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proprio futuro, non hanno carriera, non hanno previdenza, non hanno relazioni

ricche: non hanno identità plurale. E questa dimensione limbica è strettamente

collegata alla dimensione virtuale che, mentre non decolla in alcune aree come

per esempio l’e-learning, pervade la sfera relazionale e personale attraverso i

social network.

6. La terziarizzazione dell’economia e il Terzo

Settore

La così detta Società Postindustriale è un tipo di società caratterizzato da una

spiccata prevalenza, in campo economico, delle attività del settore terziario (i

cosiddetti “servizi”) su quelle del primario (agricoltura) e del secondario

(industria).

Dagli anni Sessanta si assiste infatti, in tutti i paesi industrializzati, a un

continuo espandersi delle attività di servizio che viene comunemente definito

come “terziarizzazione” dell'economia.

Fino all'inizio del XX sec., il ruolo del settore terziario, nel quadro dell'economia

di un paese, poteva essere definito accessorio e subordinato a quello

dell'agricoltura e dell'industria. Negli anni, tuttavia, accanto a servizi

tradizionali, si sono aggiunti progressivamente ulteriori servizi, necessari per

far fronte a nuovi tipi di domanda. Non si chiedevano più, infatti, soltanto beni

materiali, ma anche beni immateriali per soddisfare i bisogni emergenti della

popolazione. Dalla cultura all'informazione, dal turismo al marketing, alla

finanza, in un crescendo continuo si è giunti alla formazione dell'attuale

sistema economico dove si creano nuove attività in cui vengono impiegate

nuove figure professionali (si pensi ad esempio allo sviluppo del settore della

comunicazione).

Da diverso tempo, sta crescendo la quota del valore associata ai fattori

“immateriali”, ossia ai significati correlati all’uso di un prodotto.

“Il profondo cambiamento dell'economa indotto, dai mutamenti nei sistemi

politici e dal procedere dello sviluppo mondiale, ha prodotto innovazioni

sostanziali nell’organizzazione delle attività produttive e nella ripartizione

dell’occupazione. Da un'economia basata sulla manifattura, che vedeva in

prima linea gli aspetti e i problemi della produzione industriale, si è andati

progressivamente,verso un’economia post-industriale, fondata sull’espansione

del settore dei servizi. La qualità di occupazione impegnata sia nella

produzione diretta di servizi (settore terziario) sia nello svolgimento di funzioni

di servizio all'interno di complessi manifatturieri è, già da qualche tempo, di

gran lunga prevalente rispetto a quella inserita in altre branche di attività.

Questo perché dalla semplice vendita di beni si è passati al collocamento di

prodotti più servizi, a ragione del fatto che il consumatore ha mostrato un

interesse crescente alla "quantità" di servizi associati alla vendita di prodotti.

Tutto ciò ha stimolato maggiormente l'innovazione perché il cambiamento non

ha riguardato sostanzialmente il prodotto in senso fisico, ossia quale bene

tangibile deputato a rendere certi servizi, ma ha finito per includere le

19

condizioni di acquisibilità e di fruibilità dello stesso, con un impatto più marcato

37

sugli aspetti intangibili. "

Questo fenomeno, che sta interessando anche l’Italia, ha avuto nella

letteratura economica, diverse interpretazioni.

Una delle ipotesi più accreditate, soprattutto alla luce dell’intensificazione dei

processi di globalizzazione dell’economia mondiale, vede nella terziarizzazione

un processo complesso e articolato che porta con sé la trasformazione, e non

la scomparsa, del manifatturiero e dell’industria. Il manifatturiero e l’industria,

nelle economie avanzate, ridisegnano attivamente il proprio ruolo e inseriscono

nelle produzioni, come estremamente rilevati, il capitale umano altamente

specializzato, il saper fare, la comunicazione con gli stakeholder interni ed

esterni, la RSI, la creazione di capitale relazionale.

Di conseguenza si è assistito ad un rilevante cambiamento dei processi di

produzione dovuto all'aumento delle varianti di un singolo prodotto, ad un

aumento dei servizi offerti all'acquisto e ad una crescente importanza

all'aspetto comunicazionale.

Inoltre, ai fini della gestione aziendale, si è affermata l’impossibilità di

continuare a considerare l'impresa come un insieme di centri di costo e di

profitto.

Il Terzo Settore che nasce, per definizione e per struttura, già nel terziario

subisce anch’esso il processo di terziarizzazione: sempre più, infatti, all’interno

degli enti e delle organizzazioni, si sviluppano accanto alla tipica erogazione dei

servizi anche: la valorizzazione delle persone (già capitale umano) e del loro

know how; l’attenzione alle tecniche di knoledge management, lo sviluppo di

segmenti organizzativi deputati alla comunicazione (anche solo per lo sviluppo

del Fund Raisung), l’elaborazione di Bilanci Sociali per rendicontare agli

stakeholder interni ed esterni; l’attenzione ed enfatizzazione del

relationship−building.

7. Riflessioni sulle Organizzazioni Non Profit

7.a. Le implicazioni della questione terminologica

Dal precedente confronto terminologico si comprende quanto sia problematico

l‘inquadramento delle ONP anche perché, tra esse, possono essere collocate

anche alcuni enti, come le IPAB (Istituzioni Pubbliche di Assistenza e

beneficenza) che, invece, alcuni autori avvicinano più agli EELL e quindi alla

Pubblica Amministrazione.

La questione terminologica però è anche una questione di metodo e di

disciplina. L’introduzione della dicitura Terzo Settore (TS) risale agli anni ‘70 in

Europa, in occasione del rapporto “Un progetto per ‟Europa”

l che per la prima

volta connota tale espressione come fenomeno economico. In Italia la sua

introduzione risale agli anni ‘80, e nei periodi successivi molti studiosi hanno

approfondito l‘argomento enucleando numerose congetture derivanti da

approcci differenti, da quello sociologico a quello economico e politico.

S. Sciarelli “Economia e gestione dell’impresa” CEDAM, Padova, 2001, p.3.

37

ù 20

Partendo da quanto espresso dagli economisti, che considerano la nascita del

TS come reazione al fallimento dello Stato e del Mercato, il metodo utilizzato

dai sociologi è sostanzialmente diverso. Essi utilizzano due tipologie di

approccio a tale fenomeno: inizialmente si limitano ad un‘analisi micro, ma

dagli anni ‘80 in poi studiano il TS con lo scopo di comprendere il perché

esistano tali organizzazioni e, se sussiste, una differenza che caratterizzi il non

profit rispetto agli altri settori presenti nei moderni sistemi sociali.

38

Innanzitutto, alcuni sociologi ritengono errato che gli economisti non

tengano adeguatamente conto del ruolo che ricopre l‘offerta nel TS; in secondo

luogo viene criticato l‘approccio competitivo che gli economisti assumono nei

confronti dello Stato. I sociologi asseriscono che il TS non entra in

competizione con lo Stato, ma che entrambi i soggetti tendono verso una

forma di collaborazione: infatti lo Stato è sia finanziatore che cliente e le

organizzazioni non profit si occupano della produzione di beni e servizi di utilità

sociale. In sostanza si può affermare che, le organizzazioni di TS, nascono in

risposta ai cambiamenti ambientali dai quali si generano nuovi bisogni.

In realtà neanche il mondo sociologico è riuscito a delineare in modo univoco il

fenomeno studiato. Infatti, negli anni ‘90, nel tentativo di creare una teoria

sociologica del TS, alcuni sociologi spostarono il loro obiettivo sui principi

organizzativi. Partendo dallo studio dei comportamenti organizzativi, che le

aziende profit attuano in risposta agli stimoli delle turbolenze del mercato,

alcuni studiosi affermano che esse sono le uniche organizzazioni in grado di

operare in modo efficiente ed efficace riuscendo ad adattarsi adeguatamente

all‘ambiente esterno. In quest‘ottica, le organizzazioni di TS, vengono

ricondotte a una forma deviata di organizzazione, destinata a scomparire non

39

potendo fronteggiare adeguatamente il mercato. Seibel si contrappone a tale

visione, che vede le organizzazioni non profit come compensazione dei

fallimenti dello Stato o del Mercato, considerando il TS come una “nicchia

organizzativa” prendendo spunto da Leibestein e dalla sua teoria della

“nicchia”. Al contrario di quanto sostenuto dalla teoria economica neo-classica

(secondo la quale le organizzazioni mal gestite sono destinate a scomparire dal

mercato), proprio l‘”inerzia organizzativa” di taluni enti, favorisce l‘ottenimento

di una maggiore protezione, non solo dal punto di vista legale, ma anche in

merito ai sussidi pubblici. Seibel sostiene che l‘inefficienza e l‘inefficacia,

deleterie per le aziende for profit, sono elementi tipici per quelle non profit,

rispecchiando sia il loro comportamento interno che la loro funzione sistemica.

Un altro aspetto degno di nota riguarda il fatto che gli enti non profit servono,

in qualche misura, allo Stato perché possono permettersi di affrontare i

problemi senza preoccuparsi delle perdite derivanti da eventuali fallimenti o

mancate risoluzioni; comportamento, questo, che lo Stato non potrebbe mai

adottare rischiando di mettere in bilico i propri equilibri di governo. In realtà

nell‘ultimo decennio, anche nell‘ambiente for profit, sono state rivalutate

strutture diverse che non tendono verso l‘organizzazione burocratica e la

rigidità gerarchica, spostando l‘idea di eccellenza organizzativa verso

38 Di Maggio P., Anheier H., “The sociology of nonprofit organisations and sectors”, Annual Review of Sociology, Vol.

16, pp. 137 – 159.

39 Anheier H.K., Seibel W., “The Third Sector: comparative studies of non profit organizations”. 1990, New York

Gruyter. 21

comportamenti, precedentemente evidenziati da Seibel, caratteristici del TS,

cioè inefficienti e inefficaci. In un certo senso si può affermare che, nella

contrapposizione formale/informale, risulta essere quest‘ultima quella più

accreditata a fronteggiare le sfide di un ambiente di mercato che negli ultimi

anni è divenuto sempre più volubile e variabile.

Secondo il pensiero di Seibel, lo Stato e il mercato sono i soggetti deputati a

rispondere alle esigenze della collettività attraverso la produzione di beni e

servizi, mentre il TS svolgerebbe il compito della riserva che, volendo usare il

linguaggio sportivo, siede in banchina fin quando i primi due non si trovino in

situazioni fallimentari. In un certo senso ritorna in gioco la questione

dell‘origine del non profit come risposta ai fallimenti del welfare state, e quindi

si da credito alle teorie economiche che inizialmente la maggior parte dei

sociologi aveva criticato. Tra chi si contrappone a tale concezione del TS,

spicca sicuramente il nome di Pierpaolo Donati, sociologo italiano che negli

anni ‘90 ha ripreso le teorie anglosassoni di Salamon e altri, affermando che il

TS nasce non da un fallimento, bensì dalla voglia dei cittadini di aggregarsi in

comunità e gruppi locali per rendersi utili socialmente.

I continui mutamenti ambientali hanno provocato la nascita di nuove esigenze

sociali che, col tempo, i cittadini hanno imparato a soddisfare autonomamente

aggregandosi tra loro. Questa tendenza può essere vista anche come

conseguenza dei nuovi stili di vita che si vanno delineando, caratterizzati da

continui mutamenti e ristrutturazioni delle relazioni sociali, sia a livello micro

(famiglia, amicizie ecc.) che marco (economia, politica, ecc.). In questa

situazione instabile si insediano le organizzazioni di TS che rappresentano, in

qualche misura, lo sforzo di tutela dei bisogni relazionali, inalienabili per

l‘uomo. Associazioni, fondazioni ecc. si costituiscono a livello micro ma hanno

la forza di produrre effetti importanti a livello macro, arrivando a modificare il

sistema sociale. La presa di posizione di Donati, nasce da uno studio

approfondito, mirato anche a comprendere il modo in cui il sistema

economico,il mondo politico, il sistema normativo e il sistema delle reti

informali concepiscono il TS, per poi analizzare e incrociare tali dati con

l‘autopercezione del TS stesso. Partendo dai risultati ottenuti, si può

racchiudere il fenomeno del TS sulla base di quattro caratteristiche

fondamentali:

1. l’organizzazione operativa attraverso la quale il settore riesce a ricercare il

proprio equilibrio, sia strumentale che di valorizzazione dei rapporti, che gli

consentono l‘approvvigionamento delle strumentazioni necessarie;

2. la regolamentazione normativa, che esalta il valore d‘uso e il principio della

reciprocità, caratteristiche proprie delle organizzazioni di TS;

3. la dimensione culturale, che si fonda sulla solidarietà e sull‘agire per l‘altro,

seguendo il vincolo della non redistribuzione degli eventuali utili;

4. l‘espletamento del cosiddetto ruolo societario, che Donati identifica nella

fornitura dei beni e dei servizi relazionali e nello sforzo di richiesta e offerta di

maggiore attenzione nei confronti della cosiddetta responsabilità sociale,

40

dell‘etica. In merito al ruolo societario, Donati afferma, che le organizzazioni

40 P. Donati, “La società civile in Italia”, Mondatori, Milano, 1997 22

di TS hanno l‘importante compito di civilizzare le altre sfere sociali attraverso la

fornitura di appropriati codici etici.

Le quattro proprietà sopraccitate si trovano in tutte le organizzazioni di TS, ma

vengono interpretate e combinate in modi diversi: associazioni, fondazioni,

cooperative sociali, gruppi di volontariato, ecc. ognuna caratterizzata da propri

assetti e meccanismi

7.b. Il terzo settore come espressione di cittadinanza e di democrazia

La nascita del terzo settore si inserisce nel quadro sociale, culturale e

legislativo appena descritto.

Poiché la risposta pubblica italiana è stata lenta e parziale, tanto che ancora

oggi, a distanza di quaranta anni dall’inizio del processo, il tema del welfare e

della sicurezza sociale non ha ancora trovato un assetto stabile, una normativa

adeguata e completa, una definizione di risorse certa, si è diffuso il pensiero,

che considera l’esistenza delle istituzioni non profit come una risposta ad una

precisa strategia delle politiche del Mercato e dello Stato che lasciano

insoddisfatta una parte della domanda sociale di servizi: in sintesi una

41

compensatrice

presenza delle carenze e delle storture degli altri due settori .

42

Il teorico di questo pensiero è Burton Weisbrod . Egli formulando all’interno di

alcune ipotesi circa le modalità di finanziamento della spesa pubblica introduce

l’idea che le decisioni politiche sono guidate da meccanismi elettorali che

43 dal momento

vedono le preferenze dell’elettore mediano come determinanti

che risulterà vincitore il candidato che riuscirà a conquistare il 50% più 1 dei

consensi.

Ad un livello di fornitura del bene pubblico inevitabilmente valutato , da alcuni

strati della popolazione, come over-satisfied (troppo alto) e come under-

satisfied (troppo basso) solo l’elettore mediano sarebbe perfettamente

soddisfatto e determinerebbe la vittoria elettorale.

Sulla popolazione insoddisfatta dal livello di offerta del bene pubblico

interverrebbero le organizzazioni non profit entrando in gioco proprio a seguito

del “fallimento dello Stato” e dall’assenza di proposte alternative del Mercato.

Per questo l’ampiezza relativa del settore non lucrativo sarà funzione

dell’intreccio di fattori di ordine socio-economico, etnico, religioso e culturale.

Questa impostazione è riduttiva perche fa apparire il terzo settore come un

residuale riempimento dei vuoti lasciati dalle azioni dello Stato e dalla

incapacità del mercato di dare una risposta complessiva a tutte le istanze della

società.

E’ opportuno invece considerare che il non profit, è presente in tutti gli

stati europei, nei paesi del common low e negli Usa ossia in tutti i paesi

occidentali e democratici dove, negli anni, le Istituzioni si sono sempre più

41 Si pensi, per esempio, alla tesi di J. Rifkin con un Terzo Settore " spugna" che deve

assorbire le eccedenze occupazionali degli altri due settori.

42 Cfr Weisbrod B.A., “Toward a Theory of the Voluntary Nonprofit Sector in a Three Sector

Economy”, in Phelps E.S. (edited by), Altruism, Morality and Economic Theory, Sage

Foundation, New York, 1977; Weisbrod B.A., The Nonprofit Economy, Harvard University

Press, Cambridge (Mass.), 1988; Hansmann H.B.,“The Role of Nonprofit Enterprise”, Yale Law

Journal, 89, 1980.

43 Per questo il suo modello è chiamato “modello dell’elettore mediano”. 23

avvicinate al cittadino che parallelamente è andato acquisendo una visione di

“cittadinanza” articolata attraverso:

la richiesta sempre maggiore di informazione nelle scelte politiche sia

nazionali che locali;

la partecipazione attiva e formalizzata alla gestione dei servizi;

 la compartecipazione alla soluzione dei propri bisogni;

 la maggiore territorializzazione degli interventi e dei servizi.

 Sono nati così, in tutto l’occidente democratico, movimenti i cui obiettivi

sono stati e sono: creare una società più giusta facendo direttamente un

44

intervento giusto, dare alla società un volto più solidale , aggregarsi per fare

in prima persona quanto di proprio interesse nei settori dello sport, del teatro,

del volontariato, della cura dell’ambiente.

Questo grande e progressivo investimento per fini “sociali e civili” di:

risorse, tempo, impegno e intelligenza non ha costituito un intralcio per

l’economia di mercato; al contrario ha dato vita ad una serie di esperienze

lavorative ed economiche originali che hanno assunto un loro status in uno

spazio terzo dallo Stato e dal Mercato e che oggi ha una rilevanza

45

imprescindibile.

Pertanto, se da un lato le carenze di stato e mercato non possono essere

negate, dall’altro un peso fondamentale nel processo di formazione del Terzo

Settore è attribuibile ai cambiamenti nella società ad opera dei movimenti

sociali, anche se, alla prova degli anni, una tale affermazione potrebbe

apparire troppo ottimistica in quanto, il terzo settore, spesso rischia di

assumere in sé gli elementi deteriori del mercato (tensione verso la riduzione

del costo del lavoro, precariato e assenza di tutela e di garanzia i lavoratori)

sia dello Stato (assistenzialismo e gerarchie formali e rigide).

A tal proposito, per alcuni autori, il problema dei bassi salari nel settore

no profit, agirebbe come meccanismo capace di selezionare esclusivamente

lavoratori con bassi livelli e capacità professionali con conseguente riduzione

della qualità e dell’efficienza organizzativa. Per altri autori, invece, la scelta

valoriale, i percorsi formativi specifici e gli aspetti relazionali del lavoro sono

assolutamente sufficienti a sostenere la motivazione al lavoro e la fedeltà

all’organizzazione. 46

7.c. Il terzo settore produce capitale sociale civico

44

La partecipazione dei cittadini alla vita associativa aiuta la persona a sviluppare una visione

aperta del proprio particolare, quello che Tocqueville definiva l’interet bien entendu ossia

l’interesse inteso bene cioè una visione dell’interesse individuale legato al bene comune, così

inscritto in una visione più generale degli interessi collettivi della società così come Hegel nella

Fenomenologia dello Spirito scriveva: “un noi che è un io ed un io che è un noi”.

45 Marco Revelli, nel suo libro “La sinistra sociale”, Bollati Boringhieri, Torino 1997 afferma:” Si

tratta (…) di una sfera socialmente rilevante in rapida, irreversibile espansione, proprio sotto la

spinta di quei processi di trasformazione socio produttiva che segnano la transizione in atto e

che la caratterizzano in qualche modo come un vero e proprio ‘salto di paradigma’”.

46 Possiamo distinguere il capitale sociale di tipo bridging – o capitale sociale ‘intergruppo’ –

come quello che ‘crea ponti’ tra chi fa parte di un determinato gruppo sociale e altri individui

che invece non ne fanno parte e il capitale sociale di tipo bonding – o capitale sociale

‘intragruppo’ –, che si caratterizza per la presenza di una netta linea di demarcazione, tra chi

appartiene al gruppo (insider) e chi invece ne è escluso (outsider). 24

Il termine “economia” lo dobbiamo ad Aristotele; per lo stagirita significava

47

amministrazione della casa (oikos) ma i primi tentativi di formulare teorie

economiche in senso moderno risalgono al XII-XIII secolo. E’ la scolastica di

Tommaso D’Aquino a tentare una definizione, per quanto allora possibile,

complessiva nello sforzo di allineare il pensiero aristotelico al cristianesimo.

Accanto alla tematica del giusto prezzo di Aristotele intesa come “giustizia

commutativa” (garantire lo scambio uguale tra merci, perché nessuno potesse

ottenere più di quanto dava) gli scolastici formulavano la teoria del "giusto

salario" al fine di permettere al lavoratore di mantenere un livello di vita

adeguato, anche se rapportato alla sua condizione sociale.

La moneta, a differenza delle merci reali, non possedeva un "valore

48

intrinseco" ma convenzionale (teoria convenzionalista): la moneta è stata

inventata per misurare il valore delle merci ed agevolare gli scambi.

Oggi, per Economia, intendiamo lo studio di tutte le attività e fenomeni

economici diretti ed indiretti. Questa disciplina poi, al suo interno, si suddivide

in varie sezioni ognuna delle quali approfondisce alcuni aspetti: economia

monetaria, economia internazionale, economia aziendale, economia finanziaria

ecc.

L'economia, nell’accezione appena data di contenitore di specifiche analisi, è

una scienza positiva, risultante di osservazioni della realtà e di dati e si

distingue .dalla politica economica che è una disciplina normativa: studia il

buon governo nel campo economico al fine di raggiungere determinati obiettivi.

L’una è “oggettiva”, l’altra è un “desiderio”.

La parte di economia che interessa il presente lavoro è chiamata economia

Politica. Questa espressione entrò in uso all’inizio del XVII secolo grazie a

Antoine De Montchretien che pubblicò nel 1615 il Traité de l’économie

politique a sottolineare che questa disciplina è necessaria allo stato (polis) e

non soltanto al mantenimento della casa (oikos) e che pertanto si trattava

delle leggi dell’economia pubblica. Col tempo il termine economia politica si

generalizzò, finendo per significare lo studio dei problemi della attività

economica della società ed in virtù di questa generalizzazione l’ economia

49

politica viene utilizzata come sinonimo di economia sociale.

L’Economia Politica si è sviluppata sul fondamento del modello dicotomico

Stato-Mercato e tutte le differenze, tra le scuole e tra gli economisti, stanno

nel diverso peso che viene attribuito a ciascun polo. Infatti se noi prendiamo, il

neoliberismo, dei due poli Stato-Mercato, esso sottolinea il polo del mercato;

se prendiamo in considerazione invece Keynes, Ricardo o la scuola

47 Aristotele chiama crematistica l'arte di produrre risorse (cremata) e distingue la

"crematistica naturale": l’arte di arricchire producendo beni utili all'esistenza, dalla

"crematistica non naturale": l’arricchimento che proviene dallo scambio e dall'usura.

48 Saranno poi il mercantilismo (i mercanti che consideravano i metalli preziosi come unica

fonte di valore) e il bullionismo (da bullions ,metalli preziosi), fino a tutto il '500 a dare alla

moneta costruita con oro e metalli preziosi, un valore di per sé: il tesoro era la sola ricchezza

che valesse la pena di accumulare.

49 Anche Marx ed Engels utilizzarono il termine economia politica intendendo la scienza che

studia le leggi sociali di produzione e distribuzione dei beni. Questa definizione è impiegata

universalmente nella letteratura marxista fatta eccezione per Rosa Luxemburg, la quale, nelle

sue lezioni di economia politica, parla di scienza dell’ economia nazionale (Nationalökonomie).

25

neoistituzionalista, l’accento cade più sullo Stato ossia sull’intervento dello

Stato per correggerne gli eccessi.

Oggi però l’economia politica si trova ad affrontare problemi quali: le nuove

povertà, il conflitto di identità, la mancanza di beni relazionali, l’occupazione,

l’inclusione sociale e la globalizzazione ma essi possono essere affrontati solo

allargando l’orizzonte della dimensione economica bipolare Stato – Mercato;

anche l’attuale crisi finanziarie ed economica che tutto il mondo sta

attraversando (quella dei prodotti finanziari tossici, per intendersi) dimostra

che anche l’economia sociale di mercato, la scuola che propone un ruolo attivo

dello Stato nel governo del Mercato, non è assolutamente in grado di farsi

valere contro la speculazione e non riesce ad introdurre valori etici

nell’economia.

Se il principio regolativo del Mercato è lo scambio di equivalenti di valore dove

il denaro è l’equivalente di tutte le merci compreso il lavoro dell’uomo e,

l’imposizione, la redistribuzione e la pianificazione sono i principi regolativi

dello Stato c’è bisogno di un terzo pilastro. Una società che voglia progredire

(e forse direi sopravvivere) non può poggiare soltanto sulle due gambe Stato e

Mercato, ma ha bisogno del terzium non datur, di una economia che, in una

posizione paritetica con lo Stato ed il Mercato:

metta la centro lo sviluppo delle componenti sociali che rischiano di

• rimanere schiacciate ed escluse,

rivitalizzi il legame relazionale della società,

• contribuisca alla promozione sociale di motivazioni comportamentali non

• individualistiche, alla soluzione di problemi di equità sociale,

all’accumulazione di capitale simbolico-identitario, nonché alla

promozione ed espansione degli spazi di libertà partecitiva nella società.

E’ necessario che venga data dignità a quella terza parte della società che,

fuori dalle logiche del perseguimento dell’utilitarismo personale, investe

50 ,

energie e risorse per un interesse collettivo producendo fiducia, civicnes

capitale sociale civico, un bene prezioso di natura relazionale che rappresenta il

tessuto connettore di una società poiché supera l’archetipo antropologico

assunto dalla scienza economica moderna di un uomo definibile unicamente a

partire dall’interesse individuale, incapace di trascendere il proprio egoismo per

venire incontro ai bisogni e ai desideri dell’altro.

“In alcuni casi, infatti, il capitale sociale sembra costituirsi grazie all’intervento

di un terzo – un gruppo sociale, un’agenzia, un’istituzione – che assicura che il

rapporto tra due parti avvenga senza sfruttamento o frode o opportunismo di

una parte sull’altra. In altri casi, il capitale sociale si costituisce nella relazione

tra due parti, in cui l’una anticipa l’aiuto dell’altra nel perseguire i suoi fini, in

51

quanto ipotizza che si costituisca un rapporto diadico di mutuo appoggio” .

50 Alcuni anni fa l’americano Robert Putnam venne incaricato di uno studio sulle regioni italiane

finalizzato a comprendere quali fattori influissero sul “rendimento politico” di quelle, allora

nuove, istituzioni introdotte nei primi anni ’70. Un indicatore da lui usato fu il concetto di

civicness ossia cultura civica misurato attraverso l’analisi qualitativa e quantitativa della

diffusione della tradizione associativa e della partecipazione alle associazioni.

51 A.Pizzorno in AAVV Il capitale sociale, Edizioni Il Mulino, Bologna, 2001. 26

Il capitale sociale è fondamentale in una comunità (così come per una

52

organizzazione e per ciascuno di noi) perché sviluppa fiducia , cooperazione,

scambio, sinergia, relazioni; studi recenti hanno dimostrato come il Capitale

sociale sia condizione essenziale per lo sviluppo di altri capitali compreso quello

economico.

