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,6$(5DSSRUWRWULPHVWUDOHRWWREUH

L’istruzione secondaria superiore può essere distinta, a seconda

3URJUDPPL

GLGDWWLFL del tipo di programma dei corsi, in istruzione generalista e professiona-

le e, secondo la destinazione prevista dal tipo di corso, in istruzione che

dà o meno libero accesso a corsi universitari o di livello terziario non

universitario.

Tab. 5 COMPOSIZIONE PERCENTUALE DEGLI ISCRITTI ALLE SECONDARIE SUPERIORI

PER TIPO DI PROGRAMMA E DESTINAZIONE FINALE DEI CORSI

ANNO 1999

Tipo di programma Destinazione finale

Non accesso a

Accesso a corsi corsi di

Tecnico - ,QDOWHUQDQ]D di istruzione

Generalista istruzione

Professionale VFXRODODYRUR terziaria terziaria

Austria 22,1 77,9 91,4 8,6

Belgio 34,3 65,7 55,1 44,9

Danimarca 46,7 53,3 46,7 53,3

Finlandia 46,8 53,2 100,0 a

Francia 42,8 57,2 66,6 33,4

Germania 35,4 64,6 100,0 a

Grecia 74,2 25,8 (1) 74,2 25,8

D

Irlanda 79,4 20,6 2) 78,7 21,3

[

Italia 35,3 64,7 81,8 18,2

D

Lussemburgo 36,3 63,7 75,5 24,5

Paesi Bassi 33,4 66,6 70,7 29,3

D

Portogallo 75,0 25,0 93,2 6,9

D

Spagna 68,8 31,2 68,8 31,2

Svezia 49,9 47,3 n.d. n.d.

QG

Regno Unito 33,3 66,7 28,4 71,6

[

8QLRQH(XURSHD

Fonte: OCSE (2001).

(1) a: tipologia di corso non esistente.

(2) x: dato incluso in un’altra categoria.

n.d.: dato non disponibile.

Nella tabella 5 possiamo osservare, sulla base del numero di iscrit-

ti nel 1999, il peso delle diverse tipologie di istruzione secondaria su-

periore; emerge un importante ruolo dell’istruzione generalista in

Irlanda, Grecia, Spagna e Portogallo, laddove in Germania, Belgio,

15

Austria, Paesi Bassi, Regno Unito e Italia molto rilevante è il ruolo

dell’istruzione professionale. A tale proposito va evidenziato che in al-

cuni Stati (in modo particolare in Austria, Danimarca, Francia, Germa-

nia e Lussemburgo) un buon numero di ragazzi frequenta corsi di tipo

professionale che prevedono un’alternanza fra lezioni impartite a scuo-

15 L’istruzione secondaria generalista è impartita in Italia nei licei, mentre quella professionale

negli istituti tecnici e professionali.

- 96 -

,VWUX]LRQHLQ,WDOLDHLQ(XURSDXQ¶DQDOLVLFRPSDUDWD

la e formazione pratica sul posto di lavoro. Nell’analisi del peso

dell’istruzione professionale nei sistemi scolastici europei va rilevato

come ovunque siano state introdotte misure tese a riqualificarne il ruo-

lo, sia rendendo equipollenti le qualifiche tecniche e generali, sia per-

mettendo di accedere all’istruzione terziaria anche a chi ottiene

qualifiche professionali attraverso corsi a tempo pieno di lunga dura-

16

ta (dalla tabella 5, confrontando il peso dell’istruzione professionale

e il peso dei corsi che non danno accesso all’istruzione terziaria, si evi-

denzia come in molti casi l’accesso all’istruzione terziaria non sia ri-

servato unicamente a chi ha frequentato corsi a contenuto generalista).

Tab. 6 QUOTA DEGLI ISCRITTI CHE STUDIANO ALMENO UNA LINGUA STRANIERA

ANNO 1999

Istruzione secondaria Istruzione secondaria

Istruzione primaria inferiore superiore

Austria 75,2 98,4 95,1

Belgio (1) 42,0 66,7 63,4

Danimarca 31,3 100,0 65,7

Finlandia 67,0 99,3 n.d.

Francia 45,3 100,0 100,0

Grecia 45,6 99,8 98,1

Irlanda 4,0 89,0 82,6

Italia 42,4 100,0 91,9

Lussemburgo 100,0 100,0 85,3

Spagna 75,4 99,6 77,6

Svezia 61,9 100,0 99,1

Valore medio 51,5 95,4 84,9

Fonte: elaborazioni ISAE da NewCronos (2002 b) Education database e Eurydice (2000 a).

(1) I dati del Belgio si riferiscono al 2000.

n.d.: dato non disponibile.

Risulta altresì interessante osservare la diffusione dello studio del- /RVWXGLRGHOOH

OLQJXHVWUDQLHUH

le lingue straniere nei vari gradi di istruzione dei paesi europei (si veda

la tabella 6); mentre a livello secondario inferiore la quasi totalità dei

17 , a livello primario e secon-

ragazzi studia almeno una lingua straniera

18

dario superiore si rilevano forti disparità . In Italia la totalità, o quasi,

degli studenti del secondario frequenta corsi di lingua, mentre la quota

16 In Italia ad esempio l’istruzione professionale che non dà accesso all’istruzione terziaria è

quella impartita nella formazione professionale regionale post-obbligo e nel primo ciclo degli

istituti d’arte e professionali, mentre dà accesso all’istruzione terziaria quella impartita negli

istituti tecnici e nel secondo ciclo degli istituti d’arte e professionali.

17 Il dato del Belgio, dove sono esistono ben tre lingue nazionali, il fiammingo, il francese e il

tedesco, non è significativo. Va inoltre rilevato che in Lussemburgo la maggioranza dei ragazzi

studia, sin dal ciclo primario, due o più lingue straniere. - 97 -

,6$(5DSSRUWRWULPHVWUDOHRWWREUH

di iscritti all’istruzione primaria che frequenta tali corsi è ben al di sot-

19 .

to del valore medio europeo

Per completare il confronto istituzionale fra i sistemi di istruzione

,OUXRORGHOOH

WHFQRORJLH degli Stati membri, risulta interessante osservare il ruolo che hanno le

LQIRUPDWLFKH tecnologie informatiche all’interno dei del livello secondario

FXUULFXOD

inferiore. Dalla tabella 7 si nota che in tutti i paesi tali tecnologie sono

studiate come materia a sé stante, o costituiscono almeno uno strumen-

to didattico con cui sono insegnate le altre materie; fanno eccezione

unicamente Italia e Portogallo, dove non è previsto l’inserimento nei

programmi delle nuove tecnologie, né come materia di studio, né come

20

strumento didattico .

Tab. 7 INSEGNAMENTO E UTILIZZO DELLE TECNOLOGIE INFORMATICHE

NELLE SCUOLE SECONDARIE INFERIORI

(ANNO SCOLASTICO 1997/1998)

Non inclusa nel come materia a sé

FXUULFXOXP Italia, Portogallo

stante

Utilizzata come strumento didattico Irlanda, Svezia, Norvegia

nell’insegnamento delle altre materie Francia, Spagna, Germania, Austria,

Inclusa nel come materia a sé stante e

FXUULFXOXP Lussemburgo, Belgio, Paesi Bassi, Regno Unito,

utilizzata come strumento didattico Danimarca

nell’insegnamento delle altre materie Grecia, Finlandia (dove le decisioni sono prese a

Inclusa nel come materia a sé stante livello locale e possono verificarsi differenze fra le

FXUULFXOXP municipalità)

Fonte: Eurydice (2001).

18 Di solito è molto diffuso lo studio delle lingue straniere negli istituti superiori a programma

generalista, mentre nei professionali tale studio è, in genere, più limitato.

19 La proposta di riforma dei cicli scolastici, presentata nel febbraio 2002 dal Ministro Moratti,

prevede l’insegnamento obbligatorio di una lingua comunitaria dal primo anno del ciclo primario

e di una seconda lingua comunitaria dal primo anno del ciclo secondario inferiore.

20 Nella proposta Moratti si prevede invece di rendere obbligatorio lo studio e l’utilizzo delle

tecnologie informatiche sin dal primo anno del ciclo primario.

- 98 -

,VWUX]LRQHLQ,WDOLDHLQ(XURSDXQ¶DQDOLVLFRPSDUDWD

QUADRO SINOTTICO DEI CICLI SCOLASTICI DEI PAESI UE

,VWUX]LRQHVHFRQGDULD (WjSHUGLSORPDVXSHULRUH

6WDWR (WjGHOO¶REEOLJR &LFOLGHOO¶REEOLJR VXSHULRUH JHQHUDOLVWD

19 (13 anni di studio per

Licei (classico e

Primaria (

6-15 VFXROD

,WDOLD conseguire un diploma

scientifico): 14-19

Dall’anno scolastico ): 6-11

HOHPHQWDUH di secondaria superiore

Istituto tecnico: 14-19

1999-2000 il periodo di Secondaria inferiore di tipo generalista).

Istituto professionale:

istruzione obbligatoria ( ): 11-14

VFXRODPHGLD Istruzione secondaria

14-17/19

passa da 8 a 9 anni. Secondaria superiore superiore generalista di

Liceo Artistico: 14-18

(generalista o durata quinquennale.

Istituti d’arte: 14-17/19

professionale): 14-15 Certificazione finale con

A 14 anni si effettua la esame al termine del

prima scelta fra tipologie ciclo secondario

di offerta formativa superiore.

differenziate.

Certificazione finale con

esame al termine del

ciclo primario e

secondario inferiore. 18 (12 anni di studio per

Liceo generale e

6-16 Primaria: 6-11

)UDQFLD conseguire un diploma

tecnologico (LET): 15-18

10 anni di istruzione Secondaria inferiore di secondaria superiore

Liceo professionale

dell’obbligo. ( ): 11-15

FROOqJH di tipo generalista).

(LEP): 15-17/19

Secondaria superiore Istruzione secondaria

(generalista o superiore generalista di

professionale): 15-16 durata triennale.

A 15 anni si effettua la

prima scelta fra tipologie

di offerta formativa

differenziate.

Nessun certificato al

termine dell’istruzione

primaria. Certificazione

finale con esame al

termine del ciclo

secondario inferiore. 18 (12 anni di studio per

Secondaria superiore

Primaria: 6-12

6-16

6SDJQD conseguire un diploma

generalista: 16-18

Secondaria inferiore: 12-

10 anni di istruzione di secondaria superiore

Istruzione professionale:

16

dell’obbligo. di tipo generalista).

16-18 (di solito dura 1

Prima della riforma del

Dal 1990 l’istruzione Istruzione secondaria

anno e ½)

1990 vi era un ciclo

dell’obbligo è stata superiore generalista di

unico che forniva

elevata da 8 a 10 anni. durata biennale.

l’istruzione generale di

base nelle età

dell’obbligo 6-14.

A 16 anni si effettua la

prima scelta fra tipologie

di offerta formativa

differenziate.

Nessun certificato al

termine dell’istruzione

primaria. Certificazione

finale senza esame al

termine del ciclo

secondario inferiore.

- 99 -

,6$(5DSSRUWRWULPHVWUDOHRWWREUH

,VWUX]LRQHVHFRQGDULD (WjSHUGLSORPDVXSHULRUH

6WDWR (WjGHOO¶REEOLJR &LFOLGHOO¶REEOLJR VXSHULRUH JHQHUDOLVWD

18 (12 anni di studio per

Secondaria superiore

Istruzione dell’obbligo

6-15

3RUWRJDOOR conseguire un diploma

generalista 15-18

fornita in una struttura

9 anni di istruzione di secondaria superiore

Istruzione professionale:

unica ( )

dell’obbligo. HQVLQREjVLFR di tipo generalista).

15-18

1° ciclo: 6-9

Dal 1986il periodo di Istruzione secondaria

2° ciclo: 9-12

istruzione obbligatoria superiore generalista di

3° ciclo: 12-15

passa da 6 a 9 anni. durata triennale.

Prima della riforma del

1986 non esisteva il

ciclo unico, ma

esistevano due livelli

obbligatori: primario e

preparatorio.

A 15 anni si effettua la

prima scelta fra tipologie

di offerta formativa

differenziate.

Certificazione finale

senza dover sostenere

un esame al termine

della struttura unica. 18 (12 anni di studio per

Liceo (istruzione

6-15 Primaria: 6-12

*UHFLD conseguire un diploma

generalista): 15-18

9 anni di istruzione Secondaria inferiore di secondaria superiore

Istruzione tecnica-

dell’obbligo. ( ): 12-15

J\PQDVLR di tipo generalista).

professionale: 15-17/18

A 15 anni si effettua la Istruzione secondaria

Riforma delle tipologie di

prima scelta fra tipologie superiore generalista di

istruzione secondaria

di offerta formativa durata triennale.

superiore del 1998

differenziate. (prima erano presenti un

Certificato al termine numero maggiore di

dell’istruzione primaria tipologie di istituti)

senza dover sostenere

un esame.

Certificazione finale con

esame al termine del

ciclo secondario

inferiore. 19 (13 anni di studio per

Secondaria superiore

Primaria: 6-10 (12 nei

6-15/16 (16 anni nei

*HUPDQLD conseguire un diploma

generalista: 16-19

di Berlino e

di Berlino, ODQGHU

ODQGHU di secondaria superiore

Istruzione professionale

Brandeburgo)

Brandeburgo, Brema, di tipo generalista).

a tempo pieno: 15/16-

Secondaria di

Renania-Vestfalia) come Istruzione secondaria

18/19

orientamento (all’interno

obbligo di istruzione a superiore generalista di

Sistema duale

di differenti tipi di

tempo pieno; obbligo di durata triennale.

(professionale

istruzione secondaria

istruzione almeno SDUWWLPH

SDUW e formazione anche sul

inferiore): 10-12

fino a 18 anni.

WLPH posto di lavoro): 15/16-

Secondaria inferiore

9/10 anni (a seconda dei 18/19

generalista: 12-16

) di istruzione

ODQGHU Secondaria inferiore

dell’obbligo a tempo professionale: 12-15/16

pieno. Dopo i 15/16 anni di età

obbligo di istruzione

almeno part time.

A 10 o 12 anni si effettua

la prima scelta fra

tipologie di offerta

formativa differenziate.

Nessun certificato al

termine dell’istruzione

primaria. Certificazione

finale senza esame al

termine del ciclo

secondario inferiore.

- 100 -

,VWUX]LRQHLQ,WDOLDHLQ(XURSDXQ¶DQDOLVLFRPSDUDWD

,VWUX]LRQHVHFRQGDULD (WjSHUGLSORPDVXSHULRUH

6WDWR (WjGHOO¶REEOLJR &LFOLGHOO¶REEOLJR VXSHULRUH JHQHUDOLVWD

18 (12 anni di studio per

Anno di orientamento

Primaria: 6-10

6-15

$ XVWULD conseguire un diploma

(opzionale): 14-15

Secondaria inferiore (2

9 anni di istruzione di secondaria superiore

Accademia (secondaria

diversi tipi): 10-14

dell’obbligo. di tipo generalista).

superiore generalista):

Secondaria superiore Istruzione secondaria

14-18

(anno di orientamento o superiore generalista di

Istruzione tecnica e

differenti tipi): 14-15 durata quadriennale.

professionale: 14-18/19

A 10 anni si effettua la

prima scelta fra tipologie

di offerta formativa

differenziate.

Nessun certificato al

termine dell’istruzione

primaria e secondaria

inferiore. 18 (13 anni di studio per

VHO (pre-universitaria):

Primaria: 4/5-12

4/5-16 come obbligo di

3DHVL%DVVL conseguire un diploma

15-18

Istruzione secondaria

istruzione a tempo di secondaria superiore

HAVO (generalista): 15-

differenziata in differenti

pieno; iscrizione alla di tipo generalista).

17

tipi:

primaria facoltativa dai 4 Istruzione secondaria

Istruzione professionale

VHO (pre-universitaria):

anni; 11 anni di superiore generalista di

secondaria: 16-17/18/

12-16

istruzione dell’obbligo a durata triennale.

19/20 (diverse durate a

HAVO (generalista): 12-

tempo pieno; obbligo di seconda del tipo di

16

istruzione almeno SDUW qualifica che si intende

VMBO (secondaria

fino a 18 anni per

WLPH conseguire e degli anni

inferiore di orientamento

chi, a 16 anni, ha portato di obbligo che si devono

professionale): 12-16

a termine solo 11 anni di soddisfare).

Dopo i 16 anni di età

istruzione obbligatoria obbligo di istruzione

anziché 12 (istruzione almeno per chi

part time offerta dai SDUWWLPH

non ha portato a termine

professionali). 12 anni di istruzione

L’età della fine obbligatoria.

dell’istruzione A 12 anni si effettua la

obbligatoria varia quindi prima scelta fra tipologie

in funzione dell’età di di offerta formativa

inizio della differenziate.

scolarizzazione. Nessun certificato al

termine dell’istruzione

primaria e secondaria

inferiore (in HAVO e

VHO), certificazione

finale con esame nelle

altre tipologie di

secondaria inferiore. 18 (12 anni di studio per

Istruzione part time o

Primaria: 6-12

6-15 (o 16 se non si

%HOJLR FRPXQLWj conseguire un diploma

apprendistato: 14/15/-

Secondaria di

sono ancora completati i

ILDPPLQJD di secondaria superiore

18/19

orientamento: 12-14

primi due anni delle

IUDQFHVHH di tipo generalista).

Secondaria: 14-18

Secondaria superiore

superiori); obbligo di

JHUPDQRIRQD Istruzione secondaria

(generalista o

istruzione almeno part superiore generalista di

professionale): 14-15

time fino a 18 anni durata quadriennale.

Dopo i 15 anni di età

(istruzione SDUWWLPH obbligo di istruzione

offerta dai professionali). almeno (offerta

9 anni di istruzione SDUWWLPH

all’interno dell’istruzione

dell’obbligo a tempo professionale).

pieno. A 14 anni si effettua la

Cicli scolastici omogenei prima scelta fra tipologie

nelle 3 comunità, di offerta formativa

francese, fiamminga e differenziate.

germanofona. Certificazione finale con

esame al termine del

ciclo primario e

secondario inferiore.

- 101 -

,6$(5DSSRUWRWULPHVWUDOHRWWREUH

,VWUX]LRQHVHFRQGDULD (WjSHUGLSORPDVXSHULRUH

6WDWR (WjGHOO¶REEOLJR &LFOLGHOO¶REEOLJR VXSHULRUH JHQHUDOLVWD

19 (15 anni di studio per

Secondaria superiore

Pre-primaria: 4-6

4-15

/XVVHPEXUJR conseguire un diploma

generalista: 15-19

Primaria: 6-12

11 anni di istruzione di secondaria superiore

Secondaria superiore

Secondaria inferiore

dell’obbligo (sono di tipo generalista).

tecnica: 15-18/19

(due diverse tipologie:

obbligatori due anni di Istruzione secondaria

generalista o tecnica):

istruzione pre-primaria). superiore generalista di

12-15 durata quadriennale.

A 12 anni si effettua la

prima scelta fra tipologie

di offerta formativa

differenziate.

Nessun certificato al

termine dell’istruzione

primaria. Certificazione

finale senza esame al

termine del ciclo

secondario inferiore. Secondaria (in 18 (13 anni di studio per

Primaria: 5-11 (4-11 in

5-16 (4-16 in Irlanda del

5HJQR8QLWR conseguire un diploma

Iralnda del Nord; 5-12 in

Nord) FRPSUHKHQVLYHVFKRROV

,QJKLOWHUUD generaliste e di secondaria superiore

Scozia)

11 o 12 anni (in Irlanda JUDPPDU

6FR]LD*DOOHV di tipo generalista).

più selettive):

Secondaria (in

del Nord) di istruzione VFKRROV

,UODQGDGHO1RUG Istruzione secondaria

14-18 (in Scozia 16-18).

dell’obbligo. FRPSUHKHQVLYHVFKRROV superiore generalista di

Istruzione post-obbligo

generaliste e JUDPPDU durata biennale in

( )

più selettive): IXUWKHUHGXFDWLRQ

VFKRROV Scozia e quadriennale in

anche in

ciclo inferiore: 11-14 (in VL[WKIRUP Inghilterra, Galles e

(generalisti) e

Scozia 12-16); ciclo FROOHJH Irlanda del Nord.

superiore (eccetto la IXUWKHUHGXFDWLRQFROOHJH

e

Scozia): 14-16 WHUWLDU\FROOHJH

(professionali): dai 16

In Inghilterra diffuso anni in poi (di solito con

anche un sistema di: durata biennale).

: 5-8/9

ILUVWVFKRROV : 8/9-12/

PLGGOHVFKRROV

13

A 16 anni si effettua la

prima scelta fra tipologie

di offerta formativa

differenziate.

Nessun certificato al

termine dell’istruzione

primaria.

Certificazione finale con

esame al termine del

ciclo secondario

inferiore. 18 (12 anni di studio per

Anno di transizione

6-15 Primaria: 6-12

,UODQGD conseguire un diploma

opzionale (offerto per

9 anni di istruzione Secondaria inferiore di secondaria superiore

consentire una scelta

dell’obbligo. (ciclo in differenti

MXQLRU di tipo generalista).

più accurata del cicli

tipi, generalisti e Istruzione secondaria

anche tramite

professionali): 12-15 VHQLRU superiore generalista di

esperienze di lavoro):

A 12 anni si effettua la durata triennale

15-16

prima scelta fra tipologie (compreso l’eventuale

Secondaria superiore

di offerta formativa anno di transizione).

(ciclo

differenziate. VHQLRU

generalista): 15/16-18

Nessun certificato al Secondaria superiore

termine dell’istruzione (ciclo

primaria. VHQLRU

professionale): 15/16-17

Certificazione finale con

esame al termine del

ciclo secondario

inferiore. - 102 -

,VWUX]LRQHLQ,WDOLDHLQ(XURSDXQ¶DQDOLVLFRPSDUDWD (WjSHUGLSORPDVXSHULRUH

,VWUX]LRQHVHFRQGDULD

6WDWR (WjGHOO¶REEOLJR &LFOLGHOO¶REEOLJR VXSHULRUH JHQHUDOLVWD

19 (12 anni di studio per

Secondaria superiore

Istruzione dell’obbligo

6/7-15/16 (9 anni)

6YH]LD conseguire un diploma

(unico tipo,

fornita in una struttura

9 anni di istruzione di secondaria superiore

, con un

unica ( ): 6/7-

dell’obbligo; J\PQDVLHVNROD

JUXQGVNROD di tipo generalista).

di base

15/16

anno di orientamento FXUULFXOXP Istruzione secondaria

comune e 17 diversi

A 16 anni si effettua la

all’istruzione primaria a superiore generalista di

programmi, 15 dei quali

prima scelta fra tipologie

6 anni; durata triennale.

di tipo tecnico-

curriculari differenziate.

possibilità di iscriversi professionale): 16-19

Certificazione finale

alla primaria a 6 anni (vi senza dover sostenere

si iscrive solo il 4%) e un esame al termine

dal 1998 possibilità di della struttura unica.

iniziare la

scolarizzazione a 8 anni

di età. 19 (12 anni di studio per

Decimo anno della

Istruzione dell’obbligo

7-16

)LQODQGLD conseguire un diploma

struttura unica

fornita in una struttura

9 anni di istruzione di secondaria superiore

opzionale: 16-17

unica ( ,

dell’obbligo; JUXQGVNROD di tipo generalista).

Secondaria superiore

):

anno di orientamento SHUXVNRXOX Istruzione secondaria

generalista: 16/17-19

Ciclo 1-6: 7-12

all’istruzione primaria a superiore generalista di

Istruzione professionale:

Ciclo 7-9: 12-16

6 anni. durata triennale

16/17-18/19

A 16 anni si effettua la (compreso l’eventuale

prima scelta fra tipologie decimo anno della

di offerta formativa struttura unica).

differenziate.

Certificazione finale

senza dover sostenere

un esame al termine

della struttura unica. 19 (12 anni di studio per

Decimo anno della

Istruzione dell’obbligo

7-16

'DQLPDUFD conseguire un diploma

struttura unica

fornita in una struttura

9 anni di istruzione di secondaria superiore

opzionale: 16-17

unica ( ): 7-16

dell’obbligo; IRONHVNROH di tipo generalista).

Secondaria superiore

A 16 anni si effettua la

anno di orientamento Istruzione secondaria

generalista: 16/17-19

prima scelta fra tipologie

all’istruzione primaria a superiore generalista di

Istruzione professionale:

di offerta formativa

6 anni. durata triennale

16-19

differenziate. (compreso l’eventuale

Certificazione finale decimo anno della

senza dover sostenere struttura unica).

un esame al termine

della struttura unica.

Fonte: Eurydice (1994, 1997, 2000 b, 2002). - 103 -

,6$(5DSSRUWRWULPHVWUDOHRWWREUH

3URSRVWHGLULIRUPDGHOVLVWHPDVFRODVWLFRLWDOLDQR

In Italia, negli anni recenti, si è registrato un acceso dibattito intor-

no alla riforma dei cicli scolastici. Durante la precedente legislatura, è

stata predisposta una riforma complessiva del sistema di istruzione, la

quale, approvata come legge nel 2000 (legge n.30 del 10 febbraio

2000, cosiddetta “riforma Berlinguer-De Mauro”), non è tuttavia stata

attuata, ma al contrario è stata abrogata nel febbraio 2002, contestual-

mente alla presentazione del disegno di legge delega al Governo sulla

riforma della scuola (disegno di legge n. 1306, cosiddetta “riforma Mo-

ratti”); i decreti attuativi dovranno essere emanati dal Governo entro 24

mesi dalla data in cui il Parlamento avrà varato tale legge.

Dal momento che né l’una, né l’altra riforma è stata pienamente

attuata, il confronto fra di esse può essere effettuato unicamente sulla

21

. Nel seguente riquadro abbiamo sintetizza-

base delle loro linee guida

to, in linea con quanto evidenziato nello studio dei cicli scolastici degli

Stati membri dell’Unione Europea, le caratteristiche fondamentali dei

sistemi di istruzione italiani previsti nelle due ipotesi di riforma. 22

Va innanzitutto segnalato che, in base alla legge n. 144 del 1999 ,

/¶REEOLJR

IRUPDWLYR in Italia è stato introdotto un obbligo di frequenza di attività formative

fino al diciottesimo anno di età; al termine dell’istruzione dell’obbligo

(che in ambedue le ipotesi di riforma rimane fissata a 15 anni di età),

gli alunni possono decidere di assolvere tale obbligo formativo secon-

do tre diverse modalità: continuando l’istruzione a tempo pieno (nei li-

23

cei o nelle strutture di istruzione e formazione professionali ),

attraverso sistemi di alternanza scuola-lavoro (sotto la responsabilità

dell’istituzione scolastica o formativa, sulla base di convenzioni con

21 A conferma dell’impossibilità di effettuare un’analisi dettagliata delle proposte di riforma

italiane si nota ad esempio che nel disegno di legge delega presentato nel febbraio 2002 non si

specifica il modo in cui dovrebbero essere organizzati i tirocini lavorativi e i corsi da seguire in

alternanza scuola-lavoro.

22 Va segnalato che nella legge n. 144/99 sono stati altresì istituiti i corsi di Istruzione e

Formazione Tecnica Superiore (IFTS), nuovi corsi di natura post-secondaria la cui introduzione

mira a colmare la lacuna di offerta formativa post-secondaria di tipo tecnico del sistema di

istruzione italiana.

23 Alla luce della modifica del titolo V della Costituzione, che ha ridefinito le competenze di Stato

e Regioni in materia di istruzione pubblica, la cosiddetta riforma Moratti prevede di affidare alle

Regioni la gestione dell’intero sistema di istruzione e formazione professionale (attualmente gli

Istituti Professionali sono gestiti dallo Stato, mentre il sistema di formazione professionale è

delegato alle Regioni). - 104 -

,VWUX]LRQHLQ,WDOLDHLQ(XURSDXQ¶DQDOLVLFRPSDUDWD

imprese, enti pubblici o privati, disponibili ad accogliere gli studenti

per periodi di tirocinio che non costituiscano rapporto individuale di la-

voro), o attraverso contratti di apprendistato (a patto che l’apprendista

segua 120 ore annue aggiuntive di formazione esterna dedicate alle

competenze linguistiche, matematiche e informatiche). L’obiettivo

dell’introduzione dell’obbligo formativo è allora far sì che nessun ra-

gazzo esca dal sistema di istruzione senza una qualifica utile all’inseri-

mento nel mondo del lavoro.

Passando all’analisi dei cicli scolastici si può notare che, nell’am- ,OULRUGLQRGHL

FLFOLVFRODVWLFL

bito dell’ipotesi di riforma proposta con il disegno di legge 1306 del

24

2002, si confermano di fatto gli attuali moduli ; l’innovazione princi-

pale introdotta, insieme alla possibilità di iscrivere alla primaria anche

i bambini che compiranno i 6 anni nell’anno successivo a quello di

iscrizione, consiste nella ricerca di un maggior collegamento fra mon-

do del lavoro e dell’istruzione e formazione professionale, attraverso la

possibilità, per chi frequenta la scuola a tempo pieno, dal quindicesimo

anno d’età in poi, di assolvere l’obbligo mediante l’alternanza fra scuo-

la e lavoro, e di effettuare, durante il periodo scolastico, e tiroci-

VWDJHV

ni sul posto di lavoro.

Dal punto di vista del riordino dei cicli scolastici la riforma prece-

dente appariva più innovativa; scompariva infatti l’attuale scuola me-

dia e veniva istituito, similmente a quanto accade nei paesi dell’Europa

del Nord, un ciclo unico di base, al termine del quale gli ulteriori due

anni di istruzione dell’obbligo avrebbero dovuto essere assolti all’in-

terno del sistema dei licei; terminato l’obbligo scolastico, si sarebbe

potuto scegliere di continuare la frequenza nei licei o di passare al si-

stema della formazione professionale (gestito dalle Regioni o dai pri-

vati), oppure di adempiere all’obbligo formativo attraverso

l’alternanza scuola-lavoro e l’apprendistato.

L’innovazione più importante della riforma precedente consisteva,

24 All’interno del primo ciclo rimangono in realtà immutate, seppur con nomi diversi, le attuali

scuole elementari e medie, mentre nel secondo ciclo tutti gli attuali Istituti Secondari Superiori,

eccetto quelli Professionali (che, come detto, diverranno di competenza delle regioni),

entreranno a far parte del sistema dei Licei - composto dai Licei Artistico, Classico, Economico,

Linguistico, Musicale, Scientifico, Tecnologico e delle Scienze Umane -, mentre gli attuali Istituti

Professionali e i Corsi di Formazione Professionale saranno inclusi nel sistema dell’istruzione-

formazione professionale. Al termine del percorso quadriennale di istruzione professionale,

ricevuta una qualifica, si potrà sostenere l’esame di Stato e, previa frequenza di un anno

integrativo, si potrà anche accedere all’Università. - 105 -

,6$(5DSSRUWRWULPHVWUDOHRWWREUH

tuttavia, nella riduzione di un anno della durata del percorso di studi

degli alunni italiani, i quali in tal modo, in linea con quanto avviene

nella gran parte degli Stati dell’Unione Europea, avrebbero conseguito

il diploma superiore a 18 anni d’età. Nel sistema previsto dalla riforma

Moratti, invece, il percorso di studi continua ad avere tredici anni di

durata, ma, grazie alla possibilità di iscrizione anticipata alla primaria,

si cerca di conciliare la durata tradizionale dei cicli del sistema scola-

stico italiano con un percorso di studi che si conclude poco oltre i 18

anni d’età.

Volendo in ultima analisi confrontare le due proposte di riforma,

va rilevato che il disegno di legge dell’attuale Governo prevede, così

come nel sistema in vigore, che l’alunno debba scegliere a 14 anni

d’età (o 13 e ½) fra l’istruzione liceale e la formazione professionale,

laddove l’ipotesi precedente, nella quale gli ultimi due anni dell’istru-

zione dell’obbligo andavano assolti interamente all’interno del sistema

25

; si può ricordare che

liceale, rinviava tale scelta fino ai 15 anni d’età

le politiche che spostano in avanti l’età di scelta degli alunni fra il si-

stema liceale e il sistema della formazione professionale mirano a ga-

rantire una maggiore eguaglianza di opportunità e una più intensa

26

mobilità sociale .

25 Va però rilevato come, in entrambe le ipotesi di riforma, sia sempre possibile muoversi, in

ambedue le direzioni, mediante un sistema di crediti, fra il sistema dei licei e quello della

formazione professionale.

26 Per un’analisi dei legami fra struttura del sistema di istruzione e mobilità sociale in Italia, si

vedano Padoa Schioppa (1974), Ichino, Rustichini e Checchi (1997), Checchi e Zollino (2001) e

Bratti (2001). - 106 -

,VWUX]LRQHLQ,WDOLDHLQ(XURSDXQ¶DQDOLVLFRPSDUDWD

QUADRO SINOTTICO DELLE PROPOSTE DI RIFORMA DEI CICLI SCOLASTICI IN ITALIA

(WjSHU

,VWUX]LRQH GLSORPD

(WjGHOO¶REEOLJR &LFOLGHOO¶REEOLJR VHFRQGDULD VXSHULRUH

VXSHULRUH JHQHUDOLVWD

18 anni (12

Licei (classico-

Scuola di base: 6-13

6-15;

,WDOLD OHJJH anni di studio

umanistico,

Liceo (biennio da

l’istruzione obbligatoria

QGHO per

scientifico, tecnico

svolgersi in 4 differenti

dura 9 anni, ma dai 15 ai

IHEEUDLR conseguire un

e tecnologico,

aree di istruzione,

18 anni è previsto un

diploma di

artistico e

articolate in vari

obbligo formativo, che

FRVLGGHWWD istruzione

musicale; articolati

indirizzi): 13-15

può essere assolto, oltre

ULIRUPD'H secondaria

in vari indirizzi):

Dopo i 15 anni è istituito

che con la frequenza al

0DXUR superiore di

13-18

l’obbligo di frequenza di

sistema di istruzione tipo

Formazione

attività formative fino al

secondaria, anche generalista).

professionale

18° anno di età.

mediante la formazione Istruzione

(regionale e

Esame di stato al

professionale, secondaria

privata): 15-18

termine della scuola di

l’alternanza-scuola lavoro superiore di

Apprendistato

base.

e l’apprendistato. durata

(con almeno 120 quinquennale.

ore aggiuntive di

formazione

annua): 15-18

Esame di stato al

termine dei licei.

