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Lobbying e partecipazione influente nei processi decisionali dell’Unione europea Appunti scolastici Premium

Dispensa per il corso di Sociologia delle relazioni internazionali della Prof.ssa Gloria Pirzio Ammassari. Trattasi di un articolo della professoressa dal titolo "Lobbying e partecipazione influente nei processi decisionali dell’Unione europea" avente riguardo a: il ruolo delle politiche di lobbying nei... Vedi di più

Esame di Sociologia delle relazioni internazionali docente Prof. G. Pirzio Ammassari

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b) codice di accesso ai documenti ulteriormente definito dal regolamento CE N. 1049/2001 che

ha precisato il quadro generale per l’accesso ai documenti non pubblicati dalle istituzioni e dagli

organi dell’Ue. La Commissione ha creato secondo quanto previsto dal regolamento sia un registro

di documenti sia un registro speciale di documentazione riguardante le attività dei comitati.

6 che ha altresì previsto ulteriori

Nel novembre 2005 è stata varata l’“Iniziativa per la trasparenza”

misure, quali la creazione di banche dati che forniscono informazioni su organi consultivi e gruppi

di consulenti che lavorano per la Commissione, un “codice di buona condotta amministrativa” della

Commissione, promovendo inoltre tre settori di intervento: a) creazione di un sito internet di

informazione relativo ai beneficiari di progetti e programmi; b) ulteriore analisi della legislazione

sull’accesso ai documenti, rafforzamento delle norme etiche degli eletti alle cariche pubbliche

presso le istituzioni europee, revisione del quadro giuridico dell’Ufficio europeo della lotta

antifrode (OLAF) al fine di garantire la trasmissione a tale ufficio di dati definitivi dei casi di frode

segnalati alle autorità nazionali, definizione di un obbligo giuridico per gli stati membri di rendere

noti i destinatari finali dei fondi Ue.

Per quanto riguarda il Parlamento europeo, si è chiuso nell'estate del '96 un travagliato iter

legislativo, iniziato nell'ottobre 1992 con una raccomandazione della Commissione per il

Regolamento su una proposta di regolamentazione della rappresentanza di interessi.

È interessante notare che nella discussione che ha portato all’approvazione del provvedimento, si è

sottolineata l’utilità di aver evitato qualsiasi definizione del concetto di lobby, bloccando sul

nascere “disquisizioni teoriche” che, come ha dimostrato l'esperienza nella precedente legislatura,

avrebbero condotto in un vicolo cieco, impedendo nuovamente di adottare provvedimenti concreti

7 .

in materia

Il Parlamento allora scelse la strada di una regolamentazione diversa dalla Commissione: il diritto di

accesso deve essere controllato da un lasciapassare personale, annuale, ottenuto con l'iscrizione ad

un registro, rinnovabile dopo la presentazione di una dichiarazione di attività che contenga l'elenco

di tutti gli interventi effettuati presso i parlamentari o i funzionari. Il comportamento non conforme,

ferme restando le eventuali responsabilità penali, comporta la possibile sanzione, di competenza del

collegio dei questori, di sospensione o revoca del diritto di accesso.

Nel già citato Libro Verde sull’Iniziativa europea per la trasparenza, la Commissione ha proposto

la sua definizione di lobbista in senso estensivo, come persona anche appartenente ad Ong o

associazioni professionali, categorie che in realtà hanno sempre avuto difficoltà a identificarsi con

tale accezione, che svolga un’attività volta a influenzare politiche e processi decisionali: “Ai fini

del presente Libro Verde, per “lobbismo” si intendono tutte le attività svolte al fine di

influenzare l’elaborazione delle politiche e il processo decisionale delle istituzioni europee.

