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Pesca - Commissione vs Francia Appunti scolastici Premium

La dispensa fa riferimento alle lezioni di Diritto Internazionale, tenute dalla Prof. ssa Alessandra Lanciotti nell'anno accademico 2011.
Il documento riporta il testo di una decisione della Commissione Europea relativa a un caso di violazione delle norme comunitarie sulla pesca.... Vedi di più

Esame di Diritto Internazionale docente Prof. A. Lanciotti

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ESTRATTO DOCUMENTO

33 Il regolamento n. 2847/93 prevede al riguardo una responsabilità congiunta degli

Stati membri (v., a proposito del regolamento n. 2241/87, sentenza

27 marzo 1990, causa C-9/89, Spagna/Consiglio, Racc. pag. I-1383, punto 10).

Tale responsabilità congiunta implica che uno Stato membro, quando viene meno

ai propri obblighi, pregiudica gli interessi degli altri Stati membri e dei loro operatori

economici.

34 Il rispetto degli obblighi che incombono agli Stati membri in forza delle norme

comunitarie è da ritenersi imperativo per garantire la protezione dei fondali, la

conservazione delle risorse biologiche marine ed il loro sfruttamento sostenibile e

in condizioni economiche e sociali appropriate (v., a proposito del mancato rispetto

del regime delle quote per le campagne di pesca 1991-1996, sentenza

25 aprile 2002, cause riunite C-418/00 e C-419/00, Commissione/Francia,

Racc. pag. I-3969, punto 57).

35 A tal fine, l’art. 2 del regolamento n. 2847/93, che riporta gli obblighi previsti

dall’art. 1, n. 1, del regolamento n. 2241/87, impone agli Stati membri di controllare

l’esercizio della pesca e delle attività connesse. Esso richiede che gli Stati membri

ispezionino i pescherecci e controllino tutte le attività, in particolare le attività di

sbarco, di vendita, di trasporto e di magazzinaggio del pesce e la registrazione

degli sbarchi e delle vendite.

36 L’art. 31 del regolamento n. 2847/93, che riporta gli obblighi previsti all’art. 1, n. 2,

dei regolamenti nn. 2057/82 e 2241/87, impone agli Stati membri di perseguire le

infrazioni constatate. Esso precisa al riguardo che le azioni promosse debbono

essere tali da privare effettivamente i responsabili del beneficio economico

derivante dall’infrazione o da produrre effetti proporzionati alla gravità delle

infrazioni, così da fungere da deterrente per ulteriori infrazioni dello stesso tipo.

37 Il regolamento n. 2847/93 fornisce quindi indicazioni precise quanto al contenuto

delle misure che debbono essere adottate dagli Stati membri e che debbono

tendere all’accertamento della regolarità delle operazioni di pesca allo scopo di

prevenire eventuali irregolarità e nel contempo di reprimerle. Tale obiettivo implica

che le misure attuate devono avere un carattere effettivo, proporzionato e

dissuasivo. Come rilevato dall’avvocato generale al paragrafo 39 delle sue

conclusioni del 29 aprile 2004, per le persone che esercitano la pesca o un’attività

connessa deve esistere un serio rischio in caso di un'infrazione alle norme della

politica comune della pesca, di essere scoperte e di vedersi infliggere sanzioni

adeguate.

38 Alla luce di queste considerazioni occorre verificare se la Repubblica francese

abbia adottato tutte le misure che l’esecuzione della citata sentenza

11 giugno 1991, Commissione/Francia, comporta.

Sulla prima censura: l’insufficienza del controllo

Argomenti delle parti

39 La Commissione sostiene che dagli accertamenti operati dai suoi ispettori risulta

che il controllo esercitato dalle autorità francesi per quanto riguarda il rispetto delle

disposizioni comunitarie in materia di dimensioni minime dei pesci è sempre

carente.

40 L’aumento del numero delle ispezioni menzionato dal governo francese non

sarebbe tale da modificare tali accertamenti dato che si tratterebbe unicamente di

ispezioni in mare. Quanto ai piani di controllo adottati da tale governo nel 2001 e

nel 2002, essi non sarebbero, di per sé, tali da porre fine all’inadempimento

contestato. L’attuazione di questi piani presupporrebbe, infatti, la previa fissazione

di obiettivi, indispensabili per poter valutare l’efficacia e l’attuabilità dei detti piani.

Bisognerebbe inoltre che questi ultimi fossero effettivamente applicati, circostanza

che le missioni effettuate nei porti francesi dopo la loro introduzione non avrebbero

permesso di provare.

41 Il governo francese fa rilevare, anzitutto, che le relazioni ispettive sulle quali la

Commissione si basa non sono mai state portate a conoscenza delle autorità

francesi, che non sono state in grado di rispondere alle affermazioni ivi contenute.

Tali relazioni sarebbero inoltre basate su mere supposizioni.

42 Esso fa inoltre valere di non aver cessato, dopo la pronuncia della citata sentenza

11 giugno 1991, Commissione/Francia, di rafforzare i suoi dispositivi di controllo.