Prima scelta degli

alunni fra diversi

programmi liceali

a 13 anni e fra

istruzione e

formazione

professionale a 15

anni. 19 anni (13

Licei: 14-19

Primo ciclo costituito da

6-15; si può iscrivere, in

,WDOLD anni di studio

Istruzione e

primaria e secondaria di

modo facoltativo, alla

GLVHJQRGL per

formazione

primo grado:

primaria anche chi

OHJJHQ conseguire un

professionale: 14-

Primaria: 6-11

compie i 6 anni entro il 30

GHO diploma di

18

(possibilità di iscriversi a

aprile dell’anno

istruzione

Apprendistato

5 anni e ½ e di

successivo a quello di

FRVLGGHWWD secondaria

(con almeno 120

anticipare quindi di metà

iscrizione (di fatto il ciclo

ULIRUPD superiore di

ore aggiuntive di

anno ogni successiva

scolastico inizia così a 5

0RUDWWL tipo

formazione

scadenza).

anni e ½); generalista).

annua): 15-18

Secondaria di primo

l’istruzione obbligatoria Istruzione

Sistemi di

grado: 11-14

dura 9 anni, ma dai 15 ai secondaria

alternanza scuola-

Licei: 14-15

18 anni è previsto un superiore di

lavoro: 15-18

Istruzione e formazione

obbligo formativo, che durata

Dai 15 ai 18 anni

professionale (di

può essere assolto, oltre quinquennale.

diverse modalità

competenza regionale):

che con la frequenza al d’apprendimento:

14-15

sistema di istruzione e tempo pieno,

Dopo i 15 anni è istituito

formazione, anche alternanza e

l’obbligo di frequenza di

mediante l’alternanza- apprendistato.

attività formative fino al

scuola lavoro e Prima scelta degli

18° anno di età.

l’apprendistato. alunni fra diversi

Esame di stato al programmi liceali

termine della e fra istruzione e

secondaria di primo formazione

ciclo, mentre è prevista professionale a 14

la soppressione anni (o 13 anni e

dell’esame di stato al ½).

termine del ciclo

primario.

Fonte: legge 10 febbraio 2000, n. 30, e disegno di legge n. 1306 del 2002.

- 107 -

,6$(5DSSRUWRWULPHVWUDOHRWWREUH

'HFHQWUDPHQWRHDXWRQRPLDQHLVLVWHPLGLLVWUX]LRQH

Nell’analisi della struttura istituzionale dei sistemi di istruzione

degli Stati membri dell’Unione Europea va posta un’attenzione parti-

27 . Lo studio può essere

colare al processo di decentramento territoriale

effettuato secondo due diverse prospettive: da un lato, con riguardo al

processo di delega alle Amministrazioni Locali delle responsabilità de-

cisionali in materia educativa, dall’altro, con riguardo al trasferimento

alle scuole delle responsabilità organizzative e finanziarie. Si distin-

guono, quindi, due diversi livelli di decentramento: il primo estende le

responsabilità delle autorità locali, il secondo amplia l’autonomia sco-

lastica.

Nel nostro esame il decentramento territoriale delle responsabilità

nel settore dell’istruzione viene analizzato dal punto di vista dell’indi-

pendenza di cui godono gli Enti Locali nella gestione delle risorse a

loro disposizione. Dal momento che nei paesi dell’Unione Europea la

maggior parte dei fondi per l’istruzione è garantita dall’autorità centra-

28

le , non ci interessiamo in questa sede agli effetti che si verifichereb-

bero sulla fornitura dei servizi educativi laddove le spese per

l’istruzione fossero finanziate, in un contesto di federalismo fiscale, at-

29 30

traverso risorse locali piuttosto che trasferimenti .

Il processo di decentramento territoriale e di incremento dell’auto-

27 Il presente esame del processo di decentramento territoriale dei sistemi di istruzione dei paesi

dell’Unione Europea prende in considerazione, salvo ove diversamente specificato, unicamente i

cicli dell’istruzione dell’obbligo.

28 Alla prassi secondo la quale la quasi totalità delle spese per l’istruzione è finanziata

dall’autorità centrale, attraverso spese dirette o trasferimenti alle Autorità Locali, fanno

eccezione Svezia, Finlandia e Danimarca, dove le risorse per l’istruzione provengono per la

maggior parte da imposte locali (va d’altronde evidenziato che questi paesi non sono

caratterizzati da un’ampia sperequazione sociale e territoriale). A proposito dei benefici, derivanti

da una maggiore disponibilità dei cittadini ad essere tassati, in un sistema che finanzia le spese

per l’istruzione attraverso l’imposizione locale, si veda Clegg-Grayson (2002).

29 Un settore dell’istruzione gestito totalmente dalle Autorità Locali, anche per quanto concerne

la provenienza delle risorse, a fronte dei vantaggi in termini di efficienza che si evidenziano nella

letteratura sul federalismo fiscale - si vedano Oates (1972) e Tiebout (1956) e, per quanto

riguarda specificamente il settore dell’istruzione, Hoxby (1996) e Clegg-Grayson (2002) -,

comporterebbe forti rischi in termini di equità. La qualità dell’offerta scolastica, ove non vi fosse

un successivo intervento perequativo dell’autorità centrale (che di fatto renderebbe il sistema,

almeno parzialmente, centralizzato) sarebbe infatti vincolata dalla quantità dei fondi a

disposizione delle autorità locali, con la conseguenza che i sistemi scolastici delle aree più ricche

avrebbero maggiori risorse a disposizione.

30 Ci si interessa quindi unicamente all’autonomia degli Enti Locali nella gestione dei fondi a loro

disposizione, tralasciando di analizzare se tali fondi sono di provenienza statale o locale.

- 108 -

,VWUX]LRQHLQ,WDOLDHLQ(XURSDXQ¶DQDOLVLFRPSDUDWD

nomia scolastica viene spesso spiegato sulla base del fatto che la dele-

ga di poteri decisionali alle autorità di livello inferiore, siano esse le

scuole o gli Enti Locali, favorirebbe la messa in atto di un migliore si-

stema di incentivi e consentirebbe di individuare in modo più preciso i

31 e dei cittadini; si affer-

bisogni delle differenti istituzioni scolastiche

ma che il decentramento territoriale dovrebbe garantire di conseguenza

un miglioramento della qualità e dell’efficienza nella fornitura del bene

32

istruzione . Va tuttavia ricordato che potrebbero sorgere non trascura-

bili problemi di equità, dal momento che, in assenza di dettagliate linee

guida da parte del Governo centrale, individui con bisogni analoghi po-

trebbero essere trattati in modo differente. Anche a parità di risorse di-

sponibili per i servizi pubblici, le autorità locali possono, infatti, avere

preferenze diverse, cosicché l’ampliamento dell’autonomia potrebbe

incrementare i differenziali di spesa a livello territoriale, e contrastare

l’esigenza di garantire a tutti i giovani le stesse opportunità educative,

33 .

indipendentemente dalla località di residenza

L’altra faccia della sussidiarietà è, insomma, il rischio di una

differenziazione eccessiva dei servizi forniti, problema che acquista

una dimensione particolarmente preoccupante quando, come nel caso

dell’istruzione, sono in gioco servizi sociali fondamentali e beni

meritori.

Come primo passo nell’analisi delle forme di decentramento va /¶DXWRQRPLD

ILQDQ]LDULD

34

analizzata la divisione delle responsabilità fra le autorità centrali e

quelle locali riguardo al finanziamento delle istituzioni scolastiche. Il

31 Il grado di decentramento territoriale dei sistemi di istruzione dei paesi europei dipende anche

dalle loro caratteristiche storico-culturali (si pensi ad esempio all’importante ruolo delle autorità

locali nei paesi del Nord-Europa) e dalle strutture politico-istituzionali. Nei paesi a struttura

federale è decentrata anche la gestione del sistema educativo; si pensi a Germania, Spagna e

Belgio in cui le responsabilità in materia di istruzione sono di competenza di e Comunità

/lQGHU

autonome, e all’Italia, in cui la modifica in senso federale del Titolo V della Costituzione

comporterà innovazioni anche nel settore dell’istruzione (si veda il riquadro sul sistema

dell’istruzione dopo la riforma del Titolo V della Costituzione).

32 Per un’analisi del legame fra decentramento territoriale e incremento della qualità della

fornitura di istruzione si vedano Le Grand (1991) e Glennerster (1991).

33 Si pensi ad esempio alle scuole frequentate da ragazzi immigrati o portatori di handicap, che

potrebbero ricevere allocazioni di ammontare diverso a seconda degli obiettivi dell’autorità locale

che eroga il finanziamento, o si pensi al minor sostegno alle spese per l’istruzione che si

potrebbe avere in una comunità in cui è elevata l’incidenza degli anziani rispetto ad un’altra

comunità nella quale la maggior parte degli elettori abbia figli in età scolare. Per un’analisi dei

rischi in termini di eguaglianza di opportunità del processo di decentramento territoriale

nell’istruzione si veda Stiglitz (1989). - 109 -

,6$(5DSSRUWRWULPHVWUDOHRWWREUH

grado di autonomia finanziaria delle autorità locali dipende dalla liber-

tà con cui esse possono disporre dei fondi a loro disposizione, siano

essi derivati da imposte locali o da trasferimenti delle autorità di livello

superiore. Il massimo grado di autonomia si registra laddove le autorità

locali dispongono di un ammontare totale di risorse che possono libera-

mente suddividere fra le scuole e fra i vari capitoli di spesa per l’istru-

35 36

zione (esborsi per il personale, per i beni d’esercizio e per i beni

capitali, sia mobili che immobili); si ha, invece, un più contenuto livel-

lo di autonomia quando le autorità locali, pur potendo decidere autono-

mamente come distribuire i fondi alle singole scuole, sono vincolate

dall’alto rispetto alla destinazione fra i vari capitoli di spesa; si registra

il grado minimo di autonomia quando le autorità locali gestiscono fi-

nanziamenti dei quali non possono decidere l’allocazione né fra i vari

capitoli di spesa, né fra le varie scuole.

37

Nella tabella 8 , si possono distinguere tre modelli di decentra-

,PRGHOOLGL

GHFHQWUDPHQWR mento territoriale: nel primo, non esiste di fatto una delega alle autorità

WHUULWRULDOH locali, dal momento che le decisioni concernenti la spesa per l’istruzio-

ne in tutte le sue componenti sono adottate a livello centrale; nel secon-

do, la responsabilità è ripartita, in quanto le autorità locali sono

autonome nel gestire le spese per l’istruzione, fatte salve quelle per il

personale, che rimangono di responsabilità dell’autorità di livello più

elevato; nel terzo, le autorità locali godono di una completa autonomia

nella gestione dei fondi per l’istruzione.

Come si evince dalla tabella, i paesi del Nord-Europa e il Regno

Unito sono caratterizzati dal più elevato grado di autonomia finanziaria

delegato agli Enti Locali; in Grecia, Francia, Italia, Lussemburgo, Pae-

34 Nell’analisi del decentramento finanziario (si veda la tabella 8) si considerano come autorità

centrali dei paesi a struttura federale (Germania, Belgio e Spagna) non i Governi federali, ma,

rispettivamente, i e le Comunità autonome.

/DQGHU

35 Negli Stati del Nord-Europa (Danimarca, Finlandia e Svezia) le municipalità possono anche

decidere liberamente quali poteri, in termini di autonomia finanziaria, delegare alle scuole. In tali

paesi il grado di autonomia scolastica è quindi deciso dal basso anziché dall’alto.

36 Gli esborsi per beni d’esercizio riguardano le spese per beni e servizi correnti, eccettuate le

remunerazioni del personale.

37 Come spiegato in precedenza, dal momento che la maggior parte dei finanziamenti per

l’istruzione delle autorità locali proviene, più che da fondi propri, da trasferimenti da parte delle

autorità di livello superiore, nella tabella 8 si intende individuare il livello territoriale che gestisce

le risorse ed eroga i trasferimenti alle istituzioni scolastiche e non quello che originariamente lo

finanzia (come fonte iniziale delle risorse che vengono poi eventualmente trasferite alle autorità

locali e da esse, più o meno autonomamente, gestite).

- 110 -

,VWUX]LRQHLQ,WDOLDHLQ(XURSDXQ¶DQDOLVLFRPSDUDWD

si Bassi, Portogallo, Germania e Spagna la gestione della spesa per il

personale della scuola rimane invece centralizzata, mentre in Irlanda,

Belgio e in alcune tipologie di istituti in Lussemburgo, Austria, Spagna

e Portogallo le responsabilità decisionali del finanziamento del settore

educativo sono altamente centralizzate.

Tab. 8 DIVISIONE DELLE RESPONSABILITA’ FRA I LIVELLI TERRITORIALI

NELLA GESTIONE DELLE RISORSE PER L’ISTRUZIONE

Modello 2: Modello 3:

Modello 1: responsabilità divise fra responsabilità delle

responsabilità del livello centrale livello centrale e autorità locali autorità locali

Comunità autonome

Governo centrale Autorità locali tramite

(spese per il perso-

(spese per il perso- fondi propri e alloca-

nale) e autorità locali

nale) e autorità locali

Governo Comunità zioni di spesa trasfe-

(altre spese) tramite

(altre spese) tramite

centrale/federale autonome rite dal livello centrale

trasferimenti e fondi

trasferimenti e fondi propri

propri

Grecia, Francia, Danimarca, Austria

Irlanda, Lussemburgo Italia, Lussemburgo (primaria e secondaria

Belgio,

(secondarie), Austria Germania, Spagna

(primarie), Paesi non generalista),

Spagna

(secondaria generalista), (primaria)

Bassi, Portogallo Finlandia, Svezia,

(secondarie)

Portogallo (2° e 3° ciclo (1° ciclo della scuola Regno Unito

della scuola dell’obbligo) dell’obbligo)

Fonte: Eurydice (2000 c).

Passando ad analizzare l’evoluzione del processo di decentramen-

to territoriale nel campo dell’istruzione, va evidenziato che esso ha

luogo in Europa da diversi decenni. I provvedimenti varati in materia

possono essere classificati in tre differenti categorie, a seconda che ab-

biano dato origine al decentramento complessivo delle responsabilità

alle comunità locali, al decentramento del finanziamento e della gestio-

ne dei fondi per l’istruzione, oppure a una deregolamentazione del

modo in cui le autorità locali possono gestire i fondi.

In Belgio nel 1989 si è affidata alle Comunità autonome l’intera

gestione del settore dell’istruzione (è rimasta di competenza dello Stato

federale unicamente la determinazione della durata dell’obbligo e degli

standard nazionali di diplomi e qualifiche), mentre in Spagna nel 1998

il Governo centrale ha completamente delegato alle Comunità

autonome la responsabilità finanziaria. Nell’ambito delle riforme in

senso federale, che ampliano i poteri delle autorità locali, vanno altresì

valutate le conseguenze sul sistema di istruzione italiano introdotte

dalla legge costituzionale n.3 del 2001 che ha modificato il Titolo V

38

della Costituzione.

38 Si veda il riquadro sul sistema dell’istruzione dopo la riforma del Titolo V della Costituzione.

- 111 -

,6$(5DSSRUWRWULPHVWUDOHRWWREUH

Provvedimenti nella direzione di un incremento del decentramen-

to finanziario si sono registrati in Danimarca, nel 1975, e in Svezia e

Finlandia nel corso dei primi anni novanta; in Italia, nel 1977, e in Por-

togallo nel 1984 sono state emanate disposizioni per la delega alle au-

torità locali nella gestione e nel finanziamento delle spese per

l’assistenza scolastica (libri di testo, trasporti e servizi di mensa), men-

tre in Francia, dal 1983, le autorità locali sono divenute responsabili

della gestione delle spese per beni d’esercizio e beni capitali. Misure di

deregolamentazione delle norme nazionali che vincolano l’autonomia

gestionale delle autorità locali nella fornitura di beni capitali si sono in-

vece avute in Italia nel 1972 e in Danimarca e Svezia nei primi anni

’90. Al fine di evidenziare in modo sintetico il grado di decentramento

/¶LQGLFDWRUHGHO

JUDGRGL territoriale delle scelte nell’ambito dell’istruzione degli Stati membri

GHFHQWUDPHQWR 39

dell’Unione Europea , si prova a costruire un indicatore sintetico del

grado di decentramento. Per quanto concerne l’istruzione secondaria,

40

inferiore e superiore, analizziamo, in base a una serie di variabili ,

quale livello territoriale (Stato, Regioni, Comuni e scuole) detiene il

41

potere decisionale e associamo valori crescenti, da 1 a 4, ai quattro

42

livelli considerati . L’intervallo di variazione di tale indicatore è

pertanto compreso fra 1, nel caso di completa centralizzazione delle

39 Per un’analisi dettagliata del processo di decentramento territoriale nel settore dell’istruzione

superiore nei paesi membri dell’Unione Europea si veda Eurydice (1997).

40 Per costruire l’indicatore abbiamo considerato 14 variabili, raggruppate in quattro diversi

campi di scelta (tra parentesi indichiamo le variabili comprese in ogni campo): organizzazione

dell’istruzione (durata dell’obbligo, organizzazione anno scolastico - durata e vacanze -, numero

di lezioni settimanali e numero di alunni per classi), organizzazione e contenuto dei corsi

(obiettivi generali, elaborazione dei programmi, durata dei corsi - ore per materia -, e per

l’istruzione professionale, definizione delle professioni riconosciute e ripartizione fra formazione

pratica e generale), organizzazione didattica (metodi didattici, libri di testo e certificazione e

qualificazione) e gestione del personale docente (assunzione e valutazione del personale).

41 Va segnalato che, nell’ambito dell’istruzione professionale, a causa dello stretto legame col

mondo del lavoro, nella maggior parte degli Stati membri nel processo decisionale intervengono

altri attori, quali i sindacati e le associazioni imprenditoriali, nella fase di elaborazione delle

normative, e le imprese, nella gestione pratica dei corsi di formazione professionale. Gli unici

Stati che non assegnano nessun ruolo decisionale alle parti sociali sono quelli del Sud Europa

(Italia, Spagna, Grecia e Portogallo).

42 Si è quindi assegnato, senza distinguere i pesi da imputare alle diverse variabili di scelta e

alle diverse autorità territoriali, valore 1 quando il potere decisionale è di competenza

dell’autorità centrale, valore 2 quando è di competenza regionale, valore 3 quando è di

competenza locale (comunale), valore 4 quando è di competenza delle autorità scolastiche.

Qualora per la stessa variabile di scelta abbiano potere decisionale più autorità si è effettuata

una media semplice fra i valori associati a tali autorità.

- 112 -

,VWUX]LRQHLQ,WDOLDHLQ(XURSDXQ¶DQDOLVLFRPSDUDWD

Tab. 9 INDICATORE DI DECENTRAMENTO DECISIONALE

DEL SISTEMA SCOLASTICO

Campi di scelta ,QGLFDWRUHGL

Organizzazione Gestione del

Organizzazione Organizzazione GHFHQWUDPHQWR

del sistema personale

dei corsi didattica

scolastico docente

Austria 1,63 1,60 2,44 1,75

Belgio 2,17 1,30 4,00 2,33

Danimarca 2,13 1,66 2,83 2,50

Finlandia 2,46 1,96 3,00 3,25

Francia 2,13 1,37 2,67 1,00

Germania 2,00 1,60 2,67 2,50

Grecia 1,00 1,00 2,00 1,50

Irlanda 1,00 1,60 2,50 2,50

Italia 1,13 2,20 3,00 1,50

Lussemburgo 1,38 1,00 1,50 1,00

Paesi Bassi 2,50 2,20 3,00 2,50

Portogallo 2,13 1,60 2,50 3,33

Regno Unito 2,42 2,23 3,00 3,50

Spagna 1,46 1,57 3,11 2,25

Svezia 2,67 1,96 4,00 3,50

8QLRQH(XURSHD

Fonte: elaborazioni ISAE da Eurydice (1997). - 113 -

,6$(5DSSRUWRWULPHVWUDOHRWWREUH

decisioni di politica dell’istruzione, e 4, nel caso di completa

autonomia scolastica.

Nel grafico 5 si evidenziano tre gruppi di Stati: nel primo (compo-

sto da Paesi Bassi, Finlandia, Svezia e Regno Unito) si riscontra un li-

vello di decentramento notevolmente più elevato di quello medio

europeo; nel secondo (costituito da Grecia e Lussemburgo, e, in misura

molto minore, da Francia, Austria e Irlanda) la struttura decisionale ap-

pare fortemente centralizzata; nel terzo (formato da Spagna, Italia,

Germania, Danimarca, Portogallo e Belgio) il grado di decentramento

si muove in linea con quello medio europeo.

Dall’osservazione della tabella 9 si nota, però, che il livello di de-

centramento è fortemente disomogeneo, in tutti i paesi, fra i quattro

campi di scelta considerati; si osserva infatti, quasi ovunque, una note-

vole autonomia scolastica nell’ambito dell’organizzazione didattica,

mentre appaiono maggiormente centralizzate le responsabilità in mate-

ria di organizzazione dell’istruzione e dei corsi; per quanto concerne,

invece, la gestione del personale docente si osservano rilevanti diffe-

renze, dal momento che in alcuni paesi (Francia e Italia) le responsabi-

lità sono centralizzate, mentre in altri (Regno Unito, Finlandia, Svezia

e Portogallo) rientrano fra le competenze delle autorità locali e delle

istituzioni scolastiche.

L’indicatore di decentramento territoriale mostra che, per alcune

/¶DXWRQRPLD

ILQDQ]LDULDGHOOH variabili di scelta, in molti casi il potere decisionale viene delegato alle

VFXROH istituzioni scolastiche. Risulta allora interessante andare più a fondo

nello studio del processo di decentramento territoriale, osservando in

maggior dettaglio il grado di autonomia finanziaria che caratterizza le

scuole degli Stati europei.

L’autonomia finanziaria concerne il grado di libertà con cui le

scuole possono gestire le risorse assegnate loro dalle autorità di livello

superiore. A questo proposito possiamo individuare tre possibili scena-

ri: nel primo, le scuole non hanno autonomia, le spese per l’istruzione

vengono effettuate dalle autorità di livello superiore e le risorse sono

trasferite alle scuole in natura ( e non in moneta; nel secondo, le

LQNLQG

scuole ricevono allocazioni di spesa, suddivise per capitolo di spesa

43

(beni d’esercizio , personale e beni capitali), che possono gestire libe-

43 Nei beni d’esercizio sono talvolta inclusi anche i beni capitali mobili, o comunque quei beni

capitali che servono come materiale didattico.

- 114 -

,VWUX]LRQHLQ,WDOLDHLQ(XURSDXQ¶DQDOLVLFRPSDUDWD

ramente; nel terzo, è previsto il massimo grado di autonomia finanzia-

ria, dal momento che le scuole ricevono un’allocazione globale, che

possono poi suddividere liberamente fra i vari capitoli di spesa.

Nella tabella 10 si classificano i paesi membri secondo il grado di

autonomia finanziaria di cui dispongono le istituzioni scolastiche; il li-

vello massimo di autonomia si registra nei Paesi Bassi e nel Regno

Unito, dove le scuole ricevono un trasferimento pubblico, che sono poi

libere di gestire in funzione delle proprie necessità; in un altro gruppo

di Stati (alcune tipologie di scuole in Belgio, Irlanda, Francia, Paesi

Bassi e Portogallo) si ha autonomia nella gestione degli acquisti per i

beni d’esercizio e per il personale, ma sono le autorità che erogano il

trasferimento a decidere come le risorse ricevute vadano ripartite fra i

due comparti di spesa; in un altro gruppo ancora (Grecia, Spagna, e al-

cune tipologie di istituti in Austria e Irlanda) l’autonomia finanziaria

concerne unicamente la gestione degli acquisti dei beni d’esercizio,

mentre in Germania, Lussemburgo e, in parte, in Francia, Austria, Por-

togallo e Belgio l’autonomia finanziaria è pressoché nulla, dal momen-

to che la quasi totalità degli acquisti viene effettuata dall’autorità

centrale o dagli Enti Locali. Nei tre Stati del Nord-Europa il grado di

autonomia finanziaria delle scuole è invece deciso discrezionalmente

dalle autorità locali e non si può pertanto individuare un modello gene-

rale di autonomia scolastica.

Tab. 10 GRADI DI AUTONOMIA DELEGATI ALLE ISTITUZIONI SCOLASTICHE

Germania, Lussemburgo, Francia (primaria), Austria

(primaria), Portogallo (1° ciclo dell’istruzione dell’obb-

Autonomia limitata (risorse ricevute in natura) ligo), Belgio (scuole amministrate da province e

comuni)

Autonomia nella gestione degli acquisti di beni d’eser- Grecia, Irlanda (primaria), Spagna, Italia, Austria (sec-

cizio ondaria)

Belgio (scuole non amministrate da province e

Autonomia nella gestione degli acquisti di beni d’eser- comuni), Irlanda (secondaria), Francia (secondaria),

cizio e nella spesa per il personale (risorse specificate Paesi Bassi (primaria), Portogallo (2° e 3° ciclo

per categoria di spesa) dell’istruzione dell’obbligo)

Autonomia massima (allocazione globale che non Paesi Bassi (secondarie), Regno Unito

specifica per quali categorie vanno spese le risorse)

Grado di autonomia dipendente dalle decisioni delle Danimarca, Finlandia, Svezia

autorità locali

Fonte: Eurydice (2000 c).

Un altro aspetto, concernente la gestione finanziaria, consiste nel-

la possibilità, per le scuole, di ricercare fondi aggiuntivi rispetto a quel-

44

li trasferiti loro dalle autorità pubbliche ; non sempre le istituzioni

scolastiche sono però libere di usare in totale autonomia le risorse otte-

- 115 -

,6$(5DSSRUWRWULPHVWUDOHRWWREUH

nute da fonti non pubbliche. Come si evince dalla tabella 11, tranne che

in Grecia e, in parte, in Francia e in Lussemburgo, esiste la possibilità

di ricevere fondi dai privati, ma, a parte Danimarca, Svezia, Belgio, Ir-

landa, Paesi Bassi e Regno Unito, sono previste restrizioni ben precise

45 .

nell’uso di tali fondi

Tab. 11 AUTONOMIA DELLE ISTITUZIONI SCOLASTICHE NELLA RICERCA DI

FONTI AGGIUNTIVE DI FINANZIAMENTO

Possibilità di ottenere fondi da privati

Possibilità di Possibilità Da un numero di Da un ampio numero

restrizioni nell’uso Nessuna possibilità differenziata fonti limitate di fonti

secondo il comune

Grecia, Francia

Non applicabile (primaria), Lussem-

burgo (primaria) Francia (secondaria),

Lussemburgo Italia, Austria, Porto-

(secondaria), gallo (2° e 3° ciclo

Restrizioni Germania, Finlandia Portogallo (1° ciclo dell’istruzione

dell’istruzione dell’obbligo)

dell’obbligo) Belgio, Irlanda, Paesi

Nessuna restrizione Danimarca, Svezia Bassi, Regno Unito

Fonte: Eurydice (2000 c).

In tutti gli Stati membri dell’Unione Europea, fatta eccezione per

/¶HVWHQVLRQH

GHOO¶DXWRQRPLD Germania e Grecia, sono stati approvati, dalla prima metà degli anni

46

ottanta in poi , provvedimenti che hanno esteso l’autonomia finanzia-

47

ria delle scuole (si veda la tabella 12); sono state particolarmente nu-

merose le riforme che hanno garantito alle scuole autonomia nella

gestione delle spese per il personale e per i beni d’esercizio. A confer-

ma del ruolo principale assunto dalle autorità locali nei paesi nordici,

vanno segnalati i provvedimenti, dei primi anni ‘90, di delega alle mu-

44 Le scuole potrebbero ad esempio ottenere risorse mediante l’organizzazione, a scopo di

lucro, di eventi e corsi ricreativi, o affittando i locali scolastici, o attraverso donazioni,

sponsorizzazioni e pubblicità.

45 Come esempio di limitazioni alla possibilità di ricevere fondi da privati, l’ottenimento di risorse

mediante la pubblicità potrebbe essere vincolato alla promozione di prodotti culturali, mentre per

quanto riguarda l’esistenza di esplicite restrizioni all’uso delle risorse di fonte non pubblica va

segnalato che in Austria e Portogallo è espressamente vietata la possibilità di spendere tali

risorse nella remunerazione del personale.

46 Il processo di incremento dell’autonomia scolastica si va realizzando da molti anni, ma va

evidenziato che le riforme che hanno esteso maggiormente tale autonomia sono state varate

(nei paesi nordici, nel Regno Unito e nei Paesi Bassi) dalla fine degli anni ottanta in poi.

47 Al momento sono allo studio in Portogallo e Austria provvedimenti atti ad estendere

l’autonomia finanziaria delle scuole, mentre nei Paesi Bassi è stato proposto di incrementare

ulteriormente l’autonomia scolastica nella gestione del personale, delegando alle scuole anche

la possibilità di erogare agli insegnanti bonus legati alla . Si veda Eurydice (2002)

SHUIRUPDQFH

- 116 -

,VWUX]LRQHLQ,WDOLDHLQ(XURSDXQ¶DQDOLVLFRPSDUDWD

nicipalità del potere di concedere alle scuole l’autonomia finanziaria.

Tab. 12 DATE DELLE PRINCIPALI RIFORME DI ESTENSIONE

DELL’AUTONOMIA SCOLASTICA

Riforme che delegano alle autorità locali la possibilità di Danimarca (1989), Svezia (1991), Finlandia

concedere alle scuole l’autonomia in ogni area (1993),

Riforme che delegano alle autorità locali la possibilità di Paesi Bassi (1997)

concedere alle scuole l’autonomia nella gestione delle

spese per i beni capitali

Riforme che danno autonomia nella gestione delle spese Regno Unito (1988), Paesi Bassi (1996)

per il personale e per i beni di esercizio

Riforme che danno autonomia nella gestione delle spese Francia (1985, secondaria), Belgio (1986), Paesi

per il personale Bassi (1992)

Riforme che danno autonomia nella gestione delle spese Irlanda (1975), Francia (1983, secondaria), Belgio

per i beni di esercizio (1984), Spagna (1985), Portogallo (1989), Italia

(1974, 1997)

Riforme che danno autonomia nella gestione delle spese Lussemburgo (1990, secondaria), Austria (1998,

per alcuni beni di esercizio secondaria)

Fonte: Eurydice (2000 c).

Fra i provvedimenti di incremento dell’autonomia scolastica va

segnalata la riforma italiana del 1997 (basata sulla legge n.59 del 1997,

48

ed entrata in vigore nell’anno scolastico 2000-01) ; tale riforma, che

ha attribuito alle scuole personalità giuridica, ha infatti stabilito che

queste abbiano autonomia didattica, organizzativa, di ricerca,

49

sperimentazione e sviluppo . Come strumento dell’autonomia ogni

scuola deve preparare, e consegnare agli alunni, al momento

dell’iscrizione, il proprio piano dell’offerta formativa (POF), nel quale

vanno specificati l’organizzazione dei corsi, i e le attività

FXUULFXOD

50 . Dall’analisi della riforma italiana del 1997 si può

extra-curriculari

notare che l’orientamento verso l’autonomia scolastica non concerne

unicamente la gestione delle risorse finanziarie, ma anche numerosi

aspetti organizzativi e didattici.

48 Si veda Pajno (2002).

49 La legge costituzionale n.3 del 2001 ha elevato a rango costituzionale il principio

dell’autonomia delle istituzioni scolastiche.

50 In base all’autonomia didattica e organizzativa le scuole possono ridurre fino al 15% il monte

ore annuale (in modo proporzionale fra le materie), per organizzare altre attività curriculari a

discrezione dell’istituto scolastico. Nel nuovo contesto di autonomia delle istituzioni scolastiche,

nel 2000 è stato istituito l’INVALSI (istituto nazionale per la valutazione del sistema di istruzione),

al quale è stato delegato il compito di monitorare la qualità del servizio offerto dalle scuole,

anche attraverso verifiche periodiche sulle conoscenze e sulle abilità degli studenti.

- 117 -

,6$(5DSSRUWRWULPHVWUDOHRWWREUH

Tab. 13 INDICATORE DI AUTONOMIA SCOLASTICA

Autonomia finanziaria Autonomia didattica ,QGLFDWRUHGLDXWRQRPLD

Austria 1,75 3,60

Belgio FL 3,50 2,60

Belgio FR 3,38 3,30

Belgio GR 3,38 3,80

Danimarca 3,67 3,40

Finlandia 2,00 4,20

Francia 1,50 3,20

Germania 1,00 2,60

Grecia 1,33 1,80

Irlanda 3,67 3,80

Italia 2,00 3,20

Lussemburgo 1,13 1,80

Paesi Bassi 4,63 3,60

Portogallo 1,63 3,40

Regno Unito 5,00 4,20

Scozia 4,00 4,20

Spagna 2,25 2,60

Svezia 4,17 3,80

8QLRQH(XURSHD

Fonte: elaborazioni ISAE da Eurydice (2000 c)

N.B.: Il Belgio è distinto nelle sue tre Comunità autonome, la fiamminga (FL), la francofona (FR), e la germano-

fona (GR). In materia di autonomia scolastica la Scozia ha caratteristiche diverse dal resto del Regno Unito.

- 118 -

,VWUX]LRQHLQ,WDOLDHLQ(XURSDXQ¶DQDOLVLFRPSDUDWD

Per verificare sinteticamente il livello di indipendenza (sia finan- /¶LQGLFDWRUHGHO

JUDGRGL

ziaria che organizzativa) delle istituzioni scolastiche degli Stati mem- DXWRQRPLD

bri, abbiamo calcolato, sulla base del grado di autonomia che emerge ILQDQ]LDULDH

RUJDQL]]DWLYD

51

in nove campi di scelta delle scuole , un indicatore il cui intervallo di

variazione è compreso fra 1 (mancanza di autonomia) e 5 (autonomia

massima).

