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Potere sostitutivo Regioni - C. Cost. n. 43/04

Questa dispensa si riferisce alle lezioni di Diritto degli Enti Locali, tenute dalla Prof. ssa Luisa Torchia nell'anno accademico 2011.
Il documento riporta il testo della sentenza della Corte Costituzionale n. 43 del 2004; oggetto della pronuncia è la conferma di legittimità... Vedi di più

Esame di Diritto degli Enti Locali docente Prof. L. Torchia

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questione sollevata nei confronti di quest'ultima disposizione. Sono invece

inammissibili, per difetto della determinazione governativa di impugnazione, di cui

all'articolo 31, secondo comma, della legge 11 marzo 1953, n. 87 (nel testo vigente

all'epoca in cui il ricorso è stato proposto: ma nello stesso senso dispone l'attuale articolo

31, comma 3, nel testo sostituito dall'articolo 9 della legge 5 giugno 2003, n. 131), le

questioni relative alle altre disposizioni menzionate, non potendo esse ritenersi

validamente ricomprese nella determinazione di impugnare l'intera legge:

determinazione che - date le caratteristiche della legge stessa - risulterebbe comunque

inammissibile per genericita, se non fosse specificata e motivata, limitatamente

all'articolo 91, comma 8, attraverso il rinvio alla relazione citata. 2.- L'articolo 91 della

legge del Veneto, contenente "Norme transitorie per le strutture ricettive soggette a

classificazione", dispone, al comma 7, che entro dodici mesi dall'entrata in vigore della

legge "i Comuni provvedono ad adeguare i propri strumenti urbanistici con la previsione

della disciplina urbanistico-edilizia dei complessi ricettivi all'aperto esistenti e, ove

occorra, con la individuazione delle aree specificatamente destinate agli insediamenti

turistico-ricettivi, in relazione alle indicazioni della programmazione regionale e

provinciale". In sede di formazione della predetta variante dello strumento urbanistico, è

previsto che, al fine di adeguare i complessi ricettivi all'aperto ai requisiti minimi

previsti dalla classificazione richiesta, con il mantenimento del numero delle unità

abitative e delle piazzole in esercizio, "i complessi esistenti hanno diritto a conseguire un

ampliamento delle aree già in uso con altre aree ad esse adiacenti, nella misura massima

del venti per cento della superficie in uso" (secondo periodo del comma 7).

Il comma 8, impugnato dal Governo, dispone che "trascorso il termine di cui al comma 7

senza che sia stata data attuazione alle disposizioni in esso contenute, la Regione

procede alla nomina di un commissario ad acta".

Il ricorrente sostiene, conformemente a quanto dedotto anche in altri paralleli ricorsi

contro altre leggi regionali, che detta disposizione del comma 8 contrasti con l'articolo

120 della Costituzione, dal quale, interpretato sistematicamente in correlazione con gli

articoli 114 (sulla natura e l'autonomia degli enti territoriali) e 117, secondo comma,

lettera p, della stessa Costituzione (che riserva alla legislazione esclusiva dello Stato la

materia concernente "organi di governo e funzioni fondamentali di Comuni, Province e

Città metropolitane"), si ricaverebbe che solo al Governo spetta il potere di sostituirsi

agli organi degli enti locali, e che l'esercizio del potere sostitutivo può essere

disciplinato, ai sensi del secondo comma del medesimo articolo 120, solo dalla legge

statale. 3.- La questione non è fondata.

3.1.- I poteri del tipo in esame, che comportano cioè la sostituzione di organi di un ente a

quelli di un altro, ordinariamente competente, nel compimento di atti, ovvero la nomina

da parte dei primi di organi straordinari dell'ente "sostituito" per il compimento degli

stessi atti, concorrono a configurare e a limitare l'autonomia dell'ente nei cui confronti

opera la sostituzione, e devono quindi trovare fondamento esplicito o implicito nelle

norme o nei principi costituzionali che tale autonomia prevedono e disciplinano.

