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U . L 3

N CERTO GRADO DI SOLIDARIETÀ IBERA CIRCOLAZIONE DELLE PERSONE E ACCESSO AL WELFARE NELLA

GIURISPRUDENZA DELLA CORTE DI GIUSTIZIA DELLE COMUNITÀ EUROPEE

1. Introduzione.

Al loro apparire col Trattato di Maastricht le norme sulla

cittadinanza dell’Unione suscitarono come noto – con poche eccezioni –

una tiepidissima accoglienza da parte dei commentatori. Costruita come

istituto complementare e meramente aggiuntivo rispetto alla cittadinanza

nazionale – come si sarebbe premurato di precisare, senza che ve ne

1 , l’art. 2 del Trattato di Amsterdam –, la cittadinanza

fosse reale bisogno

dell’Unione apparve anche agli osservatori più benevoli come un semplice

consolidamento di situazioni giuridiche soggettive già riconosciute

dall’ordinamento comunitario, uno status riassuntivo di diritti per lo più

già presenti nel sistema, e per il resto di modesto rilievo concreto, che

assai difficilmente avrebbe potuto assolvere a quella funzione di

rilegittimazione (pur solo) simbolica delle appannate istituzioni

comunitarie, sulla quale in definiva puntavano, con la sua introduzione, i

2 .

revisori dei trattati

La critica più ricorrente era che la cittadinanza dell’Unione –

centrata com’era (e com’è) sulla libertà di circolazione dell’individuo nello

spazio comunitario – non riusciva a spogliarsi del suo retaggio mercantile

e ad affrancarsi dal modello del market citizen, da sempre dominante

3 . Depotenziata alla nascita sul terreno che

nella costruzione comunitaria

1 La precisazione, ridondante sul piano giuridico, servì soprattutto a “fugare le ansie dei

danesi”, tra i più preoccupati nel difendere la piena sovranità degli Stati membri nella

definizione dei modi di acquisto della cittadinanza nazionale (e, quindi, di quella europea).

La citazione è tratta da C. P , Cittadinanza europea, in corso di pubblicazione in Enc.

INELLI

dir. (Aggiornamento), p. 6 del dattiloscritto.

2 J. H. H. W , European citizenship and human rights, in J. W (ed.), Reforming the

EILER INTER

Treaty on the European Union – The Legal Debate, The Hague, London, Boston, 1997, pp.

57 ss., spec. p. 65, non risparmiò un giudizio sarcastico alla innovazione (che la vulgata

attribuisce alla insistenza dell’allora primo ministro spagnolo Felipe Gonzales per

compensare sul piano simbolico il cupo volto monetaristico del Trattato di Maastricht),

definendola, almeno sotto tale profilo, come un “cinico esercizio di pubbliche relazioni fra le

Alte Parti contraenti”. È noto peraltro come la visione del prestigioso autore sia decisamente

più articolata e positiva di quanto lasci intendere tale fulminante giudizio, fondando egli

sulla cittadinanza dell’Unione la possibilità concreta di ricostruire ed in qualche modo di re-

inventare lo stesso modo di intendere il senso dell’appartenenza alle comunità nazionali, che

le istanze di civilizzazione europea spingono a spogliare degli elementi di chiusura etno-

culturale per aprire ad una visione di appartenenza multipla, aperta, transnazionale. V.

almeno J. H. H. W , European citizenship – Identity and differentity, in M. L T

EILER A ORRE

(ed.), European Citizenship. An Institutional Challenge, The Hague, London, Boston, 1998,

pp. 1 ss.; I ., To be a European citizen, in Scritti in onore di Giuseppe Federico Mancini, vol.

D

II, Diritto dell’Unione europea, Milano, 1998, pp. 1067 ss.

3 Cfr. solo M. E , The legacy of the market citizen, in J. S , G. M (eds.), New

VERSON HAW ORE

Legal Dynamics of European Integration, Oxford, 1995, e da ultimo, in un’ottica

retrospettiva, M. B , Civic citizenship and migrant integration, in European Public Law,

ELL

2007, pp. 311 ss., spec. p. 313.

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le sarebbe stato proprio, in quanto sostanzialmente priva di un autentico

significato e contenuto politico, essa finiva anzi per riaffermare la

centralità del paradigma dell’attore economico, appunto del “cittadino di

mercato”, senza neppure promettere una autentica universalizzazione

della libertà di circolazione e soggiorno all’interno degli Stati membri.

Anche su tale piano, infatti, per quanto la Commissione europea si

4 , erano in

sforzasse di instillare un certo ottimismo sulle sue potenzialità

pochi a ritenere che i limiti posti dal diritto derivato – quali

5 – potessero realmente consentire di

espressamente ribaditi dal trattato

superare le tradizionali, nette demarcazioni funzionali (tra soggetti

economicamente attivi e non) nell’accesso alla libertà di circolazione ed ai

diritti ad essa associati nello Stato ospitante.

Oggi, guardando col senno del poi alle potenti innovazioni

interpretative introdotte dalla giurisprudenza della Corte di giustizia a

partire dalla fine degli anni Novanta dello scorso secolo, si fa persino

fatica a comprendere le ragioni di tanta sottovalutazione delle potenzialità

racchiuse negli attuali articoli 17 e 18 del Trattato CE. La Corte di

giustizia ci ha a tal punto abituati al suo ruolo di “giudice artista” –

forgiatore di una dimensione autenticamente europea, capace di aprire

“ai cittadini migliori orizzonti, senza voltare le spalle alla realtà né alle

situazioni concrete”, come è giunto di recente a scrivere l’avvocato

6 – che risulta in effetti difficile spiegare le

generale Ruiz-Jarabo Colomer

ragioni di tanta cautela e di tanto scetticismo nella prima lettura delle

7 .

norme sulla cittadinanza dell’Unione

La Corte ha dato ragione – oltre ogni ragionevole attesa – a

quanti (in pochi, in verità) scommettevano sulle capacità auto-propulsive

di rigenerazione e cambiamento istituzionale che dovevano reputarsi

8 . Il “potenziale trasformativo”

implicite in quelle fragili disposizioni

dell’istituto cautamente disegnato da tali norme – da marginale quale era

percepito agli inizi degli anni Novanta – ha prepotentemente occupato il

centro della scena, e ora può ben affermarsi che la “cittadinanza europea

4 Cfr. ad esempio C C , Seconda relazione della

OMMISSIONE DELLE OMUNITÀ EUROPEE

Commissione sulla cittadinanza dell’Unione, COM(97) 230 definitivo, del 27 maggio 1997,

spec. p. 15.

5 V. l’attuale art. 18, par. 1, del Trattato CE.

6 Nelle conclusioni presentate il 20 marzo 2007 nelle cause riunite C-11/06 e C-12/06,

Rhiannon Morgan contro Bezirksregierung Köln e Iris Bucher contro Landrat des Kreises

Düren, al par. 1.

7 Neppure chi scrive si è sottratto ad un tale esercizio di lettura critica: v. S. G ,

IUBBONI

Libertà di circolazione e protezione sociale nell’Unione europea, in Dir. lav. rel. ind., 1998,

pp. 81 ss.

8 V., anche per gli opportuni riferimenti, D. K , Ideas, norms and European

OSTAKOPOULOU

citizenship. Explaining institutional change, in Modern Law Review, 2005, pp. 233 ss.

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costituisce un esperimento unico nella estensione dei legami sociali e

9 .

politici oltre i confini nazionali”

Da quando in particolare la Corte ha riconosciuto, a quello di

cittadino dell’Unione, la natura di “status fondamentale dei cittadini degli

Stati membri che consente a chi tra di essi si trovi nella medesima

situazione di ottenere, indipendentemente dalla nazionalità e fatte salve

le eccezioni a tal riguardo espressamente previste, il medesimo

10 , gli effetti degli artt. 12 e 18 del Trattato CE sulle

trattamento giuridico”

forme di accesso transfrontaliero ai sistemi di protezione sociale si sono

amplificati sino al punto di mettere in discussione, e forse in crisi

irreversibile, i tradizionali confini nazionali di tali sistemi. Lo status di

cittadino dell’Unione esige infatti – come ancora affermato dalla Corte

11 – “una certa solidarietà finanziaria dei cittadini

nella sentenza Grzelczyk

di [uno] Stato con quelli degli altri Stati membri, specie quando le

difficoltà cui va incontro il beneficiario del diritto di soggiorno sono di

carattere temporaneo”.