Nel grafico 6 e nella tabella 13 mostriamo l’indicatore complessi-

vo di autonomia e le dimensioni delle sue due componenti, quella fi-

nanziaria e quella didattica-organizzativa. Come si evince nitidamente

dal grafico 6, il grado di indipendenza delle istituzioni scolastiche

all’interno dell’Unione Europea è notevolmente disomogeneo;

dall’analisi dell’indicatore si conferma come i paesi caratterizzati dal

maggior grado di autonomia siano Regno Unito, Paesi Bassi e Svezia,

mentre in Germania, Grecia e Lussemburgo le istituzioni scolastiche

hanno una libertà di scelta molto limitata.

Interessante è d’altronde osservare le dimensioni assunte dalle

componenti finanziarie e didattiche all’interno del nostro indicatore; in

media, nell’Unione Europea l’autonomia appare maggiore nell’ambito

didattico piuttosto che in quello finanziario, ma la situazione è abba-

stanza differenziata tra paesi. In cinque di essi (Belgio, Danimarca, Pa-

esi Bassi, Svezia e Regno Unito), in un contesto di elevata

indipendenza, si registra una prevalenza dell’autonomia finanziaria,

mentre in tutti quelli caratterizzati da scarsa autonomia (Germania,

Grecia, Spagna, Francia, Italia, Lussemburgo, Austria e Portogallo) la

libertà di scelta è minore in campo finanziario che in campo organizza-

tivo. A questo proposito vale la pena sottolineare il caso dell’Italia, che

tutt’ora mostra un livello modesto di autonomia finanziaria, ma che,

dopo la riforma del 1997, presenta un’indipendenza in materia organiz-

52

zativa analoga alla media europea .

Nonostante tutti gli Stati dell’Unione Europea siano stati interes-

51 Le variabili considerate sono nove, quattro delle quali concernenti aspetti di natura finanziaria

(autonomia gestionale delle risorse trasferite dall’operatore pubblico, gestione e reclutamento

del personale docente, possibilità di ottenere fondi dai privati, e libertà di utilizzare in modo

autonomo le risorse di fonte non pubblica), e cinque riguardanti aspetti di natura organizzativa e

didattica (ammontare complessivo di istruzione impartita - numero di ore di lezioni annue e

settimanali -, metodi didattici, libri di testo, numero di ore per materia, e possibilità di scelta della

prima lingua straniera da insegnare). Basandoci su Eurydice (2000 c), che classifica il livello di

autonomia, in tali campi di scelta, sulla base di cinque diverse gradazioni, abbiamo assegnato

valori crescenti da 1 a 5 ai diversi gradi di autonomia, laddove il valore 1 indica il più basso grado

di autonomia e il valore 5 il grado massimo. - 119 -

,6$(5DSSRUWRWULPHVWUDOHRWWREUH

sati, nell’ultimo ventennio, da un processo di incremento della libertà

di scelta delle istituzioni scolastiche, va, pertanto, rimarcato come i ri-

sultati siano differenziati: ovunque (fatta eccezione per Grecia e Lus-

semburgo) si è raggiunto, in campo didattico-organizzativo, un

discreto livello di autonomia, mentre in ambito finanziario le differen-

ze fra i paesi rimangono ancora molto accentuate.

Il processo di incremento dell’autonomia scolastica dovrebbe ga-

rantire una maggiore partecipazione e un migliore sistema di incentiva-

zione di tutti gli attori del processo decisionale e potrebbe in tal modo

generare uno stimolo all’innovazione e all’incremento della qualità e

dell’efficienza dell’istruzione impartita; allo stesso tempo, tuttavia, con

un rischio ancora maggiore rispetto a quanto messo in luce a proposito

del decentramento territoriale, l’aumento dell’autonomia scolastica

53 .

può compromettere l’eguaglianza di opportunità

Le riforme che hanno esteso l’indipendenza delle istituzioni scola-

,³TXDVLPHUFDWL´

QHOO¶LVWUX]LRQH stiche sono state motivate dall’obiettivo di incrementare il grado di

SXEEOLFD competitività all’interno del settore dell’istruzione pubblica. E’ opinio-

54

ne abbastanza diffusa che l’introduzione di meccanismi competitivi

all’interno del sistema educativo possa portare a incrementi dell’effi-

cienza e della qualità nella fornitura del bene istruzione. Si afferma,

pertanto, che le logiche di tipo burocratico (quali l’iscrizione degli stu-

denti rigidamente vincolata dalla residenza, o il trasferimento delle ri-

sorse alle scuole basato su meccanismi slegati dal numero di iscritti)

55

siano causa di inefficienza, sia di tipo “X” che allocativa, e andrebbe-

ro sostituite da meccanismi atti ad incentivare la concorrenza fra gli

istituti scolastici (i genitori dovrebbero godere di libertà assoluta di

scelta delle scuole, e il meccanismo di finanziamento dovrebbe essere

52 L’esistenza in Italia del valore legale del titolo di studio implica, tuttavia, una particolare rigidità

dei programmi scolastici e può limitare, di conseguenza, la sperimentazione didattica. Si veda

CER (1997).

53 La qualità dell’educazione impartita nelle varie scuole potrebbe essere profondamente diversa

e ciò andrebbe a ovvio detrimento dell’eguaglianza di opportunità; ricadute ancora più negative

in termini di equità si avrebbero laddove esistessero meccanismi di selezione degli studenti tali

da costringere i meno avvantaggiati a frequentare scuole di qualità peggiore. A proposito dei

rischi in termini di equità dell’incremento del grado di autonomia degli istituti scolastici si vedano

Stiglitz (1989) e Adnett-Bougheas-Davies (1999).

54 Si vedano Levin (1991), Hoxby (1996), Shleifer (1998), Dee (1998).

55 Si definisce “efficienza X” il corretto uso delle risorse all’interno delle organizzazioni produttive.

Si veda Leibenstein (1966). - 120 -

,VWUX]LRQHLQ,WDOLDHLQ(XURSDXQ¶DQDOLVLFRPSDUDWD

basato sul numero di iscritti).

Oltre alle norme di estensione dell’autonomia scolastica, fra le mi-

sure atte ad introdurre forme di competizione fra le scuole pubbliche

vanno, quindi, citate le riforme che hanno garantito ai genitori la libertà

di scelta della scuola nella quale iscrivere i propri figli, quelle che han-

no obbligato le scuole a pubblicare i risultati degli alunni e le caratteri-

56

stiche dell’offerta formativa , e quelle che hanno condizionato al

numero di alunni iscritti il finanziamento pubblico alle singole scuole.

A proposito dell’introduzione di elementi di concorrenzialità

all’interno del settore dell’istruzione pubblica, si è parlato della crea-

57

zione di “quasi mercati” , dal momento che si fa riferimento a settori

nei quali, per definizione, non possono essere soddisfatte molte condi-

zioni alla base del modello di concorrenza perfetta.

Nel settore dell’istruzione pubblica le scuole non possono infatti

competere sui prezzi di fornitura del servizio (la frequenza alle scuole

dell’obbligo, come misura esplicita del diritto allo studio, è gratuita in

tutti gli Stati dell’Unione Europea), ma unicamente sulla qualità del

prodotto offerto. Si parla altresì di “quasi mercati” in quanto nel settore

dell’istruzione pubblica non esiste un’effettiva libertà di entrata e usci-

ta dal mercato (la possibilità per le scuole di espandersi e scomparire è

58 ), è sempre presente una re-

sempre regolata dall’intervento pubblico

golamentazione pubblica più o meno rigida (ad esempio sull’omoge-

neità dei e sulla retribuzione del personale docente), e si

FXUULFXOD 59

hanno forti limiti nelle capacità informative degli utenti e nella loro

56 Il Piano dell’offerta formativa (POF), che, come si è visto, le scuole italiane devono compilare

e consegnare ad ogni alunno all’atto dell’iscrizione, rientra nell’ambito delle misure atte ad

incrementare le informazioni dei consumatori del servizio istruzione.

57 La definizione di “quasi mercati” nei servizi pubblici è nata nel Regno Unito in seguito alle

misure, attuate dal governo conservatore presieduto da Margaret Thatcher, miranti ad introdurre

logiche di mercato anche all’interno del settore del Sulla definizione dei quasi

:HOIDUH 6WDWH

mercati nella distribuzione dei servizi pubblici, e dell’istruzione in particolare, si vedano Le Grand

(1991) e Glennerster (1991).

58 La possibilità per le scuole di espandersi oltre una certa soglia dimensionale è sempre

vincolata dagli investimenti pubblici nelle infrastrutture scolastiche, e la chiusura degli istituti

meno efficienti non dipende da fallimenti, ma da decisioni politiche.

59 Il prodotto istruzione è complesso e non è facile interpretare le caratteristiche delle offerte

formative delle singole scuole. Per alleviare le carenze informative degli utenti, in alcuni paesi si

impone la pubblicazione dei risultati raggiunti dagli allievi di tutte le scuole, ma tali risultati

possono non avere un legame di causalità con l’effettiva qualità dell’istruzione impartita, ma

dipendere in gran parte dal livello di partenza degli alunni.

- 121 -

,6$(5DSSRUWRWULPHVWUDOHRWWREUH 60

possibilità effettiva di scegliere liberamente dove iscriversi .

La letteratura economica ha mostrato che, al di là dei rischi in ter-

mini di equità che possono sorgere in un settore dell’istruzione nel qua-

le siano introdotte logiche di tipo competitivo, la relazione fra

l’incremento della competizione nel “quasi mercato” dell’istruzione e

il miglioramento dell’efficienza non è affatto chiara e incontrovertibi-

61 . Bisogna infatti analizzare attentamente il modo in cui le istituzioni

le

scolastiche reagiscono agli incentivi di mercato introdotti; ipotizzando

che l’obiettivo delle istituzioni scolastiche consista nella massimizza-

zione delle risorse a disposizione, con criteri che legano i finanziamen-

ti alle scuole al numero di iscritti, potrebbero sorgere incentivi distorti

nel modo in cui le scuole cercano di attrarre il maggior numero possibi-

le di alunni.

Laddove il valore (legale) del titolo di studio venga attribuito dallo

Stato, e non dalle valutazioni del mercato, si presenta il rischio che il

processo concorrenziale si determini al ribasso (verso una maggiore fa-

cilità ad ottenere il titolo) piuttosto che al rialzo (verso una migliore

formazione degli allievi), oppure si svolga principalmente sui contenu-

ti extra-curriculari dell’offerta formativa.

Le scuole potrebbero, altresì, seguire meccanismi distorti nella se-

lezione degli alunni qualora vi fosse un eccesso di domande di iscrizio-

ne rispetto alla disponibilità di posti. Similmente a quanto accade nel

settore sanitario, le scuole potrebbero infatti selezionare i propri uten-

62 63

ti , escludendo gli alunni in situazioni più svantaggiate , i quali costa-

60 La mobilità degli studenti, anche ove le spese di trasporto fossero sussidiate dall’operatore

pubblico, è evidentemente sempre limitata, in quanto bisogna tenere conto del tempo speso per

spostarsi, cosicché la libertà effettiva di scelta della scuola non è mai assoluta, ma dipende

fortemente, anche laddove non si seguano rigide scelte allocative basate sulle aree di

assegnazione, dal luogo di residenza degli studenti.

61 Per un’analisi critica del legame fra l’incremento della competizione nel settore dell’istruzione

e l’efficienza e la qualità dell’offerta si vedano Le Grand (1991), Glennertster (1991), e Adnett

(2000). Adnett-Bougheas-Davies (1999) e Lamdim-Mintrom (1997) indicano che l’introduzione,

ovviamente parziale, di meccanismi competitivi nel settore educativo non comporta un aumento

generalizzato della qualità delle scuole, ma incrementa le differenze e le gerarchie fra esse.

62 Per un’analisi del meccanismo distorto di selezione degli utenti da parte degli offerenti dei

servizi pubblici ( si vedano Glennerster (1991), Bartlett (1993) e Adnett (2000).

FUHDPVNLPPL QJ

63 Gli alunni più svantaggiati potrebbero avere difficoltà di accesso nelle scuole migliori, e

sarebbero così costretti a frequentare istituti di qualità peggiore. Un modo in cui, guidati da

incentivi distorti in termini di massimizzazione delle risorse, gli istituti scolastici potrebbero

selezionare i propri allievi in base al reddito consiste nella possibilità di introdurre, nella propria

offerta formativa, corsi extra-curriculari a pagamento.

- 122 -

,VWUX]LRQHLQ,WDOLDHLQ(XURSDXQ¶DQDOLVLFRPSDUDWD

no di più e possono causare un peggioramento dei risultati della scuola,

con il rischio di renderle meno attraenti, e di ricevere quindi un minor

64 . La libera scelta delle istituzioni scolastiche

volume di finanziamenti

può quindi ampliare, anziché attutire, la stratificazione sociale e le ini-

65

quità del sistema di istruzione pubblico .

Dal punto di vista della libertà di scelta della scuola da frequenta- /DOLEHUWjGL

VFHOWD

re, i paesi europei si differenziano profondamente (cfr. tabella 14); in

buona parte di essi l’operatore pubblico fissa un’area di assegnazione,

più o meno vasta, all’interno della quale si può scegliere la scuola da

frequentare (anche se varia fra i paesi il grado in cui sono concesse ec-

cezioni all’iscrizione automatica nelle scuole di tale area), mentre in al-

tri paesi (Spagna, Italia, Regno Unito, Belgio, Irlanda, Paesi Bassi e, in

parte, Germania, Svezia e Lussemburgo) esiste libertà di scelta, anche

se in alcuni Stati l’operatore pubblico mantiene il diritto di intervento

nel caso in cui si rischi la congestione di una scuola a causa delle trop-

pe richieste di iscrizione. Va altresì segnalato come gli unici paesi che

concedono un’assoluta libertà di scelta siano quelli in cui è più forte il

peso del settore d’istruzione privato, sussidiato, in gran parte, dallo

Stato. Nel presente rapporto non si analizza, tuttavia, il tema del finan-

ziamento pubblico delle scuole private, e si tralascia, di conseguenza,

lo studio della competizione fra istruzione pubblica e privata.

Tab 14 CRITERI DI ASSEGNAZIONE DEGLI STUDENTI ALLE ISTITUZIONI SCOLASTICHE

Allocazione rigida da parte del pubblico Grecia

Allocazione rigida con eccezioni Germania (primaria), Francia, Lussemburgo

(primaria), Paesi Bassi (qualche primaria in

qualche comune), Portogallo

Allocazione ma diritto dei genitori di chiederne Danimarca, Austria, Finlandia, Svezia (dipende dai

un’altra comuni), scozia

Libertà di scelta e intervento pubblico solo in caso Germania (secondaria), Spagna, Italia, Svezia

di congestione (dipende dai comuni), Regno Unito

Libertà assoluta Belgio, Irlanda, Lussemburgo (secondaria), Paesi

Bassi

Fonte:Eurydice (2000 c).

64 Tale distorsione sorge a causa del fatto che le informazioni pubbliche sulle scuole sono legate

ai risultati medi degli studenti e non al valore dell’istruzione impartita (l’informazione a

disposizione degli utenti è quindi imperfetta), cosicché, per non mostrare modesti risultati medi e

mantenere la propria capacità di attrazione, le scuole possono essere incentivate a iscrivere

preferibilmente gli allievi più dotati, o che provengono da contesti sociali meno svantaggiati.

65 Va peraltro ricordato che anche il criterio delle aree di assegnazione, in zone in cui è rilevante

la stratificazione urbana, comporta di fatto il rischio di una stratificazione degli alunni su base

socio-economica. - 123 -

,6$(5DSSRUWRWULPHVWUDOHRWWREUH

I fautori dell’estensione di logiche competitive anche nella forni-

/H

FDUDWWHULVWLFKH 66

tura del servizio educativo richiedono che, nel settore dell’istruzione

GLFRPSHWLWLYLWj pubblica, siano soddisfatte le seguenti quattro caratteristiche: le scuole

devono agire come entità indipendenti (attraverso l’autonomia finan-

ziaria e della gestione del personale docente e la libera scelta da parte

dei genitori) e devono essere incentivate ad attrarre alunni (attraverso

metodi di trasferimento delle risorse dipendenti dal numero di iscrizio-

ni); gli utenti devono essere informati sulle caratteristiche offerte dalle

scuole e non devono essere vincolati, nella scelta della scuola da fre-

quentare, dall’indisponibilità di trasporti pubblici gratuiti. Una quinta

caratteristica del modello teorico competitivo richiede l’omogeneità

del prodotto offerto, e di conseguenza richiede che non vi sia un’ecces-

67

siva autonomia didattica-organizzativa delle scuole .

La considerazione di tale ultima caratteristica ci appare controver-

sa, dal momento che, stante l’impossibilità di una competizione di

prezzo, all’interno del settore pubblico le scuole devono competere in

termini di qualità dell’offerta formativa, e quindi, in un contesto di re-

golamentazioni più o meno flessibili, devono differenziarsi in termini

di gestione organizzativa e didattica. Per parlare di differenziazione del

prodotto nel settore educativo bisogna d’altronde definire precisamente

a quale prodotto si faccia riferimento, dal momento che ben diverse

sono le implicazioni se si considera come prodotto la conoscenza del

programma di studio impartito, o l’effettivo livello di capacità raggiun-

to dall’allievo. Nel secondo caso, la qualità del prodotto istruzione an-

drebbe verificata ; in presenza del valore legale del titolo di

H[ SRVW

studio, non si richiede, tuttavia, tale verifica. Laddove tutte le scuole

forniscano un titolo di eguale valore, si corre d’altronde il rischio,

come sopra accennato, che, qualora l’obiettivo degli studenti sia il di-

ploma e non una formazione di elevata qualità, si generino meccanismi

di concorrenza al ribasso.

Sulla base delle cinque caratteristiche sopra accennate, calcoliamo

/¶LQGLFDWRUHGHO

JUDGRGL 68

un indicatore sintetico del grado di competizione dei sistemi di istru-

FRPSHWLWLYLWj zione nei paesi membri dell’Unione Europea. Va evidenziato come, nel

66 Si veda Eurydice (2000 c).

67 In Eurydice (2000 c), pur all’interno di un settore in cui ci si può fare concorrenza unicamente

sulla qualità e non sul prezzo, si considera infatti l’esistenza di autonomia didattica-organizzativa

come un elemento di ostacolo alla realizzazione della competizione fra le scuole.

- 124 -

,VWUX]LRQHLQ,WDOLDHLQ(XURSDXQ¶DQDOLVLFRPSDUDWD

calcolo dell’indicatore di concorrenza, abbiamo considerato due casi.

Nel primo l’autonomia nell’organizzazione didattica e nella ricerca e

l’utilizzo di risorse non pubbliche, in linea con quanto affermato in Eu-

rydice (2000 c), è visto come un elemento di mancanza di concorren-

zialità, in quanto indica l’offerta di un prodotto formativo non

omogeneo; nel secondo è inteso come un fenomeno di incentivo alla

competizione di qualità in un settore caratterizzato dall’assenza di se-

gnali di prezzo (i due indicatori così calcolati sono rappresentati, ri-

spettivamente, nei grafici 7 e 8). Dal grafico 7, l’intervallo di

variazione dell’indicatore appare contenuto, dato che va da un valore

di 2,17 per la Finlandia al 3,43 dei Paesi Bassi, il cui sistema di istru-

zione appare pertanto il più concorrenziale, mentre l’Italia è caratteriz-

zata da un valore superiore alla media europea. Dall’analisi del grafico

8, che considera l’autonomia scolastica come un elemento di competi-

tività, emerge invece un intervallo di variazione molto elevato; in tal

caso l’Italia presenta un dato simile alla media europea, mentre, fermo

restando che i settori scolastici dei Paesi Bassi e del Belgio si confer-

mano i più competitivi, si invertono, a causa delle caratteristiche, ri-

spettivamente, di elevata o contenuta autonomia didattica, le posizioni

di paesi quali la Svezia, da un lato, e il Lussemburgo, la Grecia e la

Germania, dall’altro.

Per depurare l’analisi di tale indicatore dal notevole peso che assu-

me il livello di autonomia didattica, risulta altresì interessante analizza-

re, nella tabella 15, i valori assunti dalle cinque componenti

dell’indicatore stesso (per quanto concerne l’autonomia didattica si

presentano due diversi indicatori, a seconda che essa sia o meno consi-

derata di ostacolo alla competizione). Si osserva allora che in quasi tut-

68 In Eurydice (2000 c) si individuano 16 variabili caratterizzanti il grado di concorrenzialità e le si

raggruppano secondo cinque caratteristiche (tra parentesi sono indicate le variabili

rappresentative di ogni caratteristica): incentivi alle scuole a massimizzare il numero di iscritti

(dipendenza dal numero di alunni iscritti dei finanziamenti per i beni d’esercizio, per il personale,

e per i beni capitali), indipendenza delle scuole (libertà di scelta, presenza di un settore privato

sussidiato dallo Stato, autonomia finanziaria, e autonomia nella gestione del personale docente),

omogeneità dell’offerta formativa (ammontare complessivo di istruzione impartita - numero di ore

di lezioni annue e settimanali -, metodi didattici, libri di testo, numero di ore per materia,

possibilità di scelta della prima lingua straniera da insegnare, possibilità di ottenere fondi dai

privati, e libertà di utilizzare in modo autonomo le risorse di fonte non pubblica), informazione

(pubblicazione dei piani o dei risultati scolastici), mobilità (facilitazioni nel trasporto pubblico). A

seconda delle gradazioni assegnate a tali variabili in Eurydice (2000 c) abbiamo attribuito valori

crescenti da 1 a 5, laddove 1 rappresenta il grado minimo di concorrenzialità e 5 il grado

massimo. - 125 -

,6$(5DSSRUWRWULPHVWUDOHRWWREUH

- 126 -

,VWUX]LRQHLQ,WDOLDHLQ(XURSDXQ¶DQDOLVLFRPSDUDWD

ti i paesi esistono sistemi di trasferimento delle risorse atti ad

incentivare le scuole ad attrarre il maggior numero possibile di studenti

Tab. 15 INDICATORE DI CONCORRENZA DEL SISTEMA SCOLASTICO

Caratteristiche di competitività ,QGLFD ,QGLFD

WRUH

Omoge-

Indipen-

Incentivo Grado di WRUHGL

Informa- GL

Mobilità

neità

denza

a massi- autono- FRQFRU

zione FRQFRU

degli

del

degli

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studenti

prodotto

istituti

numero

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di iscritti

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Belgio FL 5,00 3,75 2,86 2,00 2,00 3,14

Belgio FR 5,00 3,63 2,36 4,00 2,00 3,64

Belgio GR 5,00 3,63 2,00 2,00 2,00 4,00

Danimarca n.d. 3,00 2,33 1,00 1,00 3,67

Finlandia n.d. 2,50 2,17 2,00 1,00 3,67

Francia 5,00 1,88 3,21 4,00 1,00 2,79

Germania 5,00 1,63 3,67 2,00 1,50 2,33

Grecia 5,00 1,25 4,33 1,00 1,00 1,67

Irlanda 3,67 3,92 2,00 1,00 1,00 4,00

Italia 5,00 2,13 3,00 4,00 1,00 3,00

Lussemburgo 3,67 1,75 4,36 1,50 1,00 1,64

Paesi Bassi 5,00 4,88 2,14 5,00 2,00 3,86

Portogallo 5,00 1,63 3,00 1,00 1,00 3,00

Regno Unito 5,00 3,50 1,57 5,00 2,00 2,71

Scozia 5,00 2,25 1,57 5,00 1,00 4,00

Spagna 3,00 3,00 3,29 1,00 1,00 4,43

Svezia n.d. 3,38 1,83 2,00 1,00 4,43

8QLRQH(XURSHD

Fonte: elaborazioni ISAE da Eurydice (2000 c).

(1) Sulla base di Eurydice (2000 c), si considera omogeneo il prodotto istruzione se manca autonomia didattica

e se le scuole non possono ricevere e usare liberamente fondi non pubblici.

(2) Indicatore calcolato considerando l’autonomia didattica e nella ricerca di fondi aggiuntivi come un elemento

di mancanza di concorrenzialità

(3) Indicatore calcolato considerando l’autonomia didattica e nella ricerca di fondi aggiuntivi come un elemento

di concorrenzialità

N.B.: Il Belgio è distinto nelle sue tre Comunità autonome, la fiamminga (FL), la francofona (FR), e la germano-

fona (GR). In materia di autonomia scolastica, e quindi di competitività del sistema di istruzione, la Scozia ha

caratteristiche diverse dal resto del Regno Unito.

(quali ad esempio metodi basati sul numero di alunni o delle classi),

mentre sono molto scarse le misure di sostegno della mobilità degli

studenti; sono invece fortemente disomogenee le situazioni relative

all’informazione fornita agli studenti, all’indipendenza delle istituzioni

scolastiche (molto indipendenti nei Paesi Bassi, nei tre Stati nordici e

nel Regno Unito, e molto poco indipendenti in Germania, Grecia,

Francia, Austria e Portogallo) e all’omogeneità del prodotto (bassa nei

paesi caratterizzati da forte indipendenza, e alta laddove le istituzioni

scolastiche non risultano indipendenti; si osserva infatti una maggiore

- 127 -

,6$(5DSSRUWRWULPHVWUDOHRWWREUH

regolamentazione pubblica in ambito organizzativo laddove sono limi-

tate la libera scelta dei genitori e l’autonomia finanziaria delle scuole).

In conclusione, volendo classificare i paesi dell’Unione Europea

in relazione al grado in cui le scuole possono agire in modo indipen-

69 (e la loro offerta formativa è

dente e godono di autonomia didattica

quindi più o meno regolamentata in modo rigido dall’autorità pubbli-

ca), si individuano, nella tabella 16, quattro gruppi di paesi: nel primo

Tab 16 POSIZIONE DEI PAESI UE IN RELAZIONE AL GRADO IN CUI LE SCUOLE

SONO ENTITÀ INDIPENDENTI E SI HA ETEROGENEITÀ DELL’OFFERTA EDUCATIVA;

ANNO SCOLASTICO 1997/98

Scuole come entità indipendenti

si no

In nessuno Stato dell’Unione

Europea le scuole possono Francia, Grecia, Lussemburgo,

agire in modo indipendente in

si Germania, Austria e Portogallo.

un contesto in cui lo Stato

regolamenta in modo rigido

l’offerta scolastica. Situazione in cui le scuole non

Omogeneità agiscono in modo indipendente

nell’offerta (non hanno, ad esempio, autonomia

didattica finanziaria), ma godono di

Belgio, Irlanda, Paesi Bassi e autonomia didattica: Italia (dopo la

Regno Unito. La situazione è riforma del 1997 che ha introdotto

variabile a seconda delle

no l’autonomia didattica), Spagna,

municipalità in Danimarca e Finlandia, Regno Unito (Scozia). La

Svezia. situazione è variabile a seconda

delle municipalità in Danimarca e

Svezia.

Fonte: Eurydice (2000 c).

(composto da Francia, Grecia, Lussemburgo, Germania, Austria e Por-

togallo) le scuole non possono agire in modo indipendente e c’è una ri-

gida regolamentazione pubblica in ambito didattico-organizzativo; nel

secondo (formato da Belgio, Irlanda, Paesi Bassi e Regno Unito) le

istituzioni scolastiche possono agire in modo indipendente e la regola-

mentazione pubblica in ambito organizzativo non è molto rigida (c’è in

altri termini autonomia didattica); nel terzo (costituito da Italia, Spa-

gna, Finlandia e Scozia) le scuole non agiscono in modo indipendente

(non hanno, ad esempio, autonomia finanziaria), ma godono di libertà

69 Secondo la classificazione proposta in Eurydice (2000 c) ci si avvicinerebbe maggiormente

alla competizione perfetta laddove le scuole agissero come entità indipendenti senza avere però

autonomia didattica, mentre si parlerebbe di competizione non regolamentata laddove si

associasse anche l’autonomia didattica all’indipendenza delle istituzioni didattiche. Ove invece le

scuole fossero non indipendenti e non autonome nella gestione organizzativa, si dovrebbe

parlare di pianificazione centralizzata nell’organizzazione del settore dell’istruzione.

- 128 -

,VWUX]LRQHLQ,WDOLDHLQ(XURSDXQ¶DQDOLVLFRPSDUDWD

nella gestione didattica, mentre nel quarto (formato da Svezia e Dani-

marca) tutte le scuole godono di autonomia didattica, ma il grado di in-

dipendenza varia secondo le municipalità.

- 129 -

,6$(5DSSRUWRWULPHVWUDOHRWWREUH

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1 Il principio prevedeva l’attribuzione di compiti amministrativi solo ai livelli di governo con relativa potestà

legislativa.

2 Sono i compiti riguardanti: l’amministrazione dei beni e delle risorse, la carriera scolastica, il rapporto con gli

alunni, lo stato economico e giuridico del personale. Sono invece esclusi i compiti relativi alla formazione delle

graduatorie permanenti, quelli relativi al reclutamento, alla mobilità esterna alle istituzioni scolastiche.(articoli 14

e 15 D.P.R. 275/99).

3 Art.3 D.P.R. 275/99- Ogni istituzione scolastica predispone, con la partecipazione di tutte le sue componenti, il

piano dell’offerta formativa. Il piano rappresenta il documento fondamentale costitutivo dell’identità culturale e

progettuale delle istituzioni scolastiche ed esplicita la progettazione curricolare, extracurricolare, educativa ed

organizzativa che le singole scuole adottano nell’ambito della autonomia.

4 Nell’esercizio dell’autonomia didattica le istituzioni scolastiche regolano i tempi dell’insegnamento e dello

svolgimento delle singole discipline e attività nel modo più adeguato al tipo di studi e ai ritmi di apprendimento

degli alunni. - 130 -

,VWUX]LRQHLQ,WDOLDHLQ(XURSDXQ¶DQDOLVLFRPSDUDWD

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5 Anche se le risorse finanziarie rimangono principalmente di competenza statale viene prevista a favore delle

istituzioni scolastiche una integrazione finanziaria a carico delle Regioni e degli Enti Locali.

6 In presenza di portatori di handicap nelle scuole, l’assistenza di base spetta allo Stato, mentre quella

specialistica alle province e ai comuni.

7 Il trasferimento del personale ATA (ruoli amministrativi, tecnici, ausiliari) a carico dello Stato ha chiarito anche

la questione dei contratti di pulizia delle sedi scolastiche che sono stati appaltati dal Ministero ad esterni.

8 Articolo 140 e ss. - 131 -

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9 Questi uffici hanno quali competenze svolgere attività di supporto alle istituzioni scolastiche autonome; tenere

rapporti con le Amministrazioni Regionali, con gli Enti Locali, con le Università; occuparsi del reclutamento e

mobilità del personale scolastico; distribuire tra le singole istituzioni scolastiche le risorse finanziarie e il

personale disponibili..

10 In base al principio di sussidiarietà le funzioni amministrative devono essere attribuite alle autorità territoriali più

vicine ai cittadini interessati e affidata a poteri pubblici solo quando soggetti privati (individui e formazioni sociali),

che in virtù del principio di sussiadiarietà orizzontale sono i primi destinatari delle funzioni, non ne siano in grado;

nella distribuzione delle funzioni si tiene conto delle differenti caratteristiche degli enti (principio di

differenziazione) e della loro adeguatezza o meglio idoneità a garantire l’esercizio (principio di adeguatezza).

11 Il terzo comma dell’articolo 116 della costituzione inserisce le norme generali sull’istruzione tra le materie per

le quali si prevedono a favore delle Regioni ulteriori forme e condizioni particolari di autonomia da attribuire con

legge dello Stato, su iniziativa delle Regioni stesse e sentiti gli Enti Locali.

- 132 -

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GHWHUPLQDUH FRQ OHJJH L OLYHOOL HVVHQ]LDOL GHOOH SUHVWD]LRQL FRQFHUQHQWL L GLULWWL FLYLOL H VRFLDOL FKH

GHYRQRHVVHUHJDUDQWLWLVXWXWWRLOWHUULWRULRQD]LRQDOH

$OOH 5HJLRQL LQYHFH VSHWWD RUD LO FRPSLWR GL SURYYHGHUH DOOD RUJDQL]]D]LRQH GHO VHUYL]LR

LVWUX]LRQH QHOO¶DPELWR GHOOH OLQHH HVVHQ]LDOL WUDFFLDWH GDOOD QRUPDWLYD VWDWDOH QHO ULVSHWWR

GHOO¶DXWRQRPLD GHOOH LVWLWX]LRQL VFRODVWLFKH FKH ULFRUGLDPR q RUD FRVWLWX]LRQDOPHQWH JDUDQWLWD H

GHLYDORULGHOOHSUHVWD]LRQLSUHGHILQLWLFRQOHJJHVWDWDOH

3 HU TXDQWR FRQFHUQH OH IXQ]LRQL DPPLQLVWUDWLYH LO QXRYR WHVWR GHOO¶DUWLFROR GHOOD

&RVWLWX]LRQH LQGLYLGXDQHL &RPXQL L GHVWLQDWDUL GLWXWWH OH FRPSHWHQ]H DG HVFOXVLRQH GL TXHOOH FKH

SHU DVVLFXUDUH XQ HVHUFL]LR XQLWDULR GHYRQR HVVHUH FRQIHULWH DL OLYHOOL GL *RYHUQR VXSHULRUL

VHFRQGR L JHQHUDOL SULQFLSL GL VXVVLGLDULHWj GLIIHUHQ]LD]LRQH DGHJXDWH]]D /D ULIRUPD FRPSRUWD

FKH QHOFDPSR GHOOD LVWUX]LRQH VLDQR OH VFXROH D UDSSUHVHQWDUH LOOLYHOORGLEDVHDOTXDOH DWWULEXLUH

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FRPSLWL RUJDQL]]DWLYL H SULQFLSDOPHQWH LQFDULFDWR GL VWDELOLUH OH UHJROH YROWH DO ULVSHWWR GHL FULWHUL

HVVHQ]LDOLGLXQLIRUPLWjGHOVHUYL]LRVXOWHUULWRULRQD]LRQDOH&RQODSLHQDDWWXD]LRQHGHOODULIRUPD

VDUDQQRJOLXIILFLSHULIHULFLGHO0LQLVWHURFKHDWWXDOPHQWHDQFRUDVYROJRQRIXQ]LRQLDPPLQLVWUDWLYH

JHVWLRQDOL UHVLGXDOL DHVVHUH SURJUHVVLYDPHQWHVRVWLWXLWLQHOORVYROJLPHQWR GHLORURDWWXDOLFRPSLWL

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8QLILFDWD6WDWR5HJLRQLHG(QWL/RFDOL

1HOO¶DWWHVD FKH LO SURFHVVR GL DGHJXDPHQWR GHO QRVWUR RUGLQDPHQWR DOOD QXRYD IRUPXOD]LRQH

GHO 7LWROR 9 GHOOD &RVWLWX]LRQH DEELD FRUVR VL SRVVRQR JLj LQGLYLGXDUH DOFXQH IXQ]LRQL

DPPLQLVWUDWLYH FKH DOOR VWDWR DWWXDOH GHOOD SURSRVWD VRQR GHVWLQDWH D SDVVDUH GDOOD FRPSHWHQ]D

GHOOR6WDWRDTXHOODUHJLRQDOH

$OOH 5HJLRQL VSHWWHUHEEHUR L VHJXHQWL XOWHULRUL FRPSLWL O¶DVVHJQD]LRQH GHO SHUVRQDOH GHOOH

LVWLWX]LRQL VFRODVWLFKH OH IXQ]LRQL JHVWLRQDOL UHODWLYH DL &RQVHUYDWRUL DOOH $FFDGHPLH DJOL L6WLWXWL

$UWLVWLFLHDJOL,VWLWXWL&XOWXUDOL6WUDQLHUL

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GHOOD UHWH VFRODVWLFD OH IXQ]LRQL GL YDOXWD]LRQH GHO VLVWHPD VFRODVWLFR OH IXQ]LRQL FRQFHUQHQWL OD

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,O GLULWWR DOO¶LVWUX]LRQH H DOOD IRUPD]LRQH YHUUj TXLQGL JDUDQWLWR DL FLWWDGLQL FRQ OD

- 133 -

,6$(5DSSRUWRWULPHVWUDOHRWWREUH

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GLVFLSOLQH H OH DWWLYLWj? LQ GHILQLWLYD ID VXSSRUUH FKH VLD VWLD GHOLQHDQGR XQ ULGLPHQVLRQDPHQWR

GHOODDXWRQRPLDGHOOHLVWLWX]LRQLVFRODVWLFKHTXDOHSUHYLVWDQHOODIRUPXOD]LRQHGHOOD/

- 134 -

,VWUX]LRQHLQ,WDOLDHLQ(XURSDXQ¶DQDOLVLFRPSDUDWD

PERFORMANCE

63(6$3(5,6758=,21(( '(/6,67(0$

Il confronto tra i sistemi di istruzione degli Stati membri, condotto

in precedenza mediante la comparazione delle strutture istituzionali e

organizzative, viene ora effettuato tramite una serie di indicatori quan-

titativi, relativi alla spesa per l’istruzione e ai risultati scolastici conse-

guiti dagli studenti.

