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meccanicistico, attraverso lo strumento del feed-back, gli obiettivi, i mezzi ed i risultati;

è posto

- il terzo punto riguarda le metodologie: mentre nella valutazione l’osservatore

necessariamente all’esterno, perché vuole conoscere il funzionamento complessivo di un

determinato organismo amministrativo, il controllo di gestione si basa su un meccanismo di raccolta

sistematico e regolare, cogliendo l’azione in un

ed elaborazione delle informazioni ad andamento

determinato momento, e da un punto di vista interno (su questo punto, si è paragonato il controllo di

gestione a una fotografia, e la valutazione a “un diario di viaggio che racconti successi e difficoltà

intervento pubblico).

dell’

b. una classificazione rispetto all’oggetto

b.1. controllo su atti;

b.2. controllo sull’attività o sulla gestione;

b.3. controllo sugli organi (in specie, degli enti territoriali).

c. una classificazione rispetto al parametro di giudizio utilizzato

c.1. controllo di legittimità, espressione di un più generale potere di vigilanza e volto a verificare la

conformità di atti e attività alle disposizioni di legge; dell’azione

c.2. controllo di merito o di opportunità, volto a verificare la ragionevolezza

amministrativa secondo il fine perseguito. Questa modalità è recessiva nel nostro ordinamento

poiché consiste in una tipologia di controllo penetrante che non può essere esercitata in presenza di

autonomia del soggetto controllato dal controllore (es. controllo pre-costituzionale del Prefetto sugli

atti degli enti locali);

c.3. controllo tecnico, volto a verificare la congruità dell’azione e degli atti amministrativi a

disposizioni di natura tecnica. Si possono distinguere controlli contabili, finanziari, di qualità, di

gestione, di valutazione del personale, strategici.

d. una classificazione rispetto alla posizione del controllore verso il controllato

d.1. controllo esterno, esercitato da un organo di un ente non appartenente all’organizzazione

amministrativa dell’organo controllato;

d.2. controllo interno, esercitato da un organo appartenente all’organizzazione amministrativa

dell’organo controllato.

e. una classificazione tra controlli di conformazione e controlli di integrazione

I primi si inseriscono in un rapporto nel quale l’autorità di controllo deve assicurare che gli atti

e.1.

o l’attività dei soggetti controllati sia rispettoso delle norme (es.: controllo di legittimità).

e.2. I secondi hanno la finalità di garantire il rispetto di determinate coerenze da parte delle

amministrazioni (un controllo collaborativo dunque)

In generale, è bene ricordare che il nostro ordinamento è stato per lungo tempo caratterizzato dalla

prevalenza dei controlli preventivi di legittimità sui singoli atti, con conseguente residualità di una

verifica che prendesse in considerazione l’attività amministrativa nel suo complesso e, in specie, la

sua convenienza e proficuità in termini non solo giuridici (vedi l’applicabilità dei principi di

efficacia, efficienza ed economicità).

Con il decreto legislativo n. 286 del 1999, invece, attuando quanto già disposto dal decreto

legislativo n. 29 del 1993, sono stai potenziati i controlli interni, ora sovrapposti a quelli esterni

svolti dalla Corte dei conti che deve ora verificare il funzionamento dei controlli interni delle

singole amministrazioni (vedi l’art. 3, co. 4, della legge 20 del 1994 che rende detto ente il

“controllore dei controlli interni”).

Evoluzione dei controlli nella P.A. di introdurre il controllo gestionale. Il controllo interno, coincide,

D. Lgs. 29/93. Si pone l’obiettivo

di fatto, con il controllo gestionale. Altri obiettivi del decreto: svolgimento delle funzioni in modo

regolare, economico, efficace, efficiente; produzione di risultati e servizi di qualità,

compatibilmente con le finalità dell’organizzazione; salvaguardare le risorse da sprechi, frodi, abusi;

rispetto di leggi e norme; disporre di dati finanziari corretti e idonei. Si cerca di responsabilizzare i

dirigenti ed introdurre tecniche privatistiche di management.

