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Giurisdizione amministrativa - S.U. n. 30254/08

La dispensa si riferisce alle lezioni di Diritto Processuale Civile I, tenute dal Prof. Giorgio Costantino nell'anno accademico 2011.
Il documento riporta il testo della sentenza n. 13659 emessa dalle Sezioni Unite della Corte di Cassazione nel 2008.
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Esame di Diritto Processuale Civile I docente Prof. G. Costantino

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in Foro it., 2009, I, 731

Se, all’esito della discussione sulla questione già esaminata da queste sezioni unite

con le ordinanze del 2006, si pervenisse a confermare quell’indirizzo, il motivo

dovrebbe essere scrutinato nel merito.

Ma resta ancora da verificare un punto.

Ed il punto è se, una volta che la decisione pronunciata dall’adunanza plenaria

contiene considerazioni sulla questione della pregiudizialità amministrativa e su

tali considerazioni è stata anche basata la decisione sulla questione di

giurisdizione, spetti o no alle sezioni unite verificare se esse hanno o no assunto

valore decisorio.

La risposta è che questa verifica rientra nei poteri delle sezioni unite ed essa si

deve concludere in senso negativo, nel senso, cioè, che manca nella decisione del

Consiglio di Stato una pronuncia sulla domanda risarcitoria.

La verifica rientra nei poteri delle sezioni unite perché esse sono richieste di

pronunciarsi su un ricorso per cassazione e quindi spetta loro individuare prima di

ogni altra cosa se la sentenza impugnata presenti il capo che si assume viziato e

perciò in un caso di ricorso contro decisione del Consiglio di Stato, una pronuncia

che, in combinazione con quella di primo grado, sia di accoglimento o rigetto di

una domanda e poi se tale decisione sia viziata sotto l’opposto profilo d’aver

accordato o rifiutato una tutela estranea od al contrario di competenza di

quell’ordine di giudici.

Ora, il Consiglio di Stato ha bensì desunto argomento dalla pregiudizialità

amministrativa, ritenuta un tratto caratterizzante della tutela giurisdizionale

attribuita al giudice amministrativo, per coonestare l’affermazione della

giurisdizione, ma ciò con riferimento alla domanda introdotta con il ricorso in

annullamento del decreto di espropriazione e non anche in riferimento a quella

risarcitoria introdotta con il ricorso in annullamento dei decreti di occupazione,

che ha specificamente detto proposta e non decisa, neppure sotto il profilo

dell’ammissibilità.

E conferma di ciò si trae da più elementi per vero decisivi.

Il Consiglio di Stato ha espressamente rilevato che il Tar non s’era pronunciato

sulla domanda risarcitoria (ed al riguardo ha richiamato, per dire proposta la

domanda, le istanze 23 febbraio e 29 ottobre 2001 di Gatti, inerenti al ricorso

contro i decreti di occupazione).

Ha esaminato in aggiunta al motivo di cui al punto 6, già scrutinato dalla sesta

sezione, quelli di cui ai punti 4 e 5, afferenti all’annullamento del decreto di

espropriazione.

Infine, siccome si trattava non di un caso in cui la domanda risarcitoria era stata

proposta senza che lo fosse stata quella di annullamento, ma di una domanda

proposta in seguito a quella di annullamento e questa era stata dichiarata

improcedibile non per comportamenti processuali riconducibili al ricorrente, ma

per la sopravvenuta irreversibile trasformazione del fondo, il Consiglio di Stato,

se avesse inteso riferire la disamina del tema della pregiudizialità anche a quella

domanda e con effetti decisori non avrebbe mancato di interrogarsi sul modo

d’intendere il principio, come necessità di una tempestiva domanda di

annullamento o come necessità, in assenza di un annullamento in sede

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amministrativa, di un accertamento principale di illegittimità dell’atto lesivo in

sede giurisdizionale.

Anche quest’ultimo motivo lo si deve allora considerare inammissibile.

6. - Il ricorso principale è in conclusione nel suo complesso inammissibile.

Tuttavia non è esaurito il dovere delle sezioni unite di pronunciarsi sui ricorsi.

