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Con il ricorso – muovendosi dal presupposto che il potere di grazia sia riservato «espressamente e in via esclusiva al

Capo dello Stato dall’art. 87 della Costituzione» – si lamenta che il Guardasigilli si sia rifiutato «di formulare la

proposta di grazia» e di predisporre il relativo decreto di concessione, malgrado il Presidente della Repubblica, con nota

dell’8 novembre 2004, avesse manifestato la propria determinazione di volere concedere a favore dell’interessato il

provvedimento di clemenza. Da qui la dedotta violazione degli articoli 87 e 89 della Costituzione, atteso che la mancata

«formulazione della proposta da parte del Ministro» si sostanzierebbe, di fatto, nella rivendicazione di una attribuzione

costituzionalmente spettante al Capo dello Stato, laddove, invece, sia la predisposizione del decreto che la successiva

controfirma da parte del Guardasigilli costituirebbero «atti dovuti».

In particolare, si sostiene nel ricorso che la ratio dell’istituto della grazia sia «umanitaria ed equitativa», assolvendo alla

funzione di «attenuare l’applicazione della legge penale in tutte quelle ipotesi nelle quali essa viene a confliggere con il

più alto sentimento della giustizia sostanziale». Da questa peculiare connotazione del potere di grazia, da cui esula ogni

valutazione di «natura politica», deriverebbe la sua «naturale» attribuzione al Capo dello Stato «quale organo

rappresentante dell’unità nazionale», nonché «garante super partes della Costituzione».

2.— Con ordinanza n. 354 del 2005 questa Corte ha dichiarato, prima facie, ammissibile il conflitto che ha dato origine

al presente giudizio e, lasciando impregiudicata ogni diversa successiva determinazione in ordine alla sua stessa

ammissibilità, ha disposto la notificazione del ricorso al Ministro Guardasigilli.

3.— Ciò premesso, sul piano processuale, ferma la legittimazione del Presidente della Repubblica a proporre il

conflitto, deve essere confermata la legittimazione passiva del solo Ministro della giustizia, il quale – competente,

ratione materiae, ad effettuare l’istruttoria sulla grazia, a predisporre il relativo decreto di concessione, a controfirmarlo

ed a curarne l’esecuzione – è il legittimo contradditore. È dal Ministro, infatti, che proviene l’atto, la nota datata 24

novembre 2004, con cui viene rivendicata una compartecipazione sostanziale nella determinazione di concedere o

negare l’atto di clemenza e dunque, nello stesso tempo, viene implicitamente limitato l’ambito di autonomia decisionale

del Capo dello Stato. La legittimazione passiva del Ministro della giustizia trova il suo fondamento direttamente nella

previsione di cui all’art. 110 Cost., atteso che, delle attribuzioni contemplate da tale norma, la giurisprudenza

costituzionale ha costantemente escluso la necessità di «un’interpretazione restrittiva» (sentenze n. 142 del 1973 e n.

168 del 1963). In tali attribuzioni devono essere inclusi tutti i compiti spettanti al suddetto Ministro in forza di precise

disposizioni normative, purché essi siano in rapporto di strumentalità rispetto alle funzioni «afferenti all’organizzazione

e al funzionamento dei servizi relativi alla giustizia», comprese dunque quelle concernenti «l’organizzazione dei servizi

relativi all’esecuzione delle pene e delle misure detentive» (sentenza n. 383 del 1993), e così, per quel che qui

specificamente interessa, anche l’attività di istruttoria delle domande di grazia e di esecuzione dei relativi

provvedimenti secondo quanto previsto dall’art. 681 del codice di procedura penale.

Alla luce di tale premessa può, pertanto, ribadirsi quanto già affermato da questa Corte, sia pure in riferimento ad una

diversa fattispecie, e cioè che il Ministro della giustizia deve ritenersi legittimato a resistere nei giudizi per conflitto

quale «diretto titolare delle competenze determinate dall’art. 110 della Costituzione», il cui esercizio venga assunto

come causa di menomazione delle attribuzioni di altri poteri dello Stato (sentenza n. 379 del 1992).