E si potrebbe avanzare l’idea che una teoria del capitale sociale viene a

coincidere con una teoria della riproduzione della società; non soltanto quindi

dei processi attraverso i quali un soggetto d’azione utilizza le strutture sociali

per perseguire i propri fini singolari, bensì anche dei processi attraverso i quali

le stesse relazioni interpersonali di riconoscimento vengono prodotte e

53 . D’altro canto sostenere che gli

riprodotte a formare il tessuto della socialità.

elementi tangibili dovrebbero essere misurati e valorizzati, mentre quelli

intangibili no, equivale a sostenere che le "cose" hanno valore mentre le "idee"

non ne hanno.

Il capitale sociale civico o relazionale, alla luce di quanto detto è definibile

come l’insieme delle relazioni sociali di cui un soggetto singolo o collettivo

dispone in un dato momento e che rende disponibile risorse di vario tipo: sia

cognitive quali le informazioni, sia strumentali quali punti di appoggio e di

contribuzione alla soluzione dei problemi della vita quotidiana, sia normative

quali la fiducia che permettono agli attori sociali di realizzare obiettivi che

altrimenti sarebbero irraggiungibili o richiederebbero costi troppo elevati.

Produce Capitale Sociale il sostegno alla nascita di associazioni, cooperative,

gruppi di promozione; produce Capitale Sociale il tessere reti di partenariato;

produce Capitale Sociale organizzare momenti di incontro, di scambio, di

coprogettazione; produce Capitale Sociale diventare rete primaria per persone

che questa rete non hanno più o che è talmente logora da essere insufficiente.

Pensare, come impresa sociale, ad alcuni servizi in una comprensione del

proprio ruolo come rete putativa è creazione di capitale sociale così come lo è

pensarsi come impresa indistricabilmente legata alla propria comunità civica di

appartenenza comprendendo che o si cresce insieme o non cresce nessuno né

la cittadinanza come diritto di ogni cittadino, né l’integrazione sociale come

valore di una comunità, né l’economia dell’impresa come benessere dei

lavoratori e dell’indotto, né il consenso politico come interpretazione corretta

del bisogno di pace, libertà e benessere economico, culturale e civile di un

ambito territoriale.

E’ opportuno ricordare come, in quanto capitale, il capitale sociale(CS) si

colloca prima all’interno delle teorie sul capitale ,quindi di natura economica, e

solo dopo all’interno delle teorie sociologiche, antropologiche, etiche.

La nozione classica di capitale può essere ricondotta a Carlo Marx che la

definì come quota del plusvalore trattenuta ed in parte reinvestita dai

capitalisti i quali controllano i mezzi di produzione e la circolazione dei beni e

del danaro dentro l’articolato processo produzione consumo.

La neocapital theory rompe con la teoria classica allargando gli attori:

tutti i componenti della società possono investire e catturare plusvalore.

52 Per un maggiore approfondimento si rimanda a Paolo Barbieri Le fondamenta micro

relazionali del capitale sociale. Rassegna Italiana di Sociologia, n° 2 anno 2005, il Mulino.

53 A.Pizzorno in AAVV Il capitale sociale, Edizioni Il Mulino, Bologna, 2001. 27

Quindi il capitale, può essere inteso come parte del plusvalore

determinato del processo di produzione e, contemporaneamente, come

risultanza dell’investimento dello stesso plusvalore.

Da questo presupposto, il concetto di capitale si è allargato liberandosi

dall’angusta concezione di sé riferibile esclusivamente al denaro per assumere

rilevanza anche come capitale umano e capitale culturale. Nella teoria del

capitale umano, per esempio, notiamo la stessa struttura definita per il

concetto di capitale: attivare un processo di produzione educativa per ottenere

degli apprendimenti di natura tecnica o esperienziale da poter in parte investire

al fine di guadagnare in retribuzione, carriera, stima di se stessi ecc.. Il ricavo,

di natura economica, sociale, psicologica o altro, contiene plusvalore da

reinvestire (o da lapidare). Per una azienda, investire nel capitale umano vuole

dire avere persone più preparate, affidabili, appartenenti ed un clima interno

positivo;( plusvalore) il tutto a vantaggio della produzione e degli asset

intangibili (risultato dell’investimento del plusvalore).

Analogamente per il capitale culturale:si può generare plusvalore

mettendo “in commercio”/ “mettendo in circolo” le proprie produzioni

immateriali.

Alla luce di quanto detto, il centro del nostro ragionamento è che: il capitale

sociale, prodotto tipico e preponderante terzo settore, e’ un investimento nelle

relazioni sociali con aspettative di guadagni di cui una moderna democrazia

54

non può fare a meno.

7.d. Quali compiti per il terzo settore nei prossimi anni

7.d.1.La Responsabilità Sociale d’Impresa e il Terzo Settore.

Si sta sviluppando anche in Italia, lentamente ma in maniera costante, una

attenzione del mercato profit e della finanza ai temi del rapporto tra etica ed

economia. Oltre alle riflessioni di economisti e maneger si rileva una adesione

sempre più diffusa a quella che viene chiamata Corporate Social Responsibility

(acronimo CSR) ossia la Responsabilità Sociale d’Impresa (RSI).

Oggi il sistema sociale occidentale sta vivendo un processo rapido di

cambiamento, a volte radicale, di alcuni paradigmi fondamentali. Questo

attraverso differenti percorsi, con tempi non omogenei e non sempre con una

chiara linearità. E’ abbastanza evidente che la caduta del Muro di Berlino, la

fine della guerra fredda, la globalizzazione dei mercati, la sempre maggiore

consapevolezza del proprio protagonismo da parte dei cittadini / consumatori,

la diffusione di internet, l’affacciarsi sulla scena mondiale di nazioni emergenti,

la disperazione di masse sempre più grandi di popolazioni che determina

fenomeni sconosciuti alla modernità di migrazioni “incontrollabili” ecc. stanno

cambiando significati e riferimenti in tutti i campi.

54

In particolare, si fa riferimento:

ai contributi ospitati sul forum della Banca Mondiale (World Bank) relativi sia al dibattito

teorico che soprattutto alle ricerche empiriche che cercano di dimostrare come lo sviluppo di

capitale sociale possa essere un importante fattore di promozione economica e sociale;

ai contributi prodotti dalla rivista “Rassegna italiana di sociologia” N° 1 anno 2005 edita da Il

Mulino;

alle ricerche fatte dal CENSIS e pubblicate sulla rivista “Un mese di sociale” N° 2 anno 2003.

 28

Nell’ambito della cultura produttiva e dell’organizzazione del lavoro, negli

anni, si sono succedute metafore ed immagini che, mentre da un lato hanno

dato “senso” ai significati profondi del momento storico di appartenenza,

dall’altro, nel loro succedersi, hanno affermato l’aleatorietà e la provvisorietà

delle configurazioni organizzative, dei loro significati, delle loro funzioni. Molto

spesso, sono nate metafore ed immagini contrapposte che si sono sforzate di

affermare anche “il rovescio della medaglia”, determinando la possibilità di

nuove strade di pensiero e di classificazione e favorendo percorsi di riflessione

che hanno, qualche volta, favorito cambiamenti, trasformazioni, relativizzazioni

o comunque la convivenza tra pensieri anche tra loro divergenti, fatto tipico

della natura complessa della storia e delle organizzazioni umane. Per

esempio,ultimamente, sia il “mercato” del profit che il “mercato sociale” del

non profit sono caratterizzati da un attivismo frenetico teso alla ricerca del

risultato, anche seguendo logiche di aggressività e sopraffazione dove vige la

regola dell’eccellenza quale governo interno della concorrenza, e del dominio e

della produzione/erogazione. Al contempo però, si sta affermando sempre più

l’idea della responsabilità sociale dell’impresa e del suo valore aggiunto per la

comunità, accompagnata all’attenzione crescente sia per le persone che

lavorano sia a modalità di lavoro che puntano sui team, sulle sinergie e sulla

creatività collettiva. E’ in questo panorama che si situa la valorizzazione del

“noi comunità sociale” come condizione per evitare che la competizione

depotenzi la cooperazione relazionale e lavorativa, fondamentale e necessaria

in ogni organizzazione e quindi anche nell’impresa. Si fa strada la

rappresentazione dell’impresa come comunità nella Comunità.

Il liberismo classico affermava : “Quello che è buono per l’impresa è

buono anche per la società”; il nuovo paradigma che si sta affermando e che è

stato interpretato dall’ex Segretario Generale delle Nazioni Unite Kofi

Annan:”Quello che è buono per la società è buono anche per l’impresa”.

L’ impresa moderna non si vede più soltanto come un attore economico,

55

ma anche come attore sociale che si confronta non più e non soltanto con il

suo mercato di riferimento, tradizionalmente composto da consumatori ed

aziende concorrenti, ma con una rete più estesa, gli stakeholder, dal cui

gradimento dipende il suo successo e la sua reputazione.

55 E’ interessante e significativo, in proposito, un passaggio dell’enciclica “Caritas in veritate” di

Benedetto XVI, al n. 46: “Considerando le tematiche relative al rapporto tra impresa ed etica,

nonché l’evoluzione che il sistema produttivo sta compiendo, sembra che la distinzione finora

invalsa tra imprese finalizzate al profitto (profit) e organizzazioni non finalizzate al profitto

(non profit) non sia più in grado di dar conto completo della realtà, né di orientare

efficacemente il futuro. In questi ultimi decenni è andata emergendo un’ampia area intermedia

tra le due tipologie di imprese. Essa è costituita da imprese tradizionali, che però sottoscrivono

dei patti di aiuto ai Paese arretrati; da fondazioni che sono espressione di singole imprese; da

gruppi di imprese aventi scopi di utilità sociale; dal variegato mondo dei soggetti della

cosiddetta economia civile e di comunione. Non si tratta solo di un «terzo settore», ma di una

nuova ampia realtà composita, che coinvolge il privato e il pubblico e che non esclude il

profitto, ma lo considera strumento per realizzare finalità umane e sociali. Il fatto che queste

imprese distribuiscano o meno gli utili, oppure che assumano l’una o l’altra delle configurazioni

previste dalle norme giuridiche, diventa secondario rispetto alla loro disponibilità a concepire il

profitto come uno strumento per raggiungere finalità di umanizzazione del mercato e della

società”. 29

Si stanno modificando i valori di riferimento che inducono gli investitori a

considerare gli impatti economici, sociali e ambientali e la conoscenza del

contesto più allargato, tra i fattori di rischio e di successo di un’impresa,

cominciando a considerarla come sistema aperto che interscambia con la

società civile nella quale è collocata.

E’ in questo scenario che è possibile definire la responsabilità sociale

dell’impresa come l’integrazione volontaria delle preoccupazioni sociali ed

ecologiche nelle operazioni commerciali e nei rapporti con le parti

56

interessate.

Lo spazio in cui la Responsabilità Sociale dell’Impresa si colloca, in

quanto processo volontario non “obbligato” da norme, è uno spazio intermedio

tra diritto ed etica e si muove tra il profitto aziendale ed un nuovo concetto di

profitto inteso come motore di sviluppo armonico della società tutta..

Il terzo settore non può non considerare queste trasformazioni e le deve

cogliere in una serie di aspetti:

1°. aprendo una riflessione sulla propria responsabilità sociale, cercando di

capire effettivamente in cosa consiste il valore aggiunto che in tanti bilanci

sociali viene enfatizzato. Per noi non può essere ricondotto alla mera

economicità o al mero volontariato che, all’interno delle organizzazioni, i

dipendenti (associati, quadri e dirigenti) svolgono regolarmente oltre il proprio

lavoro ufficiale.

2°. Facendosi promotore del dialogo e delle sinergie possibili con quanti, nel

pubblico e nel mercato credono e praticano CSR costruendo obiettivi comuni,

con la consapevolezza che la creatività e lo sviluppo del sistema sociale può

avvenire solo con la sussidiarietà orizzontale nella filiera fatta da profit, non

profit e pubblico.

3°. Smettendo di viversi come mendicanti di elemosine fatte da gente di buon

cuoreo da amministrazioni pubbliche in cerca di consenso, ma rivendicando,

con forza e dignità, sia sul piano sia teorico sia su quello operativo del pensiero

socio-economico un ruolo essenziale al buon funzionamento di una buona

società e di una buona economia.

4°. Affrontando la sfida dell’ampliamento, basti pensare al turismo sociale,

all’educazione, alla tutela dei cittadini, all’ambiente; pensando a spazi nuovi

dove intervenire; svecchiando vecchie logiche di intervento.

5°. Accettando la regola dell’efficienza. Molte realtà del non profit sono nate e

nascono sulla spinta motivazionale di persone che non sempre hanno una

formazione e/o una professionalità di tipo manageriale e delle volte manca

anche una specifica professionalità rispetto ai settori di intervento. Spesso è la

collocazione all’interno dell’organizzazione a determinare lo spazio operativo e

la pratica a delineare le competenze professionali. La tenacia e le motivazioni

tengono in piedi l’organizzazione. Però per guadagnarsi credibilità e affidabilità

è necessario avere una buona organizzazione, ottenere dei buoni risultati, dare

prova di capacità gestionali. Occorre dire che purtroppo non sempre è così.

Allora si ricorre a esperti e a strumenti provenienti da altri settori che, inseriti

nelle organizzazioni non profit, o non funzionano o mettono in crisi gli elementi

56 Cfr il Libro Verde UE del 2001 “Promuovere un quadro europeo per la responsabilità sociale

delle imprese”. 30

identitari. Spesso vengono rigettati con il risultato di lasciare sul campo

lacerazioni e pasticci. Tipici esempi sono stati: l’applicazione delle norme ISO

negli anni ’90 o l’inserimento nella gestione delle risorse umane di esperti con

impostazioni aziendaliste. Raramente il terzo settore ha avuto la capacità, la

forza e l’intelligenza di capire che strumenti e professionalità del mondo profit

andavano ristrutturate e contestualizzate adattandole alle specificità del non

profit. Nonostante ciò la sfida è aperta e di importanza vitale e qualche “buona

prassi” è possibile trovarla. Il terzo settore deve assolutamente crescere nelle

capacità gestionali creando cultura e strumenti suoi propri.

7.d.2. Superare la morsa del collateralismo

Il collateralismo verso il sistema dei partiti è stato un fenomeno diffuso e

formalizzato fino agli anni ’80. In continuità con l’assetto del fascismo ogni

schieramento aveva il suo sistema associativo come; basti citare l’Uisp e l’Udi

per comunisti e socialisti oppure il Csi e il CIF per la Democrazia Cristiana.

Anche la Chiesa non era da meno con l’Azione Cattolica.

Questo fenomeno di referenza diretta comincia a traballare negli anni ’80 e la

crisi dei partiti degli anni ’90 non fa che accelerare il processo di crisi ed il

vitale bisogno di partecipazione politica, sociale, civile che non trova più spazio

nelle forme tradizionali di organizzazione determina la nascita di quello che

57

molti hanno chiamato“militanza senza appartenenza”. Va ricordato che oltre il

60% delle associazioni attualmente esistenti si forma proprio a partire dalla

58

seconda metà degli anni ’80 inserendosi così, di fatto, in una cultura ormai

libera dal classico collateralismo ai partiti politici.

Però il pericolo di dipendenza del terzo settore ha assunto nuove forme:

1^ è possibile affermare che oggi , gran parte del terzo settore, rappresenta

il braccio operativo degli Enti locali per tutte le azioni assistenziali, sociali,

formative e culturali e che di conseguenza il finanziamento pubblico si rileva

come l'entrata prevalente delle realtà che intervengono in questi settori. Ciò

comporta due rischi importanti:

che il terzo settore si istituzionalizzi, creando una distanza pericolosa per

• il proprio senso ed esistenza dal principio e dalla pratica della

sussidiarietà,

che si determini la perdita di autonomia, attraverso il riemergere di

• forme di collateralismo o, ancora peggio, di compromissione con i centri

di potere politico.

Uno problemi di oggi è quindi come conciliare un ruolo di collaborazione con le

istituzioni pubbliche senza venir meno alla sussidiarietà, alla creatività degli

interventi, alla capacità di innovazione e al ruolo, di critica costruttiva nei

confronti della Pubblica Amministrazione.

Un rapporto virtuoso e libero, tra il Pubblico e il non profit, non può che essere

un rapporto di reciprocità, con ruoli distinti ma che possano esprimere pari

dignità alla costruzione di un sistema locale dei servizi che sia integrato,

partecipato e solidaristico.

57 Cfr Giulio Marcon, Come fare politica senza entrare in un partito, Feltrinelli, Milano 2005.

Giulio Marcon, Oltre il frammento, dossier 38, Atti del Primo Congresso nazionale per la

Riforma della Politica, Adista, 55-57, luglio 1991.

58 Gian Paolo Barbetta, Stefano Cima, Nereo Zamaro, (a cura di), Le istituzioni non profit in

Italia. Dimensioni organizzative, economiche e sociali, Il Mulino, Bologna 2003. 31

Poiché il terzo settore non può sottrarsi dall'essere soggetto di partecipazione

diretta alla programmazione, alla concertazione e alla coprogettazione, (legge

328/2000) nonché alla valutazione delle politiche sociali del territorio esso

deve agire in un diretto rapporto di corresponsabilità e reciprocità con il

Pubblico, sollecitando la realizzazione di una "sussidiarietà circolare", come

59

teorizza opportunamente Cotturri , che esca dalla logica di una

esternalizzazione dei servizi e della delega senza coprogettazione.

Il terzo settore deve rivendicare complementarietà ed autonomia che si

realizza pienamente solo quando rispetta i criteri dell´indipendenza, della

fedeltà alla propria mission, della conservazione dell´originalità, ma anche

quando, contestualmente ,accetta di essere immerso continuativamente nella

storia quotidiana del Paese. Non si tratta infatti di perdere l´indipendenza ma

60

di accettare la dimensione politica, che è propria di tutta la società civile.

2^ C’è un secondo tipo di dipendenza dalla quale il Terzo Settore deve

guardarsi: è quella legata al mercato. Il pericolo nasce da una confusione

terminologica di natura economica e si riverbera nella sfera tecnico gestionale.

61

Molti affermano che il terzo settore “è una dimensione dell’economia sociale” .

Già nelle pagine precedenti abbiamo confutato questa ipotesi cercando di

dimostrare come il terzo settore appartenga alla neonata economia civile.

Infatti l’economia sociale è un’altra cosa.

Nel 1919 Ludwig von Mises pubblica Nation, Staat und Witschaft: un notevole

contributo scientifico all’elaborazione di una teoria del liberalismo che lo

allontanasse dalle tentazioni nazional-socialiste. Il fallimento editoriale di

Mises, la crisi della repubblica di Weimar e l’ascesa del nazionalsocialismo non

impedirono,però, la ricerca di una via tedesca al liberalismo da parte di un

62

gruppo di studiosi , i quali, durante gli anni del regime nazista, si raccolsero

intorno alla guida del professor Walter Eucken. Detto gruppo assunse il nome

di Scuola di Friburgo, la filosofia che la ispirava venne chiamata

ordoliberalismo (dalla rivista “Ordo” intorno alla quale si raccolsero) e l’assetto

63

economico proposto “economia sociale di mercato” .

I punti programmatici fondamentali dell’economia sociale di mercato, si

possono sintetizzare nei seguenti elementi: un severo ordinamento monetario;

un credito conforme alle norme di concorrenza; la regolamentazione della

concorrenza per scongiurare la formazione di monopoli; una politica tributaria

neutrale rispetto alla concorrenza; una politica che eviti sovvenzioni che

alterino la concorrenza; la protezione dell’ambiente; l’ordinamento territoriale;

la protezione dei consumatori da truffe negli atti d’acquisto.

L’idea centrale è che il mercato sia il modo migliore per organizzare l’attività

economica di un paese, ma che esso non sia in grado di garantire l’equilibrio

distributivo assicurato dai meccanismi automatici di aggiustamento suggeriti

dalla teoria neoclassica. Il conflitto sociale finirebbe per comprometterne

l’attività autonoma e per sollecitare quegli squilibri paventati dalla teoria

59 Cotturri G., Potere sussidiario. Sussidiarietà e federalismo in Europa e in Italia, Roma,

Carocci, 2001.

60 Cfr. Tavazza Luciano, Dalla terra promessa alla terra permessa, Fivol, Roma 2001.

61

Mimmo Lucà, L’etica della politica contro la politica degli affari, L’Unità del 17 gennaio 2006

62 Walter Eucken, Alexander Rüstow, Alfred Müller- Armack, Ludwig Erhard e Wilhelm Röpke

63 Per l'esattezza colui che ha coniato il termine è Alfred Müller-Armack. 32

keynesiana (soprattutto la sotto occupazione). Mercato e protezione sociale

sarebbero pertanto due concetti indissolubili per realizzare la crescita

economica, poiché la seconda assicura che l’efficiente e corretto funzionamento

del primo sia un obiettivo comune.

Il ritenere il Terzo Settore nell’economia sociale lo rende automaticamente

parte del mercato e come tale deve assumere le tecnologie gestionali tipiche

dell’impresa profit. Basti pensare all’invasione delle norme ISO spesso volute

per l’accreditamento da molte pubbliche amministrazioni ma altrettanto spesso

autonomamente assunte dalle organizzazioni del TS o al proliferare di attività

formativa sul management fatta da quanti, pur vendo ampie competenze

rispetto al profit, non hanno mai avuto esperienza di associazionismo o di

cooperazione sociale. Il risultato è stato molto spesso negativo: tanti soldi

spesi e acquisizioni di nozioni e tecniche inservibili (quanti se ne sono serviti

hanno poi scombussolato pesantemente la propria organizzazione).

Il TS deve accogliere la sfida della professionalizzazione e delle competenze

gestionali ma senza importarle meccanicamente dal mondo del profit perché

non adatte e spesso nocive; deve migliorare in qualità e crescere in abilità e

competenze facendo uno sforzo di ricerca, analisi, studio che faccia nascere

64

strumenti e tecniche adatte ed ad esso specifiche .

7.d.3. Una rinnovata governance legata alla sussidiarietà

La Sussidiarietà è un concetto che riguarda ormai tutti i sistemi organizzativi,

semplici o complessi (famiglia, impresa, comunità, società in generale). Il

termine, che deriva dal latino “subsidium”, ossia supporto delle truppe di

riserva a quelle in prima linea, è volto all’acquisizione dell’empowerment di

comunità, inteso come processo di valorizzazione e potenziamento delle

capacità ed abilità dei soggetti che ne fanno parte.

Il principio di sussidiarietà é uno dei fondamenti della Dottrina Sociale della

Chiesa. Di esso si trovano tracce già in autori quali, per esempio, San

Tommaso d'Aquino e Dante. In tempi più recenti, di esso parla la Rerum

Novarum (1891) di Leone XIII, ma la formulazione classica é contenuta

nell'enciclica Quadragesimo Anno (1931) di papa Pio XI: "...siccome non é

lecito togliere agli individui ciò che essi possono compiere con le loro forze e

l'industria propria per affidarlo alla comunità, così é ingiusto rimettere ad una

maggiore e più alta società quello che dalle minori e inferiori comunità si può

fare." Ne deriverebbe "un grave danno e uno sconvolgimento del retto ordine

della società" poiché "l'oggetto naturale di qualsiasi intervento della società

stessa é quello di aiutare in maniera suppletiva (subsidium afferre) le membra

del corpo sociale, non già distruggerle ed assorbirle.". Di conseguenza, "é

necessario che l'autorità suprema dello Stato rimetta ad assemblee minori ed

inferiori il disbrigo degli affari e delle cure di minore importanza" per poter

"eseguire con più libertà, con più forza ed efficacia le parti che a lei sola

spettano (...) di direzione, di vigilanza, di incitamento, di repressione, a

seconda dei casi e delle necessità."

Secondo il principio di sussidiarietà:

64 Cfr C. Veronesi e G.Devastato, Generare la qualità, governare la responsabilità Percorsi di

facilitazione per la costruzione di un modello della qualità CNCA. Ed. CNCA 2001. 33

il potere deve essere attribuito ai livelli dell’organizzazione il più bassi

possibile ed di minori dimensioni;

i gradi più elevati e di maggiori dimensioni non devono invadere il potere

decisionale che attiene a quelli più bassi e di minori dimensioni;

livelli superiori o di maggiore dimensione non devono limitare il pieno

manifestarsi della capacità tanto dei singoli quanto delle comunità (autonomia

di organizzazione, di gestione e di governo);

ad ogni livello e dimensione della società va rafforzata la capacità di

autogoverno del cittadino e della sua comunità di riferimento, riconoscendo

loro il diritto di organizzarsi e gestire direttamente funzioni di carattere

pubblico.

La sussidiarietà può essere orizzontale o verticale. La prima si fonda sul

presupposto della necessità di coordinamento tra Stato, mercato e

organizzazioni senza finalità di lucro, in relazione alle rispettive capacità e

competenze.. Nella seconda, la sussidiarietà verticale, il processo di delega

avviene dall’alto verso il basso, ossia riconosce compiti, funzioni e capacità

65

decisionale al livello istituzionale più basso o più vicino ai cittadini.

A fronte di queste definizioni teoriche e di principio, occorre fare i conti con

quanto avvenuto con Legge costituzionale 18 ottobre 2001, n. 3 "Modifiche al

titolo V della parte seconda della Costituzione" ed in particolare con l’ art. 4.

Che recita:

“1. L'articolo 118 della Costituzione è sostituito dal seguente:

"Art. 118. Le funzioni amministrative sono attribuite ai Comuni salvo che, per

assicurarne l'esercizio unitario, siano conferite a Province, Città metropolitane,

Regioni e Stato, sulla base dei principi di sussidiarietà, differenziazione ed

adeguatezza.

I Comuni, le Province e le Città metropolitane sono titolari di funzioni

amministrative proprie e di quelle conferite con legge statale o regionale,

secondo le rispettive competenze.

La legge statale disciplina forme di coordinamento fra Stato e Regioni nelle

materie di cui alle lettere b) e h) del secondo comma dell'articolo 117, e

disciplina inoltre forme di intesa e coordinamento nella materia della tutela dei

beni culturali.

Stato, Regioni, Città metropolitane, Province e Comuni favoriscono l'autonoma

iniziativa dei cittadini, singoli e associati, per lo svolgimento di attività di

interesse generale, sulla base del principio di sussidiarieta'".

Il penultimo comma dell’articolo contiene due affermazioni importanti: primo

invertendo l’ordine dei soggetti istituzionali sottolinea come il rapporto di

sussidiarietà verticale tra di essi porti in primo piano l’istituzione più vicina ai

cittadini, il Comune; secondo quell’aspetto della sussidiarietà che concerne i

rapporti tra pubblico e privato e che va sotto il nome di sussidiarità orizzontale

non si esprime in termini di possibilità, ma fonda un obbligo giuridico di

favorire l’iniziativa privata. Ciò significa che, ove il privato agisca e la sua

azione possieda quei caratteri di efficacia ed efficienza che ne rivelano la

capacità di soddisfare le esigenze di interesse generale, non solo deve essere

65 Dal Piano Sociale Nazionale: Secondo il principio della “sussidiarietà verticale”, fra le

istituzioni pubbliche, “l’esercizio delle responsabilità pubbliche deve, in linea di massima,

incombere di preferenza sulle autorità più vicine ai cittadini” (articolo 4 della Carta Europea). 34

sostenuta(con finanziamenti e con infrastrutture), ma non può essere

soppressa o sostituita dall’iniziativa pubblica.