7. - La Corte osserva, infatti, che l’istituto della pregiudizialità amministrativa nei

suoi rapporti con la tutela risarcitoria degli interessi legittimi si presenta oggi

come questione rilevante e di particolare importanza.

Essa si presterà dunque ad essere discussa dalle Sezioni unite in vista della

enunciazione di un apposito principio di diritto, in applicazione dell’art. 363

c.p.c., come già è stato fatto in tema di giurisdizione con la sentenza 28 dicembre

2007, n. 27187, se ne risulterà dimostrato che si tratta di questione che rientra nel

sindacato per motivi inerenti alla giurisdizione, cui l’art. 111, ultimo comma,

Cost. assoggetta anche le decisioni del Consiglio di Stato e che l’art. 374, primo

comma, in relazione all’art. 362, primo comma, c.p.c. attribuisce alla Corte di

cassazione a sezioni unite, attraverso il mezzo del ricorso per motivi attinenti alla

giurisdizione.

8.1. - Prima di accingersi a tale indagine, conviene delimitare lo stesso ambito

della questione.

È implicito in quanto si è già osservato, che il campo in cui la questione ha

ragione di porsi non coincide con l’intero ambito della giurisdizione del giudice

amministrativo, perché, pur quando la controversia concerne una materia di

giurisdizione esclusiva, di pregiudizialità amministrativa si può discorrere solo se

si lamenti che la P.A. ha sacrificato o non realizzato un interesse con un suo

provvedimento illegittimo, non anche quando un diritto è stato sacrificato con un

comportamento, che pur si iscriva in una serie presidiata da un originario atto di

esercizio di potere amministrativo.

Perché questo, come è stato già posto in rilievo con la ordinanza 27 giugno 2007,

n. 14794 della Corte a sezioni unite, può assumere i caratteri di un fatto giuridico

che rileva nel senso di attrarre la controversia all’area della giurisdizione

esclusiva, ma non anche di fatto che muta in quella di interesse legittimo la

qualificazione come diritto soggettivo che spetta alla situazione sacrificata ed in

attesa di tutela. Detto questo, si nota che la questione muove da un presupposto

che oggi si può considerare non più in discussione e condiviso anche da buona

parte della giurisprudenza sia del Consiglio di Stato che dei Tribunali

amministrativi regionali.

L’art. 7, comma 3, l. 6 dicembre 1971, n. 1034 - dopo le modifiche che vi sono

state apportate con l’art. 35 del d.lgs. 31 marzo 1998, n. 80 e con l’art. 7 della l.

21 luglio 2000, n. 205 - dispone che il tribunale amministrativo regionale,

nell’ambito della sua giurisdizione e perciò pure nell’ambito della sua

giurisdizione di legittimità conosce anche di tutte le questioni relative

all’eventuale risarcimento del danno.

La Corte costituzionale, prima con la sentenza 6 luglio 2004, n. 204 poi con la

sentenza 11 maggio 2006, n. 291, ha segnalato il fondamento di legittimità di

questa attribuzione e lo ha indicato nell’art. 24 Cost., perciò nel principio di

effettività della tutela giurisdizionale, il quale richiede che il giudice cui è affidata

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la tutela giurisdizionale degli interessi legittimi nei confronti della pubblica

amministrazione sia munito di adeguati poteri.

Sia il Consiglio di Stato e sia questa Corte a Sezioni unite hanno in seguito

affermato, in modo costante e coerente, che spetta al giudice amministrativo, in

presenza di atti della P.A., espressione di potere, ma connotati da illegittimità e di

fatto lesivi, dare tutela al privato anche in forma risarcitoria.

Ragione di permanente incertezza deriva invece dal dissenso tra le Corti su un

diverso punto.

Questa Corte, a sezioni unite, con le ordinanze nn. 13659 e 13660 del 2006 ha

affermato che, di fronte ad un atto della P.A. che ne sacrifica l’interesse o manca

di realizzarlo, la parte, che ha l’onere di rivolgersi al giudice amministrativo per

ottenere tutela, può scegliere di chiedere il solo risarcimento del danno.