Questo presupposto è sotteso, esplicitamente o

implicitamente, a tutta la giurisprudenza costituzionale formatasi, in tema di poteri

sostitutivi, prima dell'entrata in vigore della legge costituzionale n. 3 del 2001, sia pure

con prevalente riferimento ad ipotesi di sostituzione dello Stato alle Regioni previste per

la tutela di interessi unitari affidati alla finale responsabilità dello Stato.

Il problema si poneva allora nel quadro di un sistema

costituzionale (quello, appunto, del previgente Titolo V della Parte II della

Costituzione) in cui, in linea di principio, le funzioni amministrative, nelle materie

elencate dall'articolo 117, primo comma, spettavano alle Regioni (articolo 118,

primo comma), e occorreva dunque rinvenire uno specifico fondamento

costituzionale per giustificare la collocazione in capo a organi statali di poteri

sostitutivi, che si risolvevano in altrettante ipotesi di esercizio di funzioni

amministrative regionali da parte dello Stato, in deroga alla attribuzione

costituzionale. Quanto agli enti locali territoriali, le loro funzioni erano determinate

in termini di principio dalle leggi generali della Repubblica di cui all'articolo 128

della Costituzione (ora abrogato), mentre la puntuale individuazione delle stesse

era rimessa, per le materie di competenza statale e quanto alle funzioni "di

interesse esclusivamente locale" inerenti alle materie di competenza regionale

(articolo 118, primo comma, della Costituzione, nel testo previgente), alle leggi dello

Stato, e, salvo quest'ultima ipotesi, per le materie di competenza regionale, alle

leggi regionali di "delega" o di "conferimento" di funzioni. In tale contesto, la

eventualità della sostituzione di organi regionali a quelli degli enti locali, mentre era

esclusa nelle materie in cui la Regione non aveva competenze legislative e

amministrative (cfr. sentenza n. 104 del 1973), poteva invece fondarsi sulle leggi

regionali di delega o di "conferimento" di funzioni per le materie in cui, in base agli

articoli 117 e 118 della Costituzione, le Regioni erano costituzionalmente titolari

delle competenze amministrative oltre che legislative. E infatti erano numerose le

ipotesi in cui leggi regionali, nel disciplinare l'esercizio di funzioni afferenti a

materie di competenza regionale, prevedevano poteri di intervento sostitutivo della

Regione nei confronti degli enti locali.

3.2.- Il sistema del nuovo Titolo V è improntato a criteri parzialmente diversi.

Cadute le norme specifiche che attribuivano in via generale allo Stato il compito di

definire le funzioni amministrative degli enti locali (articoli 118, primo comma, e

128, vecchio testo), il nuovo articolo 117, secondo comma, lettera p, ricomprende

nella competenza legislativa esclusiva dello Stato la determinazione delle sole

"funzioni fondamentali" di Comuni, Province e Città metropolitane; mentre il

nuovo articolo 118, primo comma, attribuisce in via di principio ai Comuni, in tutte

le materie, "le funzioni amministrative", ma riserva la possibilità che esse, per

assicurarne l'esercizio unitario, siano conferite, sulla base dei principi di

sussidiarieta, differenziazione e adeguatezza, a Province, Città metropolitane,

Regioni e Stato. Da un lato dunque una "preferenza" generalizzata per gli enti più

vicini ai cittadini, dall'altro un criterio flessibile, guidato da principi generali, per la

concreta collocazione delle funzioni ai vari livelli di governo. E poiché tale concreta

collocazione non può che trovar base nella legge, ne deriva che sarà la legge statale

o regionale, a seconda che la materia spetti alla competenza legislativa dello Stato o

della Regione, ad operare le scelte relative, nel rispetto dei principi generali

indicati.

È ciò che in sostanza risulta altresì dal nuovo articolo 118, secondo comma, secondo

cui gli enti locali subregionali (non solo i Comuni) "sono titolari di funzioni proprie

e di quelle conferite con legge statale o regionale, secondo le rispettive competenze".