Critiche a D. Lgs. 29/93. Rimane sovraccarico di controlli; ci sono incertezze concettuali e

ridondanze lessicali: la traduzione legislativa non è stata felice; NdV e SECIN hanno spesso stesse

funzioni; si parla di efficacia ed efficienza senza dire cosa sono, non vi sono principi contabili chiari;

mancano risorse umane logistiche e tecnologiche. Vi era bisogno di disciplinare meglio e

 

semplificare, nonché di riscrivere la normativa relativa al controllo interno L. 59/97, art. 17 D.

Lgs. 286/99: vengono definiti quattro tipi di controllo interno. Il referente costituzionale è l’art. 97,

c. 1, Cost., che impone vincoli di buon andamento.

Gli obiettivi del d. Lgs. 286/99 sono essenzialmente i seguenti: individuazione delle attività da

demandare alle strutture tra loro distinte; previsione dell’affidamento a strutture tra loro distinte;

fissazione di criteri di incompatibilità tra i diversi organi di controllo interno.

I controlli interni previsti dal decreto legislativo n. 286 del 1999 sono:

- il controllo di regolarità amministrativa-contabile, volto a garantire la legittimità, la regolarità e la

correttezza dell’azione amministrativa, anche mediante garanzia del rispetto dei principi generali di

revisione aziendale. Consente, nei casi previsti, una verifica di tipo preventivo ma non impeditivo,

poiché non è in grado di ostacolare l’efficacia dell’atto controllato. Questo potere di controllo è

esercitato dagli uffici di ragioneria delle amministrazioni;

che valuta l’adeguatezza delle scelte compiute in sede di attuazione dei

- il controllo strategico,

piani, dei programmi e degli altri strumenti di determinazione dell’indirizzo politico, con attenzione

per la congruenza tra i risultati conseguiti e gli obiettivi predefiniti (la Direttiva annuale del

Ministro stabilisce i risultati da realizzare e gli obiettivi da raggiungere) (critica principale: in

diversi frangenti si sovrappone agli altri).

il controllo di gestione, che verifica l’efficacia, l’efficienza e l’economicità dell’azione

-

amministrativa con l’obiettivo di ottimizzare, anche con interventi tempestivi di correzione, il

rapporto tra costi sostenuti e risultati raggiunti. Questo tipo controllo è puramente aziendale. L’art.

4 ne fissa anche gli steps: ogni P.A. deve definire:

a) l'unita' o le unita' responsabili della progettazione e della gestione del controllo di gestione;

b) le unita' organizzative a livello delle quali si intende misurare l'efficacia, efficienza ed

economicita' dell'azione amministrativa;

c) le procedure di determinazione degli obiettivi gestionali e dei soggetti responsabili;

d) l'insieme dei prodotti e delle finalita' dell'azione amministrativa, con riferimento all'intera

amministrazione o a singole unita' organizzative;

e) le modalita' di rilevazione e ripartizione dei costi tra le unita' organizzative e di individuazione

degli obiettivi per cui i costi sono sostenuti;

f) gli indicatori specifici per misurare efficacia, efficienza ed economicita';

g) la frequenza di rilevazione delle informazioni.

- la valutazione della dirigenza, svolta sulla base dei risultati del controllo di gestione e in coerenza

con le disposizioni dei contratti collettivi nazionali di lavoro (CCNL), da organi diversi rispetto a

quelli che svolgono il controllo di gestione e che rispondono direttamente ai dirigenti di vertice

delle unità interessate. In particolare, l’oggetto della valutazione è dato dalle prestazioni dei

dirigenti e dai comportamenti relativi allo sviluppo delle risorse professionali, umane e

organizzative ad essi assegnate (art. 5. Principi del doppio grado di valutazione e della

partecipazione del dirigente alla valutazione norma abrogata dal d.lgs. 150/09 e problematiche

conseguenti; problemi legati alla corresponsione “a pioggia” della retribuzione di risultato).

Critiche al D. Lgs. 286/99: è un sistema di controlli per grandi amministrazioni, le quali si presume

abbiano già le strutture, le professionalità, una cultura di misurazione e valutazione di servizi e

prodotti. Manca una banca dati che confronti le varie PP.AA.