Tale rafforzamento avrebbe preso la forma di un aumento del numero delle

ispezioni in mare e dell’adozione, nel 2001, di un piano di controllo generale,

completato, nel 2002, da un piano di controllo «taglie minime di cattura». Quanto

all’efficacia di tali misure, esso sottolinea che la non commercializzazione di pesci

sotto taglia ha potuto essere accertata in occasione di svariate missioni di verifica

effettuate da ispettori della Commissione.

43 Infine, secondo il governo francese, la Commissione si limita ad affermare che le

misure da esso adottate sono inadeguate, ma non indica quelle che sarebbero

idonee a porre fine all’inadempimento contestato.

Giudizio della Corte

44 Come il procedimento di cui all’art. 226 CE (v., a proposito del mancato rispetto

del regime dei contingenti per le campagne di pesca 1988 e 1990, sentenza

1° febbraio 2001, causa C-333/99, Commissione/Francia, Racc. pag. I-1025,

punto 33), il procedimento di cui all’art. 228 CE si basa sull’accertamento oggettivo

dell’inosservanza da parte di uno Stato membro dei suoi obblighi.

45 Nella fattispecie, la Commissione ha fornito a sostegno della propria censura

relazioni di missione redatte dai suoi ispettori.

46 L’argomento del governo francese, sollevato nella fase della controreplica,

secondo il quale le relazioni a cui la Commissione ha fatto riferimento nel suo

ricorso non potrebbero essere utilizzate come prova di persistenza

dell’inadempimento in quanto non sarebbero mai state portate a conoscenza delle

autorità francesi non può essere accolto.

47 Dall’esame delle relazioni presentate dalla Commissione risulta che tutte le

relazioni posteriori al 1998, prodotte agli atti nella loro versione integrale o sotto

forma di ampi estratti, si riferiscono a resoconti di riunioni nel corso delle quali le

autorità nazionali competenti sono state informate dei risultati delle missioni

ispettive e hanno quindi avuto la possibilità di presentare le loro osservazioni sugli

accertamenti degli ispettori della Commissione. Se tale riferimento non si ritrova

nelle relazioni anteriori, prodotte agli atti sotto forma di estratti limitati agli

accertamenti di fatto operati dai detti ispettori, basta a questo proposito ricordare

che, nella sua lettera del 1° agosto 2000, inviata alla Commissione in risposta al

parere motivato integrativo del 6 giugno 2000, il governo francese ha presentato le

sue osservazioni sul contenuto di tali relazioni senza mettere in discussione le

condizioni della loro comunicazione alle autorità francesi.

48 Di conseguenza, occorre verificare se le informazioni contenute nelle relazioni di

missione presentate dalla Commissione siano tali da fondare un accertamento

oggettivo della persistenza di un inadempimento dei suoi obblighi di controllo da

parte della Repubblica francese.

49 Per quanto riguarda la situazione alla scadenza del termine impartito nel parere

motivato integrativo del 6 giugno 2000, risulta dalle relazioni alle quali la

Commissione ha fatto riferimento nel detto parere (v. punto 17 della presente

sentenza) che gli ispettori hanno potuto accertare la presenza di pesci sotto taglia

in occasione di ciascuna delle sei missioni da loro effettuate. Essi hanno potuto

accertare, in particolare, l’esistenza di un mercato per i naselli sotto taglia,

commercializzati con il nome di «merluchons» o «friture de merluchons» e messi

in vendita, in violazione delle norme di commercializzazione fissate dal

regolamento n. 2406/96, con il codice «00».

50 In occasione di cinque di tali sei missioni lo sbarco e la messa in vendita dei pesci

sotto taglia sono avvenuti in assenza di controllo da parte delle autorità nazionali

competenti. Come ha riconosciuto il governo francese nella sua risposta del

1° agosto 2000 al parere motivato integrativo del 6 giugno 2000, le persone che gli

ispettori hanno potuto incontrare «non appartenevano alle categorie degli agenti

autorizzati ad accertare le infrazioni alla disciplina delle attività di pesca né

all’amministrazione degli affari marittimi». In occasione della sesta missione, gli

ispettori hanno accertato che pesci sotto taglia erano stati sbarcati e messi in

vendita in presenza di autorità nazionali competenti ad accertare le infrazioni alla

disciplina della pesca. Tali autorità si sono tuttavia astenute dal perseguire i

contravventori.

51 Tali elementi permettono di accertare che, in mancanza di un efficace intervento

delle autorità nazionali competenti, persista una prassi di messa in vendita di pesci

sotto taglia che presenta un grado di continuità e di generalità tale da

compromettere gravemente, a causa del suo effetto cumulativo, gli obiettivi del

regime comunitario di conservazione e di gestione delle risorse in materia di

pesca.

52 Per giunta, la similarità e la ripetizione delle situazioni accertate in tutte le relazioni

permettono di considerare che tali casi hanno potuto essere solo la conseguenza

di un’insufficienza strutturale delle misure attuate dalle autorità francesi e, di

conseguenza, di un inadempimento, da parte di queste ultime, dell’obbligo di

procedere a controlli effettivi, proporzionati e dissuasivi loro imposto dalla

normativa comunitaria (v., in questo senso, citata sentenza 1° febbraio 2001,

Commissione/Francia, punto 35).

