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ESTRATTO DOCUMENTO

entrata in vigore il 1 gennaio 1948. La nuova Costituzione prevede

espressamente la tutela del paesaggio e del patrimonio storico-artistico della

Nazione (art. 9) nonché la tutela della salute, come diritto fondamentale dei

singoli e interesse della collettività (art. 32); si tratta di compiti affidati alla

Repubblica, quindi a tutti gli Enti pubblici dotati di autonomia territoriale, a

partire dalle Regioni, a cui la Costituzione del 1948 riconosce potere

legislativo, ma che cominceranno a funzionare solamente a partire dal 1970.

Nell‟evoluzione della legislazione italiana la seconda tappa

importante è rappresentata dal d.P.R. 10 settembre 1982, n. 915 con cui lo

Stato italiano recepisce, per la prima volta, la direttiva 75/442/CEE relativa

ai rifiuti, unitamente alle direttive 76/403/CEE, relativa allo smaltimento dei

policlorodifenili e dei policlorotrifenili, e 78/319/CEE, relativa ai rifiuti

tossici e nocivi.

Nell‟ordinamento italiano compare, per la prima volta, una

di “rifiuto”,

definizione legislativa che designa qualsiasi sostanza od oggetto

o da cicli naturali, “abbandonato

derivante da attività umane o destinato

certamente il significato del termine “abbandonato”

all’abbandono”; risulta

“disfarsi”, impiegata dal

più angusto rispetto a quello dell‟espressione

legislatore comunitario, ma va d‟altro canto considerato che è la stessa

direttiva 75/442/CE a rinviare, nella sua formulazione originaria, alle

“disposizioni nazionali vigenti”.

Il d.P.R. n. 915 del 1982 conferma il ruolo del Comune quale

soggetto tenuto a provvedere, in via esclusiva, alla raccolta, trasporto e

smaltimento dei rifiuti urbani; allo Stato compete l‟attività di

regolamentazione, soprattutto tecnica, delle operazioni di trattamento dei

rifiuti (con la deliberazione di un Comitato interministeriale del 27 luglio

1984 vengono specificate le caratteristiche dei rifiuti tossici e nocivi ed

introdotte le norme tecniche generali sulla costruzione e ubicazione degli

impianti). Quanto agli altri enti territoriali, la Regione è deputata a svolgere

compiti di pianificazione e di autorizzazione degli impianti, mentre alle

Province spetta la funzione di controllo dello smaltimento dei rifiuti (nonché

quella autorizzatoria, spesso delegata dalle Regioni).

Appare chiaro come le norme del 1982 incentrino il regime giuridico

dei rifiuti sull‟operazione di smaltimento, e soprattutto, sul confinamento in

discarica delle scorie prodotte dalle attività umane: la lettura del decreto

restituisce un ruolo molto marginale al riciclo, riutilizzo e recupero

energetico dei rifiuti, limitato, quasi, ad una semplice petizione di principio,

inserita in ossequio agli obblighi comunitari.

2

Di poco successiva è la l. 9 novembre 1988, n. 475, che inaugura,

della categoria della “materia prima secondaria”,

attraverso l‟introduzione

una costante della legislazione italiana: la tendenza a sottrarre dal regime

giuridico dei rifiuti i residui di produzione suscettibili di riutilizzazione

economica. Nel solco di questa tradizione, in cui si iscrivono una serie di

atti statali molto diversi per tipologia e forza giuridica (dai decreti-legge alle

circolari ministeriali), si arriva nel 2002 (art. 14 del d.l. n. 138/02, convertito

una norma di “interpretazione autentica”

nella l. n. 178/2002) ad introdurre

della definizione di rifiuto, ritenuta dalla Corte di giustizia della Comunità

europea, in più di un‟occasione, non conforme al diritto comunitario (sent.

11 novembre 2004, in causa C-457/02, Niselli e sent. 18 dicembre 2007, in

causa C-263/05, Commissione c. Italia).

Il d.lgs. 22 febbraio 1997 (c.d. decreto Ronchi, dal nome del

Ministro dell‟Ambiente proponente), costituisce la terza tappa, quella senza

dubbio più importante, dell‟evoluzione della disciplina giuridica dei rifiuti

nell‟ordinamento italiano. Il decreto, che ha adeguato il diritto italiano alle

novità della legislazione comunitaria sui rifiuti (quelle apportate dalla

direttiva 91/156/CEE), ha introdotto principi, obiettivi e definizioni che

costituiscono i capisaldi della disciplina attualmente in vigore (§ 2). Quanto

al ruolo dei soggetti pubblici, viene confermata, grosso modo,

l‟impostazione della legislazione del 1982. Gran parte della normativa

secondaria che ancora trova applicazione in Italia è stata emanata in

attuazione del d.lgs. n. 22 del 1997.