Questo contributo si propone di ricostruire criticamente il

tortuoso percorso seguito dalla giurisprudenza della Corte di giustizia per

giungere ad un tale – ancora instabile – approdo. La rassegna critica della

12 agli

giurisprudenza della Corte – dalla celebre sentenza Martínez Sala

ultimi arresti – servirà soprattutto per riflettere su quello che, in effetti,

appare come uno dei più spettacolari e controversi esiti di questa lunga e

rinnovata stagione di attivismo giudiziale: niente di meno che la

13 – di un nuovo paradigma di

emersione – come suggerito da taluni

solidarietà sociale, finalmente proiettato su scala pan-Europea, con la

necessaria ridefinizione dei confini dei sistemi nazionali di welfare e dei

criteri di appartenenza alle comunità di redistribuzione cui essi danno

vita. Non si vuole ovviamente dire che il progetto comunitario fosse

del tutto estraneo, prima di tale svolta giurisprudenziale, ad una qualche

forma di condivisione solidaristica tra i cittadini degli Stati membri. In

9 Così ancora D. K , European Union citizenship: writing the future, in European

OSTAKOPOULOU

Law Journal, 2007, pp. 623 ss., qui p. 624.

10 Corte di giustizia CE, 20 settembre 2001, causa C-184/99, Rudy Grzelczyk contro Centre

public d’aide sociale d’Ottignies-Louvain-la-Neuve, al punto 31.

11 Ivi, al punto 44.

12 Corte di giustizia CE, 12 maggio 1998, causa C-85/96, Martínez Sala contro Freistaat

Bayern.

13 Cfr. ad esempio, seppur nell’ambito di un approccio parzialmente critico, O. G ,

OLYNKER

Jobseekers’ rights in the European Union: challenges of changing the paradigm of social

solidarity, in European Law Review, 2005, pp. 111 ss., nonché, ma in un’ottica

essenzialmente adesiva rispetto agli orientamenti della Corte, H. V , European

ERSCHUEREN

(internal) migration law as an instrument for defining the boundaries of national solidarity

systems, in European Journal of Migration and Law, 2007, pp. 307 ss.

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questo senso è giusto ricordare che almeno taluni degli attuali “resoconti

degli sviluppi della cittadinanza dell’Unione non restituiscono

adeguatamente le ragioni delle origini e della espansione della stessa”, e

14 . La disciplina

che i diritti dei cittadini europei hanno “un’origine politica”

in materia di libertà di circolazione dei lavoratori – stabilizzatasi già nel

1968 con la notissima previsione del regolamento n. 1612 in materia di

“vantaggi sociali” – si è sempre retta sul binomio tra libertà di accesso al

mercato del lavoro e completa parità di trattamento nello Stato membro

ospitante in pressoché tutte le sfere di vita sociale della persona.

È tuttavia indubbio che la giurisprudenza dell’ultimo decennio

sugli artt. 12 e 18 del trattato sposti molto più in avanti – e ben oltre

quanto poteva attendersi dalla formulazione letterale delle norme

sopranazionali, primarie e secondarie – l’ambito di applicazione di tale

15 , riferendolo a tutti i

binomio tra parità di trattamento e solidarietà

cittadini dell’Unione per il solo fatto della condivisione di tale “status

fondamentale”. L’evocata emersione – nei limiti che saranno criticamente

analizzati nel prosieguo – di un nuovo paradigma di solidarietà sociale

rintraccia così il proprio elemento qualitativo di innovazione nella

vocazione inclusiva del concetto, nella sua proiezione oltre la sfera dei

tradizionali destinatari delle libertà economiche del trattato. È per questo

che nella trattazione che segue si focalizzerà l’attenzione sui diritti di

circolazione e soggiorno, e sui correlati titoli di accesso alla protezione

sociale, riconosciuti dalla giurisprudenza della Corte ai soggetti che non

svolgono, o hanno cessato di svolgere, un ruolo attivo nel mercato del

lavoro o dei servizi: a partire, quindi, dalla categoria “residuale” dei

16 .

cittadini comunitari già destinatari della direttiva 90/364/CEE

Questa giurisprudenza – che solo in parte il legislatore

sopranazionale ha codificato in occasione della recente revisione dei

17 – è fonte di irrisolte

principali strumenti di diritto derivato in materia

tensioni interpretative. I rapporti tra gli esiti interpretativi cui giunge la

giurisprudenza della Corte ed i contenuti espliciti del diritto derivato – in

14 W. M , The genesis of European rights, in Journal of Common Market Studies, 2005, p.

AAS

1009.

15 V. in questi termini anche B , Civic citizenship, cit., p. 313 (secondo cui lo status

ELL

fondamentale di cittadino europeo è stato appunto modellato dalla Corte “intorno ai principi

gemelli di eguaglianza e solidarietà”), il quale è testualmente ripreso da M. R , Promoting

OSS

solidarity: from public services to a European model of competition?, in Common Market

Law Review, 2007, pp. 1057 ss., sul punto p. 1065.

16 V. infra, § 2-4.

17 Ci si riferisce, evidentemente, alla direttiva 2004/38/CE ed al coevo regolamento n. 833

del 2004, quest’ultimo, peraltro, non ancora in vigore nella perdurante assenza delle

disposizioni di attuazione.

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particolare della direttiva 2004/38/CE e dei regolamenti nn. 1408/71 e

18 .

1612/68 – sono invero tutt’altro che chiari e definiti

E soprattutto, l’intera giurisprudenza dei giudici di Lussemburgo

appare percorsa da una forte tendenza a varcare gli stessi confini

dell’attuale assetto normativo comunitario, in una dialettica che mette in

crescente tensione il ruolo della Corte di giustizia e quello del legislatore,

sia europeo e che nazionale. In questo senso, tale giurisprudenza riveste

19 ,

– come è stato ben osservato – un’evidente valenza costituzionale

laddove – assieme a nuovi paradigmi di solidarietà sociale europea –

lascia intravedere l’affermarsi di un ruolo molto più incisivo della Corte di

giustizia, che pare decisa a difendere le prerogative riconosciute dal

trattato al cittadino dell’Unione ben oltre quanto parrebbe disposto a

20 .

concedere il legislatore sopranazionale

Alle delicate questioni poste da tale dialettica saranno dedicate

le riflessioni critiche conclusive di questo scritto.

2. Libera circolazione e protezione sociale dei cittadini

europei economicamente non attivi.

21

La direttiva 90/364/CEE , che per prima introdusse

nell’ordinamento comunitario un diritto di circolazione e di soggiorno dei

cittadini dell’Unione che, non esercitando né avendo svolto alcuna attività

economica, non beneficiassero delle libertà già riconosciute dal trattato

istitutivo, operò come noto con estrema cautela questo allargamento

della libertà di movimento nello spazio europeo. Il prioritario interesse

degli Stati membri ad evitare che siffatta estensione potesse comportare

indebite pressioni sui rispettivi sistemi di welfare si concretizzò infatti

nella introduzione di una rigorosa condizione di risorse – una sorta di

22 –, consistente nella subordinazione del diritto di

“means test rovesciato”

residenza del cittadino economicamente inattivo ad un duplice requisito:

da un lato, alla titolarità di risorse economiche sufficienti e tali, in

particolare, da evitare che il soggetto potesse diventare un onere per

l’assistenza sociale dello Stato membro ospitante; dall’altro, alla

18 V. il § 5.

19 V. M. D , The constitutional dimension to the case law on Union citizenship, in

OUGAN

European Law Review, 2006, pp. 613 ss.

20 V. il § 6.

21 Oggi come noto abrogata e sostituita dalla citata direttiva 2004/38/CE. Per un raffronto

tra vecchia e nuova disciplina v., per tutti, M. C , A. L , B. N ,

ONDINANZI ANG ASCIMBENE

Cittadinanza dell’Unione e libera circolazione delle persone, Milano, 2006 (seconda ed.),

cap. I.

22 M. F , Towards an “open” social citizenship? The new boundaries of welfare in the

ERRERA

European Union, in G. B (ed.), EU Law and the Welfare State. In Search of Solidarity,

DE ÚRCA

Oxford, 2005, pp. 11 ss., qui p. 31.

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disponibilità di una assicurazione che garantisse la completa copertura

contro il rischio di malattia.

