVWDELOLQHOPHUFDWRGHOODYRUR

9DQQR LQILQH ULFKLDPDWL DOFXQL SUHVXSSRVWL SHU UHQGHUH HIILFDFL OH RS]LRQL GL SROLWLFD

HFRQRPLFDFXLVHPEUDLVSLUDUVLDQFKHODULIRUPDGHOO¶LQGHQQLWjGLGLVRFFXSD]LRQHLYDULVWUXPHQWL

FKH FRPSRQJRQR LO VLVWHPD GL SURWH]LRQH VRFLDOH VRQR WUD ORUR LQWHUUHODWL H LQWHUDJLVFRQR FRQ LO

PHUFDWR GHO ODYRUR H GXQTXH GHYRQR HVVHUH FRHUHQWL WUD GL ORUR TXDOVLDVL ULIRUPD GHOOR VWDWR

VRFLDOH SUHVHQWD GHL YLQFROL PDFURHFRQRPLFL H VH QHOO¶DWWXDOH VLWXD]LRQH QRQ q SURSRQLELOH XQ

DXPHQWRGHOODVSHVDSXEEOLFDGLYHQWDLPSRUWDQWHFKHVLULGXFDQRDOWUHYRFLGLVSHVDSHUFRQVHQWLUH

JOL VSD]L GL PDQRYUD XWLOL SHU OD GLYHUVLILFD]LRQH GHOOH SROLWLFKH VRFLDOL LQFOXVH TXHOOH GL WXWHOD GHO

ODYRUR

8 E’ la figura tipo considerata dall’OCSE nella metodologia di calcolo dei (

QHW UHSO DFHPHQW UDWHV $YHUDJH

che fa riferimento a un operaio dell’industria manifatturiera, celibe, con un salario di

3URGXFWLRQ ZRUNHU $3:

riferimento medio o pari a 2/3 del salario medio, a cui si rapporta il valore del beneficio di disoccupazione.