Per contro, l’Adunanza plenaria del Consiglio di Stato, con la decisione che s’è

esaminata, ha ribadito l’orientamento per cui la tutela risarcitoria degli interessi

legittimi presuppone che la illegittimità sia accertata e perciò, quando l’atto non

sia stato già annullato, in sede amministrativa o dal giudice, la domanda

risarcitoria non può essere da lui esaminata, se non in presenza di una tempestiva

domanda di annullamento.

8.2. - La Corte, a sezioni unite, nelle ordinanze del 2006, attinta la conclusione

che la l. 21 luglio 2000, n. 2005, all’art. 7 ha dato al giudice amministrativo la

giurisdizione sulla domanda autonoma di risarcimento del danno, ha osservato:

«Tutela risarcitoria autonoma significa tutela che spetta alla parte per il fatto che

la situazione soggettiva è stata sacrificata da un potere esercitato in modo

illegittimo e la domanda con cui questa tutela è chiesta richiede al giudice di

accertare l’illegittimità di tale agire. Questo accertamento non può perciò risultare

precluso dalla inoppugnabilità del provvedimento né il diritto al risarcimento può

essere per sé disconosciuto da ciò che invece concorre a determinare il danno,

ovvero la regolazione che il rapporto ha avuto sulla base del provvedimento e che

la pubblica amministrazione ha mantenuto nonostante la sua illegittimità. Dunque

il rifiuto della tutela risarcitoria autonoma, motivato sotto gli aspetti indicati, si

rivelerà sindacabile attraverso il ricorso per cassazione per motivi attinenti alla

giurisdizione».

Più di recente, questa impostazione è stata ribadita dalle Sezioni unite nella

ordinanza 16 novembre 2007, n. 23471, in sede di regolamento preventivo di

giurisdizione in relazione a domanda risarcitoria autonoma proposta a giudice

ordinario, senza che fosse stato chiesto al giudice amministrativo l’annullamento

dell’atto lesivo.

Tuttavia l’impostazione non ha trovato unanimi consensi con la conseguenza che

su di essa è dunque necessaria un’ulteriore riflessione.

9. - Contro le decisioni della Corte dei conti e del Consiglio di Stato il ricorso in

Cassazione è ammesso per i soli motivi inerenti alla giurisdizione - così il terzo

comma dell’art. 111 Cost., divenuto l’ottavo dopo la l. cost. 23 novembre 1999, n.

2 «Inserimento dei principi del giusto processo nell’art. 111 della Costituzione».

La norma delimita ed al tempo stesso descrive, attraverso l’espressione «per i soli

motivi inerenti alla giurisdizione», l’ambito ed i limiti del sindacato per violazione

di legge che la Corte a sezioni unite può compiere anche sulle sentenze dei giudici

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speciali, quando ad essere impugnata è una decisione del giudice amministrativo.

Primo e necessario interprete della norma è la stessa Corte, chiamata a conformare

l’esercizio del suo potere giurisdizionale in questo campo sul significato che

all’espressione deve essere riconosciuto.

10.1. - Anche a proposito di questa norma, l’interpretazione deve tenere conto

della evoluzione che nel tempo l’ordinamento, nel suo complesso, ha conosciuto.

Evoluzione caratterizzata da una molteplicità di fattori.

Tra questi, il rapporto tra diritto comunitario ed ordinamento interno ed il ruolo

della giurisdizione nel rendere effettivo il principio del primato del diritto

comunitario; la rimozione del limite alla tutela risarcitoria degli interessi legittimi,

la caduta del limite dei diritti consequenziali in rapporto alla tutela risarcitoria dei

diritti nell’ambito della giurisdizione esclusiva e l’estensione ai diritti

consequenziali d’ogni forma di tutela pertinente alla giurisdizione del giudice

amministrativo; la coeva progressiva espansione della giurisdizione esclusiva

(rispetto alle nove ipotesi regolate dall’art. 29 t.u. 22 giugno 1924, n. 1054); il

rilievo assunto dal canone della effettività della tutela e dal principio di unità

funzionale della giurisdizione nella interpretazione del sistema ad opera della

giurisprudenza e della dottrina; la riaffermazione del rilievo costituzionale del

principio del giusto processo; il nuovo ruolo assunto nell’ordine delle fonti dal

diritto pattizio internazionale; l’emersione, come corollario del principio di

effettività, della regola di conservazione degli effetti prodotti sul piano

processuale e sostanziale dalla domanda di giustizia.

