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Lodo Alfano - C. Cost. n. 262/09

Questa dispensa si riferisce al ciclo di seminari di Diritto Pubblico, tenuti dal Prof. Paolo Carnevale nell'anno accademico 2010.
Il documento riproduce il testo della sentenza n. 262 del 2009 emessa dalla Corte Costituzionale sul tema del cosiddetto "Lodo... Vedi di più

Esame di Istituzioni di Diritto Pubblico docente Prof. P. Carnevale

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dei testi dei decreti aventi valore o forza di legge, dei regolamenti governativi e degli altri atti

indicati dalle leggi per l’emanazione; la controfirma degli atti di promulgazione delle leggi nonché

di ogni atto per il quale è intervenuta deliberazione del Consiglio dei ministri, degli atti che hanno

valore o forza di legge e, insieme con il ministro proponente, degli altri atti indicati dalla legge; la

presentazione alle Camere dei disegni di legge di iniziativa governativa e, anche attraverso il

ministro espressamente delegato, l’esercizio delle facoltà del Governo di cui all’articolo 72 Cost.;

l’esercizio delle attribuzioni di cui alla legge n. 87 del 1953, e la promozione degli adempimenti di

competenza governativa conseguenti alle decisioni della Corte Costituzionale; la formulazione delle

direttive politiche ed amministrative ai ministri, in attuazione delle deliberazioni del Consiglio dei

ministri, nonché di quelle connesse alla propria responsabilità di direzione della politica generale

del Governo; il coordinamento e la promozione dell’attività dei ministri in ordine agli atti che

riguardano la politica generale del Governo; la sospensione dell’adozione di atti da parte dei

ministri competenti in ordine a questioni politiche e amministrative, con la loro sottoposizione al

Consiglio dei ministri nella riunione immediatamente successiva; il deferimento al Consiglio dei

ministri della decisione di questioni sulle quali siano emerse valutazioni contrastanti tra

amministrazioni a diverso titolo competenti; il coordinamento dell’azione del Governo relativa alle

politiche comunitarie e all’attuazione delle politiche comunitarie. Dal punto di vista politico, invece

«il Presidente del Consiglio risponde collegialmente per tutti gli atti del Consiglio dei ministri ma,

non si può dimenticare, individualmente per quelli compiuti nell’esercizio delle funzioni a lui

attribuitegli, in via esclusiva, dalla Costituzione e dalla legge ordinaria».

In conclusione, pare razionale alla difesa della parte che l’art. 96 Cost., in quanto diretto a garantire

il sereno svolgimento del potere esecutivo, accomuni in un’unica disciplina coloro che esercitano lo

stesso potere, sebbene con funzioni diverse e in posizione differenziata. Pare ugualmente razionale

che la norma censurata, in quanto diretta a tutelare il diritto inviolabile alla difesa personale nel

processo, tenga conto, invece, «delle disposizioni costituzionali, e della legge ordinaria di

attuazione, che attribuiscono espressamente rilevantissimi poteri-doveri politici al Presidente del

Consiglio dei ministri di cui è il solo responsabile, valutando dunque, in maniera altrettanto

ragionevole, che solo i suoi impegni possono configurare un costante legittimo impedimento a

comparire nel processo penale, diretto ad accertare una responsabilità giuridica esclusivamente

personale». E ciò anche perché – ad avviso della stessa difesa – «la Carta costituzionale non

contiene, invece, alcuna attribuzione esplicita di poteri o doveri ai ministri, ma ne demanda la

disciplina alla sola legge ordinaria e alla prassi».

2.2.3. – La difesa passa, poi, a trattare specificamente il profilo soggettivo della disciplina

censurata, sostenendo che il Presidente della Repubblica, i Presidenti del Senato della Repubblica e

della Camera dei deputati e il Presidente del Consiglio dei ministri sono «accomunati da quattro

caratteristiche: ricoprono posizioni di vertice in altrettanti organi costituzionali, sono titolari di

funzioni istituzionali aventi natura politica, hanno l’incarico di adempiere peculiari doveri che la

Costituzione espressamente impone loro e ricevono la propria investitura, in via diretta o mediata,

dalla volontà popolare». Diversa sarebbe la posizione del Presidente della Corte costituzionale,

perché egli «non riceve la propria investitura dalla volontà, né diretta né indiretta, del popolo. Si

aggiunga che la sentenza 24/04 poneva in luce che la legge 140/03 mentre faceva espressamente

salvi gli artt. 90 e 96 Cost., nulla diceva a proposito del secondo comma dell’art. 3 della legge

costituzionale 9 febbraio 1948, n. 1. Riscontrava, per tale ragione, gravi elementi di intrinseca

irragionevolezza».

Secondo la difesa dell’imputato, «le alte cariche indicate dalla legge 124/08 si trovano tutte in una

posizione nettamente differenziata rispetto agli altri componenti degli organi che eventualmente

presiedono». In particolare, il Presidente della Camera dei deputati: a) convoca in seduta comune il

Parlamento e i delegati regionali per eleggere il nuovo Presidente della Repubblica (art. 85, secondo

comma, Cost.); b) indice la elezione del nuovo Presidente della Repubblica (art. 86, secondo

comma, Cost.); c) convoca il Parlamento in seduta comune per l’elezione di un terzo dei giudici

della Corte Costituzionale (art. 135, primo comma, Cost.); d) presiede le riunioni del Parlamento in

seduta comune (art. 63, secondo comma, Cost.); e) rappresenta la Camera e ne assicura il buon

funzionamento; f) sovrintende all’applicazione del regolamento presso tutti gli organi della Camera

e decide sulle questioni relative alla sua interpretazione acquisendo, ove lo ritenga opportuno, il

parere della Giunta per il regolamento, che presiede; g) emana circolari e disposizioni interpretative

del regolamento; h) decide, in base ai criteri stabiliti dal regolamento, sull’ammissibilità dei progetti

di legge, degli emendamenti e ordini del giorno, degli atti di indirizzo e di sindacato ispettivo; i)

cura l’organizzazione dei lavori della Camera convocando la Conferenza dei presidenti di gruppo e

predisponendo, in caso di mancato raggiungimento della maggioranza prescritta dal regolamento, il

programma e il calendario; l) presiede l’Assemblea e gli organi preposti alle funzioni di

organizzazione dei lavori e di direzione generale della Camera (Ufficio di presidenza, Conferenza

dei presidenti di gruppo, Giunta per il regolamento); m) nomina i componenti degli organi interni di

garanzia istituzionale (Giunta per il regolamento, Giunta delle elezioni, Giunta per le autorizzazioni

richieste ai sensi dell’art. 68 Cost.); n) assicura il buon andamento dell’amministrazione interna

della Camera, diretta dal Segretario generale, che ne risponde nei suoi riguardi. Il Presidente del

Senato della Repubblica: a) esercita le funzioni di supplente del Presidente della Repubblica, in

base all’art. 86 Cost., in ogni caso in cui questi non possa adempierle; b) viene sentito, al pari del

Presidente della Camera dei deputati, dal Presidente della Repubblica prima di sciogliere entrambe

le Camere o anche una sola di esse (art. 88 Cost.); c) rappresenta il Senato; d) regola l’attività di

tutti i suoi organi; e) dirige e modera le discussioni; f) pone le questioni; g) stabilisce l’ordine delle

votazioni e ne proclama il risultato; h) dispone dei poteri necessari per mantenere l’ordine e

assicurare, sulla base del regolamento interno, il buon andamento dei lavori.

In conclusione – prosegue la difesa dell’imputato – «nella logica della valorizzazione del dettato

costituzionale, dei regolamenti di attuazione, e delle indicazioni della Consulta, il legislatore ha

ragionevolmente ritenuto che solo gli impegni di codeste peculiari alte cariche politiche possano

prospettare un costante legittimo impedimento a comparire nel processo penale, diretto ad accertare

una responsabilità giuridica esclusivamente personale, e che solo nei loro confronti sorga l’esigenza

di tutelarne, in maniera specifica, la serenità di azione».

Quanto alla facoltà di rinuncia alla sospensione prevista dal censurato comma 2 dell’art. 1 della

legge n. 124 del 2008, la parte privata sostiene che essa «dà la riprova che la ratio oggettivizzata in

questo dettato legislativo è sí quella di tutelare, in via indiretta, un interesse politico, ma soprattutto,

in via diretta ed immediata, l’inviolabile diritto di difesa. Altrimenti una facoltà di rinuncia non

sarebbe stata prevista». Ne conseguirebbe che «non vi è allora nessuna necessità di prevedere un

filtro per la tutela di tale primario diritto, poiché la normativa in esame costituisce concreta

attuazione degli articoli 24 e 111 della Costituzione».