Erano sin troppo evidenti i limiti intrinseci ad una siffatta

soluzione, che istituzionalizzava una palese disparità di trattamento,

23 , molto

introducendo a ben vedere due diversi diritti di cittadinanza

distanti tra di loro quanto a contenuti: da un lato quello dei soggetti

economicamente attivi, cui si riconosceva un pieno titolo di accesso ai

sistemi di protezione sociale degli Stati membri, sul presupposto del loro

contributo allo sviluppo economico del paese ospitante; e dall’altro quello

dei cittadini che, non esercitando una libertà economica, erano per contro

esclusi, in principio, dalla possibilità di accesso cross-border ai circuiti di

solidarietà sociale nazionale, in una logica più vicina a quella delle poor

laws che non a quella descritta da Marshall come tipica della moderna

24 . La direttiva si ispirava in ciò ad un’etica vittoriana

cittadinanza sociale

appena aggiornata alla nuova dimensione europea, alla cui stregua “le

persone che non sono attivamente impegnate nella vita economica hanno

il dovere di provvedere alle loro necessità assumendosene in toto la

responsabilità, senza godere di alcun titolo all’assistenza pubblica nello

25 .

Stato di residenza”

I limiti e le condizioni previsti dalla direttiva sembrarono d’altra

parte pienamente ribaditi e legittimati ex post dalla restrittiva

formulazione con la quale lo stesso Trattato di Maastricht aveva codificato

il diritto di circolazione e soggiorno dei cittadini europei. In tal senso

venne infatti per lo più interpretata la formula d’espressa salvezza delle

limitazioni e delle condizioni previste dal trattato medesimo o dalle

disposizioni adottate in applicazione dello stesso, contenuta nell’art. 18,

23 Di “due cittadinanze” parla, con forti accenti critici, J-M. B , La protection sociale

ELORGEY

dans une union de citoyens, in Droit social, 1998, pp. 159 ss., spec. p. 160.

24 È lo stesso T. H. M a ricordare, nella sua seminale opera Cittadinanza e classe

ARSHALL

sociale (che cito nella versione italiana curata da S. Mezzadra, Roma e Bari, 2002), come il

sistema delle poor laws riformate dalle legge del 1834 comportasse in pratica, per gli

indigenti, la rinuncia “al diritto civile della libertà personale” (p. 26), ed in particolare della

libertà di circolazione nel territorio nazionale, rinnegando così nei fatti quel principio di

completa uguaglianza di status sul quale si regge l’uniforme riconoscimento della moderna

cittadinanza (p. 37). Pur nella consapevolezza dell’indubbia forzatura del paragone con la

situazione dell’Inghilterra della metà dell’Ottocento, non può tuttavia negarsi un certo

parallelismo con il quadro disegnato dalla direttiva del 1990, nella misura in cui lo stato di

indigenza del cittadino europeo, col ricorso all’assistenza sociale nello Stato membro

ospitante, autorizza quest’ultimo a rispedirlo nel paese d’origine. Il paragone è ad ogni

modo convincentemente proposto da S. L , Towards a European Welfare State? On

EIBFRIED

integrating poverty regimes into the European Community, in C. J (ed.), New

ONES

Perspectives on the Welfare State in Europe, London, New York, 1993, pp. 133 ss., spec. p.

145.

25 C. T , nella sua nota di commento alla già ricordata sentenza Martínez Sala, in

OMUSCHAT

Common Market Law Review, 2000, pp. 449 ss., qui p. 455.

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par. 1, del Trattato CE. Ed avrebbe del resto ben potuto leggersi nello

stesso senso pure l’espressa previsione secondo cui i cittadini dell’Unione

– oltre che godere dei diritti – sono soggetti ai corrispondenti doveri

previsti dal trattato medesimo (art. 17, par. 2). Formula indubbiamente

generica e vuota di contenuti determinati – visto che “nel trattato non vi

26 –, ma che non

è neanche l’ombra di doveri nei confronti dell’Unione”

sembra inesatto associare all’assolvimento degli oneri condizionanti

l’esercizio del diritto di libera circolazione all’interno della Comunità, quale

prima e fondamentale posizione giuridica attiva dei cittadini europei.

Il quadro che si dipanava agli inizi degli anni Novanta dello

scorso secolo, sulla base di un coordinamento forse sin troppo facile del

testo della direttiva e delle disposizioni del trattato, appariva dunque

sufficientemente chiaro: “diritto di soggiorno e di parità di trattamento

sono un privilegio riservato a quanti possono permetterselo, senza troppe

27 . Se questo è

preoccupazioni per i diritti di quanti, invece, non possono”

il senso del compromesso politico originariamente voluto e divisato dal

trattato e dal legislatore comunitario, non può esserci dubbio, allora, che,

28 del principio di eguaglianza accolta in

già con l’interpretazione “radicale”

29 , la Corte di giustizia mostri di voler superare ogni retaggio

Martínez Sala

vagamente vittoriano ed esplicitamente mercantile della neonata

30 e di “prendere sul serio” i diritti estraibili dal

cittadinanza dell’Unione

combinato disposto degli artt. 12 e 18 del Trattato CE.

I segni della rottura di quel compromesso sono in effetti tutti

presenti in Martínez Sala, che per questo viene usualmente ricordata

come il primo precedente della giurisprudenza qui in esame, benché a

rigore la fattispecie decisa dalla Corte potesse ancora far propendere per

31 .

un inquadramento più tradizionale della vicenda e della stessa sentenza

La ricorrente nella causa principale era infatti una cittadina spagnola

residente da lungo tempo nella Repubblica federale tedesca, che le aveva

più volte riconosciuto il permesso di soggiorno, in un primo tempo in

relazione alla attività lavorativa inizialmente svolta nel paese, dove per

26 P , Cittadinanza europea, cit., p. 6 del dattiloscritto; per la sottolineatura dell’assenza

INELLI

di doveri a carico del cittadino europeo nel trattato v. anche S. B , A. U ,

ESSON TZINGER

Introduction: Future challenges of European citizenship – Facing a wide-open Pandora’s

box?, in European Law Journal, 2007, pp. 573 ss., spec. p. 577.

27 D , The constitutional dimension, cit., p. 624.

OUGAN

28 T , op. cit., p. 457.

OMUSCHAT

29 Supra, nota 12.

30 In tal senso, tra i molti, v. più di recente S. W , A nom de qui? The European Court

ERNICKE

of Justice between Member States, civil society and Union citizens, in European Law Journal,

2007, pp. 380 ss., spec. p. 385.

31 Sul punto, sia permesso il rinvio a S. G , Solidarietà e sicurezza sociale nella Carta

IUBBONI

dei diritti fondamentali dell’Unione europea, in Dir. lav. rel. ind., 2001, pp. 617 ss., spec. p.

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questo aveva anche goduto di un aiuto sociale. Sennonché, a partire dal

1984 la signora Martínez Sala, che nel frattempo aveva cessato di

svolgere un’occupazione stabile, aveva ottenuto soltanto il rilascio di

documenti attestanti che era stata presentata domanda di proroga del

suo permesso di soggiorno, che non le era stato negato essenzialmente in

virtù della adesione dell’ordinamento tedesco alla convenzione europea di

assistenza sociale e sanitaria dell’11 dicembre 1953, che ostava alla sua

espulsione. Nel 1993 il Freeistat Bayern aveva tuttavia negato alla stessa

l’indennità di educazione per il figlio nato in Germania con la motivazione

secondo cui la richiedente non era in possesso né della cittadinanza

tedesca né di una carta di soggiorno.