La modifica intervenuta ha innegabilmente e sostanzialmente modificato il

processo di devoluzione delle competenze statali alle Regioni. Infatti, laddove,

le leggi Bassanini profilavano una forma piuttosto avanzata di decentramento

amministrativo finanziario, e non proseguivano sul versante del vero e proprio

decentramento politico, con la legge costituzionale del 2001 la riforma del

Titolo V è in massima parte attuata.

Secondo un'interpretazione, sostenuta in Italia da organizzazioni e personalità

di una certa cultura cattolica-liberale, l’applicazione ed il significato del

principio di sussidiarietà rivestono una portata ancora più ampia, in quanto

attribuiscono all’autonomia dei privati, organizzati in formazioni sociali, il

compito di perseguire le finalità d’interesse generale, così come previste dalla

Carta Costituzionale; solo qualora l’iniziativa privata risulti inadeguata per un

simile impegno, è compito dello Istituzioni Pubbliche e degli Enti Locali

intervenire, in modo commisurato agli obiettivi di volta in volta perseguiti.

E’ sicuramente vero che il principio di sussidiarietà ha avuto un espresso

riconoscimento costituzionale all’art. 118, il cui significato è quello che emerge

66 quale: “attribuzione della generalità dei compiti e delle

dalla l. n. 59/97,

funzioni amministrative ai Comuni, alle Province ed alle Comunità montane,

secondo le rispettive dimensioni territoriali, associative ed organizzative, con

l’esclusione delle sole funzioni incompatibili con le dimensioni medesime” ma in

questo modo però, la sussidiarietà orizzontale porta alla liberalizzazione delle

attività economiche, al ritiro dello Stato dall’economia, alle privatizzazioni e alla

deregolamentazione amministrativa. Il problema che si è concretizzato è stato

quello di una lettura "neoliberista" del principio stesso che vede la riduzione

della sussidiarietà ad una mera limitazione dell'intervento dello Stato nei

settori in cui il privato può "fare da sè".

Come già rilevato nel nostro Paese, così come in altri sistemi statuali

contemporanei, emerge sempre più chiaramente la crisi legata al venir meno

della tradizionale concezione del principio di rappresentanza politica al punto

tale che oggi si parla di post-democrazia per sottolineare la situazione dei Paesi

che hanno una democrazia matura ma anche stanca e che, a fronte della

quale, la sussidiarietà diventa l’idea forte e fondativa di una visione che parte

dal basso, dal cittadino, che diviene il baricentro stesso del sistema.

Una democrazia quindi intesa come riconoscimento e valorizzazione di un

pluralismo sociale ed istituzionale nella prospettiva dello sviluppo della persona

umana dove il dato centrale è il policentrismo e dove la partecipazione si

configura come affiancamento con funzioni e capacità altre e distinte proprie

67

dei cittadini che si congiungono alle funzioni e capacità delle istituzioni.

Questa è la sfida a cui è chiamato il terzo Settore: rendere possibile il concorso

virtuoso tra cittadini e istituzioni, tale da delineare un modello di sussidiarietà

reciproca, e quindi circolare, in grado di favorire una crescita della collettività e

di una democrazia più compiuta. Il "valore aggiunto" della sussidiarietà

circolare consiste proprio nella possibilità di dar spazio a una inedita

66 Articolo 4, comma 3, lett. a).

67 Cfr Paolo Raciti, Definizione di partecipazione, in A.A.V.V., Quattordici voci per un glossario

del welfare, Isofol, 2009. 35

collaborazione per realizzare quanto né lo Stato da solo, né i cittadini da soli

possono fare. Il cittadino diventa così un interlocutore politico prima ancora

che il destinatario della politica la P.A. ed i cittadini, che si alleano per la cura

68

degli interessi comuni . In questo orizzonte viene ridisegnato il rapporto tra

Pubblico e Terzo Settore in termini di coprogettazione e covalutazione degli

interventi sociali ossia nella direzione di una responsabilità congiunta che

diventa il nuovo modo di concepire la Governance ossia il processo con il quale

vengono collettivamente risolti i problemi rispondendo ai bisogni di una

comunità sociale. Si ha una buona governance quando nella comunità sociale

le azioni del Governo Istituzionale si integrano con quelle dei cittadini e le

sostengono. La governance si attua mediante processi di democrazia attiva,

fondati su percorsi di negoziazione, che catalizzano e facilitano un processo

continuo di empowerment. La governance si basa sull’integrazione e sulla

convergenza di differenti ruoli e poteri: quello di indirizzo programmatico, di

gestione amministrativa, di fornitura di servizi, che sviluppano la capacità di

creare visioni condivise sulle prospettive di sviluppo e sulla gestione proattiva

dei cambiamenti. E’ in questo confronto che si gioca la fisionomia della

democrazia dei prossimi anni.

7.d.4. Il terzo settore deve diventare attore proponente di una ridefinizione

normativa.

La normativa che riguarda il terzo settore non ha carattere di organicità in

quanto si è costituita con provvedimenti successivi, rispondenti più ad una

logica fiscale che di regolamento civilistico e soprattutto senza un approccio

integrale al problema.

Tra le tante questioni aperte almeno due sembrano essere urgenti: una di

contenuto ed una di metodo

Infatti le realtà del terzo settore , molto spesso, sono attratte dalla disciplina

degli enti commerciali, e pertanto trattati alla stregua di una società lucrativa

generando un sistema di ineguaglianze tra profit e non profit e tra le stesse

organizzazioni non profit.

Ciò si è determinato per due motivi fondamentali:

1°. le organizzazioni non profit vengono riduzionisticamente presentate, come

organizzazioni dedicate esclusivamente alla fornitura di un’unica categoria di

beni economici: i beni pubblici. Invece il terzo settore in molti casi ha

dimostrato di essere in grado di impegnarsi anche sul versante della

produzione di beni privati all’interno del mercato, finanziando le proprie attività

di mission mediante la vendita diretta di beni e/o servizi in quanto la differenza

tra organizzazioni non profit e for-profit risiede proprio nel perseguimento della

mission rispetto al perseguimento del profitto. Se un’organizzazione non profit

si finanzia attraverso attività commerciali e si colloca, per questa parte, dentro

il mercato, ha dei lavoratori regolarmente contrattualizzati secondo le morme e

genera profitto, ciò viene fatto per perseguire la propria mission che è di

natura sociale e pertanto diversa dallo scopo di produzione del profitto, tipica

invece nell’ambito imprenditoriale for-profit.

68 In questa logica la partecipazione è un elemento statico nella definizione di una politica

sociale, quanto piuttosto un processo che richiama l’idea di un fenomeno “in divenire”,

soggetto all’influenza costante di variabili che intervengono nella dinamica che fonda il

processo stesso. 36

Naturalmente, è opportuno precisare che un impegno diretto sul mercato, da

parte di ente non profit, pur essendo del tutto compatibile con il mantenimento

di un’identità non profit oriented, potrebbe dare vita a seri rischi di derive

69

identitarie .

2°. Troppo spesso vengono utilizzatele finanziarie per definire interventi di

politica sociale. Questo modo di intervenire evidenzia la natura subordinata e

70

non sussidiaria delle politiche sociali rispetto alle politiche economiche e

sottolinea una legittimazione per via istituzionale di un fenomeno che non lo è

incrementando la dipendenza da una visione politica ed economica che ancora

71

non riesce a capire il terzo settore. Come già da tempo compreso , questa

modalità genera l’abitudine ad una programmazione totalmente fondata sui

vincoli dei bilanci, facendoli diventare il solo criterio ordinatore delle politiche

sociali

Manca una legge quadro nazionale che affronti in modo organico il problema

dei presupposti e dei requisiti degli organismi che afferiscono al terzo settore di

cui il terzo settore stesso deve farsi promotore.

8. Il mondo dei servizi cambia i suoi paradigmi

Anche nel mondo del welfare state traviamo processi di cambiamento

importanti rispetto al modo di concepire il servizio sociale, la comunità

territoriale, la persona in difficoltà.

Nei servizi si cerca di combinare efficienza, libertà, solidarietà e orientamento

al cittadino (cliente finale). Salta interamente il concetto di servizio come

macchinetta distributrice (erogatrice) di prestazione, luogo autoreferenziale ed

autarchico dove dominano le gerarchie di potere, le divisioni per competenze,

l’organizzazione per funzioni. Non è più da intendersi il servizio come

“prodotto”, come luogo delle richieste (più o meno precisate, più o meno

comprese, più o meno ascoltate), né come il luogo degli “oggetti” (casa,

lavoro, libri, ore di assistenza, mezzi di trasporto, farmaci, posti letto). Entra in

gioco la logica del “processo” in quanto il servizio viene inteso come

interazione, come modalità di connessione che implica soggetti e rapporti

sociali: abitare, stare bene, lavorare, muoversi, studiare e quindi si vengono ad

allargare le possibilità e le capacità di scelta, i possibili campi di azione. Il

sistema dei servizi sociali, proprio in quanto è sociale esso stesso, produce

socialità, genera e rigenera legami, comunicazione, linguaggi, nuovi significati

esistenziali, interazioni, scambi. Produce societing ossia fidelizzazione sociale,

appartenenza alla comunità: crea cittadinanza per tutti. La logica di intervento,

quindi, vede al centro la costruzione di partnership, l’umanizzazione dei servizi,

69 Cfr. Ranci, La crescita del terzo settore in Italia nell’ultimo ventennio, in Ascoli U. (a cura di),

Il Welfare futuro. Manuale critico del terzo settore, Carocci, Roma,2009.

Schenkel M., Mellano M. (a cura di), Le imprese del terzo tipo: economia e etica delle

organizzazioni non profit, Giappichelli Editore, Torino, 2004.

70

Koslowski P., La società civile nell'età postmoderna in Donati P. (a cura di), L'età civile alla

fine del XX secolo: tre scenari, Leonardo, Milano,1997.

71

Rossi G., I settori della protezione sociale: la sanità e i servizi sociali, in Donato P. (a cura

di), Fondamenti di politica sociale. Teorie e modelli, vol. I, La Nuova Italia Scientifica, Roma,

1993. 37

la democratizzazione degli interventi, la costruzione di relazioni sinergiche; si

viene a disegnare un Welfare con poteri e responsabilità condivisi e distribuiti

al fine di promuovere le risorse della comunità: la funzione pubblica è

esercitata con tutto il territorio nelle sue mille espressioni. Prende spazio

progressivamente un sistema di governance policentrica, ovverosia, un sistema

allargato di governo dove convivono e si integrano la promozione e la

regolazione ad opera delle istituzioni con tavoli di concertazione e

coprogettazione misti pubblico-privato-privato sociale- volontariato, dove

l’esercizio della responsabilità è condiviso tra soggetti pubblici e non, dove la

partecipazione attiva di tutto il territorio è fondamentale.

Di fatto in questi anni è venuto a disegnarsi un Welfare plurale con poteri

e responsabilità condivisi e distribuiti tra più attori.

Si sta sempre più determinando il superamento di una logica di

intervento reattivo (che vede servizi individuali forniti quando la situazione è

già fortemente compromesse, il bisogno è ampiamente manifestato, le risorse

ambientali di aiuto sono ormai assenti o inadeguate e la spinta all’auto-aiuto è

esaurita) per far posto alla logica dell’intervento proattivo. Si passa così da un

client-centered practice ad un community-centered practice: l’intervento non è

più rivolto alla specifica persona ma alla comunità locale; è un approccio,

quello proattivo, centrato sull’ambiente di vita dove un intervento non è stato

necessariamente sollecitato e che giunge prima che la situazione sia

completamente deteriorata, prima che le reti, personale e locale, abbiano

esaurito le loro capacità di aiuto.

Tutto questo ha richiesto, e sta ancora richiedendo, anche un modello

organizzativo nuovo dove appunto entri in campo un modo di intendere il

servizio come processo sociale ad attori multipli e differenziati: si allarga la

nozione di utente/cliente alla rete ed alla comunità che si trasforma in

72

stakeholder (portatore di interesse) . Si allarga anche la nozione di presa in

carico che diventa attività di supporto alla rete sociale attraverso

l’apprendimento di nuovi modelli di relazione centrati sul benessere della

comunità. Tutto ciò legato alla realizzazione di processi di empowerment della

comunità.

8.a. L’empowerment

Termine mutuato dal linguaggio militare, trova espressione in una specifica

metodologia applicata alle scienze sociali, alla sociologia ed alla psicologia di

comunità. Letteralmente, la traduzione in italiano, ha il significato di

“potenziamento” ed indica la capacità dei soggetti di valorizzare le proprie

abilità, di individuare risorse aggiuntive in se stessi, nel proprio gruppo o

72 Stakeholder = portatore di interessi, fiduciario; in origine era una persona che teneva in

custodia denaro o altra proprietà, durante il processo di definizione della proprietà stessa. La

situazione spesso sorgeva quando due persone scommettevano sulla conseguenza di un

evento futuro e designavano una terza persona come fiduciario, con il compito di custodire il

denaro scommesso da entrambi ("stake", letteralmente "legato ad un palo") fino al

compimento dell'evento. In questi ultimi anni, la parola "stakeholder" ha subito un’evoluzione

entrando nel campo della gestione degli affari e ampliandosi per includere tutti coloro che

hanno un interesse in ciò che un ente sviluppa. Sono inclusi non solo i venditori, gli impiegati

ed i clienti ma anche i membri di una comunità sulla quale gli uffici o la fabbrica possono

avere un impatto attraverso l’economia locale o l’ambiente. 38

ambiente sociale, di auto-organizzarsi ed, in sintesi, di attivare se stessi quali

artefici, in primo luogo, della propria vita. Il tema dell’empowerment si è

sviluppato, in particolare, nella seconda metà degli anni ‘80 ed è stato oggetto

di profondo interesse da parte di molti ambiti di studio, che possono essere

sinteticamente radunati attorno a quattro aree:

- la politica, le cui argomentazioni sull’empowerment sono cresciute in parallelo

alle spinte del movimento dei diritti civili e delle minoranze; 73

- la psicologia di comunità, ben rappresentata dalle ricerche di Zimmermann ,

che definisce il concetto di empowerment come l’evoluzione del passaggio, per

un individuo, dalla condizione di “learned helplessness” a quella di “learned

hopefulness”, acquisita mediante la partecipazione attiva all’interno della

comunità in cui è inserito;

- la medicina e la psicoterapia, i cui studi hanno contribuito a sostenere una

metodologia di lavoro volta a limitare la dipendenza del paziente dalla figura

del medico, attraverso l’appropriazione da parte del primo della capacità di

74 , ossia mediante l’apprendimento della fiducia nelle proprie

“self-efficacy”

capacità;

- l’organizzazione aziendale e manageriale, da cui il concetto è stato adottato,

ed ampiamente argomentato, nella prospettiva di creare un solido legame tra

benessere del lavoratore dipendente ed efficienza/efficacia dell'organizzazione

in cui egli opera.

Il processo di empowerment, ovunque lo si applichi, ha inizio con

l’individuazione, prima, e l’eliminazione, poi, delle situazioni caratterizzate da

uno stato di “powerlessness”, proprio di quei membri che subiscono una

condizione di svantaggio; si conclude, quindi, con la promozione

dell’autostima, in grado di apportare una sana e produttiva vitalità all'interno

dei meccanismi organizzativi. Lo strumento che accompagna l’evoluzione di un

simile processo coincide con l’acquisizione di potere a vantaggio del singolo

membro, senza, tuttavia, che ne venga operata una sottrazione a danno di un

altro individuo; il tutto ruota attorno alla valutazione del potere quale capacità

relazionale, di natura pluralista ed intersoggetiva, tale da superare l’immagine

di una sua rigida stratificazione gerarchica e da promuovere la mobilitazione

delle risorse e delle potenzialità del singolo all’interno di una forma di scambio

e dipendenza reciprocamente vantaggiosi.

In sintesi l’empowerment di una comunità può essere inteso come il processo

che accresce la possibilità dei singoli e dei gruppi di controllare attivamente la

propria vita. Così definito esso si realizza quando si affermano opportunità e

possibilità per tutti, a partire dai soggetti più deboli, svantaggiati, poveri ed

emarginati, affinché si emancipino rispetto ad una condizione che li rende

subalterni, passivi e che inibisce l’attivazione delle loro potenzialità.

Empowerment è democrazia in quanto consente ai cittadini di definire

liberamente ogni dimensione della vita comune, l’organizzazione del governo,

della proprietà, del lavoro e delle relazioni interpersonali, ecc. Empowerment è

processo di integrazione delle azioni dall’alto verso il basso e viceversa, ossia

combina "attribuzione" e "conquista" di maggior potere nelle comunità sociali

73 C. Picardo, Empowerment, strategie di sviluppo organizzativo centrate sulla persona,

Edizioni Raffaello Cortina, Milano, 1995, p. 14.

74 Ibidem, p. 11. 39

di appartenenza mettendo in risalto la intrinseca competenza delle reti sociali

ad intervenire in termini solidaristici per il miglioramento della qualità della vita

di ciascun membro. Empowerment è sussidiarietà.

8.b. La Sussidiarietà

La Sussidiarietà è un concetto che riguarda ormai tutti i sistemi organizzativi,

semplici o complessi (famiglia, impresa, comunità, società in generale). Il

termine, che deriva dal latino “subsidium”, ossia supporto delle truppe di

riserva a quelle in prima linea, è volto all’acquisizione dell’empowerment di

comunità, inteso come processo di valorizzazione e potenziamento delle

capacità ed abilità dei soggetti che ne fanno parte.

Esso significa che le varie istituzioni sociali devono aiutare la persona, senza

sostituirsi ad essa, nello svolgimento delle sue attività. Nel caso poi che la

persona non sia in grado di svolgere delle funzioni che le spetterebbero (per

carenze psicologiche, economiche, culturali, sociali o altro) la società dovrà

intervenire anche sostituendosi, ma temporaneamente, e facendo il possibile

perché la persona recuperi le capacità originarie e ritorni ad essere in grado di

fare da sola.

Secondo il principio di sussidiarietà:

il potere deve essere attribuito ai livelli dell’organizzazione il più bassi

• possibile ed di minori dimensioni;

i gradi più elevati e di maggiori dimensioni non devono invadere il potere

• decisionale che attiene a quelli più bassi e di minori dimensioni;

livelli superiori o di maggiore dimensione non devono limitare il pieno

• manifestarsi della capacità tanto dei singoli quanto delle comunità

(autonomia di organizzazione, di gestione e di governo);

ad ogni livello e dimensione della società va rafforzata la capacità di

• autogoverno del cittadino e della sua comunità di riferimento,

riconoscendo loro il diritto di organizzarsi e gestire direttamente funzioni

di carattere pubblico.

La sussidiarietà può essere orizzontale o verticale. La prima si fonda sul

presupposto della necessità di coordinamento tra Stato, mercato e

organizzazioni del Terzo Settore, in relazione alle rispettive capacità e

competenze. In altri termini, prevede l’attivazione di un meccanismo di delega

rivolto a soggetti della società civile, giuridicamente riconosciuti, affinché si

75

occupino della gestione di servizi di pubblico interesse. Nella seconda, la

sussidiarietà verticale, il processo di delega avviene dall’alto verso il basso,

ossia riconosce compiti, funzioni e capacità decisionale al livello istituzionale

più basso o più vicino ai cittadini.

In sintesi la sussidiarietà:

sul piano istituzionale consiste nel collocare le decisioni al livello più

• 76

decentrato possibile ossia l’ente locale territoriale;

75 La sussidiarietà orizzontale trova le sue radici in differenti pensieri: quello della Dottrina

sociale della Chiesa, nella Teorica del federalismo e nel Pensiero liberale.

76 Dal Piano Sociale Nazionale: Secondo il principio della “sussidiarietà verticale”, fra le

istituzioni pubbliche, “l’esercizio delle responsabilità pubbliche deve, in linea di massima,

incombere di preferenza sulle autorità più vicine ai cittadini” (articolo 4 della Carta Europea). 40

sul piano sociale, consiste nel riconoscere quali attori: i cittadini, le

• famiglie e tutti quei soggetti che operano nel territorio per finalità

socialmente e collettivamente utili, con un ruolo integrativo e non di

77

supplenza delle istituzioni pubbliche.

In questo orizzonte viene ridisegnato il rapporto tra Pubblico e Terzo

Settore in termini di coprogettazione e covalutazione degli interventi sociali

ossia nella direzione di una responsabilità congiunta.

Secondo un'ulteriore interpretazione, sostenuta in Italia da organizzazioni e

personalità di una certa cultura cattolica-liberale, l’applicazione ed il significato

del principio di sussidiarietà rivestono una portata ancora più ampia, in quanto

attribuiscono all’autonomia dei privati, organizzati in formazioni sociali, il

compito di perseguire le finalità d’interesse generale, così come previste dalla

Carta Costituzionale; solo qualora l’iniziativa privata risulti inadeguata per un

simile impegno, è compito dello Istituzioni Pubbliche e degli Enti Locali

intervenire, in modo commisurato agli obiettivi di volta in volta perseguiti.

Il principio di sussidiarietà fu formulato, in ambito ecclesiale, per la prima volta

da Tommaso d’Aquino che considerava fondamentale una concezione di

giustizia sociale capace di sintetizzare la solidarietà con la libertà di iniziativa e

quindi con l’autonomia delle società minori e dei singoli

Esso costituisce uno dei fondamenti del pensiero politico cattolico (Rosmini)

e della Dottrina Sociale della Chiesa. a partire dalla Rerum novarum di Leone

XIII(1891), passando Pio IX, Pio XI, Giovanni XXIII, e giù via fino ad arrivare

al Il Catechismo della Chiesa Cattolica che nel capitolo dedicato alla comunità

umana enuncia il principio di sussidiarietà nella stessa formulazione usata dalla

Centesimus Annus, di Giovanni Paolo II:“ (…) un intervento troppo spinto dello

Stato può minacciare la libertà e l’iniziativa personali (…) La sussidiarietà

“precisa i limiti dell’intervento dello Stato. Mira ad armonizzare i rapporti tra gli

individui e le società. Tende ad instaurare un autentico ordine

internazionale”(CCC n. 1885).

La formulazione classica é contenuta nell'enciclica Quadragesimo Anno

(1931) di papa Pio XI: "...siccome non é lecito togliere agli individui ciò che

essi possono compiere con le loro forze e l'industria propria per affidarlo alla

comunità, così é ingiusto rimettere ad una maggiore e più alta società quello

che dalle minori e inferiori comunità si può fare." Ne deriverebbe "un grave

danno e uno sconvolgimento del retto ordine della società" poiché "l'oggetto

naturale di qualsiasi intervento della società stessa é quello di aiutare in

maniera suppletiva (subsidium afferre) le membra del corpo sociale, non già

distruggerle ed assorbirle.". Di conseguenza, "é necessario che l'autorità

suprema dello Stato rimetta ad assemblee minori ed inferiori il disbrigo degli

affari e delle cure di minore importanza" per poter "eseguire con più libertà,

77 Dal Piano Sociale Nazionale: Secondo il principio della “sussidiarietà orizzontale”, fra

istituzioni pubbliche e società civile (…) per renderne compatibile l’applicazione con

l’adeguatezza del livello di risposta ai bisogni, è necessario che l’Ente Locale titolare delle

funzioni sociali svolga pienamente le funzioni di lettura dei bisogni, di pianificazione e

programmazione dei servizi e degli interventi, di definizione dei livelli di esigibilità, di

valutazione della qualità e dei risultati (…). 41

con più forza ed efficacia le parti che a lei sola spettano (...) di direzione, di

vigilanza, di incitamento, di repressione, a seconda dei casi e delle necessità."

Nel nostro Paese, così come in altri sistemi contemporanei a democrazia

matura, emerge sempre più il venir meno della tradizionale concezione del

principio di rappresentanza politica tanto che alcuni osservatori parlano

addirittura di post-democrazia. Il contraltare alla democrazia come problema è

la sussidiarietà: un sistema che parte dal basso, dal cittadino e che intende la

Democrazia quale valorizzazione di un pluralismo sociale ed istituzionale ossia

la democrazia come policentrismo.

Però il principio di sussidiarietà, isolato dal contesto normativo in cui si colloca,

è suscettibile di molteplici significati ed ha un grande livello di ambiguità.

Il significato da attribuirgli dunque è quello che emerge dalla lettura dell’art. 4,

comma 3, lett. a) della l. n. 59/97, quale: “attribuzione della generalità dei

compiti e delle funzioni amministrative ai Comuni, alle Province ed alle

Comunità montane, secondo le rispettive dimensioni territoriali, associative ed

organizzative, con l’esclusione delle sole funzioni incompatibili con le

dimensioni medesime, attribuendo le responsabilità pubbliche” congiunto

all’obiettivo politico di favorire “l’assolvimento di funzioni e di compiti di

rilevanza sociale da parte delle famiglie, associazioni e comunità, all’autorità

territorialmente e funzionalmente più vicina ai cittadini interessati”. Il cittadino

è un interlocutore politico prima ancora che il destinatario della politica.

Cittadini attivi e amministrazione realizzano dunque ciò che è di interesse

comune e si alleano per realizzare questa cura creando un vero e proprio

sistema di governance basato sulla sussidiarietà circolare.

8.c. La governance

La Governance è il processo con il quale vengono collettivamente risolti i

problemi rispondendo ai bisogni di una comunità sociale. Si ha una buona

governance quando nella comunità sociale le azioni del governo istituzionale si

integrano con quelle dei cittadini e le sostengono. La governance si attua

mediante processi di democrazia attiva, fondati su percorsi di negoziazione,

che catalizzano e facilitano un processo continuo di empowerment. La

governance si basa sull’integrazione e sulla convergenza di differenti ruoli e

poteri: quello di indirizzo programmatico, di gestione amministrativa, di

fornitura di servizi, che sviluppano la capacità di creare visioni condivise sulle

prospettive di sviluppo e sulla gestione proattiva dei cambiamenti.

9 Il nuovo ruolo degli Enti Locali

Operare all'interno di un siffatto "mercato socialmente orientato" richiede

una diversa presenza della Pubblica Amministrazione in grado di esprimere una

forte capacità di regolazione non solo in ordine all'allocazione delle risorse

economiche, ma specialmente in termini di esigibilità dei parametri di qualità

sociale, immaginando una funzione diversa del pubblico non più ispirata a

forme di controllo burocratico (nel senso della "cultura delle procedure")

quanto piuttosto orientata a compiti di indirizzo, coordinamento e sorveglianza

attiva (nel senso di una "cultura dei risultati"). 42

In ordine a tutto ciò diventa cruciale il problema degli indirizzi normativi,

intesi come un "sistema di regole certe" e "giochi di reciprocità" specie sul

terreno delle assunzioni di responsabilità incrociate tra più soggetti collettivi.

