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in 2008, V, 87

Foro it.,

La «riforma della riforma»

dell’ordinamento giudiziario (*)

SOMMARIO:

I. Considerazioni generali (A. PIZZORUSSO)

II. L’accesso alla magistratura (T. GIOVANNETTI)

III. La carriera ed il controllo di professionalità (A. IACOBONI)

IV. La formazione e la scuola della magistratura (E. ROSSI)

V. Gli incarichi direttivi (R. FUZIO)

VI. Il pubblico ministero (G. SCARSELLI)

VII. Il ministro della giustizia (G. VERDE)

VIII. La Corte di cassazione (G. IMPAGNATIELLO)

IX. I consigli giudiziari ed il consiglio direttivo della Cassazione (B. GIANGIACOMO)

X. La responsabilità disciplinare: aspetti sostanziali (F. DAL CANTO)

XI. La responsabilità disciplinare: aspetti processuali (S. PANIZZA)

XII. La magistratura onoraria (P.P. SABATELLI)

I

Considerazioni generali

In precedenti occasioni si è cercato di esporre su queste colonne (1) lo stato di attuazione o di

inattuazione della VII disposizione transitoria della Costituzione la quale, dando per scontata

l’imminente emanazione di «una nuova legge sull’ordinamento giudiziario in conformità con la

Costituzione», consentiva la provvisoria osservanza delle norme dell’ordinamento giudiziario

vigente, per tali dovendosi intendere quelle norme, poste dal r.d. 30 gennaio 1941 n. 12, che non

fossero state abrogate o modificate nel periodo intercorso fino all’entrata in vigore della

Costituzione o che (come fu chiarito dalla giurisprudenza costituzionale e ordinaria formatasi

successivamente (2)) non fossero specificamente incompatibili con essa.

Si è visto così, in particolare, come nel corso di vari decenni, nessuno dei governi che si sono

succeduti dal 1948 in poi abbia mai presentato alle camere neppure un disegno di legge volto ad

assolvere tale impegno, e come, pur tuttavia, la disciplina prevista dal r.d. 12/41 sia stata per molti

versi esplicitamente o implicitamente modificata in vista quanto meno di un avvicinamento a

quanto stabilito in Costituzione fino a quando, nel corso della XIV legislatura, è stato presentato ed

approvato un disegno di legge il quale, lungi dall’attuare i principî costituzionali, appariva piuttosto

diretto ad aggirarli e ad eliminare quanto era stato fatto, fra il 1948 ed il 2001, per rendere operativa

una parte almeno di essi.

La riforma realizzata dal governo Berlusconi con la legge di delegazione 25 luglio 2005 n. 150 e

con i d.leg. 27 gennaio 2006 n. 25, sul consiglio direttivo della Corte di cassazione e sui consigli

giudiziari, 30 gennaio 2006 n. 26, sulla scuola superiore della magistratura, 20 febbraio 2006 n.

106, sul pubblico ministero, 23 febbraio 2006 n. 109, sul regime disciplinare, e 5 aprile 2006 n. 160,

sull’accesso nonché sulla progressione economica e di funzioni, aveva dato luogo a forti critiche,

tanto che nel programma elettorale dell’Unione in vista delle elezioni dell’aprile 2006 si leggeva,

nel quadro di un più ampio progetto riformatore attinente all’intero campo della giustizia, che

«l’ordinamento giudiziario approvato dal centrodestra definisce [...] una figura di magistrato non in

linea con l’autonomia e l’indipendenza della magistratura come previste dal dettato costituzionale, e

incide negativamente sulla celerità ed efficienza della giustizia, nel contempo non offrendo quelle

garanzie necessarie per dare al nostro paese una giustizia realmente eguale per tutti. Dobbiamo

quindi rimuovere tutti gli aspetti del nuovo ordinamento in stridente contrasto con i principî

costituzionali e, dove necessario, intervenire con provvedimenti di sospensione dell’efficacia di

quelle norme della legge delega che potrebbero ledere il principio di unità, uguaglianza e parità di

trattamento, e rendere impossibile successivamente un nuovo e diverso riordino della magistratura.

Del contempo, dobbiamo elaborare una normativa che coniughi professionalità, responsabilità e

deontologia di chi ha il delicato compito di amministrare la giustizia, in modo da attuare quanto

previsto dalla VII disposizione transitoria della Carta costituzionale».

Le l. 24 ottobre 2006 n. 269 e 30 luglio 2007 n. 111, adottate dalla maggioranza formatasi in

seguito alle elezioni dell’aprile 2006, hanno introdotto pertanto una serie di modifiche ai testi

normativi sopra elencati che hanno cercato di adempiere alla prima parte del programma così

enunciato, mentre i loro artefici hanno presumibilmente ritenuto impossibile impostare, in poco

tempo ed in una situazione politico-parlamentare assai difficile, anche la seconda parte di esso, cioè

la progettazione di un nuovo ordinamento giudiziario il quale non costituisse soltanto un

rabberciamento di quello inventato in Francia nell’epoca napoleonica e successivamente recepito,

nel corso dell’ottocento, in molti paesi europei fra cui l’Italia.

Tali leggi hanno eliminato le più importanti storture che erano state introdotte per ripristinare fra

organi giudiziari ed organi politici rapporti tali da mettere i titolari di questi ultimi (e gli esponenti

della classe dirigente in genere) al riparo da iniziative giudiziarie come quelle che avevano messo in

rilievo i gravi livelli di corruzione che avevano inquinato (e tuttora inquinano) la vita pubblica del

paese ed hanno invece conservato talune innovazioni, recepite nella legislazione del 2005-2006, che

erano state positivamente valutate nel corso dei precedenti decenni e che erano rimaste però

inattuate a causa dell’immobilismo imperante (come, ad esempio, la temporaneità degli incarichi

direttivi, l’istituzione della scuola della magistratura, o la tassatività delle ipotesi di responsabilità

disciplinare).

In concreto, il decreto 25/06 è stato modificato dall’art. 4 l. 111/07; il decreto 26/06 dall’art. 3 di

essa; i decreti 106/06 e 109/06 dall’art. 1, 2° e 3° comma, l. 269/06; il decreto 160/06 è stato

dapprima sospeso fino al 30 luglio 2007 dall’art. 1, 1° comma, l. 269/06 e poi modificato dagli art.

1 e 2 l. 111/07; infine, gli art. 2-4 l. 269/06 e 5-8 l. 111/07 hanno introdotto alcune disposizioni

accessorie.

Naturalmente, nessuno può pensare che le soluzioni ora adottate si presentino tutte come le migliori

possibili, anche perché alcune costituiscono indubbiamente il risultato di compromessi non

pienamente accettabili, ma esse possono valere quanto meno a cercare di superare la grave crisi di

legalità che si è manifestata in Italia in questi ultimi anni ed il cui completo superamento appare

ancora un obiettivo da perseguire, ma assai lontano da poter essere raggiunto. La riforma

dell’ordinamento giudiziario, tra l’altro, come a tutti è noto, non era l’unica legge adottata in quel

periodo per motivi tutt’altro che condivisibili e ben poche di tali leggi sono state fin qui rimosse e vi

è chi annuncia il ripristino di misure come quelle contenute nella l. 150/05 per il caso che la

situazione politica subisca un nuovo rovesciamento.

Ma, al di là dei problemi determinati dalle vicissitudini collegate alla crisi costituzionale in corso,

sembra chiaro che una riforma dell’ordinamento giudiziario come quella prevista dalla VII

disposizione transitoria della Costituzione richiederebbe di affrontare problemi di ben altra

complessità, che le leggi adottate in questo periodo hanno appena avviato (come nel caso della

scuola della magistratura), ovvero hanno completamente ignorato (come, ad esempio, nel caso della

Corte di cassazione).