La Corte – che in mancanza di sufficienti elementi utili aveva

rimandato al giudice del rinvio la questione se la ricorrente nella causa

principale potesse essere ancora qualificata come lavoratrice ai sensi dei

regolamenti nn. 1612/68 e 1408/71 – era dunque chiamata a giudicare

se il diritto comunitario, e segnatamente le norme sulla cittadinanza

europea, ostassero a che uno Stato membro potesse esigere, per la

concessione di un’indennità per l’educazione dei figli (prestazione

familiare qualificabile anche come vantaggio sociale) la esibizione di un

regolare documento di soggiorno. La risposta della Corte fu come noto

positiva e si basò sulla fondamentale considerazione che un cittadino

dell’Unione che risiede legalmente nel territorio dello Stato membro

ospitante può avvalersi del principio di parità di trattamento riconosciuto

dal trattato in tutte le situazioni che rientrano nel campo di applicazione

32 .

ratione materiae del diritto comunitario

La sentenza conteneva un duplice profilo innovativo. In primo

luogo la Corte lasciava chiaramente intendere che la nozione di residenza

legale, presupposto per l’applicazione dell’attuale art. 12 del Trattato CE,

potesse essere integrata anche sulla base del diritto nazionale (nella

specie correlato ad obblighi di fonte internazionale dello Stato membro),

e non necessariamente del diritto comunitario. In tal modo il raggio di

applicazione del principio di parità di trattamento ex art. 12 veniva

almeno in parte svincolato dalle previsioni sui limiti della libertà di

circolazione dei cittadini europei economicamente inattivi posti dal diritto

comunitario derivato in attuazione dell’art. 18 dello stesso trattato. Si

consumava così una prima, sottile ma già efficacissima forma di

capovolgimento interpretativo del rapporto che avrebbe potuto ritenersi

prima facie esistente tra l’art. 12 e l’art. 18 del Trattato CE, visto che

l’applicazione della prima norma non presupponeva che il cittadino

comunitario europeo dovesse necessariamente soddisfare i requisiti di

32 V. il punto 63 della sentenza.

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accesso alla libertà di circolazione e soggiorno richiamati dalla seconda.

In questo ragionamento – come è stato esattamente puntualizzato – “il

concetto di soggiorno legale viene sganciato dai requisiti e dalle

condizioni cui è soggetto il diritto di risiedere in un altro Stato membro,

con la conseguenza che la natura condizionata di tale diritto risulta

33 .

neutralizzata dal principio di parità di trattamento ex art. 12”

In secondo luogo la Corte – anche qui con una certa circolarità di

ragionamento – definiva in senso ampio il campo di applicazione ratione

materiae del diritto comunitario ai fini dell’art. 12 del Trattato CE,

impiegando le disposizioni dei regolamenti 1612/68 e 1408/71 con

riferimento ad una situazione nella quale le stesse erano, a rigore,

inapplicabili, visto che, sulla base degli elementi del giudizio, la ricorrente

nella causa principale non poteva essere (almeno direttamente)

qualificata come lavoratrice subordinata. E così, sebbene la Corte si

avvalga di un procedimento qualificatorio di tipo analitico, nel quale la

sussunzione nella sfera applicativa oggettiva del trattato viene comunque

fatta dipendere dal riferimento a norme di diritto derivato e, dunque,

all’esistenza di una competenza comunitaria, già in Martínez Sala la

individuazione del campo d’applicazione ratione materiae viene resa

autonoma da quella della determinazione del campo di applicazione

ratione personae. È perciò già evidente la tendenza a sfruttare a questi

fini qualunque elemento utile di collegamento col diritto comunitario,

anche al di là del suo ambito di rilievo formale.

Al di là della opinabilità dei suoi passaggi argomentativi e delle

critiche subito suscitate per le indubbie forzature rispetto alla

conventional wisdom sul rapporto tra la direttiva del 1990 e l’art. 18 del

34 , Martínez Sala offriva dunque una base di partenza già

Trattato CE

molto avanzata nella direzione di un ulteriore consolidamento dei diritti di

circolazione e di accesso al welfare del cittadino economicamente inattivo.

Un primo essenziale tassello in tale direzione è fissato dalla sentenza

35 , nella quale la Corte afferma che il diritto di soggiorno sul

Baumbast

territorio degli Stati membri sancito dall’art. 18 è “riconosciuto

direttamente a ogni cittadino dell’Unione da una disposizione chiara e

36 .

precisa del trattato”

33 G , Jobseekers’ rights, cit., p. 120.

OLYNKER

34 Per una severa critica della fragilità e della circolarità del ragionamento della Corte, v.

ancora di recente D. M , in European Journal of Migration and Law, 2006, pp. 231 ss.,

ARTIN

spec. p. 242.

35 Corte di giustizia CE, 17 settembre 2002, causa C-413/99, Baumbast R. contro Secretary

of State for the Home Department.

36 Punto 84 della sentenza.

WP C.S.D.L.E. "Massimo D'Antona" .INT – 62/2008

12 S G

TEFANO IUBBONI

L’affermazione della efficacia diretta dell’art. 18 del Trattato CE

dà definitiva copertura a quella ardita operazione di capovolgimento della

prospettiva interpretativa già avviata con Martínez Sala. Se il diritto

deriva direttamente dal trattato, è infatti evidente che la direttiva 90/364,

da fonte di attribuzione della libertà di circolazione e soggiorno, quale

doveva essere considerata al momento della sua approvazione, diviene

strumento di precisazione delle limitazioni e delle condizioni di esercizio

del diritto nei termini consentiti dallo stesso all’art. 18, par. 1, del

37 . Con l’ovvia conseguenza che “l’applicazione delle limitazioni

Trattato CE

e delle condizioni consentite dall’art. 18, n. 1, Trattato CE ai fini

dell’esercizio del diritto di soggiorno è soggetta al sindacato

38 (e dunque, in buona sostanza, allo scrutinio della Corte

giurisdizionale”

alla luce del principio di proporzionalità). Ciò che, a prescindere dai

riflessi che avremo modo di analizzare diffusamente nel prosieguo, di per

sé comporta che le eventuali limitazioni e condizioni relative a tale diritto

“non impediscono che le disposizioni dell’art. 18, n. 1, Trattato CE

attribuiscano ai singoli diritti soggettivi che essi possono far valere in

39 .

giudizio e che i giudici nazionali devono tutelare”

La diretta invocabilità dinanzi al giudice nazionale del diritto

riconosciuto dall’art. 18 del Trattato CE non fa dunque dello stesso una

situazione giuridica incondizionata, sottratta, cioè, come tale, ai limiti che

la stessa norma primaria richiama e legittima. Ma quei limiti vanno

applicati compatibilmente con i principi generali del diritto comunitario e,

segnatamente, col principio di proporzionalità.

E così, anche se gli Stati membri possono subordinare il diritto di

soggiorno di un cittadino europeo economicamente non attivo alla

disponibilità di risorse sufficienti, tale persona può nondimeno fruire del

principio di parità di trattamento qualora abbia soggiornato legalmente

nel paese ospitante per un certo periodo di tempo o disponga di un titolo

40 . E ricorrendo dette condizioni, tale

di soggiorno dal medesimo rilasciato

37 In dottrina, sul punto, v. per tutti M. D , The constitutional dimension, cit., p. 615.

OUGAN

38 Punto 86 della sentenza.

39 Così ancora al punto 86 della sentenza. Non è inutile ricordare che nel caso sottoposto

alla Corte la misura nazionale non riuscì a superare il test di proporzionalità. Il diniego

dell’esercizio del diritto di soggiorno per effetto dell’applicazione delle disposizioni della

direttiva 90/364, sulla base del rilievo che l’assicurazione contro le malattie di cui il signor

Baumbast disponeva non avrebbe coperto le cure di pronto soccorso prestate nello Stato

membro ospitante, doveva ritenersi, infatti, un’ingerenza sproporzionata nell’esercizio del

diritto, tenuto conto del fatto che l’interessato, da un lato, disponeva comunque di risorse

sufficienti per sé e la famiglia e, dall’altro, anche successivamente alla cessazione

dell’attività lavorativa nel territorio del Regno Unito, non era mai divenuto un onere per le

finanze pubbliche del paese d’accoglienza.

40 V. in tal senso Corte di giustizia CE, 7 settembre 2004, causa C-456/02, Michel Trojani

contro Centre public d’aide sociale de Bruxelles, che conferma – tra le altre cose – la

WP C.S.D.L.E. "Massimo D'Antona" .INT – 62/2008

U . L 13

N CERTO GRADO DI SOLIDARIETÀ IBERA CIRCOLAZIONE DELLE PERSONE E ACCESSO AL WELFARE NELLA

GIURISPRUDENZA DELLA CORTE DI GIUSTIZIA DELLE COMUNITÀ EUROPEE

persona può avvalersi dell’art. 12 del Trattato CE affinché le sia accordato

anche il beneficio di una prestazione di assistenza sociale come il reddito

minimo belga.

Allo Stato membro rimane naturalmente la facoltà di accertare

che il soggetto che si sia avvalso dell’assistenza sociale non soddisfi più i

41 , sino ad adottare –

requisiti cui è subordinato il suo diritto di soggiorno

se del caso – una misura di allontanamento dal territorio nazionale.