La Legge-quadro 328/2000, che non è una legge di riordino ma una

legge di riforma, definisce il passaggio dal paradigma assistenziale “i luoghi dei

bisogni” e dal modello categoriale “appartenenza ad una categoria”, con un

carattere passivizzante dominato dalla configurazione risarcitoria delle

prestazioni ad un sistema di protezione sociale attiva sulla base di

un’organizzazione reticolare delle risorse: un vero e proprio Welfare dello

Sviluppo con carattere attivizzante; un Welfare dei Diritti che richiede una

definizione dei “diritti esigibili”.

“Governare di più e gestire di meno”: è una indicazione ad impronta

fortemente federalista perché declina la responsabilità istituzionale a partire

dai Comuni, cui vengono affidati poteri reali di governo e regia del sistema

locale di protezione sociale.

Ciò presuppone la creazione dei “mercati di qualità sociale o dei beni

relazionali” che allarghino le via di un trasferimento di risorse private verso

beni collettivi incentivando, così, un mercato sociale ad alta intensità

occupazionale.

Proprio per questo è di fondamentale importanza promuovere un sistema

di qualità dei servizi articolato nei suoi aspetti istituzionali che debbono

obbligatoriamente prevedere:

L’autorizzazione al funzionamento ossia una procedura amministrativa con

la quale viene verificato il possesso di requisiti previsti da norme e regolamenti

e che è richiesta dalle normative regionali per l’inizio di un’attività e per

permettere il suo funzionamento nel tempo.

L’accreditamento dei servizi che rappresenta il presupposto per

l’individuazione dei soggetti che concorrono all’erogazione delle prestazioni, di

competenza dell’Ente Locale.

L’attività di valutazione periodica per promuovere la buona qualità delle

prestazioni erogate dai servizi.

La valutazione di eccellenza che si fonda su una logica del tipo

comparativo tra realtà omogenee; come elemento di misurazione legata alle

best practices che si sono realizzate in un determinato periodo e si propone,

pertanto, di sostenere un miglioramento incrementale delle performance della

qualità.

La carta dei servizi che si presenta come uno strumento indispensabile in

mano delle Amministrazioni Pubbliche e agli Enti Locali:

1. per rilanciare un impegno forte verso il rispetto dei vincoli normativi che

ne disciplinano le attività e verso un percorso di progressiva

omogeneizzazione nella gestione dei rapporti con i propri utenti, anche

attraverso la costituzione di gruppi di lavoro per l'esame e l'adozione di

soluzioni organizzative e procedurali sempre più adeguate e condivise

(azioni di concertazione);

2. per gestire quel “mercato sociale” dei servizi in contracting-out, cioè di

affidamento della fornitura a terzi in cui siano gli Enti gestori affidatari a

dichiarare i livelli di qualità delle prestazioni a seguito di parametri minimi

dichiarati e pretesi dall’Ente Locale. 43

9.a Il sociale trasversale: i compiti dell’Ente Locale Comunale

Al di là delle differenti espressioni, , quali Welfare Municipale, Welfare

Comunitario, Welfare Locale o Welfare Cittadino e delle diverse valutazioni, in

quarant’anni anni è nato un modello teso alla valorizzazione della pluralità di

attori locali che attraverso la concertazione e la coprogettazione riportano le

varie esperienze ed azioni locali dentro un unico quadro di sviluppo delle

politiche sociali. Concertazione e coprogettazione non vuol dire assenza o

negazione del conflitto (la stessa parola concertazione deriva dal latino

certamen che vuol dire combattimento) ma governo dello stesso inserito in

una pratica democratica di governo partecipato e dialogico (costruito insieme)

e di negoziazione costante delle differenze al fine di valorizzarle tutte piuttosto

che escluderne alcune. Nasce così un nuovo paradigma dello sviluppo locale

che tende alla costruzione di un Welfare della Comunità Locale fondato

sull’integrazione di tutti gli attori presenti sul territorio, in una visione reticolare

del lavoro sociale che impone l’adozione di modelli e logiche sistemiche sia alla

programmazione politica che alla progettazione delle azioni che alla gestione

dei servizi.

La politica sociale oggi chiede di orientarsi verso un modello di sviluppo

integrato, riconoscendo tutte le sue interconnessioni per far uscire il comparto

sociale dal suo isolamento a vantaggio di una visione globale del cittadino e

della sua vita ed evitando di riprodurre interventi parcellizzati collegati ad una

categoria di bisogno sempre più vecchia e non rispondente alla realtà.

Le politiche sociali diventano politiche della vita quotidiana che

intervengono nei luoghi, nei tempi e nei modi in cui appunto si vive la

quotidianità della vita e dove quindi il bisogno reale si manifesta; pertanto esse

si configurano come un intreccio complesso tra i vari spezzoni delle politiche

strutturali di un territorio e che quindi agiscono per il mantenimento del

benessere piuttosto che per l’improbabile superamento del malessere.

Basta scorrere sommariamente le politiche di settore: quelle

demografiche, quelle abitative ed urbanistiche, le politiche sanitarie, quelle

culturali, ambientali, occupazionali, formative e scolastiche; esse fanno tutte

parte di pezzetti di vita e di parti del quotidiano di ciascun cittadino e pertanto

possono contribuire o meno al mantenimento della qualità della vita di

ciascuno. Al contempo, esse fanno parte dei compiti istituzionali degli Enti

Locali rispetto alle quali occorre fare programmazione, gestione (più o meno

delegata e/o delegabile) controllo e valutazione.

Diventa pertanto sempre più urgente ed importante cambiare visione:

passando decisamente da misure passive di contrasto all’esclusione a

politiche attive per l’inclusione;

creando un sistema di protezione sociale attivo in grado di superare

l’impostazione risarcitoria delle prestazioni e di favorire la transizione dalla

residualità dell’intervento sociale alla promozionalità del benessere dei

cittadini;

agendo per la riappropriazione di un ruolo regolativo, promozionale ed

orientativo dell’azione dell’Ente Locale (regia, programmazione, governance);

attivando il reinventing della Pubblica Amministrazione Locale verso una

imprenditorialità pubblica, intesa come capacità di generare qualità sia

all’interno di se stessa che all’esterno; 44

determinando la nascita di un’attitudine organizzativa, strategica,

progettuale globale e sistemica da parte dei funzionari e dirigenti della pubblica

amministrazione;

favorendo una nuova cultura di Welfare che non veda più nei Comuni il

terminale delle politiche nazionali, ma il soggetto forte in grado di promuovere

e garantire concertazione territoriale in una strategia armonica tra diversi

attori sociali tesa alla qualità degli interventi.

Salta interamente il concetto di servizio come macchinetta distributrice

(erogatrice) di prestazione, luogo autoreferenziale ed autarchico dove

dominano le gerarchie di potere, le divisioni per competenze, l’organizzazione

per funzioni. Non è più da intendersi il servizio come “prodotto”, come luogo

delle richieste (più o meno precisate, più o meno comprese, più o meno

ascoltate), come il luogo degli “oggetti” (casa, lavoro, libri, ore di assistenza,

mezzi di trasporto, farmaci, posti letto). Entra in gioco la logica del “processo”

in quanto il servizio viene inteso come interazione, come modalità di

connessione che implicano soggetti e rapporti sociali: abitare, stare bene,

lavorare, muoversi, studiare e quindi si vengono ad allargare le possibilità e le

capacità di scelta, i possibili campi di azione.

Per accettare la sfida che la politica pone alla governance della funzione

sociale occorre che gli Enti Locali si concepiscano come un sottosistema del

sistema più ampio integrato di interventi e servizi accanto al Terzo Settore, al

territorio, al sistema pubblico dei servizi, al mercato. In questa prospettiva “il

sottosistema Ente Locale Comunale” deve rispondere con determinazione ad

alcuni compiti fondamentali:

essere in grado di considerarsi come un soggetto unitario (piuttosto che

come la giustapposizione di comparti) che attraverso i Piani Sociali di Zona sia

in grado di fare sintesi delle specifiche politiche di comparto attraverso la

programmazione degli interventi sociali;

fare qualità al suo interno applicando a se stesso strumenti e metodologie

di cui vuole evidenza dagli Enti Gestori dei servizi;

determinare una propria struttura organizzativa che sia in grado di

“lavorare bene” nel nuovo sistema di Welfare;

assumere al suo interno la tecnologia sociale del lavoro in équipe;

 attivare percorsi seri e qualificati di formazione permanente.

10. La legge 328/2000 ed il Piano Sociale Nazionale

A quanto detto fino ad ora occorre aggiungere due elementi chiave che in

questi anni si sono venuti a determinare:

la consapevolezza dell’insostenibilità della spesa pubblica, così come è

 78

stata gestita fino ad oggi, con tutte le degenerazioni assistenzialistiche che

78 Oltre a desiderare, esiste un secondo atto esistenziale e quindi radicalmente necessario ed

ancorato alle possibilità di essere uomini liberi: l’essere responsabili. Il contrario è assistere (si

noti bene, non aiutare ma assistere). L’atto assistenziale, quello che comunemente viene

assistenzialismo

chiamato non sollecita decisioni e azioni, quindi toglie all’uomo il possesso

di se stesso. Su questo tema è interessante confrontare Paulo Freire: L'educazione come

pratica della liberta', Mondadori, Milano, 1977, p.44. 45

spesso vanno avanti per inerzia senza più una forte e reale rispondenza tra i

bisogni e le risposte ad essi, che porta ad una estrema necessità di

riqualificazione della spesa sociale;

il tendenziale ritiro dello Stato (sia centrale che periferico) dalla gestione

diretta e la preponderante esternalizzazione dei servizi con conseguente

utilizzo di procedure di contracting-out e outsourcing contestuale al maggiore e

meglio definito esercizio delle funzioni di indirizzo e di controllo.

Di ciò prende atto formalmente la legge 8 novembre 2000 “Legge quadro per

la realizzazione del sistema integrato di interventi e servizi sociali,” nota come

“328”, che in oltre riprende rilancia e potenzia principi e metodi (mutatis

mutandis), gia accennati e a volte localmente realizzati. Infatti l’art.1 recita:

“La Repubblica assicura alle persone e alle famiglie un sistema integrato di

interventi e di servizi, promuove interventi per garantire la qualità della vita

(…) La programmazione e l’organizzazione del sistema integrato di interventi e

servizi sociali compete agli enti locali, alle regioni ed allo Stato (…). Alla

gestione ed all’offerta dei servizi provvedono: soggetti pubblici nonché, in

qualità di soggetti attivi nella progettazione e nella realizzazione concreta degli

interventi, organismi non lucrativi di utilità sociale, organismi della

cooperazione, organizzazioni di volontariato, associazioni ed enti di promozione

sociale, fondazioni, enti di patronato ed altri soggetti privati. Il sistema

integrato di interventi e di servizi sociali ha tra gli scopi anche la promozione

della solidarietà sociale, con la valorizzazione delle iniziative delle persone, dei

nuclei familiari, delle forme di auto-aiuto e di reciprocità e della solidarietà

organizzata. La presente legge promuove la partecipazione attiva dei cittadini

(…). E' stato, e nonostante tutto rimane, un atto legislativo di fondamentale

79

importanza, perché colma un vuoto normativo durato per oltre un secolo e

sistematizza l'intervento nell'area sociale traducendo, sul piano normativo, le

migliori elaborazioni culturali sui servizi maturate nel paese dagli anni ’70:

inclusione, approccio proattivo, concertazione, approccio progettuale,

territorializzazione intesa come autonomia finanziaria e organizzativa della

comunità locale da realizzarsi attraverso i Piani di zona (art.19).

Forse l’elemento più importante introdotto dalla 328/2000 è il principio

dell'universalismo che, nel nostro paese, era ad esclusivo appannaggio della

sanità e dell'istruzione, da realizzarsi attraverso un sistema integrato di servizi

ed interventi (Art. 22 comma 4). costituiti da:

a) servizio sociale professionale e segretariato sociale per informazione e

consulenza al singolo e ai nuclei familiari;

b) servizio di pronto intervento sociale per le situazioni di emergenza

personali e familiari;

c) assistenza domiciliare;

d) strutture residenziali e semiresidenziali per soggetti con fragilità

sociali;

e) centri di accoglienza residenziali o diurni a carattere comunitario,

e garantito, su scala nazionale, dai livelli essenziali delle prestazioni sociali

(LIVEAS).

79 Nello Stato Italiano l’unica legge organica sull'assistenza è stata la legge Crispi del 1890. 46

In questo modo tutti i cittadini hanno il diritto alla fruizione di uno

standard di prestazioni e ciascuno ha il diritto di essere ascoltato, sia che viva

80

una condizione di bisogno, di disagio, o di difficoltà sociale. Tutto ciò è

giocato, sul piano del singolo servizio, anche dalla Carta dei servizi sociali di

cui all’art.13 nella quale è necessario definire: criteri di accesso, modalità di

funzionamento, valutazione e procedure di tutela degli utenti.

10.a. Piano nazionale degli interventi e dei servizi sociali per il biennio

2001/2003

Nello sviluppo concreto della legge 328/2000, il DPR 3 maggio 2001

decreta l’approvazione del Piano nazionale degli interventi e dei servizi sociali

per il biennio 2001 – 2003 all’interno del quale è possibile ritrovare

ulteriormente i concetti e gli elementi di cui stiamo parlando: “(…)

accompagnare gli individui e le famiglie lungo l’intero percorso della vita (…)

sostenendo e promovendo le capacità individuali e le reti familiari (…) mira a

costruire comunità locali amichevoli, favorendo, dal lato dell’offerta, gli

interventi e i modelli organizzativi che promuovono e incoraggiano la libertà e,

dal lato della domanda, la cittadinanza attiva e le iniziative di auto e mutuo

aiuto (…) Le politiche sociali tutelano il diritto a star bene (…) Il sistema

integrato di interventi e servizi sociali promuove la solidarietà sociale (…) Al

Comune, ente territoriale più vicino alle persone, è affidata la “regia” delle

azioni dei diversi attori, in un’ottica di condivisione degli obiettivi e verifica dei

risultati (…) si passa dai compiti di erogazione di servizi alla attribuzione della

titolarità delle funzioni (…)“ comprendenti la programmazione, le prestazioni

economiche, le attività di accreditamento e vigilanza delle strutture erogatrici.

(Parte I - Le radici delle nuove politiche sociali).

Il Piano che ha validità triennale (ma ad oggi è esistente solo il primo

2001-2003), è organizzato in 5 obiettivi di priorità sociale (Parte II):

valorizzare e sostenere le responsabilità familiari, rafforzare i diritti dei minori,

potenziare gli interventi di contrasto della povertà, sostenere con i servizi

domiciliari le persone non autosufficienti (in particolare gli anziani e le disabilità

81 In queste aree vanno a

gravi), altri obiettivi di particolare rilevanza sociale.

confluire i finanziamenti, compresi quelli stanziati negli anni passati attraverso

leggi di settore.

Gli obiettivi però non esauriscono i bisogni di ben-essere sociale della

popolazione. Altri bisogni, non espressamente considerati nel Piano, potranno

essere assunti dagli Enti Locali e dalle Regioni sulla base di specifiche scelte di

priorità sociale, tenuto conto dei bisogni delle popolazioni di riferimento. Per

questo le Regioni adottano i Piani Regionali ai sensi dell’art.18, comma 6 della

80 Il bisogno si riferisce ad uno stato di deprivazione dovuta alla mancanza dì qualche elemento

materiale (abitazione, lavoro, accudimento ecc.); il disagio è una condizione non misurabile

oggettivamente, che fa riferimento alla precarietà o povertà delle relazioni ( e in tal senso si

può parlare anche di "disagio dei normali" come dimensione socio - esistenziale della nostra

società); le difficoltà sono quelle che l'art. 3 della Costituzione definisce come gli ”ostacoli di

ordine economico e sociale, che, limitando di fatto la libertà e l'eguaglianza dei cittadini,

impediscono il pieno sviluppo della persona umana e l'effettiva partecipazione di tutti i

lavoratori all'organizzazione politica, economica e sociale del Paese”.

81 L’inserimento degli immigrati, la prevenzione delle droghe, l’attenzione agli adolescenti. 47

legge 328/2000 e secondo le modalità previste nell’art.3 della stessa legge

328/2000.

Nella Parte III il Piano entra nel merito de Lo sviluppo del sistema

integrato di interventi e servizi sociali delineando, nei loro aspetti essenziali e

con riferimento agli elementi prioritari nella prima fase di attuazione della

legge, una serie di strumenti: 1) i livelli essenziali delle prestazioni sociali, 2) la

programmazione partecipata, 3) il finanziamento delle politiche sociali (

allocazione delle risorse, criteri di riparto e revoca in caso di mancato utilizzo

dei finanziamenti), 4) la qualità del sistema integrato di interventi e servizi, 5)

i rapporti tra enti locali e terzo settore, 6) la carta dei servizi sociali ed infine 7)

il sistema informativo dei servizi sociali.

In questo modo la legge 328/2000 ed il Piano Sociale Nazionale hanno

portato al culmine il processo intrapreso negli ultimi trenta anni individuando

un sistema di governance ovverosia un sistema allargato di governo dove

convivono e si integrano la promozione e la regolazione ad opera delle

istituzioni con tavoli di concertazione e coprogettazione misti pubblico – privato

- privato sociale - volontariato, dove gli l’esercizio della responsabilità è

condiviso tra soggetti pubblici e non, dove la partecipazione attiva di tutto il

territorio è fondamentale per creare soluzioni, dove si produce societing ossia

fidelizzazione sociale, appartenenza alla comunità, dove si crea cittadinanza

per tutti.

PIANO NAZIONALE DEGLI

INTERVENTI Piani Regionali

Piani di zona Azioni di

integrazione

Azioni di processo Azioni di inclusione e di lotta

all’esclusione

Di fatto viene a disegnarsi la possibilità di un Welfare plurale e di

comunità con poteri e responsabilità condivisi e distribuiti al fine di attivare e

promuovere le risorse di un territorio .

E’ ormai da ritenersi culturalmente e legislativamente superata la fase

dei finanziamenti a pioggia e poco mirati, delle convenzioni su base

discrezionale e sui servizi finanziati tendenti a riprodurre se stessi piuttosto che

a rispondere ad un reale bisogno; si è aperta una nuova stagione di

partnership fondata su precisi criteri di aggiudicazione dei finanziamenti

mediante nuovi e moderni dispositivi di affidamento (autorizzazione,

accreditamento, coprogettazione ecc.) e su una programmazione territoriale

che tenga conto della centralità del benessere della comunità. 48

11. La composione del Terzo Settore

11.a Il diritto di associarsi

L’art 18 della Costituzione recita: “I cittadini hanno diritto di associarsi

liberamente, senza autorizzazione, per fini che non sono vietati ai singoli dalla

legge penale”. E’ il Codice Civile poi a dare una regolamentazione dell’attività

associativa. In generale possiamo osservare che il Codice per quel “complesso

organizzato di persone e di beni, rivolto ad uno scopo, di natura ideale, non

economico” individua tre elementi fondamentali: un organo amministrativo, un

elemento patrimoniale, uno scopo non lucrativo che rappresentano la base

sostanziale che ci aiuta a definire il mondo del Non Profit.

Ciò non esclude che dall’attività delle non profit si generi reddito, che questo

possa essere utilizzato a remunerare il lavoro di chi vi opera, né che ci possa

essere vendita dei beni e dei servizi prodotti e che da tale attività si possano

ottenere redditi, profitti o altri guadagni ; l’unico vincolo riguarda la non

distribuzione degli

Utili agli associati.

Una visione analoga è propria anche dello SNA (System of National

82

Accounts:) ; qui le Organizzazioni Non Profit sono definite come “enti giuridici

o sociali creati allo scopo di produrre beni o servizi, il cui status non permette

loro di essere fonte di reddito, profitto o altro guadagno di tipo finanziario per

chi o coloro che le costituiscono, controllano o finanziano”.

Nulla vieta che alcune ONP possano essere non legalmente riconosciute: una

realtà non profit può essere un ente informale privo di uno status giuridico

formale.

Si può quindi affermare che il mondo del non profit si caratterizzi

fondamentalmente per le motivazioni legate alla costituzione (perseguimento

di finalità), e allo sviluppo delle organizzazioni (soddisfacimento di bisogni,

riconducibili ad aspetti di “bene

comune”).

11.b Le caratteristiche fondamentali delle organizzazioni non profit

Il settore del non profit può essere sinteticamente descritto secondo:

• la finalità della missione (o scopo istituzionale );

• le fonti di finanziamento;

• le aree economiche di intervento;

• il profilo giuridico.

11.b.1 Gli scopi istituzionali

82 E’ un quadro concettuale che definisce la statistica standard internazionale per la

misurazione della economia di mercato che serve anche come punto di riferimento principale

per gli standard statistici. . E 'pubblicato congiuntamente dalle Nazioni Unite, la Commissione

delle Comunità europee, il Fondo Monetario Internazionale, l'Organizzazione per la

cooperazione economica e lo sviluppo, la Banca mondiale. Gli aggiornamenti sono stati

approvati dalla Commissione statistica delle Nazioni Unite. 49

Gli scopi istituzionali possono essere innumerevoli, pur tuttavia è possibile

individuare due grandi famiglie: le realtà che perseguono l’interesse economico

degli associati, le realtà che perseguono solo l’interesse collettivo.

Gran parte del terzo Settore rientra in questa categoria mentre nella prima

troviamo associazioni sindacali,associazioni di datori di lavoro, associazioni

professionali e di categoria, i partiti, le associazioni sportive, culturali,

ricreative. Tale suddivisione risponde al criterio “mutual / public” e che

definisce il settore sotto il profilo dell’offerta; infatti il criterio si riferisce alla

tipologia del fruitore: è “mutual” l’ONP che offre prevalentemente i suoi servizi

ai propri soci; è “public” l’ONP che li offre alla cittadinanza.

11.b.2. Le fonti prevalenti di finanziamento

Le fonti prevalenti di finanziamento del settore non profit possono essere

suddiviso in due grandi categorie: “market”se il finanziamento prevalente

deriva dai ricavi delle vendite abbiamo organizzazioni dette di tipo; “non

market”se invece proviene da trasferimenti volontari o da rendite di patrimoni

abbiamo realtà di tipo.

11.b.3. Le aree economiche d’intervento: la classificazione ICPNO

Le aree economiche d’intervento possono essere di qualsiasi tipo tranne quelle

relative all’erogazione di servizi competenti all’Amministrazione Pubblica. Per

suddividere le realtà del terzo Settore in base all’area economica d’intervento,

è opportuno fare ricorso al sistema di classificazione ICNPO (International

Classification of Non Profit Organizations) organizzato in 12 aree e 27 sub-aree

83

di cui si riporta di seguito una sintetica tabella .

CLASSIFICAZIONE ICPNO DELLE AREE ECONOMICO SETTORIALI

CULTURA, SPORT E RICREAZIONE

Attività culturali e artistiche

 Attività sportive

 Attività ricreative e di socializzazione

ISTRUZIONE E RICERCA

Istruzione primaria e secondaria

 Istruzione universitaria

 Istruzione professionale e degli adulti

SANITA’

Servizi ospedalieri generali e riabilitativi

 Servizi per lungodegenti

 Servizi psichiatrici ospedalieri e non ospedalieri

 Ricerca

ASSISTENZA SOCIALE

Servizi di assistenza sociale

 Servizi di assistenza nelle emergenze

 Erogazione di contributi monetari e/o in natura

AMBIENTE

Protezione dell’ambiente

83 Fonte ISFOL” Orienta Online” Area occupazionale (versione young) 50

Protezione degli animali

SVILUPPO ECONOMICO E COESIONE SOCIALE

Promozione sviluppo economico e coesione sociale

 Tutela e sviluppo del patrimonio abitativo

 Addestramento, avviamento professionale e inserimento lavorativo

TUTELA DEI DIRITTI E ATTIVITA’ POLITICA

Servizi di tutela e protezione dei diritti

 Servizi legali

 Servizi di organizzazione dell’attività di partiti politici

FILANTROPIA E PROMOZIONE DEL VOLONTARIATO

Erogazione di contributi filantropici, promozione del volontariato e attività di

 raccolta fondi

COOPERAZIONE E SOLIDARIETA’ INTERNAZIONALE

Sostegno economico e umanitario all’estero

RELIGIONE

Attività di promozione e formazione religiosa

RELAZIONI SINDACALI E RAPPRESENTANZA DI INTERESSI

Tutela e promozione degli interessi dei lavoratori e degli imprenditori

ALTRE ATTIVITA’

In base alla classificazione ICNPO, secondo l’ultimo censimento ISTAT il

settore di attività prevalente in cui opera il maggior numero di istituzioni

nonprofit era quello della Cultura, sport e ricreazione, con una quota pari al

63,4% del totale corrispondente a 140.391 realtà. Il secondo settore per

numerosità di organizzazioni è l’Assistenza sociale pari a 19.344 con una

quota dell’8,7%. Seguono i settori delle Relazioni sindacali e rappresentanza di

interessi (7,1% pari a 15.651 unità); dell’Istruzione e ricerca (5,3% pari a

11.652 unità); della Sanità (4,4% pari a 9.676 unità); della Tutela dei diritti e

attività politica (3,1% pari a 6.842 unità); della Promozione e formazione

religiosa (2,7% pari a 5.903 unità); dello Sviluppo economico e coesione

sociale (2,0% pari a 4.338 unità); dell’Ambiente (1,5% pari a 3.277 unità);

della Cooperazione e solidarietà internazionale (0,6% pari a 1.433 unità); della

Filantropia e promozione del volontariato (0,6% pari a 1.246 unità).

Analizzando le informazioni relative alle attività comprese all’interno dei settori,

secondo il citato censimento ISTAT nell’ambito del settore “Cultura, sport e

ricreazione” il maggior numero di istituzioni non profit si dedica ad attività

sportive (40,6%); nel settore ”Istruzione e ricerca” sono più frequenti le

istituzioni impegnate nell’istruzione primaria e secondaria (44,2%); nella

Sanità le organizzazioni sono occupate prevalentemente nella tipologia degli

altri servizi sanitari (85,1%) mentre le istituzioni dedite all’”Assistenza” si

concentrano nei servizi di assistenza sociale (75,6%).

Inoltre le realtà attive nell’”Ambiente” svolgono per lo più attività di tutela

dell’ambiente (76,2%), mentre quelle impegnate nello “Sviluppo economico e

coesione sociale” sono il 52,5% delle unità attive quelle che si occupano della

promozione dello sviluppo.

Infine, nel settore “Tutela dei diritti e attività politica” risultano più diffuse le

istituzioni con funzione di advocacy (57,4% per i servizi di tutela e protezione

dei diritti). 51

11.b.4. Il profilo giuridico del non profit

Considerando la forma giuridica, sempre in base all’ultimo censimento ISTAT,

si rileva una notevole predominanza delle associazioni: quelle non riconosciute

sono 140.746, pari al 63,3% e quelle riconosciute sono 61.313, pari al 27,7%.

