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in Foro it., 2008, I, 436

3. - Con riferimento all’altro parametro, costituito dall’art. 103, 1° comma, Cost., il rimettente

ricorda che l’art. 1, comma 552, l. n. 311 del 2004 — nella parte in cui dispone che «Le

controversie aventi ad oggetto le procedure ed i provvedimenti in materia di impianti di generazione

di energia elettrica di cui al d.l. 7 febbraio 2002 n. 7, convertito, con modificazioni, l. 9 aprile 2003

[recte: 2002] n. 55, e le relative questioni risarcitorie sono devolute alla giurisdizione esclusiva del

giudice amministrativo» — consente di ricomprendere la fattispecie in esame, pur in considerazione

delle peculiarità degli interessi fatti valere con il ricorso introduttivo del giudizio cautelare. Ciò, sia

perché la norma censurata include espressamente le azioni risarcitorie (rispetto alle quali l’azione

inibitoria promossa dal comune ricorrente si colloca in posizione anticipatoria), sia perché l’ambito

delle controversie riservate alla giurisdizione esclusiva del Tar risulta definito da una «endiadi

(procedure e provvedimenti in materia di impianti) non agevolmente delimitabile». In tal modo — a

giudizio del rimettente — la norma finisce con l’includere, in modo del tutto indipendente dalla

natura degli interessi lesi, qualsiasi controversia interferente con la progettazione, la realizzazione,

l’esistenza e il funzionamento di un impianto di energia elettrica. E ciò, in violazione dell’art. 103,

1° comma, Cost.

La questione non è fondata.

Il progetto di riconversione della centrale in questione prevedeva la realizzazione di un impianto di

potenza superiore a 300 MW termici, per la cui approvazione si era fatto ricorso al procedimento di

autorizzazione unica previsto dall’art. 1 d.l. n. 7 del 2002, convertito dalla l. n. 55 del 2002.

Secondo l’art. 1, 1° comma, citato d.l., emanato in conformità con la direttiva 96/92/Ce del

parlamento europeo e del consiglio del 19 dicembre 1996, (concernente norme comuni per il

mercato interno dell’energia elettrica), attuata con il d.leg. 16 marzo 1999 n. 79, «la costruzione e

l’esercizio degli impianti di energia elettrica di potenza superiore a 300 MW termici, gli interventi

di modifica o ripotenziamento, nonché le opere connesse e le infrastrutture indispensabili

all’esercizio degli stessi, sono dichiarati opere di pubblica utilità e soggetti ad un’autorizzazione

unica rilasciata dal ministero delle attività produttive, la quale sostituisce autorizzazioni,

concessioni ed atti di assenso comunque denominati, previsti dalle norme vigenti [...] costituendo

titolo a costruire e ad esercitare l’impianto in conformità al progetto approvato».

Per effetto del 2° comma l’autorizzazione di cui al 1° comma è rilasciata «a seguito di un

procedimento unico, al quale partecipano le amministrazioni statali e locali interessate, svolto nel

rispetto dei principî di semplificazione e con le modalità di cui alla l. 7 agosto 1990 n. 241 e

successive modificazioni, d’intesa con la regione interessata».

Il procedimento seguìto nel caso di specie s’inquadra perfettamente nella formulazione della norma

denunciata che parla di «procedure e [...] provvedimenti in materia di impianti di generazione di

energia elettrica», proprio per indicare quel procedimento complesso, in ragione del coinvolgimento

di più soggetti pubblici, il quale si conclude con i provvedimenti specifici riguardanti le singole

modalità attuative degli interventi inerenti gli impianti in questione.

La norma censurata, d’altronde, è conforme all’orientamento espresso nelle sentenze n. 204 del

2004 (Foro it., 2004, I, 2594) e, soprattutto, n. 191 del 2006 (id., 2006, I, 1625) di questa corte.

Secondo tali pronunce, l’art. 103 Cost., pur non avendo conferito al legislatore ordinario una

assoluta ed incondizionata discrezionalità nell’attribuzione al giudice amministrativo di materie

devolute alla sua giurisdizione esclusiva, gli ha riconosciuto il potere d’indicare «particolari

materie» nelle quali la tutela nei confronti della pubblica amministrazione investe «anche» diritti

soggettivi. Deve trattarsi tuttavia, di materie determinate nelle quali la pubblica amministrazione

agisce nell’esercizio del suo potere.

La richiamata giurisprudenza di questa corte esclude, poi, che la giurisdizione possa competere al

giudice ordinario per il solo fatto che la domanda abbia ad oggetto esclusivo il risarcimento del

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danno (sentenza n. 191 del 2006, cit.). Il giudizio amministrativo, infatti, in questi casi assicura la

tutela di ogni diritto: e ciò non soltanto per effetto dell’esigenza, coerente con i principî

costituzionali di cui agli art. 24 e 111 Cost., di concentrare davanti ad un unico giudice l’intera

protezione del cittadino avverso le modalità di esercizio della funzione pubblica, ma anche perché

quel giudice è idoneo ad offrire piena tutela ai diritti soggettivi, anche costituzionalmente garantiti,

coinvolti nell’esercizio della funzione amministrativa.

