Che materia stai cercando?

Giurisdizione amministrativa - S.U. ord. 13659/06

La dispensa si riferisce alle lezioni di Diritto Processuale Civile I, tenute dal Prof. Giorgio Costantino nell'anno accademico 2011.
Il documento riporta il testo dell'ordinanza n. 13659 emessa dalle Sezioni Unite della Corte di Cassazione nel 2006.
La... Vedi di più

Esame di Diritto Processuale Civile I docente Prof. G. Costantino

Anteprima

ESTRATTO DOCUMENTO

in Foro it. 2007, I, 3181

Il Consiglio di Stato aveva peraltro ammesso che l’azione risarcitoria potesse essere proposta in

taluni casi davanti al giudice amministrativo come domanda autonoma (Cons. Stato, sez. VI, 18

giugno 2002, n. 3338, cit.).

E ciò, oltre che nei casi di danno da ritardo, in quelli in cui l’annullamento del provvedimento vi sia

già stato, ad opera dello stesso giudice amministrativo (ad esempio in epoca in cui la giurisdizione

amministrativa non era ancora una giurisdizione «piena») od a seguito di annullamento su ricorso

amministrativo o straordinario o di annullamento d’ufficio.

Nello scenario così delineato, la giurisdizione del giudice amministrativo sulle pretese risarcitorie

del cittadino che si assume leso in una posizione giuridica sostanziale (di diritto o di interesse

legittimo) dall’esercizio illegittimo della funzione amministrativa non dovrebbe concorrere con una,

sia pur residuale, giurisdizione del giudice ordinario. Ovvio che il giudice amministrativo, nato

come giudice dell’atto e non del rapporto, avrà non poche difficoltà a distinguere il danno specie

sotto il profilo della determinazione del quantum del danno risarcibile: dovrà mutuare le regole

civilistiche sul concetto stesso di danno come fatto, sul nesso di causalità, anche ipotetico (si pensi

all’art. 1221 c.c.), sui criteri di valutazione ex art. 1223, 1225, 1226, 1227, 1° comma (concorso di

cause) e 2° comma (danni evitabili con l’ordinaria diligenza), c.c.

Una diversa ricostruzione, «tutta civilistica», è stata prospettata da parte della dottrina, muovendo

dai principî affermati dalla sent. n. 500/SU del 1999 delle sezioni unite, cit.

Punto di partenza ne è la qualificazione della pretesa risarcitoria come diritto soggettivo, sia nei

confronti del privato che della pubblica amministrazione, in una concezione che nega rilevanza ai

successivi interventi normativi, i quali non potrebbero scalfire, con il mero collegamento

processuale, la tutela sostanziale riconosciuta al diritto soggettivo, nei confronti di chiunque

azionato.

Si è mossi dalla considerazione che, secondo la Corte costituzionale, «il potere riconosciuto al

giudice amministrativo di disporre, anche attraverso la reintegrazione in forma specifica, il

risarcimento del danno ingiusto non costituisce sotto alcun profilo una nuova ‘materia’ attribuita

alla sua giurisdizione, bensì uno strumento di tutela ulteriore, rispetto a quello classico demolitorio

(e/o conformativo), da utilizzare per rendere giustizia al cittadino nei confronti della pubblica

amministrazione».

Il profilo di connessione processuale non avrebbe escluso tuttavia che la tutela sia apprestata ad una

posizione sostanziale avente natura di diritto soggettivo: il diritto al risarcimento del danno ingiusto.

Il danno ingiusto, determinato dalla lesione di un interesse giuridicamente rilevante (sia esso diritto

soggettivo o interesse legittimo: sent. n. 500/SU del 1999, cit.), sarebbe fonte di un’obbligazione di

risarcimento (ex art. 2043 c.c. o ex art. 1218 c.c. secondo il possibile diverso atteggiarsi della

responsabilità della pubblica amministrazione), mentre la parte che chiede il risarcimento aziona

sempre un diritto soggettivo.

La sentenza n. 204 del 2004 della Corte costituzionale, cit., avrebbe, quindi, solo negato che il

novellato art. 35 abbia istituito una nuova giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo avente

ad oggetto il diritto al risarcimento del danno.

Il punto rilevante, nella decisione della corte, sarebbe stato là dove si è rilevato che l’attribuzione

dell’ulteriore strumento della tutela risarcitoria, venuto ad aggiungersi a quello classico della tutela

di annullamento, è valsa a configurare la giurisdizione del giudice amministrativo, in attuazione del

precetto dell’art. 24 Cost., come giurisdizione atta a garantire piena ed effettiva tutela alle situazioni

soggettive ad essa devolute, per evitare al cittadino di doversi rivolgere a due diversi ordini di

giudici, cioè a quello amministrativo per conseguire prima l’annullamento e poi a quello ordinario

per ottenere il risarcimento del danno, come diritto patrimoniale consequenziale.