Meno numerose sono le altre forme giuridiche: le cooperative sociali

ammontano a 4.651, pari al 2,1% delle istituzioni nonprofit; le fondazioni a

3.008, pari all’1,4%; i comitati a 3.833, pari all’1,7%.

Infine, le istituzioni che hanno adottato di forme giuridiche diverse da quelle

previste (principalmente enti ecclesiastici civilmente riconosciuti, istituti

scolastici ed ospedalieri e società di mutuo soccorso) ammono a 7.861 unità e

costituiscono il 3,6% dell’universo considerato.

11.c. I soggetti giuridici che formano il non profit

Secondo il Codice Civile sono disciplinati i seguenti soggetti giuridici: le

associazioni non riconosciute, le associazioni riconosciute, le fondazioni e i

84

comitati . A causa delle dimensioni quantitative assunte dalle associazioni che

svolgevano attività di volontariato, il legislatore ha ritenuto opportuno

occuparsene dando vita alla legge 11 agosto 1991 n. 266. Esse pertanto sono

associazioni, così come previsto dal CC che hanno avuto un ulteriore

riconoscimento e disciplina. Analogamente le Organizzazioni Non Governative

(ONG) per poter ottenere il riconoscimento di idoneità, da parte del Ministero

85 , allo svolgimento di attività di cooperazione allo sviluppo in

degli affari esteri

favore delle popolazioni del terzo mondo, devono essere costituite sotto forma

di associazioni non riconosciute o riconosciute o fondazioni o comitati.

Differente è la situazione normativa delle cooperative sociali che non fanno

parte delle realtà di natura associativa in quanto dotate di forma societaria.

Esse sono state introdotte nell’ordinamento italiano dalla legge n.381 dell’8

novembre 1991 e le possiamo considerare a tutti gli effetti appartenenti alle

organizzazioni non profit in virtù del fatto che ” hanno lo scopo di perseguire

l'interesse generale della comunità alla promozione umana e all'integrazione

sociale dei cittadini attraverso:

a) la gestione di servizi socio-sanitari ed educativi;

b) lo svolgimento di attività diverse - agricole, industriali, commerciali o di

86

servizi - finalizzate all'inserimento lavorativo di persone svantaggiate”.

Come già accennato, esiste un notevole numero di enti che, secondo alcune

scuole di pensiero, vengono considerati appartenenti al non profit in virtù del

87

fatto che sono enti non commerciali e la loro caratteristica base, quella che

genera la disputa, è che non possono perseguire scopo di lucro. Nello specifico

del presente lavoro non verranno presi in considerazione in quanto: alcune

appartengono all’assetto dello Stato, altre prendono, per svolgere la loro

attività, fondi prevalentemente pubblici in quote stabilite per legge, altri hanno

i vertici politico-gestionali nominati da Enti Pubblici, altri ancora svolgono

attività esclusivamente per gli iscritti. Ricordiamo tra questi: gli enti pubblici

locali nella loro tripartizione in regioni, provincie e comuni, gli enti

84 Artt.14, 36 e 39 del Codice civile

85 Art.28, comma 4, della legge 49/1987.

86 Legge n. 381 dell' 8 novembre 1991, Disciplina delle cooperative sociali, Art. 1 (Definizione)

87 La definizione di ente non commerciale appartiene al diritto tributario e non al codice civile.

52

previdenziali, la aziende sanitarie e quelle ospedaliere, le università, le IPAB, i

88

partiti politici, le associazioni sportive, le pro-loco , i sindacati, i circoli

89

aziendali (CRAL) l’istituto del barracellato , le istituzioni culturali, le

associazioni dei consumatori.

Verranno considerati invece gli Enti Ecclesiastici escusivamente per la parte

riguardante gli interventi di natura solidaristica in stretto collegamento con le

politiche di welfare e gli enti ausiliari in quanto operano per il recupero dei

tossicodipendenti.

11.c.1. Le associazioni non riconosciute

Le associazioni non riconosciute si costituiscono per semplice volontà dei soci e

non sono dotate di personalità giuridica in quanto lo statuto, che ha valore

giuridico solo se redatto nella forma di atto pubblico, scrittura privata

autenticata o registrata, è un semplice accordo interno tra gli associati. Ciò

comporta che per obbligazioni assunte dall’associazione, rispondono coloro i

quali agiscono in nome e per conto dell’associazione, indipendentemente dalla

carica ricoperta,il patrimonio degli associati non è distinto e autonomo da

quello dell’associazione, non è possibile (per l’associazione) accettare

donazioni, ricevere eredità, acquistare beni immobili. In sintesi l’associazione

90

non gode di una autonomia patrimoniale perfetta.

11.c.1.1. Il fondo comune delle associazioni

L’articolo 37 del Cc dispone che i contributi degli associati concorrono a

formare il fondo comune dell’associazione. In esso confluiscono tutti i diritti di

carattere patrimoniale facenti capo all’associazione e, quindi, oltre ai contributi

degli associati e ai beni con questi acquistati, anche tutti gli altri beni

comunque pervenuti all’ente.

Il fondo comune veniva dapprima considerato in comproprietà degli associati

anche se distinto dai loro beni patrimoniali e vincolato allo scopo comune. In

seguito, invece, venne considerato come patrimonio autonomo spettante

all’associazione in proprietà collettiva, ovvero quale dotazione patrimoniale

della stessa associazione non riconosciuta. L’autonomia del fondo comune si

manifesta, soprattutto nel divieto per i creditori personali degli associati di

vantare pretese su di esso; sul fondo comune, infatti, possono soddisfare le

proprie ragioni esclusivamente i creditori dell’associazione. Allo stesso modo,

gli associati stessi, in forza del vincolo di destinazione impresso sui beni,

mediante il contratto di associazione, non possono chiedere la divisione del

fondo comune né pretendere la loro quota in caso di recesso finchè

l’associazione è in vita. I beni e i contributi degli associati, infatti, non appena

entrano a far parte del fondo comune, cessano di essere nella disponibilità dei

singoli associati per assolvere la funzione, il fine ultimo, lo scopo dell’ente e

88 In genere sono associazioni non riconosciute promosse dalle regioni per promuovere lo

sviluppo turistico.

89 Tipico della regione sarda è una sorta di custodia di proprietà dietro pagamento degli

interessati in stretta collaborazione con la protezione civile, con le forze di polizia per la lotta

all’abigeato e all’inquinamento.

90 Codice civile artt. 36-38. 53

costituire altresì la garanzia per tutti coloro che negozieranno con

l’associazione.

11.c.2. Le associazioni riconosciute (artt. 14-24 del cc)

Le associazioni riconosciute sono quelle che hanno chiesto e ottenuto il

riconoscimento dello Stato e pertanto sono dotate di personalità giuridica. Di

91

solito si formalizza l’atto costitutivo e lo statuto di fronte ad un notaio che poi

ha il compito di registrare gli atti. Ciò concede specifiche prerogative e oneri. I

vantaggi sono sostanzialmente: l’autonomia patrimoniale perfetta, in base alla

quale il patrimonio dell'associazione si presenta distinto e autonomo rispetto a

quello degli associati e degli amministratori, una limitazione di responsabilità

degli amministratori per le obbligazioni assunte per conto dell'associazione, la

possibilità per l'associazione di accettare eredità, legati e donazioni e di

acquistare beni immobili.

Gli oneri legati al riconoscimento sono: l’obbligo di costituzione per atto

pubblico; la definizione della “consistenza” del patrimonio dell’Associazione;

l’obbligatorietà della vigilanza dell’Organo che ha effettuato il riconoscimento e

92

della comunicazione delle modifiche di statuto.

11.c.2.1. Gli organi associativi

L’organizzazione interna dell’associazione s’articola, normalmente, in una

pluralità di organi i quali, ciascuno nell’ambito della propria competenza, danno

attuazione al contratto d’associazione.

Si tratta, in primo luogo, dell’organo deliberante per eccellenza:

dell’assemblea, formata dall’intera collettività degli associati che delibera per

tutte le materie rientranti nella sua competenza a norma di statuto. Vi è poi il

consiglio direttivo, organo esecutivo e rappresentativo dell’ente; è proprio in

virtù del suo operato che vengono eseguite le deliberazioni assembleari ed è

proprio attraverso gli amministratori – persone fisiche – che l’associazione

agisce e stabilisce rapporti coi terzi. Costoro sono responsabili delle operazioni

che compiono e delle obbligazioni assunte in nome dell’associazione.

Da ultimi, non obbligatori, s’affiancano all’organo deliberativo e a quello

esecutivo gli organi di controllo solitamente definiti come “revisori dei conti”

e/o “collegio dei probiviri”.

11.c.2.2. I soci delle associazioni

Gli associati possono essere divisi in quattro categorie: i soci fondatori ossia

coloro che hanno costituito l’associazione sottoscrivendone l’atto costitutivo;

i soci ordinari rappresentati da tutti coloro che richiedono e ottengono

l’iscrizione all’associazione e che ne versano la relativa quota;

i soci sostenitori che sono quanti si impegnano a sostenere finanziariamente le

attività del sodalizio;

91 L’art. 16 del codice civile indica gli elementi che devono costituire il contenuto dell'atto

costitutivo e dello statuto; solitamente vengono redatti due documenti distinti anche se ciò non

è obbligatoriamente necessario: l’importante che vengano definiti tutti gli elementi richiesti per

legge.

92 Codice civile artt. 14-24. 54

i soci onorari ossia quelli che sono riconosciuti tali per le loro specifiche qualità

personali e/o per meriti nei confronti dell’associazione.

In sintesi, le norme generali che regolano il rapporto associativo sono le

seguenti:

la qualità di associato è intrasmissibile;

• le quote sociali non sono rimborsabili;

• 93

lo statuto deve prevedere il diritto di recesso , ed è nulla una eventuale

clausola statutaria che preveda il non recesso;

il voto è “per testa”;

• è vietata la disuguaglianza fra soci dell’associazione come per esempio:

l’attribuzione di voto plurimo a determinate categorie; l’attribuzione a ciascun

associato di un minimo di voti proporzionale all’entità del conferimento etc..

11.c.3. I comitati

Secondo il codice civile il comitato si presenta come figura alquanto ibrida:

analoga all’associazione in quanto costituito da più persone che si vincolano

con un contratto per perseguire uno scopo comune; analoga alla fondazione

perché mira a formare un patrimonio da destinare al raggiungimento di uno

94

scopo.

In linea di massima i Comitati nascono per reperire fondi per lo svolgimento di

singole manifestazioni: per raccogliere fondi al fine di soccorrere persone

colpite da calamità, per promuovere opere pubbliche, esposizioni, pre fare

beneficenza per organizzare festeggiamenti. Possono chiedere o meno il

riconoscimento e in caso di mancanza di personalità giuridica, delle

obbligazioni assunte rispondono tutti i componenti.

11.c.4. Le fondazioni

La caratteristica fondamentale delle Fondazioni è rappresentata dal vincolo

che, i fondatori, affidano a un patrimonio per lo svolgimento di determinate

95

iniziative altruistiche precostituite.

La differenza solitamente evidenziata fra fondazioni e associazioni è data dal

fatto che la legge conferisce personalità giuridica, nel caso delle associazioni, a

un complesso di persone e, nel caso delle fondazioni, a un complesso di beni

destinati a uno scopo.

Una seconda fondamentale differenza è data dalle modalità di raggiungimento

degli scopi sociali: le parti del contratto di associazione (i soci fondatori)

partecipano alla realizzazione degli obiettivi sociali, mentre l’esecuzione

dell’atto di fondazione è, di norma, affidato a persone diverse dai fondatori,

ovvero agli amministratori della fondazione.

Nel panorama italiano possiamo rilevare numerose tipologie di fondazioni che,

pur nella disciplina base del codice civile sono regolate anche da ulteriori leggi.

96

Ricordiamo le Fondazioni Bancarie , le fondazioni liriche che devono

97

perseguire, senza scopo di lucro, la diffusione dell’arte musicale , le fondazioni

93 Il diritto di recesso è normato dall’art. 24 del Cc, esso è relativo alle associazioni riconosciute

ma applicabile anche a quelle non riconosciute.

94 Codice civile artt. 39-42.

95 Codice civile artt. 14-35. 55

di famiglia che erogano prestazioni assistenziali ai discendenti di un

98

determinato ceppo , e poi ancora le fondazioni militari, quelle di culto o quelle

universitarie. Un approfondimento a parte meritano le fondazioni di

partecipazione.

11.c.4.1. Le fondazioni di partecipazione.

Una particolare forma di fondazione è la Fondazione di Partecipazione che

assomma in se le caratteristiche vere e proprie della fondazione ordinaria e

quelle dell’associazione; l’atto costitutivo di questa fondazione, infatti, è un

contratto che può ricevere l’adesione di altre parti oltre a quelle originarie,

anche dopo la conclusione dell’atto costitutivo.

Questo tipo di fondazione non è disciplinato espressamente dal codice civile,

ma è frutto dell’interpretazione degli articoli 12 e 1332 del codice stesso

combinati con l’art.45 della Costituzione che riconosce promuove la funzione

sociale della cooperazione a carattere di mutualità e senza fini di speculazione

privata.

La caratteristica principale e qualificante della fondazione di partecipazione è la

presenza, a fianco della struttura essenziale (patrimonio, fondatore, consiglio

di amministrazione) prevista dal codice civile, di soggetti (sostenitori,

partecipanti o simili) spesso riuniti in una vera e propria assemblea, i quali

condividendo gli scopi originari dell’ente, partecipano alla loro realizzazione

mediante l’apporto di operatività e di capitali.

Le fondazioni di partecipazione, pur essendo una figura atipica, possono

acquisire la qualifica di ONLUS se vengono recepite le clausole statutarie

richieste per il predetto riconoscimento; al riguardo va tenuto conto che per

acquisire e mantenere la qualifica di ONLUS, bisognerà verificare che la

presenza tra i soci fondatori o sostenitori della fondazione: di enti pubblici e di

società commerciali, non sia prevalente e comunque tale da esercitare

un’influenza dominante nelle decisioni dell’organizzazione.

11.c.5. Le associazioni di volontariato

La legge quadro 11/08/1991 n. 266 ha introdotto nell’ordinamento giuridico

italiano la figura delle organizzazioni di volontariato, caratterizzata dalla finalità

solidaristica e dalla prevalenza delle prestazioni personali, volontarie e gratuite

degli aderenti.

Gli enti che intendono qualificarsi organizzazioni di volontariato devono

necessariamente rispettare i vincoli formali e sostanziali imposti dalla citata

legge 266/1991 e dalle relative leggi regionali di attuazione.

Il comma 1 dell’articolo 2 della legge 266/1991 definisce “l’attività di

volontariato” come quella prestata in modo personale, spontaneo e gratuito,

tramite l’organizzazione di cui il volontario fa parte, senza scopo di lucro anche

indiretto ed esclusivamente per fini di solidarietà. Il successivo comma 2

specifica che l’attività di volontariato non può essere retribuita in alcun modo,

96 L. 21/90 e D.L.gs 356/90. Intendendo riorganizzare l’attività delle casse di risparmio e degli

istituti di credito il legislatore ha previsto la creazione di due soggetti separati: le banche, con

finalità d’impresa e le fondazioni bancarie con finalità di pubblica utilità.

97 D.L.gs 367/96 e D.L.gs 134/98 che trasformano in fondazione gli Enti Lirici.

98 Art. 28 del codice civile e l. 6972/1890. 56

nemmeno dal beneficiario; al volontario possono essere solo rimborsate le

spese effettivamente sostenute per l’attività prestata entro i limiti

preventivamente stabiliti dalle organizzazioni stesse.

E’, inoltre, incompatibile con la qualità di volontario qualsiasi forma di rapporto

di lavoro subordinato o autonomo e ogni altro rapporto di contenuto

patrimoniale con l’organizzazione di appartenenza.

In base al comma 2 dell’articolo 3 della legge 266/1991 le organizzazioni di

volontariato possono assumere la forma giuridica che ritengono più adeguata

al perseguimento dei propri fini, salvo il limite di compatibilità con lo scopo

solidaristico.

Le organizzazioni non possono infatti costituirsi come società di persone ovvero

di capitali: l’articolo 2247 del Codice Civile prevede, infatti, come finalità

essenziale del contratto di società, “l’esercizio in comune di un’attività

economica allo scopo di dividerne gli utili”. Questa finalità è chiaramente

incompatibile con quella delle organizzazioni di volontariato.

Il comma 4 dell’articolo 3 della legge 266/1991 stabilisce che le organizzazioni

di volontariato, nei limiti necessari per il loro regolare funzionamento, oppure

occorrenti a qualificare o specializzare l’attività, possono anche assumere

lavoratori dipendenti o avvalersi di prestazioni di lavoro autonomo.

Al fine di tutelare i volontari, il legislatore ha previsto, inoltre, l’obbligo di

assicurare gli aderenti all’organizzazione che prestano la loro attività a fini

solidaristici, contro infortuni,malattia e responsabilità civile verso terzi.

Uno degli elementi essenziali della legge quadro sul volontariato è costituito

dalla creazione dei registri generali delle organizzazioni di volontariato, alla cui

istituzione e tenuta sono demandate alle regioni e alle province autonome. Per

poter ottenere l’iscrizione nei citati registri – che è condizione necessaria per

accedere ai contributi pubblici, per stipulare le convenzioni e per beneficiare

delle agevolazioni (non ultima, quella di assumere la qualifica di ONLUS) – le

associazioni devono possedere i requisiti statutari sopra indicati e devono

allegare alla domanda copia dell’atto costitutivo e dello statuto o degli accordi

degli aderenti.

Si ricorda, infine, che gli enti pubblici territoriali hanno il compito di

determinare i criteri per la revisione periodica dei registri, al fine di verificare il

permanere dei requisiti e l’effettivo svolgimento dell’attività di volontariato da

parte delle organizzazioni iscritte. E’ loro demandato anche il compito di

effettuare la revisione periodica e di procedere all’eventuale cancellazione

dell’organizzazione dal registro (con provvedimento motivato) contro la quale è

ammesso ricorso al TAR.

Il comma 1 dell’articolo 7 della legge quadro prevede espressamente la

possibilità, per gli enti pubblici, di stipulare convenzioni con le organizzazioni di

volontariato iscritte da almeno sei mesi nell’apposito registro. L’organizzazione,

inoltre, deve dimostrare attitudine e capacità operativa con riferimento

all’attività che forma oggetto della convenzione.

11.c.6. Le organizzazioni non governative (ONG)

Le Organizzazioni Non Governative sono enti che operano nel campo della

cooperazione con i paesi in via di sviluppo.

Le ONG., in base alla tipologia di attività, si suddividono in: 57

1) ONG di volontariato classiche: è prevalente la dimensione dell’impegno

personale come testimonianza sociale;

2) ONG orientate alla realizzazione diretta dei progetti di cooperazione:

inviano nei paesi in via di sviluppo personale specializzato per realizzare

progetti di cooperazione a breve-medio termine o in situazioni di emergenza;

3) ONG orientate al sostegno tecnico-economico di patner dei paesi in via di

sviluppo: cofinanziano la realizzazione di microprogetti gestiti da referenti locali

senza invio di volontari;

4) ONG orientate alla predisposizione di studi e ricerche: sono specializzate

in studi, ricerche e formazione di personale italiano o proveniente dai paesi in

via di sviluppo;

5) ONG orientate alla realizzazione di attivita’ di informazione ed

educazione: svolgono attività di informazione sui temi dello sviluppo, della

cooperazione internazionale e della mondialità, rivolte, in particolare, alle

scuole.

Ai sensi dell’art. 28 della Legge n. 49/1987, le Organizzazioni Non Governative

possono ottenere il riconoscimento d’idoneità con Decreto del Ministero degli

Affari Esteri, sentito il parere della Commissione per le ONG purché abbiano i

seguenti requisiti:

abbiano assunto la forma giuridica di associazione, fondazione o

comitato;

abbiano come fine istituzionale quello di svolgere attività di cooperazione

allo sviluppo in favore delle popolazioni del terzo mondo;

non perseguano scopo di lucro e prevedano l’obbligo di destinare ogni

provento, anche derivante da attività commerciali, accessorie e da altre forme

di finanziamento, per i fini istituzionali;

non abbiano rapporti di dipendenza da enti con finalità di lucro, né siano

collegate in altro modo agli interessi di enti pubblici o privati, italiani o

stranieri, aventi scopo di lucro;

diano adeguate garanzie in ordine alla realizzazione delle attività

previste, disponendo anche delle strutture e del personale qualificato

necessario;

documentino esperienza operativa e capacità organizzativa di almeno tre

anni; presentino bilanci analitici relativi all’ultimo triennio e documentino la

tenuta della contabilità.

Al riconoscimento dell’idoneità si ricollega l’acquisizione automatica dello status

di ONLUS.

11.c.7. Le cooperative sociali

Le cooperative sociali sono disciplinate dalla Legge 8/11/1991 n. 381.

In base all’articolo 1 della legge 381/1991 “Le cooperative sociali hanno lo

scopo di perseguire l’interesse generale della comunità alla promozione umana

e all’integrazione sociale dei cittadini”; esse sono di due tipi:cooperative di tipo

“A” - sono quelle che gestiscono servizi socio-sanitari ed educativi;cooperative

“B” -

di tipo sono quelle che svolgono attività diverse: agricole, industriali,

58

commerciali o di servizi finalizzate all’inserimento lavorativo di persone

99

“svantaggiate” .

11.c.7.1 I soci

Nelle Cooperative Sociali è possibile rintracciare la presenza delle seguenti

tipologie di soci:i soci lavoratori; i soci volontari; i soci fruitori; i soci

finanziatori; l’unica differenza rispetto alle cooperative ordinarie è

rappresentata dalla presenza di soci volontari.

I soci lavoratori sono quelli che dalla partecipazione alla cooperativa ricevono

una utilità economica correlata alla prestazione che forniscono. Essi possono

essere ulteriormente distinti in soci lavoratori ordinari e soci lavoratori

svantaggiati, riscontrabili questi ultimi nelle sole cooperative sociali di tipo “B”.

I primi (soci lavoratori ordinari) apportano la loro attività lavorativa a fronte di

retribuzione, in quanto iscritti al libro paga. I secondi (soci lavoratori

svantaggiati) devono appartenere ad una di quelle categorie di svantaggiati

tassativamente determinate dall’articolo 4 della Legge 381/1991 (vedi nota

18). Questi lavoratori vengono avviati al lavoro nelle cooperative sociali di tipo

“B”, delle quali devono essere soci, compatibilmente con il loro stato

soggettivo, e costituire almeno il trenta per cento dei lavoratori (soci e non).

I soci volontari, la cui presenza deve essere prevista esplicitamente dallo

statuto della cooperativa, prestano la loro attività gratuitamente per fini di

solidarietà: quindi sono senza remunerazione, escluso il rimborso delle spese

documentate.

I soci fruitori sono coloro che usufruiscono direttamente o indirettamente dei

servizi offerti dalla cooperativa (per esempio cooperative di consumo).

I soci finanziatori sono coloro che sono interessati non alle prestazioni

mutualistiche ma alla eventualità di effettuare un conveniente investimento di

denaro.

11.c.7.2. L’adeguamento delle cooperative sociali

Il Decreto Legislativo 24 marzo 2006, n.155 Disciplina dell'impresa sociale, a

norma della legge 13 giugno 2005, n. 118 art.17 ricorda che le cooperative

sociali ed i loro consorzi acquisiscono la qualifica di impresa sociale a

condizione che lo statuto rispetti le disposizioni relative alla redazione del

bilancio sociale (art. 10, comma 2) e del coinvolgimento dei lavoratori (art.

12).

11.c.8. Gli enti ausiliari

Gli Enti ausiliari operano per il recupero dei tossicodipendenti. Sono riconosciuti

tali dal DPR 9 ottobre 1990, n° 309 , che all’articolo 115 recita: “I comuni, le

comunità montane, i loro consorzi ed associazioni, i servizi pubblici per le

tossicodipendenze costituiti dalle unità sanitarie locali, singole o associate ed i

centri previsti dall’art. 114 possono avvalersi della collaborazione di gruppi di

volontariato o degli enti ausiliari di cui all’art. 116 che svolgono senza fine di

lucro la loro attività con finalità di prevenzione del disagio psico-sociale,

assistenza, cura riabilitazione e reinserimento dei tossicodipendenti (…)”.

99 Sono considerate persone svantaggiate: gli invalidi fisici, psichici e sensoriali, i

tossicodipendenti, gli alcolisti, i minori in età lavorativa in situazioni di difficoltà familiare. 59

La stessa legge, all’art 116, prevede l’obbligatorietà di iscrizione agli appositi

albi regionali e, per le province autonome, provinciali per lo svolgimento delle

attività.

La legge prevede, inoltre, che possono essere Enti Ausiliari quanti hanno

persona giuridica di diritto pubblico o privato o natura di associazione

riconosciuta o riconoscibile ai sensi degli artt. 12 e seguenti, disponibilità di

locali e attrezzature, personale sufficiente ed esperto in materia di

tossicodipendenze.

11.c.9. Gli enti ecclesiastici

Il settore degli enti ecclesiastici è stato in larga misura riformato dall’accordo

100

stipulato tra Stato e Chiesa Cattolica nel 1984.

In particolare è stata creata la categoria degli Enti Ecclesiastici Civilmente

Riconosciuti il cui riconoscimento avviene mediante Decreto del Presidente

della Repubblica, sentito il parere del Consiglio di Stato.

Gli enti ecclesiastici delle confessioni religiose con le quali lo Stato ha stipulato

patti, accordi o intese possono qualificarsi ONLUS anche solo parzialmente,

cioè limitatamente alle attività svolte nell’esclusivo perseguimento di finalità di

solidarietà sociale, così come prevede l’art.10 del D.L.vo 460/1997.

11.c.10. Le associazioni di promozione sociale

La legge 7 dicembre 2000 n° 383 ha disciplinato l’ambito delle

Associazioni di Promozione Sociale, ossia tutte quelle associazioni, riconosciute

e non riconosciute, quei gruppi e quei movimenti costituitisi per svolgere

attività di utilità sociale, a favore dei propri associati e dei loro familiari o di

terzi, senza finalità di lucro.

Con questo provvedimento il legislatore riconosce il vero e proprio status

a tutte quelle organizzazioni che, senza fini di lucro, svolgono la propria attività

con spirito di partecipazione, solidarietà e pluralismo e favorisce il formarsi e

lo svilupparsi di tutti gli enti che abbiano finalità di carattere sociale, civile,

culturale e di ricerca etica e spirituale.

Inoltre, esse debbono prevalentemente avvalersi delle attività prestate, in

forma volontaria, libera e gratuita, dai loro associati; solo in caso di particolari

necessità, possono ricorrere a prestazioni di lavoro autonomo o dipendente.

Sono considerate APS le associazioni riconosciute e non riconosciute, i

movimenti, i gruppi e i loro coordinamenti o federazioni costituiti al fine di

svolgere attività di utilità sociale a favore degli associati o di terzi, senza

finalità di lucro e nel pieno rispetto della libertà e dignità degli associati.