53 Si deve pertanto constatare che, alla scadenza del termine impartito nel parere

motivato integrativo del 6 giugno 2000, la Repubblica francese, non avendo

garantito un controllo delle attività di pesca conforme agli obblighi previsti dalle

disposizioni comunitarie, non aveva adottato tutte le misure che l’esecuzione della

citata sentenza 11 giugno 1991, Commissione/Francia, comportava, venendo

pertanto meno agli obblighi che le incombevano in forza dell’art. 228 CE.

54 Per quanto riguarda la situazione alla data dell’esame dei fatti da parte della Corte,

le informazioni disponibili rivelano la persistenza di carenze significative.

55 Infatti, nel corso della missione effettuata in Bretagna nel giugno 2001 (v. punto 20

della presente sentenza), gli ispettori della Commissione hanno potuto ancora una

volta accertare la presenza di pesci sotto taglia. Una diminuzione del numero di

casi di messa in vendita di tali pesci è stata accertata nel corso di una missione

ulteriore nella stessa regione nel giugno 2003 (v. punto 23 della presente

sentenza). Tuttavia, tale circostanza non è determinante alla luce della

convergenza degli accertamenti, figuranti nelle relazioni redatte in occasione di

queste due missioni, in ordine alla mancanza di efficacia dei controlli a terra.

56 Dato che la Commissione ha fornito sufficienti elementi da cui risulta la

persistenza dell’inadempimento, spetta allo Stato membro interessato contestare

in modo approfondito e particolareggiato i dati prodotti e le conseguenze che ne

derivano (v., in tal senso, sentenze 22 settembre 1988, causa 272/86,

Commissione/Grecia, Racc. pag. 4875, punto 21, e 9 novembre 1999, causa

C-365/97, Commissione/Italia, Racc. pag. I-7773, punti 84-87).

57 Al riguardo, si deve rilevare che l’informazione concernente l’aumento dei controlli

a seguito dei piani adottati nel 2001 e nel 2002, menzionato dal governo francese

nel suo controricorso, contrasta con l’informazione fornita da questo stesso

governo in risposta ai quesiti della Corte (v. punto 26 della presente sentenza), da

cui risulta che il numero dei controlli a terra e in mare è diminuito nell’anno 2003

rispetto all’anno 2002.

58 Anche supponendo che tali informazioni divergenti, come sostiene il governo

francese, possano essere considerate rivelatrici di un miglioramento della

situazione, nondimeno, gli sforzi compiuti non sono tali da scusare gli

inadempimenti accertati (citata sentenza 1° febbraio 2001, Commissione/Francia,

punto 36).

59 In questo contesto, neppure l’argomento del governo francese secondo il quale la

diminuzione dei controlli sarebbe giustificata da una migliore disciplina dei

pescatori può essere accolto.

60 Infatti, come lo stesso governo francese ha fatto valere nel suo controricorso,

l’avvio di azioni dirette a riformare comportamenti e mentalità costituisce un lungo

processo. Si deve quindi considerare che la carenza strutturale, per un periodo

che si estende su oltre dieci anni, dei controlli diretti a far rispettare le norme

relative alle dimensioni minime dei pesci ha dato luogo, presso gli operatori

interessati, a comportamenti che potranno essere corretti solo al termine di

un’azione costante nel tempo.

61 Di conseguenza, alla luce degli elementi circostanziati presentati dalla

Commissione, le informazioni fornite dal governo francese non sono così solide da

dimostrare che le misure attuate da quest’ultimo in materia di controllo delle attività

di pesca presentano il carattere effettivo richiesto per soddisfare al suo obbligo di

garantire l’efficacia del regime comunitario di conservazione e di gestione delle

risorse in materia di pesca (v. punti 37 e 38 della presente sentenza).

62 Si deve pertanto constatare che, alla data in cui la Corte ha esaminato i fatti che le

sono stati presentati, la Repubblica francese, non avendo garantito un controllo

delle attività di pesca conforme agli obblighi previsti dalle disposizioni comunitarie,

non aveva adottato tutte le misure che l’esecuzione della citata sentenza

11 giugno 1991, Commissione/Francia, comportava, venendo pertanto meno agli

obblighi che le incombono in forza dell’art. 228 CE.

Sul secondo motivo: l’insufficienza delle azioni repressive

Argomenti delle parti

63 La Commissione sostiene che le azioni repressive avviate dalle autorità francesi

per infrazione alle disposizioni comunitarie in materia di dimensioni minime dei

pesci sono insufficienti. In via generale, l’insufficienza dei controlli si rifletterebbe

sul numero delle azioni repressive. Inoltre, risulterebbe dalle informazioni fornite

dal governo francese che, anche quando sono accertate infrazioni, le azioni

repressive non sarebbero sistematiche.

64 Per quanto riguarda le statistiche presentate dal governo francese prima della

scadenza del termine fissato nel parere motivato integrativo del 6 giugno 2000, la

Commissione rileva che esse sono troppo globali, in quanto riguardano l’insieme

del territorio francese e non precisano la natura delle infrazioni perseguite.