2.2.4. – In relazione alla questione proposta in riferimento all’art. 138 Cost., la difesa dell’imputato,

dopo avere premesso quanto dedotto nella memoria depositata nel procedimento r.o. n. 397 del

2008, passa ad esaminare le cause di sospensione regolate da leggi ordinarie e dirette a determinate

categorie o a soggetti specificati per funzione, qualifica o qualità. Sostiene, sul punto, che «è

assolutamente pacifico e notorio che la massima parte delle attribuzioni dei compiti e delle

specificazioni in tema sono stati sempre posti in essere mediante leggi ordinarie», anche perché le

riserve di legge costituzionale devono essere espressamente previste dalla Costituzione. Esistono

infatti – prosegue la difesa – numerose cause di sospensione del processo previste con legge

ordinaria «ed indirizzate a determinate categorie o a soggetti specificati per funzione, qualifica o

qualità, alcune delle quali sono dirette alla tutela di un diritto immanente al processo, altre di un

interesse esclusivamente esterno», come, ad esempio: nel codice di procedura penale «gli articoli 3,

37, 41, 47, 71, 344, 477, e 479, cosí come nel codice penale gli articoli 159 e 371-bis»; in materia

tributaria, «quei molteplici decreti legge convertiti i quali, in correlazione con il condono previsto

dagli stessi, disponevano una sospensione processuale estremamente lunga»; l’art. 243 del codice

penale militare di guerra, «ove la sospensione è correlata alla condizione soggettiva di appartenenza

a reparti mobilitati»; «l’art. 28 del D.P.R. 22.9.1988 n. 448 in tema di procedimenti nei confronti di

minorenni», in cui «la sospensione è addirittura ad personam ove si ritenga da parte del giudice di

dover valutare la personalità del minorenne».

2.2.5. – Quanto alla natura delle «cause di sospensione derivanti dalla sussistenza di immunità

internazionali», la medesima difesa sostiene che esse non trovano copertura nell’art. 10 Cost.,

perché sono previste da trattati internazionali recepiti con legge ordinaria e non dalle «norme del

diritto internazionale generalmente riconosciute». Sostiene, inoltre, che esse sono «squisitamente

soggettive, ovvero strettamente correlate alla funzione svolta dal soggetto interessato», come ad

esempio quelle previste dall’art. 31, primo comma, seconda parte, della Convenzione di Vienna

sulle relazioni diplomatiche del 18 aprile 1961 e dall’art. 43, primo comma, della Convenzione di

Vienna sulle relazioni consolari del 24 aprile 1963. Sostiene, infine, che le immunità hanno natura

sia funzionale, sia extrafunzionale, in quanto coprono «tutti gli atti, compiuti come persona privata

o come carica pubblica da parte del soggetto immune, siano quelli privati, precedenti o concorrenti,

rispetto alla sua condizione di alto rappresentante dello Stato», come riconosciuto dalla

giurisprudenza della Corte internazionale di giustizia e della Corte di cassazione e confermato dalla

dottrina.

2.2.6. – Quanto al parametro dell’art. 112 Cost., la difesa dell’imputato sostiene che: a)

l’orientamento della Corte costituzionale, secondo cui fra il diritto di essere giudicato e il diritto di

autodifendersi deve ritenersi prevalente quest’ultimo, si attaglia perfettamente alla sospensione

prevista dalla norma censurata; b) l’art. 112 Cost. non impone un’assoluta continuità nell’esercizio

dell’azione penale una volta che questa viene avviata, essendo ben possibile che vengano meno

eventuali condizioni di procedibilità oggettive o soggettive; c) «l’obbligatorietà dell’azione penale

non nasce dal semplice fatto storico antigiuridico, ma dal medesimo fatto connotato da una

condizione di procedibilità ex officio o su impulso di parte privata» e «il pubblico ministero ha sí

l’obbligo di esercitare l’azione penale, ma sempre che non vi siano cause ostative o sospensive

dell’azione stessa, che possono liberamente essere fissate dal legislatore, purché non confliggano

con i princípi di uguaglianza e di ragionevolezza»; d) l’ordinamento prevede la querela e la

remissione di querela, oltre a fattispecie come l’immunità o l’estradizione, nelle quali l’azione

penale è preclusa «totalmente o parzialmente, temporaneamente o definitivamente», nonché

fattispecie in cui «alcuni fatti di reato, pur nell’obbligatorietà dell’azione penale e

nell’antigiuridicità della condotta, sono perseguibili soltanto a richiesta del Ministro della giustizia»

o «se il soggetto agente si trovi nel territorio dello Stato, per i reati commessi all’estero» (artt. 8, 9 e

10 cod. pen.); e) l’art. 260 del codice penale militare di pace subordina la procedibilità di una

notevole serie di reati alla richiesta del comandante del corpo; f) l’art. 313 cod. pen. «subordina

l’esercizio dell’azione penale per una lunga serie di delitti, alcuni di non certo modesta gravità,

addirittura all’autorizzazione del Ministro della Giustizia» e tale disciplina è stata ritenuta conforme

a Costituzione dalla sentenza n. 22 del 1959, con la quale si è affermato che «l’istituto della

autorizzazione a procedere trova fondamento nello stesso interesse pubblico tutelato dalle norme

penali, in ordine al quale il procedimento penale potrebbe qualche volta risolversi in un danno piú

grave dell’offesa stessa»; g) nel caso in esame, «contrariamente a quanto accade con l’art. 313 c.p.,

ritenuto costituzionalmente corretto, non vi è una inibizione definitiva dell’azione penale bensí

soltanto una temporanea sospensione del processo», con la conseguenza che «la giurisdizione potrà

poi effettivamente esplicarsi».

2.2.7. – Quanto alla violazione dell’art. 111 Cost., prospettata dal rimettente sotto il profilo della

ragionevole durata del processo, la difesa dell’imputato osserva che: a) la disposizione censurata

«segue alla lettera le indicazioni date da codesta Corte nella sentenza n. 24 del 2004, perché

impedisce che la stasi del processo si protragga per un tempo indefinito e indeterminabile e prevede

espressamente, nel contempo, la non reiterabilità delle sospensioni»; b) la giurisprudenza della

Corte europea dei diritti dell’uomo e quella costituzionale hanno riconosciuto la rilevanza del

canone della ragionevole durata del processo, chiarendo, però, che esso «non costituisce un valore

assoluto, da perseguire ad ogni costo»; c) in particolare, la Corte costituzionale, con l’ordinanza n.

458 del 2002, ha affermato che: «il principio di ragionevole durata del processo non può comportare

la vanificazione degli altri valori costituzionali che in esso sono coinvolti, primo fra i quali il diritto

di difesa, che l’art. 24, secondo comma, proclama inviolabile in ogni stato e grado del

procedimento»; d) ancora, la stessa Corte, con l’ordinanza n. 204 del 2001 ha affermato che: «il

principio della ragionevole durata del processo [...] deve essere letto − alla luce dello stesso

richiamo al connotato di "ragionevolezza ", che compare nella formula normativa − in correlazione

con le altre garanzie previste dalla Carta costituzionale, a cominciare da quella relativa al diritto di

difesa (art. 24 Cost.)».

Piú in particolare, in relazione al rilievo del rimettente secondo cui «la sospensione cosí formulata,

bloccando il processo in ogni stato e grado per un periodo potenzialmente molto lungo, provoca un

evidente spreco di attività processuale», la parte privata osserva che «l’istruttoria dibattimentale, per

quanto riguarda la posizione dell’esponente, non è affatto conclusa mancando l’audizione del

consulente tecnico di parte e l’audizione di numerosissimi testimoni».

Quanto, poi, all’affermazione del giudice a quo per cui «la norma [...] nulla dice sull’utilizzabilità

delle prove già assunte, che potrebbero venire del tutto disperse qualora, al termine

dell’eventualmente lungo periodo di operatività della sospensione [...], divenisse impossibile la

ricostruzione del medesimo collegio», la difesa dell’imputato sostiene che si tratta di «una ipotesi

del tutto potenziale e futura», con conseguente inammissibilità, per difetto di rilevanza, della

relativa questione di legittimità costituzionale. In ogni caso – prosegue la difesa dell’imputato – non

si comprende «per quali ragioni sia oggi sostenibile dal rimettente l’affermazione che non sarà

possibile ricostituire il medesimo collegio», considerato che «la permanenza nello stesso ufficio

giudiziario per la durata massima della carica di un Presidente del Consiglio dei ministri non è

certamente infrequente, anzi, e comunque vi è sempre la possibilità di ricostituzione mediante le

opportune applicazioni». Se poi lo stesso Tribunale, nella sua composizione attuale, proseguirà nel

giudicare il coimputato pronunciando sentenza, «si porrà, qualsiasi sia la decisione, in una

situazione di assoluta incompatibilità sancita dal codice di rito». La rinnovazione dell’istruttoria

«non avrebbe in alcun modo l’effetto di porre nel nulla l’attività sino a quel momento compiuta, la

quale invece si riverserebbe nel nuovo fascicolo del dibattimento» e sarebbero «poi le parti a dover

decidere se richiedere l’espletamento di tutti o parte degli incombenti dibattimentali, fermo restando

il contenuto del fascicolo del dibattimento».

Quanto, infine, alla mancata previsione di una disciplina dell’utilizzabilità in sede civile delle prove

già assunte nel processo penale, la difesa dell’imputato ritiene che essa non comporta alcun divieto

di utilizzabilità delle prove stesse, perché trovano applicazione le regole generali, «potendo cosí il

giudice civile, in piena autonomia, utilizzarle e valutarle come semplici indizi o come prova

esclusiva del proprio convincimento».

2.3. – Si è costituito il pubblico ministero del giudizio a quo, nelle persone del Procuratore della

Repubblica presso il Tribunale di Milano e di un sostituto della stessa Procura.