10.2. - Giurisdizione - è stato osservato da più parti - è termine che può essere

inteso in diversi modi.

Nel tessuto della Costituzione non è oggi possibile dubitare che per giurisdizione

deve essere inteso non in sé il potere di conoscere di date controversie, attribuito

per una specifica parte a ciascuno dei diversi ordini di giudici di cui l’ordinamento

è dotato, ma quel potere che la legge assegna e che è conforme a Costituzione che

sia assegnato ai giudici perché risulti attuata nel giudizio la effettività dello stesso

ordinamento.

Giurisdizione, nella Costituzione, per quanto interessa qui, è termine che va inteso

nel senso di tutela giurisdizionale dei diritti e degli interessi e dunque in un senso

che comprende le diverse tutele che l’ordinamento assegna ai diversi giudici per

assicurare l’effettività dell’ordinamento.

Che ciò sia si desume dalla convergenza di più norme della Costituzione: l’art. 24,

primo comma, che guarda ai diritti ed agli interessi, sia come situazioni giuridiche

di cui le parti sono titolari sia come oggetto del diritto delle parti di agire in

giudizio per la tutela di tali situazioni di interesse sostanziale protette

dall’ordinamento; l’art. 113, primo e secondo comma, da cui si trae che la tutela

giurisdizionale dei diritti e degli interessi, contro gli atti della pubblica

amministrazione, da un lato è sempre ammessa dinanzi agli organi di

giurisdizione amministrativa, dall’altro non può essere limitata a particolari mezzi

di impugnazione o per determinate categorie di atti; l’art. 111, primo comma, che,

mediante i principi del giusto processo e della sua ragionevole durata, esprime

quello di effettività della tutela giurisdizionale.

Se attiene alla giurisdizione l’interpretazione della norma che l’attribuisce, vi

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attiene non solo in quanto riparte tra gli ordini di giudici tipi di situazioni

soggettive e settori di materia, ma vi attiene pure in quanto descrive da un lato le

forme di tutela, che dai giudici si possono impartire per assicurare che la

protezione promessa dall’ordinamento risulti realizzata, dall’altro i presupposti

del loro esercizio.

10.3. - Interessa qui dare giustificazione dell’assunto, che è norma sulla

giurisdizione non solo quella che individua i presupposti dell’attribuzione del

potere giurisdizionale, ma anche quella che dà contenuto al potere stabilendo

attraverso quali forme di tutela esso si estrinseca.

La giustificazione può essere svolta avendo riguardo alla tutela risarcitoria come

aspetto della giurisdizione esclusiva.

10.4. - Il terzo comma dell’art. 7 della legge TAR - riproducendo nella sostanza la

disposizione contenuta nell’art. 30, secondo comma, del r.d. 1054 del 1924 sul

Consiglio di Stato - aveva stabilito che nelle materie deferite alla giurisdizione

esclusiva dei tribunali amministrativi restavano riservate all’autorità giudiziaria le

questioni attinenti a diritti patrimoniali consequenziali alla pronuncia di

illegittimità dell’atto o provvedimento contro cui si ricorre.

Ma, intervenuto l’art. 13 della l. 19 febbraio 1992, n. 142 in adempimento degli

obblighi comunitari ed affermatosi con la sentenza 22 luglio 1999, n. 500 delle

sezioni unite il principio per cui, di fronte ad un esercizio illegittimo della

funzione pubblica, diritto al risarcimento del danno ingiusto v’era in presenza del

sacrificio di una qualsiasi situazione di interesse rilevante da cui fosse derivato

danno, la tutela risarcitoria era divenuta ammissibile davanti al giudice ordinario

come tutela autonoma, salvi i casi di giurisdizione esclusiva estesa ai diritti

consequenziali.

La disposizione è poi ricaduta nell’ambito di applicazione della norma abrogante

dettata dall’art. 35.5. del d.lgs. 80 del 1998, sostituito dall’art. 7 lett. e), della l.

205 del 2000, con cui si è stabilito che fosse abrogata ogni disposizione che

prevedeva la devoluzione al giudice ordinario delle «controversie sul risarcimento

del danno conseguente all’annullamento di atti amministrativi».