Pertanto, i “lobbisti” vengono definiti come persone che svolgono tali attività e che lavorano

presso organizzazioni diverse, come ad esempio le società di consulenza in materia di affari

pubblici, gli studi legali, le ONG, i centri di studi, le lobby aziendali (rappresentanti “interni”)

8 .

o le associazioni di categoria”

È interessante ricordare che lo stallo in cui si era trovato il parlamento europeo nella definizione di

lobbista riguardava proprio i rappresentati delle grandi associazioni di interesse, che, se in alcune

procedure assumono piuttosto una funzione di carattere istituzionale, in altre svolgono un’attività di

9

influenza lobbistica .

Del resto sono ribaditi nel Libro Verde quegli “elementi essenziali” dell’approccio della

Commissione al lobbismo: il lobbismo viene definito “una componente legittima dei sistemi

democratici” che può contribuire a richiamare l’attenzione delle istituzioni europee su problemi

6 SEC(2005)1300.

7 Relazione sui gruppi di interesse presso il Parlamento europeo, Commissione per il regolamento, la verifica dei poteri

e l’immunità, relatore on. Glyn Ford, Parlamento europeo, Documenti di seduta A4-0217/95, pag. 13.

8 Libro Verde. Iniziativa europea per la trasparenza COM (2006) 194, p. 5.

9 Per una documentazione su questo punto si veda G. Pirzio Ammassari, L’Europa degli interessi, op. cit., pp.73-74.

3

importanti, purché non venga esercitata una pressione indebita e venga svolto nella trasparenza

10 .

delle diverse finalità e modalità di funzionamento

Il Libro Verde ha posto anche le premesse per una maggiore formalizzazione del rapporto con il

sistema delle rappresentanze di interessi con la proposta dell’istituzione di una registrazione su base

volontaria “per tutti i gruppi di pressione e i lobbisti che desiderano essere consultati sulle iniziative

dell’UE. I gruppi e i lobbisti che registrano determinate informazioni riguardo alla propria

organizzazione avrebbero la possibilità di indicare i loro interessi specifici e verrebbero a loro volta

avvertiti qualora vi fossero delle consultazioni sui temi di loro interesse […] Per poter essere

registrati, i candidati dovrebbero fornire informazioni sulla categoria che essi rappresentano, sulla

loro missione e sulle proprie fonti di finanziamento. Essi dovrebbero inoltre sottoscrivere un codice

11

di condotta, che verrebbe applicato in maniera credibile e trasparente” .

Con una comunicazione del marzo 2007, la Commissione ha deciso di procedere nel corso del 2008

all’istituzione di un nuovo registro volontario per l’iscrizione al quale i lobbisti devono attenersi ad

un codice di condotta, dichiarando altresì i fondi a disposizione e gli interessi rappresentati.

Si tratta di una svolta che dovrebbe indurre qualche correttivo ad un punto cruciale segnalato dalle

ricerche condotte sull’influenza del lobbismo sui processi decisionali comunitari.

2) I caratteri del lobbying europeo

Da un’analisi, condotta alla fine degli anni ’90, di documenti, interviste ad osservatori privilegiati,

sull’influenza sui processi decisionali delle normative europee, era emerso chiaramente che al di là

delle intenzioni dei protagonisti delle politiche comunitarie, gli stessi meccanismi istituzionali

portavano al prevalere di un lobbismo altamente professionalizzato, molto tecnico, capace di

seguire in loco un lungo iter legislativo e in definitiva, per le sue caratteristiche, molto costoso in

termini di tempo, expertise, di conseguenza proprio di interessi forti, dotati di notevoli risorse

12 .

finanziarie

Questa alta professionalità richiesta ad un lobbying efficace è apparsa strettamente legata alle

risorse tecniche e finanziarie occorrenti e ha determinato un forte discrimine fra interessi forti e

interessi deboli.