Tuttavia, anche tale misura andrà assunta nel rispetto dei principi

generali del diritto comunitario, non potendo essa mai configurarsi –

come nel frattempo chiarito dalla stessa direttiva 2004/38 – come

reazione automaticamente scaturente dal ricorso del cittadino dell’Unione

all’assistenza sociale dello Stato membro ospitante.

Parimenti assoggettato al controllo di proporzionalità è del resto

il requisito del possesso di risorse sufficienti nello Stato membro di

42 la Corte ha avuto così modo di precisare che la

residenza. In Chen

direttiva 90/364 non contiene alcuna condizione quanto alla provenienza

delle risorse sufficienti richieste, non potendosi perciò esigere che queste

provengano dal diretto interessato, senza che lo stesso possa avvalersi a

43 .

tal fine di quelle assicurategli da un familiare che l’accompagna

irrilevanza della natura “comunitaria” o “nazionale” del titolo di soggiorno ai fini della

invocabilità nel territorio dello Stato membro, nel quale si risiede legalmente, del principio di

parità di trattamento. L’Avvocato generale Geelhoed, nelle sue conclusioni del 19 febbraio

2004, aveva proposto una soluzione decisamente più restrittiva di quella infine accolta dalla

Corte, sostenendo che in una fattispecie come quella in discussione – nella quale il

ricorrente nella causa principale pacificamente non disponeva delle risorse sufficienti

richieste dalla direttiva (v. la nota seguente) – non avrebbe potuto neppure far valere un

diritto di soggiorno ai sensi dell’art. 18 del Trattato CE. Una interpretazione, questa

suggerita alla Corte dall’Avvocato generale in sintonia con la posizione dei governi

intervenuti nel giudizio, evidentemente in contrasto con la ricostruzione dei rapporti tra

trattato e direttiva ormai accolta dai giudici di Lussemburgo ai fini della applicazione del

principio di parità di trattamento in base alla nazionalità. Per un commento sostanzialmente

adesivo alla sentenza v. A. P. V D M , Union citizenship and the “de-nationalisation” of

AN ER EI

the territorial Welfare State, in European Journal of Migration and Law, 2005, pp. 203 ss.

41 Il signor Trojani, cittadino francese accolto presso l’Armée de Salut di Bruxelles, dove

svolgeva lavori minori in cambio dell’assistenza da questa ricevuta, aveva fatto nella specie

richiesta di erogazione da parte delle competenti autorità belghe del minimex.

42 Corte di giustizia CE, 19 ottobre 2004, causa C-2000/02, Kunquian Catherine Zhu e Man

Lavette Chen contro Secretary of State for the Home Department.

43 Il caso in questione esibiva semmai i profili più controversi – ai limiti, invero, dell’abuso

del diritto – sotto un altro aspetto: la signora Chen, di nazionalità cinese come il marito,

aveva infatti programmato la nascita della figlia Catherine a Belfast al solo scopo di ottenere

per quest’ultima la nazionalità irlandese in base al principio dello ius soli vigente in quel

paese. Il rientro nel Regno Unito al fine di accompagnare ed accudire la figlia neonata,

titolare del diritto ex art. 18 del Trattato CE in quanto cittadina dell’Unione, consentiva di

fatto alla madre – come eccepito dal governo inglese – di aggirare i limiti della legislazione

britannica in materia di immigrazione. In dottrina v. criticamente, sia pure da diverse

angolature, T. A , in Common Market Law Review, 2005, pp. 1121 ss., e B. K ,

CKERMANN UNOY

WP C.S.D.L.E. "Massimo D'Antona" .INT – 62/2008

14 S G

TEFANO IUBBONI

L’ultimo sviluppo giurisprudenziale da segnalare in questa sede –

ma rilavante, evidentemente, come gli altri, per ogni ipotesi di libera

circolazione dei cittadini economicamente non attivi – costituisce un

ulteriore corollario, non minore e certo non scontato, della assunzione del

diritto riconosciuto dall’art. 18, par. 1, del Trattato CE a libertà

fondamentale. Si intende fare riferimento al principio per cui, come per le

altre libertà fondamentali riconosciute dal trattato ai cittadini

economicamente attivi, anche quella di cui all’art. 18 non vieta soltanto le

discriminazioni, palesi od occulte che siano, ma, di massima, anche la

frapposizione, da parte degli Stati membri, di ostacoli non discriminatori.

Si tratta di uno sviluppo importante, cui la Corte si è accostata

44 , seguendo in ciò un percorso non diverso da quello che

gradualmente

ha accompagnato l’interpretazione delle altre libertà fondamentali di

45 , ma che nel nostro caso poteva presentare qualche

circolazione

difficoltà in più, in considerazione della natura non incondizionata della

libertà contemplata dall’art. 18 del Trattato CE.

Sennonché la Corte si è anche sotto tale profilo mantenuta

coerente con la linea di interpretazione “radicale” inaugurata con Martínez

Sala, e del resto seguita per gli altri importanti aspetti già evidenziati, e

nelle pronunce più recenti ha mostrato di esser pronta ad estendere alla

libertà di circolazione e di soggiorno dei cittadini dell’Unione

economicamente non attivi la regola che vuole vietati anche gli ostacoli

46 . Con la

non discriminatori in quanto indistintamente applicabili

A Union of national citizens: the origins of the Court’s lack of avant-gardisme in the Chen

case, ivi, 2006, pp. 179 ss. Nel senso che a soddisfare il requisito delle risorse può ben

servire il reddito proveniente dal partner non sposato, v. da ultimo Corte di giustizia CE, 23

marzo 2006, causa C-408/03, Commissione contro Belgio.

44 Il primo suggerimento esplicito in tal senso è stato rivolto alla Corte dall’Avvocato

generale Jacobs nelle conclusioni rese il 20 novembre 2003 nella causa C-224702, Heikki

Antero Pusa contro Osuuspankkien Keskinäinen Vakuutusythiö (di cui v. spec. il punto 15).

Cfr., in sede dottrinale, lo stesso F. J , Citizenship of the European Union – A legal

ACOBS C ,

analysis, in European Law Journal, 2007, pp. 591 ss., spec. p. 597, nonché M. OUSINS

Citizenship, residence and social security, in European Law Review, 2007, pp. 386, ss.,

spec. p. 391; in precedenza v. H. T , Non-discriminatory obstacles to the exercise of

ONER

Treaty rights – Articles 39, 43, and 18 EC, in Yearbook of European Law, 2004, vol. 23, pp.

275 ss.

45 Quella della graduale estensione alle libertà di circolazione dei lavoratori, di stabilimento e

di prestazione dei servizi del divieto di applicazione (anche) di ostacoli di carattere non

discriminatorio, è vicenda sin troppo nota per dover essere ricordata in questa sede: si

vedano ad ogni modo C. B , The Substantive Law of the EU. The Four Freedoms,

ARNARD

Oxford, 2004, pp. 256 ss., e – volendo – S. G , G. O , La libera circolazione

IUBBONI RLANDINI

dei lavoratori nell’Unione europea. Principi e tendenze, Bologna, 2007, spec. cap. IV.

46 V. in particolare Corte di giustizia CE, 26 ottobre 2006, causa C-192/05, K. Tas-Hagen e

R. A. Tas contro Raadskamer WUBO van Pensioen-en Uitkeringsraad; Corte di giustizia CE,

17 gennaio 2008, causa C-152/05, Commissione delle Comunità europee contro Repubblica

federale di Germania. Si potrebbe obiettare che, a rigore, i casi in parola riguardano ancora

WP C.S.D.L.E. "Massimo D'Antona" .INT – 62/2008

U . L 15

N CERTO GRADO DI SOLIDARIETÀ IBERA CIRCOLAZIONE DELLE PERSONE E ACCESSO AL WELFARE NELLA

GIURISPRUDENZA DELLA CORTE DI GIUSTIZIA DELLE COMUNITÀ EUROPEE

conseguenza che il cittadino dell’Unione che ha esercitato il suo diritto

alla libera circolazione ex art. 18, par. 1, del Trattato CE non gode solo

della ricordata, ampia tutela contro le discriminazioni in base alla

nazionalità ex art. 12, par. 1. Sull’art. 18 devono essere infatti in linea di

massima misurati anche “tutti i provvedimenti che ostacolano il diritto del

cittadino dell’Unione di muoversi e stabilirsi liberamente in un altro Stato

membro o che costituiscono altrimenti un ostacolo che potrebbe impedire

al cittadino dell’Unione di esercitare tale genere di diritto alla libera

47 .

circolazione”

3. Libertà di circolazione e aiuti al mantenimento degli

studenti.