Con l’art. 7, lett. e), della l. 205 del 2000 è stato anche sostituito il primo comma

dell’art. 35.1. del d.lgs. 80 del 1998, ed è stato stabilito che «Il giudice

amministrativo, nelle controversie devolute alla sua giurisdizione esclusiva,

dispone, anche attraverso la reintegrazione in forma specifica, il risarcimento del

danno ingiusto».

10.5. - Orbene, a proposito della legittimità costituzionale dell’art. 35.1. si deve

muovere dal considerare quanto ha osservato la Corte costituzionale non solo

nelle sentenze 204 del 2004 e 191 del 2006, ma anche nella sentenza 77 del 2007.

La sentenza della Corte sul tema della translatio iudicii - che trae le conseguenze

dal parallelo attuale significato della competenza e della giurisdizione - si presenta

innervata da tre ordini di considerazioni.

La pluralità dei giudici costituisce una articolazione interna di un sistema di

organi nel suo complesso deputato a dare una risposta di merito alla domanda di

tutela giurisdizionale dei diritti e degli interessi.

Se la tutela giurisdizionale deve essere effettiva e tanto più riesce ad esserlo in

quanto siano messe a frutto le distinte competenze dei vari ordini di giudici; una

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volta che la domanda dì giustizia sia formulata, le norme processuali, che sono

destinate ad assicurare il rispetto della garanzia costituzionale del giudice naturale

in funzione della migliore decisione, debbono prevedere i congegni che

consentono di riparare l’errore compiuto dalla parte nella scelta del giudice, ma

anche di superare l’errore del giudice nel denegare la giurisdizione, perché

altrimenti il diritto alla tutela giurisdizionale risulterebbe frustrato dalle stesse

norme che sono ordinate al suo migliore soddisfacimento.

Come a questa esigenza è informato il sistema delle norme che presiedono alla

distribuzione delle competenze nell’ambito dello stesso ordine di giudici, così gli

artt. 24 e 111 Cost. impongono che ciò sia per il sistema delle norme che regolano

il riparto della competenza giurisdizionale tra i diversi ordini di giudici.

I principi di unità funzionale della giurisdizione e di effettività della tutela

giurisdizionale sono anche alla base delle precedenti decisioni in tema di

giurisdizione esclusiva.

Nella sentenza 191 del 2006 la Corte costituzionale ha messo in rilievo

l’importanza dell’osservazione già fatta nella sentenza 204 del 2004: non

costituire altra materia di giurisdizione esclusiva l’attribuzione al giudice

amministrativo del potere di risarcire il danno subito dalla parte a causa delle

illegittime modalità di esercizio della funzione amministrativa.

E da un lato ne ha descritto il valore, di «attribuzione alla giurisdizione

amministrativa della tutela risarcitoria - non a caso con la medesima ampiezza, e

cioè sia per equivalente sia in forma specifica, che davanti al giudice ordinario»;

da altro lato ne ha rinvenuto il fondamento di legittimità costituzionale «nella

esigenza, coerente con i principi costituzionali di cui agli artt. 24 e 111 Cost. di

concentrare davanti ad un unico giudice l’intera tutela del cittadino avverso le

modalità di esercizio della funzione pubblica» (all’uopo richiamando la sentenza

22 luglio 1999 n. 500/SU di questa Corte).

10.6. - Il senso di quest’impostazione - secondo la spiegazione che ne ha dato la

Corte costituzionale - sta in ciò che, siccome giudice naturale della legittimità

della funzione pubblica è il giudice amministrativo, gli artt. 24 e 111 Cost., che

postulano l’effettività della tutela giurisdizionale, vengono a porsi come una

sufficiente base di legittimazione sul piano costituzionale per una scelta, che

trascende la qualificazione sostanziale della pretesa risarcitoria, per concentrare

davanti ad un unico giudice l’intera tutela del cittadino avverso le modalità di

esercizio di quella funzione.