In primo luogo si osserva la spesa totale (pubblica e privata) per ,QGLFDWRULGL

VSHVD

studente in rapporto al PIL pro capite; nel grafico 9 mostriamo le di-

mensioni di tale variabile nei due livelli di istruzione primario e secon-

dario. Il grafico mostra che, fatta eccezione per i paesi nordici

(caratterizzati, peraltro, da un ciclo unico che accorpa istruzione prima-

ria e secondaria inferiore), ovunque la spesa è maggiore nell’istruzione

70

secondaria rispetto a quella primaria .

L’intervallo di variazione del rapporto fra esborsi per l’istruzione

e PIL pro capite è d’altronde molto ampio; la spesa è nettamente infe-

riore al valore medio europeo in Belgio, Germania, Irlanda, Paesi Bassi

e Regno Unito, per quanto concerne l’istruzione primaria, e in Finlan-

70 La maggiore quota relativa di spese nell’istruzione secondaria, rispetto alla primaria, dipende

dal più elevato rapporto insegnanti-alunni e dal fatto che le spese per l’attrezzatura didattica

sono solitamente più elevate nel livello secondario. - 135 -

,6$(5DSSRUWRWULPHVWUDOHRWWREUH

dia, Grecia, Irlanda, Paesi Bassi e Regno Unito, relativamente a quella

secondaria, mentre i dati più elevati si registrano in Austria, Danimar-

ca, Italia e Svezia, per il livello primario, e in Austria, Francia, Italia e

Portogallo per quello secondario.

Nella tabella 16 si può osservare il livello, in percentuale rispetto

al prodotto interno lordo, della spesa per istruzione (per ogni grado, sia

scolastico che universitario), diviso nelle due componenti, pubblica e

Tab. 16 SPESA IN ISTRUZIONE IN PERCENTUALE DEL PIL (1)

ANNO 1998

Spesa pubblica Spesa privata Spesa totale

Austria 6,0 0,4 6,4

Belgio 5,0 n.d. 5,0

Danimarca 6,8 0,4 7,2

Finlandia 5,7 x (2) 5,7

Francia 5,9 0,4 6,2

Germania 4,4 1,2 5,6

Grecia 3,4 1,3 4,8

Irlanda 4,3 0,4 4,7

Italia 4,8 0,2 5,0

Lussemburgo n.d. n.d. n.d.

Paesi Bassi 4,5 0,1 4,6

Portogallo 5,6 0,1 5,7

Spagna 4,4 0,9 5,3

Svezia 6,6 0,2 6,8

Regno Unito 4,7 0,3 4,9

8QLRQH(XURSHD

Fonte: OCSE (2001).

(1) Spesa diretta e indiretta agli istituti scolastici sia pubblici che privati, distinta per fonte di finanziamento.

(2) x: dato incluso in un’altra categoria.

n.d.: dato non disponibile.

privata. Fatta eccezione per Germania e Grecia, la componente privata

è sempre di modesta entità, mentre si nota un’ampia variabilità fra pae-

si per quella pubblica. Quest’ultima risulta infatti significativamente

maggiore della media europea nei paesi nordici e in Francia, Austria e

Portogallo, e notevolmente più contenuta in Germania, Grecia, Irlanda,

Paesi Bassi e Spagna.

Nel grafico 10 si osserva come gli esborsi per l’istruzione si distri-

71 ; a fronte di una spesa abbastanza

buiscano fra i vari livelli educativi

omogenea, fatta eccezione della Spagna, nell’istruzione primaria e se-

71 Per il Belgio non si dispone della distinzione fra spese dirette all’istruzione primaria e

secondaria, mentre in Grecia sono accorpate le spese nell’istruzione materna, primaria e

secondaria. Nel calcolo dei livelli medi europei non si è pertanto tenuto conto di questi due paesi.

- 136 -

,VWUX]LRQHLQ,WDOLDHLQ(XURSDXQ¶DQDOLVLFRPSDUDWD

72

condaria inferiore , si registrano divergenze significative nelle quote

relative agli altri tre livelli, il pre-primario, il secondario superiore e il

terziario. Va altresì evidenziato che in Italia la quota di spesa per

l’istruzione è in linea con la media europea, relativamente al livello se-

condario superiore, ma resta inferiore con riguardo ai livelli terziario,

primario e secondario inferiore.

L’evoluzione nell’ultimo decennio della quota, relativa al PIL,

delle spese pubbliche per l’istruzione (Graf. 11) evidenzia un anda-

72 Si ricordi che nella maggior parte dei paesi l’istruzione primaria e secondaria inferiore

costituisce il ciclo dell’obbligo. - 137 -

,6$(5DSSRUWRWULPHVWUDOHRWWREUH

mento non sempre crescente nel periodo in esame; in Italia, Irlanda e

Finlandia la spesa pubblica per istruzione era addirittura più elevata nel

1990 rispetto al 1998, mentre un andamento uniformemente crescente

si registra unicamente in Portogallo, Svezia e Danimarca.

Possiamo inoltre indicare le spese pubbliche per istruzione (com-

prensive anche dei sussidi erogati alle famiglie dallo Stato) in rapporto

alla spesa pubblica totale (Tab. 17), in modo da evidenziare il peso re-

lativo dell’istruzione rispetto alle altre voci di spesa. Si evidenzia in tal

modo che gli esborsi per l’istruzione scolastica sono ampiamente più

Tab. 17 SPESE PUBBLICHE IN ISTRUZIONE (1)

ANNO 1998

In percentuale della spesa pubblica totale

Per istruzione primaria, secondaria Totale

e post-secondaria non terziaria (per ogni livello di istruzione)

Austria 7,8 12,2

Belgio 6,9 10,2

Danimarca 8,8 14,8

Finlandia 7,6 12,4

Francia 7,9 11,3

Germania 6,3 9,8

Grecia 4,6 6,9

Irlanda 9,9 13,5

Italia 7,1 10,0

Lussemburgo n.d. n.d.

Paesi Bassi 6,8 10,6

Portogallo 10,2 13,5

Spagna 8,1 11,1

Svezia 9,1 13,7

Regno Unito 8,3 11,9

8QLRQH(XURSHD

Fonte: OCSE (2001).

(1) Spese pubbliche dirette agli istituti scolatici sia pubblici che privati e sussidi al settore privato.

n.d.: dato non disponibile.

elevati della media europea in Danimarca, Svezia, Portogallo, Regno

Unito e Irlanda, mentre, dal punto di vista della composizione della

spesa pubblica, presentano valori significativamente inferiori alla me-

dia Belgio, Germania, Grecia, Italia e Paesi Bassi.

Dall’analisi della composizione delle spese pubbliche per l’istru-

- 138 -

,VWUX]LRQHLQ,WDOLDHLQ(XURSDXQ¶DQDOLVLFRPSDUDWD

zione scolastica (Tab. 18) emerge chiaramente il maggior peso dalla

quota relativa all’acquisto di beni correnti rispetto a quella relativa ai

Tab. 18 DISTRIBUZIONE DELLE SPESE PER CATEGORIA

(istruzione primaria e secondaria)

ANNO 1998

Spese Correnti Spese

Compensazione personale per

Altre Totale servizi

Spese

spese spese

Personale ausiliari

capitali

Personale correnti correnti

non

docente docente

Austria 82,0 91,4 8,6 18,0 93,5 6,5 x (3)

Belgio (2) 77,0 87,8 12,2 23,0 95,8 3,0 1,2

(comunità fiamminga)

Danimarca 79,4 67,5 32,5 20,6 95,8 4,2 a (4)

Finlandia 70,8 81,4 18,6 29,2 85,2 8,1 6,7

Francia (2) 82,1 x x 17,9 79,1 8,5 12,4

Germania (2) 89,0 x x 11,0 91,9 8,1 n (5)

Grecia (1) 89,5 100,0 x 10,5 83,7 13,7 2,7

Irlanda 86,2 94,5 5,5 13,8 91,9 6,1 2,0

Italia (1) 83,1 82,7 17,3 16,9 94,4 3,6 1,9

Paesi Bassi 73,6 x x 26,4 94,0 6,0 n.d.

Norvegia 81,5 x x 18,5 85,7 14,3 x

Portogallo 94,7 x x 5,3 94,7 5,3 n.d.

Spagna 85,8 89,6 10,4 14,2 90,3 5,5 4,2

Svezia 57,2 80,1 19,9 42,8 91,3 x 8,7

Regno Unito (2) 67,6 75,6 24,4 32,4 90,8 4,7 4,5

8QLRQH(XURSHD

Fonte: OCSE (2001).

(1) Solo spese per istituzioni pubbliche.

(2) Solo spese per istituzioni pubbliche e private dipendenti per il Governo.

(3) x: dato incluso in un’altra categoria.

(4) a: tipologia di corso non esistente.

(5) n: dato di entità prossima allo zero.

n.d.: dato non disponibile.

73 ; all’interno delle spese correnti la quota più rilevante de-

beni capitali

gli esborsi riguarda la compensazione del personale, e in particolar

modo di quello docente. Una quota di spese per il personale notevol-

mente superiore al livello medio si registra in Germania, Grecia, Irlan-

73 All’interno delle spese per servizi ausiliari rientra la quota di spese a carico dell’operatore

pubblico relativa all’acquisto di libri di testo e materiali didattici, e alla fornitura di trasporti e

mense scolastiche. - 139 -

,6$(5DSSRUWRWULPHVWUDOHRWWREUH

da, Italia, Portogallo e Spagna, laddove una maggiore spesa relativa

per gli altri beni correnti caratterizza i tre paesi nordici e i Paesi Bassi.

Passando all’analisi delle performance degli studenti si presentano

*OLLQGLFDWRULGL

SHUIRUPDQFH tre diversi indicatori (si veda la tabella 19): il tasso di diploma

74

nell’istruzione secondaria superiore , il tasso di iscrizione della popo-

Tab. 19 INDICATORI DI RISULTATO DEL SISTEMA SCOLASTICO

Tasso di diploma Tasso di iscrizione (1) Tasso di abbandono (2)

secondaria superiore (1)

Austria n.d. 76,7 10,2

Belgio 83 90,6 13,6

Danimarca 90 80,4 16,8

Finlandia 89 84,5 10,3

Francia 85 87,2 13,5

Germania 92 88,3 12,5

Grecia 67 82,0 16,5

Irlanda 86 79,8 18,9

Italia 73 70,7 26,4

Lussemburgo 60 73,8 18,1

Paesi bassi 92 87,7 15,3

Portogallo n.d. 76,3 45,2

Spagna 73 76,3 28,3

Svezia 74 86,2 7,7

Regno Unito n.d. 72,5 n.d.

8QLRQH(XURSHD

Fonti: OCSE (2001), NewCronos (2002 b), Commissione Europea (2000).

(1) anno 1999.

(2) anno 2001.

n.d.: dato non disponibile. 75 , ed il tasso di abbandono del sistema

lazione della fascia d’età 15-19

76

scolastico .

Dall’analisi di tali indicatori emerge una situazione di svantaggio

74 Il tasso di diploma nell’istruzione secondaria superiore è costituito dal rapporto, in un dato

anno, fra i diplomati in tale livello e la popolazione dell’età in cui di norma si consegue il diploma

(ad esempio in Italia il dipoma secondario superiore viene di norma conseguito a 19 anni).

75 Il tasso di iscrizione consiste nel rapporto fra il numero di ragazzi della fascia d’età 15-19

iscritti a corsi di istruzione, di qualsiasi livello, e la popolazione di riferimento in tale fascia d’età.

76 Il tasso di abbandono consiste nella percentuale degli individui della fascia d’età 18-24 che

hanno abbandonato il sistema di istruzione conseguendo al massimo un diploma di istruzione

secondaria inferiore. - 140 -

,VWUX]LRQHLQ,WDOLDHLQ(XURSDXQ¶DQDOLVLFRPSDUDWD

relativo dei paesi mediterranei, nei quali un’elevata quota della popola-

zione consegue tutt’ora al massimo il diploma secondario inferiore (la

scolarità si ferma quindi al ciclo dell’obbligo), mentre si evidenzia un

valore elevato del tasso di diploma nei paesi nordici e in quelli caratte-

rizzati dall’obbligo di istruzione, per lo meno a tempo parziale, fino ai

18 anni d’età (Germania, Belgio e Paesi Bassi).

Come indicatore di possono essere presi in considerazione

RXWSXW

anche i risultati dell’indagine PISA (

3URJUDPPH IRU ,QWHUQDWLRQDO

) predisposta dall’OCSE al fine di valutare le abilità

6WXGHQW$VVHVVPHQW

comparate degli studenti di 15 anni d’età in relazione alle loro capacità

di comprensione di un testo e alla conoscenza di nozioni matematiche e

77

scientifiche . Dall’esame della tabella 20 e del grafico 12, si evince

Tab. 20 RISULTATI DEI TEST SULLE CAPACITÀ DEGLI STUDENTI

(indagine PISA)

Comprensione Conoscenze Conoscenze 0HGLDGHLWUH

di un testo scientifiche matematiche WHVW

scritto

Austria 507 519 515

Belgio 507 496 520

Danimarca 497 481 514

Finlandia 546 538 536

Francia 505 500 517

Germania 484 487 490

Grecia 474 461 447

Irlanda 527 513 503

Italia 487 478 457

Portogallo 470 459 454

Regno Unito 523 532 529

Spagna 493 491 476

Svezia 516 512 510

8QLRQH(XURSHD

Fonte: OCSE (2002 b).

tuttavia che, anche dall’osservazione dei risultati di tale indagine, i

paesi mediterranei appaiono caratterizzati da

SHUIRUPDQFH

comparativamente peggiori rispetto ai paesi nordici e anglosassoni.

77 Si veda OCSE (2002 b); per un commento critico si veda il seguente riquadro.

- 141 -

,6$(5DSSRUWRWULPHVWUDOHRWWREUH

In particolare, i quattro paesi del Mediterraneo sono caratterizzati

da risultati notevolmente inferiori al valore medio europeo in tutte le

tre materie dell’indagine, a evidenza di uno svantaggio relativo in tutti

gli ambiti didattici, mentre Austria, Svezia, Irlanda e soprattutto Regno

Unito e Finlandia sono caratterizzate, in ogni materia, da SHUIRUPDQFH

molto elevate. - 142 -

,VWUX]LRQHLQ,WDOLDHLQ(XURSDXQ¶DQDOLVLFRPSDUDWD

,OSURJUDPPD2&6(SHUODYDOXWD]LRQHGHOOHFDSDFLWjGHJOLVWXGHQWLGLDQQL 3,6$

WHVW

HODFRPSDUDELOLWjGHLULVXOWDWLGHL WUDGRWWLLQSLOLQJXH

/ 2&6( KD SUHGLVSRVWR XQ SURJUDPPD SHU OD YDOXWD]LRQH GHOOH FDSDFLWj GHJOL VWXGHQWL GL

DQQL 3 ,6$ LFXL ULVXOWDWL ULOHYDWLLQSDHVL UHVLSXEEOLFLQHLPHVLVFRUVLKDQQR GDWROXRJRDG

XQDPSLRGLEDWWLWR6LWUDWWDGLXQWHQWDWLYRGLFRQIURQWDUHLQSURVSHWWLYDFRPSDUDWDOHFDSDFLWjGL

FRPSUHQVLRQH GL XQ WHVWR H OD GLPHVWLFKH]]D FRQ FRQFHWWL PDWHPDWLFL H VFLHQWLILFL GHL TXLQGLFHQQL

2ELHWWLYR GLFKLDUDWR GHO 3,6$ q YHULILFDUH ILQR D FKH SXQWR L UDJD]]L VLDQR LQ JUDGR GL XVDUH LO

VDSHUH H OH DELOLWj DFTXLVLWH SHU DIIURQWDUH OH VILGH GHOOD YLWD UHDOH SLXWWRVWR FKH FRPSUHQGHUH VH

DEELDQRDVVLPLODWRGHWHUPLQDWLSURJUDPPLGLVWXGLR

, SUREOHPL FKH VRUJRQR QHOOR VIRU]R GL FRQIURQWDUH OH DELOLWj GL VRJJHWWL DSSDUWHQHQWL D

FRPXQLWj GL OLQJXD H FXOWXUD GLYHUVD VROOHYDQR DOFXQL GXEEL FKH FRQVLJOLDQR GL FRQVLGHUDUH FRQ

XQD FHUWD SUXGHQ]D JOL LQGLFDWRUL FDOFRODWL GDO 3,6$ VRSUDWWXWWR TXDORUD VL YRJOLD UDJLRQDUH VXOOH

SROLWLFKHGDLQWUDSUHQGHUH SHUXQDWUDWWD]LRQHSLHVWHVDVLYHGD*DEULHOHH=ROHD

,OJUDILFR5PRVWUDODJUDGXDWRULDGHLSDHVLHVDPLQDWLLQEDVHDOSXQWHJJLRPHGLRUDJJLXQWR

GDJOLVWXGHQWLVRWWRSRVWLDOODSURYDGLOHWWXUDPHQWUHLJUDILFL5H5ULSRUWDQROHJUDGXDWRULHGHL

YDORUL PHGL ULVSHWWLYDPHQWH SHU PDWHPDWLFD H VFLHQ]H LQ WXWWL L FDVL OD PHGLD GHL SDHVL 2&6( q

LQGLFDWDLQSXQWL /HEDUUHGLFRORUHELDQFR ULJXDUGDQRSDHVLGLOLQJXDLQJOHVHTXHOOHJULJLR

D]]XUURGLDOWUHOLQJXHLQGRHXURSHHTXHOOHQHUHGLOLQJXHQRQLQGRHXURSHH

*UDI5/(7785$

JUDGXDWRULDGHLYDORULPHGL

600 546 534 529 528 527 525 523 522 516 507 507 507 505 505 504 500 497 494 493 492 487 484 483 480 479

500 474 470 462 458 441 422 396

400

300

200

100

0 llo

ia ra

io

ia a

ia a iti ia

to e

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Fonte: OCSE (2002 b). - 143 -

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JUDGXDWRULDGHLYDORULPHGL

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500 478 476 470 463 457 454 447 446 387

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200

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500 478 476 461 460 460 459 443 422

400 375

300

200

100

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Fonte: OCSE (2000 b). - 144 -

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test

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- 145 -

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Graf. R4 - GRADUATORIA PISA PER LE LINGUE FRANCESE, TEDESCO E ITALIANO

PARLATE NEI PAESI DI ORIGINE E IN SVIZZERA

Fonte: OCSE (2000 b).

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80$12

L’approccio che considera l'istruzione come investimento, per

certi versi paragonabile a quello in beni capitali, è stato proposto da G.

Becker (1964), il cui contributo ha dato origine alla teoria del capitale

umano. Il particolare rilievo e l'originalità di questa impostazione

risiedono nello sforzo di evidenziare al contempo sia il punto di vista

macroeconomico, sia quello microeconomico: il primo insiste

prevalentemente sulla valorizzazione del “capitale umano”, sulla

formazione come fattore propulsivo della crescita; il secondo, che

guarda all'istruzione nell’ambito del processo di scelta degli individui,

sottolinea come essa rappresenti sempre un investimento, ma in quanto

la spesa sostenuta per ottenerla può procurare rendimenti futuri, in

forma di reddito. In altri termini, sotto l’aspetto microeconomico,

l’investimento in istruzione e le conoscenze accumulate sul mercato

del lavoro o nell’ambiente familiare possono, a parità di altre

condizioni, accrescere i livelli di guadagno futuro dell'individuo,

nonché offrirgli maggiori probabilità di occupazione.

In questo capitolo, attraverso un'analisi econometrica, si vuole ve-

rificare se i paesi che mostrano un contenuto livello generale di istru-

zione sono anche quelli nei quali i rendimenti dell’investimento in

questo settore sono bassi. Perché l’investimento in capitale umano ab-

bia ragione di essere effettuato ci si attende, infatti, che esso dia luogo

ad un rendimento positivo, ossia che il flusso di guadagni attesi sia al-

meno superiore al costo necessario a sostenere tale investimento.

La misurazione del rendimento del capitale umano è uno degli /DPLVXUD]LRQH

GHOUHQGLPHQWR

strumenti più diffusi nella letteratura empirica che riguarda il mercato

del lavoro. Tra i numerosi metodi di calcolo dei tassi di rendimento,

qui viene presa in considerazione la funzione dei salari (Mincer, 1974),

utilizzata in numerosi studi riferiti a vari periodi storici e paesi diversi.

Non sono molti, tuttavia, gli studi, sia pur tradizionali, che confrontano

i tassi di rendimento fra paesi (Psacharopoulos, 1994; OCSE, 1998;

Wagner e Lorenz, 1988), principalmente per ragioni derivanti dalle dif-

ficoltà di comparare stime del salario effettuate su dati internazionali,

con classificazioni non omogenee dei livelli di istruzione e, spesso, ri-

ferite a periodi di tempo differenti. Il confronto tra i paesi, in questo ca-

so, riguarda unicamente il beneficio monetario individuale che deriva

- 147 -

,6$(5DSSRUWRWULPHVWUDOHRWWREUH

dall’investimento in capitale umano. Il calcolo del rendimento non tie-

ne conto né dei costi diretti per trasporto, libri, materiali ed altro (che

insorgono anche laddove l’istruzione sia gratuita), né di quelli indiretti,

quali il costo implicito della rinuncia ad un reddito da lavoro immedia-

to quando si decide di investire in istruzione. Nella verifica empirica

proposta di seguito si adotta un unico modello di determinazione del

salario, da applicare a ciascun paese per stimare l’effetto delle variabili

di capitale umano (titolo di studio, esperienza sul lavoro, anzianità, for-

mazione specifica, uso di una lingua straniera) sul salario, controllando

per un vasto insieme di altre caratteristiche dell’individuo (l’età e il ge-

nere) e dell’attività lavorativa (l’aver sperimentato, prima del lavoro

attuale, un periodo di disoccupazione, il tipo di contratto - a tempo par-

ziale o a tempo determinato o altre forme di contratto quali, ad esem-

pio, il lavoro occasionale - il settore pubblico o privato, la dimensione

dell’impresa). In particolare, l’analisi consente, a parità di altre condi-

zioni, di calcolare un indicatore del rendimento marginale dei titoli di

studio, rappresentato dal differenziale di reddito fra soggetti più e

Tuttavia, le differenze nei rendimenti possono riflettere

meno istruiti .

un insieme di eterogeneità che caratterizzano i diversi sistemi istituzio-

nali e la struttura socio-economica dei paesi, il funzionamento del mer-

cato del lavoro, ed altri fattori organizzativi e di sviluppo. Queste

caratteristiche possono influire sui differenziali di rendimento osserva-

ti, e rendono dunque necessario porre le dovute cautele nell’interpreta-

zione dei risultati dell’analisi comparata.

Dalle stime emerge un tratto comune a tutti i paesi: l’esistenza di

una relazione positiva e significativa tra il capitale umano e la remune-

razione. In generale, si osserva che l’essere in possesso di un titolo di

studio dà luogo ad un premio salariale, mediamente piuttosto consi-

stente e crescente con il livello di istruzione rispetto al caso di chi ha

completato, al massimo, l’istruzione secondaria inferiore.

Per quanto riguarda l’istruzione secondaria superiore, il premio

salariale risulta piuttosto elevato nei paesi mediterranei; ad esempio, in

Portogallo un lavoratore in possesso di diploma di istruzione

secondaria superiore percepisce salari orari superiori del 24% rispetto a

coloro che si sono fermati all'istruzione dell’obbligo. In Italia tale

premio è del 16% e in Spagna del 14%. Anche nei rimanenti paesi il

differenziale di salario si mantiene su livelli paragonabili a quelli

appena citati. Quanto all’istruzione terziaria, il premio salariale varia

- 148 -

,VWUX]LRQHLQ,WDOLDHLQ(XURSDXQ¶DQDOLVLFRPSDUDWD

8QDVWLPDGHOUHQGLPHQWRPRQHWDULRGHOFDSLWDOHXPDQR

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VHFRQGDULD LQIHULRUH ,6&(' VHFRQGDULD VXSHULRUH ,6&(' H WHU]LDULD ,6&(' /D YDULDELOH VXO

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2OWUHDOOLYHOORGLLVWUX]LRQHODVSHFLILFD]LRQHHPSLULFDGLVWLQJXHWUDLOFDSLWDOHXPDQRJHQHULFRHTXHOOR

VSHFLILFR ,O SULPR q UDSSUHVHQWDWR GDO OLYHOOR GL LVWUX]LRQH H GDOO¶DQ]LDQLWj GL VHUYL]LR TXHVW XOWLPD PLVXUDWD

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3DHVL%DVVLVLXWLOL]]DQRVXVXJJHULPHQWRGHOO¶(85267$7LGDWLUHODWLYLDO

1 Con l’inserimento dei titoli di studio nella stima si può tenere conto della non linearità dei rendimenti

dell’istruzione.

2 La retribuzione oraria è calcolata utilizzando i redditi da lavoro mensili (al netto delle imposte) e le ore lavorate.

Tali informazioni potrebbero contenere imprecisioni in quanto ottenute tramite dichiarazioni degli individui,

tuttavia la costruzione del salario orario rappresenta la misura più appropriata per effettuare confronti fra persone

che lavorano parzialmente o per l’intero anno e a tempo pieno o a tempo parziale.

3 I coefficienti delle variabili qualitative possono essere interpretati direttamente come differenze percentuali

medie nella retribuzione oraria rispetto al profilo preso come base di riferimento.

- 149 -

,6$(5DSSRUWRWULPHVWUDOHRWWREUH

statistico

statistico -11,93 14,49

12,35

16,03

14,36 11,39 -7,63

6,71 7,02

0,97

3,56 3,84 7,76

4,44

R

W

L D

Q L

U t

8 W

t V

R X coefficiente

Q coefficiente

J $ -0,0004

-0,0004 0,2271

0,0965 107,12

0,3726

0,2515 0,4094

0,0232

0,2239 0,1287

0,0217 0,0304

0,0571 0,0690 0,1595

0,1026

H 89,51

4480 2910

5 statistico

statistico -12,25 30,58

13,04

25,13 12,72

14,18 9,28

8,77

0,46

1,82 7,43 3,79 9,87

6,32 R

O

O

D

L D t

F J

t

Q R

W

D coefficiente

coefficiente

U U

R

) -0,0005 0,1507

0,1097 164,45 255,82

0,7389

0,0000 0,3689 0,5232

0,0227

0,4163 0,2417

0,0023 0,2533 0,0620 0,1976

0,0880 0,1162 5035 4181

3

statistico

statistico -22,57 -10,38

16,66 26,17

14,85

12,73

26,22 10,01 12,03 12,02 7,18

8,81 8,79

5,07

EUROPEI D

L D

Q Q t

D J

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P

U coefficiente

S

coefficiente

H

salario) 6

-0,0009 -0,0004 0,0939

0,2183 282,47 224,81

0,4239

0,0238

0,2306 0,4570 0,4915

0,0460 0,1332 0,1498

0,2128 0,2523

0,0744 0,1411

* 5687 4169

PAESI del statistico

NEI funzione statistico 19,38

12,98

12,62

-5,30 -9,15 4,36

7,05 6,51

8,66 1,58 3,26

5,70 7,80

1,09

UMANO D

R L

L t

F

t

J

O

della H

U

H coefficiente

coefficiente

% *

-0,0003 -0,0005 0,0677

0,0981 149,97

0,4130

0,0268

0,0164 0,3509 0,5416

0,0245 0,0584

0,1057 0,1729

0,0175 0,2113 0,1148

CAPITALE 66,81

2314 2397

stima

una statistico

statistico

DEL 12,58

33,91

23,88 14,03 16,09

-2,86 -9,78

da 8,90

6,17 4,45 4,33

5,67 9,33

9,74

L

(risultati V

V

RENDIMENTI D D t

L

% t O

L D

W coefficiente

V ,

coefficiente

H -0,0001 -0,0003

0,2745 0,1225

127,09 186,62

0,5160

0,0091 0,0589 0,0513

0,3828 0,0940 0,0178 0,1259

0,1278 0,1606

0,3448 0,4137

D 4314 5000

3

I statistico

statistico -10,06

-11,86 18,71

14,80 14,13

11,46 9,43 8,26

1,31 5,38

0,62 9,52

5,66 7,61

D

F D

U t

D G

t Q

P

L D

O coefficiente

coefficiente Eurostat.

Q U

,

-0,0005 -0,0004

D 0,1377 0,1298

0,0208 0,0994 151,01

0,0124 0,2174

0,1014 0,2414 0,1282 0,4012

0,0270 0,0265

0,3171 0,5282

59,54

2396 2547

' microdati

superiore superiore su

R R

R R

umano F F

F F

L L

L L ISAE

I I

U U

L L

osservazioni osservazioni

H H

F F

secondaria secondaria

quadrato quadrato

Q Q

H H

R R

H H

S S

U U

capitale elaborazioni

J V J V

terziaria terziaria

R R

corretto corretto

anni anni

Y Y

R R R R

D D

O O

Q Q Q Q

mirato mirato

L L

anni anni

D D D D

G G

15 15

P P P P

al al

D D

5-7) 5-7)

X X X X

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di ] ]

Istruzione Istruzione Istruzione Istruzione

H H

R-quadro R-quadro

i i

Anzianità Anzianità Anzianità Anzianità

j j

15 15

Q Q

3) 3)

H H H H

W W

Q Q

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21 O O O O

L L

Numero Numero

J J

Variabili H H

R R

L L

Q Q

L L

D D D D

LQ LQ

U U

5 5

F F

(Isced (Isced (Isced (Isced

i i

W W W W Fonte:

] ]

LD LD

L L L L

H H

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Tab. i i

L L

X X

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U U

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D D

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D D D D

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U U

,V V

& & 7 & , & 7

$ $

( (

- 150 -

,VWUX]LRQHLQ,WDOLDHLQ(XURSDXQ¶DQDOLVLFRPSDUDWD

significativamente tra paesi, con un minimo del 21% in Belgio e un

massimo del 74% in Portogallo. L’Italia, con un differenziale salariale

del 51%, è il secondo paese ad elevato rendimento dell’istruzione

terziaria (Graf. 13).

In un insieme più ristretto di paesi, costituito dal Regno Unito,

dalla Germania, dal Belgio e dalla Danimarca il vantaggio è invece

compreso tra il 21 ed il 24 per cento.

Si è precedentemente evidenziato il problema che sorge con

riferimento al fatto che la durata dell’istruzione terziaria può variare da

paese a paese. Ad esempio, in Italia il conseguimento di una laurea

richiede come minimo quattro anni di impegno, e corsi universitari più

brevi sono ancora poco diffusi. Nei Paesi Bassi, al contrario, una quota

elevata di popolazione consegue diplomi di durata triennale. Di

conseguenza, parte delle differenze tra paesi nel rendimento

dell’istruzione potrebbero derivare da una diversa lunghezza del

periodo necessario per il conseguimento del titolo. Per tenere conto di

ciò si è provato a esprimere i rendimenti anche in termini di anni di

studio stimati, dividendo il premio salariale in ciascun paese per la

78 . Questa correzione

durata media richiesta per il suo conseguimento

lascia sostanzialmente quasi inalterato l’ordinamento dei paesi, come

evidenziato nel grafico 14.

A giudicare quindi da queste stime, i tassi di rendimento dell’in-

- 151 -

,6$(5DSSRUWRWULPHVWUDOHRWWREUH

vestimento in istruzione superiore risultano più elevati nei paesi con li-

vello di istruzione medio più basso.