4.— Così determinata la legittimazione a stare in giudizio delle parti, in relazione alla esatta individuazione del thema

decidendum, deve preliminarmente osservarsi come la questione all’esame di questa Corte concerna non già la titolarità

del potere di grazia, espressamente attribuita dalla Costituzione (art. 87, penultimo comma) al Presidente della

Repubblica, bensì le concrete modalità del suo esercizio. Nel ricorso si assume, in particolare, che il ruolo del Ministro

si risolverebbe in una doverosa collaborazione con il Capo dello Stato nelle varie fasi del procedimento. Il Ministro in

tal modo sarebbe chiamato a contribuire, nel segno di una leale collaborazione tra poteri, alla formazione della volontà

presidenziale mediante lo svolgimento di attività cui dovrebbe essere attribuita valenza essenzialmente “istruttoria”.

5.— Ciò precisato, il ricorso, nel merito, deve ritenersi fondato sulla base delle considerazioni che seguono.

5.1.— Prerogativa personale dei sovrani assoluti, la concessione della grazia ha sostanzialmente mantenuto tale

carattere anche dopo l’avvento della Monarchia costituzionale, essendo quello di dispensare dalle pene il segno

massimo del potere, che attribuiva particolare autorità e prestigio alla figura del Monarca.

È, dunque, in tale contesto storico – quanto all’esperienza italiana – che, dapprima, nell’art. 5 del Proclama dell’8

febbraio 1848 (atto con il quale veniva preannunciata da Carlo Alberto l’emanazione dello Statuto), e, successivamente,

nell’art. 8 dello Statuto stesso, venne riconosciuto al Re il potere di «far grazia e commutare le pene». Prerogativa,

evidentemente, concepita in stretta connessione con i caratteri della «inviolabilità» e «sacralità» della persona del

Monarca. Non irrilevante, tuttavia, appare la circostanza che, mentre nel primo dei citati testi normativi l’esercizio del

potere de quo veniva ascritto alla sfera del “giudiziario” (il predetto art. 5, difatti, recitava: «ogni giustizia emana dal

Re, ed è amministrata in suo nome. Egli può far grazia e commutare le pene»), nel secondo, viceversa, si recideva tale

legame. Alla previsione, difatti, dell’art. 8 dello Statuto («il Re può far grazia, e commutare le pene») corrispondeva

quella autonoma dell’art. 68 (secondo cui «la Giustizia emana dal Re, ed è amministrata in suo Nome dai Giudici

ch’Egli istituisce»), e ciò quasi a sottolineare che l’adozione del provvedimento di clemenza si poneva, già allora, come

l’esito di un giudizio equitativo del tutto diverso da quello riservato agli organi giurisdizionali; ciò che rendeva

l’esercizio del potere di grazia non idoneo ad essere gestito dalla magistratura il cui compito è “fare giustizia”

applicando la legge.

Non è quindi casuale, nella medesima prospettiva, che già il primo codice di rito penale del Regno d’Italia (quello del

1865) prevedesse – all’art. 826 – che le «suppliche per grazia di pene pronunziate» fossero «dirette al re, e presentate al

Ministro di grazia e giustizia», dettando così una norma che, se non dirimeva la questione circa la natura della grazia (e

la sua titolarità), indicava tuttavia il luogo opportuno della sua trattazione, distinto dalla sede giurisdizionale.

5.2.— Mutato il quadro istituzionale con il passaggio dalla Monarchia alla Repubblica, va ricordato il punto saliente del

dibattito svoltosi nell’Assemblea costituente, che portò a riconfermare – nel testo della Costituzione del 1948 – il Capo

dello Stato quale titolare di un potere intimamente connesso, almeno da un punto di vista storico, alla figura del

Monarca. L’art. 87, undicesimo comma, della Costituzione, dettando una disposizione sostanzialmente identica all’art. 8

dello Statuto albertino, ha infatti stabilito che il Presidente della Repubblica «può concedere grazia e commutare le

pene».