Il pubblico ministero sostiene l’ammissibilità della sua costituzione in giudizio e chiede, nel merito,

che siano accolte le questioni proposte dal rimettente, svolgendo considerazioni analoghe a quelle

contenute nella memoria depositata nel procedimento r.o. n. 397 del 2008.

2.4. – È intervenuto il Presidente del Consiglio dei ministri, rappresentato e difeso dall’Avvocatura

generale dello Stato.

2.4.1. – La difesa erariale rileva, in primo luogo, che la questione proposta in riferimento all’art.

138 Cost. è «inammissibile e comunque infondata», perché la disposizione censurata ha la funzione

di tutelare il sereno svolgimento delle rilevanti funzioni inerenti alle alte cariche dello Stato e la

«materia, considerata di per sé, non è preclusa alla legge ordinaria», come confermato dal fatto che

altre fattispecie di sospensione sono disciplinate dal codice di procedura penale. «Il fatto che nella

Costituzione si trovino alcune “prerogative” degli organi costituzionali» – prosegue l’Avvocatura

generale – «non significa che non ne possano essere introdotte altre con legge ordinaria, ma solo

che le prime costituiscono deroghe a princípi o normative posti dalla Costituzione stessa e che

quindi solo nella Costituzione possono trovare deroghe». Del resto – secondo la stessa difesa – «per

dimostrare la necessità della legge costituzionale si sarebbe dovuto indicare l’interesse

incompatibile, garantito dalla Costituzione, rispetto alla quale la norma avrebbe dovuto costituire

una deroga», mentre il rimettente non ha indicato parametri costituzionali diversi dall’art. 138 Cost,

«perché in effetti non ce ne sono di utilizzabili». Tale conclusione troverebbe conferma nella

sentenza n. 24 del 2004, avente ad oggetto la legge n. 140 del 2003, con cui la Corte costituzionale,

non avendo affrontato la questione della «forma legislativa utilizzabile», ne avrebbe escluso

implicitamente la rilevanza.

2.4.2. – In secondo luogo, la difesa erariale sostiene che la questione sollevata con riferimento

all’art. 112 Cost. «è inammissibile in quanto non compiutamente motivata (e comunque è

manifestamente infondata in quanto, all’evidenza, la meramente disposta sospensione del processo

[…] non incide, limitandola, sulla obbligatorietà dell’esercizio dell’azione penale da parte del

P.M.), al pari di quella prospettata con riferimento all’art. 68 Cost. (essendo le ragioni accennate

nella ordinanza nella stessa non sviluppate, anche per quanto attiene alla rilevanza nel giudizio a

quo)».

2.4.3. – In terzo luogo, quanto alla pretesa violazione del principio di uguaglianza dei cittadini

davanti alla giurisdizione penale, l’Avvocatura generale rileva che sussiste una «posizione

particolarmente qualificata delle alte cariche contemplate dalla norma in discussione, nella

considerazione della possibile compromissione dello svolgimento delle elevate funzioni alle stesse

affidate anche per la inovviabile risonanza, anche mediatica, ed in termini non limitati all’interno

del Paese, dello svolgimento del processo penale a loro carico durante il periodo in cui le stesse

funzioni sono esercitate». La deroga alla giurisdizione prevista dalla norma denunciata sarebbe, del

resto, «proporzionata ed adeguata alla finalità perseguita, in termini sia di prevista predeterminata e

non reiterabile durata della sospensione […], sia di consentita rinuncia dell’interessato […] sia,

infine di tutela efficace ed “immediata” delle ragioni della eventuale parte civile».

2.4.4. – In quarto luogo, sempre ad avviso della difesa erariale, la norma censurata non è

irragionevole, perché, «in una logica conseguente ad una ponderazione e ad un bilanciamento degli

interessi “in giuoco”, non è certo arbitrario che la stessa sottoposizione alla giurisdizione ordinaria

del Presidente del Consiglio dei ministri per reati commessi nell’esercizio delle proprie funzioni sia

costituzionalmente garantita dalla prevista autorizzazione del Parlamento, chiamato perciò a

previamente valutare se la condotta sia meritevole di essere sottoposta all’esame del giudice

ordinario, avanti al quale la ipotizzata immediatezza del perseguimento del reato funzionale trova la

sua giustificazione nella preminente rilevanza istituzionale degli interessi di carattere generale

coinvolti ed incisi dalla contestata condotta (rilevanza che, contrariamente a quanto assume il

rimettente, non va valutata solo in termini di pena conseguente). All’incontro, la stessa esigenza non

è comunque prospettabile con riferimento ai reati “comuni”, per i quali il processo è promosso dal

P.M., senza necessità di alcun previo “filtro politico”, e per il quale è prevista solo la sua

sospensione, temporanea e predeterminata, nella ragionevole e su evidenziata considerazione del

“pregiudizio” del suo svolgimento sull’esercizio delle funzioni istituzionali proprie dell’alta carica».

Non sarebbe, del pari, irragionevole la «disposta limitazione della sospensione, tra gli Organi di

governo, al solo Presidente del Consiglio […], poiché è indiscutibile la posizione

costituzionalmente differenziata del primo rispetto agli altri componenti del Governo, spettando al

Presidente (art. 95 Cost.) il dirigere la politica generale del Governo, essendone il responsabile, e il

mantenere l’unità di indirizzo politico ed amministrativo, promovendo e coordinando l’attività dei

Ministri».

2.4.5. – In quinto luogo, non sussisterebbe neppure la prospettata violazione del principio della

ragionevole durata del processo di cui all’art. 111 Cost., perché: da un lato, «la previsione, da parte

della legge ordinaria, di cause che comportano, per ragioni oggettive o soggettive, il temporaneo

arresto del normale svolgimento del processo penale […] non mette in crisi il menzionato principio

della ragionevole durata; d’altro lato, la temporanea sospensione del processo, quale delineata e

come sopra "conformata" con la disposizione in discussione, è congruamente e ragionevolmente

finalizzata ad evitare il rischio che sia pregiudicato il corretto e sereno esercizio delle eminenti

funzioni pubbliche delle quale sono investite le alte cariche ivi considerate».

2.4.6. – In sesto luogo, non pare decisivo alla difesa erariale «l’ulteriore rilievo della ordinanza che

evidenzia la carenza di esplicita previsione circa la utilizzabilità nell’ulteriore fase del processo dei

mezzi di prova già assunti», perché «la disposizione de qua nulla espressamente dispone al

riguardo» e spetterà al giudice a quo «motivatamente optare per una non preclusa e perciò possibile

interpretazione dell’art. 511 c.p.p. che, tenendo conto della “particolarità” del regime predisposto

con la disposizione in discussione, consenta comunque […] la utilizzazione delle prove già assunte

nella precedente fase».

2.5. – Con memoria depositata in prossimità dell’udienza, la parte privata chiede che venga

dichiarata inammissibile la costituzione in giudizio del pubblico ministero, svolgendo rilievi

analoghi a quelli contenuti nella memoria depositata in prossimità dell’udienza nel procedimento

r.o. n. 397 del 2008.

2.6. – Con memoria depositata in prossimità dell’udienza, il pubblico ministero del giudizio a quo

insiste per l’accoglimento delle questioni proposte nell’ordinanza di rimessione, ribadendo le

argomentazioni già svolte nella memoria di costituzione.

3. – Con ordinanza del 26 settembre 2008 (r.o. n. 9 del 2009), nel corso di un procedimento penale

in cui è sottoposto alle indagini, tra gli altri, l’on. Silvio Berlusconi, attuale Presidente del Consiglio

dei ministri, il Giudice per le indagini preliminari presso il Tribunale di Roma ha sollevato, in

riferimento agli articoli 3, 111, 112 e 138 Cost., questioni di legittimità costituzionale dell’art. 1

della legge n. 124 del 2008.

3.1. – In punto di fatto, il rimettente premette che: a) «in data 4 luglio 2008 il p.m. ha avanzato

richiesta di proroga dei termini di scadenza delle indagini preliminari (art. 406 c.p.p.) per il periodo

di sei mesi, nell’àmbito del procedimento iscritto al n. 1349/08 del Registro delle notizie di reato»;

b) «decorso il periodo di sospensione feriale dei termini di cui alla legge n. 742/1969, questo

giudice si è trovato nella necessità di procedere alla notificazione della richiesta del p.m. agli

indagati, in vista dell’instaurazione del contraddittorio cartolare di cui all’art. 406, comma 3 c.p.p.

che in via eventuale può instaurarsi prima della relativa decisione»; c) in data 23 luglio 2008 è stata

approvata dal Parlamento la norma censurata, il cui comma 1 impone la sospensione generale ed

automatica dei processi penali nei confronti dei soggetti che rivestono la qualità di Presidente della

Repubblica, di Presidente della Camera dei deputati e del Senato della Repubblica e di Presidente

del Consiglio dei ministri dalla data di assunzione e fino alla cessazione della carica, anche per

processi penali relativi a fatti antecedenti l’assunzione della carica o della funzione.