Anche l’anzianità e l’esperienza lavorativa influiscono

positivamente sui guadagni, secondo quanto previsto dalla teoria: i

redditi crescono, all’ampliarsi dell’esperienza, raggiungono un

massimo, e poi decrescono. Questo risultato emerge dalle nostre stime

per i diversi paesi; l’effetto positivo dell’esperienza lavorativa è

piuttosto rilevante quasi ovunque, mentre è più contenuto in

Danimarca, Paesi Bassi, Belgio e Regno Unito. L’incremento salariale

attribuibile alla formazione specifica per il lavoro che si sta svolgendo

è elevato in Danimarca, Paesi Bassi, Germania, Austria e Portogallo

(dal 14 al 27 per cento), un po’ meno in Italia ed Irlanda

(rispettivamente il 12 ed il 13 per cento) e ancora inferiore nei restanti

paesi (intorno al 10 per cento).

Le misure del rendimento dei vari titoli di studio e delle altre va-

riabili indicative della dotazione di capitale umano degli individui, rap-

presentate dalle stime delle funzioni di guadagno, offrono un deciso

78 La durata media, seguendo le informazioni contenute in OCSE (1999) e (2001) è a sua volta

calcolata utilizzando la distribuzione della popolazione con istruzione terziaria per durata del

titolo conseguito nell’ipotesi che: un diploma preveda il conseguimento in tre anni; la laurea (o

equivalente) in 4 anni; la specializzazione o alcune lauree quali medicina 6 anni; il dottorato di

ricerca 8 anni inclusa la laurea. - 152 -

,VWUX]LRQHLQ,WDOLDHLQ(XURSDXQ¶DQDOLVLFRPSDUDWD

supporto empirico alla teoria del capitale umano. In particolare, è im-

portante sottolineare che la maggiore istruzione determina un incre-

mento del rendimento, confermando l’ipotesi che esista l’incentivo ad

effettuare ulteriori investimenti in educazione al fine di aumentare i

redditi futuri attesi, particolarmente nel caso dell’istruzione terziaria.

La presenza di un tasso di rendimento positivo in termini di sala-

rio fra individui più e meno istruiti conferma quindi il corretto operare

del meccanismo di incentivo sul mercato del lavoro.

I dati mostrano che nei paesi con un basso livello medio di

istruzione il rendimento è elevato e viceversa (Graff. 15 e 16). Tale

- 153 -

,6$(5DSSRUWRWULPHVWUDOHRWWREUH

correlazione negativa suggerisce che vi sia, laddove il livello medio è

basso ed il rendimento è alto, una scarsità relativa di offerta di alte

qualifiche dovuta a fattori, diversi dal rendimento, che limitano

l’investimento in istruzione, e che spingono verso l’alto i salari degli

individui con istruzione più elevata. Ad esempio, i profili per età dei

redditi potrebbero disincentivare l’investimento, per una scarsa

dinamica intertemporale nei redditi individuali. I costi e il

funzionamento di un sistema di istruzione pongono limiti alla

convenienza a investire in capitale umano. Alcuni indicatori, quali la

probabilità di riuscire a completare gli studi nei tempi previsti, il tasso

di abbandono e i risultati dei test sulla valutazione delle capacità degli

studenti (presentati nel paragrafo 3) mostrano che i paesi con basso

livello medio e alto rendimento, e fra questi in particolare l’Italia,

presentano anche indicatori di relativamente meno

SHUIRUPDQFH

favorevoli rispetto a quelli della media europea.

- 154 -

,VWUX]LRQHLQ,WDOLDHLQ(XURSDXQ¶DQDOLVLFRPSDUDWD

&21&/86,21,

Il confronto tra i sistemi di istruzione dei paesi dell’Unione Euro-

pea evidenzia differenze rilevanti nella dotazione di capitale umano

della popolazione: i paesi nordici e dell’Europa centrale (in particolare

il Regno Unito) occupano posizioni di punta, mentre quelli mediterra-

nei si collocano al di sotto degli standard europei. L’Italia si trova in

posizione di coda, seguita solo dal Portogallo. Il ritardo dell’Italia ap-

pare ancor più preoccupante se si guarda alle differenze fra coorti: è

molto contenuta, infatti, la quota di popolazione con istruzione terzia-

ria nelle generazioni più giovani, a testimoniare l’assenza di conver-

genza verso il livello medio europeo, che si realizza, invece, negli altri

paesi mediterranei. L’altra peculiarità del nostro Paese è costituita dalla

rigidità e scarsa diversificazione dell’offerta formativa nel ciclo terzia-

rio. Infatti, da un lato è molto poco sviluppata l’istruzione terziaria non

universitaria, e dall’altro lato quella di tipo universitario è stata finora

principalmente limitata alla laurea di ciclo lungo, mentre i diplomi di

laurea, introdotti nel 1990, ancora rivestono un ruolo limitato.

L’analisi dell’assetto istituzionale, contenuta nel secondo paragra-

fo, documenta le caratteristiche dei sistemi di istruzione dei paesi euro-

pei e consente di inquadrare il processo di riforma in corso nel nostro

paese in un contesto più ampio. Sia la proposta di innalzare l’obbligo

formativo fino ai 18 anni di età, sia l’anticipo dell’ingresso nella scuola

primaria, previsto dalla proposta di riforma del Ministro Moratti, rien-

trano nell’obiettivo di una maggiore omogeneità rispetto alla struttura

dei sistemi di istruzione europei.

L’Italia si colloca nella media europea in termini di spesa pubblica

per istruzione in percentuale del Pil. Gli indicatori di -

SHUIRUPDQFH

rappresentati dalla quota di diplomati (nel ciclo secondario superiore e

terziario), dalla graduatoria nei test di valutazione della capacità di ap-

prendimento degli studenti (PISA) e dai tassi di abbandono - segnala-

no, invece, un ritardo del nostro sistema di istruzione.

Dopo aver documentato forti differenze nei livelli di istruzione e

quindi nella dotazione di capitale umano dei vari paesi ed aver rilevato

il ritardo dell’Italia, l’analisi empirica verifica se il divario del nostro

paese rispetto agli altri risieda nella scarsa convenienza ad investire in

formazione a causa di un rendimento troppo basso dell’istruzione sul

mercato del lavoro. Questa ipotesi non risulta sostenuta dai dati: i paesi

- 155 -

,6$(5DSSRUWRWULPHVWUDOHRWWREUH

con tassi di rendimento dell’istruzione più elevati sono, infatti, quelli

con livelli di istruzione inferiori. Ciò suggerisce che forse è proprio la

scarsità di offerta di lavoratori con elevate qualifiche a innalzare i ren-

dimenti medi dell’istruzione e che la ragione della scarsità va cercata

altrove. Oltre che dal rendimento, la decisione di investire in istruzione

è determinata dal suo costo. Tra gli oneri, oltre a quelli diretti, che nei

paesi europei hanno un peso limitato, assumono rilievo altri fattori. Ad

esempio il tempo necessario per conseguire un titolo di studio, il cui

costo - di per sé elevato - è il salario a cui si rinuncia in una occupazio-

ne ottenibile con il livello di istruzione già conseguito. Eventuali inef-

ficienze nel sistema di istruzione che allungano la durata del percorso o

ne aumentano l’incertezza tendono ad accrescere il costo sopportato

dall’individuo. In Italia il tempo medio per conseguire un titolo di stu-

dio elevato è significativamente superiore che negli altri paesi; il tasso

di abbandono - misura della probabilità di fallimento dell’investimento

in istruzione - è più elevato; il tasso di conseguimento dei diplomi è

basso; il risultato dei test di valutazione della capacità di apprendimen-

to degli studenti è inferiore alla media. La conclusione dello studio è

che il ritardo dell’Italia non dipende dallo scarso rendimento dell’istru-

zione, ma forse in qualche misura da un funzionamento meno efficien-

te del sistema educativo, che rende la scelta di investire relativamente

più costosa che negli altri paesi europei.

- 156 -

Immigrazione e imprese italiane

Di seguito si esaminano alcune questioni attinenti alla presenza di

lavoratori stranieri nel mercato del lavoro italiano. Nell’inchiesta ISAE

diffusa presso le imprese del settore manifatturiero ed estrattivo si è in-

serita una sezione volta ad esplorare i principali aspetti e motivazioni

della domanda di lavoro rivolta a manodopera non nazionale. In parti-

colare, si vogliono accertare le dimensioni e le cause del ricorso, effet-

tivo e potenziale, a forza lavoro straniera, e si tenta di verificare come

alcuni fattori di carattere istituzionale pesino sulle scelte di assunzione

degli imprenditori.

In apertura del capitolo si presentano alcuni dati generali che con-

sentono di verificare il grado di inserimento della forza lavoro straniera

nel mercato del lavoro. Segue una sintesi degli interventi legislativi re-

alizzati in Italia in materia di immigrazione ed una valutazione degli

elementi di novità introdotti dalla legge di riforma recentemente vara-

ta. Il confronto con le esperienze di altri paesi europei consente di esa-

minare gli indirizzi di politica economica adottati laddove le pressioni

migratorie sono in atto da più tempo. Nell'ultimo paragrafo si presenta-

no i risultati dell’indagine ISAE, analizzati anche attraverso un model-

lo probabilistico. - 157 -

,6$(5DSSRUWRWULPHVWUDOHRWWREUH

35(6(1=$',,00,*5$7,,1,7$/,$

Una delle principali fonti disponibili per misurare la presenza di

1

.

immigrati nel nostro paese è quella relativa ai permessi di soggiorno

Nella tabella 1 si riportano, per il 1992 e il 2001, i dati diffusi

2

dall’ISTAT , distinguendo secondo il motivo della concessione.

Il numero di stranieri regolarmente presenti è aumentato in misura

6WUDQLHUL

SUHVHQWL Tab. 1 PERMESSI DI SOGGIORNO IN ITALIA PER MOTIVI (dati al 1° gennaio)

Lavoro/Totale Famiglia/Totale Altri (1)/Totale Totale

(%) (%) (%) (migliaia)

Totale pfpm (2) 75,89 8,93 15,18 474.947

TOTALE 65,33 14,19 20,48 648.935

Totale pfpm (2) 65,51 25,96 8,75 1.161.139

TOTALE 60,30 26,18 13,34 1.391.852

Fonte: ISTAT (2000) per l’anno 1992 e per il 2001 ISTAT (dati non pubblicati).

(1) Comprende motivi di turismo, religione, studio, asilo politico e altri minori.

(2) Pfpm = Paesi a forte pressione migratoria comprende: l’Europa centro-orientale, l’Africa, l’Asia (ad

eccezione di Israele e Giappone) e l’America Centro Meridionale; per estensione sono inclusi anche gli apolidi.

rilevante nel periodo considerato, anche per effetto delle due sanatorie

realizzate nel corso degli anni novanta, che hanno riguardato comples-

3

sivamente circa 507.000 posizioni . L’incremento è relativamente più

consistente per i cittadini provenienti dai paesi a forte pressione migra-

4

toria , che rappresentano l’83% delle presenze nel 2001.

1 Informazioni sul numero di stranieri presenti in Italia sono, come noto, rinvenibili anche dalle

statistiche delle anagrafi comunali. Questa fonte registra la presenza di minorenni che sono,

invece, misurati solo parzialmente dalle statistiche sui permessi di lavoro, dato che in molti casi

essi sono inclusi nei permessi dei genitori. Peraltro va osservato che le variazioni e le

cancellazioni in caso di uscita dal territorio non sempre avvengono con tempestività. Al 1°

gennaio 2000 risultavano iscritti alle anagrafi 1.270.553 stranieri, di cui 230.000 minori, a fronte

di 1.341.000 permessi, di cui 58.518 intestati a minori.

2 I dati sui permessi di soggiorno sono di fonte amministrativa e vengono diffusi dal Ministero

dell’Interno. Tuttavia l’ISTAT li rielabora per eliminare i permessi scaduti, controllare la coerenza

delle informazioni e tenere conto di proroghe e nuovi rilasci non ancora registrati al momento

dell’ufficializzazione del dato da parte del Ministero.

3 In base ai dati riportati nel Dossier statistico sull’immigrazione curato dalla Caritas per il 2000,

in seguito alla sanatoria del 1996 (D.L. 489/95) le regolarizzazione sono state pari a 259.000.

Per quella del 1998 le domande presentate sono state 250.996, di cui 214.421 risultavano

accolte all’inizio dello scorso anno e 2.209 sospese. Applicando alle residue 34.336 lo stesso

tasso di approvazione, si stima un numero di regolarizzati pari a 248.400.

- 158 -

,PPLJUD]LRQHHLPSUHVHLWDOLDQH

La destinazione principale sono le regioni del Nord e del Centro e

la decisione di immigrare è determinata, nella maggior parte dei casi,

da motivi di lavoro. La quota di permessi concessi per tale causa è,

Tab. 2 PERMESSI DI SOGGIORNO AL 1° GENNAIO 2001 IN ITALIA

PER AREA DI DESTINAZIONE E PER MOTIVI

(valori percentuali)

Nord Ovest Nord Est Centro Sud Isole Totale

Distribuzione per area dei permessi totali

Totale pfpm (1) 32,44 23,97 29,33 9,96 4,29 100,0

TOTALE 31,96 23,62 30,10 9,97 4,34 100,0

Distribuzione per area dei permessi per lavoro

Totale pfpm (1) 34,15 23,57 28,08 9,72 4,48 100,0

TOTALE 34,36 23,61 28,39 9,34 4,30 100,0

Lavoro/Totale

Totale pfpm (1) 68,97 64,41 62,71 63,93 68,36 65,51

TOTALE 64,81 60,27 56,88 56,49 59,65 60,30

Famiglia/Lavoro

Totale pfpm (1) 38,23 45,62 35,64 38,74 38,07 39,29

TOTALE 40,03 50,35 37,88 54,58 51,87 43,73

Fonte: ISTAT (dati non pubblicati).

(1) Pfpm = Paesi a forte pressione migratoria comprende: l’Europa centro-orientale, l’Africa, l’Asia (ad

eccezione di Israele e Giappone) e l’America Centro Meridionale; per estensione sono inclusi anche gli apolidi

nell’ultimo anno, del 60,3% (65,5% con riferimento ai paesi a forte

pressione immigratoria) e risulta in diminuzione rispetto all’inizio

degli anni novanta. Parallelamente, aumentano i permessi concessi per

riunificazione familiare (26,2% nel 2001, contro il 14,2% registrato nel

1992). Il rapporto tra le presenze per ragioni di famiglia e quelle per

lavoro, in media pari al 39% (45,6% nelle regioni del Nord Est),

costituisce una misura del grado di integrazione degli occupati

extracomunitari: questo perché indica l’esistenza di una situazione

familiare stabile per il lavoratore straniero. Va, però, considerata anche

la possibilità che questo canale venga utilizzato come modalità per

entrare in modo regolare nel nostro Paese, per poi cercare

5 .

un'occupazione

4 In tale definizione l'ISTAT include l’Europa Centro-Orientale, l’Africa, l’Asia (esclusi Giappone

e Israele), l’America Centro-Meridionale e, per estensione, gli apolidi. Le collettività più

rappresentate sono, in particolare, quelle provenienti dal Marocco e dall’Albania.

- 159 -

,6$(5DSSRUWRWULPHVWUDOHRWWREUH

Focalizzandosi sul grado di inserimento degli stranieri sul mercato

,QVHULPHQWRQHO

PHUFDWRGHO del lavoro italiano, va notato che gli immigrati hanno prevalentemente

ODYRUR Tab. 3 IMMIGRATI E MERCATO DEL LAVORO IN ITALIA

Permessi concessi per motivi di lavoro per tipologia di lavoro, 1° gennaio 2000

Pfpm (1) Totale

subordinato 583.898 644.947

autonomo 72.191 83.269

ricerca lavoro 86.661 91.505

straordinario (2) 7.897 7.897

Totale 750.647 827.618

Durata dei permessi

almeno 5 anni 430.626 461.604

almeno 10 anni 201.531 222.217

Extracomunitari iscritti alle gestioni INPS, 2000

Dipendenti 646.246

-agricoli 58.179

-domestici 121.456

-industria e servizi 466.611

Autonomi 21.022

-commercianti 12.648

-artigiani 8.374

Totale 667.268

Iscritti alle liste di collocamento, media 2000

migliaia % con nessun titolo di studio

Nord Ovest 86.164 88,6

Nord Est 43.924 87,2

Centro 70.704 73,0

Sud 61.021 86,9

Italia 261.813 83,7

Fonte: ISTAT (2001), INPS (dati non pubblicati), Ministero del Lavoro (dati non pubblicati).

(1) Pfpm = Paesi a forte pressione migratoria comprende: l’Europa centro-orientale, l’Africa, l’Asia (ad

eccezione di Israele e Giappone) e l’America Centro Meridionale; per estensione sono inclusi anche gli apolidi.

(2) Permessi umanitari, con possibilità di svolgere attività lavorativa concessi prevalentemente a cittadini dei

paesi della ex Jugoslavia.

un impiego come dipendenti, ma circa il 10% svolge un’attività auto-

noma. La categoria dei permessi per “ricerca lavoro”, rapportata al to-

tale di quelli concessi per motivi occupazionali, approssima il tasso di

disoccupazione degli stranieri. Tale categoria include, infatti, chi,

5 La sanatoria realizzata nel 1998, ad esempio, prevedeva la ricongiunzione familiare come

motivo di regolarizzazione. - 160 -

,PPLJUD]LRQHHLPSUHVHLWDOLDQH

avendo perso l’occupazione, è attualmente iscritto alle liste di colloca-

mento e quelli che hanno utilizzato il canale del “prestatore di garan-

zia” ( ) per entrare. Come si vedrà in modo più dettagliato nel

VSRQVRU

seguito, fino ad ora questo canale consentiva a un extracomunitario di

ottenere, anche senza essere chiamato da un datore di lavoro, il diritto

al soggiorno di un anno per ricercare un primo impiego. L’incidenza

della disoccupazione tra gli stranieri, pari nel 2000 all’11%, si attesta

su valori più elevati della media degli italiani. Peraltro, il dato sulla du-

rata mostra che una percentuale non bassa di immigrati gode di un’oc-

cupazione stabile ed è presente da almeno dieci anni.

Nonostante le dinamiche appena descritte, la quota di stranieri sul

totale della popolazione italiana rimane tra le più basse in Europa.

L’Italia, infatti, come la Spagna, la Grecia e il Portogallo, si è

Tab. 4 PRESENZA DI IMMIGRATI E LORO INSERIMENTO NEL MERCATO DEL

LAVORO NEI PRINCIPALI PAESI DELL’UNIONE EUROPEA

Pop immi/pop tot Pop immi/pop tot FL immi/FL tot FL immi/FL tot (1)

1990 1999 1990 1999

Austria 5,90 9,20 7,40 10,00

Belgio 9,10 8,80 7,10 8,80

Danimarca 3,10 4,90 2,40 4,40

Finlandia 0,53 1,76 1,00 (2) 1,50

Francia 6,35 5,58 6,20 5,80

Germania 8,40 8,90 8,90 (3) 8,80

Irlanda 2,30 3,00 2,60 3,40

Italia 1,40 2,20 1,30 (4) 3,60 (5)

Paesi Bassi 4,60 4,10 3,10 3,40 (5)

Portogallo 1,10 1,90 1,00 1,80

Spagna 0,70 2,03 0,60 1,00

Svezia 5,60 5,50 5,40 5,10

Regno Unito 3,20 3,80 3,30 3,70

Fonte: OCSE (2001).

(1) I dati per Belgio e Paesi Bassi sono riferiti al 1998.

(2) Dati del 1994.

(3) Dati del 1997.

(4) Dati del 1991.

(5) Dati riferiti al rapporto tra occupati immigrati e occupati totali.

trasformata solo recentemente in un paese di accoglienza e anche il

peso della forza lavoro straniera sul totale appare ancora esiguo.

- 161 -

,6$(5DSSRUWRWULPHVWUDOHRWWREUH

/(*,6/$=,21(,7$/,$1$,10$7(5,$',,00,*5$=,21(

La disciplina per l’ingresso e il soggiorno di stranieri nel nostro

Paese trova la sua prima normativa di riferimento nel titolo V del Testo

unico di pubblica sicurezza (regio decreto 18 giugno 1931, n. 773), che

impone semplicemente “l’obbligo per gli stranieri di presentarsi entro

tre giorni dal loro ingresso nel territorio dello Stato, all’autorità di pub-

blica sicurezza”, per dichiarare la loro presenza e “fare la dichiarazione

6 . In merito all’inserimento di lavoratori non nazionali

di soggiorno ´

nel mercato del lavoro, il Testo unico si limita a richiedere che il datore

di lavoro dia comunicazione all’autorità di pubblica sicurezza dell’av-

venuta assunzione, impegnandosi a riportare ogni eventuale variazione

nel rapporto di lavoro.

In Italia, tradizionalmente paese di emigrazione, l’intervento del

3ULPLLQWHUYHQWL

GLUHJROD]LRQH legislatore per regolamentare l’immigrazione è stato limitato, mentre si

è fatto ricorso prevalentemente a fonti normative secondarie

(regolamenti governativi, circolari amministrative). Parallelamente, si

sono più volte realizzati provvedimenti di sanatoria. Uno dei primi

interventi legislativi è rappresentato dalla legge n. 264/49

(“Provvedimenti in materia di avviamento al lavoro e di assistenza dei

lavoratori involontariamente disoccupati”) che, sebbene indirizzata a

disciplinare aspetti del mercato del lavoro principalmente in relazione

ai lavoratori italiani, contiene alcune disposizioni per i cittadini

extracomunitari, per i quali è introdotto l’obbligo del possesso del

permesso di soggiorno per motivi di lavoro al momento dell’iscrizione

alle liste di collocamento in Italia.

E’ caratteristica comune dei provvedimenti più vecchi affrontare i

problemi connessi alla presenza di stranieri sul territorio italiano prin-

cipalmente in termini di tutela dell’ordine pubblico, senza tentare di

avviare un processo di integrazione nel tessuto sociale. La materia ri-

mane, pertanto, per lungo tempo di stretta competenza del Ministero

dell’Interno. Solo nel 1963 il Ministero del Lavoro promulga una cir-

colare per disciplinare l’occupazione dei cittadini stranieri (circolare

51/22/IV, "Norme per l’impiego in Italia dei lavoratori subordinati stra-

nieri") che prevede l’obbligo di richiesta dell’autorizzazione per l’as-

sunzione, distinta dal permesso di soggiorno.

6 Titolo V, capo I, articolo 142. - 162 -

,PPLJUD]LRQHHLPSUHVHLWDOLDQH

All’inizio degli anni settanta, in seguito ai mutamenti verificatisi

7 , i

nelle politiche attuate da alcuni paesi europei in senso più restrittivo

flussi migratori che interessano il nostro paese divengono più

consistenti e, per la prima volta dal dopoguerra, l’Italia registra un

saldo migratorio netto positivo. L’aumento della presenza di immigrati

e gli impegni sottoscritti a livello internazionale spingono le autorità ad

assumere un diverso atteggiamento nei confronti di questo fenomeno:

nel 1981, infatti, viene promulgata la legge n. 158/81, per recepire la

Convenzione n.143 del 1975 dell’Organizzazione Internazionale del

Lavoro (OIL), con cui i paesi sottoscrittori si impegnano ad attuare

politiche finalizzate alla regolarizzazione delle situazioni lavorative

degli stranieri entrati clandestinamente, al controllo dell’incremento di

movimenti migratori e a garantire la parità di occupazione e sicurezza

sociale dei lavoratori stranieri regolarmente residenti. La legge, pur

rappresentando una novità rispetto ai provvedimenti emessi

precedentemente, in quanto riconosce gli immigrati come depositari di

diritti, non nasce da un processo decisionale autonomo e, soprattutto,

non indica concretamente gli strumenti necessari alla realizzazione

degli obiettivi espressi.

Il primo tentativo di colmare il vuoto legislativo è rappresentato

dalla legge n. 943/86, “Norme in materia di collocamento dei lavorato-

ri extracomunitari e contro le immigrazioni clandestine”, che, pur fa-

cendo ricorso ad una sanatoria - uno strumento rivelatosi peraltro di

scarsa efficacia in termini di risultati ottenuti rispetto agli obiettivi atte-

8

si - introduce importanti elementi di novità rispetto al passato: innanzi-

tutto perché si modifica la natura dell’intervento, che da

amministrativo diviene legislativo; in secondo luogo, perché si indivi-

duano gli strumenti necessari per favorire l’integrazione sociale degli

immigrati. Più precisamente, la legge del 1986, pur non riformando le

norme sull’ingresso e il soggiorno degli stranieri (materia che rimane

di competenza del Testo unico di pubblica sicurezza del 1931), garanti-

sce a tutti i lavoratori extracomunitari legalmente residenti in Italia e

³

alle loro famiglie parità di trattamento e uguaglianza di diritti rispetto

7 I primi interventi di blocco delle frontiere sono introdotti dalla Germania e dalla Danimarca,

seguite da Norvegia, Svezia, Francia e Svizzera.

8 Secondo i dati disponibili, regolarizzano la posizione 93.000 immigrati , rispetto ad una stima

di 800.000 presenze illegali sul territorio italiano (Ministero del Lavoro e della Previdenza

Sociale, 1988). - 163 -

,6$(5DSSRUWRWULPHVWUDOHRWWREUH

ai lavoratori italiani . Si tenta, inoltre, di avviare concretamente un

´

processo di integrazione sociale e culturale, prevedendo per i coniugi e

i figli minori a carico (non coniugati) di lavoratori extracomunitari le-

galmente residenti in Italia il diritto al soggiorno su territorio naziona-

le, e concedendo loro l’autorizzazione al lavoro dopo un anno di

9

permanenza . In aggiunta, per la prima volta, viene riconosciuto agli

extracomunitari il diritto ai servizi socio - sanitari e si istituiscono una

10

serie di organismi destinati a tutelare gli immigrati e a verificare la

reale applicazione delle disposizioni in loro favore.

La riforma del 1986 prevede, inoltre, un capitolo dedicato specifi-

catamente all’inserimento degli stranieri nel mercato del lavoro e, a

tale scopo, attribuisce al Ministero e agli Uffici provinciali del Lavoro

il compito di definire le direttive di carattere generale in materia di im-

piego dei lavoratori extracomunitari, tenendo conto delle effettive esi-

genze del mercato. Si impone l’obbligo di censire mensilmente le

offerte di lavoro inevase e di raccogliere le previsioni annuali per i set-

tori in cui l’attività risulti prevalentemente stagionale. Si tenta poi di

avviare una programmazione dei flussi di ingresso: il visto, reso obbli-

gatorio per coloro che intendono lavorare in Italia, è rilasciato dalle au-

torità sulla base delle autorizzazioni al lavoro accordate dagli Uffici

provinciali. Tali autorizzazioni sono subordinate alla verifica di non di-

sponibilità dei lavoratori italiani e comunitari a svolgere l’attività per la

quale si fa richiesta. Vengono, inoltre, istituite liste di collocamento ri-

servate ai cittadini extracomunitari.

Dopo il 1986, bisogna attendere altri quattro anni prima che venga

³/HJJH0DUWHOOL³ promulgato un nuovo provvedimento: si tratta della legge n. 39/90, la

cosiddetta “legge Martelli”, che rappresenta un tentativo di razionaliz-

zare l’intera disciplina in materia di immigrazione. Per la prima volta

vengono definite le diverse modalità di entrata degli extracomunitari

(per motivi di turismo, per studio, per lavoro e per ricongiunzioni) e

viene estesa la possibilità di ottenere il permesso di soggiorno anche ai

9 Il permesso all’ingresso e al soggiorno è previsto anche per i genitori a carico, ai quali, tuttavia,

non viene concesso il diritto al lavoro.

10 Una Consulta, presieduta dal Ministro del Lavoro, per promuovere iniziative volte a rimuovere

le difficoltà e gli ostacoli che impediscono l’effettivo esercizio dei diritti di cui godono i lavoratori

extracomunitari; una Commissione, istituita presso il Ministero degli Affari Esteri, per controllare

l’applicazione degli accordi bilaterali e multilaterali previsti dalla convenzione dell’OIL; alle

Regioni è affidato il compito di promuovere corsi di lingua italiana, di formazione e di avviamento

al lavoro. - 164 -

,PPLJUD]LRQHHLPSUHVHLWDOLDQH

rifugiati politici; viene introdotta la programmazione annuale dei flussi

per regolare gli ingressi per lavoro, in funzione dei fabbisogni occupa-

zionali. La legge interviene, dunque, su un ambito che era ancora disci-

plinato dal Testo unico di pubblica sicurezza del 1931, e introduce il

permesso di soggiorno (valido due anni e rinnovabile per quegli stra-

nieri in grado di dimostrare di avere un reddito minimo pari all’importo

della pensione sociale) da richiedere entro otto giorni dalla data di in-

gresso in Italia.

Anche in questo caso gli interventi sono accompagnati da una sa-

natoria per la regolarizzazione della posizione degli extracomunitari

presenti illegalmente.

La sistemazione dell’intera legislazione sull’immigrazione avvie- ³/HJJH7XUFR

1DSROLWDQR´

ne con la legge n. 40/98, “Disciplina dell’immigrazione e norme sulle

condizioni dello straniero”, che rimanda all’emanazione del “Testo

unico delle disposizioni concernenti la disciplina dell’immigrazione e

norme sulla condizione dello straniero” (decreto legislativo n. 286/98)

per riunire e coordinare tutte le norme precedenti. Si riformano diversi

aspetti dell’ordinamento e, in particolare, quelli relativi alla program-

mazione dei flussi migratori, all’accesso al mercato del lavoro e ai ri-

congiungimenti familiari.

Gli ingressi sono regolati entro tetti quantitativi, indicati (in

specifici documenti programmatici triennali) per il rilascio dei

permessi per lavoro subordinato, anche a carattere stagionale, per

11

attività autonome e per ricongiungimento familiare (che viene reso

12

possibile fino al terzo grado di parentela) . Si incentiva la

stabilizzazione, prevedendo la possibilità di soggiorno senza limiti

temporali per gli stranieri che, regolarmente residenti in Italia da

almeno cinque anni, dimostrino una capacità di reddito sufficiente al

sostentamento proprio e dei loro familiari.

Per quanto riguarda le procedure di assunzione degli extracomuni-

tari, si snellisce e si rende pienamente operativo il sistema della chia-

mata nominativa con l’abolizione della preventiva verifica di non

disponibilità di lavoratori italiani e comunitari a svolgere l’attività per

11 Sono riconosciute quote preferenziali ai cittadini di Stati con cui l’Italia abbia concluso accordi

finalizzati alla regolamentazione dei flussi di ingresso e delle procedure di riammissione.

12 Il ricongiungimento familiare è previsto per il coniuge, purché non legalmente separato, i figli

minori (anche quelli del coniuge o nati fuori dal matrimonio) e i genitori a carico e per i parenti

entro il terzo grado, anch’essi a carico e inabili al lavoro. - 165 -

,6$(5DSSRUWRWULPHVWUDOHRWWREUH

la quale è stata richiesta l’autorizzazione (legge n. 943/86). Si aggiun-

ge, inoltre, un canale per l’ingresso e l’inserimento nel mercato del la-

voro, anche allo scopo di limitare le situazioni di irregolarità. Lo

straniero ha, infatti, la possibilità di soggiornare in Italia per un anno

per cercare un primo impiego se uno (cittadino italiano o stra-

VSRQVRU

niero con regolare permesso di soggiorno, Regioni, Enti Locali, Asso-

ciazioni rofessionali e sindacali, Enti e Associazioni del volontariato

che operano nel settore dell’immigrazione da almeno tre anni) si rende

garante per l’alloggio, la copertura dei costi di sostentamento e di assi-

stenza sanitaria durante il soggiorno e le eventuali spese di rimpatrio.

Nel mese di luglio 2002 si interviene nuovamente in materia (leg-

8OWLPDULIRUPD ge n. 189/02, cosiddetta “legge Bossi-Fini”). Una delle modifiche prin-

13

cipali della riforma consiste nel vincolare il permesso per lavoro al

possesso del contratto di soggiorno. E’ possibile entrare in Italia solo

se viene preventivamente stipulato un contratto tra datore e dipendente,

14

in cui il primo deve garantire la disponibilità di un alloggio adeguato

per il lavoratore (il pagamento del canone di affitto è comunque soste-

nuto dal dipendente) e il pagamento delle spese di viaggio per l’even-

tuale rientro nel paese di provenienza. Viene abolita la figura dello

ed è, quindi, eliminata la possibilità di entrare allo scopo di ri-

VSRQVRU

cercare un impiego.

Per quanto riguarda la procedura di assunzione di stranieri, la leg-

ge stabilisce un trattamento per i lavoratori italiani e comunitari diver-

so da quello per gli extracomunitari. Per questi ultimi, le competenze in

materia di lavoro sono attribuite al Ministero dell’Interno. Viene, in

particolare, istituito, presso la Prefettura - ufficio territoriale del Gover-

no - uno Sportello unico per l’immigrazione, che è responsabile

dell’intero di assunzione. Tale non può, comunque, superare i

LWHU LWHU

quaranta giorni. Rimane la possibilità di chiamare nominativamente il

lavoratore straniero ancora residente all’estero, ma viene reintrodotta

la verifica preventiva, da parte del Centro per l’impiego, della non di-

13 La durata del permesso di soggiorno è pari a quella prevista dal contratto di soggiorno, e non

può superare: i nove mesi in caso di lavoro stagionale; un anno per i contratti di lavoro

subordinato a tempo determinato; due anni per i contratti di lavoro subordinato a tempo

indeterminato.

14 Nel testo di legge, l’articolo 6 comma 1 stabilisce che il datore di lavoro fornisca la garanzia

“della disponibilità di un alloggio per il lavoratore che rientri nei parametri minimi previsti dalla

legge per gli alloggi di edilizia residenziale pubblica

´

- 166 -

,PPLJUD]LRQHHLPSUHVHLWDOLDQH

sponibilità di lavoratori nazionali e comunitari ad accettare l’offerta di

lavoro. Vincoli aggiuntivi derivano dalle disposizioni per la selezione

della manodopera (“restrizioni numeriche all’ingresso di lavoratori di

Stati che non collaborano adeguatamente nel contrasto all’immigrazio-

15 ), sul-

ne clandestina” e quote riservate agli stranieri di origine italiana

la base essenzialmente di criteri legati al paese di origine e non a

caratteristiche di tipo professionale o formativo dei lavoratori, come

invece sta avvenendo in altri paesi.