Si discusse, allora, in ordine alle implicazioni di tale scelta, ponendosi prevalentemente l’accento sull’evoluzione

conosciuta – già nella prassi statutaria – dall’istituto in esame. In particolare, si sottolineò nella seduta assembleare del

22 ottobre del 1947 come il potere di concedere la grazia, rientrante in origine tra quelle «attribuzioni (…) ancora di

natura personale, residui dei diritti propri dei monarchi, senza alcun concorso di altri organi costituzionali», avesse

progressivamente mutato natura già sotto il vigore del regime monarchico. Dalla affermazione secondo cui, allorché «il

re fa la grazia, la fa come persona, non la fa in quanto rappresenta lo Stato», si era progressivamente passati al

riconoscimento che «il Capo dello Stato della monarchia, secondo lo Statuto albertino, non ha nessun potere personale;

tutti i suoi poteri sono esercitati in quanto rappresentante dello Stato e tutti sottoposti al principio generale della

responsabilità ministeriale».

Non casualmente, quindi, nel medesimo impianto costituzionale configurato nel 1948, venne ribadita la necessità che

tutti gli atti del Presidente della Repubblica, a pena di invalidità, dovessero essere controfirmati dai Ministri

«proponenti» (espressione equivalente, secondo l’interpretazione successivamente invalsa, a quella di Ministri

«competenti»), respingendo l’Assemblea costituente la proposta – avanzata nel corso di quella stessa seduta del 22

ottobre 1947 – di escludere dall’obbligo della controfirma gli atti presidenziali adottati «in via di prerogativa».

6.— Inquadrato storicamente l’istituto, diventa rilevante stabilire – ai fini della risoluzione del presente conflitto – quale

tipo di relazione intercorra tra il Capo dello Stato, titolare del potere di grazia, ed il Ministro della giustizia, il quale,

responsabile dell’attività istruttoria e quindi a tale titolo partecipe del procedimento complesso in cui si snoda

l’esercizio del potere in esame, è chiamato a predisporre il decreto che dà forma al provvedimento di clemenza, nonché

a controfirmarlo e, successivamente, a curarne l’esecuzione.

Sul punto, come è noto, si è sviluppato un ampio dibattito nel corso del quale sono emersi diversi orientamenti che,

sulla base di percorsi argomentativi anche molto diversificati, vanno dalla configurazione della grazia come atto

costituente “prerogativa presidenziale” a quella di un “atto complesso”, alla cui formazione dovrebbero concorrere, in

modo paritario, le due volontà del Presidente della Repubblica e del Ministro Guardasigilli, non senza passare attraverso

altre distinte ed intermedie opzioni interpretative.

È, dunque, rilevante, per la soluzione della questione posta, individuare la funzione propria del potere di grazia, anche

alla luce della prassi sviluppatasi, nel periodo repubblicano, nelle relazioni tra Capo dello Stato e Ministro Guardasigilli.

6.1.— Orbene, deve ritenersi, al riguardo, che l’esercizio del potere di grazia risponda a finalità essenzialmente

umanitarie, da apprezzare in rapporto ad una serie di circostanze (non sempre astrattamente tipizzabili), inerenti alla

persona del condannato o comunque involgenti apprezzamenti di carattere equitativo, idonee a giustificare l’adozione di

un atto di clemenza individuale, il quale incide pur sempre sull’esecuzione di una pena validamente e definitivamente

inflitta da un organo imparziale, il giudice, con le garanzie formali e sostanziali offerte dall’ordinamento del processo

penale.

La funzione della grazia è, dunque, in definitiva, quella di attuare i valori costituzionali, consacrati nel terzo comma

dell’art. 27 Cost., garantendo soprattutto il «senso di umanità», cui devono ispirarsi tutte le pene, e ciò anche nella

prospettiva di assicurare il pieno rispetto del principio desumibile dall’art. 2 Cost., non senza trascurare il profilo di

«rieducazione» proprio della pena.