Quanto alla rilevanza delle sollevate questioni, il giudice a quo osserva che, anche se la locuzione

«processi penali», adoperata dal censurato comma 1, «lascerebbe intendere la non operatività della

legge per le fasi anteriori al giudizio propriamente inteso, da celebrarsi cioè in pubblico

dibattimento», un’attenta analisi del dato normativo non autorizza una tale interpretazione

restrittiva. E ciò perché – prosegue il giudice a quo – il successivo comma 7 stabilisce che «le

disposizioni del presente articolo si applicano anche ai processi penali in corso, in ogni fase, stato o

grado, alla data di entrata in vigore della presente legge». Secondo lo stesso rimettente, «se è

certamente concepibile la circostanza che un processo, inteso come procedimento pervenuto alla

fase del dibattimento pubblico, possa pendere in diversi gradi (primo, secondo, di legittimità) e se è

certamente possibile individuare all’interno dei gradi, diversi stati (quelli ad es. degli atti

preliminari al dibattimento di primo, artt. 465-469 c.p.p. e di secondo grado, art. 601 c.p.p.; atti

successivi alla deliberazione della sentenza di primo grado, artt. 544-548 c.p.p.; atti preliminari alla

decisione del ricorso per Cassazione, art. 610 c.p.p.), non è invece giuridicamente ipotizzabile per il

giudizio dibattimentale una fase che non sia quella in cui lo stesso è per l’appunto pervenuto». Ciò

dimostrerebbe «il carattere atecnico della locuzione adoperata (processo) che copre in realtà e come

del resto espressamente enunciato, ogni fase, stato e grado del procedimento», anche perché

altrimenti la previsione di legge sarebbe priva di rilevanza «dispositiva, precettiva o anche solo

ermeneutica». Un ulteriore argomento testuale a favore dell’applicabilità della disciplina denunciata

anche alla fase delle indagini preliminari si rinverrebbe nel disposto del censurato comma 3, il quale

stabilisce che la sospensione non impedisce al giudice, ove ne ricorrano i presupposti, di

provvedere, ai sensi degli articoli 392 e 467 cod. proc. pen., per l’assunzione delle prove non

rinviabili. Tale previsione comporta – sempre secondo il rimettente – due necessarie implicazioni:

a) la sospensione riguarda anche fasi precedenti il processo inteso come giudizio dibattimentale

pubblico, dal momento che solo nel corso della fase delle indagini preliminari e dell’udienza

preliminare è consentito il ricorso alla acquisizione anticipata delle prove mediante incidente

probatorio; b) nella fase delle indagini preliminari è vietata, in linea generale, la raccolta delle prove

e, al fine di permettere la celebrazione del futuro processo che potrebbe avere luogo alla scadenza

del periodo di durata della carica dei soggetti considerati, è necessario ricorrere allo strumento

dell’incidente probatorio. In particolare, il giudice a quo osserva che, «ove […] il legislatore avesse

voluto consentire […] la raccolta delle prove anche nella fase delle indagini preliminari, nulla

avrebbe detto al riguardo, laddove si è invece sentito in dovere di indicare espressamente le

eccezioni […] al principio […] di vietare ogni acquisizione probatoria nei procedimenti a carico dei

soggetti che ricoprono le cariche pubbliche».

3.1.1. – Sul piano comparatistico, il rimettente osserva che la disposizione censurata costituisce «un

unicum» rispetto a quanto previsto da altri ordinamenti e ricorda che «solo le Costituzioni di pochi

Stati (Grecia, Portogallo, Israele e Francia) prevedono l’immunità temporanea per i reati comuni;

essa è peraltro limitata alla figura del Presidente della Repubblica, che rappresenta l’unità

nazionale». La stessa regola – prosegue il giudice a quo – non vale, invece, per i Presidenti del

Parlamento né tanto meno per il Capo dell’esecutivo, per il quale l’immunità non è «mai estesa ai

reati comuni» e «passa attraverso la tutela del mandato parlamentare che quasi sempre […] si

cumula nella figura del premier, sotto forma di previsione di autorizzazioni a procedere concesse da

organi parlamentari (Spagna), Corti costituzionali (Francia) o tribunali comuni (Stati Uniti)». Alla

stessa logica sarebbero poi ispirate le soluzioni normative proprie di quei sistemi costituzionali «che

prevedono fori speciali o particolari condizioni di procedibilità (in genere ed ancora: autorizzazione

a procedere della Camera di appartenenza) per l’esercizio dell’azione penale nei confronti di alcune

alte cariche dello Stato, per reati sia comuni che connessi all’esercizio delle funzioni (come ad es. in

Spagna nei confronti del Capo del Governo e dei Ministri), mantenendo comunque la facoltà per la

Corte costituzionale di esercitare un controllo sull’eventuale diniego opposto dallo organo

parlamentare».

3.1.2. – Tanto premesso, il rimettente afferma che la disposizione denunciata víola, in primo luogo,

l’art. 138 Cost., perché «la deroga al principio di uguaglianza dinanzi alla giurisdizione ed alla

legge è stata […] introdotta con lo strumento della legge ordinaria, che nella gerarchia delle fonti si

colloca evidentemente ad un livello inferiore rispetto alla legge costituzionale, la quale […] è stata

di per sé già ritenuta insuscettibile di alterare uno dei connotati fondamentali dell’ordinamento dello

Stato espresso dal suddetto principio».

Rileva il giudice a quo che, «anche solo per disciplinare l’esercizio dell’azione penale nei confronti

dei soggetti rivestiti della carica di Ministri (tra cui lo stesso Presidente del Consiglio) in relazione

ai reati commessi nell’esercizio delle relative finzioni, il legislatore è ricorso allo strumento della

legge costituzionale (legge cost. 16 gennaio 1989, n. 1), in funzione derogatoria, tra gli altri, proprio

dell’art. 96 Cost.». Il silenzio serbato sul punto dalla sentenza n. 24 del 2004, avente ad oggetto

l’analoga disciplina della legge n. 140 del 2003, non può «valere come precedente a favore della

costituzionalità della scelta dello strumento normativo allora come oggi adottato, dal momento che

gli effetti delle sentenze che dichiarano l’illegittimità costituzionale delle disposizioni di legge

sottoposte a scrutinio sono quelli espressamente previsti dagli artt. 27 e 30 legge 11 marzo 1953, n.

87, e non si estendono anche alle questioni meramente deducibili».

3.1.3. – È dedotta, in secondo luogo, la violazione dell’art. 3, primo comma, Cost., sul rilievo che la

disciplina crea «“un regime differenziato riguardo alla giurisdizione [...] penale” (sent. Cost. n.

24/2004)», ponendosi cosí in contrasto con «uno dei princípi fondamentali del moderno Stato di

diritto, rappresentato dalla parità dei cittadini di fronte alla giurisdizione, manifestazione a sua volta

del principio di eguaglianza formale dinanzi alla legge».

Ad avviso del rimettente, la Corte costituzionale, con la citata sentenza n. 24 del 2004, ha

affermato, «con espressioni nette e limpide, ancorché quantitativamente ridotte rispetto al corpo

motivazionale», che «nessuna legge, sia costituzionale e tanto meno ordinaria, può sovvertire uno

dei princípi fondamentali del moderno Stato di diritto, rappresentato dalla parità dei cittadini di

fronte alla giurisdizione, manifestazione a sua volta del principio di eguaglianza formale dinanzi

alla legge». L’assolutezza del principio sarebbe tale da sgombrare il campo dalla possibile

obiezione che «le differenze che si riscontrano nell’articolo unico della legge n. 124/2008 rispetto

all’art. 1, comma 2, della legge n. 140/2003 e l’eliminazione degli ulteriori punti di contrasto con

altre norme costituzionali che caratterizzavano quella disciplina (menomazione del diritto di difesa

dell’imputato e sacrificio delle ragioni della parte civile eventualmente costituta in giudizio in

relazione all’art. 24 Cost., automatismo generalizzato della sospensione e stasi indefinita dei tempi

del processo in relazione ancora all’art. 24 ed all’art. 111 Cost.; irragionevolezza derivante dalla

previsione di un’unica disciplina per cariche dello Stato diverse per fonti di investitura e natura

delle funzioni ed irragionevolezza tra regime di esenzione dalla giurisdizione per le cariche apicali

dello Stato rispetto ai membri degli organi costituzionali di appartenenza o di altri soggetti svolgenti

funzioni omologhe, in rapporto all’art. 3, secondo comma Cost.) possano fondare la legittimità della

previsione qui censurata».

3.1.4. – Sarebbe violato, in terzo luogo, l’art. 3 Cost., per l’irragionevolezza intrinseca della

disciplina derivante dall’insindacabilità della facoltà di rinunzia alla sospensione «dal momento che

se l’interesse dichiaratamente perseguito dal legislatore è quello di assicurare la serenità di

svolgimento della funzione nel periodo di durata in carica (sent. Corte cost. n. 24/2004), la

sospensione dei procedimenti dovrebbe essere del tutto indisponibile da parte dei soggetti

considerati, al fine di assicurarne appieno l’efficacia».

3.1.5. – L’articolo denunciato violerebbe, in quarto luogo, l’art. 111, secondo comma, Cost., perché

si porrebbe in contrasto con «un corollario immanente al principio di ragionevole durata del

processo, consistente nella concentrazione delle fasi processuali, nel senso che nell’àmbito del

procedimento penale, alla fase di acquisizione delle prove deve seguire entro tempi ragionevoli

quella della loro verifica in pubblico dibattimento, ai fini della emissione di una giusta sentenza da

parte del giudice».