Per impostare una riforma dell’ordinamento giudiziario quale quella di cui i critici del sistema

francese recepito in Italia avevano parlato fin dalla seconda metà del XIX secolo (3) occorrerebbe,

innanzi tutto, immaginare un sistema di reclutamento che consenta di riservare le funzioni più

importanti a giuristi i quali abbiano una formazione professionale pienamente adeguata allo

svolgimento di esse, liberandoli dalle innumerevoli funzioni di carattere puramente accessorio da

cui essi invece sono oggi spesso sommersi. Ma i problemi che un’impostazione di questo genere

implica sono assai difficili da risolvere, poiché è dubbio che il nostro sistema educativo sia in grado

2

di preparare un numero adeguato di giuristi di livello elevato disposti a dedicarsi a compiti di questo

genere e probabilmente anche un numero adeguato di loro collaboratori che possano preparare

efficacemente il lavoro (anche se queste prospettive venissero realizzate in una logica tendente a

circoscrivere il ricorso all’intervento del giudice e quindi tale da consentire una riduzione del

numero dei magistrati). Anche se si riuscirà a realizzare la scuola ora prevista dalla legge, le

difficoltà che essa incontrerà saranno verosimilmente cospicue, a giudicare da quelle che incontrano

le altre istituzioni che assolvono compiti di questo genere, a cominciare dalle stesse università. E

difficoltà di questo genere rendono malagevole immaginare come potrebbe funzionare una riforma,

spesso invocata sulla base di validi argomenti, come quella che si suole indicare quando si auspica

la realizzazione di un «ufficio del giudice».

Al miglioramento della qualità del personale dovrebbe altresì corrispondere l’adozione di metodi

che consentano di realizzare forme di selezione degli affari così da riservare l’impegno dei

magistrati allo studio delle questioni che realmente lo meritano, come avviene negli ordinamenti dei

paesi più progrediti. E basta accennare a questo genere di difficoltà per comprendere come il

superamento di esse si scontri con ostacoli di ogni tipo, i quali hanno sempre imposto soluzioni di

tutt’altro genere. Difficoltà di ogni genere derivano inoltre dall’intreccio dei problemi di

ordinamento giudiziario con quelli relativi alle leggi processuali, amministrative, tributarie e di altri

tipi ancora, che accrescono enormemente la loro casistica.

Indubbiamente, nelle difficili circostanze politico-parlamentari del momento, il conseguimento dei

limitati obiettivi che le due leggi sopra ricordate hanno perseguito costituiva assai probabilmente il

massimo che si potesse ottenere. Ma è ovvio che questi risultati non possono essere considerati

come un punto di arrivo e che il lavoro dovrebbe continuare ove si potesse realizzare una situazione

nella quale fosse possibile tenere conto dell’evoluzione degli studi e delle esperienze. L’imponente

sviluppo dei rapporti culturali fra i diversi paesi che si è avuto in questi ultimi decenni offre oggi

accresciute possibilità di valutare questi studi e queste esperienze e di preparare progetti di elevato

valore scientifico e pratico assai più di quanto fosse possibile in passato. Ma raramente è possibile

percorrere queste vie in modo fruttuoso.

Sotto questo punto di osservazione, non si può non registrare come un fatto positivo il progressivo

reinserimento dell’ordinamento giudiziario fra le discipline che costituiscono oggetto

d’insegnamento e di studio nell’ambito delle facoltà di giurisprudenza, dopo che per circa un secolo

ne era stato inspiegabilmente escluso (4). Stupisce invero notare come ciò sia avvenuto soltanto per

iniziative delle facoltà stesse, una volta liberate dai vincoli che precedentemente glielo impedivano,

senza che nessun impulso in questa direzione sia pervenuto dalle istituzioni costituzionali che più

direttamente dovrebbero occuparsi dei problemi della giustizia. Ma certamente gli interventi che

sarebbero necessari sono di ben altra portata. ALESSANDRO PIZZORUSSO

II

L’accesso alla magistratura

La riforma della disciplina dell’accesso in magistratura, contenuta nella l. 25 luglio 2005 n. 150 e

nel successivo d.leg. 5 aprile 2006 n. 160, è stata dapprima sospesa dalla l. 24 ottobre 2006 n. 269, e

quindi ulteriormente modificata dalla l. 30 luglio 2007 n. 111, recante, appunto, «modifiche alle

norme sull’ordinamento giudiziario». In particolare, l’art. 1, 1° comma, l. n. 269 del 2006 aveva

sospeso fino al 31 luglio 2007 l’efficacia delle disposizioni del d.leg. n. 160 del 2006, e quindi

anche delle norme in tema di accesso in magistratura in esso ricomprese, mentre l’art. 1 l. n. 111 del

2007 ha previsto una serie di modifiche delle disposizioni del capo I d.leg. n. 160 del 2006

(intitolato oggi «disposizioni in tema di ammissione in magistratura e tirocinio», anziché

«disposizioni in tema di ammissione in magistratura e uditorato»).

3

Venendo subito ad esaminare le principali modifiche derivanti dall’ultimo intervento legislativo, si

registra, oltre al mutamento nella definizione stessa del concorso, non più denominato concorso per

«uditore giudiziario», ma concorso per «magistrato ordinario», la totale sostituzione dell’art. 1

d.leg. n. 160 del 2006. La cadenza annuale, già prevista nella formulazione precedente, è

confermata, ma è resa più elastica dalla precisazione che il concorso si terrà «di norma» ogni anno,

«in relazione ai posti vacanti e a quelli che si renderanno vacanti nel quadriennio successivo, per i

quali può essere attivata la procedura di reclutamento». È stata altresì abrogata la previsione

secondo cui le prove avrebbero dovuto svolgersi sempre in un determinato periodo, vale a dire nei

giorni immediatamente prossimi al 15 settembre e comunque nei trenta giorni precedenti o

successivi.

Per quanto riguarda le prove concorsuali, oltre alla precisazione per cui la prova scritta consisterà

nello svolgimento di tre «elaborati teorici» su diritto civile, penale e amministrativo, si registrano

alcune, sia pur lievi, modifiche quanto alle materie oggetto della prova orale, nel senso che si

sostituisce al «diritto industriale» il «diritto fallimentare», si specifica che il diritto internazionale è

tanto quello «pubblico» quanto quello «privato», si attribuisce la dignità di autonoma materia di

esame all’«ordinamento giudiziario», e si precisa che la prova di lingua straniera consisterà in un

«colloquio» su una lingua scelta dal candidato tra inglese, spagnolo, francese e tedesco (anziché

«tra quelle ufficiali dell’Unione europea»). La votazione minima complessiva per ottenere

l’idoneità sale da centocinque a centootto punti. Sempre in tema di votazione, significativa pare la

precisazione per cui le esigenze di motivazione derivanti dall’art. 3 l. n. 241 del 1990 sono

soddisfatte dalla mera indicazione del voto in cifre, nel caso di esito positivo, e dalla sola formula

«non idoneo», in caso contrario.

Tuttavia, la novità più rilevante per quanto riguarda l’articolo in questione — e, probabilmente,

l’intera disciplina dell’accesso — consiste senz’altro nell’abrogazione di due delle norme che più

hanno fatto discutere con riferimento alla disciplina posta dalla riforma Castelli, e che avevano

suscitato fondati dubbi non solo di opportunità, ma anche di legittimità costituzionale: è stata,

infatti, cancellata tanto la previsione dell’obbligo per il candidato di indicare nella domanda di

partecipazione al concorso, a pena di inammissibilità, se intendesse accedere a posti nella funzione

giudicante ovvero requirente, quanto la previsione dell’ulteriore prova di esame consistente nel non

meglio definito «colloquio psico-attitudinale». La scelta di eliminare tali previsioni ha, in via

conseguenziale, condotto all’abrogazione del 2° comma dell’art. 8 d.leg. n. 160 del 2006, il quale

prevedeva che l’indicazione delle funzioni cui il candidato avrebbe voluto essere assegnato una

volta vinto il concorso costituisse titolo preferenziale su ogni altro ai fini dell’attribuzione della sede

di prima destinazione nell’ambito della funzione indicata.