Differenze dei controlli interni rispetto agli altri controlli

Hanno ad oggetto l’intera attività e non soltanto atti;

1-

2- Si fondano (tranne il primo) su parametri diversi dalla mera legittimità;

3- Non hanno effetti paralizzanti dell’attività;

4- Sono di solito successivi.

Tipologie peculiari di controllo sono inoltre:

il controllo sostitutivo, che si svolge solo sugli organi e in base al procedimento di cui all’art. 120

1.

della Costituzione (v. dopo);

2. il controllo ispettivo, inteso come procedimento dichiarativo autonomo , se controllo interno

svolto da un organo su un altro organo della stessa organizzazione, o endoprocedimentale (ovvero

quale momento di un altro procedimento di controllo esterno), come nell’ipotesi dei poteri rimessi

alla Corte dei conti ai sensi dell’art. 3, co. 8, della legge 20 del 1994;

3. il controllo di ragioneria, che è esercitato dagli uffici centrali del bilancio a livello centrale e dalle

ragionerie provinciali a livello periferico. Con questo controllo si provvede alla registrazione degli

impegni di spesa assunti dalle amministrazioni statali, con possibilità di formulare osservazioni

sulla legalità della spesa effettuata ma senza impedire l’efficacia degli atti adottati.

I controlli della Corte dei Conti

Un ruolo particolare in tema di controlli (di varia natura), si è già accennato, è tradizionalmente

svolto dalla Corte dei Conti.

La Corte dei conti è un organo a rilevanza costituzionale cui competono due funzioni fondamentali:

quella giurisdizionale (è, infatti, giudice in materia di contabilità pubblica, di pensioni e di danno

erariale) e quella di controllo.

In particolare, il tipo di controllo esercitato dalla Corte può essere di tre tipi.

1. Innanzitutto, il controllo preventivo di legittimità: la Corte verifica che un certo atto rispetti le

norme di diritto e sia, quindi, “legittimo”. In caso positivo, appone il cd. “visto” e provvede essa

stessa alla registrazione dell’atto. Questa procedura avviene, in particolare, per gli atti deliberati dal

Consiglio dei Ministri (fra cui, i regolamenti del Governo e i regolamenti ministeriali).

2. In secondo luogo, il controllo successivo sul bilancio statale: entro il 31 maggio di ogni anno, il

Ministro dell’Economia trasmette alla Corte il rendiconto generale dello Stato (cioè, il documento

ufficiale in cui sono registrati i risultati di tutte le operazioni finanziarie). La Corte procede al cd.

giudizio di parificazione e confronta tale rendiconto con la normativa sul bilancio e con le proprie

scritture. Sull’esito di tale giudizio, la Corte riferisce al Parlamento.

3. Infine, il controllo sulla gestione: tutta la pubblica amministrazione complessivamente intesa

(cioè, Stato, enti sovvenzionati, ASL, Regioni ed enti locali) deve mostrare alla Corte dei conti sia

la gestione del bilancio e del proprio patrimonio che le gestioni fuori bilancio che, ancora, i fondi di

provenienza comunitaria. Questo tipo di controllo mira a conoscere non tanto la legittimità del

singolo atto o dell’agire amministrativo (quindi, non è semplicemente un controllo su atti od organi),

quanto piuttosto il risultato dell’azione amministrativa. In altri termini, si valuta il buon andamento

in termini di efficacia, efficienza ed economicità.

Sent. 29/95: “L'imputazione alla Corte dei conti del controllo sulla gestione esercitabile anche nei

confronti delle amministrazioni regionali non può essere considerata come l'attribuzione di un

potere statale che si contrappone alle autonomie delle regioni, ma come la previsione di un compito

essenzialmente collaborativo posto al servizio di esigenze pubbliche costituzionalmente tutelate, e

precisamente vòlto a garantire che ogni settore della pubblica amministrazione risponda

effettivamente al modello ideale tracciato dall'art. 97 della Costituzione, quello di un apparato

operante sulla base dei principi di legalità, imparzialità ed efficienza”.

