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Quote società partecipate - C. Cost. n. 832/05

Questa dispensa si riferisce alle lezioni di Diritto degli Enti Locali, tenute dalla Prof. ssa Luisa Torchia nell'anno accademico 2011.
Il documento riporta il testo della sentenza n. 832 del 2005 della Corte Costituzionale. La pronuncia riforma di una sentenza del Tar della Lombardia... Vedi di più

Esame di Diritto degli Enti Locali docente Prof. L. Torchia

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ESTRATTO DOCUMENTO

­la sentenza TAR Campania n. 1138/98 invocata dal Comune non potrebbe

comunque giustificare le modifiche statutarie contestate in quanto essa si limita

a consentire alla Giunta municipale variazioni irrilevanti delle quote di

partecipazione societaria e nello stesso senso va letta la decisione sez. V

n.2699/2004.

All'udienza pubblica dell'11.1.2005 il ricorso è stato trattenuto per la decisione.

DIRITTO

1.Con sentenza TAR Lombardia, sez. III, n.1622 del 6.5.2004 è stato accolto il

ricorso proposto dai sigg. Alessandro Antoniazzi ed altri ( in qualità di

consiglieri del comune di Milano, risultati nell'occasione dissenzienti, astenuti

o assenti) avverso la delibera Consiglio comunale n. 32 del 9.6.2003

(pubblicata nel BUR del 14.7.2003 ed entrata in vigore il 14.8.2003), con la

quale erano state apportate modifiche agli art. 36, 2° comma, lett. e) e 43, 3°

comma, lett. e) dello Statuto comunale, nel senso di devolvere alla competenza

della Giunta comunale "la determinazione di variazioni o dismissioni di quote

di partecipazione non determinanti ai fini del controllo della società" (art.36,

secondo comma, lett.e) e di attribuire alla competenza dello stesso organo "la

determinazione di variazioni o di dismissioni di quote di partecipazione non

determinanti ai fini del controllo delle società partecipate che gestiscono

servizi pubblici" (art.43, terzo comma lett.e).

Avverso detta sentenza ha proposto appello il comune di Milano.

2.L'appello è infondato.

2.1. Il Comune ripropone, richiamando in particolare le decisioni di questa

Sezione n.358 del 31.1.2001 e n. 2699 del 4.5.2004, l'eccezione di

inammissibilità del ricorso originario per difetto di legittimazione attiva di

singoli consiglieri comunali, non essendovi stata (a suo avviso) una lesione

diretta, personale ed attuale delle loro prerogative; che tale legittimazione

verrebbe generalmente consentita nel caso in cui la lesione derivi dalla

compressione delle competenze del consiglio comunale e che quindi operi

indirettamente sulla posizione del singolo componente, ma in quest'ultima

ipotesi occorrerebbe che la lesione delle prerogative dell'ufficio del singolo

consigliere discenda dalla lesione dell'ufficio dell'intero Consiglio ab extra e

non dal collegio di cui fa parte, dal momento che il contrasto tra il singolo

componente e l'organo collegiale non potrebbe che risolversi all'interno

dell'organo stesso secondo la normale dialettica maggioranza­opposizione.

2.1.2.Detto assunto non può essere condiviso nella parte in cui si sostiene che

nella specie non sarebbe intervenuta alcuna lesione diretta delle prerogative

del consigliere comunale.

2.1.3.È pur vero che in genere la legittimazione a ricorrere da parte di un

componente di organo collegiale è stata ammessa solo per quelle deliberazioni

collegiali che investano direttamente la sua sfera giuridica o quando le norme

che attengono al procedimento formativo dell'atto collegiale siano state violate

in modo tale che egli non sia stato posto in condizione di poter svolgere

regolarmente il proprio ufficio (V. le decisioni di questa Sezione n. 1437 del

3.12.1955 e n. 40 del 28.1.1972).

Peraltro, è stato riconosciuto l'interesse del componente di un organo

collegiale ad impugnare un provvedimento di modifica della composizione

dell'organo al fine di tutelarne il funzionamento nella sua corretta

composizione (V. la decisione di questo Consiglio, sez. VI n. 493 del

15.6.1979).