100 Il rapporto tra Stato e Chiesa è stato disciplinato per la prima volta dalla cosiddetta «legge

delle Guarentigie», approvata dal Parlamento italiano il 13 maggio 1871 dopo la presa di Roma

che non venne mai riconosciuta dai Pontefici. In seguito furono stipulati i Patti Lateranensi detti

anche della “Conciliazione”; essi rappresentarono gli accordi di mutuo riconoscimenti tra il

Regno d'Italia e la Santa Sede e furono riconosciuti e sottoscritti dal cardinal Pietro Gasparri

Segretario di Stato e Benito Mussolini primo ministro del Regno d'Italia, nel palazzo di San

Giovanni in Laterano l'11 febbraio 1929, anniversario dell'apparizione di Lourdes.

I Patti sono formati da due distinti documenti:

Il Trattato che riconosceva l'indipendenza e la sovranità della Santa Sede e fondava lo Stato

della Città del Vaticano; esso era arricchito da diversi allegati, fra cui una Convenzione

Finanziaria che regolava le questioni sorte dopo le spoliazioni degli enti ecclesiastici; e il

Concordato che definiva le relazioni civili e religiose in Italia tra la Chiesa ed il Governo. 60

Sono esplicitamente escluse dal novero delle APS: i partiti politici, le

organizzazioni sindacali, le associazioni dei datori di lavoro, le associazioni

professionali e di categoria e tutte le associazioni che abbiano come finalità

esclusiva la tutela dei propri associati.

Prima dell’entrata in vigore della 383/2000 si trovava già, nel nostro

quadro normativo la categoria APS, disciplinata ai fini fiscali dal DLgs.460/97;

erano da considerare APS solo quelle associazioni che operavano su tutti il

territorio nazionale o che avevano ottenuto il riconoscimento della natura

assistenziale delle proprie attività dal Ministero degli Interni.

Come accennato le APS hanno come unico obbligo di forma, in ordine alla

costituzione, di costituirsi con atto scritto, ma devono rispettare prescrizioni in

ordine al contenuto dello statuto che deve ricalcare gli elementi richiesti in

ambito fiscale per le ONLUS.

La legge prevede che debbano essere espressamente indicati:

la denominazione, l’oggetto sociale, la rappresentanza legale;

• l’assenza di fini di lucro e la previsione che i proventi delle attività non possano

• essere, in nessun caso e in nessun modo divisi tra gli associati e l’obbligo di

reinvestire gli avanzi di gestione a favore delle attività statutariamente previste;

le norme sull’ordinamento interno, che devono essere ispirate alla massima

• partecipazione, democrazia e uguaglianza tra tutti gli associati con la dichiarazione

dell’elettività delle cariche associative; i criteri di ammissione e dimissione dei

soci; le modalità di scioglimento con l’obbligo della devoluzione del patrimonio

associativo a fini di utilità sociale;

l’obbligo di redazione di rendiconti economico finanziari e la modalità di

• approvazione degli stessi.

Presso il Dipartimento Affari Sociali della Presidenza del consiglio dei Ministri è

istituito il Registro Nazionale dove occorre avere, per essere iscritti, attività e

presenza in almeno 5 regioni e 20 provincie).

Presso le regioni sono istituiti i registi regionali per le APS che svolgono attività

su base locale.

Alle APS è concessa una serie di agevolazioni fiscali in tema di imposte

dirette ed IVA esclusivamente per le attività statutarie.

Sono esplicitamente escluse attività relative alla somministrazione di

alimenti e bevande per la qual cosa è possibile ottenere autorizzazione

temporanea (che comunque rimane sempre attività fiscalmente rilevante).

11.d. LA DISCIPLINA DELL’IMPRESA SOCIALE

Il D.L.vo 24/03/2006 n.155 (G.U. n. 97 del 27/04/2006), contenente la

disciplina dell’impresa sociale, è entrato in vigore il 12 maggio 2006.

Il Decreto Legislativo attua la legge delega 13/06/2005 n. 118 che aveva

incaricato il Governo a rivedere la disciplina sull’impresa sociale, con lo scopo

di renderla più organica e attuale.

L’obiettivo era, data la rilevanza degli ambiti in cui operano le strutture del

terzo settore, di assicurare che i servizi più delicati, come quelli alla persona

(es. assistenza sociale e sanitaria, educazione), fossero erogati tutelando tutti

gli interessati, a cominciare dai destinatari delle attività, attraverso l’obbligo di

procedure organizzative e gestionali e di comportamenti propri degli

imprenditori commerciali. 61

Il provvedimento ha il merito di stabilire in via definitiva la distinzione tra il

concetto di imprenditoria e quello della finalità lucrativa.

Viene così, per la prima volta, riconosciuta giuridicamente l’esistenza di

imprese che perseguano finalità diverse dal profitto.

Emergono, tuttavia, dalla riforma alcuni punti critici, che in prima analisi

possono essere riassunti in due punti: assenza di agevolazioni fiscali o di altro

genere (ad esclusione di limitati vantaggi) per le imprese sociali, a fronte

dell’introduzione di rilevanti adempimenti amministrativi; poca chiarezza in

merito ai contenuti di alcuni adempimenti determinanti ai fini della

qualificazione dell’impresa sociale quali, ad esempio, la definizione di bilancio

sociale o del coinvolgimento di lavoratori e destinatari delle attività.

11.d.1. La definizione di impresa sociale

I soggetti che possono conseguire la qualifica di impresa sociale sono tutte le

organizzazioni private, incluse le imprese, le attività professionali e le società,

che esercitano in via stabile e principale un’attività economica organizzata al

fine della produzione o dello scambio di beni e servizi di utilità sociale, diretta

a realizzare finalità di interesse generale (articolo 1).

Possono acquisire la qualifica di impresa sociale anche le associazioni

riconosciute e non, le fondazioni, i comitati, le cooperative, i consorzi. Infine

gli enti ecclesiastici e gli enti delle confessioni religiose, con i quali lo Stato ha

stipulato patti, accordi o intese, a condizione che: si adotti un regolamento per

i settori di attività indicati dal D.L.vo 155/2006 redatto in forma di scrittura

privata autenticata, che recepisca le norme del decreto in parola; siano tenute

separatamente le scritture contabili relativamente a tali attività.

Invece, non possono acquisire tale qualifica le amministrazioni pubbliche e le

organizzazioni i cui atti costitutivi limitino, anche indirettamente, l’erogazione

dei beni e dei servizi in favore dei soli soci.

11.d.2. I settori di attività

I settori di attività dell’impresa sociale possono essere (articolo 2):

assistenza sociale; assistenza sanitaria e socio-sanitaria;

educazione, istruzione e formazione; formazione universitaria e post

universitaria;

tutela dell’ambiente e dell’ecosistema;

valorizzazione del patrimonio culturale;

turismo sociale;

• ricerca ed erogazione di servizi culturali;

• formazione extrascolastica finalizzata alla prevenzione della dispersione

• scolastica ed al successo scolastico e formativo;

servizi strumentali alle imprese sociali resi da enti composti in misura

• superiore al 70% da organizzazioni che esercitano un’impresa sociale.

Inoltre possono acquisire il titolo di impresa sociale le organizzazioni che,

indipendentemente dai settori di attività, esercitano attività d’impresa al fine

dell’inserimento lavorativo di soggetti che siano lavoratori svantaggiati e

disabili, a patto che rappresentino almeno il 30% del personale (impiegato a

qualunque titolo nell’impresa). 62

11.d.3. I requisiti e gli obblighi

Numerosi sono i requisiti a cui l’impresa sociale deve rispondere; intanto deve

essere costituita con atto pubblico e nell’atto costitutivo deve essere

esplicitato il carattere sociale dell’impresa in conformità al D.L.vo 155/2006,

deve riportare nella denominazione l’uso della denominazione “impresa

sociale” (salvo gli enti religiosi); inoltre deve ottenere oltre il 70% dei ricavi

complessivi dai settori di attività indicati dall’articolo 2 e destinare utili e

avanzi di gestione allo svolgimento dell’attività statutaria e quindi non

distribuirli, neanche in forma indiretta in favore di amministratori, soci,

101

partecipanti, lavoratori o collaboratori .

L’impresa sociale non essere controllata né diretta da imprese private con

finalità lucrative e da amministrazioni pubbliche, non è consentito che la

nomina della maggioranza dei componenti delle cariche sociali sia riservata a

soggetti esterni all’organizzazione che esercita l’impresa sociale, oppure a

imprese private con scopo di lucro o ancora pubbliche amministrazioni.

L’atto costitutivo deve inoltre prevedere specifici requisiti di onorabilità,

professionalità ed indipendenza per coloro che assumono cariche sociali; avere

una struttura democratica; prevedere la nomina di uno o più sindaci quando si

102 ; prevedere che il controllo contabile sia esercitato da

superino alcuni limiti

uno o più revisori contabili iscritti nel registro istituito presso il Ministero di

Grazia e Giustizia, o dai sindaci iscritti all’albo dei revisori contabili) nel caso in

cui l’impresa sociale superi per due esercizi consecutivi, due dei i parametri

103 .

previsti dall’articolo 11

L’impresa ha l’obbligo delle seguenti scritture contabili: libro giornale e libro

degli inventari, in conformità alle disposizioni del Codice Civile (articoli 2216 e

2217), nonché redigere e depositare presso il registro delle imprese un

apposito documento che rappresenti la Situazione Patrimoniale ed Economica

dell’impresa; redigere e depositare presso il registro delle imprese il bilancio

sociale, secondo le linee guida che saranno adottate con Decreto del Ministero

del Lavoro, sentita l’Agenzia per le ONLUS.

In fine deve corrispondere ai lavoratori dell’impresa sociale un trattamento

economico e normativo non inferiore a quello previsto dal CCNL e prevedere

forme di coinvolgimento e partecipazione dei lavoratori e dei destinatari delle

attività, ovvero prevedere un meccanismo (es. informazione, consultazione,

partecipazione) mediante il quale i lavoratori e destinatari delle attività

possono esercitare un’influenza sulle decisioni che devono essere adottate

101 Si considera distribuzione indiretta di utili: la corresponsione agli amministratori di

compensi superiori a quelli previsti nelle imprese che operano nei medesimi o analoghi settori,

ed, in ogni caso, con un incremento massimo del 20%; la corresponsione ai lavoratori

subordinati o autonomi di retribuzioni o compensi superiori a quelli previsti dai CCL per le

medesime qualifiche; la remunerazione degli strumenti finanziari diversi dalle azioni o quote, a

soggetti diversi dalle banche e dagli intermediari finanziari Autorizzati, superiori di 5 punti

percentuali al tasso ufficiale di riferimento;

102 Il totale dell’attivo dello Stato Patrimoniale di 1.562.500,00 euro; i ricavi delle vendite e

delle prestazioni ammontanti a 3.125.000,00 euro; i dipendenti occupati in media, durante

l’esercizio, di 25 unità.

103 Totale dell’Attivo dello Stato Patrimoniale: 3.125.000,00 euro; Ricavi delle vendite e delle

prestazioni: 6.250.000,00 euro; dipendenti occupati in media durante l’esercizio: 50 unità; 63

nell’ambito dell’impresa, almeno in relazione alle questioni che incidano

direttamente sulle condizioni di lavoro e sulla qualità dei beni e dei servizi

prodotti o scambiati .

11.d.4. I vantaggi

I principali vantaggi del costituirsi come impresa sociale riguardano:

limiti alla responsabilità patrimoniale, nel senso che delle obbligazioni assunte

104

risponde soltanto l’organizzazione con il suo patrimonio e la possibilità di

usufruire di prestazioni di volontariato, ammesse nei limiti del 50% dei

lavoratori, a qualunque titolo impiegati nell’impresa sociale.

11.d. 5. La cessazione dell’impresa sociale

In caso di cessazione dell’impresa, il patrimonio residuo può essere devoluto,

oltre ad altre imprese sociali, anche ad ONLUS, associazioni, comitati,

fondazioni ed enti ecclesiastici secondo le norme statutarie.

In caso di insolvenza, le organizzazioni che esercitano un’impresa sociale sono

assoggettate alla liquidazione coatta amministrativa.

11.d.6. I controlli

L’articolo 16 del D.L.vo n. 155/2006 attribuisce al Ministero del Lavoro le

funzioni ispettive, al fine di verificare il rispetto delle nuove disposizioni da

parte delle imprese sociali.

12. LE ONLUS

Il D.L.vo 4/12/1997 n. 460 è diviso in due parti: nella 1^ parte sono riportate

alcune norme che riguardano gli Enti Non Commerciali; nella 2^ parte sono

contenute le norme che disciplinano la qualifica di ONLUS

Che Cosa significa l’acronimo ONLUS ?

L’acronimo ONLUS sta per Organizzazione Non Lucrativa di Utilità Sociale.

Già l’acronimo esprime due concetti basilari riguardanti la qualifica di ONLUS: il

1° concetto (Organizzazione Non Lucrativa) ci dice che la qualifica in questione

è riconosciuta alle Organizzazioni che non hanno fini di lucro; il 2° concetto (di

Utilità Sociale) significa che l’Organizzazione deve svolgere, come attività

principale, un’attività che si rivolga concretamente a persone che si trovano in

situazioni di disagio sociale.

L’art. 10 del D.L.vo 460/1997 precisa infatti che per ottenere la qualifica di

ONLUS, un’organizzazione deve svolgere, come attività principale una o più di

una, delle undici attività sotto elencate:

1) assistenza sociale e socio-sanitaria;

2) assistenza sanitaria;

104 Qualora non si verificassero le condizioni qui di seguito riportate, delle obbligazioni assunte

rispondono personalmente e solidalmente anche coloro che hanno agito in nome e per conto

dell’impresa sociale:

il patrimonio sia maggiore di 20.000,00 euro;

• l’impresa sociale sia iscritta nell’apposita sezione del registro delle imprese;

• il patrimonio non sia ridotto di oltre un terzo in conseguenza di perdite.

• 64

3) beneficenza;

4) istruzione;

5) formazione;

6) sport dilettantistico;

7) tutela, promozione e valorizzazione delle cose di interesse artistico e storico

di cui alla legge 1089/1939, ivi comprese le biblioteche e i beni di cui al D.P.R.

1409/1963;

8) tutela e valorizzazione della natura e dell’ambiente, con esclusione

dell’attività, esercitata abitualmente, di raccolta e riciclaggio dei rifiuti urbani,

speciali e pericolosi di cui all’art. 7 del Dlgs 22/1997;

9) promozione della cultura e dell’arte;

10) tutela dei diritti civili;

11) ricerca scientifica di particolare interesse sociale svolta direttamente da

fondazioni ovvero da esse affidata a università, enti di ricerca e altre fondazioni

che la svolgono direttamente, in ambiti e secondo modalità da definire con

apposito regolamento governativo emanato ai sensi dell’articolo 17 della legge

400/1988.

Per quanto riguarda le attività, dell’assistenza sanitaria, dell’istruzione,

della formazione, dello sport dilettantistico, della promozione della cultura e

dell’arte e della tutela dei diritti civili, viene espressamente previsto, dall’art.

10, che le finalità di solidarietà sociale si considerano esistenti quando l’attività

non sia resa nei confronti dei soci, associati o partecipanti, fondatori,

componenti di organi amministrativi di controllo, coloro che operino per

l’organizzazione o ne facciano parte ma esclusivamente diretta ad arrecare

benefici a:

persone svantaggiate in ragione di condizione fisiche, psichiche,

 economiche, sociali e familiari;

componenti collettività estere, limitatamente agli aiuti umanitari.

Ove esistenti i requisiti di cui alle lettere a) e b) sopra indicate, le finalità di

solidarietà sociale si intendono realizzate anche quando alcuni dei beneficiari di

tali attività siano soci della ONLUS.

Le Onlus svolgenti le attività sopra indicate possono rivolgersi anche a soggetti

diversi da quelli di cui alle precedenti lettere a) e b): in tal caso l’attività svolta

è qualificata come “connessa” a quella principale (istituzionale). E’ considerata

inoltre attività connessa anche quella “accessoria” per natura a quella

statutaria istituzionale, in quanto dei essa integrativa.

L’esercizio delle attività “connesse” è consentito qualora in ciascun esercizio e

nell’ambito di ogni settore le stesse non siano prevalenti rispetto a quelle

istituzionali e che i relativi proventi non superino il 66% delle spese

complessive dell’organizzazione.

Nel caso in cui la Onlus svolga la propria attività in una degli altri settori non è

necessaria la verifica delle condizioni di svantaggio dei destinatari dell’attività.

Si considerano infatti comunque inerenti a finalità di solidarietà sociale le

attività statutarie istituzionali svolte nei seguenti settori: attività di assistenza

sociale e socio-sanitaria; beneficenza; tutela, promozione e valorizzazione delle

cose di interesse artistico e storico di cui alla Legge 1089/1939, comprese le

biblioteche i beni di cui al Dpr 1409/1963; tutela e valorizzazione della natura

e dell’ambiente, con esclusione dell’attività esercitata abitualmente, di raccolta

65

e riciclaggio dei rifiuti urbani, speciali e pericolosi di cui all’articolo 7 del Dlgs

22/1997; ricerca scientifica di particolare interesse sociale svolta direttamente

da fondazioni ovvero da esse affidata a università, enti di ricerca e altre

fondazioni che la svolgono direttamente, in ambiti e secondo modalità da

definire con apposito regolamento governativo emanato ai sensi dell’articolo 17

della legge 400/1988; attività di promozione della cultura e dell’arte, per le

quali sono riconosciuti apporti economici da parte dell’amministrazione centrale

dello Stato.

12.a. Le clausole obbligatorie dello statuto delle o.n.l.u.s. (art. 10 d.l.vo

460/1997)

Per acquisire la qualifica di O.N.L.U.S., un’organizzazione, oltre a svolgere,

come attività principale, una o più di una fra le attività specificate sopra, deve

prevedere nel proprio statuto, obbligatoriamente, le seguenti clausole:

a) l’esclusivo perseguimento di finalità di solidarietà sociale;

b) il divieto di svolgere attività diverse da quelle menzionate sopra, ad

eccezione di quelle ad esse direttamente connesse;

c) il divieto di distribuire, anche in modo indiretto, utili e avanzi di gestione

nonché fondi, riserve o capitale durante la vita dell’organizzazione, a meno che

la destinazione o la distribuzione non siano imposte per legge o siano

effettuate a favore di altre ONLUS che per legge, statuto o regolamento fanno

parte della medesima ed unitaria struttura;

d) l’obbligo di impiegare gli utili o gli avanzi di gestione per la realizzazione

delle attività istituzionali e di quelle ad esse direttamente connesse;

e) L’obbligo di devolvere il patrimonio dell’organizzazione, in caso di suo

scioglimento per qualunque causa, ad altre organizzazioni non lucrative di

utilità sociale o a fini di pubblica utilità, sentito l’organismo di controllo di cui

all’articolo 3, comma 190, della legge 23 dicembre 1996, n. 662, salvo diversa

destinazione imposta dalla legge;

f) L’obbligo di redigere il bilancio o rendiconto annuale;

g) Disciplina uniforme del rapporto associativo e delle modalità associative

volte a garantire l’effettività del rapporto medesimo, escludendo

espressamente la temporaneità della partecipazione alla vita associativa e

prevedendo per gli associati o partecipanti maggiori d’età il diritto di voto per

le approvazioni e le modificazioni dello statuto e dei regolamenti e per la

nomina degli organi direttivi dell’associazione;

h) L’uso, nella denominazione ed in qualsivoglia segno distintivo o

comunicazione rivolta al pubblico, della locuzione “organizzazione non lucrativa

di utilità sociale” o dell’acronimo “ONLUS”.

A maggiore specifica del punto c) sopra descritto l’art.10 del D.L.vo 460/1997

prevede che si considerano in ogni caso distribuzione indiretta di utili o di

avanzi di gestione:

le cessioni di beni e le prestazioni di servizi a soci, associati o partecipanti,

 ai fondatori, ai componenti gli organi amministrativi e di controllo, a coloro

che a qualsiasi titolo operino per l’organizzazione o ne facciano parte, ai

soggetti che effettuano erogazioni liberali a favore dell’organizzazione, ai

loro parenti entro il terzo grado ed ai loro affini entro il secondo grado,

nonché alle società da questi direttamente o indirettamente controllate o

66

collegate, effettuate a condizioni più favorevoli in ragione della loro

qualità. Sono fatti salvi, nel caso delle attività svolte nei settori di cui ai

numeri 7) e 8) sopra specificate, i vantaggi accordati ai soci, associati o

partecipanti ed ai soggetti che effettuano erogazioni liberali, ed ai loro

familiari, aventi significato puramente onorifico e valore economico

modico;

l’acquisto di beni o servizi per corrispettivi che, senza valide ragioni

 economiche, siano superiori al loro valore normale;

la corresponsione ai componenti gli organi amministrativi e di controllo di

 emolumenti individuali annui superiori al compenso massimo previsto

dalla Legge per il Presidente del Collegio Sindacale delle società per

azioni;

la corresponsione a soggetti diversi dalle banche e dagli intermediari

 finanziari autorizzati, di interessi passivi, in dipendenza di prestiti di ogni

specie, superiori di 4 punti al tasso ufficiale di sconto;

la corresponsione ai lavoratori dipendenti di salari o stipendi superiori al

 20 per cento rispetto a quelli previsti dal contratti collettivi di lavoro per le

medesime qualifiche;

12.b. Le O.N.L.U.S di diritto (art. 10 D.L.vo 460/1997)

Il comma 8° dell’art. 10 del D.L.vo 460/1997 stabilisce che sono in ogni caso

considerati ONLUS (onlus di diritto), nel rispetto della loro struttura e delle loro

finalità:

a) gli organismi di volontariato di cui alla Legge 11 agosto 1991 n.266,

iscritti nei registri istituiti dalle regioni;

b) le Organizzazioni Non Governative (ONG) riconosciute idonee ai sensi della

legge 26 febbraio 1987, n.49;

c) le Cooperative Sociali di cui alla legge 8 novembre 1991 n. 381.

Il comma 9° dell’art. 10 del D.L.vo 460/97 stabilisce inoltre che sono

considerati ONLUS anche gli Enti Ecclesiastici delle confessioni religiose con le

quali lo Stato ha stipulato patti, accordi o intese, limitatamente all’esercizio

delle attività di “assistenza sociale e socio-sanitaria”, a condizione che per tali

attività siano tenute separatamente le scritture contabili previste dalla legge.

12.c. Anagrafe delle ONLUS e decadenza dalle agevolazioni (art.11 del d.l.vo

460/1997)

L’art.11 del Dlgs 460/1997 prevede l’istituzione di un’apposita anagrafe unica

delle Onlus, tenuta presso le Direzioni regionali delle entrate. Gli enti che

intraprendono l’esercizio delle attività sopra indicate e, ovviamente, possiedono

anche gli altri requisiti stabiliti dall’art. 10 del Dlgs 460/1997, sono tenuti a

darne comunicazione, nel termine di 30 giorni, alla Direzione regionale delle

entrate competente per territorio. La comunicazione, che deve essere

effettuata utilizzando un apposito modulo, va spedita, con lo statuto

dell’organizzazione, mediante raccomandata.

Alla stessa Direzione regionale delle entrate dovrà inoltre essere

comunicata, utilizzando sempre il predetto modello, ogni successiva modifica

che comporti la variazione di dati precedentemente forniti. 67

L’iscrizione all’anagrafe delle Onlus costituisce condizione necessaria per

beneficiare delle agevolazioni fiscali previste dal Dlgs 460/1997.

Le principali cause della perdita della qualifica di ONLUS sono le seguenti:

a) prevalenza di attività connesse;

b) da attività connesse superiori al 66% delle spese complessive dell’ente;

c) distribuzione indiretta di utili o avanzi d’esercizio.

12.d. Le agevolazioni per le ONLUS (D.L.vo 460/1997)

a) art.12 (agevolazioni ai fini dell’imposta sul reddito d’impresa (IRES):

il comma 1 stabilisce che non costituisce esercizio di attività commerciale lo

svolgimento di attività istituzionali della Onlus;

il comma 2 stabilisce che i proventi derivanti dall’esercizio di attività

direttamente connesse non concorrono alla formazione del reddito imponibile.

b) art.13 (erogazioni liberali)

le erogazioni liberali alla Onlus sono deducibili fino ad un importo di €

60.000,00 o fino al 2% del reddito d’impresa dichiarato.

c) art.14 (agevolazioni IVA)

IVA esente; regime di IVA indetraibile.

d) art.15 (certificazione dei corrispettivi)

le Onlus, limitatamente alle operazioni riconducibili alle attività istituzionali,

non sono soggette all’obbligo di certificazione dei corrispettivi mediante

ricevuta o scontrino fiscale.

e) art.16 (ritenute alla fonte)

non si applica alle Onlus la ritenuta di cui all’art. 28, 2° comma, del D.P.R.

29/9/1973 n.600, sui contributi corrisposti alle medesime dagli enti pubblici.

f) art.17 (esenzioni dall’imposta di bollo)

sono esenti dall’imposta di bollo, di cui alla tabella allegata al DPR 642/1972,

tutti di atti, documenti, istanze, contratti, nonché copie anche se dichiarate

conformi, estratti, certificazioni, dichiarazioni e attestazioni poste in essere o

richiesti dalle ONLUS.

g) art.18 (esenzioni dalle tasse di concessioni governative).

h) artt.19,20 (esenzioni dall’imposta sulle successioni e donazioni, esenzioni

dall’imposta sull’incremento del valore degli immobili e dalla relativa imposta

sostitutiva).

i) art.21 (esenzioni in materia di tributi locali): gli immobili destinati ad

attività principale della Onlus sono esenti dall’imposta comunale sugli immobili

(ICI).

l) art.22 (agevolazioni in materia di imposta del registro): le Onlus pagano

una quota fissa di imposta del registro.

m) artt.23,24 (esenzione dall’imposta sugli spettacoli, agevolazioni per le

lotterie, tombole, pesche e banchi di beneficenza).

12.e. La rendicontazione delle ONLUS (art.25 D.L.vo 460/1997)

Le Organizzazioni Non Lucrative di Utilità Sociale rappresentano uno stato

specifico di azienda non profit, accessibile ad una pluralità di aziende quali

associazioni, comitati, fondazioni e cooperative che assumono determinati

obblighi statutari. 68

Tali organizzazioni, per espressa disposizione della normativa, possono

svolgere esclusivamente attività solidaristiche in senso oggettivo o soggettivo,

oppure attività direttamente connesse alle precedenti (sottoposte ad ulteriori

vincoli) oltre a svolgere attività di raccolta fondi presso il pubblico.

Si realizza quindi, all’interno delle Onlus:

un circuito di investimento caratteristico solidaristico in senso oggettivo

di “attività istituzionali implicite”;

un circuito di investimento caratteristico solidaristico in senso soggettivo

di “attività istituzionali”;

un circuito di investimento caratteristico di “attività direttamente

• connesse”;

un circuito di investimento caratteristico accessorio di “attività di

promozione e raccolta fondi”.