10 prof. Giorgio Costantino

D I (A – L)

IRITTO PROCESSUALE CIVILE

Materiali didattici

in Foro it. 2007, I, 3181

È stato messo in dubbio che la corte abbia inteso riferirsi soltanto alla giurisdizione esclusiva (art.

35, 1° comma), ovvero anche a quella generale di legittimità (art. 35, 4° comma), ma si è

considerato corretto attribuire ampia valenza alla ravvisata estensione dei poteri del giudice

amministrativo in entrambe le giurisdizioni, che risultano quindi connotate da pienezza.

La corte non si sarebbe peraltro in alcun modo espressa sulla natura del risarcimento del danno.

Se, quindi, si tiene ferma la qualificazione del diritto al risarcimento del danno ingiusto come diritto

soggettivo, resterebbe valido il principio di ordine generale secondo cui il giudice dei diritti

soggettivi è il giudice ordinario (art. 2 della legge sul contenzioso amministrativo).

Di qui la conseguenza che il giudice della tutela risarcitoria sarebbe stato, di regola, il giudice

ordinario.

A questa regola l’art. 35, 1° e 4° comma, avrebbe apportato deroga (secondo il criterio della

connessione), col consentire che il giudice amministrativo, nelle controversie devolute alla sua

giurisdizione esclusiva, possa disporre, anche attraverso la reintegrazione in forma specifica, il

risarcimento del danno ingiusto e che nell’esercizio della sua giurisdizione (di legittimità) possa

conoscere di tutte le questioni relative all’eventuale risarcimento del danno e agli altri diritti

patrimoniali consequenziali.

Non sarebbe stato tuttavia corretto sostenere che si tratti di una concentrazione necessaria, con

attrazione inscindibile della tutela risarcitoria al seguito di quella di annullamento, in presenza di un

atto amministrativo da impugnare.

La concentrazione sarebbe infatti funzionale, in termini di pienezza ed effettività della tutela, alle

esigenze del cittadino che chiede giustizia nei confronti della pubblica amministrazione, e pertanto

non la si potrebbe ritenere doverosa e tale da dover essere praticata come unica via esclusiva.

Né, d’altra parte, sarebbe desumibile dal testo normativo — così come interpretato

costituzionalmente — che al riconoscimento, in positivo, al giudice amministrativo del potere di

disporre il risarcimento del danno ingiusto (1° comma) e di conoscere delle questioni relative

all’eventuale risarcimento del danno (4° comma), si unisca, in negativo, la totale sottrazione di

eguale potere al giudice ordinario.

Il giudice amministrativo avrebbe potuto conoscere di questioni relative al risarcimento del danno e,

cioè, di questioni attinenti ad un diritto soggettivo la cui cognizione è di regola attribuita al giudice

ordinario, nel caso in cui il cittadino si fosse avvalso della facoltà di richiedere a tale giudice la

tutela risarcitoria congiuntamente a quella di annullamento. In questa ipotesi, come è stato

osservato, le norme in esame realizzerebbero una deroga alla giurisdizione per ragioni di

connessione.

Si è ancora notato che la prevista concentrazione troverebbe giustificazione nel tipo di tutela che,

oltre a quella di annullamento, il giudice amministrativo può somministrare: una «tutela ulteriore»

che è di completamento rispetto a quella primaria della quale postula l’esito positivo, nel senso che

serve a rimuovere i pregiudizi che l’annullamento non ha potuto eliminare.

È per effetto della dipendenza della tutela ulteriore da quella di annullamento che il giudice

amministrativo può prendere in esame questioni relative al risarcimento (ed agli altri diritti

patrimoniali consequenziali) solo se gli è richiesto e ritiene di concedere l’annullamento dell’atto

lesivo.

Quanto alle conseguenze dell’omessa richiesta della tutela di annullamento nel termine di

decadenza, con conseguente inoppugnabilità dell’atto, si è rilevato che la decadenza preclude la via

della tutela di annullamento e, di conseguenza, della tutela risarcitoria di completamento (da

erogare nelle peculiari forme di cui all’art. 35, 2° comma).

Non sarebbe invece precluso il ricorso alla sola tutela risarcitoria.

11 prof. Giorgio Costantino

D I (A – L)

IRITTO PROCESSUALE CIVILE

Materiali didattici

in Foro it. 2007, I, 3181

Si è rilevato, infatti, che in un sistema in cui al cittadino sono riconosciuti sia la tutela di

annullamento, sia quella risarcitoria (e questa nella duplice connotazione di tutela di completamento

che al giudice amministrativo è dato somministrare ex art. 35, 2° comma, e di tutela risarcitoria

secondo le regole del diritto civile), non necessariamente le due forme di tutela debbono essere

spese entrambe.

Se il danneggiato dall’esercizio illegittimo del potere amministrativo non si vuole avvalere, non

avendone interesse, della tutela costitutiva di annullamento del provvedimento lesivo della sua

posizione giuridica sostanziale, ma ritiene, invece, conforme al suo concreto interesse avvalersi

della sola tutela risarcitoria, potrà farlo, in via autonoma, davanti al giudice ordinario.