Le norme della Parte IV del d.lgs. n. 152 del 2006, oggetto di questo

capitolo, costituiscono il regime generale sulla gestione dei rifiuti vigente in

la “spina dorsale” del diritto

Italia; tracciano, cioè, il quadro d‟insieme,

italiano dei rifiuti. Esse, com‟è ovvio, non esauriscono il panorama delle

fonti giuridiche italiane che si occupano di rifiuti, vuoi per regolare la

gestione di particolari categorie di rifiuti vuoi per disciplinare determinate

modalità di trattamento (vedi artt. 177 e 227 del d.lgs. n. 152 del 2006). Le

norme settoriali più importanti verranno richiamate nei prossimi paragrafi.

Nell‟ordinamento giuridico italiano il regime dei rifiuti radioattivi

costituisce un ambito a se stante: in Italia, la materia è regolata

dal d.lgs. 17 marzo 1995, n. 230 (“Attuazione

principalmente: delle direttive

89/618/Euratom, 90/641/Euratom, 96/29/Euratom e 2006/117/Euratom in

di recente modificato dal d.lgs.

materia di radiazioni ionizzanti”), 20

febbraio 2009, n. 23, recante “Attuazione della direttiva 2006/117/Euratom,

relativa alla sorveglianza e al controllo delle spedizioni di rifiuti radioattivi

e di combustibile nucleare esaurito”; dal d.l 14 novembre 2003, n. 314

3

recante “Disposizioni urgenti per la raccolta, lo smaltimento e lo

stoccaggio, in condizioni di massima sicurezza, dei rifiuti radioattivi”,

convertito nella l. n. 368 del 2003; da alcune previsioni della recente l. 23

luglio 2009, n. 99 (artt. 25 e 29), che costituiscono una tappa fondamentale

della strategia di politica energetica del Governo mirata al ritorno dell‟Italia

al nucleare dopo il referendum del 1987.

Con la l. 7 luglio 2009, n. 88 (legge comunitaria 2008), con cui il

Parlamento ha conferito al Governo la delega per il recepimento della nuova

direttiva quadro in tema di rifiuti 2008/98/CE (termine di trasposizione 12

dicembre 2010), avvenuto con d.lgs. 3 dicembre 2010, n. 205 (entrato in

vigore mentre si licenziava questo lavoro). Nelle pagine che seguono si darà

conto delle più importanti novità introdotte nel 2008 dal legislatore

comunitario, mentre le principali modifiche apportate alla Parte IV del d.lgs.

n. 152 del 2006 sono descritte al § 11.

2. A

MBITO OGGETTIVO DI APPLICAZIONE DELLA DISCIPLINA

A) I

L CAMPO DI APPLICAZIONE DELLE NORME SUI RIFIUTI

Il campo di applicazione delle norme in tema di rifiuti è il risultato:

i) delle disposizioni dell‟art. 185; ii) del significato che assumono importanti

“rifiuto”, “sottoprodotto” “materia

nozioni, quali quelle di e prima

secondaria” (art. 183).

A1) In base all‟art. 185 del d.lgs. n. 152 del 2006, non rientrano nel

campo di applicazione della Parte IV del decreto:

I) in via generale:

- le emissioni costituite da effluenti gassosi emessi nell‟atmosfera;

- i materiali vegetali, le terre e il pietrame, non contaminati

provenienti dalle attività di manutenzione di alvei di scolo ed irrigui;

- il suolo non contaminato e altro materiale allo stato naturale escavato

nel corso dell‟attività di costruzione, ove sia certo che il materiale

sarà utilizzato a fini di costruzione allo stato naturale nello stesso sito

in cui è stato scavato.

II) in quanto regolati da altre disposizioni normative che assicurano

tutela ambientale e sanitaria:

- le acque di scarico, eccettuati i rifiuti allo stato liquido;

- i rifiuti radioattivi; 4

- i materiali esplosivi in disuso;

- i rifiuti risultanti dalla prospezione, dall‟estrazione, dal trattamento,

dall‟ammasso di risorse minerali o dallo sfruttamento delle cave;

- le carogne ed i seguenti rifiuti agricoli: materie fecali ed altre

sostanze naturali e non pericolose utilizzate nell‟attività agricola.