Si agisce, inoltre, in senso restrittivo sugli ingressi per ricongiun-

16 e il

gimento. Rimangono invariate le disposizioni per i figli minori

coniuge, ma vengono modificate quelle relative ai genitori, ai quali si

riconosce il permesso al soggiorno solo in caso di impossibilità da par-

te di altri figli ad accudirli nel paese di origine. Se ciò, da un lato, con-

sente di limitare gli ingressi non giustificati da esigenze occupazionali,

dall’altro irrigidisce quella parte di disciplina volta a favorire l’integra-

zione e la stabilizzazione dei cittadini extracomunitari. Nella stessa di-

rezione agisce l’estensione (da 5 a 6 anni) del periodo di permanenza

richiesto per acquisire il diritto al soggiorno permanente.

Con la stessa legge si prevede la sanatoria per gli stranieri irrego- 6DQDWRULD

larmente presenti in Italia che hanno, da almeno tre mesi, un’occupa-

zione come assistenti di persone invalide o anziane (badanti) o come

domestici (art. 33), poi estesa alle imprese con il decreto legge n. 195/

17

02. Ai fini della regolarizzazione per colf e badanti, in particolare, è

previsto il pagamento di un contributo forfettario, pari a 290 euro (cui

vanno aggiunti 40 euro per le spese di presentazione della domanda di

regolarizzazione), a copertura della contribuzione previdenziale evasa,

nonchè la sottoscrizione di un contratto tra datore di lavoro e immigra-

18

to che deve avere le stesse caratteristiche previste per il contratto di

soggiorno. Per gli addetti alle imprese, la domanda deve essere inoltra-

15 La disposizione favorisce i “lavoratori di origine italiana per parte di almeno uno dei genitori

fino al terzo grado in linea retta di ascendenza”.

16 La legge estende la possibilità di ricongiungimento anche per i figli maggiorenni a carico in

caso di gravi stati di salute che comportino l’invalidità totale.

17 Per i badanti non è previsto alcun limite numerico per l’emersione, mentre per i collaboratori

domestici si può regolarizzare un solo cittadino extracomunitario per nucleo familiare.

18 La retribuzione concordata non può essere inferiore a quella prevista dal contratto collettivo,

pari nel 2002 a 439 euro. Nel caso di colf a ore, l’importo può essere raggiunto da più famiglie,

ma ognuna è tenuta comunque a versare l’importo forfettario di 290 euro.

- 167 -

,6$(5DSSRUWRWULPHVWUDOHRWWREUH

ta all’Ufficio territoriale del Governo competente per il territorio; il

contratto può essere a tempo indeterminato o determinato ma, comun-

que, non inferiore ad un anno, e il contributo forfettario è fissato in 700

euro (più 100 euro per le spese di emersione).

Gli effetti sul bilancio pubblico delle disposizioni per la regolariz-

19

zazione sono stimati, ipotizzando 300.000 emersioni , in 191 milioni

di euro nel 2002 e in 378 milioni di euro nel 2003 per pagamenti forfet-

tari dovuti al momento della consegna della domanda e per le maggiori

entrate contributive e fiscali nette a carico di imprese, famiglie e

20

.

lavoratori

19 Tale cifra è più alta delle emersioni che, in media, si sono avute con le passate sanatorie.

Sulla base del numero di moduli per la regolarizzazione ritirati presso gli uffici postali (1.500.000)

si potrebbe stimare un numero di emersioni pari a circa 500-600.000. La nostra valutazione è,

quindi, dettata dalla prudenza. In occasione delle passate sanatorie, infatti, vi sono sempre state

aspettative che tendevano a sovrastimare il numero effettivo di emersioni. Peraltro, va

considerato che, nell’ultima sanatoria, tra i motivi della regolarizzazione rientravano anche le

ricongiunzioni familiari (il 30% dei regolarizzati) e il lavoro autonomo (14,5% dei regolarizzati).

20 La stima si basa sulle seguenti ipotesi: 195.000 regolarizzati nelle imprese con una

retribuzione pro-capite media di 10.000 euro; 105.000 emersi come colf e badanti con una

retribuzione pari al minimo contributivo previsto per 25 ore lavorative alla settimana. Si è tenuto

conto dei maggiori contributi versati all’INPS da imprese e famiglie; della minore Irpeg e

maggiore Irap pagata dalle imprese per la variazione di base imponibile dovuta all’aumento del

costo del lavoro; delle deduzioni dei contributi a fini Irpef di cui possono usufruire le famiglie;

dell’Irpef pagata dai lavoratori delle imprese sulle retribuzioni percepite.

- 168 -

,PPLJUD]LRQHHLPSUHVHLWDOLDQH

32/,7,&+(0,*5$725,(1(,3$(6,'(//¶81,21(

(8523($

Secondo il Trattato di Amsterdam, lo sviluppo di politiche migra- $FFRUGRGL

6FKHQJHQ

torie comuni è materia di competenza delle istituzioni europee, ma la

reale applicazione di questa impostazione riguarda, attualmente, il solo

sistema di regole per il rilascio del visto di ingresso e la circolazione

degli stranieri extracomunitari. La materia è disciplinata dal Trattato di

Schengen, sottoscritto nel 1985 da un gruppo di sette paesi europei, e

ampliato in seguito fino a comprendere attualmente Austria, Belgio,

Danimarca, Finlandia, Francia, Germania, Grecia, Islanda, Italia, Lus-

semburgo, Paesi Bassi, Norvegia, Portogallo, Spagna e Svezia. L’in-

gresso, per i cittadini provenienti da paesi extraeuropei, nell’area

21 è subordinato al rilascio dell’apposito visto, che

definita dal Trattato

consente la libera circolazione senza ostacoli all’interno dell’area. La

procedura prevede che il cittadino extracomunitario che intende acce-

dere all’area Schengen presenti nel paese di origine la richiesta di visto

presso l’ambasciata o il consolato dello Stato prescelto per la destina-

zione; la fase successiva consiste nel controllo preventivo sulla richie-

sta, esercitato a livello centrale tramite il Sistema di informazione

Schengen ( ), un archivio comune dove

6FKHQJHQ ,QIRUPDWLRQ 6\VWHP

sono raccolte le segnalazioni dei cittadini indesiderati. Il visto può es-

sere rilasciato per turismo, affari, studio, motivi di famiglia o per lavo-

ro. Le autorità doganali dei paesi aderenti al Trattato possono

comunque rifiutare l’ingresso allo straniero in possesso del visto qualo-

ra siano venute meno le condizioni che avevano consentito la prece-

dente autorizzazione, o nel caso in cui sia rilevata l’inattendibilità delle

dichiarazioni rilasciate dallo straniero.

La convergenza delle politiche migratorie tra gli Stati dell’Unione

è, dunque, raggiunta soprattutto per le procedure di rilascio del visto e

per le norme che regolano la circolazione dei cittadini extraeuropei,

mentre per quanto attiene all’attuazione di politiche finalizzate a

disciplinare il soggiorno e l’integrazione degli immigrati sussiste, tra i

paesi membri, una realtà poco omogenea, risultato di percorsi

legislativi differenti sviluppati per adeguare i sistemi nazionali alle

21 L’area definita dal Trattato di Schengen comprende tutti i paesi aderenti all’Unione Europea -

con l’esclusione di Regno Unito e Irlanda -, Norvegia e Islanda.

- 169 -

,6$(5DSSRUWRWULPHVWUDOHRWWREUH

diverse dimensioni quantitative e temporali del fenomeno migratorio.

L’intervento delle istituzioni europee non ha ancora un carattere

vincolante ed è limitato a fissare linee guida e suggerimenti di SROLF\

da perseguire in alcuni campi, come la lotta all’immigrazione

clandestina, l’introduzione di regole comuni per il rilascio dei permessi

di soggiorno e i ricongiungimenti familiari. La creazione di un’area di

libera circolazione come quella individuata dal Trattato di Schengen,

all’interno della quale uno straniero in possesso di visto rilasciato da

uno degli Stati aderenti può muoversi senza ostacoli, determina nuove

priorità per le autorità nazionali, costrette a fronteggiare un fenomeno

che investe oggi un’area non più circoscritta ai soli confini nazionali.

Nonostante l’assenza di vincoli esterni imposti dalle istituzioni europee

per quanto riguarda eventuali riforme normative, la nuova realtà del

fenomeno pone l’esigenza di avviare processi di revisione legislativa,

per conseguire un grado maggiore di omogeneità delle regole e per

adeguare la disciplina alle mutate condizioni della realtà migratoria.

Il percorso di convergenza è però ostacolato dall’esistenza di si-

$OFXQH

HVSHULHQ]H stemi profondamente diversi. Infatti, alle esperienze di Germania,

HXURSHH Francia, Regno Unito e Svezia, con una lunga tradizione di immigra-

zione, si affiancano oggi quelle dei paesi che si affacciano sul bacino

mediterraneo, come l’Italia e la Spagna, che solo in tempi più recenti,

grazie alle mutate condizioni economiche - che consentono di ampliare

le possibilità offerte dal mercato del lavoro anche agli stranieri - regi-

strano saldi migratori positivi. In particolare, i paesi di lunga tradizione

immigratoria si distinguono per un ricorso più sistematico a politiche

per l’integrazione nei contesti sociali nazionali, con provvedimenti

volti a garantire il diritto all’alloggio e l’accesso ai servizi pubblici,

come accade in Francia, o l’attivazione di corsi di formazione e di lin-

gua per giovani stranieri, per agevolarli nell’ingresso nel mercato del

lavoro, come nel caso della realtà tedesca. Si può anche evidenziare un

processo di convergenza delle legislazioni all’interno di questo gruppo

di paesi, con riguardo alla regolamentazione dell’accesso al mercato

del lavoro, che si basa su norme volte a selezionare sul piano qualitati-

vo i lavoratori extracomunitari. A questo proposito sono particolar-

mente significativi i casi di Germania e Regno Unito, dove le politiche

migratorie degli ultimi anni sono indirizzate ad incentivare l’ingresso

di forza lavoro altamente specializzata.

Per quanto riguarda le novità legislative sull’immigrazione, in

*HUPDQLD - 170 -

,PPLJUD]LRQHHLPSUHVHLWDOLDQH

Germania è stata recentemente varata una nuova legge (" =XZDQGHUXQ

) che entrerà in vigore nel 2003, il cui obiettivo è quello di

JVJHVHW]HV

regolare l’afflusso di stranieri in funzione della possibilità di integra-

zione nel contesto sociale e della capacità di assorbimento del mercato

del lavoro. In particolare, viene modificata la disciplina sulla perma-

nenza di lunga durata dei cittadini extracomunitari in Germania, preve-

dendo due tipologie di permesso di soggiorno al posto delle precedenti

22

: una di breve durata (con validità non superiore a tre anni) e

quattro 23

una di durata illimitata (carta di soggiorno) . Inoltre, così come previ-

sto anche dalla nuova normativa italiana, il diritto al soggiorno è subor-

dinato al possesso di un contratto di lavoro, che viene autorizzato

dall’Ufficio federale del lavoro dopo la verifica di indisponibilità di

cittadini tedeschi o dell’Unione Europea a ricoprire la mansione desti-

nata al cittadino extracomunitario. A differenza del caso italiano, esi-

stono eccezioni per particolari tipologie di lavoratori. Più

precisamente, sono introdotte due modalità aggiuntive per il rilascio

della carta di soggiorno: una per specifiche categorie di lavoratori di-

pendenti, definiti dalla legge “personale altamente qualificato” (inge-

gneri, esperti informatici con conoscenze specifiche, docenti con

24 25

comprovata esperienza o ricercatori) , o autonomi ; la seconda per

selezionare i candidati attraverso un sistema a punti, attribuiti sulla

base di alcune caratteristiche individuali e familiari (età, formazione,

esperienza lavorativa, stato di famiglia e conoscenze linguistiche). Il

nuovo sistema, quindi, cerca di “attrarre” lavoratori altamente specia-

lizzati o comunque con caratteristiche che influiscono sulla loro proba-

bilità di inserimento, agendo sia sull’offerta, sia sulla domanda di

lavoro. La scelta dove emigrare dipende, come noto, anche dal rendi-

22 La legge prevedeva: permesso di soggiorno con validità annuale (che dopo cinque anni di

rinnovo diviene a validità illimitata); permesso di soggiorno per finalità specifiche, valido 2 anni e

rinnovabile solo per la stessa finalità; diritto al soggiorno permanente, che viene riconosciuto a

coloro che hanno avuto il permesso di soggiorno per otto anni; permesso per circostanze

eccezionali, rilasciato per motivi umanitari.

23 Viene rilasciata agli stranieri che abbiano soggiornato legalmente in Germania per 5 anni.

24 Per questa categoria di lavoratori è necessario che l’Ufficio federale del lavoro rilasci

un’autorizzazione all’assunzione in seguito alla verifica di indisponibilità di lavoratori tedeschi e

comunitari.

25 La nuova legge sull’immigrazione contiene disposizioni finalizzate ad attrarre cittadini

extracomunitari con attitudini imprenditoriali, accordando un permesso di soggiorno (con validità

tre anni) a coloro che intendano avviare un’attività che crei almeno 10 posti di lavoro con un

investimento iniziale minimo di un milione di euro. - 171 -

,6$(5DSSRUWRWULPHVWUDOHRWWREUH

mento ottenibile nel paese di arrivo. Il meccanismo può influire positi-

vamente sulle aspettative dei lavoratori stranieri rispetto alle loro

possibilità di integrazione nel mercato del lavoro tedesco. Dal lato del-

la domanda, esso consente di ridurre, se non addirittura di annullare, i

costi aggiuntivi (ad esempio, i costi dell’ burocratico per il rilascio

LWHU

del permesso) associati all’assunzione di stranieri.

La nuova disciplina tedesca prevede, inoltre, un sistema partico-

larmente efficace di incentivi all’inserimento. Sono, infatti, introdotte

sanzioni nei confronti degli stranieri che non partecipano ai “corsi per

l’integrazione” (di lingua, sul sistema legislativo, sulla cultura e sulla

storia), il cui scopo è quello di fornire strumenti interpretativi della re-

26

altà e delle istituzioni tedesche .

Passando al Regno Unito, secondo quanto stabilito dall’

,PPLJUD

5HJQR8QLWR l’ingresso per i cittadini extracomunitari non provenienti da

WLRQ $FW

paesi del , è subordinato al possesso del visto rilasciato

&RPPRQZHDOWK

dal . Per il soggiorno, a differenza di quanto

-RLQW(QWU\&OHDUDQFH8QLW

accade in altri paesi dell’Unione Europea, la legislazione prevede una

sola tipologia di permesso, la cui validità varia in base alla durata pre-

vista per il permesso di lavoro, che viene concesso al cittadino extraco-

munitario in seguito a una specifica richiesta inoltrata dal datore di

lavoro. Il permesso di lavoro, la cui durata muta al variare della tipolo-

gia di impiego ed in genere è compresa tra i 3 e i 4 anni, è rilasciato

allo straniero che disponga di alloggio e che soddisfi alcuni criteri lega-

ti all’età e alle sue abilità. Per poter accedere al mercato del lavoro, ol-

tre alla richiesta del permesso di lavoro, la legislazione prevede una

procedura finalizzata ad attrarre personale altamente specializzato, ba-

sato su un sistema a punteggio, tale da agevolare l’arrivo di immigrati

che rispondano a specifiche caratteristiche richieste dal mercato.

Anche la legislazione francese, come quella inglese e tedesca, pre-

)UDQFLD vede norme mirate ad attirare lavoratori altamente qualificati o con

specifiche caratteristiche. In particolare, a partire dal 1998, si è avviato

un processo di riforma che modifica la disciplina in materia di condi-

zioni per l’ingresso, per il soggiorno e per il diritto all’asilo (legge

26 Possono accedere ai corsi gli stranieri in possesso del permesso di soggiorno, i loro familiari

con permesso per motivi familiari, gli stranieri entrati in Germania per motivi umanitari. E’

previsto l’obbligo di frequentare i corsi per gli stranieri, legalmente presenti, che non possiedono

conoscenza scolastica della lingua tedesca. La partecipazione ai corsi prevede il pagamento di

una retta, fissata tenendo conto delle possibilità dei singoli partecipanti.

- 172 -

,PPLJUD]LRQHHLPSUHVHLWDOLDQH

dell’11 maggio 1998) e all’acquisizione della cittadinanza francese

(legge del 16 marzo 1998). Per il soggiorno e l’accesso al mercato del

lavoro, la legislazione prevede un unico tipo di permesso valido per en-

trambi gli ambiti, che può essere temporaneo (con validità annuale e

per specifiche attività) o permanente (valido 10 anni e per ogni tipo di

attività). Viene agevolato l’ingresso di studenti, ricercatori, professori

universitari o professionisti; a queste figure si riconosce, infatti, il par-

ticolare status di e si concede un permesso di soggiorno per un

YLVLWRU

anno.

Nel caso svedese, le politiche migratorie sono, invece, finalizzate 6YH]LD

soprattutto ad agevolare l’integrazione, garantendo agli immigrati pari

opportunità di accesso ai servizi pubblici e al mercato del lavoro. Esi-

ste, infatti, un insieme di interventi destinati a migliorare le condizioni

di accesso all’occupazione e di integrazione nel tessuto sociale nazio-

nale, e la scelta di attribuire la competenza in materia di immigrazione

(rilascio del visto e del permesso di soggiorno, richiesta di asilo) al Di-

partimento per l’immigrazione e non all’autorità di polizia conferma

l’impegno verso politiche mirate all’accoglienza. Secondo le disposi-

zioni attualmente in vigore, la permanenza in Svezia è ammessa per i

cittadini extracomunitari in possesso del permesso di soggiorno, che

può essere temporaneo (con validità massima di 18 mesi) o permanen-

te, mentre l’accesso al mercato del lavoro è consentito a coloro cui sia

accordato il relativo permesso. Per ottenere l’autorizzazione all’impie-

go, lo straniero deve dimostrare di aver ricevuto un’offerta lavorativa,

con retribuzione salariale non inferiore ad una soglia minima definita

dalla legge, e di disporre di un alloggio. Le politiche finalizzate a faci-

litare l’integrazione dei cittadini stranieri sono gestite dall’Ufficio na-

zionale per l’integrazione, che offre un supporto per la ricerca dell’al-

loggio, e garantisce l’accesso ai servizi locali e l’inserimento nei pro-

grammi per l’integrazione a coloro che siano in possesso del permesso

di soggiorno.

Nel caso dei paesi di recente immigrazione, come si è già visto per 6SDJQD

l’Italia, le leggi che regolano l’accesso al mercato del lavoro risultano,

invece, meno selettive per quanto riguarda le caratteristiche dei lavora-

tori extracomunitari, e sono finalizzate principalmente al controllo de-

gli ingressi in termini quantitativi. Un altro esempio è dato dalla

Spagna, dove gli interventi legislativi più recenti (1998) hanno riguar-

dato l’introduzione dell’istituto del permesso di soggiorno, l’inaspri-

- 173 -

,6$(5DSSRUWRWULPHVWUDOHRWWREUH

mento delle norme sull’immigrazione e la fissazione di quote per

regolamentare il flusso di arrivi. La permanenza in Spagna è discipli-

nata dalla legge attraverso un sistema piuttosto complicato, che preve-

27

de il rilascio di cinque tipologie di permessi di soggiorno e cinque

28

permessi di lavoro . La politica migratoria della Spagna è regolata da

un sistema di controllo numerico degli ingressi, basato sulla determina-

zione di quote, che vengono adeguate alle esigenze rilevate nel merca-

to del lavoro. In Spagna, a differenza di quanto accade in Germania,

Francia e Regno Unito, non è prevista l’applicazione sistematica di

metodi per la selezione qualitativa degli ingressi nel mercato del lavo-

ro, ad eccezione di una disposizione introdotta nel 1996 con ordinanza

ministeriale, che esenta scienziati e personale qualificato dall’obbligo

del possesso di un permesso di lavoro.

27 I permessi possono essere: iniziale, con validità annuale, il cui rilascio è subordinato al

possesso del permesso di lavoro; ordinario, con validità triennale; permanente, valido cinque

anni o senza limiti di durata; straordinario, annuale; carta per il ricongiungimento familiare.

28 Le tipologie di permessi di lavoro sono: tipo A, per lavoratori stagionali, valido nove mesi; tipo

B iniziale, valido un anno e rilasciato per specifiche attività e zone del Paese; tipo B, rinnovato,

biennale e che non prevede alcun tipo di restrizione; tipo C, valido tre anni; permanente,

rilasciato a coloro che sono eleggibili per il permesso di tipo C, ma con particolari qualifiche o

esperienze per le mansioni che devono essere svolte.

- 174 -

,PPLJUD]LRQHHLPSUHVHLWDOLDQH

'20$1'$',/$925$725,(;75$&2081,7$5,

Questa sezione è dedicata all’analisi dei risultati dell’indagine

29 per

condotta dall’ISAE presso le aziende manifatturiere ed estrattive

esplorare i principali aspetti dell’utilizzo di lavoratori extracomunitari

(nel proseguo indicati alternativamente come stranieri, immigrati, non

nativi).

Più precisamente, l’obiettivo del questionario è quello di indagare

sull’entità del ricorso, effettivo e potenziale, a manodopera non nazio-

nale, e sui fattori che influenzano le scelte degli imprenditori, con par-

ticolare riguardo a quelli di carattere istituzionale. A quest’ultimo fine,

vengono formulate domande sulle modalità della ricerca/assunzione di

personale non italiano e le caratteristiche della normativa e, in partico-

lare, circa gli effetti della legge di riforma recentemente varata sui

comportamenti degli operatori.

L’inchiesta è stata condotta nel mese di luglio 2002. Alcune do-

mande, riguardanti la presenza di stranieri e le intenzioni degli impren-

ditori circa il ricorso a manodopera non comunitaria per i prossimi due

Tab.5 PRESENZA DI LAVORATORI EXTRACOMUNITARI NELLE

AZIENDE MANIFATTURIERE

(valori percentuali)

SI NO N.R. Totale

Nord Ovest 35,6 63,3 1,1 100

Nord Est 48,8 49,4 1,8 100

Centro 31,2 66,4 2,4 100

Sud 10,2 88,6 1,2 100

Isole 5,2 94,8 0 100

Piccole(1) 25,3 73,2 1,4 100

Medie (1) 45,2 53,6 1,2 100

Grandi (1) 43,9 51,9 4,2 100

TOTALE 31,1 67,3 1,6 100

Fonte: Indagine ISAE sulle imprese manifatturiere, 2002.

(1) Piccole: meno di 100 addetti; Medie: tra 100 e 499; Grandi: oltre 499.

anni, sono state poi riproposte ad ottobre. In questa seconda occasione,

si è chiesto agli intervistati di indicare anche le motivazioni che even-

29 L’ISAE effettua indagini congiunturali presso circa 4.000 imprese del settore manifatturiero ed

estrattive, attraverso interviste telefoniche e postali con cadenza mensile.

- 175 -

,6$(5DSSRUWRWULPHVWUDOHRWWREUH

tualmente inducono a non ricorrere più ad immigrati nel futuro.

Le informazioni raccolte consentono innanzitutto di analizzare la

3URSHQVLRQH

DOO¶LPSLHJRGL propensione delle aziende manifatturiere ad impiegare lavoratori extra-

ODYRUDWRUL comunitari. Poco meno di un terzo degli intervistati risponde positiva-

H[WUDFRPXQLWDUL

QHOOHLPSUHVH mente sulla presenza di dipendenti non nativi, mentre un’ampia

maggioranza non li utilizza (67,3%). Tuttavia, l’incidenza della mano-

dopera non nazionale, riferita alle sole imprese che danno lavoro a stra-

nieri, appare di qualche importanza: infatti, la quota di lavoratori

immigrati rispetto al totale dei dipendenti è pari in media al 9,4 per

cento. Alcune caratteristiche, tra le

SHU Tab QUOTA DI EXTRACOMUNITARI

. 6

GLVWULEX]LRQH quali la localizzazione e la dimen-

SUL TOTALE DEI DIPENDENTI

WHUULWRULDOH sione delle imprese, sembrano ri-

vestire un’importanza particolare.

Nord Ovest 8,22 Nel Nord Est, il 48,8% degli in-

Nord Est 10,54

Centro 9,41 tervistati dichiara di impiegare la-

Sud 7,14 voratori immigrati e che essi

Isole 2,21 rappresentano ben l’11% circa del

Piccole (1) 11,7

Medie (1) 6,71 totale dei dipendenti. Seguono le

Grandi (1) 4,92 regioni del Nord Ovest (dove le

imprese che hanno riposto positi-

TOTALE 9,44 vamente sono il 35,6%, con una

Fonte: Indagine ISAE sulle imprese manifatturiere, quota sugli addetti dell’8%) e

2002.

(1) Piccole: meno di 100 addetti; quelle del Centro, dove si registra

Medie: tra 100 e 499; Grandi: oltre 499. una percentuale più bassa di pre-

senze (31,2%), ma anche una più elevata incidenza di non nativi rispet-

to al totale (9,4%), mentre nel Mezzogiorno il fenomeno appare

marginale (circa il 9%, con una quota sugli occupati del 6,4%). In base

ai dati dichiarati sull’incidenza di extracomunitari e sulla dimensione

media, si può verificare che, tra le aziende che occupano stranieri,

quelle del Nord Est impiegano in media 8 immigrati, mentre il numero

di questi ultimi cala a 2 nelle regioni del Sud e delle Isole.

Se i dati vengono disaggregati in funzione della dimensione, sono

SHU

GLPHQVLRQH le imprese medio-grandi, ossia con un numero di dipendenti superiore

a 100, quelle in cui si registra la maggiore frequenza di extracomunita-

ri, ed è questa tipologia di aziende che ricorre ad essi anche per man-

sioni di livello medio-alto. Mentre nella maggior parte dei casi gli

stranieri sono inquadrati in qualifiche basse - come operai semplici

- 176 -

,PPLJUD]LRQHHLPSUHVHLWDOLDQH

6WLPDGHOODSUREDELOLWjGLXWLOL]]RGHLODYRUDWRULH[WUDFRPXQLWDUL

3HU DSSURIRQGLUH O¶DQDOLVL GHOOD UHOD]LRQH WUD OD GRPDQGD GL IRU]D ODYRUR VWUDQLHUD H XQ

LQVLHPHGLFDUDWWHULVWLFKHGHOOHD]LHQGHHGHOO¶DPELHQWHLQFXLRSHUDQRVLXWLOL]]DXQPRGHOORSURELW

YROWRDVWLPDUHODSUREDELOLWjFKHXQDLPSUHVDLQFOXGDODYRUDWRULVWUDQLHULWUDLSURSULGLSHQGHQWL$

TXHVWRVFRSROHLQIRUPD]LRQLGHVXPLELOLGDOO¶LQFKLHVWDVRQRLQWHJUDWHFRQDOWULGDWL,QSDUWLFRODUH

OH YDULDELOL LQVHULWH QHOOD VWLPD VRQR LO WDVVR GL GLVRFFXSD]LRQH UHJLRQDOH GLVWLQWR SHU OLYHOOR GL

LVWUX]LRQH EDVVR QHVVXQ WLWROR OLFHQ]D HOHPHQWDUH R PHGLD LQIHULRUH PHGLR TXDOLILFD

SURIHVVLRQDOH H PDWXULWj H DOWR ODXUHD FRPH YDULDELOH GL FRQWUROOR GHOOH FRQGL]LRQL GHO PHUFDWR

GHO ODYRUR ORFDOH XQ LQGLFDWRUH GHO JUDGR GL LQWHJUD]LRQH GHJOL H[WUDFRPXQLWDUL GLVWLQWR SHU DUHD

proxy

FRPH GHO JUDGR GL DIILGDELOLWjSUHVXPLELOPHQWH DWWULEXLWD GDO GDWRUHGLODYRURDOODYRUDWRUH

PLVXUDWR VXOOD EDVH GHOOD GLIIXVLRQH QHOOH VFXROH LWDOLDQH GL VWXGHQWL ILJOL GL VWUDQLHUL H

GHOO¶LQFLGHQ]DGHLSHUPHVVLSHUPRWLYLIDPLOLDULVXTXHOOLSHUODYRUR OHGLPHQVLRQLGHOO¶LPSUHVDLO

VHWWRUH GLVWLQWR LQ EDVH DOO¶LQWHQVLWj WHFQRORJLFD QHOO¶LSRWHVL FKH WDOH FDUDWWHULVWLFD VLD FRUUHODWD

FRQOHVFHOWHGHJOLLPSUHQGLWRULLQPHULWRDOO¶DVVXQ]LRQHGLVWUDQLHUL

/H XOWLPH GXH FRYDULDWH VRQR GL WLSR FDWHJRULDOH H FRQVHQWRQR TXLQGL GL YDOXWDUH OD

GLIIHUHQ]D WUD XQD VSHFLILFD FDWHJRULD H TXHOOD SUHVD D ULIHULPHQWR 1HOOD WDEHOOD L FRHIILFLHQWL

ULSRUWDWL SHU OD GLPHQVLRQH LQGLFDQR LQ SDUWLFRODUH GL TXDQWR YDULD WHQHQGR FRQWR GHOOH DOWUH

JUDQGH]]H FRQVLGHUDWH OD SUREDELOLWj GL XWLOL]]R GHJOL H[WUDFRPXQLWDUL VH OH LPSUHVH VRQR GL

SLFFROHGLPHQVLRQLULVSHWWRDOFDVRGLTXHOOHPHGLRJUDQGLPHQWUHLFRHIILFLHQWLDVVRFLDWLDOVHWWRUH

PLVXUDQRFRPHVLPRGLILFDWDOHSUREDELOLWjVHLVHWWRULVRQRDGDOWDREDVVDLQWHQVLWjWHFQRORJLFD

PROBABILITÀ STIMATA PER L’UTILIZZO DI LAVORATORI EXTRACOMUNITARI

Coefficiente T

Tasso di disoccupazione

- istruzione bassa -0,0209 -3,23

- istruzione media 0,0107 1,21

- istruzione alta -0,241 -2,95

Integrazione 0,0227 6,43

Settore -0,0423 -2,37

Dimensione -0,1726 -10,11

Numero osservazioni = 3.787

R2 aggiustato = 0,13

Fonte: elaborazioni ISAE.

, ULVXOWDWL RWWHQXWL PRVWUDQR FKH D SDULWj GL DOWUH FRQGL]LRQL OD FRUUHOD]LRQH FRQ LO WDVVR GL

GLVRFFXSD]LRQH q VLJQLILFDWLYD H QHJDWLYD VLD SHU L ODYRUDWRUL FRQ OLYHOOR GL LVWUX]LRQH HOHYDWR VLD

SHU TXHOOL FRQ EDVVD LVWUX]LRQH PHQWUH SHU TXHOOL FRQ XQ WLWROR GL VWXGLR PHGLR O¶HIIHWWR q SRVLWLYR

1 L’indicatore utilizzato è la media del rapporto tra permessi per ricongiunzione e permessi rilasciati per motivi di

lavoro di fonte ISTAT e la diffusione di studenti stranieri. Quest’ultima viene calcolata con riferimento alle scuole

elementari, medie inferiori e superiori e ai figli di stranieri che provengono dai paesi dell’America del Sud,

dell’Africa e dell’Asia, escluso il Giappone, con dati forniti dal Ministero della Pubblica Istruzione.

2 Per tale distinzione viene applicata la classificazione proposta da Milana e Zeli (2002).

- 177 -

,6$(5DSSRUWRWULPHVWUDOHRWWREUH

PD QRQ ULVXOWD VWDWLVWLFDPHQWH VLJQLILFDWLYR &Lz SRUWD D HVFOXGHUH FKH YL VLD VRVWLWX]LRQH WUD

ODYRUDWRULVWUDQLHULHGLWDOLDQL

3DUWH GHOOD YDULDELOLWj QHOOD GRPDQGD GL LPPLJUDWL ULVXOWD LQROWUH VLJQLILFDWLYDPHQWH

VSLHJDWD GD GLIIHUHQ]H TXDOLWDWLYH QHOO¶RIIHUWD FKH SRVVRQR LQIOXLUH VXOO¶LQFHUWH]]D DVVRFLDELOH

DOO¶DVVXQ]LRQH GL XQ ODYRUDWRUH QRQ LWDOLDQR /D SUREDELOLWj GL XWLOL]]R GL PDQRGRSHUD

H[WUDFRPXQLWDULD q LQIDWWL PDJJLRUH QHOOH UHJLRQL LQ FXL q SL GLIIXVD OD SUHVHQ]D GL ODYRUDWRUL

VWUDQLHULFKHYLYRQRLQQXFOHLIDPLOLDULEHQLQVHULWLQHOWHVVXWRVRFLDOH H FKHTXLQGLSUHVHQWDQRXQ

PLQRU³ULVFKLRDIILGDELOLWj´

,QILQH LO VHJQR GHL FRHIILFLHQWL GHOOH YDULDELOL XWLOL]]DWH SHU OD GLPHQVLRQH H LO VHWWRUH LQGLFD

FKHODSURSHQVLRQHDGLPSLHJDUHGLSHQGHQWLVWUDQLHULqSLEDVVDSHUOHD]LHQGHSLFFROHHSHUTXHOOH

FKHDSSDUWHQJRQRDVHWWRULDPDJJLRUHLQWHQVLWjWHFQRORJLFD

3 Questi risultati sono in linea con le verifiche fino ad ora effettuate sugli effetti dell’immigrazione sul mercato del

lavoro italiano (cfr. Gavosto, Venturini e Villosio, 1999 e Venturini e Villosio, 2002).

- 178 -

,PPLJUD]LRQHHLPSUHVHLWDOLDQH

nell’85,1% delle aziende e come operai specializzati nel 28,3% -, nelle

imprese appartenenti alle classi dimensionali più ampie essi ricoprono

Tab. 7 LAVORATORI EXTRACOMUNITARI PER QUALIFICA

(valori percentuali) (1) Operaio Operaio

Quadro o Dirigente Impiegato specializzato non specializzato

Nord Ovest 57,1 32,8 20,6 21,0

Nord Est 28,6 44,8 52,5 45,8

Centro 14,3 13,4 21,5 25,9

Sud 0,0 4,5 5,0 6,3

Isole 0,0 4,5 0,3 1,1

Piccole (2) 14,3 19,4 52,5 56,6

Medie (2) 38,1 35,8 32,4 34,3

Grandi (2) 47,6 44,8 15,0 9,1

TOTALE 1,8 5,6 28,3 85,1

Fonte: Indagine ISAE sulle imprese manifatturiere, 2002.