Quest’ultimo non dovrà giudicare in via incidentale della legittimità dell’atto, in funzione della sua

disapplicazione (art. 4, 1° comma, della legge sul contenzioso amministrativo), ma dovrà valutare il

provvedimento solo come fatto, come elemento costitutivo dell’illecito.

Non si porrebbe un problema di pregiudizialità in senso tecnico, poiché tale problema si poneva

solo quando, prima della sentenza n. 500/SU del 1999, cit., era necessario attendere l’annullamento

per poter risarcire il danno arrecato dal sacrificio di situazioni di diritto degradato ad interesse. Una

volta riconosciuto che la lesione dell’interesse protetto obbliga anche la pubblica amministrazione

al risarcimento del danno, è venuto meno il nesso di dipendenza della risarcibilità dal previo

annullamento dell’atto.

Nelle ipotesi in cui l’annullamento non fosse stato chiesto, potrebbe eventualmente porsi un

problema attinente al merito della decisione, sotto il profilo se nel danno risarcibile rientri la

situazione determinata dal provvedimento di cui non si sia voluto domandare l’annullamento.

Nelle ipotesi in cui l’annullamento sia stato già disposto dallo stesso giudice amministrativo (in

epoca in cui la giurisdizione amministrativa non era ancora una giurisdizione «piena»), a seguito di

ricorso straordinario, o d’ufficio, ovvero nel caso in cui manchi l’atto, come avviene per il danno da

ritardo, si sarebbe potuto egualmente adire per la tutela risarcitoria il giudice ordinario, poiché

l’estensione della cognizione del giudice amministrativo alle questioni relative al risarcimento

postula che la relativa tutela sia stata richiesta congiuntamente a quella di annullamento.

17. - La sopravvenuta decisione della Corte costituzionale spiana la strada e indirizza la scelta verso

la concentrazione della tutela risarcitoria presso il giudice amministrativo, ma lascia impregiudicato

il punto del trattamento processuale della tutela risarcitoria.

18. - Le sezioni unite — nell’esercizio della funzione di riparto della giurisdizione (art. 31, 41, 360,

n. 1, 362 c.p.c.; art. 37, 2° comma, l. 11 marzo 1953 n. 87) ad esse attribuito dal nuovo codice di

rito (dopo la soppressione del tribunale dei conflitti, istituito con l. 31 marzo 1877 n. 3761, c.d.

legge Mancini-Peruzzi) — ritengono che sia necessario accedere ad una soluzione, che, mentre

tiene conto dei principî costituzionali che legano la tutela giurisdizionale offerta dai due ordini di

giudici alle situazioni soggettive, alla luce del criterio enunciato dall’art. 103 Cost., fa propri i valori

di effettività e concentrazione delle tutele sottesi all’art. 111 Cost. — e in particolare al principio

della ragionevole durata dei processi — che la Corte costituzionale ha assunto come criterio-guida

d’interpretazione delle altre norme in materia di giustizia.

19. - In quest’ottica, va adeguatamente ricordato che alla tutela risarcitoria dell’interesse legittimo

nei confronti della pubblica amministrazione questa corte è pervenuta non già estendendo la detta

tutela dai diritti soggettivi agli interessi legittimi, bensì affermando che, sul piano della tutela

risarcitoria, non si può fare differenza tra interessi che trovano protezione diretta nell’ordinamento e

interessi che trovano protezione attraverso l’intermediazione del potere amministrativo.

Questa svolta — che cancella sul piano sostanziale, con riferimento alla tutela risarcitoria, il divario

tra diritti ed interessi altrimenti rilevanti — matura in un momento storico in cui il legislatore ha

12 prof. Giorgio Costantino

D I (A – L)

IRITTO PROCESSUALE CIVILE

Materiali didattici

in Foro it. 2007, I, 3181

imboccato la strada che lo porterà a configurare la giurisdizione del giudice amministrativo come

una giurisdizione piena ed esige, di conseguenza, che sia data una più coerente lettura al sistema del

riparto di giurisdizioni, in particolare una lettura che leghi la potestas iudicandi alla natura della

situazione soggettiva.

La tesi «tutta civilistica» non può essere condivisa allorché disattende la svolta voluta dal

legislatore di assicurare all’interesse legittimo una tutela piena, concentrata dinanzi a un unico

giudice per il principio di effettività che reca in sé la ragionevolezza dei tempi di tutela.

La soluzione, fatta propria dal legislatore del 2000 e in linea con la portata di «norma di sistema»

riconosciuta dalla Corte costituzionale all’art. 24 Cost. con la sentenza n. 204 del 2004, cit., da

ultimo ribadita, è coerente con la riaffermazione del criterio tradizionale del riparto fondato non

sulla distinzione tra le tecniche di tutela, bensì sulla natura sostanziale delle situazioni soggettive.