Questa distinzione è stata presente implicitamente ed esplicitamente in tutte le interviste condotte e,

nei casi analizzati, in cui i gruppi che si pongono a difesa di un interesse di vasto respiro (ad

esempio a difesa dell’occupazione o dell’ambiente) sono apparsi soccombenti, la spiegazione

dell’insuccesso è stata rinvenuta negli stessi meccanismi istituzionali. Molto spesso quando dal

principio generale che potenzialmente trova tutti d’accordo (sostegno all’occupazione, difesa dei

consumatori o dell’ambiente) si passa ai casi specifici (es: caratteristiche delle scarpe da ginnastica,

parametri di emissione delle sostanze nocive, fosfati nei detersivi) e la questione entra

nell’apparente asettica discussione di parametri tecnici su cui intervengono esperti e lobbisti di

grande professionalità, è attraverso le procedure che si determinano rapporti differenziati di potere.

Esiste ormai una manualistica, basata soprattutto sul modello degli Stati Uniti, dove il fenomeno è

riconosciuto, studiato e accettato da decenni. Alcuni suoi caratteri sono trasferibili anche

all’esperienza europea che tuttavia, come suggeriscono gli analisti, necessita di uno “stile” meno

aggressivo e più apparentemente rivolto all’interesse dell’armonizzazione delle politiche e dei

mercati.

Dato che il lobbying comunitario si deve presentare sotto la veste della cooperazione europea, è

utile cercare di coinvolgere nella propria strategia di rappresentanza quanti più soggetti possibile,

10 Libro Verde, op. cit., pag. 5.

11 Ibidem, pag. 9.

12 Si vedano i diversi casi segnalati nelle interviste pubblicate in G. Pirzio Ammassari, L’Europa degli interessi, op. cit.

4

attraverso continue mediazioni degli interessi propri con quelli di altri paesi o altre aziende, occorre

dunque una presenza attiva e permanente con alta competenza tecnica.

Per quanto riguarda i soggetti, gli interessi forti del lobbying sono di produttori agricoli, industriali

e commerciali. In particolare, la politica agricola comunitaria ha rappresentato il centro di un ben

strutturato sistema di concertazione fra organi comunitari e organizzazioni di interesse; del resto,

ancora agli inizi degli anni ’90 , più della metà del bilancio comunitario era destinato alla Common

Agricultural Policy. Il Comitato delle Organizzazione Agricole (COPA), insieme alla COGECA

(che rappresenta le cooperative agricole), sono presenti in forma massiccia in ognuno dei Comitati

Consultivi per la politica agricola comune, ma l’allargamento della Comunità ha progressivamente

accentuato la differenziazione degli interessi e le difficoltà di mediazione.

L’UNICE, che rappresenta le Confederazioni industriali dei paesi dell’Unione, è un protagonista

privilegiato negli organismi comunitari, ma i processi decisionali interni all’organizzazione sono

quanto mai complessi, per la frequente impossibilità di mediare tra situazioni molto diverse;

pertanto i protagonisti di interessi forti tendono ad utilizzare ulteriori e informali canali di

rappresentanza.

Di fronte agli interessi forti, le associazioni dei lavoratori, degli ambientalisti e dei consumatori, pur

presenti in misura crescente, hanno tuttora diversi svantaggi da colmare.

Vi è innanzitutto un comune dislivello di risorse finanziarie e tecniche ed inoltre diversi problemi

dipendenti dalla strutturazione della rappresentanza comunitaria. La European Trade Union

Confederation (ETUC), ad esempio, è considerata dagli organi comunitari un’organizzazione

privilegiata nel dialogo sociale, ma di fatto, data l’autonomia delle organizzazione nazionali

aderenti, la configurazione della rappresentanza – che include anche Stati non appartenenti alla

Comunità; le difficoltà di una contrattazione europea e quindi dell’esercizio del ruolo cardine di

un’organizzazione sindacale dei lavoratori (le organizzazioni degli imprenditori svolgono per i loro

associati il doppio ruolo di contrattazione con i lavoratori e di difesa degli interessi economici di

settore), appare limitata nelle possibilità di elaborare una strategia europea che trovi riscontro negli

Stati nazionali.