(1) I valori si riferiscono alle imprese che hanno dichiarato di occupare extracomunitari e indicano la distribu-

zione per area e dimensione delle aziende che hanno lavoratori inquadrati rispettivamente a livelli dirigenziali,

intermedi e bassi. Una stessa azienda può averne a vari livelli.

(2) Piccole: meno di 100 addetti; Medie: tra 100 e 499; Grandi: oltre 499.

anche livelli impiegatizi e dirigenziali (rispettivamente nel 5,6% e

nell’1,8% dei casi).

Le valutazioni degli imprenditori in merito alle motivazioni che 0RWLYL

GHOO¶XWLOL]]R

inducono a soddisfare i fabbisogni occupazionali con immigrati e le

Tab. 8 MOTIVI DI UTILIZZO DEI LAVORATORI EXTRACOMUNITARI

(valori percentuali)

Nord Ovest Nord Est Centro Sud Isole Totale

Compensano carenze 59,3 78,2 59,8 34,3 46,1 59,0

manodopera nazionale

Più disponibili per orari e 12,9 6,7 6,5 18,9 16,1 10,9

mansioni

Meno sindacalizzati 0,8 0,3 0,3 1,1 0,4 0,5

Accettano retribuzioni più 1,6 0,8 2,3 7,3 9,0 3,2

basse

Accettano lavoro irregolare 0,1 0,2 0,5 1,1 1,1 0,5

2,6 1,4 2,7 5,4 4,9 3,0

Accettano mansioni

inferiori alle loro

competenze

Altri 5,5 4,3 2,7 8,5 5,2 5,0

N.R. 17,0 8,1 25,1 23,5 17,2 17,9

TOTALE 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0

Fonte: Indagine ISAE sulle imprese manifatturiere, 2002.

loro previsioni circa le future assunzioni costituiscono un elemento im-

- 179 -

,6$(5DSSRUWRWULPHVWUDOHRWWREUH

portante, che può avere riflessi sugli equilibri del mercato del lavoro e

rilevanti implicazioni di . Nel questionario, in particolare, è pro-

SROLF\

posta all’intero campione la scelta tra ragioni legate alla carenza di ma-

nodopera indigena, motivazioni riconducibili a rigidità del mercato e

fattori, di tipo diverso, da specificare. Le informazioni raccolte indica-

no che la domanda di lavoro di immigrati è spiegata prevalentemente

(59% del campione) dall’esistenza di vincoli quantitativi dal lato

dell’offerta, a cui sembrano soggetti soprattutto gli operatori del Cen-

tro-Nord. Anche le imprese che indicano come motivo “la maggiore

disponibilità in termini di orario e mansioni” (circa l’11%) potrebbero

peraltro cogliere, almeno in parte, problemi di scarsità del fattore lavo-

ro, sia pure riferita a precisi tempi e occupazioni. Nel Mezzogiorno, in-

vece, sono relativamente più importanti le esigenze di flessibilità, e il

ricorso agli extracomunitari è giustificato anche dalla maggiore dispo-

nibilità ad accettare orari e mansioni e un rapporto retribuzione/produt-

tività che i nativi rifiutano, o situazioni di irregolarità del rapporto di

lavoro. Va sottolineato che quest’ultima modalità è indicata solo nello

0,5% dei casi (1,1% nel Sud e nelle Isole) e che una percentuale non

bassa (circa il 18%) degli intervistati non risponde. Inoltre, vengono

segnalati altri motivi, tra cui alcuni appaiono di particolare interesse. In

alcuni casi, infatti, l’enfasi è posta sulla “specializzazione”, in molti al-

tri sul fatto che lavoratori nativi e stranieri sono considerati equivalen-

ti. Presso le aziende, in particolare, si rileva la disponibilità ad

assumere extracomunitari per coprire carenze di specializzazione, op-

pure ad offrire lavoro a immigrati che presentino un livello di specia-

lizzazione adeguato alle loro esigenze. Simmetricamente, anche gli

intervistati che chiariscono il motivo del non utilizzo di manodopera

straniera pongono l’accento sul livello di professionalità: a volte, infat-

ti, si verifica una generica mancanza di interesse per il lavoratore stra-

niero, ma spesso si lamenta una scarsa qualificazione dell’offerta

disponibile.

Per quanto riguarda le valutazioni circa la possibile evoluzione e

,QWHQ]LRQLSHULO

IXWXUR l’impatto del fenomeno immigratorio, sono degne di nota anche le ri-

sposte, date dalle imprese che attualmente usano forza lavoro straniera,

sulle ragioni di un possibile mutamento delle proprie scelte per il futu-

ro. Il grado di soddisfazione di coloro che oggi impiegano manodopera

straniera è elevato, anche se si rileva una quota non esigua di incerti

(11,4%) e di delusi (9%).

- 180 -

,PPLJUD]LRQHHLPSUHVHLWDOLDQH

Tale risultato è confermato anche dalla seconda indagine, nella

quale, peraltro, la percentuale di insoddisfatti risulta anche più bassa

(circa il 6%) e limitata alle sole piccole e medie imprese. Esaminando i

Tab. 9 INTENZIONI SULL’UTILIZZO FUTURO DI EXTRACOMUNITARI

(Valori percentuali)

SI NO N.R. Totale

$]LHQGHFKHDWWXDOPHQWHOL RFFXSDQR

Nord Ovest 81,1 5,4 13,5 100,0

Nord Est 84,3 7,2 8,5 100,0

Centro 73,8 12,3 13,9 100,0

Sud 75,3 10,4 14,3 100,0

Isole 64,3 28,6 7,1 100,0

Piccole (1) 76,4 10,6 13,0 100,0

Medie (1) 83,9 7,0 9,1 100,0

Grandi (1) 88,7 1,7 9,6 100,0

TOTALE 80,1 8,6 11,3 100,0

$]LHQGHFKHDWWXDOPHQWHQRQOL RFFXSDQR

Nord Ovest 7,9 69,1 23,0 100,0

Nord Est 11,3 65,0 23,7 100,0

Centro 8,4 66,4 25,2 100,0

Sud 6,5 72,9 20,6 100,0

Isole 4,3 83,4 12,3 100,0

Piccole (1) 7,9 69,6 22,5 100,0

Medie (1) 9,7 71,7 18,6 100,0

Grandi (1) 4,8 68,0 27,2 100,0

TOTALE 8,0 69,9 22,1 100,0

Fonte: Indagine ISAE sulle imprese manifatturiere, 2002.

(1) Piccole: meno di 100 addetti; Medie: tra 100 e 499; Grandi: oltre 499.

motivi addotti per la scelta di non utilizzare più, in futuro, lavoratori

non comunitari, la modifica dei comportamenti di assunzione non è

tanto giustificata da possibili difficoltà amministrative nell’ buro-

LWHU

cratico o da carenze specifiche dei lavoratori, quanto da previsioni di

riduzione del fabbisogno di manodopera (circa il 65,3%).

Quanto a coloro che non occupano attualmente extracomunitari (i

2/3 delle imprese), è da segnalare che, in aggiunta all’8% di imprese

che già prevede di assumerne in futuro - probabilmente in questo senso

si esprimono coloro che lo faranno nel breve periodo –, esiste una quo-

- 181 -

,6$(5DSSRUWRWULPHVWUDOHRWWREUH

ta di più del 20% di intervistati che non risponde. Qualora queste siano

interpretate come “le risposte degli incerti” ossia degli imprenditori

che, pur non avendo già programmato l’immissione di stranieri, ne

stanno valutando l’opportunità, si potrebbe stimare un fabbisogno po-

Tab. 10 MOTIVI SOTTOSTANTI LA VOLONTÀ DI NON RICONFERMARE

L'IMPIEGO DI EXTRACOMUNITARI

(Valori percentuali)

Problemi connessi a

Riduzione Irregolarità

Non

di Altri N.R. Totale

Difficoltà

della

conoscenza

fabbisogno amministrative

presenza

della lingua

Nord Ovest 71,4 - - - 14,3 14,3 100,0

Nord Est 73,5 11,8 - 5,9 8,8 - 100,0

Centro 50,0 5,6 - 16,7 22,1 6,0 100,0

Sud 42,9 14,3 14,3 - 28,5 - 100,0

Isole 100,0 - - - - - 100,0

Piccole (1) 65,2 8,7 1,4 5,8 14,6 4,3 100,0

Medie (1) 66,7 - - 16,7 16,6 - 100,0

Grandi (1) - - - - - - -

Totale 65,3 8,0 1,3 6,7 14,7 4,0 100,0

Fonte: indagine ISAE sulle imprese manifatturiere, 2002.

(1) Piccole: meno di 100 addetti; Medie: tra 100 e 499; Grandi: oltre i 499.

tenziale aggiuntivo pari al 6,8% del totale della forza lavoro attualmen-

30 , che interesserebbe

te occupata da questa tipologia di imprese

soprattutto le piccole e medie aziende. Si realizzerebbe, quindi, un rie-

quilibrio tra classi dimensionali, con le piccole e medie che colmereb-

bero il divario emerso nell’inchiesta nella attuale propensione

all’impiego di stranieri.

Attraverso l’inchiesta si cerca di analizzare le modalità di ricerca e

&DQDOLXWLOL]]DWL

SHUO¶DVVXQ]LRQH assunzione del personale straniero, anche per valutare il possibile im-

patto delle modifiche recentemente introdotte sulle procedure di arrivo

e assunzione di immigrati. A questo scopo, è importante verificare qua-

li siano i canali attraverso i quali le aziende tendono a selezionare per-

30 Tale valore si riferisce alle aziende che hanno dichiarato di non utilizzare attualmente

manodopera straniera, ma che alla domanda circa la possibilità di impiegarla in futuro hanno

risposto “sì” o “n.r.”. La percentuale è ottenuta rapportando il fabbisogno potenziale all’attuale

stock di addetti. Il fabbisogno è valutato applicando la quota media di lavoratori extracomunitari

rispetto al totale dei dipendenti dichiarata dalle aziende appartenenti alla stessa classe

dimensionale e che attualmente occupano stranieri.

- 182 -

,PPLJUD]LRQHHLPSUHVHLWDOLDQH

sonale e, soprattutto, quanto sia diffusa la richiesta di lavoratori ancora

residenti all’estero. Come ricordato nella prima parte del capitolo, in

31 . Prima dell’ultima

Italia è possibile effettuare la chiamata nominativa

riforma (non ancora varata al momento dell’inchiesta) era previsto che

l’impresa che intendesse assumere un lavoratore proveniente da paesi

extracomunitari richiedesse l’autorizzazione agli uffici periferici del

Tab. 11 PROPENSIONE AD ASSUMERE LAVORATORI RESIDENTI ALL’ESTERO

(Valori percentuali)

SI NO N.R. Totale

Nord Ovest 17,4 79,1 3,5 100,0

Nord Est 31,2 64,0 4,8 100,0

Centro 29,4 66,7 3,9 100,0

Sud 35,1 62,3 2,6 100,0

Isole 28,6 64,3 7,1 100,0

Piccole (1) 28,6 68,6 2,8 100,0

Medie (1) 27,9 67,3 4,8 100,0

Grandi (1) 24,3 65,3 10,4 100,0

TOTALE 28,0 67,8 4,2 100,0

Fonte: Indagine ISAE sulle imprese manifatturiere, 2002.

(1) Piccole: meno di 100 addetti; Medie: tra 100 e 499; Grandi: oltre 499.

Ministero del (ora la domanda deve essere presentata allo

:HOIDUH

Sportello unico per l’immigrazione istituito presso la Prefettura) per

chiamare nominativamente il lavoratore. In alternativa, si poteva ricor-

rere alle liste di cittadini stranieri che si dichiaravano disponibili a la-

vorare in Italia, curate dallo stesso Ministero La nuova legge è

intervenuta proprio su questi aspetti, rendendo più costosa, sia in termi-

ni economici, sia dal punto di vista burocratico–amministrativo, la pro-

cedura della chiamata nominativa per gli stranieri. In questa direzione

operano, infatti, l’obbligo di garantire l’alloggio e le eventuali spese di

viaggio per il rientro in patria. In aggiunta, la procedura presenta ele-

menti di rischio per il datore di lavoro. Il rilascio dell’autorizzazione è,

infatti, subordinato alla verifica della non disponibilità ad accettare

quel lavoro da parte di lavoratori nazionali o comunitari o discendenti

di italiani all’estero, cosa che limita di fatto la libertà dell’impresa di

31 La chiamata nominativa, comunque, può essere effettuata solo entro i limiti fissati con il

decreto del Presidente del Consiglio dei Ministri che definisce le quote di ingresso consentite. La

nuova legge prevede la possibilità di più decreti nel corso dell’anno.

- 183 -

,6$(5DSSRUWRWULPHVWUDOHRWWREUH

chiamare nominativamente un lavoratore. Disposizioni simili sono pre-

senti, come si è visto, anche in riforme attuate in altri paesi dove, tutta-

via, sono previsti diversi canali, che consentono a particolari categorie

l’entrata per ricerca di lavoro.

Dalle risposte emerge che poco meno del 30% delle aziende che

dichiarano di occupare dipendenti extracomunitari li ha “chiamati”

Tab. 12 PRINCIPALI CANALI UTILIZZATI PER L’ASSUNZIONE

(Valori percentuali)

Agenzie Liste Altri N.R. Totale

Conoscenza

specializzate Ufficiali

Nord Ovest 15,6 66,7 11,1 6,6 - 100,0

Nord Est 10,7 75,6 6,5 6,0 1,2 100,0

Centro 9,9 75,8 13,2 1,1 - 100,0

Sud 14,8 77,8 0,0 7,4 - 100,0

Isole - 75,0 25,0 - - 100,0

Piccole (1) 11,7 76,1 6,6 5,1 0,5 100,0

Medie (1) 12,6 73,9 9,9 2,7 0,9 100,0

Grandi (1) 3,6 67,9 17,8 10,7 - 100,0

TOTALE 11,3 74,6 8,7 4,8 0,6 100,0

Fonte: Indagine ISAE sulle imprese manifatturiere, 2002.

(1) Piccole: meno di 100 addetti; Medie: tra 100 e 499; Grandi: oltre 499.

dall’estero, senza rilevanti differenze tra dimensioni e aree del paese;

solo nel Nord Ovest il fabbisogno di immigrati è coperto essenzialmen-

te da stranieri già regolarmente presenti sul territorio. In aggiunta

l’azienda, per le assunzioni, si basa, nella maggior parte dei casi, sulla

conoscenza diretta e indiretta del lavoratore (75%). Esiste, comunque,

una rete di servizi che coadiuva le imprese nella ricerca di lavoratori

all’estero, e le agenzie specializzate cominciano a svolgere un ruolo si-

gnificativo per agevolare l’incontro tra domanda e offerta, soprattutto

nel Nord Ovest e nel Sud.

Una seconda sezione del questionario si incentra sulle valutazioni

9DOXWD]LRQLVXOOD

ULIRUPD in merito alla legge di riforma varata nel mese di settembre in materia

di immigrazione. Le conclusioni che si possono desumere sono interes-

santi, anche se sollevano qualche riserva. Infatti, per queste domande il

tasso di risposta è sensibilmente più basso di quello relativo alle altre:

più del 37% del campione non si esprime su questo punto. Va ricorda-

to, a tale proposito, che al momento dell'intervista la legge era ancora

- 184 -

,PPLJUD]LRQHHLPSUHVHLWDOLDQH

in discussione in sede parlamentare. Tra quelli che rispondono, il

61,4% (ossia il 39% del campione complessivo) ritiene che la riforma

possa facilitare l’assunzione di lavoratori stranieri. Questi risultati po-

trebbero palesare una elevata fiducia, da parte delle imprese, nell’effi-

cacia dell’introduzione dello Sportello unico per l’immigrazione,

prevista dalla normativa in questione. Ciò spiegherebbe anche perché il

giudizio positivo è fortemente rappresentato presso il sottogruppo co-

Tab. 13 OPINIONE SUGLI EFFETTI DELLA NUOVA LEGGE

(Valori percentuali)

Agevola Non agevola N.R. Totale

l’assunzione l’assunzione

Nord Ovest 37,8 22,4 39,8 100,0

Nord Est 37,1 28,9 34,0 100,0

Centro 34,1 22,7 43,2 100,0

Sud 44,8 20,9 34,3 100,0

Isole 42,3 23,6 34,1 100,0

Piccole (1) 37,0 22,3 40,7 100,0

Medie (1) 42,0 28,0 30,0 100,0

Grandi (1) 39,3 29,8 30,9 100,0

TOTALE 38,3 24,1 37,6 100,0

Fonte: Indagine ISAE sulle imprese manifatturiere, 2002.

(1) Piccole: meno di 100 addetti; Medie: tra 100 e 499; Grandi: oltre 499.

stituito dalle piccole imprese: questa tipologia di aziende risente in

modo particolare dei problemi di lungaggine burocratica. Rispetto alle

Tab. 14 MOTIVI DEL GIUDIZIO NEGATIVO SULLA LEGGE DI RIFORMA

(Valori percentuali)

LWHU

Necessità di rendersi garante Lunghezza Altro N.R. Totale

per assunzione

dell'alloggio del rimpatrio

Nord Ovest 31,3 5,5 57,1 1,2 4,9 100,0

Nord Est 32,9 6,0 54,2 4,4 2,5 100,0

Centro 21,3 8,4 56,9 4,0 9,3 100,0

Sud 26,6 10,1 48,7 4,4 10,1 100,0

Isole 28,6 25,4 39,7 1,6 4,8 100,0

Piccole (1) 27,9 10,1 52,4 3,8 5,8 100,0

Medie (1) 30,4 5,7 55,1 2,4 6,5 100,0

Grandi (1) 26,9 5,1 56,4 5,1 6,4 100,0

TOTALE 28,4 8,5 53,4 3,6 6,0 100,0

Fonte: Indagine ISAE sulle imprese manifatturiere, 2002.

(1) Piccole: meno di 100 addetti; Medie: tra 100 e 499; Grandi: oltre 499.

- 185 -

,6$(5DSSRUWRWULPHVWUDOHRWWREUH

complicazioni amministrative, tuttavia, come si è visto, la riforma in-

troduce anche elementi di segno contrario, dei quali peraltro non è pos-

sibile stabilire a priori la forza di impatto. Infatti, se lo Sportello unico

potrebbe efficacemente comportare un contenimento dei tempi neces-

sari allo svolgimento degli adempimenti burocratici, al contempo sono

previsti inasprimenti delle regole relative all’assunzione di immigrati,

che inevitabilmente accrescono la quantità di tali adempimenti. Infatti,

coloro che non ritengono che la legge faciliti l’assunzione di immigrati

(il 39% di quelli che hanno risposto, ovvero il 24% dell’intero campio-

ne) adducono quale motivazione il percepito incremento dei tempi le-

gati alle complicazioni amministrative. In conclusione, quindi, il

successo della riforma su questo fronte dipenderà da quanto l’introdu-

zione dello Sportello unico riuscirà a realizzare un recupero di tempi

superiore all’allungamento degli stessi conseguente all’inasprimento

delle regole legate al contratto di soggiorno.

- 186 -

,PPLJUD]LRQHHLPSUHVHLWDOLDQH

&21&/86,21,

L’Italia, come del resto altri paesi con una storia di immigrazione

relativamente breve, soffre di una inevitabile inadeguatezza sul piano

normativo. Il processo di integrazione dei cittadini provenienti da paesi

extracomunitari è ancora in fase di evoluzione.

Le stime effettuate mostrano una maggiore disponibilità da parte

delle aziende ad assumere i lavoratori stranieri quando questi sono me-

glio integrati nel tessuto sociale. Le misure volte a evitare fenomeni di

emarginazione, divengono, quindi, rilevanti per la regolazione del fe-

nomeno, e per favorire un efficiente incontro tra domanda e offerta. La

riforma recentemente varata sposta, almeno in parte, l’onere del pro-

cesso di integrazione dei lavoratori stranieri sulle imprese. Viene posta

a carico del datore di lavoro la garanzia della disponibilità di una abita-

zione (oltre alle eventuali spese necessarie per il rimpatrio), per evitare

che i relativi costi ricadano sulle finanze pubbliche. Inoltre, sono intro-

dotte restrizioni ai ricongiungimenti familiari, allungati i tempi neces-

sari per il diritto al permesso di soggiorno permanente e, più in

generale, favorite le permanenze brevi.

Al contempo, la legge tende a scoraggiare la sostituzione di mano-

dopera nazionale con quella straniera. In particolare, la chiamata nomi-

nativa per l’assunzione del lavoratore ancora residente all’estero è

subordinata al fatto che lavoratori italiani o oriundi – di qualifica ana-

loga a quella del lavoratore straniero, ma non conosciuti né tantomeno

scelti dall’imprenditore – non si dichiarino disponibili a ricoprire il po-

sto vacante. Ciò implica un elemento di rischio per l’imprenditore e un

allungamento dei tempi burocratici che, insieme agli obblighi imposti

in relazione alla garanzia dell’abitazione e alla copertura delle spese di

rimpatrio, rendono meno conveniente l’assunzione di forza lavoro stra-

niera. Questo disincentivo all’impiego di immigrati potrebbe avere un

effetto significativo se questi ultimi svolgessero un ruolo sostitutivo,

ma quando è vero il contrario, ovvero si ricorre a manodopera comuni-

taria per fronteggiare carenze di offerta - e, stando all’inchiesta ISAE,

questo avviene nella maggior parte dei casi - le disposizioni finiscono

essenzialmente per accrescere i costi.

Al contempo, la riforma sembra insoddisfacente rispetto alle esi-

genze di incentivare l’offerta di lavoro straniera verso una maggiore

specializzazione, accolte nella legislazione di altri paesi europei desti-

- 187 -

,6$(5DSSRUWRWULPHVWUDOHRWWREUH

natari di flussi migratori da molto tempo. Anche nelle risposte alla no-

stra inchiesta, come si è visto, si esprime una richiesta delle imprese in

questo senso. L’unica disposizione presente, coerente con tale esigen-

za, è quella di aver frequentato un corso di formazione e di qualifica-

zione professionale organizzato nei paesi di origine, nell’ambito di

programmi finalizzati all’inserimento di lavoratori stranieri in Italia,

quale titolo di preferenza ai fini del rilascio del permesso di ingresso.

- 188 -

Evoluzione ventennale della distribuzione del reddito

in Italia: un’analisi dei dati fiscali a partire dal 1974

Questo capitolo presenta un’analisi dei dati desunti dalle dichiara-

zioni dei redditi (modelli 740, 730 e 101) e forniti dal Ministero delle

Finanze a partire dal 1974 - anno di avvio della riforma fiscale e di co-

stituzione dell’Anagrafe Tributaria - fino al 1995, ultimo anno d’impo-

1 . L’obiettivo è in

sta disponibile nelle pubblicazioni ufficiali

particolare quello di delineare i tratti essenziali - non congiunturali,

bensì strutturali - dell’evoluzione della distribuzione del reddito dichia-

rato in Italia e del relativo grado di disuguaglianza. La banca dati resa

disponibile presenta purtroppo una marcata eterogeneità, in modo par-

ticolare negli anni settanta, sia sotto il profilo della platea dei contri-

buenti, sia con riguardo agli stessi criteri seguiti per l’elaborazione dei

dati. Inoltre, trattandosi di redditi dichiarati, la dinamica degli aggrega-

ti - e la loro interpretazione alla luce degli interventi di politica econo-

mica e sociale che si sono succeduti nel tempo - risulta talvolta

oscurata dalle numerose modifiche relative alla modalità di presenta-

zione delle dichiarazioni. Le informazioni fornite riguardano comun-

que, in estrema sintesi, i contribuenti e la relativa condizione

reddituale; l’ammontare complessivo dichiarato è suddiviso per classi

di importo (35 fino al 1980, 34 classi negli anni successivi) e per cate-

goria di reddito (fondiario, da lavoro dipendente, da lavoro autonomo,

d’impresa, di capitale, di partecipazione, redditi diversi). Nelle pagine

che seguono proponiamo dapprima una lettura degli aggregati più rile-

vanti, seguita dal calcolo del rapporto di concentrazione del Gini, dei

quintili della distribuzione dei redditi, dei percentili relativi ai redditi

più elevati.

1 Ministero delle Finanze, , vari anni.

$QDOL VL GHOO HGL FKLDUD]LRQL GHL UHGGL WL GHOO HSHUVRQHIL VL FKH

- 189 -

,6$(5DSSRUWRWULPHVWUDOHRWWREUH

3(&8/,$5,7¬'(//$%$1&$'$7,

A questo stadio dell’analisi, alcune osservazioni preliminari si

rendono necessarie. Va innanzitutto sottolineato come la banca dati in

esame presenti alcune limitazioni importanti. In primo luogo, i risultati

presentati nelle pagine seguenti si riferiscono ai soli e dun-

GLFKLDUDQWL

que ad un insieme di soggetti limitato, che esclude per definizione co-

loro che percepiscono un reddito inferiore al limite di esenzione;

pertanto le considerazioni desunte in termini di andamento della disu-

guaglianza nel tempo - e dunque di peggioramento o miglioramento

della distribuzione dei redditi - vanno intese alla luce della peculiare

natura dei dati utilizzati. Inoltre, i risultati risentono sensibilmente del-

le numerose modifiche che si sono succedute, nell’ampio arco tempo-

rale considerato, sia sotto il profilo della normativa, sia degli stessi

criteri seguiti nella sintesi statistica dei dati, da cui la dinamica irrego-

lare che in taluni anni caratterizza l’andamento delle singole compo-

nenti del reddito dichiarato. Infine, non di minore importanza è il ruolo

svolto dalla presenza di elusione ed evasione fiscale, che va tenuto

chiaramente presente nella considerazione dei risultati: l’analisi che se-

gue, lo ribadiamo, si riferisce alla distribuzione dei redditi dichiarati,

non di quelli effettivi. Pur alla luce dei possibili rischi di una lettura in-

completa o parziale dell’andamento della distribuzione del reddito in

Italia, i dati fiscali rappresentano tuttavia una ricca fonte di informazio-

2 - complementare a

ni - a tutt’oggi poco esplorata nel nostro Paese

quelle desumibili da fonti alternative, prima fra tutte l’Indagine cam-

pionaria sui bilanci delle famiglie italiane predisposta annualmente

3

dalla Banca d’Italia dal 1965 al 1987 e con cadenza biennale dal 1988 .

La scarsa omogeneità che - sebbene in misura variabile - caratterizza

peraltro tutte le banche dati attualmente disponibili sulla distribuzione

4

del reddito, soprattutto se utilizzate su un ampio arco temporale , ne

2 Contrariamente a quanto si riscontra in altri paesi (ad esempio, Regno Unito e Francia).

3 Indagini campionarie sulla distribuzione personale dei redditi sono state svolte dall’Istituto

Doxa (per il periodo Novembre 1947 - Dicembre 1948, 1955, 1958-1959) e dall’Istituto Nazionale

di Statistica ( dal 1980). Dal 1993 L’ISTAT produce inoltre il relativo

H[SHQGLWXUH VXUYH\ GDWDVHW

all’economia italiana nell’ambito dell’indagine .

(XURSHDQ &RPPXQLW\ +RXVHKROG 3DQHO

Informazioni sulla distribuzione del reddito dal 1982 possono essere inoltre desunte dall’indagine

mensile dell’ISAE. Per un’analisi comparata delle diverse fonti di dati, si veda Brandolini (1999).

4 Si veda, tra gli altri, Cannari e D’Alessio (1994).

- 190 -

(YROX]LRQHYHQWHQQDOHGHOODGLVWULEX]LRQHGHOUHGGLWRLQ,WDOLDXQ¶DQDOLVLGHLGDWLILVFDOLDSDUWLUHGDO

impone infatti una lettura, per così dire, “integrata”. In questo contesto,

l’analisi proposta intende fornire un primo esame di questa fonte di in-

formazione statistica, che prelude a studi futuri più dettagliati, volti ad

affrontare anche l’aspetto speculare delle diverse misure di sostegno

dei redditi. 5

Il grafico 1 mostra la serie storica del reddito complessivo per di- 5HGGLWR

FRPSOHVVLYR

chiarante in termini reali, il cui andamento riflette le diverse fasi attra- PHGLR

versate dall’economia italiana, in modo particolare la crescita

sostenuta che si è prodotta dalla seconda metà degli anni ottanta e il

modesto sviluppo degli anni novanta. Ciò emerge con maggiore chia-

rezza dal confronto con il tasso di crescita del prodotto interno lordo

reale, di fonte ISTAT, presentato dal grafico 2. Lo stesso grafico con-

sente, peraltro, di evidenziare alcune peculiarità dei dati fiscali a nostra

disposizione, responsabili di andamenti anomali negli aggregati in esa-

me. Si osserva, in particolare, la forte diminuzione del reddito com-

plessivo registrata nel 1991 (da cui, nello stesso grafico, la forte

variazione del 1992), da attribuire alla mancata elaborazione dei dati

5 Per reddito complessivo indichiamo il reddito percepito durante il periodo d’imposta, al lordo

dei contributi previdenziali e assistenziali, nonché dei rimanenti oneri deducibili. Si precisa che la

descrizione e il commento dei dati sono sempre riferite all’anno di competenza e non a quello di

presentazione delle dichiarazioni. - 191 -

,6$(5DSSRUWRWULPHVWUDOHRWWREUH

6

delle dichiarazioni secondo il modello 101 . Inoltre, con effetto a parti-

re dall’anno d’imposta 1991, i lavoratori dipendenti non possessori di

altri redditi sono stati esentati dall’obbligo di presentazione del model-

lo 101 (legge 30 dicembre 1991, n.413). Le informazioni su di loro

sono state recuperate attraverso le dichiarazioni 770 presentate dai so-

stituti d’imposta; tuttavia, le difficoltà incontrate dalle Amministrazio-

ni centrali e periferiche nel trasferire tempestivamente le dichiarazioni

770 all’Anagrafe Tributaria hanno presumibilmente causato una sotto-

stima del dato effettivo sul numero dei contribuenti e sul corrisponden-

7 .

te ammontare di reddito dichiarato

La ripartizione, in termini percentuali, dell’ammontare del reddito

&RPSRVL]LRQH

GHOUHGGLWR complessivo nelle diverse categorie reddituali, presentata dalla tabella

GLFKLDUDWRSHU 1, mostra il peso prevalente del reddito da lavoro dipendente, seguito

WLSRORJLD da quello di impresa, e poi di partecipazioni, fabbricati, redditi di capi-

tale, dominicali e agrari. E’ utile osservare come, fino al 1989, l’am-

montare di reddito da lavoro dipendente dichiarato sia aumentato a

tassi tendenzialmente inferiori a quelli registrati dal reddito complessi-

6 Si veda il riquadro a pag. 205.

7 Herr (2002). Si ricorda peraltro che dal 1980 il numero dei modelli 101 non comprende i

pensionati non titolari di altri redditi, esonerati dalla presentazione con la legge 30 marzo 1981,

n.119. - 192 -

(YROX]LRQHYHQWHQQDOHGHOODGLVWULEX]LRQHGHOUHGGLWRLQ,WDOLDXQ¶DQDOLVLGHLGDWLILVFDOLDSDUWLUHGDO

vo (la quota si riduce), mentre la contrazione osservata in corrispon-

denza dell’episodio recessivo del 1993 sia risultata proporzionalmente

inferiore. Il reddito di impresa dichiarato aumenta nel periodo 1981-90

a tassi più bassi di quelli relativi al reddito totale dichiarato; le uniche

eccezioni si osservano in corrispondenza del periodo 1984-85 e

dell’anno d’imposta 1989. La medesima componente mostra invece

Tab. 1 CATEGORIE DI REDDITO, AMMONTARE TOTALE

(reddito complessivo = 100)

Domini- Redditi a

Lavoro Imposte e

cali, Lavoro tassa-

Impresa Partecipa-

autono- Capitale Diversi oneri rim-

agrari, Fabbricati dipen- zione

totale zioni

mo borsati

alleva- dente separata

mento

1977 0,55 3,37 80,43 2,51 7,94 4,85 0,28 0,07 - -

1978 0,55 3,07 80,61 2,44 7,50 5,35 0,39 0,09 - -

1979 0,45 3,32 78,92 2,56 7,84 6,26 0,53 0,12 - -

1980 0,47 2,89 78,04 2,78 8,01 7,04 0,63 0,14 - -

1981 0,40 2,76 78,96 3,01 7,39 6,56 0,76 0,15 0,01 -

1982 0,48 3,13 78,37 3,56 7,13 6,33 0,8 0,17 0,03 -

1983 0,41 3,21 78,94 3,76 6,74 5,94 0,76 0,20 0,04 -

1984 0,45 3,27 77,29 3,99 7,25 6,64 0,88 0,21 0,02 -

1985 0,40 3,18 76,57 4,41 7,75 6,38 1,05 0,24 0,02 -

1986 0,45 3,31 76,07 4,77 7,29 6,70 1,12 0,28 0,01 -

1987 0,39 3,20 76,06 5,12 6,93 6,68 1,29 0,31 0,02 -

1988 0,43 3,09 76,02 5,76 6,75 6,55 0,86 0,34 0,01 0,19

1989 0,38 3,26 74,83 6,08 7,35 6,75 0,85 0,38 0,02 0,09

1990 0,34 3,45 75,60 6,26 6,70 6,24 0,84 0,42 0,04 0,11

1991 - - - - - - - - - -

1992 0,31 5,29 73,66 6,24 7,00 6,21 0,73 0,45 0,03 0,08

1993 0,32 4,25 74,42 6,77 6,93 6,14 0,67 0,49 - 0,02

1994 0,41 4,31 74,81 6,86 6,42 5,97 0,66 0,54 - 0,02

1995 0,43 4,36 74,67 7,39 5,75 6,08 0,73 0,54 - 0,05

Fonte: elaborazioni ISAE su dati Ministero delle Finanze.

una riduzione durante gli anni 1993-95, con un’intensità proporzional-

mente maggiore. Si noti, infine, la crescita dei redditi da capitale di-

chiarati che - a parte la diminuzione consistente del 1988, dovuta alla

modifica nella modalità di esposizione del credito d’imposta sui divi-

8 - aumentano negli anni ottanta, sia in termini assoluti, sia in rap-

dendi

porto al reddito totale e alle rimanenti categorie reddituali.