65 Quanto alle informazioni fornite successivamente, la Commissione ritiene che

esse non consentano di dedurne che le autorità francesi applichino una politica di

sanzioni dissuasive per quanto riguarda le infrazioni alle norme relative alle

dimensioni minime dei pesci. Essa rileva che, per l’anno 2001, il governo francese

ha segnalato, in applicazione dei regolamenti (CE) del Consiglio 24 giugno 1999,

n. 1447, recante l’elenco dei comportamenti che violano gravemente le norme

della politica comune della pesca (GU L 167, pag. 5) e (CE) della Commissione

21 dicembre 1999, n. 2740, che stabilisce le modalità di applicazione del

regolamento n. 14471999 (GU L 328, pag. 62), 73 casi di infrazioni alle norme

relative alle dimensioni minime dei pesci. Ora, solo in 8 casi, ossia l’11%, si

sarebbe giunti all’imposizione di un’ammenda.

66 Pur riconoscendo che la circolare del Ministero della Giustizia del 16 ottobre 2002,

alla quale fa riferimento il governo francese, costituisce una misura adeguata, la

Commissione ritiene tuttavia che occorra verificare il modo in cui sarà applicata. Al

riguardo, essa fa rilevare che le ultime cifre comunicate da tale governo per

l’anno 2003 rivelano una diminuzione delle condanne pronunciate.

67 Il governo francese fa valere che, a partire dal 1991, il numero delle infrazioni

perseguite e l’entità delle condanne pronunciate sono in aumento costante. Esso

sottolinea però che un esame puramente statistico del numero di infrazioni

perseguite non può, di per sé, provare l’efficacia di un regime di controllo in quanto

si basa sul presupposto, per nulla dimostrato, di un numero stabile delle infrazioni.

68 Il governo francese menziona una circolare che il Ministro della Giustizia ha

inviato, il 16 ottobre 2002, ai procuratori generali presso le corti d’appello di

Rennes, Poitiers, Bordeaux e Pau, nella quale sono raccomandate una

repressione sistematica delle infrazioni nonché l’irrogazione di ammende

dissuasive. Esso riconosce tuttavia che tale circolare non ha potuto produrre

pienamente effetti nel 2002 né nel 2003 a seguito della legge n. 2002-1062, che

ha amnistiato le infrazioni commesse entro il 17 maggio 2002 purché l’ammenda

non eccedesse EUR 750.

Giudizio della Corte

69 L’obbligo degli Stati membri di vegliare a che le infrazioni alla normativa

comunitaria formino oggetto di sanzioni a carattere effettivo, proporzionato e

dissuasivo presenta un’importanza essenziale nel settore della pesca. Infatti, se le

autorità competenti di uno Stato membro si astenessero sistematicamente dal

perseguire i responsabili di tali infrazioni, ne risulterebbero pregiudicate sia la

conservazione e la gestione delle risorse della pesca, sia l’applicazione uniforme

della politica comune della pesca (v., a proposito del mancato rispetto del regime

dei contingenti per le campagne di pesca 1991 e 1992, sentenza 7 dicembre 1995,

causa C-52/95, Commissione/Francia, Racc. pag. I-4443, punto 35).

70 Per quanto riguarda, nel caso di specie, la situazione alla scadenza del termine

impartito nel parere motivato integrativo del 6 giugno 2000, basta ricordare le

considerazioni esposte ai punti 49-52 della presente sentenza. Essendo provato

che infrazioni peraltro accertabili da parte delle autorità nazionali non sono state

rilevate e che non sono stati redatti verbali a carico dei contravventori, è giocoforza

constatare che le dette autorità sono venute meno all’obbligo di repressione loro

imposto dalla normativa comunitaria (v., in questo senso, citata sentenza

11 giugno 1991, Commissione/Francia, punto 24).

71 Per quanto riguarda la situazione alla data in cui la Corte ha esaminato i fatti,

occorre rifarsi alle considerazioni esposte ai punti 54-61 della presente sentenza,

in cui si ammette la persistenza di carenze significative nei controlli. Alla luce di tali

considerazioni, l’aumento del numero di infrazioni perseguite, menzionato dal

governo francese, non può essere considerato sufficiente. Infatti, come ha fatto

osservare tale governo, un esame puramente statistico del numero di infrazioni

perseguite non può, di per sé, provare l’efficacia di un regime di controllo.

72 Per giunta, come rilevato dalla Commissione, dalle informazioni fornite dal

governo francese risulta che non sono perseguite tutte le infrazioni accertate.

Risulta altresì che le infrazioni perseguite non formano tutte oggetto di sanzioni

dissuasive. Così, il fatto che numerose infrazioni in materia di pesca abbiano

potuto beneficiare della legge n. 2002-1062 attesta che, in tutti questi casi, sono

state irrogate ammende inferiori a EUR 750.

73 Di conseguenza, alla luce degli elementi circostanziati presentati dalla

Commissione, le informazioni fornite dal governo francese non sono così solide da

dimostrare che le misure attuate da quest’ultimo per quanto riguarda la

repressione delle infrazioni alla disciplina della pesca presentano il carattere

effettivo, proporzionato e dissuasivo richiesto per soddisfare al suo obbligo di

garantire l’efficacia del regime comunitario di conservazione e di gestione delle

risorse in materia di pesca (v. punti 37 e 38 della presente sentenza).