Non meno intensa è stata la elaborazione giurisprudenziale di

quest’ultimo decennio sulla posizione riservata agli studenti all’interno

della più vasta categoria dei cittadini migranti economicamente inattivi.

Le pronunce sui diritti di accesso cross-border a forme di garanzia del

reddito (borse di studio, assegni di mantenimento o prestazioni di natura

assistenziale) da parte degli studenti rappresentano, anzi, uno dei filoni

48 .

più cospicui e significativi della giurisprudenza qui in rassegna

Il ricco filone di controversie fiorite in quest’ambito ha, infatti,

non solo consentito alla Corte di affermare principi che hanno contribuito

in maniera decisiva all’allargamento dei vincoli solidaristici nei confronti

dei cittadini europei nello Stato membro ospitante, ma ha più di recente

consentito ai giudici di Lussemburgo di aprire nuovi canali di de-

territorializzazione delle prestazioni specificamente erogate a tale

categoria di migranti comunitari, canali che impegnano, stavolta, la

diretta responsabilità del paese di provenienza dello studente. Conviene

per questo volgere lo sguardo alla giurisprudenza della Corte da entrambi

i cennati versanti: da un lato riepilogando i principi ormai consolidati in

fattispecie in cui, venendo in rilievo un requisito di residenza, si è pur sempre in presenza di

ostacoli (indirettamente) discriminatori alla libertà di circolazione dei cittadini comunitari. Si

può tuttavia osservare che gli Avvocati generali (v. in part. nota seg. e testo

corrispondente), pur senza esservi a rigore tenuti, hanno tuttavia assunto esplicitamente a

modello di decisione delle fattispecie quello degli ostacoli non discriminatori e che la Corte

ha in buona sostanza avallato tale impostazione.

47 Così l’Avvocato generale Kokott, nelle conclusioni presentate il 30 marzo 2006 nella causa

Tas-Hagen citata alla nota precedente, al par. 50.

48 Per una ricostruzione complessiva di tale giurisprudenza si vedano soprattutto M. D ,

OUGAN

Fees, grants, loans and dole cheques: who covers the costs of migrant education within the

EU?, in Common Market Law Review, 2005, pp. 943 ss.; A. P. V D M , EU law and

AN ER EI

education: promotion of student mobility versus protection of the education systems, in M.

D , E. S (eds.), Social Welfare and EU Law, Oxford - Portland (Oregon), 2005,

OUGAN PAVENTA

pp. 219 ss. WP C.S.D.L.E. "Massimo D'Antona" .INT – 62/2008

16 S G

TEFANO IUBBONI

tema di accesso a forme specifiche di sostegno del reddito ovvero di

protezione sociale nello Stato membro ospitante; dall’altro guardando al

più recente ed assai innovativo filone di casi nei quali l’art. 18 del Trattato

CE già è servito a fondare un obbligo d’esportazione intracomunitaria

delle borse di studio erogate dallo Stato di origine ai suoi stessi cittadini.

Sul primo dei detti versanti la giurisprudenza della Corte può

peraltro sembrare, oggi, meno innovativa solo perché risulta essersi

maggiormente sedimentata. Ma la Corte ha svolto anche su questo fronte

un ruolo di rottura degli schemi interpretativi tramandati a ben vedere

non minore di quello che si è già avuto modo di apprezzare esaminando

la giurisprudenza sui rapporti tra la direttiva 90/364 e gli artt. 12 e 18 del

Trattato CE. Volendo schematizzare un quadro in realtà molto complesso,

può dirsi che su questo fronte la Corte ha operato – sulla base offertale

dal combinato disposto degli artt. 12 e 18 del trattato – una doppia

innovazione di forte impatto sullo stesso diritto derivato (qui come noto

rappresentato dalla direttiva 93/96, poi sostituita dalla direttiva

2004/38).

In primo luogo la Corte ha pienamente esteso agli studenti – in

quanto cittadini dell’Unione – i diritti di accesso cross-border alle

prestazioni di protezione sociale radicati appunto direttamente negli artt.

12 e 18 del trattato. Si è già avuto modo di ricordare la sentenza

49 , cui si deve la nota e impegnativa affermazione di principio

Grzelczyk

sul vincolo di “solidarietà finanziaria” tra i cittadini degli Stati membri

dell’Unione soggiacente alle previsioni in tema di libertà di circolazione.

Non meno significativa, per quanto più rileva in questa sede, è tuttavia la

specifica affermazione – pure contenuta in tale sentenza – secondo la

quale nulla, nel testo del trattato, “consente di considerare che gli

studenti, che sono cittadini dell’Unione, allorché si spostano in un altro

Stato membro per seguire ivi degli studi, vengano privati dei diritti

50 . L’affermazione –

conferiti dal Trattato ai cittadini dell’Unione”

dall’apparenza quasi tautologica – serve anche in questo caso a tenere in

qualche modo al riparo l’applicabilità del principio di parità di trattamento

ex art. 12 dal rigore delle condizioni cui anche la direttiva 93/96

subordina – in astratto – il diritto di soggiorno degli studenti nel territorio

di un altro Stato membro (v. l’art. 1).

Essa inoltre serve alla Corte per mettere sostanzialmente fuori

gioco – in un caso in cui si faceva richiesta d’una prestazione di

51 – il vincolo potenzialmente

cittadinanza sociale come il minimex belga

49 Supra, nota 10.

50 Punto 35 della sentenza.

51 In quanto prestazione sociale che garantisce in termini generali un minimo di mezzi di

sussistenza, il minimex non è tecnicamente riconducibile né alla nozione di assistenza, nel

WP C.S.D.L.E. "Massimo D'Antona" .INT – 62/2008

U . L 17

N CERTO GRADO DI SOLIDARIETÀ IBERA CIRCOLAZIONE DELLE PERSONE E ACCESSO AL WELFARE NELLA

GIURISPRUDENZA DELLA CORTE DI GIUSTIZIA DELLE COMUNITÀ EUROPEE

derivante, più in particolare, dalle disposizioni della direttiva 93/96 (v.

l’art. 3), che, al pari di quelle ora contenute nella direttiva 2004/38,

espressamente escludono gli studenti dal diritto al pagamento di borse di

mantenimento da parte dello Stato membro ospitante. Ed invero –

argomenta la Corte –, anche se agli studenti è expressis verbis preclusa

dal legislatore comunitario la possibilità di basare sulla direttiva un diritto

al pagamento di assegni o borse di mantenimento, nulla in essa

impedisce a tali cittadini europei di far ricorso a prestazioni di assistenza

o sicurezza sociale nello Stato membro ospitante in virtù del generale

52 .

principio di parità di trattamento ex art. 12 del Trattato CE

Ragionamento, questo, indubbiamente suggestivo sul piano formale, che

tuttavia da un lato rischia di produrre risultati d’irragionevole

differenziazione tra gli Stati membri (penalizzando di fatto quelli che

garantiscono il sostegno agli studenti all’interno dei loro sistemi generali

53 , e dall’altro giunge comunque a depotenziare la

di protezione sociale)

rilevanza della esclusione degli studenti dal diritto a forme di

“mantenimento” nel paese ospitante, privandola del significato ampio che

avrebbe ragionevolmente potuto desumersi dalla direttiva collegando

54 .

l’art. 3 con la condizione di risorse imposta dall’art. 1

Il pressoché completo svuotamento della portata dell’art. 3 della

direttiva del 1993 – il secondo momento di forte innovazione

interpretativa cui si faceva poc’anzi riferimento – è però compiuto dalla

Corte con un passo di poco successivo. L’occasione le è fornita da un

rinvio pregiudiziale proposto dalla High Court of Justice (England and

Wales), Queens Bench Division, nell’ambito di un procedimento nel quale

veniva in discussione il rifiuto della competente autorità inglese a

concedere al signor Dany Bidar, cittadino francese iscritto all’University

College di Londra, un aiuto economico a copertura dei costi di

mantenimento sotto forma di prestito per studenti, a motivo del fatto che

il richiedente non poteva considerarsi stabilmente residente nel Regno

Unito. Il giudice del rinvio chiedeva innanzitutto alla Corte se un aiuto

siffatto potesse ancora considerarsi escluso dal campo di applicazione del

diritto comunitario – come in teoria avrebbe dovuto desumersi dalle

ristretto significato accolto dalla Corte di giustizia in base al regolamento n. 1408/71, né a

quella di previdenza sociale, non ricorrendo neppure i presupposti di cui all’art. 4, par. 1,

dello stesso regolamento. Essa costituisce nondimeno un vantaggio sociale ai sensi del

regolamento n. 1612/68: v. Corte di giustizia CE, 27 marzo 1985, causa C-249/83, Hoeckx.