Questa peculiare connotazione funzionale del potere di grazia appare, del resto, coerente con quanto affermato dalla

stessa giurisprudenza costituzionale. Questa Corte nello scrutinare, in particolare, l’istituto della grazia “condizionata”,

ha osservato come esso assolva ad un compito «logicamente parallelo alla individualizzazione della pena, consacrata in

linea di principio dall’art. 133 c.p.», tendendo «a temperare il rigorismo dell’applicazione pura e semplice della legge

penale mediante un atto che non sia di mera clemenza, ma che, in armonia col vigente ordinamento costituzionale, e

particolarmente con l’art. 27 Cost., favorisca in qualche modo l’emenda del reo ed il suo reinserimento nel tessuto

sociale» (sentenza n. 134 del 1976).

È evidente, altresì, come – determinando l’esercizio del potere di grazia una deroga al principio di legalità – il suo

impiego debba essere contenuto entro ambiti circoscritti destinati a valorizzare soltanto eccezionali esigenze di natura

umanitaria. Ciò vale a superare il dubbio – al quale ha sostanzialmente fatto riferimento lo stesso Guardasigilli nella

nota 24 novembre 2004, che ha occasionato il conflitto – che il suo esercizio possa dare luogo ad una violazione del

principio di eguaglianza consacrato nell’art. 3 della Costituzione.

6.2.— La stessa disamina della prassi formatasi sulla concessione della grazia dopo l’avvento della Costituzione

repubblicana, pone in evidenza, in base a dati statistici ministeriali, l’esistenza di una ulteriore evoluzione dell’istituto, o

meglio della funzione assolta con il suo impiego.

Se infatti molto frequente, fino alla metà degli anni '80 del secolo appena concluso, si è presentato il ricorso a tale

strumento, tanto da legittimare l’idea di un suo possibile uso a fini di politica penitenziaria, a partire dal 1986 – ed in

coincidenza, non casualmente, con l’entrata in vigore della legge 10 ottobre 1986, n. 663 (Modifiche alla legge

sull’ordinamento penitenziario e sulla esecuzione delle misure privative e limitative della libertà) – si è assistito ad un

ridimensionamento nella sua utilizzazione: valga, a titolo esemplificativo, il raffronto tra i 1.003 provvedimenti di

clemenza dell’anno 1966 e gli appena 104 adottati nel 1987, ma il dato numerico è ulteriormente diminuito negli anni

successivi, riducendosi fino a poche decine.

Un’evenienza, quella appena indicata, da ascrivere – come si notava – all’introduzione di una apposita legislazione in

tema di trattamento carcerario ed esecuzione della pena detentiva. Ciò nella convinzione che le ordinarie esigenze di

adeguamento delle sanzioni applicate ai condannati alle peculiarità dei casi concreti – esigenze fino a quel momento

soddisfatte in via pressoché esclusiva attraverso l’esercizio del potere di grazia – dovessero realizzarsi mediante

l’impiego, certamente più appropriato anche per la loro riconduzione alla sfera giurisdizionale, degli strumenti tipici

previsti dall’ordinamento penale, processual-penale e penitenziario (ad esempio, liberazione condizionale, detenzione

domiciliare, affidamento ai servizi sociali ed altri).

Ciò ha fatto sì, dunque, che l’istituto della grazia sia stato restituito – correggendo la prassi, per certi versi distorsiva,

sviluppatasi nel corso dei primi decenni di applicazione della disposizione costituzionale di cui all’art. 87, undicesimo

comma, Cost. – alla sua funzione di eccezionale strumento destinato a soddisfare straordinarie esigenze di natura

umanitaria.

7.— L’evoluzione legislativa e della prassi appena illustrata concorre a meglio definire i rispettivi ruoli esercitati dal

Presidente della Repubblica e dal Ministro Guardasigilli nel procedimento complesso che culmina nell’emanazione del

decreto di concessione della grazia o di commutazione della pena.