- 43 -

5DSSRUWR,6$(RWWREUH

5HGGLWRPLQLPRHUHGGLWRGLXOWLPDLVWDQ]D

,VWLWX]LRQHGHO5HGGLWRGLXOWLPDLVWDQ]D 58, Welfare

&RHUHQWHPHQWHFRQTXDQWRDQWLFLSDWRLQGLYHUVLGRFXPHQWLXIILFLDOL /LEURELDQFRVXO

3 LDQRGLD]LRQHQD]LRQDOHFRQWURODSRYHUWjHO¶HVFOXVLRQHVRFLDOH HQHO3DWWRSHUO¶,WDOLDODOHJJH

) LQDQ]LDULD SHU LO LQWURGXFH XQ QXRYR SURJUDPPD GL FRQWUDVWR DOOD SRYHUWj LO 5HGGLWR GL

XOWLPD LVWDQ]D 58, 9LHQH FRVu GDWD DWWXD]LRQH DG XQD QRUPD FRQWHQXWD QHOOD OHJJH TXDGUR

VXOO¶DVVLVWHQ]D /DUW

$WWXDOPHQWH WXWWL L SDHVL GHOO¶8QLRQH HXURSHD WUDQQH OD *UHFLD SUHYHGRQR QHO ORUR

RUGLQDPHQWRXQDPLVXUDGLVRVWHJQRDOUHGGLWRGLXOWLPDLVWDQ]DQRQFDWHJRULDOH,Q,WDOLDLQYHFHL

GLULWWL GL FLWWDGLQDQ]D VRQR FROORFDWL DOO¶LQWHUQR GL XQ VLVWHPD FDWHJRULDOH IUDPPHQWDWR H FRQ

HOHPHQWL GL GLVFUH]LRQDOLWj 6L ULFRUGD FKH LO QXRYR VWUXPHQWR DIILDQFD DG XQD PLVXUD GL JDUDQ]LD

GHO UHGGLWR OD SUHYLVLRQH GL D]LRQL GL LQVHULPHQWR YROWH D FRPEDWWHUH O¶HPDUJLQD]LRQH VRFLDOH LQ

TXHVWR VHQVR LO 58, VL GLVWLQJXH VLD GDO VHPSOLFH VRVWHJQR HFRQRPLFR D IDYRUH GHL SL ELVRJQRVL

VLD GDOOH PLVXUH VSHFLILFDPHQWH ULYROWH DOOD FRSHUWXUD GHO ULVFKLR GL GLVRFFXSD]LRQH VL YHGD D WDO

SURSRVLWRLOULTXDGUR³/DULIRUPDGHLVXVVLGLGLGLVRFFXSD]LRQH´LQTXHVWRVWHVVRFDSLWROR

$GLVWDQ]DGLROWUHTXDWWURDQQLGDOO¶DYYLRGHOODVSHULPHQWD]LRQHGHO50, 5HGGLWRPLQLPRGL

LQVHULPHQWR FKH FHVVHUj DO PRPHQWR GHOOD ³FRQFOXVLRQH GHL SURFHVVL DWWXDWLYL GHOOD

VSHULPHQWD]LRQHHFRPXQTXHQRQROWUHLOGLFHPEUH´HFKHKDFRLQYROWRFRPXQLHFLUFD

SHUVRQH YLHQH LQGLYLGXDWD QHO FRILQDQ]LDPHQWR 6WDWR5HJLRQL OD VWUDGD GD VHJXLUH SHU LO

IXWXUR 6L SURVSHWWD LQ WDO PRGR XQD VROX]LRQH DL OLPLWL PRVWUDWL GDL &RPXQL QHOO¶RUJDQL]]D]LRQH H

QHO ILQDQ]LDPHQWR GHL SURJUDPPL GL LQVHULPHQWR /¶LPSRVWD]LRQH GHO *RYHUQR QDVFH GD XQD

YDOXWD]LRQHQHJDWLYDGHOODVSHULPHQWD]LRQHGHO50,ULVSHWWRDJOLRELHWWLYLSHUVHJXLWLGDOOHJLVODWRUH

DWWUDYHUVR LO ' /JV &L VL SXz GXQTXH FKLHGHUH VH DWWUDYHUVR LO FRILQDQ]LDPHQWR 6WDWR

5HJLRQLVLDSRVVLELOHULVROYHUHSRVLWLYDPHQWHOHFULWLFLWjHPHUVHGDOODVSHULPHQWD]LRQH

5LVXOWDWLGHOODVSHULPHQWD]LRQHGHO50,

9DOH OD SHQD GL ULSHUFRUUHUH O¶HVSHULHQ]D GHO SULPR ELHQQLR GL VSHULPHQWD]LRQH

GHO 50, 6L ULFRUGD FKH LO OLYHOOR FHQWUDOH GL *RYHUQR KD ILQDQ]LDWR XQD SHUFHQWXDOH GHOOD

SUHVWD]LRQH PRQHWDULD RVFLOODQWH WUD LO H LO VHFRQGR OD FRQGL]LRQH HFRQRPLFD GHJOL (QWL

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$Q]LWXWWR YD ULOHYDWR FRPH LO FRQWHVWR ORFDOH DEELD LQIOXHQ]DWR QRWHYROPHQWH O¶DQGDPHQWR

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YDOXWD]LRQLLQWRUQRDOODGLVSRQLELOLWjGLULVRUVHILQDQ]LDULHHSURIHVVLRQDOL

, SUREOHPL RUJDQL]]DWLYL H GL JHVWLRQH GHL &RPXQL KDQQR DVVXQWR XQ¶LPSRUWDQ]D ULOHYDQWH DL

ILQL GHO VXFFHVVR GHOO¶LQWHUYHQWR /D FRVWLWX]LRQH GL XQ DSSRVLWR XIILFLR SHU JHVWLUH LO 50, VHPEUD

SRVVD DYHU LQIOXHQ]DWR SRVLWLYDPHQWH DQFKH VH LQ PLVXUD OLPLWDWD L ³WDVVL GL XVFLWD´ LO UDSSRUWR

1 Si veda Irs, Cles, Fondazione Zancan (2001) e Paolini (2003). Le considerazioni riportate si riferiscono solo al

primo biennio di sperimentazione, che ha coinvolto 39 Comuni; per il periodo successivo, infatti, non sono

disponibili informazioni sugli effetti dell’intervento. - 44 -

Welfare

6RVWHQLELOLWjGHO LQFHQWLYLHUHJROH

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2 Si deve osservare che non tutte le persone che fuoriescono dal programma, in realtà, hanno superato la

condizione di bisogno; in alcuni casi si tratta di soggetti che hanno abbandonato il programma, oppure non è noto

il motivo della fuoriuscita.

3 Paolini (2002).

4 Va rilevato, tuttavia, che la stragrande maggioranza di comuni interessati dalla sperimentazione del RMI si

trova nel Centro-Sud.

5 Boeri e Perotti (2002), e OECD (1998). - 45 -


PAGINE

385

PESO

2.73 MB

AUTORE

Atreyu

PUBBLICATO

+1 anno fa


DESCRIZIONE DISPENSA

Dispensa al corso di Scienza delle finanze della Prof.ssa Gaetana Trupiano. Trattasi del rapporto "Politiche pubbliche e redistribuzione" dell'ottobre 2003 dell'ISAE, Istituto di Studio e Analisi Economica, dedicato all’analisi strutturale di tematiche relative alla distribuzione del reddito e all’intervento pubblico in campo sociale e all’illustrazione degli effetti redistributivi delle manovre di finanza pubblica.


DETTAGLI
Corso di laurea: Corso di laurea in scienze politiche per il governo e l'amministrazione
SSD:
A.A.: 2011-2012

I contenuti di questa pagina costituiscono rielaborazioni personali del Publisher Atreyu di informazioni apprese con la frequenza delle lezioni di Scienza delle finanze e studio autonomo di eventuali libri di riferimento in preparazione dell'esame finale o della tesi. Non devono intendersi come materiale ufficiale dell'università Roma Tre - Uniroma3 o del prof Trupiano Gaetana.

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