La normativa complessiva sulla rendicontazione contabile delle Onlus (art.25

D.L.vo 460/1997) richiede alle stesse:

in relazione all’attività complessivamente svolta, di redigere scritture

contabili cronologiche e sistematiche atte a rappresentare con compiutezza

ed analiticità le operazioni poste in essere in ogni periodo di gestione;

rappresentare adeguatamente in apposito documento da redigere entro

quattro mesi dalla chiusura dell’esercizio annuale la situazione

patrimoniale, economica e finanziaria dell’organizzazione, distinguendo le

attività direttamente connesse da quelle istituzionali.

I sopraddetti obblighi si considerano assolti qualora la contabilità consti del

libro giornale e del libro degli inventari tenuti in conformità alle disposizioni

degli artt. 2216 e 2217 del Cc.

Avremo quindi un conto economico in cui:

i “ricavi” delle vendite e delle prestazioni, espressione della gestione

• istituzionale e direttamente connessa, sono suddivisi “proventi di attività

istituzionali” e “proventi delle attività direttamente connesse”;

gli “altri ricavi e proventi”, espressione della gestione delle attività

• promozionali sono suddivisi tra contributi di Enti, privati ed aziende;

analoga ripartizione sarà fatta per i “costi”.

Anche lo stato patrimoniale sarà orientato a rendicontare su finanziamenti ed

investimenti in atto attinenti agli stessi circuiti e quindi, all’interno, presenterà

una classificazione che distinguerà le attività tra immobilizzazioni materiali ed

immateriali legate ad attività istituzionali, direttamente connesse, promozionali

e di raccolta fondi, ad uso promiscuo.

Anche il rendiconto finanziario dei flussi di liquidità dovrà essere coordinato con

la precedente impostazione distinguendo entrate e uscite correnti derivanti da

attività istituzionali, direttamente connesse, di promozione e raccolta fondi,

accessorie, a cui andranno aggiunte le entrate derivanti dalla variazione dei

finanziamenti a breve e degli investimenti in attivo fisso.

Il comma 5 dell’art.25 del D.L.vo 460/1997 prevede che qualora i proventi di

una Onlus superino, per due anni consecutivi, l’ammontare di due miliardi delle

vecchie Lire, il bilancio deve recare una relazione di controllo sottoscritta da

uno o più revisori iscritti nel registro dei revisori contabili.

13.6. ABUSO DELLA DENOMINAZIONE DI ONLUS (art.27 D.L.vo 460/1997) 69

L’art. 27 del D.L.vo 460/1997 stabilisce che è vietato ai soggetti diversi dalle

Onlus, l’uso, nella denominazione, di qualsivoglia segno distintivo o

comunicazione rivolta al pubblico delle parole”organizzazione non lucrativa di

utilità sociale”, ovvero di altre parole o locuzioni, anche in lingua straniera,

idonee a trarre in inganno.

12.f. Sanzioni e responsabilita’ dei rappresentanti legali e degli amministratori

delle ONLUS (art.28 D.L.vo 460/1997)

Indipendentemente da ogni altra sanzione prevista dalle leggi tributarie:

a) ai rappresentanti legali e membri degli organi amministrativi delle ONLUS,

che si avvalgono dei benefici di cui al presente decreto in assenza dei requisiti

di cui all’art.10, sono puniti con la sanzione amministrativa da 2 milioni a 12

milioni delle vecchie Lire;

b) i soggetti di cui alla lettera a) sono puniti con la sanzione amministrativa da

200 mila a 2 milioni delle vecchie Lire, qualora omettono di inviare le

comunicazioni previste dall’art.11;

c) chiunque contravviene al disposto dell’articolo 27, è punito con la sanzione

amministrativa da 600 mila a 6 milioni delle vecchie Lire;

I rappresentanti legali ed i membri degli organi amministrativi delle

organizzazioni che hanno indebitamente fruito dei benefici previsti dal D.L.vo

460/1997, conseguendo o consentendo a terzi indebiti risparmi d’imposta,

sono obbligati in solido con il soggetto passivo o con il soggetto inadempiente

delle imposte dovute, delle relative sanzioni e degli interessi maturati.

12.g. L’agenzia per le O.N.L.U.S.

Con Decreto del Presidente del Consiglio dei Ministri 26 settembre 2000 è stata

istituita, ai sensi dell’articolo 3, comma 190 della legge 23 dicembre 1996 n.

662, L’AGENZIA PER LE ONLUS e con Decreto del Presidente del Consiglio dei

Ministri n.329/2001 è stato emanato il regolamento dell’Agenzia per le Onlus.

L’Agenzia ha sede in Milano.

L’Agenzia è un organo collegiale costituito dal presidente e da dieci

componenti, nominati con decreto del Presidente del Consiglio dei Ministri, di

cui tre nominati su proposta, rispettivamente del Ministro delle finanze, del

Ministro del lavoro e del Ministro per la solidarietà sociale e uno nominato su

proposta della Conferenza permanente per i rapporti tra lo Stato, le Regioni e

le Province Autonome.

Il Presidente è scelto tra persone di notoria indipendenza, che abbiano

ricoperto incarichi istituzionali di responsabilità e rilievo. I dieci componenti

sono scelti fra persone alle quali siano riconosciute elevate competenze ed

esperienza professionale nelle discipline economico-finanziarie o nel settore di

attività degli enti ed organizzazioni controllati. A pena di decadenza essi non

possono avere interessi diretti o stabilmente collegati negli enti e

organizzazioni soggetti al controllo dell’Agenzia.

Tutti i componenti durano in carica cinque anni e non possono essere

confermati.

L’Agenzia opera sotto la vigilanza del Presidente del Consiglio dei Ministri, e per

sua delega del Ministro per la solidarietà sociale, e del Ministro delle finanze. 70

12.h. Ruolo assegnato all’agenzia per le ONLUS

Il D.L.vo 155/2006 prevede i seguenti ruoli per l’Agenzia per le ONLUS:

a) parere dell’agenzia rispetto alle linee guida per la redazione del bilancio

sociale (articolo 10);

b) parere dell’agenzia su linee guida su trasformazione, fusione, scissione, e

cessione (articolo 13, comma 2);

c) parere dell’agenzia per l’efficacia degli atti (articolo 13, comma 5)

d) funzioni di monitoraggio e ricerca (articolo 16).

Tutte le funzioni introdotte da tali articoli del Decreto prevedono il parere

dell’agenzia solo in termini obbligatori e mai anche vincolanti.

Le attribuzioni dell’Agenzia per le Onlus sono specificate nell’art.3 del

D.P.C.M. 329/2001:

a) Nell’ambito della normativa vigente, esercita i poteri di indirizzo,

promozione, vigilanza e ispezione per la uniforme e corretta osservanza della

disciplina legislativa e regolamentare per quanto concerne le Onlus, il terzo

settore e gli enti non commerciali (di seguito denominati “organizzazioni, terzo

settore e enti”);

b) formula osservazioni e proposte in ordine alla normativa delle

organizzazioni, terzo settore e enti;

c) promuove iniziative di studio e ricerca delle organizzazioni, terzo settore e

enti;

d) promuove campagne per lo sviluppo e la conoscenza delle organizzazioni,

del terzo settore e degli enti in Italia;

e) promuove azioni di qualificazione degli standard in materia di formazione

e di aggiornamento per lo svolgimento delle attività delle organizzazioni, del

terzo settore e degli enti;

f) cura la raccolta, l’aggiornamento ed il monitoraggio dei dati;

g) promuove scambi di conoscenza e forme di collaborazione fra realtà

italiane delle organizzazioni, del terzo settore e degli enti con analoghe realtà

all’estero;

h) segnala alle autorità competenti i casi nei quali norme di legge odi

regolamento determinano distorsioni nell’attività delle organizzazioni, del terzo

settore e degli enti, formulando proposte di indirizzo ed interpretazione;

i) vigila sull’attività di raccolta fondi allo scopo di assicurare la tutela da

abusi e le apri opportunità di accesso ai mezzi di finanziamento;

j) elabora proposte sull’organizzazione dell’anagrafe unica delle ONLUS di cui

all’art.11 del D.L.vo 4/12/1997 n. 460, tenendo conto dei criteri di iscrizione ai

registri degli organismi di volontariato e delle cooperative sociali previsti dalla

legge 8 novembre 1991, n. 381, e dei criteri che presiedono al riconoscimento

delle organizzazioni non governative di cui alla legge 26 febbraio 1987 n.49;

k) nei casi di scioglimento degli enti o organizzazioni, rende parere vincolante

sulla devoluzione del loro patrimonio ai sensi della legge, fatte salve le

normative relative a specifiche organizzazioni ed enti. Detto parere deve

essere comunicato, contestualmente, alla Presidenza del Consiglio dei Ministri,

ai Ministeri delle finanze, del lavoro e della solidarietà sociale;

l) collabora nella uniforme applicazione delle norme tributarie, formulando al

Ministero delle finanze proposte su fattispecie concrete e astratte riguardanti il

regime fiscale delle organizzazioni, terzo settore e enti; 71

m) promuove iniziative di collaborazione, di integrazione e di confronto fra la

pubblica amministrazione, con particolare riferimento agli enti locali, e le realtà

delle organizzazioni e degli enti.

12.i. Le relazioni tra agenzia e publiche amministrazioni

L’art. 4 del D.P.C.M. 329/2001 stabilisce le relazioni con le pubbliche

amministrazioni dell’Agenzia:

1. Le pubbliche amministrazioni interessate possono sottoporre a parere

dell’Agenzia gli atti amministrativi di propria competenza riguardanti le

organizzazioni, il terzo settore e gli enti.

2. Le amministrazioni statali sono tenute a richiedere preventivamente il

parere dell’Agenzia in relazione a:

a) iniziative legislative e di rilevanza generale riguardanti la promozione,

l’organizzazione e l’attività delle organizzazioni, del terzo settore e degli

enti;

b) individuazione delle categorie delle organizzazioni, del terzo settore e

degli enti cui destinare contributi pubblici;

c) organizzazione dell’anagrafe unica delle ONLUS, di cui all’art.11 del

D.L.vo 4 dicembre 1997 n. 460;

d) tenuta dei registri e degli albi delle cooperative sociali previsti dalla legge

8 novembre 1991, n. 381;

e) riconoscimento delle organizzazioni non governative ai sensi della legge

26 febbraio 1987, n.49;

f) decadenza totale o parziale delle agevolazioni previste dal D.L.vo 4

dicembre 1997, n.460;

Decorsi trenta giorni dalla richiesta dei pareri di cui al punto 2., le

amministrazioni interessate procedono autonomamente. Ove sia necessaria

una istruttoria più approfondita l’Agenzia può concordare un termine maggiore.

13.L’organizzazione nel non profit

13.a. Che cosa è un’organizzazione

Un’organizzazione non profit è un gruppo umano, composto da persone

che stanno insieme per lo svolgimento di un compito comune. Essa è definita

da questo scopo, come da uno scopo è definita ogni organizzazione. A

differenza delle forme sociali basilari (la ‘società’, la ‘comunità’, la ‘famiglia’),

un’organizzazione non è radicata nell’origine biologia e nei legami fondamentali

tra gli uomini.

Nella sintetica formulazione di Peter Druckwer, la società, la comunità, la

famiglia ‘sono’; un’organizzazione ‘fa’. La società, la comunità, la famiglia sono

contenute in se stesse e autosufficienti. Esistono per se stesse. Invece le

organizzazioni esistono per produrre risultati al loro esterno: l’organizzazione è

‘uno strumento ’ ed è modellata dalla cultura della società in cui nasce e vive.

Il sostantivo organizzazione deriva dal greco organon che veniva riferito

allo strumento musicale; nella lingua italiana delle origini (volgare) il verbo

organizzare possiede solo un significato appartenente alla biologia ossia il

formarsi degli organi; si è dovuti arrivare all’ottocento per trovare una

72

maggiore ampiezza semantica e inserire i significati di accomodamento,

riordinamento, ordine.

Oggi “organizzazione” è un termine che, come molti altri, esprime una

notevole gamma di significati; sicuramente tra i più comuni troviamo quello di

strumento di costruzione e razionalizzazione dell’esperienza attraverso il quale

si realizzano delle modifiche negli ambienti umani: relazionale, sociale,

produttivo, naturale ecc..

E' possibile affermare che ogni attività umana agisce per organizzare (o

105

per disorganizzare) quindi, trattandosi di una esperienza organizzativa, può

essere studiata dal punto di vista dell'organizzazione. Lo stesso Universo nel

quale viviamo può essere meglio capito nell'ottica dei rapporti che esso

determina tra le varie sue parti e, nella sua unitarietà, nell'ambiente nel quale

opera: esso vive un continuo processo di organizzazione, disorganizzazione,

riorganizzazione. In questa prospettiva ogni attività umana è organizzatrice o

disorganizzatrice e quindi ogni attività umana può essere studiata da un punto

di vista dell’organizzazione.

Particolarmente interessante risulta, in proposito, il pensiero di

106

Aleksander Bogdanov . 107

Egli è stato il primo a studiare in termini di organizzazione tutta l’attività

umana intendendola sia come lotta continua con gli elementi allo scopo di

dominare la natura ma anche come processo continuo di definizione di se

stessa e dei suoi rapporti interni. Egli riteneva che l’auto organizzazione

dell’umanità fosse da intendere come un conflitto faticoso e continuo con le

forze primordiali, interne, biologiche e sociali e che proprio per fronteggiare

questo necessita di strumenti, appunto definiti, dell’organizzazione. Prodotti

dell’esperienza organizzativa sono: la parola, “cristallo sociale” di nozioni e di

aspirazioni trasmesse da uomo a uomo; l’idea, nella forma di regola tecnica del

sapere scientifico o dell’esperienza artistica ma sempre coordinamento ed

ordinamento degli sforzi dell’uomo; le norme sociali intese come consuetudine,

leggi, morale e quant’altro stabilisca e regoli le relazioni tra le persone in una

collettività. Egli affermava che l’umanità non ha altra attività se non quella

organizzativa, non essendoci altri problemi se non quelli organizzativi e non

avendo l’umanità che interessi di natura organizzativa.

Bogdanov prosegue la sua analisi osservando che al suo nascere il

concetto di organizzazione viene applicato soltanto agli esseri viventi a alla loro

classificazione.

Oggi, possiamo accedere tranquillamente ad altri significati del temine

“organizzazione”; come ci ricorda Edgar Morin oggi sappiamo che tutto quello

105 Per comprendere il concetto di disorganizzazione occorre rivolgersi al medico francese

Claude Bernard (1813 - 1878):"Considero che vi siano negli esseri viventi due ordini di

fenomeni: 1) i fenomeni di creazione vitale o di sintesi organizzatrice; 2) i fenomeni di morte o

di distruzione organica (…) L'esistenza di tutti gli esseri, animali o vegetali, si regge su questi

due ordini di atti necessari e inseparabili: l'organizzazione e la disorganizzazione." si legge nei

suoi CAHIER DE NOTES 1850 - 1860, Gallimard, Parigi, 1965.

106 Pseudonimo di Aleksander Malinovskij, 1873 – 1928.

107 Aleksander Bogdanov utilizzò, per le sue trattazioni il termine Tectologia parola anch’essa

di origine greca derivante da tekton = costruttore e logia = scienza, inserendola così in quella

filiera di significati che in greco riportano a tekne =mestiere, arte; taksis = formazione di

battaglia; tekhnon = figlio 73

che la fisica antica concepiva come elemento semplice è organizzazione:

108

dall’atomo alla molecola, dagli astri alla vita alla società . Per Edgar Morin,

organizzazione è ‘ciò che determina un sistema a partire da elementi differenti,

e costituisce dunque un’unità nello stesso tempo in cui costituisce una

molteplicità, e che quindi è in grado di imporre vincoli alle parti così come di

‘far emergere qualità che senza una tale organizzazione non esisterebbero ’.

Questa unitas multiplex (che ‘ci richiede di non dissolvere il molteplice nell’uso,

né l’uno nel molteplice ’) è il tessuto di una fitta rete di interazione e

retroazioni. Essa caratterizza il sistema sia come insieme autonomo di relazioni

sia come organismo in relazione con l’esterno (quindi contemporaneamente

autonomo e dipendente), cioè come sistema aperto: il concetto di autonomia

può prodursi solo a partire da una teoria dei sistemi che siano sistemi aperti e

chiusi nello stesso tempo.

Le componenti di un’organizzazione complessa sono variabili di natura diversa

(ad es. professionali e sociali, finanziarie e amministrative, tecniche e

logistiche) reciprocamente irriducibili e continuamente interagenti, che danno

luogo a un ordine dinamico, a fluttuazioni e ristrutturazioni: le variabili si

conoscono nei loro effetti interattivi, non isolandole e astraendole

arbitrariamente dal contesto nel quale e per il quale esistono. (E’ la

considerazione delle interazioni fra tutte le variabili che consente di individuare

le dominanti nel campo di variabilità e le tendenze nell’andamento dei

fenomeni: ‘l’accresciuta ‘prevedibilità ’ degli eventi ‘probabili consente di

ridurre l’incertezza e ‘governare la variabilità).

In quanto ‘strumenti’ a servizio di ‘scopi intenzionali ’, le organizzazioni sono

tenute a rispettare la ragion d’essere che dà loro origine e legittimità: esse

esistono nella e per la società, per fornire a questa beni e servizi utili.

E’ solo recentemente che, nelle scienze sociali, il termine organizzazione

designa l’agire organizzativo ossia l’attività che definisce attraverso norme le

relazioni tra persone e cose al fine di raggiungere degli scopi ed al tempo stessi

il risultato di detta attività. 109

Anche in psicoanalisi troviamo l'uso del termine organizzazione che qui

sta ad indicare sia il prendere forma dell'energia connessa alla pulsione

sessuale che permettono la scoperta di un nuovo obiettivo sessuale, sia la

predominanza di una zona erogena nell'attività sessuale. E' da notare anche

che il gruppo ha rappresentato uno degli elementi più importanti per il concetto

di organizzazione; infatti Freud la utilizza per definire le associazioni stabili

entro cui gli uomini trascorrono la loro vita a differenza di altre relativamente

più semplici e quindi meno organizzate. A conferma di ciò è da riportare che

molti autori di lingua inglese utilizzano il termine group al posto di

organizzazione traducendo altresì il famoso ed appena citato lavoro di Freud

Psicologia delle masse e analisi dell'io in Group Psychology and the Analysis of

the Ego.

108 Si veda sull'argomento: E. Morin: IL METODO, Feltrinelli, Milano, 1983.

109 Per questioni legata al centro del tema del presente lavoro non si da neppure cenno di

autori importanti quali Bion, Jaques Klein, Kaes ecc.. 74

13.b. Organizzazione non profit

Il concetto/significato del termine “organizzazione” che più riguarda

queste pagine può essere riportato nel seguente modo: una organizzazione è

un'unità sociale costituita da uno stabile complesso di ruoli specializzati, creata

deliberatamente per il raggiungimento di fini specifici; è il luogo ove si svolge

una attività secondo norme esplicite e relazioni durevoli in modo da conseguire

razionalmente uno scopo.

Tale definizione implica: l’esistenza di una mission, la definizione delle

110

attività,una divisione del lavoro , una parcellizzazione delle attività individuali

111

in ruoli particolari e distinti ma contigui e/o complementari.

Un primo requisito è che una organizzazione si configuri come un nucleo

stabile di individui chiamati a svolgere con continuità alcune funzioni tendenti a

conseguire uno o più scopi determinati. Quindi una organizzazione può durare

sia oltre il tempo necessario alla realizzazione di un singolo scopo che oltre la

permanenza dei singoli membri.

Un secondo requisito è che al suo interno si abbiano una serie di ruoli cioè che

i componenti abbiano funzioni e compiti diversi, coordinati e complementari.

Nelle organizzazioni del non profit possiamo individuare, alcuni punti

nevralgici intorno ai quali ruotano il funzionamento, l’efficacia e l’efficienza: A)

la definizione dell’identità; B) lo sviluppo di processi tesi a far nascere e a

tenere attiva l’appartenenza; C) il bisogno di condivisione della mission, della

vision e dei principi operativi; D) il mantenimento delle relazioni interpersonali

calde e positive; E) il coordinamento tra i vari attori, ruoli e funzioni al fine di

produrre un rapporto soddisfacente tra risultati raggiunti e risorse utilizzate.

Gli strumenti fondamentali per la gestione degli elementi su menzionati sono:

1) l’elaborazione delle strategie interne per la definizione e la condivisione

costante dell’identità quale elemento essenziale per determinare

l’appartenenza dei vari attori; 2) la programmazione intesa come capacità di

collegare l’agire con i risultati, coerentemente con le finalità proprie dell’ente;

3) L’utilizzo di opportune metodologie atte alla valorizzazione delle risorse

umane, culturali, storiche e patrimoniali determinando un processo produttivo

che crei soddisfazione del cliente/utente e valore aggiunto (capitale sociale)

alla comunità territoriale di riferimento.

110 Questo concetto è stato affrontato per la prima volta da Adam Smith nel suo Indagine sulla

natura e su le cause della ricchezza delle nazioni pubblicato a Londra nel 1776. Egli annota i

fatti peculiari connessi con il nuovo modo di produrre (siamo all'inizio della "rivoluzione

industriale") e tra di essi uno dei principali è la divisione del lavoro nei due aspetti

fondamentali: quello tecnologico, caratterizzato dell'introduzione delle macchine nel processo

produttivo e quello economico - sociale caratterizzato da un nuovo modo di organizzare e

coordinare l'attività degli uomini in rapporto alle macchine.

111 Ruolo: serie indipendente di attività che vengono svolte da chi occupa una certa posizione

in una organizzazione. Inerenti al ruolo vi sono norme e aspettative, cioè regole di

comportamenti istituzionalizzate e aspettative di comportamenti. 75

Approfondiamo ora i 3 strumenti su indicati.

13.b.1 L’elaborazione delle strategie interne per la definizione e la condivisione

costante dell’identità quale elemento essenziale per determinare

l’appartenenza dei vari attori.

Nel mondo del Terzo Settore identità e appartenenza sono due concetti

strettamente vincolati e reciprocamente determinati.

Litografia di Escher “ Mani che disegnano”

Per comprenderli occorre analizzare tre “piani” alquanto complessi e interrelati:

1° gli elementi formali e valoriali che caratterizzano l’appartenenza ad uno

spazio, che trova estrema difficoltà ad essere chiamato e definito

univocamente e, che in questo momento, chiameremo convenzionalmente

Terzo Settore;

2° la dimensione interna della propria definizione da leggere:

a) attraverso i contenuti della mission, della vision e dei principi operativi ed

b) attraverso i processi di costruzione dei rispettivi documento formali;

3° la dimensione esterna della propria definizione: come il contesto sociale la

interpreta e definisce.

L’identità non è un dato né una dichiarazione (la dichiarazione è lo strumento)

ma la risultante di un processo e, a seconda del percorso identitario che si

privilegia - se costruito sull'asse della differenza o su quello dell'appartenenza

– determina configurazioni e esiti diversi.

Il 1° piano riguarda la collocazione giuridica, sociale ed economica

dell’organizzazione; è una collocazione formale che ne determina il profilo

istituzionale.

Il 2°, quello che abbiamo chiamato “dimensione interna” rappresenta il profilo

esistenziale dell’organizzazione e gioca un ruolo chiave per il processo di

appartenenza per due motivi conseguenti: non si appartiene a niente che non

abbia un “profilo” e “uno statuto”, non ci si può riconoscere (identificarsi e

quindi sentirsi parte di …) in niente che non sia dettagliato al punto da essere

riconoscibile e differenziabile.

Il 3°piano è ugualmente determinante perché l’identità di una organizzazione

non è soltanto ciò che rappresenta nelle dimensioni giuridica e soggettiva ma

76

anche ciò che è nella dimensione sociale e in questo rappresenta quello che lo

sguardo degli altri sa riconoscere attraverso la sua identificazione.

3 ° piano: la chioma, ciò

che colpisce lo sguardo

dell’osservatore

2° piano: il tronco, dove

scorre la linfa vitale e

dove si evidenziano i

nodi e le fratture

1° piano: le radici

dell’appartenenza che

alimentano e sorreggono

L’essere umano e tutte le sue realizzazioni (pertanto anche le nostre

organizzazioni) sono sia prodotto che produzione di storia.

L'appartenenza e l'identità si giocano, quindi, anche all'interno di un processo

comunicativo, di una auto narrazione che, una lettura auto poietica

dell’organizzazione li assume come elementi di stabilità.

L’identità collettiva è frutto di un’elaborazione, di un processo e comincia a

divenire più tangibile nel momento in cui gli interventi dei soggetti ricevono

dei feedback: lo sviluppo crescente di interazioni tra i partecipanti favoriscono

la percezione di rilevanza individuale e collettiva. Tale scambio offre diversi

vantaggi al lavoro del gruppo: segnala la presenza vigile e coinvolta dell’altro,

accelera l’andamento della discussione rendendo palpabile l’immediatezza del

contatto reciproco, lascia spazio all’emergere di contenuti più emotivi.

La coesione del gruppo e il sentirsi parte di un insieme affine di individui

diventano funzione della produttività complessiva dei partecipanti.

L’andamento del processo narrative dell’organizzazione segue il seguente

schema: bottom – up, up – down, bottom – up, up – down all’interno di una

costante circolarità.

Nelle organizzazioni è connaturata la difficoltà ad accettare e ad integrare i

cambiamenti (resistenza al cambiamento); di fronte al cambiamento si può

reagire con angoscia perché nasce la paura del nuovo, dell’ignoto; spesso si

sviluppano sentimenti depressivi, in quanto ogni cambiamento comporta la

perdita di strutture precedenti che avevano dato stabilità e sicurezza.

I documenti dell’identità rappresentano isole di stabilità all’interno di un

processo continuo di cambiamento indispensabile ad una organizzazione in

77

quanto sistema aperto che comunque deve poter riconoscere se stessa nelle

nuove sembianze.

Per questo l’acquisizione e il mantenimento di un solido sentimento d’identità

esprime la salute relazionale ed operativa di una organizzazione.

E’ interessante riportare la distinzione che viene fatta, all’interno della teoria

dell’Autopoiesi, tra organizzazione e struttura; l’organizzazione è l'insieme delle

relazioni fra componenti che ne delineano la forma in ogni momento dato e

servono come essenziale "identità" mantenuta a dispetto dei cambiamenti

dinamici nel tempo.

La struttura, invece, si realizza attraverso la presenza e l'interazione di

componenti in uno spazio dato.

Maturana fa notare come la parola "struttura" derivi dal latino "costruire". Egli

impiega questo richiamo per definire le reali componenti e le effettive relazioni

che queste devono soddisfare nel partecipare alla costituzione di una data

unità. La struttura non determina per intero il carattere di una unità; essa

determina soltanto lo spazio in cui questa esiste e può essere perturbata, ossia

può cambiare.

Una unità può cambiare struttura senza perdita di "identità", fintanto che viene

mantenuta la sua organizzazione.

La dicotomia organizzazione/struttura è graficamente illustrata nell'opera del

pittore italiano del sedicesimo secolo Giuseppe Arcimboldo, che ideò ritratti

mirabili in cui i volti umani sono composti da frutti, vegetali, fauna marina, etc.