3.1.6. – Il rimettente deduce, infine, il contrasto della norma censurata con gli artt. 3 e 112 Cost.,

per violazione dei princípi di obbligatorietà dell’azione penale e di uguaglianza sostanziale, sotto il

profilo dell’irragionevolezza del contenuto derogatorio della disciplina censurata rispetto al diritto

comune, in quanto tale norma non si applica ai reati commessi nell’esercizio delle funzioni

istituzionali, ma ai reati extrafunzionali «indistintamente commessi dai soggetti ivi indicati, di

qualsivoglia natura e gravità, finanche prima dell’assunzione della funzione pubblica».

Ad avviso del giudice a quo, la Costituzione consente deroghe al principio di obbligatorietà

dell’azione penale per «i soli reati commessi nell’esercizio di funzioni istituzionali e che siano

intrinsecamente connaturati allo svolgimento delle medesime (artt. 68, 90, 96 e 122, quarto comma

Cost.), situazione quest’ultima che fonda per l’appunto la ragionevolezza anche della deroga al

regime ordinario di procedibilità dei reati». L’irragionevolezza denunziata – conclude il rimettente

– risalterebbe in maniera ancora piú netta nel caso in cui la sospensione intervenisse concretamente

a bloccare, sia pur temporaneamente, procedimenti per reati gravi, «con il non voluto risultato di

trasformare l’assunzione dell’incarico pubblico, comportante la generale temporanea immunità, in

momento di obiettivo disdoro per il prestigio intrinseco della funzione».

3.2. – Si è costituita la suddetta parte privata, svolgendo, nel merito, rilievi analoghi a quelli

contenuti nelle memorie di costituzione nei procedimenti r.o. n. 397 e n. 398 del 2008 e osservando,

in punto di ammissibilità, che le questioni proposte dal rimettente non sono ammissibili, perché la

disposizione censurata non trova applicazione nella fase delle indagini preliminari. La difesa non

condivide, cioè, l’assunto del giudice a quo – investito dal pubblico ministero della richiesta di

proroga dei termini di scadenza delle indagini – secondo cui, poiché il termine «processo» si

attaglierebbe esclusivamente al procedimento pervenuto alla fase del dibattimento pubblico

all’interno del quale non sarebbero individuabili fasi diverse, il termine «fase» usato dal comma 7

dell’articolo 1 della legge n. 124 del 2008 potrebbe avere significato giuridico esclusivamente in

riferimento all’intero procedimento, comprensivo ovviamente anche della fase delle indagini

preliminari.

Ad avviso della difesa dell’imputato, tale assunto sarebbe erroneo, in primo luogo, perché «anche

nel “processo” sono individuabili varie fasi: prima della dichiarazione di apertura del dibattimento

di cui all’art. 492 c.p.p. vi è la fase che spazia dalla costituzione delle parti (art. 484 c.p.p.) alla

decisione sulle questioni preliminari (art. 491 c.p.p.); poi segue la fase disciplinata dagli articoli

493, 494 e 495 c.p.p.; di seguito comincia la fase dell’istruzione dibattimentale (artt. 496-515 c.p.p.)

nel corso della quale può innestarsi la fase delle nuove contestazioni (artt. 516-522 c.p.p.); segue la

fase della discussione finale con la chiusura del dibattimento; e infine v’è la fase della

deliberazione»; si tratterebbe di vere e proprie fasi e non di meri frammenti del processo, perché

esse sono disciplinate da regole specifiche e caratterizzate, ciascuna, da specifici diritti, facoltà e

decadenze.

In secondo luogo, non sarebbe «giuridicamente sostenibile che il “processo” sorga, come opina il

giudice rimettente, solo quando il procedimento perviene alla fase del dibattimento pubblico.

Nessuno dubita, infatti, che di processo si può e si debba parlare con l’inizio dell’azione penale che

nel nostro ordinamento, com’è diffusamente noto, sorge con l’esercizio dell’azione penale da parte

del pubblico ministero individuato, ratione temporis, dal primo comma dell’articolo 405 del codice

di procedura penale».

La difesa della parte privata critica, poi, l’assunto del rimettente per cui il fatto che la norma

censurata consenta al giudice di provvedere all’assunzione di prove non rinviabili ai sensi degli

articoli 392 e 467 cod. proc. pen. comporterebbe che la sospensione del processo deve

necessariamente essere intesa come sospensione anche del procedimento, «dal momento che solo

nel corso della fase delle indagini preliminari […] e dell’udienza preliminare […] è consentito il

ricorso alla acquisizione anticipata delle prove mediante incidente probatorio». Secondo la difesa,

«l’udienza preliminare partecipa appieno della species del processo dal momento che in tale fase è

stata già esercitata l’azione penale con il deposito della richiesta di rinvio a giudizio ai sensi del

combinato disposto degli articoli 405, primo comma e 416, primo comma del codice di procedura

penale», con la conseguenza che la previsione normativa richiamata dal rimettente circa

l’assunzione di prove non rinviabili ben può applicarsi anche nel corso del processo.

L’interpretazione data dal rimettente sarebbe, inoltre, smentita sia dai lavori preparatori – «durante i

quali è stato reso manifesto l’àmbito di applicazione della norma in riferimento esclusivo al

“processo” inteso proprio in senso tecnico giuridico di quella fase introdotta dall’avvenuto esercizio

dell’azione penale» – sia dalla Procura della Repubblica di Roma, la quale – secondo quanto

asserito dalla difesa della parte privata – ha chiesto, nel procedimento a quo, «l’archiviazione del

procedimento» [recte: la proroga dei termini delle indagini preliminari] anche nei confronti del

suddetto imputato.

3.3. – È intervenuto il Presidente del Consiglio dei ministri, rappresentato e difeso dall’Avvocatura

generale dello Stato, richiamando le argomentazioni già svolte negli atti di intervento nei

procedimenti r.o. n. 397 e n. 398 del 2008 e concludendo nel senso che «le questioni sollevate siano

dichiarate inammissibili o infondate».

4. – In prossimità dell’udienza, il Presidente del Consiglio dei ministri, rappresentato e difeso

dall’Avvocatura generale dello Stato, ha depositato un’unica memoria con riferimento ai

procedimenti r.o. n. 397 e n. 398 del 2008 e n. 9 del 2009, nella quale ribadisce quanto già osservato

negli atti di intervento e rileva, in particolare che: a) poiché il Presidente della Repubblica e i

Presidenti delle Camere «non sono parti dei giudizi, nei quali sono intervenute le ordinanze di

rimessione, manca la rilevanza per l’esame delle questioni che potrebbero insorgere nei loro

confronti», con conseguente inammissibilità delle questioni medesime; b) le questioni relative al

comma 7 dell’art. 1 della legge n. 124 del 2008 sono inammissibili, «perché in proposito nel ricorso

non sono proposti motivi autonomi e, comunque, manca qualsiasi argomentazione a sostegno»; c) il

legislatore può, nella sua discrezionalità, intervenire per coordinare l’interesse personale

dell’imputato a difendersi nel processo e l’interesse generale all’«esercizio efficiente delle funzioni

pubbliche»; d) «poiché il pregiudizio era provocato dalla contemporaneità dell’esercizio delle

funzioni e della pendenza del processo, non si poteva rimediare se non eliminando quella

contemporaneità» ed escludendo, invece, «qualsiasi forma di riduzione o di sospensione» delle

funzioni, «che sarebbe stata pregiudizievole per l’interesse imprescindibile a che quelle funzioni

siano esercitate con continuità»; e) l’inerzia del legislatore «avrebbe comportato la tolleranza di una

situazione già di per sé non conforme alla Costituzione»; f) la sospensione stabilita dalla norma

censurata trova giustificazione anche nella grande risonanza mediatica che hanno i processi penali

per reati extrafunzionali a carico del Presidente del Consiglio dei ministri; g) la previsione della

sospensione dei processi con legge ordinaria trova giustificazione anche nell’esigenza di modificare

agevolmente la relativa disciplina qualora «la situazione reale si modificasse in misura tale da

comportare un diverso bilanciamento degli interessi».

5. – Con ordinanza pronunciata in udienza, la Corte costituzionale ha dichiarato inammissibile la

costituzione del Procuratore della Repubblica e del sostituto Procuratore della Repubblica presso il

Tribunale di Milano nei giudizi introdotti dalle ordinanze di rimessione registrate al n. 397 ed al n.

398 dell’anno 2008.

Considerato in diritto

1. – Il Tribunale di Milano (r.o. n. 397 del 2008) dubita, in riferimento agli artt. 3, 136 e 138 della

Costituzione, della legittimità costituzionale dell’art. 1, commi 1 e 7, della legge 23 luglio 2008, n.

124 (Disposizioni in materia di sospensione del processo penale nei confronti delle alte cariche

dello Stato). Lo stesso Tribunale di Milano (r.o. n. 398 del 2008) dubita della legittimità dell’intero

art. 1 della legge n. 124 del 2008, in riferimento agli artt. 3, 68, 90, 96, 111, 112 e 138 Cost. Il

Giudice per le indagini preliminari presso il Tribunale di Roma (r.o. n. 9 del 2009) dubita, in

riferimento agli articoli 3, 111, 112 e 138 Cost., della legittimità dello stesso art. 1 della legge n.

124 del 2008.