Parimenti, è stata ammessa l'impugnativa da parte del singolo componente di

una deliberazione collegiale concernente il regolamento per le adunanze

dell'organo collegiale nonostante che non fossero stati addotti vizi

procedimentali della deliberazione sul regolamento stesso (V. la decisione di

questo Consiglio, sez. VI n. 383 del 25.5.1993).

2.1.4.Nel caso in esame va innanzitutto considerato che l'atto impugnato

(modifiche allo Statuto comunale) ha carattere normativo ed in quanto tale

viene a disciplinare in astratto ed in generale il riparto di competenza tra il

Consiglio e la Giunta municipale con riferimento alla "partecipazione dell'ente

locale a società di capitali".

Lo statuto comunale nel testo precedente prevedeva la competenza esclusiva

dell'organo consiliare per la " partecipazione a società di capitali", mentre a

seguito delle modifiche sono state trasferite alla Giunta "le variazioni o

dismissioni di quote di partecipazione non determinanti ai fini del controllo

della società".

In sostanza, tale modifica viene ad incidere direttamente sull'esplicazione del

mandato dei singoli consiglieri, che si vedono annullate con riferimento a tali

argomenti le loro prerogative di iniziativa, di partecipazione alle sedute

consiliari, di esprimere le loro opinioni nell'ambito dell'organo collegiale ed

esercitare le altre funzioni previste dalla legge.

Né può sostenersi che il singolo consigliere è stato regolarmente invitato o

comunque ha regolarmente partecipato alla deliberazione del consiglio

comunale, per cui non potrebbe poi impugnarla per asserita lesione delle

proprie prerogative per essere stato l'affare attribuito alla Giunta, venendosi

altrimenti a consentire al singolo componente di contestare la volontà della

maggioranza regolarmente formatasi anche con l'apporto della minoranza (V.

la decisione di questa Sezione n. 340 del 13.6.1953 e TAR Campania, sez. 1°, n.

7203 del 18.11.2002).Tale rilievo può valere nel caso in cui il consiglio abbia

ritenuto di competenza della giunta uno specifico e ben circoscritto affare (in

ordine alla cui deliberazione siano state comunque assicurate le prerogative

del consigliere comunale), ma non nell'ipotesi in esame nella quale vengono

assegnati per il futuro alla giunta una pluralità di affari genericamente

individuati dall'espressione "le variazioni o dismissioni di quote di

partecipazione non determinanti ai fini del controllo della società". In

quest'ultima ipotesi le prerogative di consigliere vengono ad essere in ogni

caso conculcate, non potendosi prevedere le concrete ipotesi che potranno

essere trattate a tempo indeterminato dalla Giunta, su ciascuna delle quali non

ha potuto svolgere in concreto il proprio ufficio (V., per un caso analogo, TAR

Calabria n.2085 del 13.12.2001) .

2.1.5.Non sono pertinenti le decisioni di questa Sezione n. 358 del 31.1.2001e

n. 2699 del 4.5.2004, in quanto concernenti non solo atti della giunta e non

dell'organo consiliare ma anche provvedimenti concreti della giunta. In

particolare, nel primo caso si trattava dell'impugnativa di una delibera di

Giunta comunale su un argomento ritenuto di competenza del Consiglio, nel

qual caso il consigliere comunale è stato considerato privo di legittimazione a

ricorrere, in quanto il contrasto non concernerebbe in modo diretto il

consigliere ma il consesso del quale faceva parte (ma., in senso contrario, V.

TAR Puglia, Lecce, sez. 2° n. 317 del 16.1.2004); nel secondo caso poi il difetto

di legittimazione ha riguardato un consigliere di un Ente (Provincia) che aveva

contestato una deliberazione di altro Ente (Comune) per aver la giunta

municipale invaso in un affare concreto le competenze del consiglio comunale.

2.2. Nel merito, la questione da decidere consiste nello stabilire la legittimità o

meno delle modifiche statutarie, che attribuiscono alla Giunta le

determinazioni su" variazioni o dismissioni di quote di partecipazione in

società di capitali non determinanti ai fini del controllo della società" e su

"variazioni o dismissioni di quote di partecipazione non determinanti ai fini del

controllo delle società partecipate che gestiscono sevizi pubblici".