74 Si deve dunque constatare che, tanto alla scadenza del termine impartito nel

parere motivato integrativo del 6 giugno 2000 quanto alla data in cui la Corte ha

esaminato i fatti che le sono stati presentati, la Repubblica francese, non avendo

garantito che le infrazioni alla disciplina delle attività di pesca fossero perseguite

conformemente agli obblighi previsti dalle disposizioni comunitarie, non aveva

adottato tutte le misure che l’esecuzione della citata sentenza 11 giugno 1991,

Commissione/Francia, comportava, venendo pertanto meno agli obblighi che le

incombono in forza dell’art. 228 CE.

Sulle sanzioni pecuniarie dell’inadempimento

75 Per sanzionare la non esecuzione della citata sentenza 11 giugno 1991,

Commissione/Francia, la Commissione ha proposto alla Corte di infliggere alla

Repubblica francese una penalità giornaliera a partire dalla pronuncia della

presente sentenza e sino al giorno in cui sarà posto fine all’inadempimento. Alla

luce delle caratteristiche particolari dell’inadempimento constatato, la Corte ritiene

opportuno esaminare inoltre se l’imposizione di una somma forfettaria potrebbe

costituire una misura adeguata.

Sulla possibilità di cumulare una penalità e una somma forfettaria

Argomenti delle parti e osservazioni presentate alla Corte

76 Invitati ad esprimersi sulla questione se, nell’ambito di un procedimento proposto

ai sensi dell’art. 228, n. 2, CE, la Corte possa, qualora riconosca che lo Stato

membro interessato non si è conformato alla sua sentenza, infliggergli il

pagamento, nel contempo, di una somma forfettaria e di una penalità, la

Commissione, i governi danese, olandese, finlandese e del Regno Unito hanno

risposto in senso affermativo.

77 Il loro ragionamento si fonda, in sostanza, sul fatto che queste due misure sono

complementari, in quanto perseguono, ciascuna per conto proprio, un effetto

dissuasivo. Una combinazione di queste misure dovrebbe essere considerata

come un solo e identico mezzo per conseguire l’obiettivo fissato dall’art. 228 CE,

ossia quello non soltanto di spingere lo Stato membro interessato a conformarsi

alla sentenza iniziale, ma anche, in una prospettiva più generale, di ridurre la

possibilità che infrazioni analoghe siano nuovamente commesse.

78 I governi francese, belga, ceco, tedesco, ellenico, spagnolo, irlandese, italiano,

cipriota, ungherese, austriaco, polacco e portoghese hanno sostenuto una tesi

contraria.

79 Essi si basano sulla formulazione letterale dell’art. 228, n. 2, CE e sull’impiego

della congiunzione «o», alla quale attribuiscono valore disgiuntivo, nonché sulla

finalità di questa disposizione. Quest’ultima non avrebbe un carattere punitivo,

dato che l’art. 228, n. 2, CE non cerca di punire lo Stato membro inadempiente,

ma soltanto di spingerlo a eseguire una sentenza di inadempimento. Poiché

sarebbe impossibile distinguere più periodi di inadempimento, solo la durata

complessiva dell’inadempimento dovrebbe essere presa in considerazione. Il

cumulo di sanzioni pecuniarie sarebbe contrario al principio che vieta che uno

stesso comportamento formi oggetto di una duplice pena. Inoltre, in mancanza di

orientamenti della Commissione in ordine ai criteri applicabili per il calcolo di una

somma forfettaria, l’imposizione di una somma del genere da parte della Corte

contrasterebbe con i principi di certezza del diritto e di trasparenza. Essa

costituirebbe anche una lesione della parità di trattamento tra gli Stati membri,

poiché una siffatta misura non è stata presa in considerazione nelle sentenze

4 luglio 2000, causa C-387/97, Commissione/Grecia (Racc. pag. I-5047), e

25 novembre 2003, causa C-278/01, Commissione/Spagna (Racc. pag. I-14141).

Giudizio della Corte

80 Il procedimento previsto all’art. 228, n. 2, CE ha lo scopo di spingere uno Stato

membro inadempiente a eseguire una sentenza per inadempimento garantendo

con ciò l’applicazione effettiva del diritto comunitario. Le misure previste da tale

disposizione, e cioè la somma forfettaria e la penalità, mirano entrambe a questo

stesso obiettivo.

81 L’applicazione dell’una o dell’altra di queste due misure dipende dall'idoneità di

ciascuna a conseguire l’obiettivo perseguito in relazione alle circostanze del caso

di specie. Anche se l’imposizione di una penalità sembra particolarmente adeguata

a spingere uno Stato membro a porre fine, quanto prima, ad un inadempimento

che, in mancanza di una misura del genere, avrebbe tendenza a persistere,

l’imposizione di una somma forfettaria si basa maggiormente sulla valutazione

delle conseguenze della mancata esecuzione degli obblighi dello Stato membro

interessato sugli interessi privati e pubblici, in particolare qualora l’inadempimento

sia persistito per un lungo periodo dopo la sentenza che lo ha inizialmente

accertato.