Per quanto riguarda i requisiti necessari per partecipare al concorso, la l. n. 111 del 2007 ha

apportato alcune modifiche alla disciplina contenuta nel d.leg. n. 160 del 2006, tenendo comunque

ferma la logica di fondo della riforma Castelli, vale a dire la configurazione del concorso per

l’accesso in magistratura come concorso di «secondo grado». Le modifiche sembrano, quindi,

riducibili a due tipi d’intervento: da un lato, modifiche e precisazioni riguardanti i singoli requisiti

già previsti dal d.leg. n. 160 del 2006, d’altro lato, la previsione di titoli ulteriori di legittimazione ai

fini della partecipazione al concorso. Alla prima tipologia sono riconducibili: la previsione

riguardante i dipendenti pubblici, per i quali si è specificato che devono avere «qualifica

dirigenziale» o appartenere «alla ex area direttiva, della pubblica amministrazione, degli enti

pubblici a carattere nazionale e degli enti locali», con almeno cinque anni di anzianità nella

qualifica o nelle predette carriere (anziché tre); la previsione dell’iscrizione all’albo degli avvocati

senza essere incorsi in sanzioni disciplinari (in precedenza era sufficiente il mero conseguimento

dell’abilitazione forense); la previsione del previo svolgimento per almeno sei anni (anziché

quattro) delle funzioni di magistrato onorario. Al secondo gruppo pare, invece, riconducibile la

previsione dei seguenti titoli di legittimazione: essere magistrati amministrativi e contabili; essere

procuratori dello Stato; essere dipendenti dello Stato, con qualifica dirigenziale o appartenenti ad

una delle posizioni dell’area C prevista dal vigente contratto collettivo nazionale di lavoro,

comparto ministeri, con almeno cinque anni di anzianità nella qualifica, che abbiano costituito il

4

rapporto di lavoro a seguito di concorso per il quale era richiesto il possesso del diploma di laurea in

giurisprudenza conseguito, salvo che non si tratti di seconda laurea, al termine di un corso

universitario di durata non inferiore a quattro anni; appartenere al personale universitario di ruolo

docente di materie giuridiche in possesso del diploma di laurea in giurisprudenza. In ogni caso la

legge precisa che «ai fini dell’anzianità minima di servizio necessaria per l’ammissione non sono

cumulabili le anzianità maturate in più categorie fra quelle previste» (art. 1, 3° comma, lett. b, l. n.

111 del 2007, che modifica l’art. 2 d.leg. n. 160 del 2006).

Per quanto riguarda gli altri requisiti riguardanti la persona del candidato, si registra, oltre

all’abrogazione di ogni riferimento all’età dell’aspirante magistrato (che il 2° comma dell’art. 2

d.leg. n. 160 del 2006 disponeva compresa tra i ventuno ed i quarant’anni), l’espresso inserimento

del requisito della «condotta incensurabile» (art. 2, 2° comma, lett. b bis, peraltro già ricavabile dal

successivo 4° comma) e di quello del non essere stati dichiarati per tre volte non idonei nel

concorso per esami alla data di scadenza del termine per la presentazione della domanda (parimenti

già desumibile dall’art. 7, 1° comma, del decreto).

Alcune novità si registrano, invece, sul piano della composizione della commissione esaminatrice e

su quello della disciplina dello svolgimento dei suoi lavori. Dal primo punto di vista, è abbandonata

l’opzione, contenuta nel d.leg. n. 160 del 2006, per una commissione a composizione

numericamente variabile, essendo previsto un ritorno ad un numero fisso di membri: l’art. 1, 6°

comma, lett. b), l. n. 111 del 2007 prevede, infatti, oltre alla sostituzione del vigente 1° comma,

l’inserimento di un nuovo comma 1 bis, secondo cui la «commissione del concorso è composta da

un magistrato il quale abbia conseguito la sesta valutazione di professionalità, che la presiede, da

venti magistrati che abbiano conseguito almeno la terza valutazione di professionalità, da cinque

professori universitari di ruolo titolari di insegnamenti nelle materie oggetto di esame [...] nominati

su proposta del consiglio universitario nazionale, e da tre avvocati iscritti all’albo speciale dei

patrocinanti dinanzi alle magistrature superiori, nominati su proposta del Consiglio nazionale

forense». Ferma restando l’impossibilità di nominare componenti della commissione magistrati,

avvocati e professori universitari che abbiano fatto parte della commissione in uno degli ultimi tre

concorsi precedentemente banditi, si aggiunge, quale ulteriore condizione di nomina, il fatto che

essi non abbiano prestato, nei dieci anni precedenti, a qualsiasi titolo e modo, attività di docenza

nelle scuole di preparazione al concorso per magistrato ordinario. Potranno, invece, essere nominati

commissari non solo magistrati a riposo da non più di due anni (anziché cinque), ma anche

professori universitari a riposo da non più di cinque anni (a condizione, naturalmente, che, all’atto

della cessazione dal servizio, entrambi fossero in possesso dei requisiti per la nomina).

Dal secondo punto di vista — quello, cioè, dello svolgimento dei lavori della commissione — la l.

n. 111 del 2007 cerca di porre regole più precise e rigorose di quelle previste dal decreto legislativo.

Tale volontà sembra trasparire, in primo luogo, non tanto dalla previsione secondo cui la

commissione definisce, all’atto del suo insediamento, i criteri per la «valutazione omogenea degli

elaborati scritti» e quelli per la valutazione delle prove orali «prima dell’inizio delle stesse», quanto

dalla specificazione per cui alle sedute per la definizione dei suddetti criteri «devono partecipare

tutti i componenti della commissione, salvi i casi di forza maggiore e legittimo impedimento, la cui

valutazione è rimessa al Consiglio superiore della magistratura»: il fatto che, in caso di mancata

partecipazione, senza adeguata giustificazione, a una di tali sedute, il Consiglio superiore possa

deliberare la revoca del componente e la sua sostituzione sembra esprimere la volontà del

legislatore di rendere massimo il coinvolgimento di tutti i commissari, allo scopo, evidentemente, di

ottenere un grado il più possibile elevato di omogeneità nelle successive operazioni di valutazione

dei candidati. In secondo luogo, e nella stessa logica, il nuovo 6° comma dell’art. 5 d.leg. n. 160 del

2006 (come sostituito dall’art. 1, 6° comma, lett. g, l. n. 111 del 2007) subordina la possibilità

d’istituire sottocommissioni all’eventualità che i candidati che hanno portato a termine la prova

scritta siano più di trecento, stabilendo altresì che tale istituzione debba avvenire ad opera del

presidente «dopo aver provveduto alla valutazione di almeno venti candidati in seduta plenaria con

la partecipazione di tutti i componenti». A ciascuna sottocommissione saranno assegnati, secondo

criteri obiettivi, la metà dei candidati da esaminare, ferma restando la competenza della

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commissione a deliberare «su ogni oggetto eccedente la competenza delle sottocommissioni».

Inoltre, si prevede che per la valutazione degli elaborati scritti il presidente suddivida ciascuna

sottocommissione in tre collegi, composti ciascuno di almeno tre componenti, e che ciascun

collegio della medesima sottocommissione esamini gli elaborati di una delle materie oggetto della

prova relativamente ad ogni candidato.

Da ultimo, si segnala che, ai fini del raggiungimento dell’obiettivo dell’espletamento dell’intera

procedura concorsuale entro dodici mesi dalla data di conclusione delle prove scritte — obiettivo

già fissato dal 1° e 2° comma dell’art. 6 d.leg. n. 160 del 2006, invariato sul punto — il nuovo 7°

comma di tale disposizione prevede, oggi, che per ciascun mese le commissioni esaminino

«complessivamente» gli elaborati di almeno seicento candidati, mentre in precedenza si stabiliva, in

modo non del tutto perspicuo, che «la commissione, o ciascuna delle sottocommissioni [...],

esamina[sse] ogni mese gli elaborati scritti di almeno quattrocento candidati».