2.2.1.Il TAR ha ritenuto tali modifiche illegittime, sul presupposto che l'art. 117

, 2° comma, della Costituzione (nel testo sostituito dall'art. 3 L. cost.

18.10.2001 n.3) ha riservato alla legislazione esclusiva dello Stato, tra l'altro,

la materia relativa alla "legislazione elettorale, organi di governo e funzioni

fondamentali di Comuni, Province e Città metropolitane", e che nella stessa

direzione si muove l'art. 4 L. 5.6.2003 n.131 (disposizioni per l'adeguamento

dell'ordinamento della Repubblica alla legge costituzionale 18.10.2001, n.3),

per aver conferito agli statuti una posizione di secondarietà rispetto alla legge

statale in materia di organizzazione pubblica. Con la conseguenza, ad avviso

del TAR, che l'art. 42, 2° comma lett. e, D. L.vo 18.8.2000 n.267, come

modificato dall'art. 36,comma 12°, L. 28.12.2001 n. 448 ha riservato alla

competenza esclusiva dell'organo consiliare ogni determinazione circa la

partecipazione comunale in società di capitali, senza alcuna limitazione e con

la precisazione, contenuta nella parte finale della norma, che le deliberazioni

in ordine agli argomenti enumerati nella disposizione non possono essere

adottate nemmeno in via d'urgenza da altri organi del Comune (salvo quelle

attinenti a variazioni di bilancio da parte della Giunta). Ha precisato, infine,

che il nuovo sistema di riparto di competenze tra Giunta e Consiglio è retto dal

principio secondo cui l'organo elettivo è chiamato ad esprimere gli indirizzi

politici ed amministrativi di rilievo generale, che si traducono negli atti

fondamentali, tassativamente elencarti nell'art. 42 D. L.vo n.267/2000 e che in

tale quadro la definizione della categoria degli atti fondamentali riservati alla

competenza del Consiglio comunale è compiuta direttamente dalla legge e non

possa essere oggetto di interventi manipolativi medianti atti aventi natura

amministrativa, per cui tutti gli atti che compongono il catalogo delle

attribuzioni consiliari, tra cui la partecipazione ­in qualsiasi forma e misura­

dell'ente locale nelle società di capitali, sono per definizione fondamentali,

senza che in proposito possa predicarsene l'ascrizione ad una diversa categoria

in applicazione di un criterio finalistico fondato sulla non incidenza della

dismissione sul controllo della società.

2.2.2. Il Comune, a sua volta, dopo aver rilevato che il TAR si era fatto

fuorviare dall'intenzione avuta da coloro che avevano predisposto i lavori

preparatori delle modifiche statutarie e che comunque non aveva correttamente

inteso il contenuto di tali modifiche, ha precisato che vi è assoluta

corrispondenza tra le disposizioni di legge e le disposizioni statutarie,

essendosi limitato il Consiglio, nell'esercizio dei poteri di cui all'art. 6, 2°

comma, D. L.vo n.267/2000, a specificare le attribuzioni degli organi comunali,

chiarendo il significato di atto fondamentale in ordine all'organizzazione dei

pubblici servizi nel rispetto dei principi di cui al T.U. delle leggi

sull'ordinamento degli Enti locali, specificazione che è assegnata

espressamente allo Statuto; che inoltre è insussistente una riserva di legge in

tema di riparto di competenze tra organi comunali, che peraltro sarebbe

contrastante con il potere statutario dei Comuni; né può sostenersi che la

ripartizione delle competenze tra Consiglio e Giunta sia assolutamente rigida

in considerazione del potere statutario previsto dall'art. 114, 2° comma, Cost.;

che l'attribuzione espressa alla Giunta di competenze in materia di atti di

gestione delle partecipazioni azionarie, che non hanno valore determinante ai

fini del controllo societario, non esclude il potere di indirizzo e controllo

strategico assegnato al Consiglio comunale;

2.3.Le doglianze del Comune non possono essere accolte, secondo quanto

appresso precisato.