D’altra parte, questa ricostruzione è coerente anche con il processo di evoluzione che caratterizza

l’interesse legittimo, che va perdendo la sua tradizionale funzione meramente famulativa o ancillare

rispetto all’interesse pubblico, per assumere un più marcato connotato sostanziale, coerentemente

del resto con l’evoluzione della stessa nozione d’interesse pubblico, al cui perseguimento si

accompagna un aumento della discrezionalità, ma anche della connessa responsabilità

dell’amministrazione.

Deriva da ciò che — in linea di principio e salvo quanto si è già considerato — la giurisdizione

sulla tutela dell’interesse legittimo non può che spettare al giudice amministrativo, sia nella tecnica

della tutela di annullamento, sia nelle tecniche della tutela risarcitoria, in forma specifica o per

equivalente: tecniche che non possono essere oggetto di separata e distinta considerazione ai fini

della giurisdizione.

20. - Del pari non può essere condivisa la soluzione c.d. «amministrativa», dove, da una parte, pone

un nesso inscindibile, non richiesto dalle norme di legge né dal quadro costituzionale, tra tutela di

annullamento e tutela risarcitoria (ad. plen. n. 4 del 2003, cit.), dall’altra, sembra ricomprendere

nella giurisdizione amministrativa ogni contesto caratterizzato dalla presenza della funzione

pubblica senza esigere che di tale funzione si sia avuto un concreto esercizio, nei modi e forme

tipici del potere amministrativo, che soli consentono di riconoscere l’atto come espressione di un

potere esistente.

Dal primo punto di vista non è privo di rilievo il considerare che la teoria della pregiudizialità

amministrativa, intesa come dipendenza del diritto al risarcimento dal previo annullamento, era

maturata in un contesto nel quale da un lato si escludeva la risarcibilità del pregiudizio sofferto per

il sacrificio di situazioni di interesse legittimo, dall’altro si era omologato al trattamento di questa

situazione quella del diritto soggettivo degradato ad interesse.

Né è senza importanza considerare che la soggezione a termine di decadenza è prevista dalla legge

per l’azione di annullamento e, in questo sistema, l’accertamento incidentale dell’illegittimità viene

negato non solo per escludere che vizi prima non rilevati possano esserlo dopo dando luogo

all’annullamento di provvedimenti che presuppongono quello non impugnato, ma anche perché gli

effetti dell’azione di annullamento non si esauriscono nel rapporto tra amministrazione e soggetto

leso e, ben spesso, si rifrangono su altri soggetti in conflitto con chi sollecita l’annullamento.

Ma, non di questo si tratta quando non l’annullamento dell’atto è preteso, bensì l’accertamento della

illiceità della situazione determinata dalla sua adozione ed esecuzione, accertamento che esaurisce

la sua rilevanza nel rapporto tra soggetto leso e pubblica amministrazione.

Queste considerazioni, unitamente ai ricordati processi di cambiamento che caratterizzano

l’interesse legittimo e la sua relazione con l’interesse pubblico, giustificano ampiamente

l’abbandono di un approccio di tipo tradizionale. 13 prof. Giorgio Costantino

D I (A – L)

IRITTO PROCESSUALE CIVILE

Materiali didattici

in Foro it. 2007, I, 3181

Ammettere la necessaria dipendenza del risarcimento dal previo annullamento dell’atto illegittimo e

dannoso, anziché dal solo accertamento della sua illegittimità significherebbe restringere la tutela

che spetta al privato di fronte alla pubblica amministrazione ed assoggettare il suo diritto al

risarcimento del danno, anziché alla regola generale della prescrizione, ad una Verwirkung

amministrativa, tutta italiana.

La conclusione da accogliere è dunque che, dopo l’irruzione nel mondo del diritto della risarcibilità

— effettiva e non solo dichiarata — anche dell’interesse legittimo, e dopo i ricordati tentativi dei

primi anni novanta della doppia tutela (espressamente abrogata sia dall’art. 35 d.leg. n. 80 del 1998

sia dall’art. 7, lett. c, l. n. 205 del 2000), il legislatore di fine secolo non ha inteso ridurre la tutela

risarcitoria al solo profilo di completamento di quella demolitaria, ma, mentre l’ha riconosciuta con

i caratteri propri del diritto al risarcimento del danno, ha ritenuto di affidare la corrispondente tutela

giudiziaria al giudice amministrativo, nell’intento di rendere il conseguimento di tale tutela più

agevole per il cittadino.

21. - In definitiva, si può affermare che entrambe le tesi su esposte («tutta civilistica» e «tutta

amministrativistica») conducono ad una possibile diminuzione dell’effettività della tutela del

cittadino, in violazione dei principî derivanti dall’art. 24 Cost.

Quella civilistica, perché finisce per frammentare o moltiplicare le sedi e i tempi della tutela

giurisdizionale, per giunta secondo una direttrice che si allontana dalla regola del riparto.