82 Di conseguenza, non è escluso il ricorso ai due tipi di sanzioni previste

dall’art. 228, n. 2, CE in particolare qualora l’inadempimento, nel contempo, sia

perdurato a lungo e tenda a persistere.

83 All’interpretazione così accolta non può opporsi l’impiego, all’art. 228, n. 2, CE,

della congiunzione «o» per collegare le sanzioni pecuniarie che possono essere

imposte. Come fatto valere dalla Commissione e dai governi danese, olandese,

finlandese e del Regno Unito, tale congiunzione può, dal punto di vista linguistico,

avere valore sia alternativo sia cumulativo e pertanto dev’essere letta nel contesto

in cui è impiegata. Alla luce della finalità perseguita dall’art. 228 CE, l’utilizzazione

della congiunzione «o» al n. 2 di tale disposizione deve pertanto essere intesa in

senso cumulativo.

84 L’obiezione sollevata, in particolare, dai governi tedesco, ellenico, ungherese,

austriaco e polacco secondo la quale l’imposizione cumulativa di una penalità e di

una somma forfettaria, prendendo in considerazione due volte lo stesso periodo di

inadempimento, contravverrebbe al principio ne bis in idem deve anch’essa essere

respinta. Infatti, poiché ogni sanzione ha la propria funzione, essa dev’essere

determinata in maniera tale da adempiere quest’ultima. Ne consegue che, nel

caso di una condanna simultanea al pagamento di una penalità e di una somma

forfettaria, la durata dell’inadempimento è presa in considerazione come un criterio

fra altri, al fine di determinare il livello adeguato di coercizione e di dissuasione.

85 Neppure l’argomento, fatto valere in particolare dal governo belga, secondo il

quale, in mancanza di orientamenti fissati dalla Commissione per il calcolo di una

somma forfettaria, l’imposizione di una tale somma contrasterebbe con i principi di

certezza del diritto e di trasparenza può essere accolto. Infatti, se siffatti

orientamenti contribuiscono effettivamente a garantire la trasparenza, la

prevedibilità e la certezza del diritto dell’azione condotta dalla Commissione (v., a

proposito degli orientamenti relativi al calcolo della penalità, citata sentenza

4 luglio 2000, Commissione/Grecia, punto 87), non è meno vero che l’esercizio del

potere conferito alla Corte dall’art. 228, n. 2, CE non è subordinato alla condizione

che la Commissione fissi regole del genere, le quali, in ogni caso, non potrebbero

vincolare la Corte (citate sentenze 4 luglio 2000, Commissione/Grecia, punto 89, e

25 novembre 2003, Commissione/Spagna, punto 41).

86 Quanto all’obiezione, sollevata dal governo francese, secondo la quale

l’imposizione cumulativa di una penalità e di una somma forfettaria nella presente

causa costituirebbe una lesione della parità di trattamento dato che non è stata

presa in considerazione nelle citate sentenze 4 luglio 2000, Commissione/Grecia,

e 25 novembre 2003, Commissione/Spagna, si deve rilevare che spetta alla Corte,

in ciascuna causa, valutare alla luce delle circostanze del caso di specie le

sanzioni pecuniarie da adottare. Di conseguenza, il fatto che un cumulo di misure

non sia stato inflitto in cause decise in precedenza non può costituire, di per sé, un

ostacolo all’imposizione di un siffatto cumulo in una causa successiva, qualora,

alla luce della natura, della gravità e della persistenza dell’inadempimento

accertato, un cumulo del genere appaia adeguato.

Sul potere discrezionale della Corte quanto alle sanzioni pecuniarie che possono

essere imposte

Argomenti delle parti e osservazioni presentate alla Corte

87 Quanto alla questione se, eventualmente, la Corte possa discostarsi dalle

proposte della Commissione e infliggere ad uno Stato membro il pagamento di una

somma forfettaria, anche se la Commissione non ha fatto alcuna proposta in tal

senso, la Commissione e i governi ceco, ungherese e finlandese hanno risposto in

senso affermativo. Per loro, la Corte dispone in materia di un potere discrezionale

che si estende alla determinazione della sanzione considerata più adeguata,

indipendentemente dalle proposte della Commissione al riguardo.

88 I governi francese, belga, danese, tedesco, ellenico, spagnolo, irlandese, italiano,

olandese, austriaco, polacco e portoghese sono di parere contrario. Essi

adducono al riguardo argomenti di merito e di procedura. Sul merito, essi fanno

valere che l’esercizio da parte della Corte di un siffatto potere discrezionale

lederebbe i principi di certezza del diritto, di prevedibilità, di trasparenza e di parità

di trattamento. Il governo tedesco aggiunge che la Corte, in ogni caso, non

dispone della legittimità politica necessaria per esercitare un siffatto potere in un

ambito in cui le valutazioni di opportunità politica svolgono un ruolo notevole. Sul

piano procedurale, i governi di cui sopra sottolineano che un potere così esteso è

incompatibile con il principio generale di procedura civile comune a tutti gli Stati

membri secondo il quale il giudice non può andare oltre le domande delle parti, e

insistono sulla necessità di un procedimento in contraddittorio, che consenta allo

Stato membro interessato di esercitare i suoi diritti della difesa.