7.1.— In particolare, una volta recuperato l’atto di clemenza alla sua funzione di mitigare o elidere il trattamento

sanzionatorio per eccezionali ragioni umanitarie, risulta evidente la necessità di riconoscere nell’esercizio di tale potere

– conformemente anche alla lettera dell’art. 87, undicesimo comma, Cost. – una potestà decisionale del Capo dello

Stato, quale organo super partes, «rappresentante dell’unità nazionale», estraneo a quello che viene definito il “circuito”

dell’indirizzo politico-governativo, e che in modo imparziale è chiamato ad apprezzare la sussistenza in concreto dei

presupposti umanitari che giustificano l’adozione del provvedimento di clemenza.

Infine, si deve rilevare come l’indicata conclusione risponda ad un’ulteriore esigenza, quella cioè di evitare che nella

valutazione dei presupposti per l’adozione di un provvedimento avente efficacia “ablativa” di un giudicato penale

possano assumere rilievo le determinazioni di organi appartenenti al potere esecutivo.

L’esame della giurisprudenza della Corte (sentenze n. 274 del 1990, n. 114 del 1979, n. 192 del 1976, n. 204 e n. 110

del 1974) induce a ritenere ormai consolidato l’orientamento che, con implicito riferimento al principio di separazione

dei poteri, esclude ogni coinvolgimento di esponenti del Governo nella fase dell’esecuzione delle sentenze penali di

condanna, in ragione della sua giurisdizionalizzazione ed in ossequio al principio secondo il quale solo l’autorità

giudiziaria può interloquire in materia di esecuzione penale.

Significativa, a tale proposito, è la già citata sentenza n. 274 del 1990 con la quale questa Corte ha dichiarato

l’illegittimità costituzionale dell’art. 589, terzo comma, del codice di procedura penale del 1930, il quale stabiliva che

«nel caso previsto dall’art. 147, primo comma, n. 1, del codice penale» (presentazione della domanda di grazia),

spettasse «al Ministro di Grazia e Giustizia e non al Tribunale di sorveglianza il potere di differire l’esecuzione della

pena». Alla declaratoria di illegittimità della norma censurata questa Corte perveniva in base al rilievo secondo cui

l’ipotesi contemplata nell’art. 147, primo comma, n. 1, del codice penale è, unitamente ad altre analoghe, «espressione

d’uno stesso principio, attinente all’ingerenza del potere esecutivo, dopo la pronuncia di sentenza definitiva di

condanna, in decisioni riservate all’autorità giudiziaria», e dunque evidenziando la necessità «che i residui poteri

ministeriali in tema di differimento dell’esecuzione della pena detentiva» venissero, invece, «rimessi alla competenza

dell’autorità giudiziaria di sorveglianza».

7.2.— Detto ciò, rimane da chiarire – ai fini della risoluzione del presente conflitto – quali siano i compiti spettanti al

Guardasigilli nell’ambito dell’attività finalizzata all’adozione del provvedimento di clemenza.

In via preliminare, occorre puntualizzare che il decreto di grazia è la risultante di un vero e proprio procedimento – così

è qualificato nella stessa rubrica dell’abrogato art. 595 del codice di procedura penale del 1930 – che si snoda attraverso

una pluralità di atti e di fasi. Tale procedimento è stato tenuto ben presente dallo stesso legislatore costituente nel

momento in cui, con l’art. 87, undicesimo comma, Cost. ha annoverato tra i poteri del Capo dello Stato quello di

concedere la grazia e commutare le pene.

7.2.1.— L’analisi di tale complessa procedura deve muovere dalla lettura dell’art. 681 cod. proc. pen., il quale prevede,

innanzitutto, che l’“iniziativa” – salva l’ipotesi della «proposta» proveniente dal presidente del consiglio di disciplina

(comma 3) – possa essere assunta dal condannato ovvero da un suo prossimo congiunto, dal convivente, dal tutore, dal

curatore, da un avvocato, che sottoscrivono la «domanda» di grazia, «diretta al Presidente della Repubblica» e

«presentata» al Ministro della giustizia (comma 1).