Quella amministrativistica, perché rischia di assicurare all’interesse legittimo una protezione che

comprime l’ambito della tutela risarcitoria riducendone, per modalità o contenuti, la portata.

Essa altresì, secondo alcuni svolgimenti già segnalati, finisce con l’estendere l’area della

giurisdizione amministrativa al di là della connessione con l’esercizio in concreto del potere

pubblico.

In una situazione del genere, l’osservazione secondo la quale il legislatore del 2000 ha

opportunamente concentrato le forme di tutela dell’interesse legittimo in una sola sede giudiziaria

deve essere accompagnata dalla consapevolezza della perdurante vigenza degli art. 2 e 4 l. 20 marzo

1865 n. 2248, all. E, che configurano comunque a tutela del cittadino la giurisdizione ordinaria

come presidio per tutte le materie in cui si faccia questione «di un diritto civile o politico».

Il nostro sistema si basa appunto sull’art. 2907 c.c., cui fa riscontro l’art. 99 c.p.c., ed è un sistema

di civil law, in cui il riconoscimento della posizione soggettiva da tutelare, cristallizzata dal

riconoscimento costituzionale (art. 24 e 113 Cost.), precede la tutela giurisdizionale.

In un sistema del genere, l’art. 2 della legge del 1865 — secondo una lettura coerente con le

disposizioni di cui al titolo IV della Costituzione — costituisce, in definitiva, una norma di chiusura

del sistema, che attribuisce al giudice ordinario il potere-dovere di assicurare la pienezza della

tutela, quando altri valori di pari rilievo costituzionale non rendono legittimo il ricorso a diversi

modelli di tutela.

22. - Quante volte si sia in presenza di atti riferibili oltre che ad una pubblica amministrazione a

soggetti ad essa equiparati ai fini della tutela giudiziaria del destinatario del provvedimento e l’atto

sia capace di esplicare i propri effetti perché il potere non incontra ostacolo in diritti incomprimibili

della persona, la tutela giudiziaria deve dunque essere chiesta al giudice amministrativo.

Gli potrà essere chiesta la tutela demolitoria e, insieme o successivamente, la tutela risarcitoria

completiva.

Ma la parte potrà chiedere al giudice amministrativo anche solo la tutela risarcitoria, senza dover

osservare allora il termine di decadenza pertinente all’azione di annullamento.

14 prof. Giorgio Costantino

D I (A – L)

IRITTO PROCESSUALE CIVILE

Materiali didattici

in Foro it. 2007, I, 3181

23. - A proposito di questo secondo enunciato, merita da un lato soffermarsi qui sulle

considerazioni, già svolte, che hanno condotto a questa interpretazione delle norme attributive della

giurisdizione e dall’altro renderne esplicite le conseguenze.

Si è notato che, in rapporto alla tutela risarcitoria, è venuta meno sul piano del diritto sostanziale la

differenza tra le situazioni che nell’ordinamento trovano protezione.

L’evoluzione dell’ordinamento ha cioè condotto ad omologare gli interessi legittimi ai diritti quanto

al bagaglio delle tutele: com’era stato per le situazioni di diritto soggettivo, di norma dotate, oltre

che di tutela risarcitoria, anche di una tutela ripristinatoria, completata dal diritto al risarcimento del

danno, così per gli interessi legittimi una tutela risarcitoria autonoma è stata affiancata alla tutela

reale di annullamento, la sola di cui le situazioni d’interesse legittimo erano prima dotate, e la tutela

di annullamento è stata inoltre conformata in modo da comprendervi il risarcimento del danno, che

con l’annullamento non si può elidere.

Se dal piano delle forme di tutela ci si sposta a quello del riparto della funzione di tutela

giurisdizionale dei diritti e degli interessi nei confronti della pubblica amministrazione,

un’interpretazione costituzionalmente orientata delle norme che hanno attribuito al giudice

amministrativo la giurisdizione sul risarcimento del danno, consente di riconoscere loro la portata

d’avere dato al giudice amministrativo giurisdizione anche solo in rapporto alla tutela risarcitoria

autonoma.

Ma ciò perché, nel bilanciamento tra valori rilevanti sul piano costituzionale, è da riconoscere

legittimità ad una norma che mentre concentra la tutela giurisdizionale presso il giudice

amministrativo, non reca pregiudizio alla tutela sostanziale delle situazioni soggettive sacrificate

dall’agire illegittimo della pubblica amministrazione.

D’altra parte, questa interpretazione è la sola che riesce a rendere operanti insieme, per le situazioni

soggettive di cui ora ci si occupa, il valore della giurisdizione piena e quello di una tutela

sostanziale degli interessi legittimi non difforme da ogni altra situazione protetta in rapporto alla

tutela risarcitoria.