La disposizione censurata prevede, al comma 1, che: «Salvi i casi previsti dagli articoli 90 e 96

della Costituzione, i processi penali nei confronti dei soggetti che rivestono la qualità di Presidente

della Repubblica, di Presidente del Senato della Repubblica, di Presidente della Camera dei deputati

e di Presidente del Consiglio dei Ministri sono sospesi dalla data di assunzione e fino alla

cessazione della carica o della funzione. La sospensione si applica anche ai processi penali per fatti

antecedenti l’assunzione della carica o della funzione». Gli altri commi dispongono che: a)

«L’imputato o il suo difensore munito di procura speciale può rinunciare in ogni momento alla

sospensione» (comma 2); b) «La sospensione non impedisce al giudice, ove ne ricorrano i

presupposti, di provvedere, ai sensi degli articoli 392 e 467 del codice di procedura penale, per

l’assunzione delle prove non rinviabili» (comma 3); c) si applicano le disposizioni dell’articolo 159

del codice penale e la sospensione, che opera per l’intera durata della carica o della funzione, non è

reiterabile, salvo il caso di nuova nomina nel corso della stessa legislatura, né si applica in caso di

successiva investitura in altra delle cariche o delle funzioni (commi 4 e 5); d) «Nel caso di

sospensione, non si applica la disposizione dell’articolo 75, comma 3, del codice di procedura

penale» e, quando la parte civile trasferisce l’azione in sede civile, «i termini per comparire, di cui

all’articolo 163-bis del codice di procedura civile, sono ridotti alla metà, e il giudice fissa l’ordine di

trattazione delle cause dando precedenza al processo relativo all’azione trasferita» (comma 6); e)

l’articolo si applica «anche ai processi penali in corso, in ogni fase, stato o grado, alla data di entrata

in vigore della presente legge» (comma 7).

Le questioni proposte dai rimettenti possono essere raggruppate in relazione ai parametri evocati.

1.1. – L’art. 136 Cost. è evocato a parametro dal Tribunale di Milano (r.o. n. 397 del 2008), il quale

osserva che i commi 1 e 7 dell’art. 1 della legge n. 124 del 2008, «avendo riproposto la medesima

disciplina sul punto», incorrono «nuovamente nella illegittimità costituzionale, già ritenuta dalla

Corte» con la sentenza n. 24 del 2004.

1.2. – L’art. 138 Cost. è evocato da tutti i rimettenti.

Il Tribunale di Milano (r.o. n. 397 del 2008) afferma che i denunciati commi 1 e 7 dell’art. 1, della

legge n. 124 del 2008 violano tale parametro costituzionale, perché intervengono in una «materia

riservata […] al legislatore costituente, cosí come dimostrato dalla circostanza che tutti i rapporti tra

gli organi con rilevanza costituzionale ed il processo penale sono definiti con norma

costituzionale».

In relazione all’intero art. 1, lo stesso Tribunale di Milano (r.o. n. 398 del 2008) rileva che «la

normativa sullo status dei titolari delle piú alte istituzioni della Repubblica è in sé materia

tipicamente costituzionale, e la ragione è evidente: tutte le disposizioni che limitano o differiscono

nel tempo la loro responsabilità si pongono quali eccezioni rispetto al principio generale

dell’uguaglianza di tutti i cittadini davanti alla legge previsto dall’articolo 3 della Costituzione,

principio fondante di uno Stato di diritto».

Secondo il Giudice per le indagini preliminari presso il Tribunale di Roma, l’art. 1 denunciato si

pone in contrasto con l’evocato parametro, perché «la deroga al principio di uguaglianza dinanzi

alla giurisdizione ed alla legge è stata […] introdotta con lo strumento della legge ordinaria, che

nella gerarchia delle fonti si colloca evidentemente ad un livello inferiore rispetto alla legge

costituzionale».

1.3. – Tre delle questioni sollevate sono riferite al principio di uguaglianza, di cui all’art. 3 Cost.,

sotto il profilo dell’irragionevole disparità di trattamento rispetto alla giurisdizione.

Con l’ordinanza r.o. n. 397 del 2008, il Tribunale di Milano rileva che i commi 1 e 7 dell’art. 1 della

legge n. 124 del 2008 violano tale parametro, per avere accomunato «in una unica disciplina cariche

diverse non soltanto per le fonti di investitura, ma anche per la natura delle funzioni», ed inoltre per

aver distinto irragionevolmente e «per la prima volta sotto il profilo della parità riguardo ai princípi

fondamentali della giurisdizione, i Presidenti delle Camere, del Consiglio dei ministri [...] rispetto

agli altri componenti degli organi da loro presieduti».

Con l’ordinanza r.o. n. 398 del 2008, lo stesso Tribunale lamenta che il parametro è violato, perché

«il contenuto di tutte le disposizioni in argomento incide su un valore centrale per il nostro

ordinamento democratico, quale è l’eguaglianza di tutti i cittadini davanti all’esercizio della

giurisdizione penale».

Il Giudice per le indagini preliminari presso il Tribunale di Roma basa la sua censura sulla

considerazione che la disposizione crea «un regime differenziato riguardo alla giurisdizione [...]

penale», ponendosi cosí in contrasto con «uno dei princípi fondamentali del moderno Stato di

diritto, rappresentato dalla parità dei cittadini di fronte alla giurisdizione, manifestazione a sua volta

del principio di eguaglianza formale dinanzi alla legge».

1.4. – Lo stesso art. 3 Cost. è evocato anche sotto il profilo della ragionevolezza.

Secondo il Tribunale di Milano (r.o. n. 398 del 2008), tale articolo è violato, perché le «guarentigie

concesse a chi riveste cariche istituzionali risultano funzionali alla protezione delle funzioni apicali

esercitate», con la conseguenza che la facoltà di rinunciare alla sospensione processuale

riconosciuta al titolare dell’alta carica si pone in contrasto con la tutela del munus publicum,

attribuendo una discrezionalità «meramente potestativa» al soggetto beneficiario, anziché prevedere

quei filtri aventi carattere di terzietà e quelle valutazioni della peculiarità dei casi concreti che soli,

secondo la sentenza della Corte costituzionale n. 24 del 2004, potrebbero costituire adeguato

rimedio rispetto tanto all’automatismo generalizzato del beneficio quanto «al vulnus al diritto di

azione».

Ad avviso del Giudice per le indagini preliminari presso il Tribunale di Roma, l’irragionevolezza

intrinseca della disciplina censurata deriva dall’insindacabilità della facoltà di rinunzia alla

sospensione, dal momento che, «se l’interesse dichiaratamente perseguito dal legislatore è quello di

assicurare la serenità di svolgimento della funzione nel periodo di durata in carica (sent. Corte cost.

n. 24/2004), la sospensione dei procedimenti dovrebbe essere del tutto indisponibile da parte dei

soggetti considerati».

1.5. – Il Tribunale di Milano formula un’articolata questione in riferimento agli artt. 3, 68, 90, 96 e

112 Cost., sul rilievo che la disposizione denunciata crea una disparità di trattamento tra la

disciplina introdotta per i reati extrafunzionali e quella, di rango costituzionale, prevista per i reati

funzionali commessi dalle quattro alte cariche in questione. Tale disparità sarebbe irragionevole: a)

per la mancata menzione dell’art. 68 Cost. fra le norme costituzionali espressamente fatte salve

dalla legge n. 124 del 2008; b) per il fatto che «il bene giuridico considerato dalla legge ordinaria, e

cioè il regolare svolgimento delle funzioni apicali dello Stato, è lo stesso che la Costituzione tutela

per il Presidente della Repubblica con l’art. 90, per il Presidente del Consiglio e per i ministri con

l’art. 96»; c) per la previsione di uno ius singulare per i reati extrafunzionali a favore del Presidente

del Consiglio dei ministri, che, invece, la Costituzione accomuna ai ministri per i reati funzionali in

conseguenza della sua posizione di primus inter pares.

1.6. – Il Giudice per indagini preliminari presso il Tribunale di Roma rileva la violazione del

combinato disposto degli artt. 3 e 112 Cost., sotto il profilo dell’obbligatorietà dell’azione penale e

dell’uguaglianza sostanziale. Ad avviso del rimettente, la disciplina censurata pone una deroga

irragionevole rispetto alla disciplina ordinaria, perché non si applica ai reati commessi nell’esercizio

delle funzioni istituzionali, ma ai reati extrafunzionali «indistintamente commessi dai soggetti ivi

indicati, di qualsivoglia natura e gravità, finanche prima dell’assunzione della funzione pubblica».

1.7. – Sia l’ordinanza r.o. n. 398 del 2008, sia l’ordinanza r.o. n. 9 del 2009 evocano quale

parametro l’art. 111, secondo comma, Cost., sotto il profilo della ragionevole durata del processo.

Per il primo dei due rimettenti, il parametro è violato perché la disposizione denunciata blocca «il

processo in ogni stato e grado per un periodo potenzialmente molto lungo» e provoca «un evidente

spreco di attività processuale», oltretutto non stabilendo alcunché «sull’utilizzabilità delle prove già

assunte», né all’interno dello stesso processo penale al termine del periodo di sospensione, né

all’interno della diversa sede in cui la parte civile abbia scelto di trasferire la propria azione, con

conseguente necessità per la stessa parte «di sostenere ex novo l’onere probatorio in tutta la sua

ampiezza».