52 V. in particolare il punto 39 della sentenza.

53 In tal senso D , Fees, cit., pp. 964-965.

OUGAN

54 Cfr. in termini anche J.-P . L , L’accès aux prestations sociales des citoyens de

H HERNOULD

l’Union euopéenne, in Droit social, 2001, pp. 1103 ss., spec. p. 1105, ove si afferma che in

tale passaggio della sentenza “le sens de la directive 93/96 est semble-t-il forcé, voire

détourné”. WP C.S.D.L.E. "Massimo D'Antona" .INT – 62/2008

18 S G

TEFANO IUBBONI 55

sentenze Lair e Brown, entrambe del 1988 , oltre che dalla stessa

direttiva del 1993 – oppure se l’introduzione dell’art. 18 del Trattato CE

avesse definitivamente mutato il quadro di riferimento normativo

rilevante al riguardo.

Nella sua risposta al giudice inglese, la Corte non ha esitato a

rovesciare l’impostazione fatta propria nelle due cause appena citate,

concludendo nel senso che l’aiuto economico di cui fruiscono gli studenti a

copertura dei loro costi di mantenimento rientra nel campo di

applicazione del diritto comunitario, con riferimento all’art. 12 del

56 . Nel ridefinire il campo d’applicazione del trattato la Corte

Trattato CE

abbandona pressoché completamente gli scrupoli analitici che ancora

potevano scorgersi nella sua precedente giurisprudenza, per adottare un

approccio eminentemente funzionale alla cui stregua nulla in realtà riesce

57 , allorché si tratti

a sfuggire al raggio applicativo del diritto comunitario

di affermare il pieno effetto utile di una libertà fondamentale di

circolazione quale quella riconosciuta ai cittadini dell’Unione dall’art. 18

58 . Un approccio funzionale esige invero di estendere il

del Trattato CE

principio di parità di trattamento a qualunque diritto, prestazione o

beneficio che, riconosciuto da uno Stato membro, sia suscettibile di

59 . Diventa

facilitare l’esercizio della libertà di circolazione della persona 60 , a

dunque decisiva la relazione con l’esercizio della libertà fondamentale

prescindere dall’esistenza di una competenza comunitaria ed anche

55 Si tratta delle pronunce rese dalla Corte rispettivamente nelle cause 39/86 e 197/86.

56 Cfr. Corte di giustizia CE, 15 marzo 2005, causa C-209/03, The Queen, ex parte Dany

Bidar, contro London Borough of Ealing e Secretary of State for Education and Skills. Sulla

sentenza cfr., tra gli altri, i commenti di: C. B , in Common Market Law Review, 2005,

ARNARD

B , in Columbia Journal of European Law, 2005/2006, vol. 12, n. 1, pp.

pp. 1465 ss.; M. RAND

293 ss.; O. G , Students loans: the European concept of social justice according to

OLYNKER

Bidar, in European Law Review, 2006, pp. 390 ss.

57 Anche in ciò sembra ormai evidente la tendenza ad un’applicazione omogeneamente

espansiva – diciamo pure onnicomprensiva sul piano della sfera ratione materiae – delle

libertà fondamentali. Si veda I. K , Is there anything left outside the reach of the

VESKO

European Court of Justice?, in Legal Issues of Economic Integration, 2006, pp. 405 ss.

58 In questo senso cfr., tra le molte, l’approfondita analisi di A. E , The scope of article

PINEY

12 CE: some remarks on the influence of European citizenship, in European Law Journal,

2007, pp. 611 ss.

59 Sul punto v. pure V D M , Union citizenship, cit., p. 208.

AN ER EI

60 Se a ciò si aggiunge il parallelo processo di assottigliamento, o forse meglio di

evaporazione, dell’elemento della transnazionalità, ovvero del collegamento col diritto

comunitario in termini di attraversamento dei confini, diventa davvero difficile pensare ad

aree sottratte alla potenziale incidenza delle libertà fondamentali: v. ad es. la celebre

sentenza della Corte di giustizia CE in causa C-60/00, Carpenter contro Secretary of State

for the Home Department, in materia di libera prestazione dei servizi, spec. punti 28 e

seguenti, e, su di essa, almeno il commento di E. S , From Gebhard to Carpenter:

PAVENTA

towards a (non-)economic European constitution, in Common Market Law Review, 2004, pp.

743 ss. WP C.S.D.L.E. "Massimo D'Antona" .INT – 62/2008

U . L 19

N CERTO GRADO DI SOLIDARIETÀ IBERA CIRCOLAZIONE DELLE PERSONE E ACCESSO AL WELFARE NELLA

GIURISPRUDENZA DELLA CORTE DI GIUSTIZIA DELLE COMUNITÀ EUROPEE

nell’ipotesi in cui la materia rientri pacificamente nel dominio degli Stati

61 .

membri Sennonché, nel caso di specie neppure l’espressa esclusione

dell’art. 3 della direttiva del 1993 – nel frattempo riprodotta e persino

ampliata come deroga qualificata al principio di parità di trattamento in

favore degli studenti dall’art. 24, par. 2, della direttiva 2004/38/CE –

riesce a turbare il ragionamento della Corte. Nella logica funzionale da

questa accolta, la deroga disposta dall’art. 3 della direttiva non vale,

infatti, ad escludere la prestazione controversa dal campo di applicazione

62 – si deve

del trattato; in base ad essa – come si legge nella sentenza

solo “constatare che gli studenti che si recano in un altro Stato membro

per iniziare o effettuare studi superiori e ivi a tal fine beneficiano in forza

della direttiva 93/96 di un diritto di soggiorno, non possono invero

fondare su tale direttiva alcun diritto al pagamento di un aiuto per il loro

mantenimento”. Tuttavia, soggiunge la Corte, “l’art. 3 della direttiva

93/96 non osta a che un cittadino di uno Stato membro che, ai sensi

dell’art. 18 del Trattato CE e della direttiva 90/364 soggiorna legalmente

nel territorio di un altro Stato membro dove prevede di iniziare o

proseguire studi superiori, invochi, durante tale soggiorno, il principio

fondamentale di parità di trattamento sancito dall’art. 12, primo comma,

63 . Con l’inevitabile conseguenza che è precluso ad uno

del Trattato CE”

Stato membro negare ad un cittadino dell’Unione il diritto di ottenere un

aiuto a copertura delle spese di mantenimento come studente nelle

ipotesi in cui tale cittadino soggiorni legalmente sul suo territorio ed abbia

svolto una parte significativa dei suoi studi secondari nel paese ospitante,

stabilendo un legame effettivo con la società di tale Stato.

Il sofisma appare tuttavia sin troppo scoperto: la distinzione tra

soggetti che si recano in uno Stato membro per ivi iniziare o effettuare

studi superiori e soggetti che, spostandosi in un altro Stato membro nella

loro veste “residuale” di cittadini beneficiari della direttiva 90/364,

prevedano d’intraprendervi detti studi solo successivamente, è invero

ancora più artificiosa di quella con cui Grzelczyk aveva ammesso il diritto

di ricorrere all’assistenza sociale dello studente senza toccare l’esclusione

del diritto agli aiuti per il mantenimento. E nondimeno tanto basta alla

Corte per tenere insieme le previsioni del trattato con quelle della

direttiva, in una sorta d’interpretatio abrogans della seconda che toglie ai

giudici di Lussemburgo anche l’imbarazzo di dover affrontare la questione

61 Cfr. ancora E , The scope, cit., pp. 615-616.

PINEY

62 Al punto 45.

63 Punto 46 della sentenza.

WP C.S.D.L.E. "Massimo D'Antona" .INT – 62/2008

20 S G

TEFANO IUBBONI

della perdurante compatibilità dell’art. 3 della direttiva del 1993 (e

64 .

dell’omologa previsione di quella del 2004) col diritto primario

Se la giurisprudenza sin qui ricordata estende i diritti di

65 ,

protezione lato sensu sociale degli studenti europei nel paese ospitante

sino a forzare il dato letterale offerto dalla normativa secondaria, il

secondo filone più di recente inaugurato dalla Corte di giustizia fonda

nell’art. 18 del trattato il diritto alla esportazione dei sussidi e delle borse

di studio dallo Stato di origine del beneficiario. La prospettiva è in tal caso

in un certo senso capovolta, come rovesciati sono evidentemente i

termini della distribuzione dei costi finanziari della mobilità

66 , ma non è meno penetrante e creativo

intracomunitaria degli studenti

l’uso dell’art. 18 del Trattato CE.