Sicché dalla premessa discende in modo necessario la conseguenza che il giudice amministrativo

non possa, allo stato della legislazione, se non esercitare la giurisdizione, che le norme gli

attribuiscono quanto alla tutela risarcitoria autonoma, prescindendo dalle regole proprie della

giurisdizione di annullamento.

Si può obiettare, che è nella disponibilità del legislatore disciplinare la tutela delle situazioni

soggettive assoggettando a termini di decadenza l’esercizio dell’azione.

Tuttavia, una norma che oggi manca e che in modo esplicito assoggettasse ad un termine di

decadenza la domanda di solo risarcimento del danno davanti al giudice amministrativo non

potrebbe essere formulata nel senso di rendere il termine sostanzialmente eguale a quello cui è

soggetta la domanda di annullamento, perché ciò varrebbe a porre il diverso problema della

legittimità di una disciplina che tornasse a negare la tutela risarcitoria autonoma per le situazioni

soggettive sacrificate dall’esercizio illegittimo del potere della pubblica amministrazione.

Resta da esplicitare un altro aspetto che inerisce in modo necessario all’avere affermato che l’art. 7

l. 21 luglio 2000 n. 205 ha dato al giudice amministrativo la giurisdizione sulla domanda autonoma

di risarcimento del danno.

Tutela risarcitoria autonoma delle situazioni d’interesse legittimo significa tutela che spetta alla

parte per il fatto che la situazione soggettiva è stata sacrificata da un potere esercitato in modo

illegittimo e la domanda con cui questa tutela è chiesta richiede al giudice di accertare l’illegittimità

di tale agire. 15 prof. Giorgio Costantino

D I (A – L)

IRITTO PROCESSUALE CIVILE

Materiali didattici

in Foro it. 2007, I, 3181

Questo accertamento non può perciò risultare precluso dalla inoppugnabilità del provvedimento né

il diritto al risarcimento può essere per sé disconosciuto da ciò che invece concorre a determinare il

danno, ovverosia la regolazione che il rapporto ha avuto sulla base del provvedimento e che la

pubblica amministrazione ha mantenuto nonostante la sua illegittimità.

Dunque, il rifiuto della tutela risarcitoria autonoma, motivato sotto gli aspetti indicati, si rivelerà

sindacabile attraverso il ricorso per cassazione per motivi attinenti alla giurisdizione.

Il giudice amministrativo avrà infatti rifiutato di esercitare una giurisdizione che gli appartiene.

24. - Al termine di questo lungo excursus, i principî di diritto enunciati da queste sezioni unite sono

i seguenti:

1) la giurisdizione del giudice amministrativo sussiste in presenza di un concreto esercizio del

potere, riconoscibile per tale in base al procedimento svolto ed alle forme adottate, in

consonanza con le norme che lo regolano;

2) spetta al giudice amministrativo disporre le diverse forme di tutela che l’ordinamento appresta

per le situazioni soggettive sacrificate dall’esercizio illegittimo del potere e tra queste forme di

tutela rientra il risarcimento del danno;

3) il giudice amministrativo rifiuta di esercitare la giurisdizione e la sua decisione, a norma

dell’art. 362, 1° comma, c.p.c., si presta a cassazione da parte delle sezioni unite quale giudice

del riparto della giurisdizione, se l’esame del merito della domanda autonoma di risarcimento

del danno è rifiutato per la ragione che nel termine per ciò stabilito non sono stati chiesti

l’annullamento dell’atto e la conseguente rimozione dei suoi effetti.

25. - Va affermata, invece, la giurisdizione ordinaria sulla controversia promossa nei confronti del

prof. Enrico Fasana.

Ai fini della risoluzione del problema processuale non rileva stabilire se il Fasana abbia agito quale

organo dell’università, ovvero, a causa del perseguimento di finalità private, si sia verificata la c.d.

«frattura» del rapporto organico. Nell’uno, come nell’altro caso, l’azione risarcitoria è proposta nei

confronti del funzionario in proprio, e, quindi, nei confronti di un soggetto privato, distinto

dall’amministrazione, con la quale, al più, può risultare solidalmente obbligato (art. 28 Cost.).

La questione di giurisdizione, infatti, dalla quale esulano le altre sopra accennate, va risolta

esclusivamente sulla base dell’art. 103 Cost., che non consente di ritenere che il giudice

amministrativo possa conoscere di controversie di cui non sia parte una pubblica amministrazione,

o soggetti ad essa equiparati.