I gruppi ambientalisti sono rappresentati da organizzazioni come l’European Enviromental Bureau

che raccoglie associazioni di diversi paesi, molto ascoltato e finanziato dalle istituzioni europee

come le organizzazioni dei consumatori associati nel European Bureau of Consumers Union

(BEUC) o le organizzazioni delle cooperative di consumatori dell’Eurocoop e della COFACE,

associazioni di famiglie consumatrici. Si tratta di gruppi che rappresentano interessi diffusi con

difficoltà di aggregazione ed azione, non potendo disporre di ben definiti incentivi selettivi: di fatto

sono organizzazioni che, potenzialmente, potendo gestire un sostegno politico, possono avere

maggiore udienza presso gli organi parlamentari.

La loro azione è principalmente rivolta a temi di high-policiy, strategie politiche di ampio respiro; di

fronte al frazionamento di un tema in questioni regolamentari amministrative, di lunga

contrattazione e certificazione tecnica si trovano stretti in un’arena meno congeniale, sia per la

natura stessa dei loro rappresentanti, più rivolti a temi di impatto politico-sociale, traducibili in

messaggi per l’opinione pubblica; sia per l’esigenza di avere ampie risorse tecnico-finanziarie per

approfondire analisi da seguire costantemente nei meandri dei procedimenti comunitari.

Certamente l’Unione europea ha dato un consistente contributo alle organizzazioni ambientali e alle

altre organizzazioni di pubblico interesse, tanto ampio da essere oggetto di critiche per la non

trasparenza nell’amministrazione dei fondi.

Il forte sostegno finanziario alle diverse organizzazioni di pubblico interesse è stato messo in

evidenza anche dalle dichiarazioni del vicepresidente della Commissione Siim Kallas nel discorso

pronunciato al Comitato per gli affari costituzionali del Parlamento europeo il 16 luglio 2007 a

commento delle reazioni suscitate dalla European Transparency Intiative. Siim Kallas, da un lato,

ha contestato che ci sia una diretta proporzione fra denaro e influenza, (ma pur sempre chi investe

risorse nel lobbying si attende un risultato) e ha ritenuto importante che anche le Ong pubblicizzino

5

i loro bilanci, ponendosi il problema , spesso richiamato, “whether it is possible to receive public

13 : il punto critico spesso sottolineato dalle analisi teoriche di

money without losing indipendence”

una strutturazione degli interessi finanziariamente sostenuta dall’amministrazione pubblica.

Emergono in tutta evidenza i tratti analizzati dagli studiosi di “multi-level governance”, con

importanti effetti non soltanto sulla strutturazione funzionale degli interessi, ma anche, soprattutto

nell’ultimo decennio, sulla valorizzazione del ruolo delle Regioni e degli enti locali, con

conseguenze di rilievo nell’evoluzione dei poteri di governo interno ai singoli Stati nazionali. Nel

Libro Bianco sulla governance europea pubblicato nell’agosto del 2001, partendo dalla

constatazione che l’Unione viene percepita sempre di più “come qualcosa di troppo lontano e al

tempo stesso invadente”, segnalando “un divario crescente fra l’Unione europea e i suoi cittadini”,

nelle proposte di “maggior partecipazione ed apertura” è stata indicata come politica prioritaria

14 .

“una più stretta collaborazione con le autorità regionali e locali e con la società civile”

3. La partecipazione delle Regioni e degli enti territoriali nei processi decisionali dell’Unione

europea

Inizialmente nella comunità europea gli enti territoriali subnazionali non erano stati considerati altro

che in indicazioni di politica economica relative all’obiettivo di ridurre i divari di sviluppo e

favorire una crescita armoniosa.