TOMMASO GIOVANNETTI

III

La carriera ed il controllo di professionalità

I. - Considerazioni generali. 1. - La centralità della carriera dei magistrati, già propria della l.

150/05, si ripropone nella riforma del 2007, che pur facendo propri alcuni dei principî ispiratori

della suddetta legge (come l’abbandono della tripartizione delle qualifiche e della loro scindibilità

dalle funzioni svolte; o ancora il superamento dell’anzianità come fattore pressoché dominante delle

progressioni), segna una cesura rispetto al salto all’indietro compiuto dalla riforma del 2005, tutta

tesa a far rivivere il burocratico e inefficiente metodo dei concorsi per titoli ed esami, collegandolo

strettamente al momento della formazione come passaggio determinante nelle progressioni, secondo

una scelta di enfatizzazione del ruolo della scuola superiore della magistratura, cui si sottendeva una

lesione delle prerogative del Consiglio superiore, con dubbio di violazione dell’art. 105 Cost.

Il sistema dei ruoli aperti basato sulla tripartizione delle qualifiche (magistrato di tribunale,

d’appello e di cassazione) comportava la normale elisione di un collegamento tra la qualifica

rivestita e le funzioni effettivamente svolte, e ciò aveva un senso a cospetto dell’inesistenza di altro

filtro che quello dell’anzianità e del «non demerito», quali fattori di base delle progressioni.

2. - La l. 150/05 aveva introdotto la correlazione tra qualifiche e funzioni, eliminando così ogni

forma di automatismo nelle prime, e riproponendo il sistema dei concorsi ai fini delle progressioni.

La l. 111/07 pone invece un sistema di sette fasce di anzianità, a cadenza quadriennale, in occasione

della quale ogni magistrato è sottoposto a una valutazione di professionalità. Questi gli aspetti

principali della riforma:

— a ogni fascia di anzianità si accompagna una valutazione di professionalità, ultima delle quali è

prevista ovviamente al ventottesimo anno dalla nomina;

— non v’è relazione diretta tra le funzioni svolte e la fascia di professionalità conseguita;

— il positivo esito della valutazione di professionalità, oltre a comportare il passaggio ad altra

classe stipendiale, legittima il magistrato ad accedere alle diverse funzioni, mediante concorso per

titoli; la qual cosa recide il vincolo, posto dalla l. 150/05, tra progressione e formazione, considerato

che quest’ultima assume rilievo solo mediato, attraverso la valutazione del parametro dell’impegno;

— l’anzianità, in quanto legata alle fasce di professionalità, diventa un requisito di legittimazione,

che soprattutto nel conferimento degli incarichi direttivi andrà valutato come indice (verificabile in

concreto) di maggiore esperienza professionale.

II. - La valutazione della professionalità. 1. - Ragioni di priorità logica consigliano di trattare per

primo questo fondamentale argomento. 6

L’art. 2, 2° comma, l. 111/07 introduce l’istituto della valutazione quadriennale della

professionalità, normativizzando criteri sostanziali già adottati dalla prassi del Consiglio superiore

della magistratura, che viene disciplinata anche sotto gli aspetti procedimentali.

L’oggetto della valutazione è dato dai parametri della capacità, della laboriosità, della diligenza e

dell’impegno.

Quanto al procedimento, esso si compendia in un giudizio del Consiglio superiore, espresso con

provvedimento motivato e trasmesso al ministro della giustizia per il conseguente decreto. Il

giudizio va inserito nel fascicolo personale del magistrato, ed è destinato ad essere valutato ai fini

dei tramutamenti, del conferimento delle funzioni e degli incarichi direttivi, e di ogni «... altro atto,

provvedimento o autorizzazione per incarico extragiudiziario». Una formula di chiusura che lascia

intendere la pregnanza dell’istituto, in vista della ricostruzione tendenzialmente completa e obiettiva

della personalità professionale del magistrato.

I contenuti dei quattro parametri della capacità, della laboriosità, della diligenza e dell’impegno

sono individuati legislativamente, mentre la loro valutazione è rimessa ai criteri obiettivi indicati

dal Consiglio superiore, e analiticamente disciplinati dalla deliberazione del 4 ottobre 2007

(circolare n. 20691 dell’8 ottobre 2007).

Va evidenziato che l’art. 11, 2° comma, pone un limite generale all’attività di valutazione, che non

può in nessun caso riguardare l’interpretazione delle norme né la delibazione del fatto e delle prove.

2. - In termini sostanziali, l’art. 11, 2° comma, lett. a), descrive la capacità facendo riferimento alla

preparazione giuridica e al grado di aggiornamento; al possesso delle tecniche argomentative e di

indagine, anche in riferimento all’esito degli affari nelle successive fasi; alla conduzione

dell’udienza; all’idoneità a utilizzare, dirigere e controllare l’apporto dei collaboratori.

Quanto alla laboriosità, la lett. b) fa riferimento alla produttività, intesa come numero e qualità degli

affari trattati, in relazione alla tipologia degli uffici e alle loro condizioni strutturali e organizzative,

ai tempi di smaltimento del lavoro, all’attività di collaborazione interna all’ufficio.

La lett. c) collega la diligenza all’assiduità e alla puntualità nella presenza in ufficio; al rispetto dei

termini di redazione e deposito dei provvedimenti e in genere di svolgimento delle attività

giudiziarie; alla partecipazione alle riunioni previste dall’ordinamento giudiziario per la discussione

e l’approfondimento delle innovazioni legislative, nonché per la conoscenza dell’evoluzione della

giurisprudenza.

L’impegno, infine, è descritto dalla lett. d) come disponibilità dei magistrati alle sostituzioni, alla

frequenza dei corsi di aggiornamento organizzati dalla scuola superiore della magistratura; alla

collaborazione alla soluzione dei problemi organizzativi e giuridici.

La richiamata delibera del 4 ottobre 2007, peraltro, individua anche tre condizioni generali, date

dall’indipendenza, dall’imparzialità e dall’equilibrio, valori direttamente posti dalla Costituzione, e

ritenuti imprescindibili ai fini di una positiva valutazione di professionalità. A supporto di tale

argomentazione v’è lo specifico aggancio normativo dell’art. 11, 4° comma, lett. f), che indica, tra

le fonti di cognizione acquisibili dal consiglio giudiziario, anche le segnalazioni del consiglio

dell’ordine degli avvocati su fatti specifici riguardanti situazioni di esercizio non indipendente della

funzione e comportamenti che rivelino nel magistrato mancanza di equilibrio.

La delibera, rispondendo all’esigenza di obiettività voluta dal legislatore, disciplina specifici

indicatori di acquisizione e di verifica di tutte le componenti dei quattro parametri sopra menzionati,

introducendo correttivi tali da adeguare il giudizio sul magistrato alle condizioni concrete nelle

quali il medesimo opera. Ad esempio, la verifica sull’esito dei provvedimenti nei successivi

passaggi processuali dovrà essere condotta secondo criteri non solo numerici ma qualitativi, a parte

le situazioni evidentemente anomali.

La laboriosità dovrà essere valutata tenendo conto di tutte le attività svolte dal magistrato per

ragioni d’ufficio, anche non strettamente giurisdizionali ma organizzative e d’istituto.

La valutazione della tempestività nel deposito dei provvedimenti e nel compimento delle attività

d’ufficio dovrà considerare la situazione complessiva degli uffici, mentre il rispetto dei tempi di

trattazione degli affari andrà valutato solo in presenza di segnalazioni e rilievi specifici, e ciò sia per

7

la mancanza di misuratori oggettivi, sia perché i processi sono solitamente trattati da più magistrati

in successione.