26. - Al riguardo, la giurisprudenza delle sezioni unite si è espressa in modo univoco nel ritenere

essenziale, perché possa prospettarsi l’appartenenza della controversia alla giurisdizione

amministrativa, che sia proposta nei confronti di soggetti titolari di poteri amministrativi (Cass., sez.

un., 22494/04, id., Rep. 2004, voce cit., n. 258; 2560/05, id., Rep. 2005, voce cit., n. 287; 7800/05,

id., 2006, I, 529). Il principio ha trovato specifica applicazione per il caso di pretesa risarcitoria

avanzata nei confronti del funzionario cui era imputata l’adozione di provvedimento illegittimo

(Cass., sez. un., 3357/92, id., Rep. 1993, voce cit., n. 104) ed ulteriormente precisato nel senso che

la controversia va devoluta alla giurisdizione del giudice ordinario in quanto fondata sulla

deduzione di un fatto illecito extracontrattuale e intercorrente tra privati, non ostando a ciò la

proposizione della domanda anche nei confronti dell’ente pubblico sotto il profilo della

responsabilità solidale dello stesso, attenendo al merito l’effettiva riferibilità all’ente dei

comportamenti dei funzionari (Cass., sez. un., 4591/06, id., Rep. 2006, voce Impiegato dello Stato,

n. 530).

Va aggiunto che, in linea generale, la giurisdizione è inderogabile per ragioni di connessione (salva

diversa, specifica, previsione normativa) e che il coordinamento tra le giurisdizioni su rapporti

16 prof. Giorgio Costantino

D I (A – L)

IRITTO PROCESSUALE CIVILE

Materiali didattici

in Foro it. 2007, I, 3181

diversi ma interdipendenti può trovare soluzione secondo le regole della sospensione del

procedimento pregiudicato (Cass., sez. un., 3508/03, id., Rep. 2003, voce cit., n. 311).

27. - Conclusivamente, va dichiarata la giurisdizione del giudice amministrativo in relazione alla

domanda di risarcimento del danno proposta nei confronti dell’università degli studi di Pisa; la

giurisdizione ordinaria per la domanda proposta contro il prof. Enrico Fasana.

(1, 2, 3) All’ordinanza hanno fatto seguito, a breve distanza, altre due ordinanze delle sezioni unite, pronunciate in sede

di regolamento di giurisdizione, identiche nella motivazione a quella sopra riprodotta: si tratta di Cass., sez. un., 13

giugno 2006, n. 13660, e 15 giugno 2006, n. 13911, Foro it., Rep. 2006, voce Giurisdizione civile, nn. 160 e 196. La

prima ha riconosciuto la giurisdizione amministrativa per una domanda di risarcimento dei danni per un diniego di

autorizzazione per somministrazione al pubblico di alimenti e bevande; la seconda ha riconosciuto la giurisdizione

amministrativa per una domanda di risarcimento dei danni provocati dalla demolizione di un edificio eseguita in base a

un provvedimento, già annullato dal giudice amministrativo, attuativo di un piano di zona per l’edilizia economica e

popolare. La seconda ordinanza contiene un paragrafo finale, non presente nell’ordinanza 13 giugno 2006, n. 13659,

sopra riprodotta, in cui le sezioni unite rilevano che, alla stregua dei principî affermati, «l’azione risarcitoria deve essere

esercitata esclusivamente dinanzi al giudice amministrativo, anche se i provvedimenti dell’amministrazione . . . sono

stati annullati dallo stesso giudice in sede di giurisdizione di legittimità o a seguito di ricorso straordinario al capo dello

Stato. L’attuazione dei principî di effettività della tutela giurisdizionale e di concentrazione delle tutele comporta che

anche quella di tipo risarcitorio deve essere necessariamente, ed esclusivamente, attribuita al giudice cui è attribuita

giurisdizione sulla legittimità dell’atto, giurisdizione che non può subire alcuno spostamento, a favore del giudice dei

diritti soggettivi, per l’effetto retroattivo-ripristinatorio dell’annullamento». Le ordinanze n. 13660 e n. 13911 cit.

riguardavano vertenze risarcitorie proposte solo nei confronti dell’amministrazione: pertanto nel loro testo non compare

la parte di motivazione corrispondente alla terza massima dell’ordinanza n. 13659 sopra riportata.

Alle tre ordinanze citate delle sezioni unite ha fatto particolare richiamo Cass., sez. un., 7 febbraio 2007, n. 2688, id.,

Mass., 178, che ha affermato la giurisdizione del giudice amministrativo per la domanda risarcitoria nel caso di

occupazioni di immobili privati eseguite in seguito a una dichiarazione di pubblica utilità annullata dal giudice

amministrativo e ha riconosciuto invece la giurisdizione del giudice ordinario per la domanda risarcitoria nel caso di

occupazioni eseguite in carenza di dichiarazione di pubblica utilità, ovvero in presenza di dichiarazione di pubblica

utilità che considerava però solo altri immobili, ovvero in presenza di dichiarazione di pubblica utilità sprovvista dei

termini prescritti dall’art. 13 l. 25 giugno 1865 n. 2359. La giurisdizione amministrativa per le domande risarcitorie o

restitutorie per l’occupazione di un immobile, proposte in seguito all’annullamento della dichiarazione di pubblica

utilità, è stata affermata successivamente anche da Cass., sez. un., 19 aprile 2007, n. 9324, ibid., 681.