2.3.1.Occorre innanzitutto inquadrare la questione da un punto di vista

costituzionale, prendendo in considerazione, per quanto interessa, gli artt. 114

e 117 Cost. nel testo attuale.

È pur vero secondo quanto evidenziato dal Comune che l'art. 114, 2° comma,

Cost. consacra l'autonomia degli enti locali, con propri statuti, poteri e funzioni

secondo i principi fissati dalla Costituzione, ma poi l'art. 117 Cost., nel

ripartire la competenza legislativa tra Stato e Regioni, attribuisce alla

competenza esclusiva dello Stato la materia "legislazione elettorale, organi di

governo e funzioni fondamentali dei Comuni, Province e Città metropolitane".

Con la conseguenza che la determinazione degli organi di governo dei Comuni,

con le connesse sfere di competenza, appartiene in via esclusiva alla

legislazione statale, tanto è vero che tra i criteri per la delega al Governo per

la revisione delle disposizioni in materia di enti locali per adeguarle alla legge

costituzionale n. 3/2001 (delega da esercitare entro il 31.12.2005) è stato

inserito quello per la "valorizzazione della potestà statutaria e regolamentare

dei Comuni, delle Province e delle Città metropolitane" (art. 2 L. n.131/2003 e

successive modificazioni).

In tale quadro costituzionale, va correttamente interpretato l'art. 6, 2° comma,

D. L.vo n.267/2000, che a proposito degli statuti comunali e provinciali,

statuisce, per quanto interessa, che "lo statuto, nell'ambito dei principi fissati

dal presente testo unico, stabilisce le norme fondamentali dell'organizzazione

dell'ente e, in particolare, specifica le attribuzioni degli organi, le forme di

garanzia e di partecipazione delle minoranze, i modi di esercizio della

rappresentanza legale dell'ente, anche in giudizio".

2.3.2.Pertanto, tenendo anche conto di quanto ritenuto dalla Corte cost. nella

sentenza n. 17 del 16.1.2004, punto 6.2 della motivazione (sia pure con

riferimento alla competenza legislativa regionale), nell'ambito del potere

statutario comunale sulle norme fondamentali dell'organizzazione dell'ente ed

in particolare sulla specificazione delle attribuzioni degli organi occorre

enucleare la competenza esclusiva dello Stato in materia di organi di governo,

e connesse sfere di competenza, che evidentemente non può essere

autonomamente disciplinata dal comune neppure in sede statutaria in

mancanza di un una norma legislativa statale che ne delimiti l'intervento

integrativo. Per cui il potere di specificazione delle attribuzioni degli organi,

genericamente rimesso alla potestà statutaria comunale, in considerazione

della preferenza per un'interpretazione della norma costituzionalmente

orientata, non può che riferirsi agli organi comunali "diversi" da quelli di

governo (individuati dall'art. 36, comma 1°, D. L.vo n. 267/2000 nel "consiglio,

giunta , sindaco") e cioè ai dirigenti in genere, al direttore generale (ove

previsto), agli incaricati a contratto in qualifiche dirigenziali ed all'organo di

revisione.

Sul punto pertanto va integrata la motivazione della sentenza del TAR per aver

ritenuto che il potere statutario di specificazione delle attribuzioni degli organi

comunali riguardasse in generale le modalità di esercizio delle funzioni, senza

distinguere tra gli organi comunali di governo e gli altri organi dell'ente,

dovendosi invece il potere di specificazione attualmente riferire solo agli

organi comunali diversi da quelli di governo, salvo la facoltà di disciplinare

procedure e forme di collaborazione fra i diversi organi di governo (V. Corte

cost. n. 379 del 6.12.2004, punto 9 della motivazione, sia pure con riferimento

agli organi regionali).

2.3.3.La conclusione di cui sopra è coerente pure con la L.5.6.2003 n.131,

applicabile ratione temporis alla fattispecie in esame, in quanto entrata in

vigore l'11.6.2003 e quindi prima dell'efficacia delle contestate modifiche

statutarie, intervenuta il 14.8.2003.