Chiudiamo questo paragrafo dedicato alle caratteristiche principa- ,GLFKLDUDQWL

8 Tale credito d’imposta fino al 1997 viene computato in aumento dei redditi di capitale e dal

1988 è collocato nel quadro N di riepilogo. - 193 -

,6$(5DSSRUWRWULPHVWUDOHRWWREUH

li dei dati a nostra disposizione con alcune osservazioni relative all’an-

damento dei dichiaranti (Graf. 3). Si precisa in primo luogo che il

numero dei contribuenti, fino all’anno d’imposta 1976, è riferito alle

sole dichiarazioni presentate secondo il modello 740, mentre a partire

dall’anno successivo i dati disponibili includono le elaborazioni dal

modello 101. La contrazione del numero dei dichiaranti che si osserva

nel 1993 va, inoltre, attribuita all’introduzione della deduzione per

l’abitazione principale, che ha prodotto una diminuzione del 27.5% del

numero di individui soggetti all’obbligo di dichiarazione.

Oltre alla composizione dell’ammontare del reddito, sopra esami-

'LFKLDUDQWLSHU

FDWHJRULDGL nato, è possibile analizzare quella dei soggetti dichiaranti tra le tipolo-

UHGGLWR 9

gie di reddito (Tab. 2) . Emerge, in particolare, come la quota più

elevata riguardi i lavoratori dipendenti, cui seguono, nell’ordine, i per-

cettori di redditi di fabbricati, dominicali e agrari, di redditi di impresa,

di partecipazione, da lavoro autonomo e - per ultimi - i percettori di

redditi di capitale. Tale graduatoria in termini di peso relativo si è man-

tenuta inalterata nel tempo, mentre l’evoluzione dell’entità della di-

stanza tra i diversi gruppi mostra alcuni andamenti che vale la pena di

commentare. Si noti, in primo luogo, come la percentuale di percettori

9 Si precisa che lo stesso soggetto può essere percettore di cespiti diversi.

- 194 -

(YROX]LRQHYHQWHQQDOHGHOODGLVWULEX]LRQHGHOUHGGLWRLQ,WDOLDXQ¶DQDOLVLGHLGDWLILVFDOLDSDUWLUHGDO

di redditi da lavoro dipendente sia andata tendenzialmente riducendosi

dal 1977, a fronte di un aumento corrispondente dell’insieme dei sog-

getti che hanno dichiarato redditi da lavoro autonomo (presumibilmen-

te legato alla crescita del terziario). Inoltre, il peso relativo dei

Tab. 2 CATEGORIE DI REDDITO, PERCETTORI (totale = 100)

Dominicali e Lavoro Lavoro Impresa Partecipa-

Fabbricati Capitale

agrari dipendente autonomo totale zioni

1977 19,09 22,26 48,30 1,32 6,29 2,44 0,29

1978 18,77 22,32 48,44 1,33 6,16 2,68 0,31

1979 18,52 22,91 47,67 1,37 6,14 2,94 0,45

1980 18,42 23,24 46,74 1,50 6,27 3,36 0,48

1981 18,78 24,39 44,51 1,65 6,39 3,73 0,55

1982 18,82 25,11 43,40 1,75 6,32 3,95 0,65

1983 18,74 26,16 42,29 1,83 6,27 4,05 0,68

1984 18,83 26,66 41,64 1,90 6,01 4,23 0,73

1985 18,69 27,03 41,24 2,00 5,83 4,42 0,80

1986 18,61 27,48 40,97 2,09 5,53 4,43 0,89

1987 18,40 27,67 40,85 2,18 5,32 4,45 1,13

1988 19,22 27,91 40,23 2,22 4,98 4,24 1,19

1989 19,22 28,59 39,93 2,29 4,84 4,01 1,11

1990 19,03 29,20 39,58 2,33 4,59 4,14 1,13

1991 - - - - - - -

1992 20,13 31,15 37,86 2,17 3,97 3,72 1,00

1993 22,01 26,11 39,88 2,43 4,31 4,15 1,10

1994 21,89 26,04 39,99 2,50 4,18 4,09 1,30

1995 21,69 26,06 40,20 2,61 4,13 3,85 1,46

Fonte: elaborazioni ISAE su dati Ministero delle Finanze.

percettori di redditi di impresa - sostanzialmente stazionario fino al

1981 - mostra una decisa diminuzione dal 1982, a favore - sembrereb-

be - di un aumento dei redditi di partecipazione e di capitale. Il numero

dei percettori cala in particolare nelle imprese in contabilità semplifica-

ta, dato questo coerente con l’ipotesi di una “naturale” tendenza delle

aziende individuali a mutare forma giuridica, evolvendo dapprima in

10 .

società di persone e poi in società di capitali

10 Herr (2002). - 195 -

,6$(5DSSRUWRWULPHVWUDOHRWWREUH

$1'$0(172'(//$',68*8$*/,$1=$

Gli studi empirici sulla distribuzione del reddito tipicamente pro-

5DSSRUWRGL

FRQFHQWUD]LRQH pongono il rapporto di concentrazione del Gini quale indicatore sinteti-

GHO*LQL co del grado di disuguaglianza. Anche in questo ambito, non

intendiamo sottrarci alla consuetudine; in particolare, la tabella se-

guente presenta le serie storiche dal 1977 del rapporto di concentrazio-

Tab. 3 REDDITO COMPLESSIVO, RAPPORTO DI CONCENTRAZIONE (1)

Reddito complessivo Reddito netto d’imposta

Anni Variazione Media Variazione Media

Valore Valore

assoluta del periodo assoluta del periodo

1977 38,0 34,4

1978 38,0 34,5

1979 38,4 34,8

-1,1 37,6 -3,0 33,5

1980 37,7 33,5

1981 36,8 32,8

1982 36,9 31,4

1983 37,3 32,2

1984 38,3 32,8

1985 38,3 32,4

1986 39,0 33,4

1987 39,9 34,1

6,3 39,9 7,1 35,0

1988 40,4 36,2

1989 40,8 36,8

1990 41,4 37,5

1991 - -

1992 43,6 39,3

1993 43,1 37,4

1994 43,7 1,8 43,9 37,9 2,0 38,2

1995 44,9 39,4

Fonte: elaborazioni ISAE su dati Ministero delle Finanze

(1) Valori espressi in termini percentuali.

11

ne , relativamente al reddito complessivo e al reddito imponibile che,

12

calcolato al netto dell’ammontare dell’imposta , possiamo identificare

in prima approssimazione quale indicatore di reddito disponibile di-

13

chiarato . A causa del regime di cumulo dei redditi dei coniugi vigente

fino al 1976, la distribuzione per classi delle frequenze risulta non

omogenea con quella elaborata per gli anni successivi; pertanto l’anda-

11 Il rapporto di concentrazione è calcolato per i redditi dichiarati non negativi, nell’ipotesi che,

per ogni anno, il carattere si equidistribuisca all’interno di ciascuna classe. L’incompleta

elaborazione dei dati documentata nelle pagine precedenti rende il valore misurato nell’anno

1991 scarsamente informativo.

12 La fonte dell’Anagrafe Tributaria non rende disponibili i dati sui trasferimenti.

- 196 -

(YROX]LRQHYHQWHQQDOHGHOODGLVWULEX]LRQHGHOUHGGLWRLQ,WDOLDXQ¶DQDOLVLGHLGDWLILVFDOLDSDUWLUHGDO

mento dell’indice (così come quello dei quintili della distribuzione) è

qui presentato a partire dal 1977. Per entrambi gli aggregati, emerge

una marcata riduzione della disuguaglianza tra il 1977 e il 1981-82, cui

segue una regolare tendenza all’aumento che si protrae per tutto il de-

cennio ottanta e gli inizi degli anni novanta, con la sola eccezione - li-

mitatamente al reddito disponibile dei dichiaranti - del 1982 e del

1985; tale dinamica risulta peraltro coerente con quanto emerge in stu-

14 . Il grado di disuguaglianza, nel

di condotti su basi di dati alternative

reddito complessivo così come in quello ottenuto una volta detratta

l’imposta netta, sembra aumentare nuovamente e in modo consistente

dal 1993 al 1995, periodo nel quale il divario tra complessivo e dispo-

nibile si mantiene stabile.

Il grado di concentrazione del reddito post-tassazione si attesta su

valori sensibilmente inferiori a quello pre-tassazione in tutto il periodo

(Graf. 4), ad indicare nel complesso una sostanziale efficacia della po-

litica fiscale nel realizzare una maggiore perequazione; tale effetto re-

13 Il reddito imponibile è costituito dalla differenza tra il reddito complessivo - al quale sono

sommati i crediti d’imposta sui dividendi - e l’importo totale dell’eccedenza di perdite di impresa e

degli oneri deducibili. L’imposta netta è calcolata sottraendo all’imposta lorda le detrazioni

d’imposta.

14 Si veda Brandolini (1999), tab. 14; Brandolini e Sestito (1994).

- 197 -

,6$(5DSSRUWRWULPHVWUDOHRWWREUH

distributivo va riferito evidentemente ai redditi dichiarati. Questo

fenomeno risulta particolarmente evidente fino al 1982, quando la

combinazione di inflazione elevata e meccanismo di contingenza,

nell’ambito di un sistema impositivo fondato su scaglioni di reddito

numerosi e ravvicinati, si traduce in un aumento della progressività

dell’imposta, oltre che in un aumento consistente del suo ammontare

(si veda il Graf. 5 sui tassi di crescita). Si ricorda, infatti, che, in pre-

senza di progressività delle aliquote, il punto unico di contingenza per

tutti i livelli retributivi ha determinato un aumento dell’imposta sui

redditi medio-alti proporzionalmente maggiore.

Il grafico 6 mostra l’andamento dei quintili della distribuzione del

4XLQWLOLGHOOD

GLVWULEX]LRQH 15

reddito complessivo, dal 1977 al 1995, a prezzi costanti ; per l’esat-

tezza, si fa riferimento ai valori soglia - vale a dire ai livelli di reddito

che delimitano, rispettivamente, il primo 20%, 40%, 60% e 80% dei di-

chiaranti - e non al reddito medio. La presenza di intervalli aperti in

15 L’assenza di informazioni sull’ammontare di reddito associato a ciascun dichiarante impone di

formulare ipotesi specifiche circa la distribuzione dei percettori all’interno di ciascuna classe di

reddito. Il criterio seguito per il calcolo consiste nell’approssimare la distribuzione dei percettori

osservata per ciascun anno attraverso un poligono di frequenza per i valori centrali delle diverse

classi di reddito e tale che l’area dell’istogramma coincida con quella sottesa dal poligono. Il

relativo quantile corrisponde pertanto al livello del reddito tale che l’integrale della spezzata così

costruita sia pari al numero di soggetti corrispondente alla percentuale cercata.

- 198 -

(YROX]LRQHYHQWHQQDOHGHOODGLVWULEX]LRQHGHOUHGGLWRLQ,WDOLDXQ¶DQDOLVLGHLGDWLILVFDOLDSDUWLUHGDO

corrispondenza dell’ultima classe di reddito nei dati dell’Anagrafe Tri-

butaria per ciascun anno assoggetta in qualche misura la determinazio-

ne dell’ultimo quintile della distribuzione ad un grado maggiore di

arbitrarietà; più oltre si approfondisce l’analisi sulla parte superiore

della distribuzione.

Una prima lettura del grafico suggerisce come nel corso di circa

un ventennio il reddito massimo del 20% più povero dei dichiaranti ab-

bia risentito in misura complessivamente limitata delle diverse fasi del

ciclo attraversate dall’economia italiana. Il livello di reddito oltre il

quale si distribuisce il secondo 20% dei dichiaranti mostra invece un

deciso aumento fino al 1981, oscilla attorno ad un valore sostanzial-

mente costante per tutto il decennio ottanta, per poi contrarsi nel corso

degli ultimi anni, in modo particolare nel periodo 1994-95. Una dina-

mica sostanzialmente analoga caratterizza il terzo quintile della distri-

buzione, mentre è utile osservare l’incremento - dal 1986 al 1990 -

della soglia di reddito dichiarato oltre il quale si colloca l’ultimo 20%

dei percettori. Ponendo a confronto i due estremi della distribuzione,

emergono ulteriori informazioni sulla dinamica distributiva e sull’evo-

luzione del grado di disuguaglianza. Il rapporto tra le soglie di reddito

relative al quarto e al primo quintile della distribuzione (Tab. 4) evi-

denzia una riduzione marcata della disuguaglianza tra il 1977 e il 1982,

anni durante i quali i redditi del primo quintile aumentano ad un tasso

- 199 -

,6$(5DSSRUWRWULPHVWUDOHRWWREUH

superiore a quelli del quarto. Lo stesso rapporto cresce in media duran-

te tutto il decennio ottanta e, in misura ancora più significativa, dopo il

1993, a causa sia della contrazione dei redditi più bassi, sia dell’incre-

mento di quelli più elevati.

Tab. 4 RAPPORTO INTERQUINTILE

(variazioni percentuali)

Anni Variazioni percentuali

1977-1982 -5,6

1983-1992 6,0

1993-1995 8,6

Fonte: elaborazioni ISAE su dati Ministero delle Finanze.

Tab. 5 RISULTATI DELLA STIMA DEI PERCENTILI PER I REDDITI

PIÙ ELEVATI. REDDITO COMPLESSIVO

(milioni di lire a prezzi 1995)

a b c d e f g h i l

P90 P95 P99 P99,9 P99,99 P90-100 P95-100 P99-100 P99,90-100 P99,99-100

1977 35,2 45,1 88,0 215,0 521,3 57,4 75,3 143,9 348,0 805,4

1978 36,3 45,1 88,5 218,3 526,7 57,7 75,7 144,6 349,7 796,9

1979 37,8 47,0 93,9 231,8 565,9 60,6 79,9 154,1 374,1 859,2

1980 37,0 48,1 95,4 244,8 598,3 61,9 82,0 159,4 393,6 887,0

1981 38,6 48,1 95,8 235,0 567,4 62,2 81,5 155,9 376,5 840,1

1982 38,3 48,3 94,1 228,3 539,2 61,1 79,8 152,4 362,8 826,4

1983 38,3 47,9 94,6 221,1 509,7 60,5 79,0 149,4 346,0 753,3

1984 38,2 48,6 96,7 234,4 552,0 62,2 81,8 156,1 370,1 821,7

1985 39,9 49,7 101,1 250,4 587,9 64,5 85,5 164,7 396,3 901,3

1986 39,6 51,2 105,3 267,6 645,4 67,0 89,8 176,1 432,7 1.026,8

1987 40,6 53,7 113,3 287,0 696,0 70,9 95,6 188,6 465,8 1.087,5

1988 43,1 56,5 118,8 296,3 676,2 74,3 100,1 194,1 461,6 1.010,1

1989 44,1 59,0 124,0 316,9 735,9 77,6 104,9 205,0 496,8 1.106,9

1990 46,1 60,5 125,3 318,0 752,1 79,1 106,6 207,7 506,2 1.163,7

1991 50,5 66,3 135,3 338,3 815,1 89,1 117,9 227,7 552,3 1.295,0

1992 47,2 62,7 127,9 310,8 754,6 80,5 107,9 205,8 480,3 1.195,5

1993 46,6 62,2 126,7 316,2 777,7 80,5 108,4 209,1 517,9 1.254,0

1994 46,3 61,9 125,6 316,1 780,6 80,2 108,2 208,7 520,1 1.267,8

1995 45,6 60,8 123,9 317,6 806,0 79,2 107,1 209,4 532,8 1.341,1

Fonte: elaborazioni ISAE su dati Ministero delle Finanze. P90 e P90-100 indicano rispettivamente il valore

soglia e l’ammontare medio del reddito del 90mo percentile; P95 e P95-100 indicano il valore soglia e l’

ammontare medio del reddito del 95mo percentile; P99 e P99-100 indicano il valore soglia e l’ammontare

medio del reddito del 99mo percentile, e così via.

- 200 -

(YROX]LRQHYHQWHQQDOHGHOODGLVWULEX]LRQHGHOUHGGLWRLQ,WDOLDXQ¶DQDOLVLGHLGDWLILVFDOLDSDUWLUHGDO

Al fine di derivare informazioni più dettagliate sulle dinamiche re- 3HUFHQWLOL

VXSHULRUL

lative alla coda superiore della distribuzione, l’attenzione è focalizzata

sul livello del reddito oltre il quale si collocano, per ciascun anno, quo-

te sempre più ridotte dei dichiaranti. L’andamento dei diversi percentili

calcolati in relazione al tratto superiore della curva dei redditi - attra-

16

verso la tecnica di interpolazione di Pareto - è riportato in tabella 5 .

Si presentano, in particolare, i valori di ripartizione, o valori soglia

(P90, P95, P99, P99,9, P99,99, indicati nelle colonne a-e) e l’ammon-

tare medio (P90-100, P95-100, P99-100, P99,9-100, P99,99-100, co-

lonne f-l) rispettivamente del 10%, 5%, 1%, 0.1%, 0.01% dei soggetti

con reddito più elevato. I redditi medi si muovono in linea con i rispet-

tivi valori soglia, accentuandone le tendenze; in rapporto con il reddito

complessivo (grafici 7 e 8), risulta confermata l’identificazione di tre

fasi che contraddistinguono la dinamica distributiva, quale già emersa

17 dal

dall’andamento dell’indice del Gini: la prima “spinta egualitaria”

1977 fino agli anni 1981-1982, il successivo aumento della disugua-

glianza che - particolarmente marcato fino al 1987 - si protrae fino al

termine del decennio ottanta, la sostanziale stasi del periodo 1990-92,

il consistente aumento della dispersione nella distribuzione del reddito

18

dal 1993 al 1995 . Quest’ultimo diviene sempre più evidente quanto

16 L’approccio seguito si basa sulla metodologia illustrata in Piketty (2001) e in Piketty e Saez

(2001).

17 Brandolini, A. e P. Sestito (1994), p.353. - 201 -

,6$(5DSSRUWRWULPHVWUDOHRWWREUH

più si considerano percentili elevati; in modo particolare, l’aumento

della concentrazione negli ultimi tre anni sembra dovuto all’aumento,

rispetto alla media, dei redditi dello 0.01% più ricco dei dichiaranti.

Sarà interessante vedere se l’aumento della concentrazione prosegue

negli anni successivi come in altri paesi europei.

Secondo un’impostazione che ripercorre quella illustrata nelle pa-

/DYRUDWRUL

GLSHQGHQWL gine precedenti con riferimento al reddito del complesso dei contri-

SHQVLRQDWLH buenti, concludiamo con alcune osservazioni sull’evoluzione del grado

DVVLPLODWL di disuguaglianza per un sottoinsieme di soggetti, costituito dai soli la-

voratori dipendenti, pensionati e assimilati (dichiarazioni 740 e 101),

per il quale la banca dati utilizzata presenta un grado maggiore di detta-

glio (e di affidabilità). In tabella 6 si riporta l’indice del Gini calcolato

sia per il totale del reddito di queste categorie – comprensivo cioè di

tutte le fonti di reddito eventualmente percepite –, a partire dal 1979

(colonna a), sia, dal 1977, per le sole retribuzioni lorde (colonna b).

Con riferimento a queste ultime, la riduzione dell’indice fino al 1981-

82 coincide con l’aumento del reddito medio da lavoro dipendente

(quale desumibile dai dati fiscali per categorie omogenee di contri-

buenti) ed è plausibilmente legata alle pressioni sindacali del decennio

settanta verso una più egualitaria distribuzione delle retribuzioni, i cui

effetti possono essersi protratti per alcuni anni. Il periodo 1983-92

18 Naturalmente, questo incremento è di per sé Pareto efficiente e non consente di trarre

indicazioni in termini di miglioramento o peggioramento della distribuzione, se non analizzato

congiuntamente alla dinamica dei redditi più bassi.

- 202 -

(YROX]LRQHYHQWHQQDOHGHOODGLVWULEX]LRQHGHOUHGGLWRLQ,WDOLDXQ¶DQDOLVLGHLGDWLILVFDOLDSDUWLUHGDO

sembra invece caratterizzato da un aumento del grado di disuguaglian-

za, che alcuni osservatori attribuiscono ad un forte incremento della di-

spersione retributiva all’interno e tra i settori, a sua volta legato alla

LAVORATORI DIPENDENTI, RAPPORTO DI CONCENTRAZIONE

7DE Reddito complessivo dei lavoratori Reddito da lavoro

dipendenti (a) dipendente (b)

1977 n. d. 33,14

1978 n. d. 32,61

1979 33,82 32,36

1980 32,51 30,84

1981 31,49 29,97

1982 31,39 29,69

1983 31,56 29,96

1984 32,26 30,57

1985 32,61 30,61

1986 33,00 30,84

1987 33,85 31,62

1988 34,22 31,90

1989 34,49 32,01

1990 34,82 32,50

1991 - -

1992 36,86 34,38

1993 36,47 33,76

1994 37,02 34,29

1995 37,77 34,97

Fonte: elaborazioni ISAE su dati Ministero delle Finanze; n.d. = non disponibile.

Tab. 7 LAVORATORI DIPENDENTI, REDDITO MEDIO DEI PERCENTILI:

RAPPORTO CON IL REDDITO MEDIO COMPLESSIVO

P99.90- P99.99-

P90-100 var. % P95-100 var. % P99-100 var. % var. % var. %

100 100

1979 2,44 3,08 5,47 11,55 25,07

1980 2,38 3,00 5,34 11,80 26,59

-5,1 -5,2 -3,8 -1,1 2,3

1981 2,31 2,92 5,22 11,33 24,81

1982 2,31 2,92 5,26 11,42 25,64

1983 2,33 2,95 5,32 11,32 23,76

1984 2,38 3,03 5,52 12,10 26,68

1985 2,43 3,13 5,78 13,06 30,21

1986 2,49 3,24 6,06 13,88 32,49

1987 2,54 3,33 6,28 14,50 33,45

18,1 22,8 26,2 36,0 53,2

1988 2,59 3,39 6,31 14,26 31,66

1989 2,61 3,44 6,46 14,93 33,52

1990 2,63 3,46 6,47 14,89 34,33

1991 - - - - -

1992 2,75 3,63 6,71 15,40 36,40

1993 2,76 3,65 6,77 15,87 38,95

1994 2,78 2,0 3,67 1,9 6,76 2,6 15,21 5,3 39,86 8,3

1995 2,81 3,71 6,95 16,71 42,19

Fonte: elaborazioni ISAE su dati Ministero delle Finanze. - 203 -

,6$(5DSSRUWRWULPHVWUDOHRWWREUH

dinamica differenziata, per settore e per qualifica, dell’occupazione di-

19 ; tale tendenza risulta confermata dall’andamento del rap-

pendente

porto tra il reddito medio del più elevato 10% dei dichiaranti e quello

totale (Tab. 7). Questo rapporto cresce, nel periodo in esame, ad un tas-

so superiore al 18% e assume valori ancora maggiori nei percentili suc-

cessivi, fino a superare il 53% per lo 0.01% dei lavoratori dipendenti

più ricchi. Una correlazione inversa tra concentrazione dei redditi e re-

tribuzioni lorde si osserva, infine, dal 1993 al 1995, anni nei quali l’au-

mento della prima si associa ad una consistente diminuzione delle

seconde. Pur escludendo il dato relativo al 1991 che, per i motivi sopra

illustrati, risulta scarsamente informativo, il reddito da lavoro dipen-

dente (corretto per la dinamica dell’inflazione) evidenzia, in particola-

re, una flessione già dal 1992, che si protrae nei tre anni successivi a

seguito della scomparsa dei meccanismi di indicizzazione, nonché del-

la politica dei redditi e dell’occupazione attivata con l’accordo sotto-

scritto dalle parti sociali nel 1993.

19 Si veda Birindelli, Lugaresi, Calmieri, Proto, Ricci, Rizzi (1993).

- 204 -

(YROX]LRQHYHQWHQQDOHGHOODGLVWULEX]LRQHGHOUHGGLWRLQ,WDOLDXQ¶DQDOLVLGHLGDWLILVFDOLDSDUWLUHGDO

'LFKLDUD]LRQLGHLUHGGLWLGHOOHSHUVRQHILVLFKH3ULQFLSDOLULIHULPHQWLQRUPDWLYL

Anno Elaborazione da Principali riferimenti normativi

d’imposta modelli

1977 740, 101 Applicazione dell’aliquota del 15% fisso al reddito imponibile in base al DPR 599/73.

Introduzione del reddito da allevamento.

Aggiornamento del coefficiente di rivalutazione dei terreni e dei fabbricati.

1978 740, 101 Il volume d'affari per la distinzione tra impresa e impresa minore aumenta da L. 180 milioni a

L. 360 milioni.

1979 740, 101 Concessione di un'ulteriore detrazione per i redditi da lavoro dipendente inferiori a L. 2.000.000.

Concessione di un' ulteriore detrazione per i redditi da lavoro dipendente inferiori a L. 2,5

1980 740, 101 milioni.

Elevato da L.2,5 milioni a L.3 milioni il limite reddituale per usufruire dell'ulteriore detrazione.

Riduzione dell'imposta lorda nella misura del 3% per i redditi non eccedenti i 30 milioni (legge

1981 740, 101 645/81).

I pensionati sono esonerati dalla presentazione del mod. 101, in base alla legge 119/81.

Elevato a L.1.350.000 il limite reddituale al di sopra del quale un familiare non può più essere

1982 740,101 considerato a carico del dichiarante.

Lavoratori dipendenti: sale a L. 3.500.000 il limite per usufruire dell’ulteriore detrazione.

Limite di esonero elevato a L.4,5 milioni per possessori di solo reddito da pensione o lavoro

dipendente.

Elevato a L 2.750.000 il limite reddituale al di sopra del quale un familiare non può più essere

1983 740, 101 considerato a carico del dichiarante.

Rinnovata la struttura delle aliquote IRPEF (legge 53/83).

Elevato a L. 4,8 milioni il limite di esonero dall'obbligo di presentazione della dichiarazione.

Ove di importo complessivo superiore a L.2 milioni, per le eventuali deduzioni e detrazioni sono

considerati anche i redditi esenti, i redditi soggetti a ritenuta alla fonte a titolo d’imposta o a

1984 740, 101 imposta sostitutiva (legge 733/84).

Modifica dei coefficienti di aggiornamento delle rendite catastali ai fini della determinazione dei

redditi dei fabbricati.

Elevato a L. 5.100.000 il limite dall'obbligo di presentazione della dichiarazione per i possessori

di soli redditi da lavoro dipendente o da pensione.

1985 740, 101 Numerose modifiche dei quadri E e G (legge 17/85), tra cui nuovi criteri di determinazione

forfetaria dei redditi da lavoro autonomo e di impresa.

Revisioni delle aliquote IRPEF (legge 121/86).

Elevato del coefficiente di rivalutazione degli estimi catastali per la determinazione dei redditi

1986 740, 101 dominicali e agrari.

Riordinamento della disciplina delle detrazioni d'imposta (decreto legge 57/86).

Elevato a L. 5,4 milioni il limite di esonero dell'obbligo di presentazione per i possessori di soli

1987 740, 101 redditi da lavoro dipendente o da pensione.

Elevata la detrazione d'imposta per il coniuge a carico.

Modifiche del modello 740 (T.U.I.R. 1° gennaio 1988).

Elevato il limite del reddito per la sussistenza a carico.

Ai fini della determinazione dei redditi domenicali e agrari, entra in vigore la prima revisione

1988 740, 101 generale delle tariffe d’estimo dei terreni.

I redditi da lavoro dipendente a tassazione separata possono confluire nel reddito complessivo e

soggetti a tassazione ordinaria.

Revisione della curva delle aliquote per scaglioni di reddito (legge 69/89).

Elevato a L. 6.602.000 l'esonero della presentazione della dichiarazione per i possessori di soli

1989 740, 101 redditi di lavoro dipendente o di pensione.

Modifica dei coefficienti di aggiornamento delle rendite catastali ai fini della determinazione dei

redditi dei fabbricati. - 205 -

,6$(5DSSRUWRWULPHVWUDOHRWWREUH

Anno Elaborazione da Principali riferimenti normativi

d’imposta modelli Revisione della curva delle aliquote per scaglioni di reddito.

Adeguati tutti gli importi riguardanti le detrazioni d’imposta.

1990 740, 101 Modifica dei coefficienti di aggiornamento delle rendite catastali ai fini della determinazione dei

redditi dei fabbricati.

Revisione della curva delle aliquote per scaglioni di reddito.

Esonero dall’obbligo di presentazione della dichiarazione MOD 740 per i lavoratori dipendenti e

1991 740 pensionati con reddito non superiore a L. 7.579.000; tale limite vale anche per i percettori di solo

redditi derivanti da borsa di studio e assegni familiari.

740, 730, 770 Certificazioni del datore di lavoro per i redditi corrisposti nell'anno 1992.

1992 (ex mod. 101) Nuove detrazioni d'imposta e nuovi limiti di reddito.

Elevato a L. 8.538.000 l'esonero dalla presentazione della dichiarazione per i possessori di soli

redditi da lavoro dipendente o da pensione.

I possessori di soli redditi di lavoro dipendente non sono tenuti a presentare la dichiarazione

1993 740, 730, 770 (fino al 1990 dovevano inviare il mod. 101).

Introduzione della deduzione del reddito da abitazione principale per un importo non superiore a

L. 1.000.000.

Detassazione dei redditi da impresa reinvestiti.

Detraibilità dei contributi versati a fondi pensione complementari.

Deducibilità dei versamenti effettuati a favore delle popolazioni del Nord Italia colpite dall’alluvi-

1994 740, 730, 201, 770 one del 1994.

Introduzione del versamento di acconto per l'imposta su patrimonio netto nella misura del 35%.

Rivalutazione dei redditi dominicali e agrari.

Nuove aliquote per la rivalutazione dei redditi dominicali e agrari dei terreni.

1995 740, 730, 770 Deducibilità per i lavoratori autonomi e gli imprenditori dei contributi versati a forme

pensionistiche complementari.

- 206 -

(YROX]LRQHYHQWHQQDOHGHOODGLVWULEX]LRQHGHOUHGGLWRLQ,WDOLDXQ¶DQDOLVLGHLGDWLILVFDOLDSDUWLUHGDO

&21&/86,21,

In questo capitolo si propone una prima ricognizione dell’archivio

- sinora scarsamente utilizzato - dei dati sulle dichiarazioni dei redditi

delle persone fisiche elaborate dal Ministero delle Finanze per il perio-

do 1974-95. Accanto ad una descrizione della banca dati alla luce dei

principali cambiamenti normativi, responsabili di dinamiche talvolta

anomale degli aggregati in esame, l’analisi degli assetti distributivi e

del loro modificarsi nel tempo è condotta attraverso la lettura di alcuni

indicatori del grado di disuguaglianza, opportunamente costruiti per il

complesso dei dichiaranti e per il sottoinsieme dei lavoratori dipenden-

ti. Si tratta di un esame , il cui obiettivo è quello di analizzare le

H[SRVW

tendenze distributive registrate nel nostro Paese associandole ai princi-

pali episodi di politica economico-sociale che si sono succeduti nel

tempo. Il risultato è un primo materiale di documentazione che, confer-

mando i risultati di analisi condotte su banche dati alternative, identifi-

ca tre fasi nell’evoluzione della disuguaglianza in Italia. La prima, che

si protrae fino all’inizio del decennio ottanta, trascinando le dinamiche

degli anni settanta, è caratterizzata dall’elevato potere contrattuale del

sindacato, che si manifesta nell’aumento delle retribuzioni (nominali e

reali) e del costo del lavoro. Cruciale è l’impatto del sistema di indiciz-

zazione introdotto con l’accordo interconfederale del 1975 per la rifor-

ma della scala mobile, accordo entrato a pieno regime dal 1977:

l’aumento del grado medio di indicizzazione delle retribuzioni e l’ado-

zione di un meccanismo in cifra fissa uguale per tutti i livelli e tutti i

contratti (punto unico di contingenza) determinano un forte appiatti-

mento dei ventagli retributivi e dunque una marcata tendenza verso una

distribuzione maggiormente egualitaria. Si ricordi, inoltre, il ruolo

svolto dall’abolizione delle cosiddette scale mobili anomale, anch’essa

avvenuta a partire dal 1977, che riconduce al meccanismo previsto per

l’industria tutti i sistemi di indicizzazioni che dispongono un più acce-

lerato adeguamento delle retribuzioni al costo della vita; ancora, l’ac-

cordo per la Cassa Integrazione, sempre del 1975. In questo periodo la

crescente erogazione di prestazioni sociali determina una robusta redi-

stribuzione a favore delle famiglie meno abbienti. Il grado più elevato

di indicizzazione dei salari si registra fino al 1982; il successivo au-

mento della disuguaglianza - che emerge dalla dinamica sia del rappor-

to di concentrazione, sia dei percentili della distribuzione - va letto alla

- 207 -


PAGINE

250

PESO

3.16 MB

AUTORE

Atreyu

PUBBLICATO

+1 anno fa


DESCRIZIONE DISPENSA

Dispensa al corso di Scienza delle finanze della Prof.ssa Gaetana Trupiano. Trattasi del rapporto "Politiche pubbliche e redistribuzione" dell'ottobre 2002 dell'ISAE, Istituto di Studio e Analisi Economica, dedicato all’analisi strutturale di tematiche relative alla distribuzione del reddito e all’intervento pubblico in campo sociale e all’illustrazione degli effetti redistributivi delle manovre di finanza pubblica.


DETTAGLI
Corso di laurea: Corso di laurea in scienze politiche per il governo e l'amministrazione
SSD:
A.A.: 2011-2012

I contenuti di questa pagina costituiscono rielaborazioni personali del Publisher Atreyu di informazioni apprese con la frequenza delle lezioni di Scienza delle finanze e studio autonomo di eventuali libri di riferimento in preparazione dell'esame finale o della tesi. Non devono intendersi come materiale ufficiale dell'università Roma Tre - Uniroma3 o del prof Trupiano Gaetana.

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