Il suo estro ha prodotto una riconoscibile "organizzazione" facciale attraverso

una "struttura" di componenti originali. 78

Una “struttura” possibile di una realtà non profit

ORGANI STATUTARI

Back office (settore amministrativo) Line (aree di attività/servizi)

Risorse umane Servizi domiciliari, residenziali,

Affari generali semi-residenziali, di sportello

Ragioneria sociale ecc. rivolti ad anziani,

Rendicontazione persone disabili, minori, senza fissa

Staff (servizi di supporto) dimora, tossicodipendenti ecc.

Progettazione e ricerca risorse - Qualità -

Stampa e documentazione -

Formazione/Aggiornamento/Riqualificazione -

Marketing interno/esterno - Controllo di

gestione ecc.

13.b.1.1. Gli elementi fondamentali che definiscono l’identità e l’appartenenza

La Mission

• Ogni organizzazione possiede, consapevolmente o meno, esplicitata o

meno la sua MISSION ovvero i suoi intenti, gli scopi che l’hanno fatta nascere,

che la fanno esistere e, al tempo stesso, la distinguono da tutte le altre

organizzazioni e la rendono unica.

Il documento formale di Mission consiste in una definizione chiara, breve

e stimolante del fine che la rende unica. Pertanto deve rispondere alle

“Chi

domande: siamo?”; “Che cosa facciamo?”; “Perché e per chi lo

facciamo?”. e rendere chiara l’unicità, cioè l‘esplicitazione del valore che si

esprime. La mission è la ragione d'essere, il perché dell’ esistenza, il punto di

riferimento della cultura di coloro che fanno parte della realtà associativa.

La Mission di una organizzazione rappresenta un documento stabile e

duraturo nel tempo.

La Vision

• Rappresenta una visualizzazione della meta verso la quale si vuole far

evolvere il presente. E' una descrizione evocativa del possibile a forte

contenuto emotivo, ma non è né un sogno né una serie di speranze: è un

impegno concreto e raggiungibile anche se lontano e faticoso.

Pertanto il documento formale di una vision deve essere redatto: con estrema

chiarezza e attraverso un linguaggio evocativo e stimolante. 79

Creare una vision significa ampliare il senso delle proprie possibilità per

poi localizzarsi sulle iniziative necessarie per realizzarle. La vision deve essere

chiara, sintetica, realistica, ma deve anche indicare, con coraggio, mete

impegnative ed obiettivi mobilitanti, così che la sfida risulti a tutti stimolante.

I Principi Operativi

• I principi operativi rappresentano i riferimenti valoriali e culturali che

guidano l’agire concreto delle persone in un’organizzazione. Spesso non sono

dichiarati, ma influenzano le scelte e le decisioni quotidiane.

Nel documento che esplicitata i PO devono essere presenti i modelli

radicati che permeano e influenzano le modalità di vita (attività)

dell’organizzazione. Di fatto rappresentano una serie d’intese su come lavorare

insieme, come trattare gli altri, che cosa ritenere prioritario e rispondono alle

domande "che cosa è veramente importante nell'attività che facciamo? Quale è

lo so stile delle relazioni che agiamo all’interno e all’esterno

dell’organizzazione?".

Il bilancio preventivo

Le organizzazioni non profit sono chiamate dalla società a responsabilità sociali

sempre crescenti, le quali possono essere adempiute in modo adeguato

solamente disponendo di risorse finanziarie e umane rilevanti e continue nella

disponibilità.

In particolare, sono chiamati a realizzare la propria attività con crescenti livelli

di efficienza, efficacia, qualità e, in generale, di professionalità: in altri termini,

sono chiamati a “fare bene il bene”, ma soprattutto, a farne tanto; il che

impone loro di sviluppare una grande capacità di reperire le risorse e

soprattutto gestirle al meglio nel tempo.

“Fare male il bene”, cioè con bassi livelli di qualità e/o con elevati sprechi di

risorse costituisce, sostanzialmente, una situazione di non perseguimento della

missione istituzionale, che di fatto, allontana l’ente dai propri valori fondanti e

soprattutto dalla fiducia delle persone; mentre “fare poco bene” significa di

fatto marginalità in un contesto che richiede invece una moltiplicazione degli

sforzi nel campo sociale.

Entrambe sono, quindi, chiaramente situazioni anacronistiche nella società

moderna.

Bilancio Preventivo e Bilancio Consuntivo

Uno degli strumenti necessari per fare “bene il bene” è proprio il Bilancio

Preventivo, che gli enti non profit devono imparare a redigere al meglio per

poter orientare con successo le proprie organizzazioni verso il raggiungimento

delle finalità istituzionali indicate dagli statuti.

Spesso, nella cultura aziendale tradizionale, soprattutto in quella degli enti non

profit, si tende a ritenere, erroneamente, che il Bilancio Consuntivo costituisca

lo strumento amministrativo-gestionale di maggiore importanza, riservando, di

conseguenza, pochissima attenzione allo strumento del “Bilancio Preventivo”.

Che il Bilancio Consuntivo sia importante è fuori di dubbio, se non altro per i

suoi risvolti fiscali: fare male un Bilancio Consuntivo significa inevitabilmente

80

fare male la dichiarazione dei redditi dell’ente e, fare male quest’ultima,

significa incorrere nel rischio di sanzioni di natura quanto meno tributaria.

Tuttavia tale documento, dal punto di vista strettamente gestionale, non ha

una grande rilevanza, nel senso che esso riporta gli effetti di operazioni che si

sono già concluse e su cui nulla è più possibile fare.

Totalmente diverso invece il ruolo e l’importanza gestionale del Bilancio

Preventivo il quale è il vero documento direzionale realmente, uno strumento

fondamentale per orientare le operazioni gestionali future dell’ente.

In termini gestionali, è molto più grave sbagliare un Bilancio Preventivo che un

Consuntivo.

Pensiamo, ad esempio, ad un Bilancio Preventivo redatto con numeri del tutto

arbitrari o non sufficientemente meditati, che arriva ad esprimere un totale di

costi per l’anno successivo notevolmente inferiore a quello che invece l’ente

avrebbe potuto stimare se avesse condotto un profondo processo di analisi dei

costi e dei ricavi dell’ente.

Sottostimare i costi in sede di Bilancio Preventivo, o peggio ancora scrivere

valori simbolici, significa quindi esporre l’ente ad una serie di costi futuri che

non troveranno copertura nelle entrate previste, con conseguenti effetti di

squilibrio finanziario.

La determinazione delle previsioni di Entrata e di Uscita legate a qualsiasi

attività svolta dalle singole organizzazioni non profit è inevitabilmente funzione

di una serie di ipotesi circa la tipologia, la quantità dei servizi che si intende

erogare nell’anno successivo, circa la quantità delle risorse che è necessario

impiegare per offrire quel livello di servizi, circa la politica di prezzo che si

intende applicare ecc.: tutto ciò significa che il Bilancio Preventivo, è il risultato

di una serie di ragionamenti, valutazioni, dati provenienti da tutta

l’organizzazione e successivamente assemblate da una specifica funzione. E’

cioè il frutto di ragionamenti fatti da tutte le unità periferiche che compongono

l’organizzazione: ragionamenti che vanno opportunamente guidati da coloro

che hanno la responsabilità direttiva complessiva dell’organizzazione stessa.

Processo di redazione del Bilancio Preventivo

Il Bilancio Preventivo è il frutto dell’attività di programmazione che deve avere

luogo periodicamente in ciascun ambito dell’organizzazione: ciascuna unità

organizzata o gruppo deve fornire i propri obiettivi futuri in termini di servizi

che si intende produrre, di prezzi che si intende applicare, di personale che si

intende impiegare, di attrezzature utilizzate o che è necessario acquistare, in

modo che l’organizzazione possa valutarle, discuterle, verificare per tempo le

proprie esigenze complessive e confrontarle con le risorse disponibili nonché

possa individuare le risorse che è necessario reperire o che altrimenti non è

possibile raccogliere.

Il Bilancio Preventivo non è quindi, come qualcuno ancora pensa una “cosa da

ragionieri”.

In particolare, attivare un serio processo di redazione del bilancio preventivo

consente:

1. una maggiore consapevolezza degli obiettivi dell’organizzazione;

2. una più efficace ripartizione delle risorse disponibili;

3. una maggiore coordinamento delle operazioni di gestione; 81

4. un maggiore controllo dell’attività di gestione confrontando i dati di

preventivo con quelli di consuntivo di periodo in modo da rilevare gli

“scostamenti” e quindi attuare tutti i correttivi necessari;

5. una maggiore possibilità di individuare le eventuali inefficienze.

13.b.1.2 La conoscenza associativa

Oggi un buon esercizio del ruolo dirigenziale nell’organizzazioni non profit

comporta, oltre alla tradizionale funzione di governo del perseguimento delle

finalità istituzionali dell'organizzazione, anche e soprattutto l'attenzione e il

sostegno ai processi di motivazione, rimotivazione e coinvolgimento delle

persone all'interno del binomio partecipazione e produttività. Essere nella

leadership organizzativa richiede certamente competenze tecniche

(programmazione, organizzazione, controllo, valutazione, ecc.), ma richiede

altresì competenze di natura emozionale (equilibrio emotivo, autonomia,

tolleranza dell'incertezza, creatività, intuizione) e socio-relazionale

(comunicazione, empatia, negoziazione, conduzione di gruppi, ecc.).

Ed è lo sviluppo e la comunicazione della conoscenza “comunitaria”

diventa una dimensione centrale in quanto consente l'integrazione

organizzativa intesa come luogo strategico per la elaborazione delle politiche e

delle scelte rendendole compatibili e funzionali alla sicurezza del ruolo, al

mantenimento della motivazione, al desiderio di protagonismo.

La conoscenza è da considerare non solo come uno strumento di lavoro

(professionalità) ma anche e soprattutto come patrimonio e come identità

rappresentabile. E’ patrimonio nella sua dimensione interna in quanto realizza

da un verso e contribuisce a mantenere dall’altro: identità, appartenenza,

cambiamento progressivo e correlato al contesto (identità dinamica e plurale),

innovazione; è identità rappresentabile nella sua dimensione esterna in quanto

crea l’immagine che viene veicolata.

La conoscenza non è però la mera somma di informazioni e dati

giustapposti collocata in un “contenitore”. Conoscenza è l’insieme correlato di

dati e informazioni tale da creare un corpus organico, per quanto articolato e

vario. Essa si acquisisce sia su un piano logico/concettuale, sia su un piano

esperienziale; l’unica condizione che pone per essere autentica conoscenza

associativa è quella di poter agire sui dati e le informazioni in maniera

consapevole, finalizzata e coerente con la mission, la vision, i principi operativi,

i principi etici e la prassi accreditata dell’organizzazione di cui è figlia.

La conoscenza ha una doppia forma: si presenta sia come esplicita che

come tacita (implicita); nella sua forma esplicita è rappresentata dall’insieme

delle informazioni, brevetti, marchi, documenti, strategie, regole, procedure

ecc. codificate e, quindi , tangibili, disponibili, fruibili, trasmissibili, conservabili

ancorché non organizzata in un corpus (grezza). Nella sua forma tacita (per

definizione non organizzata in un corpus) riguarda le informazioni non

codificate e documentate quali le competenze, i valori, le capacità, le intuizioni,

le esperienze, il sapere dei singoli e/o dei gruppi di lavoro o di servizio.

Entrambe le forme in quanto “conoscenza creabile”, se integrate, correlate,

rese coerenti e formalizzate possono diventare la conoscenza

dell’organizzazioni non profit (intesa come un tutto comunitario), il patrimonio

collettivo che la rende unica. 82

creare conoscenza trasformarla in conoscenza associativa

Da individuale a collettiva Codificare

Da esperienziale a teorica Comunicare

Da teorica ad operativa Archiviare

Aggiornare

PROCESSO DI LEARNING ORGANIZATION CHE RICHIEDE AZIONI DI KNOWLEDGE

MANAGEMENT

13.b.1.3. La leadership empowered

E’ proprio dentro questa logica che si colloca la necessità di una direzione

collettiva e partecipata, di un decentramento diffuso delle responsabilità, del

potenziamento delle funzioni e degli spazi di ascolto, attenzione,

comprensione, dialogo e promozione; è proprio questa logica che esprime,

nello sviluppo dei processi di identità ed appartenenza, una nuova centralità

nelle attenzioni del lavoro dirigenziale: il lavoro di cura, the people care.

Si afferma cioè una visione della leadership caratterizzata dalla capacità di

sostenere la crescita delle persone attraverso l'assunzione di una posizione

periferica all'interno dei processi operativi ma centrale: nelle dinamiche

affettivo/relazionali, nei vissuti di sicurezza/insicurezza, nell’immagine di buon

governo accogliente e donativa.

La teoria dell'empowerment, si inserisce in questa concezione di

valorizzazione delle caratteristiche collettive dei processi di organizzazione

(configurandosi come alternativa al binomio comando/obbedienza), dove la

concezione del potere è tesa alla crescita della capacità di lavoro insieme e dei

legami di appartenenza e condivisione della mission e della vision.

La leadership che emerge dalle teorie dell'empowerment è un soggetto

(singolo o collettivo) che si rappresenta come autoriflessivo e adulto e come

primus inter pares; in questo senso la leadership empowered socializza il

proprio ruolo, si mette a disposizione e sacrifica pezzi del proprio sapere per

arricchire i collaboratori, aumentare il loro benessere lavorativo; solo così il

lavoro e l’impegno tendono a qualificarsi come servizio favorendo la produzione

di legami e l’attivazione di responsabilità sociale.

Esistono però dei limiti forti che appartengono a questa idea:

in primo luogo, per attivare dinamiche empowered è necessario che, oltre

alla disponibilità dei leader a socializzare pezzi di potere e conoscenze e a

ricondurre ad una dimensione non costrittiva l'esercizio dell’autorità, vi sia la

disponibilità dei collaboratori a sopportare l'ansia della responsabilità, della

discrezionalità e del protagonismo;

in secondo luogo, vi è una idealizzazione del lavoro di gruppo come

produttivo e luogo di crescita personale, negando la complessità propria del

lavorare insieme e gli aspetti di conflitto e di sofferenza presenti nella

dimensione gruppale;

in terzo luogo viene rimossa, l’idea della possibile esistenza di soggettività

portatrici di interessi personali e/o divergenti. 83

L’azione di governo dell’organizzazioni non profit pertanto non può non essere

pedagogica.

13.b.1.4. Il potere

L'analisi delle rappresentazioni del potere organizzativo nelle realtà del

Terzo Settore va contestualizzata all'interno della specificità giuridico-

istituzionale che la vede molto più simile a un istituto di democrazia

rappresentativa che non ad un'impresa tradizionale.

E’ l'Assemblea dei soci che periodicamente, e sulla base di un

programma strategico, elegge il Consiglio di Amministrazione quale proprio

organismo rappresentativo; a sua volta il Consiglio di Amministrazione

individua il Presidente, lo staff direttivo e i quadri intermedi e gestisce

operativamente le strategie dell'organizzazione all'interno di un arco temporale

delimitato.

Però il ruolo dirigenziale è solo formalmente transitorio, in quanto la

persistenza di presidenti e quadri indica una serie di complessità determinate

che vanno dalla formazione di élite e dallo sviluppo di specializzazioni funzionali

alla creazione di meccanismi di “captazio” del consenso, dalla presenza di

leadership carismatiche, dall’eccesso di delega alla scomodità di accettazione di

altri punti di vista ecc..

Una sovrapposizione tra legittimazione istituzionale e legittimazione

sociale delle funzioni alte di governo dell’organizzazioni non profit e la duplicità

del loro mandato tecnico e politico, costituiscono però un elemento di

originalità dell'esperienza anche se non privo di rischio di fenomeni ambigui e

complessi e di sovrapposizione di ruoli:

in primo luogo il dirigente è comunque un socio e in quanto tale sottoposto

agli stessi vincoli e diritti degli altri componenti;

in secondo luogo non è infrequente la duplice caratterizzazione di operatore

e dirigente;

in terzo luogo è da considerare che l’amovibilità, nel tempo, diventa quasi

impossibile per le relazioni e le competenze acquisite.

Una delle più frequenti forme di rappresentazione del potere interno, è

quella di una sua negazione a favore di un’affermazione di un codice

associativo/cooperativistico dove l'enfasi viene posta su un sostanziale

egualitarismo degli apporti individuali attraverso il primato del gruppo e

dell'assemblearismo democratico.

Vi è in queste rappresentazioni un'evidente rimozione delle differenze e

dei conflitti.

All'interno di questo contesto l'esercizio del ruolo dirigenziale viene

elaborato e rappresentato come scelta sacrificale di sé per il bene comune.

L'etica di servizio che esprime la rappresentazione del potere organizzativo

risulta pertanto congruente con la rappresentazione volontaristica e donativa

del compito istituzionale dell’impresa nella gestione di servizi a fasce di

popolazione svantaggiata e questa coerenza simbolica interna

dell'organizzazione, risulta strategicamente centrale per sostenere i processi di

legittimazione della leadership. 84

Il disinteresse nei confronti delle simbologie di potere, delle

regole/procedure e una caratterizzazione “purista” dell’esercizio del ruolo

dirigenziale, segnalano ulteriormente le caratteristiche principali che

frequentemente assumono i processi di negazione e di mimetismo del potere e

che consentono di rendere culturalmente accettate le asimmetrie e le

dipendenze presenti.

D'altro canto è proprio laddove l'esistenza della gerarchia viene rimossa

e i processi di autorità vengono negati che le dinamiche inter-soggettive

vengono consegnate al primato della personalizzazione spesso paternalista, a

forme di influenza sul contesto basate sulla seduzione, il prestigio, il carisma, il

lobbismo, la storia e la posizione. In questo ambito i conflitti, che così non

possono venire trattati come inerenti al compito, tendono ad assumere

caratterizzazioni ideologiche o personalistiche; vince l'ossessione della piena e

assoluta integrazione organizzativa e l'ideologizzazione di una organizzazioni

non profit organica senza fratture. Nella realtà dei vissuti e delle sofferenze

degli operatori tutto ciò si tramuta invece in disgregazioni, scissioni, sofferenze

e abbandoni. Ed è qui che trova terreno particolarmente fertile l'emergenza del

desiderio di leader carismatici; laddove l'idealizzazione

comunitaria/orizzontale/paritaria fallisce, alle persone non rimane che

confidare sulla presenza di un dirigente dotato di qualità straordinarie.

All'interno dei processi sopra descritti, tutte le organizzazioni non profit hanno

risposto elevando, a volte anche eccessivamente, il livello professionale degli

operatori e producendo di fatto, oltre ad una oggettiva ed evidente crisi delle

culture egualitaristiche, anche lo sviluppo di incertezze e conflitti generazionali

e professionali.

In altri termini i soci fondatori e i lavoratori storici si trovano ora a

confrontarsi con i propri investimenti lavorativi e, al contempo, con aspirazioni

professionali differenti dalle proprie; per esempio, alla storica centralità delle

componenti vocazionali, militanti e donative del lavoro, si affiancano ora

processi di investimenti lavorativi che rivendicano professionalità, possibilità di

carriera e, a volte, esprimono atteggiamenti strumentali e disincantati nei

confronti dell'attività lavorativa (si legga in questo senso, ad esempio, la

dinamica con il sindacato sviluppata in questi anni).

In questo contesto di generale aumento della complessità socio-organizzativa

perciò, si sono cominciati a sperimentare processi di autonomizzazione della

funzione dirigenziale e di gerarchizzazione delle forme di controllo e

coordinamento produttivo, che hanno sviluppato conflitti sui temi

dell'autonomia professionale e organizzativa e sulla qualità della democrazia

interna e, dall’altro lato hanno prodotto, negli stessi dirigenti, incertezze

progettuali ed emotive.

Questa riconfigurazione dell'identità individuale e collettiva, unitamente

alla riprogettazione dell'assetto organizzativo, ha prodotto sentimenti di

indecisione, impotenza, insicurezza fino all'abdicazione di ruolo e alla

produzione di un'organizzazione a volte acefala, a volte scoordinata o

eterogovernata.

13.b.2. La programmazione intesa come capacità di collegare l’agire con i

risultati, coerentemente con le finalità proprie dell’ente 85

Il fatto di avere fini non singoli ma comuni, dovrebbe rappresentare un punto

di forza a favore della buona organizzazione, dell’imprenditorialità,

dell’economicità del non profit. In realtà non è così, anzi.

Ecco, quindi, che occuparsi di economia, organizzazione, imprenditorialità nelle

istituzioni non profit, significa prima di tutto affrontare un duplice livello che

riguarda sia l’aspetto economico che quello culturale: spesso gli aspetti

economico-gestionali sono visti come antagonisti, dunque incompatibili rispetto

alle finalità sociali (mission) o, peggio, portatori di un pericolo di

contaminazione e snaturamento dei fini non profit.

Rispetto al primo, bisogna dire che esso si presenta con un diverso grado di

intensità a seconda della maggiore o minore stabilità e consistenza delle fonti

di finanziamento e delle risorse, indipendentemente dai risultati conseguiti:

all’aumentare del garantismo, aumenta la debolezza istituzionale nell’applicare

criteri di management.

Rispetto al secondo, quello culturale, anch’esso si presenta con un diverso

grado di intensità a seconda, questa volta, della maggiore o minore

radicalizzazione delle motivazioni sociali: all’aumentare dell’integralismo

aumenta la debolezza, meglio dire la resistenza culturale nell’applicare criteri di

management.

La metodologia fondamentale per collegare l’agire con i risultati e il tutto

coerentemente con le finalità proprie dell’ente è la programmazione e lo

strumento principe per la sua verifica è il controllo di gestione.

Il “controllo di gestione”

• 112

Controllare un’organizzazione: pubblica, privata o non profit significa

guidarla verso il raggiungimento della propria mission.

113

Il controllo ha lo scopo di favorire l’autoregolazione del sistema in modo da

consentirgli, attraverso modifiche ed aggiustamenti, di conseguire gli obiettivi

prefissati.

Lo strumento più indicato è il controllo di gestione che consiste in un processo

di monitoraggio diretto a:

- verificare lo stato di attuazione degli obiettivi programmati,

- analizzare le risorse messe in atto,

- comparare i costi e la quantità e qualità delle attività in svolgimento,

- riscontrare la funzionalità dell’assetto dell’organizzazione,

- valutare l’efficacia, l’efficienza e il livello di economicità nella

realizzazione delle finalità predefinite.

112

Le cinque forme del controllo:

compliance (osservanza): raccogliere informazioni per far rispettare le regole

• management control: raccogliere informazioni per tenere sotto controllo l’organizzazione

• accountability (rendicontabilità - trasparenza responsabilità): raccogliere informazioni per

• rendere conto dei risultati ottenuti

learning (imparare): raccogliere informazioni per capire se e come gli interventi funzionano

• policy and program design: raccogliere informazioni per orientare le scelte tra alternative di

• policy

113 Va distinta l’accezione di derivazione francese (contrôle), intesa nel senso di verifica della

regolarità dell'esercizio di una funzione, dall'accezione inglese (control), nel senso di pilotaggio,

guida, direzione. 86

Non è una forma di ispezione sull’attività dell’organizzazione ma un controllo

direzionale complessivo che accompagna costantemente la gestione per

supportarla e indirizzarla al meglio verso il raggiungimento degli obiettivi

fissati.

Il controllo di gestione consente ad una organizzazione di:

- tenere presente in ogni momento la sua missione (Chi sono? Dove sto

andando?)

- sapere quale è il suo “stato di salute” per poter sfruttare al meglio i

propri successi e saper correggere le criticità.

Non ha finalità repressive, ha natura collaborativa, è orientato al risultato.

Le sue caratteristiche fondamentali sono:

la globalità: il sistema investe tutti gli aspetti del funzionamento

• dell’organizzazione;

la congruenza degli obiettivi: il sistema deve essere strutturato in modo

• che gli obiettivi delle singole unità organizzative siano coerenti con gli

obiettivi dell’organizzazione considerata nel suo complesso;

la ritmicità:il processo di controllo direzionale si svolge secondo fasi e tempi

• predefiniti, mese dopo mese, anno dopo anno

L’ integrazione: un sistema di controllo direzionale è, o dovrebbe essere,

• coordinato e integrato in quanto i dati rilevati per uno scopo possono

differire da quelli rilevati per un altro scopo, ma la “quadratura” fra le

diverse serie di informazioni deve sempre essere possibile.

Controllo operativo, controllo economico e controllo di qualità

Il controllo operativo determina il grado di efficienza produttiva

• dell’organizzazione, verifica il grado di realizzazione delle attività

programmate, misura il grado di assorbimento delle risorse nelle varie linee

di attività, quantifica gli output realizzati.

Il controllo economico misura l’efficienza economica (economicità) della

• gestione, calcola il costo di gestione di ciascun Centro di Responsabilità,

determina il costo di realizzazione del singolo prodotto/servizio/attività.

Il controllo di qualità determina il grado di efficacia della gestione, misura i

• tempi di realizzazione delle singole attività, valuta il livello qualitativo degli

output realizzati, analizza il grado di soddisfacimento dei

clienti/destinatari/utenti.

L’importanza delle informazioni

Il sistema di controllo direzionale contiene tre tipi di informazioni:

relative alle previsioni di ciò che accadrà,

• i dati che scauriscono dal monitoraggio di ciò che accade ,

• di

• lo scostamento tra quanto previsto e quanto effettivamente accaduto.Disporre

informazioni sull’andamento gestionale consente di responsabilizzare i

comportamenti di tutti in modo da poter intervenire tempestivamente per

correggere le eventuali disfunzioni e affrontare al meglio gli imprevisti agendo

in modo concordato. Tutto ciò permette, inoltre, di accrescere il livello di

integrazione dell’organizzazione.

Sapere quali sono le aree in cui il buon andamento è stato conseguito e quelle

invece in cui sono presenti disfunzioni aiuta ad ottimizzare l’impiego delle

risorse, evitando gli sprechi e realizzando economie che permettono di

87


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154

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1.15 MB

AUTORE

Atreyu

PUBBLICATO

+1 anno fa


DESCRIZIONE DISPENSA

Questa dispensa fa riferimento al corso di Gestione e comunicazione delle organizzazioni no profit tenuto dalla prof.ssa Peruzzi e dal prof.Veronesi. Di seguito gli argomenti trattati: conformazione del Terzo Settore; il non profit; terziarizzazione dell’economia e il Terzo Settore; welfare state e enti locali; le Onlus; la Carta dei servizi.


DETTAGLI
Corso di laurea: Corso di laurea magistrale in comunicazione de pubblicità per pubbliche amministrazioni e non profit
SSD:
A.A.: 2011-2012

I contenuti di questa pagina costituiscono rielaborazioni personali del Publisher Atreyu di informazioni apprese con la frequenza delle lezioni di GESTIONE E COMUNICAZIONE DELLE ORGANIZZAZIONI NON PROFIT e studio autonomo di eventuali libri di riferimento in preparazione dell'esame finale o della tesi. Non devono intendersi come materiale ufficiale dell'università La Sapienza - Uniroma1 o del prof Peruzzi Gaia.

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