10.7. - La giustificazione che sul piano costituzionale quella Corte ha dato a

proposito delle disposizione dettata dal primo comma dell’art. 35 e che l’ha

condotta a negare che la domanda del cittadino vada rivolta al giudice ordinario

per ciò solo che abbia come oggetto esclusivo il risarcimento del danno è stata

dunque, che essa è valsa a realizzare una giurisdizione piena del giudice della

funzione pubblica in nome della effettività della tutela giurisdizionale dei diritti e

degli interessi di fronte alla pubblica amministrazione.

10.8. - Orbene, quando dal giudice amministrativo si afferma che la tutela

risarcitoria può essere somministrata dal quel giudice, in presenza di atti

illegittimi della pubblica amministrazione, solo se gli stessi siano stati

previamente annullati in sede giurisdizionale o di autotutela, si finisce col negare

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in linea di principio che la giurisdizione del giudice amministrativo includa nel

suo bagaglio una tutela risarcitoria autonoma, oltre ad una tutela risarcitoria di

completamento.

E perciò, presupposto, in ipotesi, che rientri nei poteri del giudice amministrativo

erogare la tutela risarcitoria autonoma, il rigetto della relativa domanda, si risolve

in un rifiuto di erogare la relativa tutela.

Ed infatti, tale rifiuto dipenderebbe non da determinanti del caso concreto sul

piano processuale o sostanziale, ma da un’interpretazione della norma attributiva

del potere di condanna al risarcimento del danno, che approda ad una

conformazione della giurisdizione da cui ne resta esclusa una possibile forma.

Ma ciò si traduce in menomazione della tutela giurisdizionale spettante al

cittadino di fronte all’esercizio illegittimo della funzione amministrativa ed in una

perdita di quella effettività, che ne ha giustificato l’attribuzione al giudice

amministrativo.

11.1. - Rientra d’altra parte nello schema logico del sindacato per motivi inerenti

alla giurisdizione l’operazione che consiste nell’interpretare la norma attributiva

dì tutela, per verificare se il giudice amministrativo non rifiuti lo stesso esercizio

della giurisdizione, quando assume della norma un’interpretazione che gli

impedisce di erogare la tutela per come essa è strutturata, cioè come tutela

risarcitoria autonoma.

11.2. - È pacifico, invero, che possibile oggetto di sindacato per motivi inerenti

alla giurisdizione sia anche la decisione che neghi la giurisdizione del giudice

adito.

11.3. - Storicamente, la problematica del giudizio sulla questione di giurisdizione

si è venuta costruendo come problema di riparto tra le giurisdizioni.

La più diffusa esperienza giurisprudenziale sull’argomento si è avuta riguardo al

confronto tra la giurisdizione del giudice ordinario, che è una giurisdizione sul

rapporto, e quella del giudice amministrativo, che, nata come giurisdizione

sull’atto, nel quadro non più di una giurisdizione speciale, si va anch’essa

trasformando in una giurisdizione sul rapporto, specie sotto il profilo della tutela

risarcitoria, dopo il crollo del muro della irrisarcibilità dell’interesse legittimo.

Il modello della giurisdizione esclusiva solo con la legge sui TAR ha preso ad

essere effettivamente impiegato dal legislatore in campi diversi da quello,

precipuo, delle controversie traenti origine dal rapporto di pubblico impiego e così

lo stabilire se i giudici dei due ordini avevano sbagliato nell’esercitare o rifiutare

di esercitare la giurisdizione s’è tradotto nel compiere, in base all’ordinamento ed

alla interpretazione della pertinente norma di qualificazione, l’operazione

d’attribuire alla concreta situazione giuridica dedotta in giudizio come oggetto dì

tutela la natura di diritto soggettivo od interesse legittimo.

Lo strumento logico che ne è risultato forgiato - consistente nel verificare se la

decisione abbia attuato un «superamento dei limiti esterni della giurisdizione» - ha

assunto in questo modo il significato di una certificazione di correttezza

dell’operazione ermeneutica compiuta dal giudice, se ed in quanto condotta al

solo livello di qualificazione, della situazione soggettiva dedotta in giudizio, alla

stregua del diritto oggettivo.

Le norme sulle diverse fattispecie di giurisdizione esclusiva, delineando il loro

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ambito di applicazione in base alla presenza di fattori ulteriori rispetto alla

situazione soggettiva di interesse legittimo hanno comportato invece la necessità

di estendere l’opera di qualificazione dei fatti oggetto di giudizio a quelli cui la

norma attributiva di giurisdizione ha assegnato la portata di delimitare l’ambito

delle controversie costituenti la materia di giurisdizione esclusiva.