Giudizio della Corte

89 Per quanto riguarda gli argomenti relativi ai principi di certezza del diritto, di

prevedibilità, di trasparenza e di parità di trattamento, occorre rinviare alla

valutazione operata ai punti 85 e 86 della presente sentenza.

90 Per quanto riguarda l’argomento del governo tedesco relativo alla mancanza di

legittimità politica della Corte ad infliggere una sanzione pecuniaria non proposta

dalla Commissione, si debbono distinguere le diverse tappe che comporta il

procedimento previsto all’art. 228, n. 2, CE. Una volta che la Commissione ha

esercitato il suo potere discrezionale in ordine all’avvio di un procedimento per

inadempimento (v. in particolare, a proposito dell’art. 226 CE, sentenze

25 settembre 2003, causa C-74/02, Commissione/Germania, Racc. pag. I-9877,

punto 17, e 21 ottobre 2004, causa C-477/03, Commissione/Germania, non

pubblicata nella Raccolta, punto 11), la questione se lo Stato membro interessato

abbia eseguito o meno una precedente sentenza della Corte è soggetta ad un

procedimento giurisdizionale nel quale le considerazioni politiche sono irrilevanti.

Nell’esercizio della sua funzione giurisdizionale la Corte valuta in che misura la

situazione esistente nello Stato membro in questione sia conforme o meno alla

sentenza iniziale e, eventualmente, valuta la gravità di un inadempimento

persistente. Ne consegue che, come ha rilevato l’avvocato generale al

paragrafo 24 delle sue conclusioni del 18 novembre 2004, l’opportunità di imporre

una sanzione pecuniaria e la scelta della sanzione più adeguata alle circostanze

del caso di specie possono essere valutate solo alla luce degli accertamenti

operati dalla Corte nella sentenza da pronunciare ai sensi dell’art. 228, n. 2, CE e

sfuggono quindi alla sfera politica.

91 Non è fondato neppure l’argomento secondo il quale, discostandosi dalle proposte

della Commissione o andando al di là delle stesse, la Corte violerebbe un principio

generale di procedura civile che vieta al giudice di andare oltre le domande delle

parti. Il procedimento previsto all’art. 228, n. 2, CE è infatti un procedimento

giurisdizionale speciale, proprio del diritto comunitario, che non può essere

equiparato ad un procedimento civile. La condanna al pagamento di una penalità

e/o di una somma forfettaria non mira a compensare un qualsiasi danno che sia

stato causato dallo Stato membro interessato, ma ad esercitare su quest’ultimo

una pressione economica che lo spinga a porre fine all’inadempimento accertato.

Le sanzioni pecuniarie imposte debbono pertanto essere decise in funzione del

grado di persuasione necessario perché lo Stato membro in questione modifichi il

suo comportamento.

92 In ordine ai diritti della difesa di cui deve poter beneficiare lo Stato membro

interessato, diritti sui quali hanno insistito i governi francese, belga, olandese,

austriaco e finlandese, occorre rilevare, come ha fatto l’avvocato generale al

paragrafo 11 delle sue conclusioni del 18 novembre 2004, che il procedimento di

cui all’art. 228, n. 2, CE dev’essere considerato come uno speciale procedimento

giudiziario di esecuzione delle sentenze, in altri termini come un mezzo di

esecuzione. Questo è il contesto nel quale debbono essere valutate le garanzie

procedurali di cui deve disporre lo Stato membro in questione.

93 Ne consegue che, una volta accertata la persistenza di un inadempimento al diritto

comunitario nell’ambito di un procedimento in contraddittorio, i diritti della difesa da

riconoscere allo Stato membro inadempiente per quanto riguarda le sanzioni

pecuniarie considerate devono tener conto dello scopo perseguito, cioè quello di

assicurare e garantire il ripristino del rispetto della legalità.

94 Nella fattispecie, per quanto riguarda il carattere reale del comportamento che può

dar luogo all’irrogazione di sanzioni pecuniarie, la Repubblica francese ha avuto

l’occasione di difendersi durante l’intero corso di un procedimento precontenzioso

che è durato quasi nove anni e che ha dato luogo a due pareri motivati, nonché

nell’ambito della fase scritta del procedimento e dell’udienza del 3 marzo 2004

nella presente causa. Tale esame dei fatti ha condotto la Corte ad accertare la

persistenza di un inadempimento della Repubblica francese ai suoi obblighi (v.

punto 74 della presente sentenza).

95 La Commissione, che nei due pareri motivati aveva attirato l’attenzione della

Repubblica francese sul rischio di sanzioni pecuniarie (v. punti 15 e 18 della

presente sentenza), ha precisato alla Corte i criteri (v. punto 98 della presente

sentenza) che possono essere presi in considerazione nella determinazione delle

sanzioni pecuniarie destinate a esercitare sulla Repubblica francese una pressione

economica sufficiente per indurla a porre fine, quanto prima, al suo inadempimento

nonché la ponderazione rispettiva da accordare a tali criteri. La Repubblica

francese si è espressa su questi ultimi nel corso della fase scritta del procedimento

e all’udienza del 3 marzo 2004.