Quanto all’impegno, la delibera del Consiglio superiore pone come obbligatoria la partecipazione (o

almeno la domanda di partecipazione) annuale ai corsi di aggiornamento.

3. - Il procedimento di valutazione trova puntuale disciplina nel 4° comma dell’art. 11, e nella

richiamata delibera del 4 ottobre 2007, che si pone nella prospettiva di un rafforzamento delle

garanzie procedimentali, al fine di acquisire tutte le possibili fonti e di consentire al magistrato di

partecipare a tale processo conoscitivo, anche attraverso la specifica disciplina dell’accesso agli atti,

di cui al 14° comma.

Il procedimento deve essere avviato d’ufficio, come implicitamente postulato dall’art. 11, 1°

comma, in vista della scadenza del quadriennio. La circolare prevede che il Consiglio superiore

comunichi fin dall’anno precedente, ai consigli giudiziari, i nominativi dei magistrati in valutazione.

Il 4° e il 5° comma dello stesso art. 11 disciplinano l’acquisizione e la natura delle fonti di

cognizione, che possono sinteticamente distinguersi in tipiche e atipiche.

Le prime constano: delle informazioni disponibili presso il Consiglio superiore e il ministero della

giustizia; della relazione del magistrato sul lavoro svolto; delle statistiche comparate; degli atti e dei

provvedimenti redatti dal magistrato, scelti a campione; degli incarichi giudiziari ed extragiudiziari;

del rapporto e delle segnalazioni dei capi degli uffici, che dovranno tenere conto delle segnalazioni

di terzi e del consiglio dell’ordine degli avvocati. Le fonti c.d. atipiche consistono, genericamente,

nelle informazioni che i consigli giudiziari potranno assumere, dandone tempestiva comunicazione

al magistrato, su fatti specifici segnalati dai suoi componenti, dai dirigenti degli uffici o dal

consiglio dell’ordine degli avvocati.

4. - L’attività del consiglio giudiziario esita in un parere motivato, che va trasmesso al Consiglio

superiore e notificato al magistrato, che potrà, entro dieci giorni, far pervenire le proprie

osservazioni e chiedere di essere ascoltato.

La conclusione del procedimento consiste nel giudizio del Consiglio superiore, che va formulato

sulla base del parere del consiglio giudiziario e dei risultati delle ispezioni ordinarie. La norma (art.

11, 10° comma) prevede a sua volta una fonte atipica, consistente nella facoltà del Consiglio

superiore di assumere ulteriori elementi di conoscenza.

Il giudizio di professionalità può avere tre esiti: positivo, non positivo, negativo. Ricorre il primo

allorquando tutti i parametri raggiungano almeno il grado di sufficienza; ricorre il secondo quando

uno o più dei parametri presentino carenze; ricorre il terzo allorquando due o più dei parametri

valutati presentino carenze gravi, ovvero permangano carenze in uno o più dei parametri

precedentemente valutati con esito non positivo.

5. - Al giudizio di non positività consegue altra valutazione a distanza di un anno, restando nel

frattempo bloccato il nuovo trattamento economico o l’aumento periodico. Al giudizio negativo

consegue una nuova valutazione di professionalità dopo un biennio, nel corso del quale il Consiglio

superiore può disporre che il magistrato partecipi a uno o più corsi di riqualificazione. Può inoltre

disporre l’assegnazione del magistrato — previa sua audizione — a una diversa funzione nella

stessa sede, e precludergli l’accesso agli incarichi direttivi e semidirettivi e a funzioni specifiche.

Identiche le ricadute sul piano del trattamento economico, che però durano per l’intero biennio. Alla

formulazione di un secondo giudizio negativo è connessa la drastica conseguenza della dispensa del

magistrato, previa sua audizione.

6. - L’art. 5, 2° comma, l. 111/07 introduce una disciplina transitoria, in forza della quale le

valutazioni quadriennali saranno effettuate alla scadenza del primo periodo utile successivo

all’entrata in vigore del decreto, a partire dalla data del decreto di nomina a uditore giudiziario.

Nel silenzio della legge la circolare prevede l’attribuzione ai magistrati in servizio delle valutazioni

di professionalità corrispondenti alla fascia di anzianità, purché l’ultima valutazione (secondo

8

l’ordinamento previgente) sia stata positiva e non siano successivamente intervenute condanne

disciplinari o penali. Non si applica il riconoscimento delle nuove fasce, invece, ai magistrati la cui

ultima valutazione sia stata negativa; in tal caso essi saranno sottoposti a nuova valutazione dopo un

biennio dalla scadenza del periodo oggetto di valutazione.

È inoltre previsto, assai opportunamente, che la valutazione dell’attività del magistrato svolta

anteriormente all’entrata in vigore della delibera sia effettuata secondo i vecchi criteri dati con

circolare n. P-1275/85. Solo l’attività svolta dopo il suddetto discrimine temporale sarà sottoposta a

valutazione secondo la nuova disciplina.

II. - Le funzioni. 1. - Quanto all’individuazione delle funzioni, la l. 111/07 introduce la distinzione

tra funzioni di primo grado, di secondo grado e di legittimità, tanto per il settore giudicante quanto

per il settore requirente. In quest’ultimo, peraltro, viene introdotta la funzione di coordinamento

nazionale, collegata ai compiti della direzione nazionale antimafia. L’elenco delle molteplici

funzioni contenuto nell’art. 10 d.leg. 160/06, come sostituito dall’art. 2 l. 111/07, rispecchia il

modello processuale di primo e di secondo grado, con aggiunta delle funzioni direttive e

semidirettive elevate, già contemplate nel vecchio testo dell’art. 10 d.leg. 160/06.

2. - Come già visto, il sistema introdotto dalla l. 111/07 esclude una correlazione tra fascia di

valutazione raggiunta e funzioni concretamente esercitate. Peraltro, il possesso di determinate fasce

di professionalità è richiesto come condizione legittimante la domanda di conferimento delle

funzioni. Il nuovo testo dell’art. 12 d.leg. 160/06 prevede una griglia di corrispondenze tra le

funzioni individuate nell’art. 10 e le fasce di professionalità, intese queste ultime come requisiti di

legittimazione. Il 10° comma aggiunge, quali ulteriori requisiti per il conferimento delle funzioni

direttive e semidirettive, le pregresse esperienze di direzione e di organizzazione; la partecipazione

ai corsi di formazione; ogni altro elemento acquisito anche fuori del servizio in magistratura che

evidenzi l’attitudine direttiva. Questa va vista in relazione alla capacità di organizzare,

programmare e gestire le risorse; alla propensione all’uso di tecnologie avanzate; alla capacità di

valorizzare le attitudini dei magistrati e dei funzionari e di operare il controllo di gestione

sull’andamento generale dell’ufficio. Quanto alle funzioni direttive di legittimità, è richiesto che il

magistrato abbia svolto funzioni di legittimità per almeno quattro anni.

Del tutto particolare è la previsione del 13° comma che, a proposito delle funzioni di legittimità

(consigliere presso la Corte di cassazione e sostituto procuratore generale presso la stessa corte)

richiede la valutazione della capacità scientifica e di analisi delle norme, che va rimessa a una

commissione nominata dal Consiglio superiore della magistratura, e composta da tre magistrati, un

professore universitario e un avvocato. Il comma successivo prevede altresì la possibilità di

conferire le funzioni di legittimità, limitatamente al dieci per cento delle vacanze, a magistrati in

possesso della seconda o della terza fascia di professionalità, se in possesso di titoli scientifici e

professionali adeguati.

Tutti i procedimenti di conferimento delle funzioni presuppongono la domanda degli interessati e lo

svolgimento di una procedura concorsuale per soli titoli, che deve esitare nel provvedimento del

Consiglio superiore, preceduto dal parere del consiglio giudiziario.