Ma, pur così ampliato il campo del suo impiego, la regola dei limiti esterni è in

grado di servire allo scopo di espungere dall’area dei motivi attinenti alla

giurisdizione ogni segmento del giudizio che si rivela estraneo alla ricognizione

della portata della norma che attribuisce giurisdizione, ricognizione che

costituisce invece l’oggetto su cui al giudizio del giudice amministrativo si può

sovrapporre, modificandolo, quello della Corte di cassazione a sezioni unite.

11. 4. - Peraltro, come mostra nel campo della giurisdizione di merito il caso dei

ricorsi per l’ottemperanza (artt. 27 n. 4 del r.d. 26 giugno 1924, n. 1054 e 7,

comma 1, l. 6 dicembre 1971, n. 1034) - che, a ben vedere, integrano una forma di

tutela, più che una materia - una questione di giurisdizione si presenta anche

quando non è in discussione che la giurisdizione spetti al giudice cui ci si è rivolti,

perché è solo quel giudice che secondo l’ordinamento la può esercitare, ma si

deve invece di stabilire se ricorrono - in base alla norma che attribuisce

giurisdizione - le condizioni perché il giudice abbia il dovere di esercitarla (così,

in rapporto al decreto di accoglimento di ricorso straordinario al Capo dello Stato,

il configurarsi come giudicato ha potuto essere discusso come questione di

giurisdizione da Sez. Un. 2 ottobre 1953, n. 3141 e più di recente Sez. Un. 18

dicembre 2001, n. 2448).

11.5. - È parso che le ordinanze di questa Corte del 2006 non si siano attenute al

canone richiamato al punto 11.2. ed abbiano invece preconizzato una invasione

dell’ambito proprio della giurisdizione del giudice amministrativo, là dove,

interpretata la norma dettata dall’art. 7 della legge TAR nel testo modificato dalla

l. 205 del 2000, nel senso che abbia attribuito la tutela risarcitoria degli interessi

legittimi al giudice amministrativo, hanno anche detto che nella norma non vi è il

limite per cui la domanda di tale tutela allora solo determina nel giudice

amministrativo il dovere di giudicarne il fondo, quando dell’atto illegittimo è

chiesto od è stato già pronunciato l’annullamento.

Ma, da un punto di vista logico e per quello che si è detto, questo assunto non

convince.

Postulare che la norma che attribuisce ad un giudice una forma di tutela lo faccia

sulla base di un determinato presupposto positivo o negativo, dalla cui presenza

ne dipenda l’erogazione, per un verso, come si è visto, inerisce al giudizio che

quel giudice deve compiere per stabilire in che limiti la giurisdizione gli è

attribuita.

Per altro verso, il sindacato che assume a suo oggetto questo tratto si arresta e non

oltrepassa il limite oltre il quale non può essere esercitato, perché si appunta su un

aspetto della norma e si traduce in una decisione della Cassazione, che vincola ad

esercitare la giurisdizione rispettando i tratti essenziali della forma di tutela in

questione, senza pretendere di costringere a riconoscere rispettati dalla domanda

né le condizioni processuali d’una decisione di merito né ì fatti che danno in

concreto diritto alla tutela richiesta. 14 prof. Giorgio Costantino

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11.6. - Le sezioni unite sono in conclusione autorizzate a passare alla discussione

della questione di particolare importanza in precedenza anticipata, al punto 7.

12.1. - Punto di partenza nell’indagine sulla disciplina positiva della tutela degli

interessi legittimi come dei diritti soggettivi non può non essere l’art. 24, primo

comma, Cost.

Dal quale - perché dispone che «tutti possono agire in giudizio per la tutela dei

propri diritti ed interessi legittimi» - non pare sia possibile trarre se non il

significato che dei diritti e degli interessi, di cui è titolare, ognuno è arbitro di

chiedere tutela e che perciò a ciascuno spetta non solo di scegliere se chiedere

tutela giurisdizionale, ma anche di scegliere di quale avvalersi, tra le diverse

forme di tutela apprestate dall’ordinamento, per reagire al fatto che l’interesse

sostanziale della parte, protetto dall’ordinamento, sia rimasto insoddisfatto.