Invero, l'art. 4 , 2° comma , della suddetta legge, nella parte in cui precisa che

"lo statuto, in armonia con la Costituzione e con i principi generali in materia

di organizzazione pubblica, nel rispetto di quanto stabilito dalla legge statale di

attuazione dell'art. 11, secondo comma, lettera p) della Costituzione, stabilisce

i principi di organizzazione e funzionamento dell'ente, le forme di controllo,

anche sostitutivo, nonché le garanzie delle minoranze e le forme di

partecipazione popolare", va comunque interpretato in senso restrittivo,

occorrendo allo stato privilegiare le attribuzioni degli organi di governo

stabilite dal D. L.vo n. 267/2000 in considerazione della natura secondaria

della normativa statutaria comunale rispetto alle fonti legislative statali e

regionali (V. la decisione di questa Sezione n. 2750 del 20.5.2003; Cass., sez.

trib., n.10787 del 7.6.2004 e Cass. Sez. 1°, n.16984 del 26.8.2004), salvo le

modifiche che dovessero in futuro intervenire per effetto dell'esercizio della

menzionata delega conferita al Governo dall'art. 2 L. n.131/2003, che

comprende anche la revisione delle disposizioni legislative sugli enti locali .

2.3.4.Nel riferito contesto costituzionale e legislativo, si può procedere

all'esame dell'art. 42, comma 2°, lett. e), D. L.vo n. 267/2000 che attribuisce

alla competenza del consiglio comunale, enumerandolo tra gli atti

fondamentali, la "partecipazione dell'ente locale a società di capitali".

Il contrasto sostanziale tra le parti può essere così sintetizzato:

­ad avviso del Comune l'espressione "partecipazione dell'ente locale a società

di capitali" starebbe ad indicare l'assunzione e la cessione della partecipazione

nella società di capitali, ma non ogni decisione in materia di partecipazione

azionaria del Comune, per cui sarebbero pienamente legittime le contestate

modifiche statutarie in adesione a quanto statuito nella sentenza TAR

Campania, sez. 1°, n n.1138 del 9.4.1998, confermata recentemente in appello

da questa Sezione con la decisione n. 2699 del 4.5.2004.

­secondo gli appellati, la competenza consiliare non concernerebbe solo

l'assunzione di quote societarie ma anche le determinazioni di variazioni e

quindi di dismissione che attengano alla partecipazione dell'ente locale a

società di capitali, venendo meno nel caso contrario ogni competenza

consiliare di indirizzo e controllo politico amministrativo in quanto verrebbe

consentito allo statuto comunale di vanificare la competenza del Consiglio

sull'assunzione di quote societarie.

2.3.5.Il Collegio ritiene che debba essere condivisa la tesi degli appellati, sia

pure con alcune puntualizzazioni.

È pur vero che sulla base del nuovo criterio di riparto di competenze tra

consiglio comunale e giunta, l'organo elettivo è chiamato ad esprimere gli

indirizzi politici ed amministrativi di rilievo generale, che si traducono in atti


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Atreyu

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DESCRIZIONE DISPENSA

Questa dispensa si riferisce alle lezioni di Diritto degli Enti Locali, tenute dalla Prof. ssa Luisa Torchia nell'anno accademico 2011.
Il documento riporta il testo della sentenza n. 832 del 2005 della Corte Costituzionale. La pronuncia riforma di una sentenza del Tar della Lombardia avente ad oggetto parte dello Statuto di Milano che riservava alla competenza della Giunta Comunale la determinazione di variazioni o di dismissioni di quote di partecipazione non determinanti ai fini del controllo di società partecipate.


DETTAGLI
Corso di laurea: Corso di laurea magistrale in giurisprudenza
SSD:
A.A.: 2011-2012

I contenuti di questa pagina costituiscono rielaborazioni personali del Publisher Atreyu di informazioni apprese con la frequenza delle lezioni di Diritto degli Enti Locali e studio autonomo di eventuali libri di riferimento in preparazione dell'esame finale o della tesi. Non devono intendersi come materiale ufficiale dell'università Roma Tre - Uniroma3 o del prof Torchia Luisa.

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