Quale che debba ritenersi il rapporto fra le "funzioni fondamentali" degli enti

locali di cui all'articolo 117, secondo comma, lettera p, e le "funzioni proprie" di cui

a detto articolo 118, secondo comma, sta di fatto che sarà sempre la legge, statale o

regionale, in relazione al riparto delle competenze legislative, a operare la concreta

collocazione delle funzioni, in conformità alla generale attribuzione costituzionale

ai Comuni o in deroga ad essa per esigenze di "esercizio unitario", a livello

sovracomunale, delle funzioni medesime. In questo quadro, anche l'eventuale

previsione di eccezionali sostituzioni di un livello ad un altro di governo per il

compimento di specifici atti o attivita, considerati dalla legge necessari per il

perseguimento degli interessi unitari coinvolti, e non compiuti tempestivamente

dall'ente competente, non può che rientrare, in via di principio, e salvi i limiti e le

condizioni di cui si dira, nello stesso schema logico, affidato nella sua attuazione al

legislatore competente per materia, sia esso quello statale o quello regionale.

Se così non fosse, si avrebbe infatti l'assurda conseguenza che, per evitare la

compromissione di interessi unitari che richiedono il compimento di determinati

atti o attivita, derivante dall'inerzia anche solo di uno degli enti competenti, il

legislatore (statale o regionale) non avrebbe altro mezzo se non collocare la

funzione ad un livello di governo più comprensivo, assicurandone "l'esercizio

unitario" ai sensi del primo comma dell'articolo 118 della Costituzione:

conseguenza evidentemente sproporzionata e contraria al criterio generale insito

nel principio di sussidiarieta.

3.3.- Il nuovo articolo 120, secondo comma, della

Costituzione si inserisce in questo contesto, con la previsione esplicita del potere del

Governo di "sostituirsi a organi delle Regioni, delle Città metropolitane, delle Province e

dei Comuni" in determinate ipotesi, sulla base di presupposti che vengono definiti nella

stessa norma costituzionale. L'ultimo periodo del comma prevede che sia la legge a

definire le procedure, relative evidentemente all'esercizio dei poteri sostitutivi previsti

dal periodo precedente.

La nuova norma deriva palesemente dalla preoccupazione di assicurare comunque, in un

sistema di più largo decentramento di funzioni quale quello delineato dalla riforma, la

possibilità di tutelare, anche al di là degli specifici ambiti delle materie coinvolte e del

riparto costituzionale delle attribuzioni amministrative, taluni interessi essenziali - il

rispetto degli obblighi internazionali e comunitari, la salvaguardia dell'incolumità e della

sicurezza pubblica, la tutela in tutto il territorio nazionale dei livelli essenziali delle

prestazioni concernenti i diritti civili e sociali - che il sistema costituzionale attribuisce

alla responsabilità dello Stato (cfr. infatti l'articolo 117, quinto comma, ultimo inciso,

della Costituzione, per gli obblighi internazionali e comunitari; l'articolo 117, secondo

comma, lettere h e m, rispettivamente per l'ordine e la sicurezza pubblica e per i livelli

essenziali delle prestazioni concernenti i diritti civili e sociali). Quanto all'"unità

giuridica" e all'"unità economica", quale che ne sia il significato (che qui non occorre

indagare), si tratta all'evidenza del richiamo ad interessi "naturalmente" facenti capo allo

Stato, come ultimo responsabile del mantenimento della unità e indivisibilità della

Repubblica garantita dall'articolo 5 della Costituzione.

La Costituzione ha voluto dunque che, a prescindere dal riparto delle competenze

amministrative, come attuato dalle leggi statali e regionali nelle diverse materie, fosse

sempre possibile un intervento sostitutivo del Governo per garantire tali interessi

essenziali.