Queste sezioni unite, nelle ordinanze del 2006 e del resto in consonanza con

diffusi orientamenti della dottrina, alla luce della Costituzione e dello stadio di

evoluzione dell’ordinamento, avevano già avuto modo di porre l’accento sulla

insostenibilità di precedenti ricostruzioni della figura dell’interesse legittimo e

della giurisdizione amministrativa, che il primo configuravano come situazione

funzionale a rendere possibile l’intervento degli organi della giustizia

amministrativa, e della seconda predicavano la natura di giurisdizione di diritto

oggettivo, e dunque di mezzo direttamente volto a rendere possibile, attraverso

una nuova determinazione amministrativa, il ripristino della legalità violata e solo

indirettamente a realizzare l’interesse del privato.

12.2. - Altro punto di riferimento è rappresentato, per ciò che interessa qui,

dall’art. 113, primo e secondo comma, Cost. e dal precetto in essi contenuto, che

«è sempre ammessa la tutela giurisdizionale dei diritti e degli interessi legittimi

dinanzi agli organi di giustizia ordinaria o amministrativa e che tale tutela non può

essere esclusa o limitata a particolari mezzi di impugnazione».

Il precetto è venuto ad assumere ulteriore concretezza a cavallo della fine del

‘900, quando, con il d.lgs. 31 marzo 1998, n. 80, la riflessione compiuta dalle

sezioni unite con la sentenza 500 del 1999 sulla vicenda della risarcibilità degli

interessi legittimi e la disciplina al riguardo introdotta infine con la l. 21 luglio

2000, n. 205, ha finito con l’essere acquisito che, se l’ordinamento protegge una

situazione di interesse sostanziale, in presenza di condotte che ne impediscono o

mancano di consentirne la realizzazione, non può essere negato al suo titolare

almeno il risarcimento del danno, posto che ciò costituisce la misura minima, e

perciò necessaria di tutela di un interesse, indipendentemente dal fatto che la

protezione assicurata dall’ordinamento in vista della sua soddisfazione, sia quella

propria del diritto soggettivo o dell’interesse legittimo.

12.3. - Lo sbocco cui conduce il confluire di questa acquisizione nell’alveo dei

principi desunti dagli artt. 24 e 113 Cost. è che, per i diritti soggettivi come per gli

interessi, spetta al loro titolare tutela sul piano risarcitorio e, se a questa si

aggiunge altra forma di tutela, spetta al titolare della situazione protetta, in linea di

principio, scegliere a quale far ricorso in vista di ottenere ristoro al pregiudizio

provocatogli dall’essere mancata la soddisfazione che è attesa attraverso la

condotta altrui.

12.4.1. - L’ordinamento, come assoggetta con norme di diritto sostanziale

15 prof. Giorgio Costantino

D I (A – L)

IRITTO PROCESSUALE CIVILE

Materiali didattici


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AUTORE

Atreyu

PUBBLICATO

+1 anno fa


DESCRIZIONE DISPENSA

La dispensa si riferisce alle lezioni di Diritto Processuale Civile I, tenute dal Prof. Giorgio Costantino nell'anno accademico 2011.
Il documento riporta il testo della sentenza n. 13659 emessa dalle Sezioni Unite della Corte di Cassazione nel 2008.
Appartiene alla giurisdizione amministrativa la controversia relativa a un decreto di esproprio; è illegittimo negare il risarcimento solo perché non è stato chiesto contestualmente all'annullamento dell'atto che ha causato il danno.


DETTAGLI
Corso di laurea: Corso di laurea magistrale in giurisprudenza
SSD:
A.A.: 2011-2012

I contenuti di questa pagina costituiscono rielaborazioni personali del Publisher Atreyu di informazioni apprese con la frequenza delle lezioni di Diritto Processuale Civile I e studio autonomo di eventuali libri di riferimento in preparazione dell'esame finale o della tesi. Non devono intendersi come materiale ufficiale dell'università Roma Tre - Uniroma3 o del prof Costantino Giorgio.

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