Le più significative limitazioni al conferimento delle funzioni stanno, per i magistrati al termine del

tirocinio e anteriormente alla prima valutazione di professionalità, nella preclusione alle funzioni

requirenti, giudicanti monocratiche penali, di giudice per le indagini preliminari e di giudice

dell’udienza preliminare; e inoltre nel passaggio da funzioni giudicanti a requirenti, e viceversa, che

non è consentito per più di quattro volte nel corso della carriera, ed è comunque escluso all’interno

dello stesso distretto, di distretti della stessa regione, e infine verso il distretto di corte d’appello di

cui all’art. 11 c.p.p. Meccanismo che, diretto a evitare la più radicale scelta della separazione

assoluta delle funzioni (o addirittura delle carriere), appare mirato a far sì che la mutata disciplina

delle valutazioni comporti osmosi tra la funzione giudicante e quella requirente, anche attraverso la

previsione di strumenti di riqualificazione che permettano la più ampia condivisione di esperienze,

9

nell’ottica degli scopi di efficienza che la riforma annette al controllo di professionalità dei

magistrati. ALESSANDRO IACOBONI

V

Gli incarichi direttivi

Il parlamento è riuscito nell’impossibile: in due anni ha approvato due diverse discipline di

ordinamento giudiziario, dopo che la VII disposizione transitoria della Costituzione era rimasta, per

sessant’anni, un mero auspicio. La l. n. 111 del 2007 delinea lo statuto del magistrato dirigente

dell’ufficio giudiziario, con significative novità rispetto all’assetto finora vigente ed a quello

prefigurato nella riforma Castelli, in parte qua solo parzialmente entrata in vigore (su cui v. infra è

intervenuta Corte cost. 3 luglio 2007, n. 245).

Le funzioni direttive costituiscono ora solo una delle varie tipologie di funzioni che possono essere

svolte dai magistrati ordinari (art. 10).

1. - Elencazione degli uffici direttivi. Le funzioni direttive, con l’eccezione della funzione

requirente di coordinamento nazionale, si distinguono, in forma omologa in funzioni giudicanti e

requirenti: direttive di primo grado, direttive di primo grado elevato, direttive di secondo grado,

direttive di legittimità, direttive superiori e direttive apicali.

Per ogni tipologia di funzione direttiva è individuato (art. 10, dal 10° al 16° comma) uno specifico

ufficio; gli uffici (presidente e procuratore) sono pressoché corrispondenti nelle due funzioni,

giudicanti e requirenti, con le sole eccezioni di presidente del tribunale di sorveglianza (scompare la

figura dirigenziale del presidente della sezione per le indagini preliminari), di procuratore nazionale

antimafia e di presidente del tribunale superiore delle acque pubbliche.

2. - Limiti di età per il conferimento delle funzioni direttive (art. 35). Si è scritto un nuovo capitolo

del libro «senza fine» sui limiti anagrafici per l’accesso agli incarichi direttivi. Non si può dar conto

delle innumerevoli puntate precedenti. È sufficiente ribadire la totale irragionevolezza di modifiche

che incidono su norme di sistema che presuppongono un’intrinseca stabilità e richiamare la recente

sentenza della Corte costituzionale 3 luglio 2007, n. 245 (Foro it., 2007, I, 2647, con nota di

richiami e nota di N. PIGNATELLI; per i precedenti, R. FUZIO, La legge di riforma

dell’ordinamento giudiziario: Gli incarichi direttivi, id., 2006, V, 23) che, nel dichiarare

l’incostituzionalità della disciplina della l. n. 150 del 2005 e del d.leg. n. 20 del 2006, ha imposto la

determinazione dei nuovi limiti di età.

Le funzioni, giudicanti e requirenti, direttive di primo grado, elevate di primo grado, di secondo

grado, requirenti di coordinamento nazionale e di legittimità possono essere conferite

esclusivamente a magistrati che assicurino, per motivi anagrafici, una continuità di servizio di

almeno quattro anni, avendo come riferimento le disposizioni che consentono la facoltà di rimanere

in servizio sino a settantacinque anni (quindi il limite è di settantuno anni).

L’indicato limite di età può essere derogato solo se il magistrato, che abbia più di settantuno anni,

chieda ed ottenga la conferma nello stesso incarico.

L’indicata deroga costituisce una norma di raccordo con la disciplina della temporaneità degli

incarichi direttivi che, come vedremo, si limita a introdurre una temporaneità di sede piuttosto che

una temporaneità delle funzioni direttive.

Sono escluse da ogni limite di età le funzioni direttive superiori di legittimità (presidente aggiunto

della Corte di cassazione, presidente del tribunale superiore delle acque pubbliche, procuratore

generale aggiunto presso la Corte di cassazione) e le funzioni direttive apicali di primo presidente

della Corte di cassazione e di procuratore generale presso la Corte di cassazione.

10

3. - La legittimazione: requisiti (art. 12). L’accesso alle funzioni direttive, analogamente al

conferimento di ogni altra funzione, è consentito mediante concorso per soli titoli.

La partecipazione al concorso per il conferimento delle funzioni direttive è subordinata al requisito

generale di legittimazione individuato, per le singole tipologie di funzioni direttive, nell’avvenuto

conseguimento di una determinata classe di valutazione di professionalità, secondo la relativa

disciplina (art. 11 l. n. 111 del 2007) che prevede, ogni quadriennio, la valutazione di tutti i

magistrati fino al ventottesimo anno di attività.

Il requisito è stato fissato, rispettivamente: per le funzioni direttive di primo grado, nella terza

valutazione di professionalità; per le funzioni direttive di primo grado elevato, nella quarta

valutazione; per le funzioni direttive di secondo grado, per la funzione requirente di coordinamento

nazionale antimafia e per le funzioni direttive di legittimità, nella quinta valutazione; per le funzioni

direttive superiori di legittimità, nella sesta valutazione e per le funzioni direttive apicali, nella

settima valutazione.

4. - L’attitudine direttiva: i criteri attitudinali specifici (art. 12). Il parere attitudinale per il

conferimento delle funzioni direttive deve riguardare: a) gli elementi desunti dalle valutazioni di

professionalità; b) le pregresse esperienze di direzione, di organizzazione, di collaborazione e di

coordinamento investigativo nazionale e dei risultati conseguiti; c) i corsi di formazione in materia

organizzativa frequentati; d) ogni altro elemento, anche al di fuori del servizio, che evidenzi

l’attitudine direttiva.

Per i soli uffici direttivi di legittimità, oltre agli indicati elementi, è richiesto il pregresso

svolgimento delle funzioni di legittimità per almeno quattro anni.

Manca l’individuazione di specifici elementi caratterizzanti l’attitudine direttiva per gli uffici

direttivi di secondo grado.

Per la valutazione dell’attitudine direttiva sono stati, inoltre, stabiliti i seguenti parametri generali

fissati dall’art. 12, 12° comma:

— capacità di organizzare, programmare e gestire l’attività e le risorse in rapporto al tipo, alla

condizione strutturale dell’ufficio e alle relative dotazioni di mezzi e di personale;

— propensione all’impiego di tecnologie avanzate;

— capacità di valorizzare le attitudini dei magistrati e dei funzionari, nel rispetto delle individualità

e delle autonomie istituzionali;

— capacità di operare il controllo di gestione sull’andamento generale dell’ufficio;

— capacità di ideare e programmare e realizzare, con tempestività, gli adattamenti organizzativi e

gestionali;

— capacità di dare piena attuazione al progetto di organizzazione tabellare.

Si tratta di una griglia di elementi di notevole rilevanza che introduce, per la prima volta, a livello

legislativo, uno specifico contenuto cui ancorare la verifica delle attitudini allo svolgimento di

funzioni direttive (completamente assente nella l. n. 150 del 2005 e nell’originario d.leg. 160/06,

che si limitavano solo a prescrivere la valutazione dei titoli, della laboriosità e della capacità

organizzativa).