Indubbiamente , sulla progressiva valorizzazione delle regioni ha influito da un lato un processo

analogo alla avvenuta cooptazione delle grandi organizzazioni funzionali e dei gruppi di interesse

nei processi decisionali comunitari, corrispondendo ad esigenze di legittimazione politica della

Commissione nei confronti del Consiglio e degli Stati membri; dall’altro la politica di coesione che

ha dato una forte spinta al regionalismo rivelando le carenze degli apparati tecnico-amministrativi

degli Stati nazionali nel loro rapporto con i centri decisionali sub-statali. Bisogna anche ricordare il

ruolo propositivo degli Stati federali, l’impulso al riconoscimento di soggettività dei Länder

tedeschi, le modifiche alla costituzione belga, le dinamiche delle aree regionali forti che hanno

determinato un effetto imitativo nella rivendicazione delle competenze.

Tuttavia la stessa adozione il 18 marzo 1975 del regolamento del Fondo Europeo di Sviluppo

Regionale (FERS), che dava inizio ad una politica mirata di aiuti allo sviluppo delle aree depresse, è

stata effettuata senza la partecipazione delle regioni, rientrando in una fase politica poi

significativamente definita del “top-down regionalism” (politica regionale discendente). Ma è dalla

metà degli anni ’80 che è iniziata quella svolta che ha portato al principio del partenariato, alla

valorizzazione del principio di sussidiarietà, alla creazione nel Trattato di Maastricht del Comitato

delle regioni e alla riforma dell’ex art. 146 del Trattato, attraverso una progressiva accentuazione

dell’apertura verso un ruolo di autonoma soggettività delle regioni. La nuova formulazione di

quell’articolo aveva infatti assunto la seguente dizione: “Il Consiglio è formato da un rappresentante

di ciascun Stato membro a livello ministeriale, abilitato ad impegnare il governo di detto Stato

membro”, interrompendo l’identità Stato membro/governo centrale, anche se questa possibilità di

fatto è ancora limitata dalle norme di ciascun Stato (i primi Stati a formalizzare tale partecipazione

sono stati la Germania e il Belgio).

Anche la spinta alla costituzione del Comitato delle Regioni è derivata soprattutto dalle regioni forti

e dai Länder tedeschi, che avrebbero voluto che con il Trattato di Maastricht si creasse una Camera

regionale europea da affiancare al Parlamento. Ma i governi nazionali temevano che si creasse un

contropotere e la scelta è stata quindi quella dell’istituzione di un organo meramente consultivo,

privo della legittimazione (che era stata richiesta in particolare dalla Germania) di adire alla Corte

di giustizia europea per violazione del principio di sussidiarietà.

13 Siim Kallas, op. cit., pag. 4.

14 Libro bianco sulla governance europea COM(2001) 428 definitivo/2, pag. 3.

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AUTORE

Atreyu

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+1 anno fa


DESCRIZIONE DISPENSA

Dispensa per il corso di Sociologia delle relazioni internazionali della Prof.ssa Gloria Pirzio Ammassari. Trattasi di un articolo della professoressa dal titolo "Lobbying e partecipazione influente nei processi decisionali dell’Unione europea" avente riguardo a: il ruolo delle politiche di lobbying nei meccanismi di funzionamento delle istituzioni comunitarie, il Libro Verde sull'Iniziativa europea per la trasparenza, i caratteri del lobbying europeo, la patecipazione degli enti locali alle decisioni dell'Unione.


DETTAGLI
Corso di laurea: Corso di laurea magistrale in relazioni internazionali
SSD:
A.A.: 2011-2012

I contenuti di questa pagina costituiscono rielaborazioni personali del Publisher Atreyu di informazioni apprese con la frequenza delle lezioni di Sociologia delle relazioni internazionali e studio autonomo di eventuali libri di riferimento in preparazione dell'esame finale o della tesi. Non devono intendersi come materiale ufficiale dell'università La Sapienza - Uniroma1 o del prof Pirzio Ammassari Gloria.

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