Per quanto concerne la prima massima, le sezioni unite respingono la tesi secondo cui la tutela risarcitoria per lesione di

interessi legittimi sarebbe stata devoluta al giudice amministrativo dall’art. 7 l. 205/00 (che aveva sostituito l’art. 35

d.leg. 80/98) solo nei casi in cui fosse risultata «consequenziale» alla domanda di annullamento di un provvedimento.

Questa tesi era già stata respinta da Cass., sez. un., 1° giugno 2006, n. 13028, id., Rep. 2006, voce Responsabilità civile,

n. 352; 27 luglio 2005, n. 15660, id., 2006, I, 1127; 31 marzo 2005, n. 6745, id., Rep. 2005, voce cit., n. 286; 9 marzo

2005, n. 5078, id., 2005, I, 1336, con note di TRAVI e di DE MARZO. Tuttavia tale tesi è stata riproposta, dopo

l’ordinanza sopra riprodotta, da Cass., sez. un., 16 giugno 2006, n. 13918, id., Rep. 2006, voce Giurisdizione civile, n.

232 (secondo cui invece la connessione legale tra tutela demolitoria e tutela risarcitoria sarebbe subordinata

«all’iniziativa del ricorrente il quale resta libero di esercitare in un unico contesto entrambe le azioni passando

attraverso il giudizio di ottemperanza per ottenere il risarcimento del danno, ovvero di riservarsi l’esercizio separato

dell’azione risarcitoria dopo aver ottenuto l’annullamento dell’atto o del provvedimento illegittimo, proponendo la sua

domanda al giudice ordinario, cui compete in via generale la cognizione sulle posizioni di diritto soggettivo») e ad essa

precedentemente sembrava facessero riferimento Cass., sez. un., 25 gennaio 2006, n. 1373, e 23 gennaio 2006, n. 1207,

id., 2006, I, 1053, con note di SCODITTI e di TRAVI, che avevano affermato la giurisdizione del giudice ordinario per

vertenze risarcitorie derivanti da occupazioni di immobili annullate dal giudice amministrativo, cui adde Cass., sez. un.,

8 agosto 2005, n. 16621, id., Rep. 2005, voce Lavoro (collocamento), n. 25, e 31 marzo 2005, n. 6743, ibid., voce Opere

pubbliche, n. 225. Nell’ordinanza sopra riportata tale tesi viene nuovamente respinta, dando particolare rilievo agli

argomenti a favore della «concentrazione» della tutela impugnatoria e di quella risarcitoria avanti a un unico giudice

utilizzati da Corte cost. 6 luglio 2004, n. 204, id., 2004, I, 2594, con note di BENINI, TRAVI e FRACCHIA, e 11

maggio 2006, n. 191, id., 2006, I, 1625, con note di TRAVI e DE MARZO, e 2277, con nota di MARZANO.

In questa prospettiva, incentrata sulle modalità della tutela (impugnatoria o risarcitoria) e sull’affermazione della

giurisdizione amministrativa per la tutela risarcitoria anche quando sia già intervenuto l’annullamento del

17 prof. Giorgio Costantino

D I (A – L)

IRITTO PROCESSUALE CIVILE

Materiali didattici


PAGINE

19

PESO

1.20 MB

AUTORE

Atreyu

PUBBLICATO

+1 anno fa


DESCRIZIONE DISPENSA

La dispensa si riferisce alle lezioni di Diritto Processuale Civile I, tenute dal Prof. Giorgio Costantino nell'anno accademico 2011.
Il documento riporta il testo dell'ordinanza n. 13659 emessa dalle Sezioni Unite della Corte di Cassazione nel 2006.
La Corte ha stabilito che spetta al giudice amministrativo la tutela risarcitoria per la lesione dell'interesse legittimo e la relativa domanda non è preclusa dall'inoppugnabilità del provvedimento da cui deriva. Il giudice amministrativo conosce solo le cause in cui è direttamente parte una p.a e non un suo funzionario.


DETTAGLI
Corso di laurea: Corso di laurea magistrale in giurisprudenza
SSD:
A.A.: 2011-2012

I contenuti di questa pagina costituiscono rielaborazioni personali del Publisher Atreyu di informazioni apprese con la frequenza delle lezioni di Diritto Processuale Civile I e studio autonomo di eventuali libri di riferimento in preparazione dell'esame finale o della tesi. Non devono intendersi come materiale ufficiale dell'università Roma Tre - Uniroma3 o del prof Costantino Giorgio.

Acquista con carta o conto PayPal

Scarica il file tutte le volte che vuoi

Paga con un conto PayPal per usufruire della garanzia Soddisfatto o rimborsato

Recensioni
Ti è piaciuto questo appunto? Valutalo!

Altri appunti di Diritto processuale civile i

Introduzione causa - Schemi
Dispensa
Modelli verbali udienza
Dispensa
Trattazione causa- Schema
Dispensa
Procedimenti di cognizione
Dispensa