pubblico realmente

L. 20/94 ha, tra l’altro, ridotto gli atti sottoposti a controllo preventivo di legittimità, ed ha

sui risultati dell’azione

potenziato, insieme al D.Lgs n. 29/1993, i controlli, sia esterni sia interni,

amministrativa, sulla congruenza di questa con i programmi politici, sul costo e sulla performance

dei servizi, sulla soddisfazione degli utenti; il tutto nel segno di un’esigenza, mai così sentita, di

controlli effettivi ed efficienti, capaci di assicurare la corretta gestione delle pubbliche risorse, di

accrescere la trasparenza dell’amministrazione, arginando anche uno dei fenomeni che in quegli

anni era molto sentito dalla pubblica opinione, la corruzione degli amministratori.

Differenze fra controlli interni ed esterni

I primi partecipano alla funzione amministrativa, i secondo ne sono estranei, e mirano ad attivare le

pp.aa ad adottare misure necessarie al miglior perseguimento dell’interesse cui devono provvedere,

per cui non sono impugnabili davanti al giudice, a differenza delle pronunce delle a.a.i., i cui

controlli sono parte della funzione amministrativa da loro valutata o regolata.

Quali controlli sugli enti locali rimangono dopo la riforma del Titolo V?

 abrogazione dell’art. 130, viene meno il controllo dei Co.Re.Co

Controllo sugli atti

Controllo sugli organi. La dottrina è concorde nel ritenere che questo tipo di controlli sia di

competenza esclusiva dello Stato, perché materia accessoria a quella di cui all’art. 117, 2° lett. p)

della Cost. (“legislazione elettorale, organi di governo e funzioni fondamentali di comuni, province

e città metropolitane”). Ne discende che i controlli sugli organi (individuati dagli artt. 141, 142 e

cancellati per effetto dell’abrogazione dell’art. 130

143 tuel) non solo non sono stati implicitamente

Cost (che trattava i controlli da parte della sola Regione), ma anzi risultano pienamente confermati

come controlli di esclusiva attribuzione statale, controlli, cioè, che sempre e solo lo Stato (e mai la

Regione) può effettuare per garantire l’unitarietà dell’ordinamento. E’ vero che gli enti locali sono

politicamente autonomi, ma è altrettanto vero che essi sono innanzitutto “enti esponenziali” degli

locale). E’ quindi logico che, se gli organi politici degli enti

interessi della collettività (anche se solo

locali “si comportano male”, il primo soggetto interessato ad intervenire per ripristinare lo “stato di

normalità” sia lo Stato (in via definitiva il Presidente della Repubblica, come previsto dall’art. 141;

in via cautelare il prefetto, come previsto dall’art. 141, 7°).

Ciò premesso, le ipotesi di tale tipo di controllo sono essenzialmente due: scioglimento dei consigli

comunali e provinciali (artt. 141 e 143) e rimozione di singoli amministratori locali (art. 142).

Controlli interni. Con riferimento alla riforma del Tit. V, è chiaro che si è ormai giunti ad un

riconoscimento più incisivo della facoltà degli enti locali di articolare i diversi modelli di controllo

in base alle loro esigenze organizzative.


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AUTORE

Atreyu

PUBBLICATO

+1 anno fa


DESCRIZIONE DISPENSA

Dispensa al corso di Organizzazione amministrativa del Prof. Gianfranco D'Alessio. Trattasi di alcuni appunti messi a disposizione dal Dott. Valerio Antonio Iannitti all'interno dei quali sono affrontati i seguenti argomenti: il concetto di controllo, gerarchia e responsabilità, controllo nella pubblica amministrazione, tipologie di controllo, controlli esterni ed interni.


DETTAGLI
Corso di laurea: Corso di laurea magistrale in politiche pubbliche
SSD:
A.A.: 2011-2012

I contenuti di questa pagina costituiscono rielaborazioni personali del Publisher Atreyu di informazioni apprese con la frequenza delle lezioni di Organizzazione amministrativa e studio autonomo di eventuali libri di riferimento in preparazione dell'esame finale o della tesi. Non devono intendersi come materiale ufficiale dell'università Roma Tre - Uniroma3 o del prof Iannitti Valerio Antonio.

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