La medesima disposizione – con un’innovazione significativa rispetto alle previgenti discipline contenute nei codici di

rito penale del 1865 (artt. da 826 a 829), del 1913 (art. 592), ed infine del 1930 (art. 595) – ha, peraltro, riconosciuto

espressamente la possibilità che la grazia sia «concessa anche in assenza di domanda o proposta» (art. 681, comma 4,

cod. proc. pen.). In ogni caso l’iniziativa potrà essere assunta direttamente dal Presidente della Repubblica al quale da

tempo si è riconosciuto tale potere.

E si è anche chiarito quanto era dato per presupposto sotto il vigore della legislazione previgente, cioè nell’esperienza

costituzionale statutaria: già da allora si riteneva, infatti, che la presentazione della domanda non fosse indispensabile

affinché potesse esplicarsi la prerogativa regia prevista dall’art. 8 dello Statuto, giacché altrimenti, sarebbe stata

introdotta, con legge ordinaria, una limitazione incompatibile con la natura dell’istituto.

7.2.2.— Instaurato, dunque, il procedimento, la prima fase è quella dell’“istruttoria”, che ai sensi dell’art. 681, comma

2, cod. proc. pen. prevede uno svolgimento differenziato a seconda che il condannato risulti, o meno, detenuto o

internato.

Nel primo caso è il magistrato di sorveglianza che, acquisiti tutti gli elementi di giudizio utili e le osservazioni del

Procuratore generale presso la competente Corte di appello, provvede alla loro trasmissione al Ministro della giustizia,

unitamente ad un motivato parere.

Nella seconda ipotesi è, invece, direttamente il Procuratore generale a trasmettere al Guardasigilli le opportune

informazioni con le proprie osservazioni.

La prassi delle relazioni tra il Ministro e gli organi giurisdizionali ha poi portato a meglio precisare quali siano le

«informazioni» e gli «elementi di giudizio» da utilizzare ai fini della determinazione circa la concessione, o meno, della

clemenza nei singoli casi.

Tra tali elementi vanno ricompresi – oltre ovviamente quelli desumibili dalla sentenza di condanna, dai precedenti

dell’interessato e dai procedimenti in corso a suo carico – anche le dichiarazioni delle parti lese o dei prossimi congiunti

della vittima, circa il risarcimento del danno e la concessione del perdono, nonché, in relazione alla valutazione della

personalità del soggetto, le informazioni inerenti alle condizioni familiari e a quelle economiche, alla condotta

dell’interessato, richiedendosi, infine, per i detenuti anche l’estratto della cartella personale ed il c.d. rapporto di

condotta.


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AUTORE

Atreyu

PUBBLICATO

+1 anno fa


DESCRIZIONE DISPENSA

La dispensa fa riferimento alle lezioni di Diritto Costituzionale tenute dalla Prof. ssa Luisa Cassetti nell'anno accademico 2011.
Il documento riporta il testo della sentenza n. 200 emessa dalla Corte Costituzionale nel 2006.
La Corte ha stabilito la legittimazione passiva del Guardasigilli nel giudizio per conflitti di attribuzione con il Presidente della Repubblica in quanto il ministro si era rifiutato di controfirmare l'atto di concessione della grazia.


DETTAGLI
Corso di laurea: Corso di laurea magistrale in giurisprudenza
SSD:
Università: Perugia - Unipg
A.A.: 2011-2012

I contenuti di questa pagina costituiscono rielaborazioni personali del Publisher Atreyu di informazioni apprese con la frequenza delle lezioni di Diritto Costituzionale e studio autonomo di eventuali libri di riferimento in preparazione dell'esame finale o della tesi. Non devono intendersi come materiale ufficiale dell'università Perugia - Unipg o del prof Cassetti Luisa.

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