Ma l'articolo 120, secondo comma, non può essere inteso nel senso che esaurisca,

concentrandole tutte in capo allo Stato, le possibilità di esercizio di poteri sostitutivi. In

realtà esso prevede solo un potere sostitutivo straordinario, in capo al Governo, da

esercitarsi sulla base dei presupposti e per la tutela degli interessi ivi esplicitamente

indicati, mentre lascia impregiudicata l'ammissibilità e la disciplina di altri casi di

interventi sostitutivi, configurabili dalla legislazione di settore, statale o regionale, in

capo ad organi dello Stato o delle Regioni o di altri enti territoriali, in correlazione con il

riparto delle funzioni amministrative da essa realizzato e con le ipotesi specifiche che li

possano rendere necessari. Il carattere straordinario e "aggiuntivo" degli interventi

governativi previsti dall'articolo 120, secondo comma, risulta sia dal fatto che esso

allude a emergenze istituzionali di particolare gravita, che comportano rischi di

compromissione relativi ad interessi essenziali della Repubblica, sia dalla circostanza

che nulla, nella norma, lascia pensare che si sia inteso con essa smentire una consolidata

tradizione legislativa, che ammetteva pacificamente interventi sostitutivi, nei confronti

degli enti locali, ad opera di organi regionali, anche diversi dagli organi di controllo già

previsti dall'ora abrogato articolo 130 della Costituzione.

Pertanto è da escludere anche che da questa norma

costituzionale si possa far discendere una riserva a favore della legge statale di ogni

disciplina dell'esercizio di detti ulteriori poteri sostitutivi. La legge di cui è parola

nell'ultimo periodo dell'articolo 120, secondo comma, è bensì la legge statale, ma in

quanto la disciplina procedurale ivi prevista, pur se espressiva di principi di portata più

generale, è quella relativa all'esercizio dei poteri straordinari di sostituzione delle

amministrazioni di qualunque livello, spettanti al Governo a norma del periodo

precedente.

4.- L'articolo 120, secondo comma, non preclude dunque, in via di principio, la

possibilità che la legge regionale, intervenendo in materie di propria competenza, e nel

disciplinare, ai sensi dell'articolo 117, terzo e quarto comma, e dell'articolo 118, primo e

secondo comma, della Costituzione, l'esercizio di funzioni amministrative di competenza

dei Comuni, preveda anche poteri sostitutivi in capo ad organi regionali, per il

compimento di atti o di attività obbligatorie, nel caso di inerzia o di inadempimento da

parte dell'ente competente, al fine di salvaguardare interessi unitari che sarebbero

compromessi dall'inerzia o dall'inadempimento medesimi.

Poiché pero, come si è detto, tali interventi sostitutivi costituiscono una eccezione

rispetto al normale svolgimento di attribuzioni dei Comuni definite dalla legge, sulla

base di criteri oggi assistiti da garanzia costituzionale, debbono valere nei confronti di

essi condizioni e limiti non diversi (essendo fondati sulla medesima ragione

costituzionale) da quelli elaborati nella ricordata giurisprudenza di questa Corte in

relazione ai poteri sostitutivi dello Stato nei confronti delle Regioni. In primo luogo, le

ipotesi di esercizio di poteri sostitutivi debbono essere previste e disciplinate dalla legge

(cfr. sentenza n. 338 del 1989), che deve definirne i presupposti sostanziali e procedurali.

In secondo luogo, la sostituzione può prevedersi


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Atreyu

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DESCRIZIONE DISPENSA

Questa dispensa si riferisce alle lezioni di Diritto degli Enti Locali, tenute dalla Prof. ssa Luisa Torchia nell'anno accademico 2011.
Il documento riporta il testo della sentenza della Corte Costituzionale n. 43 del 2004; oggetto della pronuncia è la conferma di legittimità costituzionale dei poteri sostitutivi degli organi regionali nei confronti di funzioni amministrative spettanti ai comuni che però non le hanno esercitate.


DETTAGLI
Corso di laurea: Corso di laurea magistrale in giurisprudenza
SSD:
A.A.: 2011-2012

I contenuti di questa pagina costituiscono rielaborazioni personali del Publisher Atreyu di informazioni apprese con la frequenza delle lezioni di Diritto degli Enti Locali e studio autonomo di eventuali libri di riferimento in preparazione dell'esame finale o della tesi. Non devono intendersi come materiale ufficiale dell'università Roma Tre - Uniroma3 o del prof Torchia Luisa.

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