Il secondo dei due rimettenti rileva che la disposizione censurata si pone in contrasto con «un

corollario immanente al principio di ragionevole durata del processo, consistente nella

concentrazione delle fasi processuali, nel senso che nell’àmbito del procedimento penale, alla fase

di acquisizione delle prove deve seguire entro tempi ragionevoli quella della loro verifica in

pubblico dibattimento, ai fini della emissione di una giusta sentenza da parte del giudice».

2. – In considerazione della parziale coincidenza dell’oggetto e dei motivi delle questioni sollevate,

i giudizi devono essere riuniti per essere congiuntamente trattati e decisi.

3. – Va preliminarmente esaminata l’eccezione della difesa della parte privata con la quale si

deduce l’inammissibilità, per irrilevanza, delle questioni sollevate dal Giudice per le indagini

preliminari presso il Tribunale di Roma (r.o. n. 9 del 2009), in quanto la disposizione censurata non

trova applicazione nella fase delle indagini preliminari. La difesa contesta l’assunto del giudice a

quo, secondo cui il termine «fase» usato dal comma 7 dell’articolo 1 della legge n. 124 del 2008

potrebbe avere significato giuridico esclusivamente in riferimento all’intero procedimento,

comprensivo della fase delle indagini preliminari.

L’eccezione è fondata.

3.1. – Il giudice rimettente, al fine di giustificare l’applicazione della norma censurata anche alle

indagini preliminari, si avvale di argomentazioni di natura semantica e sistematica.

Sotto il profilo semantico, il rimettente afferma, innanzi tutto, che la locuzione «processi penali»

(contenuta nell’art. 1, comma 1, della legge n. 124 del 2008) non può essere interpretata in senso

tecnico, in modo tale da essere restrittivamente riferita al solo giudizio dibattimentale. Il legislatore

avrebbe infatti adottato, in questo caso, una locuzione generica, idonea a ricomprendere nella

nozione di “processo” anche la fase delle indagini preliminari. Inoltre, assume che il termine «fase»

(contenuto nel comma 7 dell’art. 1) non può che riferirsi − per avere un significato plausibile − alla

fase delle indagini preliminari, posto che «non è ipotizzabile, per il giudizio dibattimentale, una fase

che non sia quella in cui lo stesso è per l’appunto pervenuto».

Sotto il profilo sistematico, il giudice rimettente afferma che il comma 3 del medesimo art. 1 −

stabilendo che «la sospensione non impedisce al giudice, ove ne ricorrano i presupposti, di

provvedere ai sensi degli articoli 392 e 467 del codice di procedura penale, per l’assunzione di

prove non rinviabili» − comporta necessariamente che la sospensione si applica anche alle fasi

antecedenti al processo «inteso come giudizio dibattimentale pubblico», dal momento che solo nella

fase delle indagini preliminari e in quella dell’udienza preliminare è consentito il ricorso

all’acquisizione anticipata delle prove mediante incidente probatorio. Il primo degli articoli

richiamati disciplina i casi in cui si procede con incidente probatorio; il secondo fa riferimento al

precedente al fine di disciplinare l’assunzione delle prove non rinviabili. Dal richiamo congiunto a

tali articoli il rimettente desume la corrispondenza biunivoca tra incidente probatorio e indagini

preliminari.

3.2. – Nessuno di tali argomenti giustifica la conclusione cui il rimettente è pervenuto, vale a dire

l’applicabilità della sospensione anche alle indagini preliminari. Infatti, risulta contraddittorio

evocare in modo discontinuo – come fa il rimettente – il rigore linguistico del testo normativo:

rigore, da un lato, escluso con riferimento alla locuzione «processo penale» e, dall’altro, affermato

con riferimento al termine «fase». Inoltre, va rilevato che quest’ultimo termine − che non trova

precisa connotazione nel sistema processuale penale − può denotare, in senso ampio e nell’uso

comune, un punto o uno stadio della procedura, indifferentemente riferibile tanto alle “fasi del

procedimento”, quanto a quelle del processo. Neppure il richiamo che la disposizione censurata fa

agli artt. 392 e 467 cod. proc. pen. comporta necessariamente che la sospensione si estenda alle fasi

antecedenti al processo. In realtà - in forza della giurisprudenza di questa Corte (sentenza n. 77 del

1994) - non esiste alcuna preclusione all’esperimento dell’incidente probatorio durante l’udienza

preliminare, la quale costituisce una fase del processo estranea a quella delle indagini preliminari. Il

richiamo alla disciplina dell’incidente probatorio e dell’assunzione delle prove non rinviabili - lungi

dal comprovare una reciproca implicazione tra tali istituti e le indagini preliminari - vale solo a

rimarcare il necessario presupposto dell’assunzione di tali prove, e cioè il connotato dell’urgenza.

3.3. – Ulteriori considerazioni confortano un’interpretazione diversa da quella del rimettente.

A prescindere, infatti, dall’inequivoca volontà manifestata dal legislatore storico, quale si trae dai

lavori preparatori (ad esempio, l’intervento del Ministro della giustizia nella seduta antimeridiana

del 22 luglio 2008 dell’Assemblea del Senato), ai fini dell’esclusione della fase delle indagini

preliminari dal meccanismo sospensivo, è decisivo il rilievo delle conseguenze irragionevoli che

originerebbero dalla diversa opzione interpretativa. Infatti, se la sospensione fosse applicata fin

dalla fase delle indagini, vi sarebbe un grave pregiudizio all’esercizio dell’azione penale, perché

tale esercizio sarebbe non soltanto differito, ma sostanzialmente alterato, per l’estrema difficoltà di

reperire le fonti di prova a distanza di diversi anni. Cosí interpretata, la disposizione censurata

comporterebbe il rischio di una definitiva sottrazione dell’imputato alla giurisdizione; e ciò anche

dopo la cessazione dall’alta carica.

La stessa interpretazione avrebbe poi il paradossale ed irragionevole effetto - anche sul diritto di

difesa della persona sottoposta alle indagini - di non consentire lo svolgimento delle indagini

preliminari neanche nel caso in cui altre attività procedimentali per le quali non è applicabile la

sospensione prevista dalla norma denunciata (come, ad esempio, l’applicazione di misure cautelari e

l’arresto obbligatorio in flagranza) fossero già state poste in essere.

3.4. – Può, quindi, affermarsi che l’interpretazione del giudice rimettente contrasta con il tenore

letterale della disposizione e conduce a risultati disarmonici rispetto al principio costituzionale di

ragionevolezza. Da ciò deriva che le questioni prospettate con l’ordinanza di rimessione r.o. n. 9 del

2009 dal Giudice delle indagini preliminari presso il Tribunale di Roma sono inammissibili per

difetto di rilevanza, perché il rimettente non deve fare applicazione della norma oggetto del dubbio

di costituzionalità.

4. – L’Avvocatura generale dello Stato ha eccepito l’inammissibilità per irrilevanza di tutte le

questioni sollevate, per la parte in cui esse riguardano disposizioni non applicabili al Presidente del

Consiglio dei ministri, sul rilievo che nei giudizi principali è imputato solo il titolare di quest’ultima

carica e non i titolari delle altre cariche dello Stato cui si riferisce l’articolo censurato.

L’eccezione non è fondata.

Si deve, infatti, rilevare che le disposizioni censurate costituiscono, sul piano oggettivo, una

disciplina unitaria, che riguarda inscindibilmente le alte cariche dello Stato in essa previste, con la

conseguenza che un’eventuale pronuncia di illegittimità costituzionale limitata alle norme

riguardanti solo una di tali cariche aggraverebbe l’illegittimità costituzionale della disciplina,

creando ulteriori motivi di disparità di trattamento. Pertanto, ove questa Corte riscontrasse profili di

disparità di trattamento della disciplina censurata che riguardassero tutte le alte cariche dello Stato,

la pronuncia di illegittimità costituzionale dovrebbe necessariamente estendersi a tutte le

disposizioni denunciate.

A tali considerazioni si deve aggiungere che la sentenza n. 24 del 2004 ha implicitamente – ma

chiaramente − ritenuto sussistente l’indicata inscindibilità della disciplina relativa alle alte cariche

dello Stato, perché, in un caso analogo, ha dichiarato l’illegittimità costituzionale dell’intero art. 1

della legge 20 giugno 2003, n. 140 (Disposizioni per l’attuazione dell’art. 68 della Costituzione

nonché in materia di processi penali nei confronti delle alte cariche dello Stato), con riferimento a

tutte le cariche dello Stato in esso menzionate, nonostante che il giudizio principale riguardasse solo

il Presidente del Consiglio dei ministri.

5. – Occorre ora passare all’esame del merito delle questioni prospettate.

Il Tribunale di Milano (r.o. n. 397 del 2008) censura i commi 1 e 7 dell’art. 1 della legge n. 124 del

2008, in riferimento all’art. 136 Cost., per violazione del giudicato costituzionale formatosi sulla

sentenza n. 24 del 2004. Il rimettente lamenta che i commi censurati hanno «riproposto la medesima

disciplina» prevista dalla legge n. 140 del 2003, dichiarata incostituzionale con detta sentenza.

La questione non è fondata.

Come questa Corte ha piú volte affermato (ex multis, sentenze n. 78 del 1992, n. 922 del 1988),

perché vi sia violazione del giudicato costituzionale è necessario che una norma ripristini o preservi

l’efficacia di una norma già dichiarata incostituzionale.