96 Con ordinanza 16 giugno 2004 la Corte ha invitato le parti ad esprimersi sulla

questione se, nell’ipotesi in cui la Corte accerti che uno Stato membro non ha

adottato i provvedimenti che l’esecuzione di una sentenza precedente comporta e

in cui la Commissione abbia chiesto alla Corte di condannare tale Stato al

pagamento di una penalità, la Corte possa infliggere allo Stato membro interessato

il pagamento di una somma forfettaria, o addirittura, se del caso, di una somma

forfettaria e di una penalità. Le parti sono state sentite in occasione dell’udienza

del 5 ottobre 2004.

97 Ne consegue che la Repubblica francese è stata in grado di presentare le sue

osservazioni su tutti gli elementi di diritto e di fatto necessari per determinare la

persistenza e la gravità dell’inadempimento contestatole nonché le misure che

possono essere adottate per porvi fine. Sulla base di questi elementi, che hanno

formato oggetto di contraddittorio, spetta alla Corte determinare, in relazione al

grado di persuasione e di dissuasione che le sembra necessario, le sanzioni

pecuniarie adeguate per garantire l’esecuzione più rapida possibile della citata

sentenza 11 giugno 1991, Commissione/Francia, e impedire la ripetizione di

infrazioni analoghe al diritto comunitario.

Sulle sanzioni pecuniarie adeguate nel caso di specie

Sull’imposizione di una penalità

98 Fondandosi sul metodo di calcolo da essa definito nella sua comunicazione

28 febbraio 1997, 97/C 63/02, relativa al metodo di calcolo della penalità prevista

dall’articolo [228] del Trattato CE (GU C 63, pag. 2), la Commissione ha proposto

alla Corte di infliggere alla Repubblica francese una penalità di EUR 316 500 per

giorno di mora per sanzionare la mancata esecuzione della citata sentenza

11 giugno 1991, Commissione/Francia, a partire dalla data della pronuncia della

sentenza nella presente causa e sino al giorno in cui la citata sentenza

11 giugno 1991, Commissione/Francia, sarà stata eseguita.

99 La Commissione considera che la condanna al pagamento di una penalità è lo

strumento più appropriato per porre fine, il più rapidamente possibile, all’infrazione

accertata e che, nel caso di specie, una penalità di EUR 316 500 per giorno di

mora è adeguata alla gravità e alla durata dell’infrazione, tenendo conto nel

contempo della necessità di rendere la sanzione effettiva. Tale importo sarebbe

calcolato moltiplicando una base uniforme di EUR 500 per un coefficiente 10 (su

una scala da 1 a 20) per la gravità dell’infrazione, per un coefficiente 3 (su una

scala da 1 a 3) per la durata dell’infrazione e per un coefficiente 21,1 (fondato sul

prodotto interno lordo dello Stato membro in questione e sulla ponderazione dei

voti al Consiglio dell’Unione europea), che si ritiene rappresenti la capacità

finanziaria dello Stato membro interessato.

100 Il governo francese sostiene, in via principale, che non occorre irrogare una

penalità perché esso ha posto fine all’inadempimento e, in via subordinata, che

l’importo della penalità richiesta è sproporzionato.

101 Esso rileva che, per quanto riguarda la gravità dell’infrazione, la Commissione

aveva proposto, nella citata sentenza 4 luglio 2000, Commissione/Grecia, un

coefficiente 6, mentre l’inadempimento metteva in questione la sanità e nessuna

misura era stata adottata per dare esecuzione alla sentenza precedente, due

elementi questi che non ricorrerebbero nel caso di specie. Pertanto, il coefficiente

10, proposto dalla Commissione nella presente causa, non sarebbe accettabile.

102 Il governo francese ha altresì fatto valere che le misure richieste per l’esecuzione

della citata sentenza 11 giugno 1991, Commissione/Francia, non potevano

produrre effetti immediati. Tenuto conto dell’inevitabile sfasamento tra l’adozione

delle misure e il carattere percettibile del loro impatto, la Corte non potrebbe

prendere in considerazione l’intero periodo trascorso tra la pronuncia della prima

sentenza e quello della sentenza da emanare.


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AUTORE

Atreyu

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DESCRIZIONE DISPENSA

La dispensa fa riferimento alle lezioni di Diritto Internazionale, tenute dalla Prof. ssa Alessandra Lanciotti nell'anno accademico 2011.
Il documento riporta il testo di una decisione della Commissione Europea relativa a un caso di violazione delle norme comunitarie sulla pesca. Parole chiave: conservazione risorse del mare, inadempimento dell'obbligo di esecuzione della sentenza, penalità.


DETTAGLI
Corso di laurea: Corso di laurea magistrale in giurisprudenza
SSD:
Università: Perugia - Unipg
A.A.: 2011-2012

I contenuti di questa pagina costituiscono rielaborazioni personali del Publisher Atreyu di informazioni apprese con la frequenza delle lezioni di Diritto Internazionale e studio autonomo di eventuali libri di riferimento in preparazione dell'esame finale o della tesi. Non devono intendersi come materiale ufficiale dell'università Perugia - Unipg o del prof Lanciotti Alessandra.

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