Agli indicati parametri si affiancheranno gli «indicatori oggettivi» dell’attitudine direttiva che

saranno individuati, d’intesa tra il Csm ed il ministro della giustizia (art. 11, 3° comma, lett. d),

come elementi omogenei cui dovranno essere ancorati i pareri di professionalità dei consigli

giudiziari.

Si tratta, anche in questo caso, di una previsione nuova che, se attuata in maniera adeguata,

dovrebbe consentire di strutturare un profilo professionale che esprima, attraverso le periodiche

valutazioni di professionalità, non solo la capacità, laboriosità, diligenza ed impegno, ma anche la

progressiva attitudine direttiva dimostrata dal magistrato nello svolgimento dell’attività.

La prescritta «intesa» con il ministro per l’elaborazione degli indicatori oggettivi si pone in stretta

correlazione con la previsione del «concerto» del ministro, sulla proposta della commissione

direttivi del Csm, e con le sue attribuzioni in tema di organizzazione e funzionamento dei servizi.

11

In attesa della definizione degli indicatori oggettivi, costituiranno validi parametri di riferimento

quelli già indicati, in linea generale, dalla legge che, del resto, ha tradotto in precetto normativo

primario molte delle indicazioni già contenute nelle circolari del Consiglio superiore.

In particolare, avranno valore gli elementi desunti dalle valutazioni di professionalità per le quali il

legislatore (con le specificazioni del Csm previste nella circolare n. 20691 dell’8 ottobre 2007,

<www.cosmag.it/circolari/quarta>) ha introdotto, tra gli elementi individualizzanti il contenuto di

ciascun parametro di professionalità, lo specifico riferimento alla capacità organizzativa ed

all’attitudine direttiva che ciascun magistrato deve saper esprimere: nello svolgimento delle proprie

funzioni, nella conduzione dell’udienza, nell’utilizzare e dirigere l’apporto dei collaboratori ed

ausiliari, nella produttività di lavoro, nella collaborazione all’attività organizzativa dell’ufficio e

nella partecipazione alla soluzione dei problemi di tipo organizzativo (v. art. 11, 2° comma, lett. a-

d).

5. - La temporaneità. Dopo anni di discussione e proposte, anche dell’Anm, si è posto termine alla

visione dell’incarico direttivo come tappa, più o meno finale, della carriera del magistrato che,

conseguita la funzione direttiva, poteva mantenerla sino al pensionamento ovvero al conferimento, a

domanda, di altro incarico direttivo. La «rimozione» dall’incarico poteva disporsi, sino ad oggi,

solo con provvedimento di incompatibilità, adottato ai sensi dell’art. 2 legge sulle guarentigie,

vigendo, anche per le funzioni direttive, il principio costituzionale dell’inamovibilità del giudice,

nonostante l’indubbia «particolarità» dell’incarico direttivo che, in linea di massima, comporta

prevalentemente funzioni di amministrazione della giurisdizione piuttosto che funzioni

giurisdizionali in senso stretto.

Il nuovo ordinamento prescrive, invece, che le funzioni direttive hanno natura temporanea e sono

conferite per la durata di quattro anni, con possibilità di conferma, per una sola volta, nello stesso

incarico e per un eguale periodo. Anche le funzioni direttive superiori di legittimità ed apicali hanno

natura temporanea anche se esse, non applicandosi il limite di età di settantuno anni, potranno, di

fatto, risultare temporanee solo per ragioni anagrafiche.

Alla scadenza del «primo mandato», il magistrato decade dall’incarico che gli è stato conferito per

quattro anni, ma può chiedere di essere confermato ovvero di essere assegnato ad altra funzione

anche direttiva. La legge non disciplina direttamente l’ulteriore connotato attribuito alla

temporaneità, cioè quello della temporaneità limitata alla sede e non anche alle funzioni, con la

conseguenza che chi ha ricoperto un ufficio direttivo, per quattro o otto anni, in una determinata

sede può concorrere, alla scadenza, per altro ufficio direttivo. Tale conclusione, che contrasta con il

dato letterale della norma che parla di «funzioni direttive» di natura temporanea, è convalidata, solo

in maniera indiretta ma decisiva, dalla disposizione che prevede che, «in caso di valutazione

negativa dopo il primo mandato, il magistrato non può partecipare a concorsi per il conferimento di

altri incarichi direttivi per cinque anni» (art. 45, 1° comma, ultima parte, d.leg. n. 160 del 2006).

Il testo originario del progetto ministeriale conteneva altre due significative disposizioni che

caratterizzavano una più marcata temporaneità delle funzioni. Il controllo biennale sulla gestione

dell’ufficio, in termini di efficacia ed efficienza dell’attività svolta, e l’espletamento di un regolare

concorso per il conferimento di un secondo incarico nella stessa sede e funzione.

Il controllo di gestione nel corso del mandato è stato soppresso (in tema, vedi il parere sulla riforma

del 31 maggio 2007 del Csm, <www.cosmag.it/pareri/2007>, che aveva apprezzato l’istituto ma

con perplessità e critiche alla disciplina delle modalità e ai criteri previsti per il controllo), mentre la

conferma nell’incarico è stata sottoposta a semplice valutazione dell’attività svolta con

un’attenuazione di fatto della temporaneità delle funzioni.

Spetterà al Csm disciplinare la fase ed il procedimento di conferma (domanda, termini, parere e

criteri). Nell’ambito della procedura di conferma nello stesso incarico, la valutazione negativa

comporta la non legittimazione del magistrato alla partecipazione a concorsi per altri incarichi

direttivi per la durata di cinque anni.

Una disciplina particolare è prevista per l’assegnazione «provvisoria» del magistrato alla scadenza

del suo mandato direttivo. Fino al momento in cui non prende possesso il nuovo titolare della

12

funzione direttiva, il dirigente «scaduto» è assegnato a funzioni non direttive nel medesimo ufficio

(potendo svolgere, quindi, se disponibili funzioni semidirettive); dopo l’insediamento del nuovo

magistrato dirigente e nelle more delle determinazioni del Consiglio superiore sulla sua

destinazione, il magistrato che ha precedentemente esercitato funzioni dirigenziali rimane assegnato

a funzioni né direttive né semidirettive.

Si tratta di disciplina generale che sarà, inevitabilmente, oggetto di ulteriore integrazione da parte

del Consiglio superiore della magistratura.

6. - Il procedimento di nomina. Il rilascio di un preventivo parere del consiglio giudiziario è

previsto, come momento procedurale obbligatorio, per ogni attribuzione di funzione (art. 13, 1°

comma), compreso il conferimento delle funzioni direttive disciplinato, sul piano procedimentale, in

maniera omogenea ad ogni altra attribuzione di funzione.

Il parere attitudinale del consiglio giudiziario sulla capacità direttiva del candidato, in precedenza

previsto solo dalle circolari del Csm, deve essere espresso con valutazione a) delle attitudini,

secondo gli indicati criteri specifici, b) del merito, in base ai giudizi di professionalità esistenti nel

fascicolo personale.

Al parere del consiglio giudiziario, segue l’attività della competente commissione del Csm che,

all’esito di eventuale istruttoria, redige la proposta da sottoporre al concerto con il ministro (la cui

disciplina è rimasta immutata, essendosi abrogata l’innovazione introdotta dalla riforma Castelli con

la l. n. 150 del 2005), da ultimo, interviene la deliberazione finale del plenum.

La valutazione del Csm è di tipo comparativo ed è espressa secondo le disposizioni interne

approvate con la circolare sul conferimento degli uffici direttivi n. 13000 del 1999 e successive

integrazioni (<www.cosmag.it/circolari/1999/quinta>).