Nel caso di specie, il legislatore ha introdotto una disposizione che non riproduce un’altra

disposizione dichiarata incostituzionale, né fa a quest’ultima rinvio. La disposizione presenta,

invece, significative novità normative, quali, ad esempio, la rinunciabilità e la non reiterabilità della

sospensione dei processi penali (commi 2 e 5), nonché una specifica disciplina a tutela della

posizione della parte civile (comma 6), cosí mostrando di prendere in considerazione, sia pure

parzialmente, la sentenza n. 24 del 2004. È, del resto, sul riconoscimento di tali novità che si basano

le note del Presidente della Repubblica - richiamate dal rimettente e dalle parti - che hanno

accompagnato sia l’autorizzazione alla presentazione alle Camere del disegno di legge in materia di

processi penali alle alte cariche dello Stato sia la successiva promulgazione della legge. Né può

sostenersi che, nel caso di specie, la violazione del giudicato costituzionale derivi dal fatto che

alcune disposizioni dell’art. 1 – quali i censurati commi 1 e 7 – riproducono le disposizioni già

dichiarate incostituzionali. Si deve infatti rilevare, in contrario, che lo scrutinio di detta violazione

deve tenere conto del complesso delle norme che si succedono nel tempo, senza che abbia rilevanza

l’eventuale coincidenza di singole previsioni normative.

6. – Con le due citate ordinanze di rimessione, il Tribunale di Milano solleva altresí questioni di

legittimità costituzionale, evocando a parametro, ora congiuntamente ora disgiuntamente, le norme

costituzionali in materia di prerogative (artt. 68, 90 e 96 Cost.) e gli artt. 3 e 138 Cost. Tali questioni

– al di là della loro formulazione testuale, piú o meno precisa – debbono essere distinte in due

diversi gruppi, a seconda dell’effettivo contenuto delle censure: a) un primo gruppo è prospettato

con riferimento alla violazione del combinato disposto degli artt. 3, primo comma, e 138 Cost., in

relazione alle norme costituzionali in materia di prerogative, sotto il profilo della parità di

trattamento rispetto alla giurisdizione, sia in generale sia nell’àmbito delle alte cariche dello Stato;

b) un secondo gruppo è prospettato anch’esso con riferimento alla violazione dell’art. 3 Cost., sotto

il profilo, però, dell’irragionevolezza intrinseca della disciplina denunciata. Tali diverse

prospettazioni devono essere trattate separatamente.

7. – Quanto al primo dei suddetti gruppi di questioni, il rimettente Tribunale muove dalla premessa

che la Costituzione disciplina i rapporti tra gli organi costituzionali (o di rilievo costituzionale) e la

giurisdizione penale, prevedendo, a tutela della funzione svolta da quegli organi, un numerus

clausus di prerogative, derogatorie rispetto al principio dell’uguaglianza davanti alla giurisdizione.

Da tale premessa il giudice a quo deriva la conseguenza che la disposizione censurata si pone

contemporaneamente in contrasto sia con l’art. 3 Cost., perché - con riferimento alle norme

costituzionali in materia di prerogative - introduce una ingiustificata eccezione al suddetto principio

di uguaglianza davanti alla giurisdizione, sia con l’art. 138 Cost., perché tale eccezione si sarebbe

dovuta introdurre, se mai, con disposizione di rango costituzionale.

7.1. – Con riguardo al medesimo primo gruppo di questioni, la difesa erariale ne eccepisce

l’inammissibilità per l’inadeguata indicazione del parametro evocato ed afferma, a sostegno di tale

eccezione, che l’evocazione, da parte del rimettente, del solo art. 138 Cost. – il quale si limita a

disciplinare il procedimento di adozione ed approvazione delle leggi di revisione costituzionale e

delle altre leggi costituzionali – non è sufficiente ad individuare le altre disposizioni costituzionali

dalle quali possa essere desunto l’interesse che il giudice a quo ritiene incompatibile con la norma

censurata.

L’eccezione non è fondata.

Come si è sopra osservato, entrambe le ordinanze di rimessione non si limitano a denunciare la

violazione dell’art. 138 Cost. quale mera conseguenza della violazione di una qualsiasi norma della

Costituzione. Esse, infatti, non si basano sulla considerazione – di carattere generico e formale –

che, in tal caso, solo una fonte di rango costituzionale sarebbe idonea (ove non violasse a sua volta

princípi supremi, insuscettibili di revisione costituzionale) ad escludere il contrasto con la

Costituzione. Al contrario, il Tribunale rimettente prospetta una questione specifica e di carattere

sostanziale, in quanto denuncia - con adeguata indicazione dei parametri - la violazione del

principio di uguaglianza facendo espresso riferimento alle prerogative degli organi costituzionali.

7.2. – La difesa della parte privata e la difesa erariale deducono, inoltre, che questioni

sostanzialmente identiche a quelle riferite all’art. 138 Cost. ed oggetto dei presenti giudizi di

costituzionalità sono state già scrutinate e dichiarate non fondate da questa Corte con la sentenza n.

24 del 2004, riguardante l’art. 1 della legge n. 140 del 2003, del tutto analogo, sul punto, al

censurato art. 1 della legge n. 124 del 2008. In proposito, le suddette difese affermano che la citata

sentenza, nel dichiarare l’illegittimità costituzionale dell’art. 1 della legge n. 140 del 2003 per la

violazione solo degli artt. 3 e 24 Cost., ha implicitamente rigettato la pur prospettata questione,

riferita all’art. 138 Cost., circa l’inidoneità della legge ordinaria a disporre la sospensione del

processo penale instaurato nei confronti delle alte cariche dello Stato. In particolare, le medesime

difese sostengono che tale ultima questione costituiva un punto logicamente e giuridicamente

pregiudiziale della decisione e, perciò, non era suscettibile di assorbimento nella pronuncia di

illegittimità costituzionale per la violazione di altri parametri. In questa prospettiva, viene

ulteriormente osservato che la suddetta sentenza n. 24 del 2004: a) là dove afferma che è legittimo

che il «legislatore» preveda una sospensione del processo penale per esigenze extraprocessuali, va

interpretata nel senso che anche il “legislatore ordinario” può prevedere una sospensione del

processo penale a tutela delle alte cariche dello Stato; b) là dove afferma che l’«apprezzabile»

interesse «pubblico» ad «assicurare il sereno svolgimento delle funzioni» inerenti alle alte cariche

dello Stato deve essere tutelato «in armonia con i princípi fondamentali dello Stato di diritto», va

intesa nel senso che la legge ordinaria può ben essere adottata in materia, anche se deve operare un

bilanciamento con i princípi di cui agli artt. 3 e 24 Cost. Su queste premesse, la difesa della parte

privata e la difesa erariale eccepiscono che le ordinanze n. 397 e n. 398 del 2008 non prospettano

profili nuovi o diversi da quelli già implicitamente valutati dalla Corte, con conseguente

inammissibilità o manifesta infondatezza delle questioni riferite al combinato disposto degli artt. 3 e

138 Cost., in relazione alle norme costituzionali in materia di prerogative.

Anche tale eccezione non è fondata.

In primo luogo, è indubbio che la Corte non si è pronunciata sul punto. La sentenza n. 24 del 2004,

infatti, non esamina in alcun passo la questione dell’idoneità della legge ordinaria ad introdurre la

suddetta sospensione processuale.

In secondo luogo, non si può ritenere che tale sentenza contenga un giudicato implicito sul punto.

Ciò perché, quando si è in presenza di questioni tra loro autonome per l’insussistenza di un nesso di

pregiudizialità, rientra nei poteri di questa Corte stabilire, anche per economia di giudizio, l’ordine

con cui affrontarle nella sentenza e dichiarare assorbite le altre (sentenze n. 464 del 1992 e n. 34 del

1961). In tal caso, l’accoglimento di una qualunque delle questioni, comportando la caducazione

della disposizione denunciata, è infatti idoneo a definire l’intero giudizio di costituzionalità e non

implica alcuna pronuncia sulle altre questioni, ma solo il loro assorbimento. È quanto avvenuto,

appunto, con la citata sentenza n. 24 del 2004, la quale, in applicazione di detti princípi e in


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Atreyu

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+1 anno fa


DESCRIZIONE DISPENSA

Questa dispensa si riferisce al ciclo di seminari di Diritto Pubblico, tenuti dal Prof. Paolo Carnevale nell'anno accademico 2010.
Il documento riproduce il testo della sentenza n. 262 del 2009 emessa dalla Corte Costituzionale sul tema del cosiddetto "Lodo Alfano". Il legislatore ordinario in tema di immunità, non può estendere il dettato costituzionale, ma lo può solo attuare.


DETTAGLI
Corso di laurea: Corso di laurea magistrale in giurisprudenza
SSD:
A.A.: 2010-2011

I contenuti di questa pagina costituiscono rielaborazioni personali del Publisher Atreyu di informazioni apprese con la frequenza delle lezioni di Istituzioni di Diritto Pubblico e studio autonomo di eventuali libri di riferimento in preparazione dell'esame finale o della tesi. Non devono intendersi come materiale ufficiale dell'università Roma Tre - Uniroma3 o del prof Carnevale Paolo.

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