Nella fattispecie disciplinata dal censurato comma 552 dell’art. 1 l. n. 311 del 2004 ricorrono tutti i

presupposti che questa corte ha ritenuto sufficienti a legittimare il riconoscimento di una

giurisdizione esclusiva al giudice amministrativo. L’oggetto delle controversie è rigorosamente

circoscritto alle particolari «procedure e provvedimenti», tipizzati dalla legge (d.l. n. 7 del 2002), e

concernenti una materia specifica (gli impianti di generazione di energia elettrica).

Né osta — va ribadito — alla validità costituzionale del «sistema» in esame la natura

«fondamentale» dei diritti soggettivi coinvolti nelle controversie de quibus, su cui pure insiste il

rimettente, non essendovi alcun principio o norma nel nostro ordinamento che riservi

esclusivamente al giudice ordinario — escludendone il giudice amministrativo — la tutela dei diritti

costituzionalmente protetti. Peraltro, l’orientamento — espresso dalle sezioni unite della Corte di

cassazione — circa la sussistenza della giurisdizione del giudice ordinario in presenza di alcuni

diritti assolutamente prioritari (tra cui quello alla salute) risulta enunciato in ipotesi in cui venivano

in considerazione meri comportamenti della pubblica amministrazione, e pertanto esso è coerente

con la sentenza n. 191 del 2006, cit., con la quale questa corte ha escluso dalla giurisdizione

esclusiva la cognizione del risarcimento del danno conseguente a meri comportamenti della

pubblica amministrazione. Nel caso in esame, invece, si tratta di specifici provvedimenti o

procedimenti «tipizzati» normativamente.

Deve, dunque, concludersi che legittimamente la norma censurata ha riconosciuto esclusivamente al

giudice naturale della legittimità dell’esercizio della funzione pubblica poteri idonei ad assicurare

piena tutela, e quindi anche una tutela risarcitoria, per equivalente o in forma specifica, per il danno

asseritamente sofferto anche in violazione di diritti fondamentali in dipendenza dell’illegittimo

esercizio del potere pubblico da parte della pubblica amministrazione.

Per questi motivi, la Corte costituzionale:

dichiara inammissibile la questione di legittimità costituzionale dell’art. 1, comma 552, l. 30

dicembre 2004 n. 311 (disposizioni per la formazione del bilancio annuale e pluriennale dello Stato

- legge finanziaria 2005), sollevata, in riferimento all’art. 25 Cost., dal Tribunale di Civitavecchia,

con l’ordinanza indicata in epigrafe;

dichiara non fondata la questione di legittimità costituzionale dello stesso articolo 1, comma 552, l.

n. 311 del 2004 sollevata, in riferimento all’art. 103 Cost., dal Tribunale di Civitavecchia, con

l’ordinanza indicata in epigrafe.

(1, 2) La giurisdizione esclusiva era stata introdotta dall’art. 1, comma 552, legge finanziaria per il 2005 (l. 30

dicembre 2004 n. 311), solo con riferimento alle vertenze concernenti «procedure» e «provvedimenti» adottati in

materia di impianti di generazione di energia elettrica ai sensi del d.l. 7 febbraio 2002 n. 7; tale decreto, a sua volta,

introduceva misure urgenti per l’autorizzazione di tali impianti. La giurisdizione esclusiva, in questo caso, ha pertanto

una portata limitata, che non si estende all’intero ambito degli atti concernenti le centrali elettriche, ma è circoscritto

alle procedure previste dal d.l. n. 7 del 2002.

Per interpretazioni estensive della disposizione della legge finanziaria, cfr. GIOVAGNOLI, La giurisdizione esclusiva

del giudice amministrativo sulle controversie in materia di centrali elettriche, in Urbanistica e appalti, 2005, 524 ss. (che

prospetta l’estensione della giurisdizione esclusiva alle azioni promosse da privati a tutela del loro diritto alla salute, in

relazione ad immissioni prodotte dalle centrali); nel medesimo scritto (526) anche riferimenti alla tesi secondo cui di

regola, anche nelle materie devolute alla giurisdizione esclusiva, le azioni promosse a tutela del diritto alla salute

sarebbero sempre riservate al giudice ordinario. Tale tesi, che argomentava principalmente in base alla formulazione

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originaria dell’art. 33, 2° comma, lett. e), d.leg. 31 marzo 1998 n. 80, come modificato dall’art. 7 l. 21 luglio 2000 n.

205 (che, nell’ambito della devoluzione al giudice amministrativo della giurisdizione esclusiva in materia di pubblici

servizi, riservava al giudice ordinario le vertenze «meramente risarcitorie che riguardano il danno alla persona»), è

smentita dalla Corte costituzionale (che però, a sua volta, sostiene che la giurisdizione esclusiva in questo caso non può

estendersi anche a vertenze concernenti «comportamenti»).