La circolare è stata modificata con delibera del 21 novembre 2007

(<www.cosmag.it/circolari/2007/quinta>) per recepire le novità del nuovo ordinamento

principalmente in tema di valutazione dell’anzianità, sostanzialmente trasformata in mero requisito

di legittimazione, e di parere per il cambio di funzioni giudicanti-requirenti e viceversa.

7. - Il cambio di funzione e le incompatibilità (art. 13). La nuova disciplina legislativa ha

radicalmente modificato la possibilità di mutare le funzioni, da giudicanti a requirenti e viceversa,

introducendo un rigido sistema d’incompatibilità di carattere territoriale che si applica ad ogni

mutamento di funzioni e, quindi, anche nell’eventualità di conferimento di funzioni direttive.

Rinviando ad altro contributo sul tema (v. A. IACOBONI, La carriera ed il controllo di

professionalità, che precede), è qui opportuno rilevare che il conferimento degli incarichi direttivi

con mutamento di funzione — fermo restando l’applicazione del regime generale di incompatibilità

e relative deroghe — è subordinato al possesso di ulteriori requisiti e alla presenza di specifiche

condizioni. Il candidato: a) deve aver svolto servizio continuativo, per almeno cinque anni, nella

funzione esercitata al momento della domanda (ciò significa che non sarà possibile che un

magistrato con funzioni direttive giudicanti possa far domanda per il conferimento di funzioni

direttive requirenti alla scadenza del primo mandato se, prima dell’incarico direttivo, svolgeva

funzioni requirenti); b) deve avere partecipato ad un corso di qualificazione professionale (la

circolare del Csm, sia pur in un regime di prima applicazione, ritiene che sia sufficiente che

l’interessato, unitamente alla domanda di conferimento di funzioni, faccia richiesta di

partecipazione al corso di qualificazione; c) deve richiedere al consiglio giudiziario la valutazione

d’idoneità allo svolgimento delle diverse funzioni; d) non deve avere già mutato funzioni per

quattro volte nell’intera carriera (anche in questo caso la citata circolare del Csm ritiene tale

condizione immediatamente operativa).

8. - Il diritto transitorio. La temporaneità dell’esercizio delle funzioni direttive si applica con

efficacia dal 27 gennaio 2008 (centottantesimo giorno successivo all’entrata in vigore della l. n. 111

del 2007) anche per tutti i magistrati che già ricoprono incarichi direttivi. Da quella data, coloro che

hanno esercitato le funzioni da più di otto anni cessano dall’incarico, restando assegnati, con

13

funzioni non direttive nello stesso ufficio eventualmente anche in soprannumero. Ma, con d.l. 25

gennaio 2008 n. 3 (misure urgenti in materia di reggenza di uffici giudiziari), si è poi stabilito che i

predetti magistrati, in caso di mancanza del nuovo titolare, reggono il tribunale, la corte di appello,

le sezioni di tribunale o quelle di corte di appello, ovvero la procura generale della repubblica o la

procura della repubblica, per il periodo massimo di sei mesi, a decorrere dalla data di entrata in

vigore del presente decreto. Coloro che, invece, non hanno superato i termini di durata dell’incarico

continuano ad esercitare le loro funzioni sino alla scadenza del termine (quattro o otto anni dalla

data di conferimento).

La decadenza, quasi immediata, dall’incarico direttivo in atto (introdotta con un emendamento del

governo rispetto all’originario disegno di legge che prevedeva un più ampio e graduale periodo di

scadenza degli incarichi direttivi in corso) è stata ribadita dalla delibera del Consiglio superiore del

4 ottobre 2007 (Foro it., 2007, fasc. 10, Anticipazioni e novità, 18) in risposta ad un quesito di molti

magistrati dirigenti. L’affermazione pare del tutto coerente con il concetto di temporaneità nella

direzione dell’ufficio (G. VERDE, Cari magistrati, rischiate di perdere la fiducia, in Il Sole-24 Ore,

14 luglio 2007, rileva criticamente che un modello organizzativo del lavoro per il quale chi dirige lo

fa a tempo definito condanna il sistema all’inefficienza).

9. - Anzianità secondo la legge e le circolari del consiglio. L’anzianità, nel precedente assetto

ordinamentale, concorreva con gli altri criteri delle attitudini e del merito e, a parità, finiva per far

prevalere il magistrato più anziano nel conferimento dell’ufficio direttivo.

Un’attenuazione del peso rilevante dell’anzianità era stata introdotta dal Csm, con la citata circolare

n. 13000 del 1999, mediante il sistema della valutazione della fascia di anzianità e del suo

superamento solo in presenza d’inadeguatezza dei candidati più anziani ovvero di possesso di doti

attitudinali e di merito di «spiccato rilievo» dei candidati più giovani.

La nuova legge, come si è visto, assegna all’anzianità «solo» una rilevanza indiretta nell’ambito del

requisito di legittimazione individuato, per ciascun tipo d’incarico direttivo, nel conseguimento di

una determinata classe quadriennale di valutazione di professionalità, cui corrisponde, in pratica,

anche una determinata anzianità nelle funzioni giudiziarie.

Se si considera che i termini di legittimazione sono stati ridotti rispetto a quelli previgenti,

l’anzianità esce ridimensionata; non è più un criterio di valutazione ma assume un mero valore

residuale nell’individuazione del candidato maggiormente idoneo ad assumere uno specifico

incarico direttivo.

Il Consiglio superiore ha prontamente recepito l’indicazione del legislatore ed ha modificato la

citata delibera del 21 novembre 2007, eliminando il parametro dell’anzianità dai criteri utili per il

conferimento degli incarichi direttivi ed attribuendo al fattore durata, inteso come periodo di

positivo esercizio delle funzioni giudiziarie accompagnato da un profilo professionale positivo, solo

il valore di requisito d’ingresso in una prima rosa di utile comparazione.

Si è così prefigurato un meccanismo di selezione determinato attraverso l’individuazione, per ogni

tipologia d’ufficio, di un periodo temporale minimo di esperienza professionale da aggiungere

all’anzianità di ruolo del magistrato più giovane partecipante al concorso così da ridurre, in una

prima fase preliminare, la platea di candidati tra i quali compiere un’utile valutazione comparativa.

Il periodo minimo di positivo esercizio delle funzioni e di costante manifestazione di capacità

professionale è stato determinato, in via generale e per ogni specifica funzione direttiva, da un

minimo di quattro anni (valido per gli uffici direttivi di primo grado) sino a dieci anni (per gli uffici

direttivi superiori ed apicali di legittimità).

La nuova «fascia di anzianità» non è più fissa e collegata al magistrato più anziano del concorso,

ma «significativamente» è determinata sulla base dell’anzianità del più giovane partecipante al

concorso. Saranno valutati «tutti» i candidati purché abbiano maturato almeno un periodo minimo

di esperienza direttiva.

Il consiglio ha, quindi, enunciato l’impegnativa affermazione secondo cui «tra gli aspiranti

utilmente collocati in quest’area di valutazione, l’anzianità non assume più alcun ulteriore rilievo,

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Atreyu

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DESCRIZIONE DISPENSA

La dispensa si riferisce alle lezioni di Diritto Processuale Civile II, tenute dal Prof. Antonio Carratta nell'anno accademico 2010.
Il documento riproduce i principali aspetti dell'ordinamento giudiziario: accesso alla magistratura, carriera, formazione e Scuola della Magistratura, pubblico ministero, responsabilità disciplinare, magistratura onoraria.


DETTAGLI
Corso di laurea: Corso di laurea magistrale in giurisprudenza
SSD:
A.A.: 2010-2011

I contenuti di questa pagina costituiscono rielaborazioni personali del Publisher Atreyu di informazioni apprese con la frequenza delle lezioni di Diritto Processuale Civile II e studio autonomo di eventuali libri di riferimento in preparazione dell'esame finale o della tesi. Non devono intendersi come materiale ufficiale dell'università Roma Tre - Uniroma3 o del prof Carratta Antonio.

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