La dottrina più attenta aveva in effetti anticipato un simile

sviluppo, evocando anche l’ipotesi, per vero più problematica, che il

diritto di esportare all’estero borse e sussidi agli studi ricevuti nel proprio

67 . La Corte

paese d’origine potesse fondarsi anche sull’art. 49 del trattato

non ha deluso le attese, ed alla prima occasione utile ha affermato che gli

artt. 17 e 18 del Trattato CE ostano ad un requisito secondo il quale, per

poter beneficiare di aiuti alla formazione concessi per studi eseguiti in uno

Stato membro diverso da quello di cui sono cittadini gli studenti che ne

fanno richiesta, “tali studi devono costituire la prosecuzione di una

64 In dottrina non manca in effetti chi dubita che l’attuale previsione dell’art. 24, par. 2,

della direttiva del 2004 sia incompatibile con gli artt. 12 e 18 del Trattato CE, come

interpretati dalla Corte di giustizia. La perdurante validità di tali previsioni può tuttavia

continuare ad essere ammessa seguendo la discutibile impostazione della Corte riferita nel

testo ed avendo comunque cura di fare della norma secondaria un’applicazione concreta

coerente col principio di proporzionalità; cfr. in tal senso D , Fees, cit., pp. 968-969.

OUGAN

65 Si veda anche Corte di giustizia CE, 6 novembre 2003, causa C-413/01, Franca Ninni-

Orasche contro Bundesminister für Wissenschaft, Verkeher und Kunst.

66 Qui non si pone un problema di solidarietà a carico dello Stato membro ospitante, e

conseguentemente non si pone un problema di bilanciamento con l’interesse di quest’ultimo

ad evitare oneri eccessivi a carico delle sue finanze pubbliche: problemi cui la Corte dà

risposta – come meglio vedremo al § 6 – modulando il sindacato di proporzionalità in

relazione, essenzialmente, ai requisiti di residenza imposti dal paese di destinazione del

cittadino migrante ai fini dell’accesso al welfare. Nella fattispecie ora in esame si pongono

nondimeno speculari problemi di controllo della spesa pubblica associata alle nuove

occasioni di fruizione transnazionale delle prestazioni e, correlativamente, problemi legati

alle ipotesi di azzardo morale e di free riding (nella forma ad esempio dell’indebito cumulo di

benefici), cui può dar luogo la esportabilità delle prestazioni in assenza di un coordinamento

sopranazionale. In argomento v. S. B , Libertà di circolazione e scelta del sistema di

ORELLI

protezione sociale più vantaggioso, in Riv. dir. sic. soc., 2006, pp. 671 ss., nonché –

volendo – S. G , Libertà di mercato e cittadinanza sociale europea, in Diritto

IUBBONI

Immigrazione Cittadinanza, 2007, n. 4, pp. 13 ss.

67 Cfr. D , Fees, cit., pp. 977-985; V , European (internal) migration law,

OUGAN ERSCHUEREN

cit., p. 345. WP C.S.D.L.E. "Massimo D'Antona" .INT – 62/2008

U . L 21

N CERTO GRADO DI SOLIDARIETÀ IBERA CIRCOLAZIONE DELLE PERSONE E ACCESSO AL WELFARE NELLA

GIURISPRUDENZA DELLA CORTE DI GIUSTIZIA DELLE COMUNITÀ EUROPEE

formazione seguita per un periodo di almeno un anno nel territorio dello

68 .

Stato membro di origine degli studenti medesimi”

Una clausola di residenza nello Stato che eroga il beneficio, o

appunto la condizione che imponga un periodo minimo di formazione

nello stesso, costituisce un ostacolo alla libertà di circolazione di cui il

cittadino studente gode ai sensi dell’art. 18 del trattato, restrizione che in

tanto può essere giustificata in quanto si basi su considerazioni oggettive

di interesse generale indipendenti dalla cittadinanza e sia commisurata

allo scopo legittimamente perseguito dal legislatore nazionale. Ipotesi che

la Corte ha però escluso potesse darsi nel caso sottoposto alla sua

attenzione, eccedendo il requisito richiesto quanto necessario per

raggiungere l’obiettivo perseguito dal diritto nazionale.

Nelle sue suggestive conclusioni – ricche di compiaciuti

69 –

riconoscimenti al ruolo creativo della Corte quale “giudice artista”

l’Avvocato generale Ruiz-Jarabo Colomer aveva esplicitamente proposto

l’analogia tra la questione sottoposta alla Corte e la nota vicenda del

diritto d’accesso alle cure sanitarie in altro Stato membro ai sensi dell’art.

70 , con una sostanziale apertura alla qualificazione della

49 del Trattato CE

stessa istruzione universitaria come servizio prestato contro una

71 . Pur prospettando l’astratta possibilità di applicare al

remunerazione

caso di specie l’art. 49, egli aveva tuttavia concluso nel senso della

superfluità dell’indagine, per la quale difettavano del resto le necessarie

informazioni concrete. Bastava d’altra parte l’art. 18 del trattato, che

costituisce evidentemente, sotto tale profilo, come riconosciuto anche

dalla Corte, un perfetto equivalente funzionale della norma sulla libera

prestazione dei servizi.

4. L’accesso transfrontaliero al welfare dei soggetti in

cerca di occupazione e dei disoccupati.

72

La sentenza Collins realizza – con riguardo ai diritti di sicurezza

sociale transnazionale dei soggetti in cerca di occupazione – le medesima

svolta interpretativa compiuta per gli studenti con la coppia Grzelczyk e

68 Così nelle sentenza pronunciata dalla Grande Sezione della Corte il 23 ottobre 2007 nella

causa già citata alla nota 6.

69 Per le citazioni v. sempre supra, nota 6 e testo corrispondente.

70 Per un efficace riepilogo della quale cfr., da ultimo, G. O , Libera prestazione e

RLANDINI

servizi sociali. Il caso dell’accesso cross-border alle prestazioni di cura, in S. S (a cura

CIARRA

di), Solidarietà, mercato e concorrenza nel welfare italiano. Profili di diritto interno e

comunitario, Bologna, 2007, pp. 171 ss.

71 V. soprattutto i paragrafi 99 e 100 delle conclusioni.

72 Corte di giustizia CE, 23 marzo 2004, causa C-138/02, Brian Francis Collins contro

Secretary of State for Work and Pensions. Su di essa si veda almeno il commento di H.

O -S in Common Market Law Review, 2005, pp. 205 ss.

OSTEROM TAPLES WP C.S.D.L.E. "Massimo D'Antona" .INT – 62/2008


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Atreyu

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DESCRIZIONE DISPENSA

Dispense al corso di Diritto comunitario del lavoro del Prof. Roberto Romei. Trattasi del saggio del Prof. Stefano Giubboni all'interno del quale è analizzata la giurisprudenza della Corte di Giustizia dell'Unione Europea in materia di cittadinanza europea. In particolare, si rileva come la giurisprudenza della Corte abbia dato vita ad un concetto più esteso di appartenenza portando ad una ridefinizione dei confini dei sistemi nazionali di welfare.


DETTAGLI
Corso di laurea: Corso di laurea magistrale in politiche pubbliche
SSD:
A.A.: 2011-2012

I contenuti di questa pagina costituiscono rielaborazioni personali del Publisher Atreyu di informazioni apprese con la frequenza delle lezioni di Diritto comunitario del lavoro e studio autonomo di eventuali libri di riferimento in preparazione dell'esame finale o della tesi. Non devono intendersi come materiale ufficiale dell'università Roma Tre - Uniroma3 o del prof Romei Roberto.

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