In generale, a favore della riserva al giudice ordinario della tutela «di situazioni soggettive dotate di particolare rilievo

costituzionale», cfr. ORSI BATTAGLINI, Alla ricerca dello Stato di diritto. Per una giustizia non amministrativa,

Milano 2005, 141 ss. In argomento, nel senso che le previsioni di giurisdizione esclusiva facciano comunque salva la

giurisdizione del giudice ordinario a favore di diritti «incomprimibili», quale il diritto alla salute, cfr. Cass., sez. un., 7

febbraio 2007, n. 2688, Foro it., 2008, I, 224, con nota di richiami; in termini critici, Cons. Stato, ad. plen., 22 ottobre

2007, n. 12, ibid., 1, che richiama espressamente la sentenza della Corte costituzionale in epigrafe. [A. TRAVI]

* * *

È ancora in vita l’art. 103, 1° comma, Cost.?

1. - Le leggi del 1998 e del 2000 avevano una portata fortemente innovativa, se non rivoluzionaria. Si

decretava la fine di una premessa su cui era stata costruita molta parte della dottrina amministrativistica del

secolo scorso. Infatti, fosse o non il provvedimento amministrativo idoneo a far degradare a interesse la

posizione giuridica piena del destinatario — un’affermazione che mi sembrava frutto di clima culturale che

esaltava l’autoritarismo dello Stato e della sua amministrazione, più che espressione di una giuridica

1

necessità —, si affermava la regola che il cittadino, di fronte all’illegittimità dell’atto, aveva «diritto» alla

reintegrazione e/o al risarcimento e che, sul piano processuale, tale «diritto» poteva essere fatto valere

dinanzi al giudice amministrativo in forza dell’attrazione verso la causa pregiudiziale di cui costituiva un

appendicolare completamento di tutela.

Il senso dell’innovazione bene si intende ove si rifletta che all’inizio degli anni novanta e per dare attuazione

a direttiva della Comunità europea si era inserito nel nostro ordinamento — dopo un travagliato iter

parlamentare di cui mi parlava l’amico di sempre, Modestino Acone, a cui questo scritto è dedicato e che

all’epoca era autorevole componente della commissione giustizia del senato — l’art. 13 l. 19 febbraio 1992

n. 142 (oggi abrogato) che subordinava l’azione risarcitoria del soggetto che, partecipando a una gara

d’appalto pubblico, avesse subìto un danno, al previo annullamento dell’atto lesivo.

Nella nuova cornice ora tratteggiata le leggi del 1998 e del 2000, assecondando molti auspici, avevano

ampliato in misura considerevole l’area della giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo,

delimitandola per «blocchi di materia» (servizi pubblici, urbanistica e servizi). Era un’operazione

ammissibile, posto che l’art. 103, 1° comma, Cost. prevede che i giudici amministrativi «hanno giurisdizione

per la tutela nei confronti della pubblica amministrazione degli interessi legittimi e, in particolari materie

indicate dalla legge, anche dei diritti soggettivi»? Ciò dopo aver premesso, all’art. 102, che «la funzione

2

giurisdizionale (sui diritti) è esercitata da magistrati ordinari» .

La Corte costituzionale, a cui era stata prontamente rimessa la questione, si è trovata di fronte a un compito

non semplice. Premesso che gli art. 102 e 103 fissavano la regola che sui diritti la giurisdizione spetta ai

giudici ordinari e sugli interessi ai giudici amministrativi, la prima considerazione da fare è che le ipotesi di

giurisdizione esclusiva costituiscono eccezioni alla regola. Su questa base la corte avrebbe potuto intendere

3

l’espressione «particolari materie» in senso quantitativo, come ipotesi numericamente limitate . Una lettura

1 Al riguardo mi permetto di rinviare a quanto scrivevo in Ma che cos’è questa giustizia amministrativa?, in Dir. proc.

amm., 1997, 587.

2 Ne dubitava R. VILLATA, La riforma, in SASSANI-VILLATA, Il processo davanti al giudice amministrativo.

Commento sistematico alla l. 205/01, 2a ed., Torino, 2004, 5 (si tratta dell’introduzione alla prima edizione del

volume, che è del 2001).

3 V., ad es., POLICE, La giurisdizione del giudice amministrativo è piena, ma non è più esclusiva, in Giornale dir.

amm., 2004, 976 ss. 4 prof. Giorgio Costantino

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Atreyu

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DESCRIZIONE DISPENSA

La dispensa si riferisce alle lezioni di Diritto Processuale Civile I, tenute dal Prof. Giorgio Costantino nell'anno accademico 2011.
Il documento riporta il testo della sentenza n. 140 emessa dalla Corte Costituzionale nel 2007 con un commento di Giovanni Verde.
La Corte conferma la giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo in tema di provvedimenti per impianti di generazione dell'energia elettrica.


DETTAGLI
Corso di laurea: Corso di laurea magistrale in giurisprudenza
SSD:
A.A.: 2011-2012

I contenuti di questa pagina costituiscono rielaborazioni personali del Publisher Atreyu di informazioni apprese con la frequenza delle lezioni di Diritto Processuale Civile I e studio autonomo di eventuali libri di riferimento in preparazione dell'esame finale o della tesi. Non devono intendersi come materiale ufficiale dell'università Roma Tre - Uniroma3 o del prof Costantino Giorgio.

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