Le previsioni dell‟art. 185 hanno lo scopo di determinare i reciproci

confini tra la normativa sui rifiuti e le altre discipline ambientali di settore

(come quella in tema di tutela delle acque dall‟inquinamento, al fine

“scarico” “rifiuto liquido”;

distinguere lo dal sul punto si rinvia al capitolo

tutela delle acque dall‟inquinamento).

in tema di Per “rifiuto” si intende: “qualsiasi

A2) sostanza od oggetto che

rientra nelle categorie riportate nell’allegato A alla parte quarta del

presente decreto e di cui il detentore si disfi o abbia deciso o abbia

(art. 183, comma 1, lett. a); la definizione di rifiuto

l’obbligo di disfarsi”

consta, pertanto, di un elemento oggettivo, costituito dal rinvio alle categorie

dell‟allegato A, e di un elemento soggettivo, collegato all‟azione,

di “disfarsi” di un oggetto.

all‟intenzione o all‟obbligo L‟elemento

oggettivo, tuttavia, ha poco rilievo poiché l‟ultima delle categorie

si riferisce a “qualunque

menzionate dall‟allegato sostanza, materia o

si tratta

prodotto che non rientra nelle categorie sopra elencate”; dunque di

un elenco aperto, non tassativo, e perciò utile solo in chiave presuntiva

(tanto che l‟elemento oggettivo non è più contemplato dalla direttiva

2008/98/CE). In definitiva, l‟ambito di applicazione della nozione di rifiuto

dipende dal significato del termine “disfarsi” (CGCE, sent. 18 dicembre

1997, in causa C-129/96, Inter Environnement Wallonie, p. 26).

I rifiuti, così definiti, vengono classificati secondo due criteri:

provenienza e caratteristiche di pericolosità. In ragione della provenienza i

“urbani” “speciali”:

rifiuti si distinguono in o i primi sono i rifiuti domestici

e quelli che rientrano nelle categorie dell‟art. 184, comma 2 (es. rifiuti

delle strade o da aree verdi); sono “speciali” i

derivanti dallo spezzamento

rifiuti che provengono dalle attività produttive (commerciali, artigianali,

industriali) indicate dal comma 3 dello stesso art. 184. E‟ presente anche la

categoria dei rifiuti speciali assimilati a quelli urbani; l‟assimilazione può

riguardare solamente rifiuti non pericolosi e viene decisa dai Comuni (in

applicazione di appositi criteri stabiliti dal Ministero dell‟ambiente). La

distinzione tra rifiuti urbani (compresi gli assimilati) e speciali riguarda

soprattutto l‟organizzazione del servizio di gestione dei rifiuti e l‟apertura

alla concorrenza delle relative attività (§8).

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I rifiuti si classificano inoltre in pericolosi e non pericolosi. I rifiuti

pericolosi sono identificati nell‟elenco di rifiuti di cui all‟allegato D alla

Parte IV del decreto mediante un asterisco; una presunzione assoluta di non

pericolosità è stabilita dalla legge per i rifiuti domestici. La pericolosità dei

rifiuti impone particolari cautele nella gestione (art. 178, comma 1); ad

esempio, è vietato miscelare rifiuti pericolosi e non pericolosi ovvero di

rifiuti pericolosi di categorie diverse (art. 187) e gli impianti di smaltimento

devono possedere peculiari caratteristiche costruttive a seconda della

classificazione dei rifiuti conferiti (vedi d.lgs. n. 36 del 2003, sulle

discariche).

Nel diritto dei rifiuti, l‟opera di interpretazione della Corte di

“punti

giustizia dell‟Unione europea gioca un ruolo fondamentale (di fermi

parla la Corte costituzionale italiana nella sent. n. 28 del

interpretativi”

2010). Il giudice comunitario, muovendo dalle finalità delle direttiva rifiuti e

dai principi di prevenzione e precauzione ha fornito un‟interpretazione

estensiva della nozione di rifiuto che coinvolge anche gli oggetti suscettibili

di riutilizzazione economica (sent. 28 marzo 1990, in cause riunite C-206 e

207/88, Vessoso e Zanetti, p. 12; sent. 15 giugno 2000, in cause riunite

C-418 e 419/97, Arco, 2000, p. 39 e di recente sent. 22 dicembre 2008, in

causa C-238/07, Commissione c. Italia, p. 46).

A3) Nell‟ambito di questa giurisprudenza si è consolidata la

categoria del “sottoprodotto”, ossia del residuo di produzione (ciò che viene

prodotto accidentalmente nel corso della lavorazione di un materiale o di un

oggetto e che non è il risultato a cui il processo di fabbricazione mira

direttamente) che, in presenza di determinate condizioni, non costituisce un

rifiuto, in quanto il produttore non intende disfarsene, ma sfruttare a

condizioni economicamente vantaggiose (a partire dalla sent. 18 aprile 2002,

in causa C-9/00, Palin Granit, p. 32).

Le condizioni per l‟esistenza del sottoprodotto sono:

- l‟utilizzo certo e senza trasformazione preliminare del materiale nel

processo di produzione;

- l‟utilizzo legale, che fornisca garanzie da parte del produttore

sull‟identificazione e sull‟utilizzazione effettiva nel processo

produttivo (sent. 11 settembre 2003, causa C-114/01, AvestaPolarit,

p. 43).

- il conseguimento di un vantaggio economico da parte del detentore

nella riutilizzazione.

Più di recente, la Corte ha precisato che il sottoprodotto deve esitare

da un processo produttivo e non di consumo; che la riutilizzazione può

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avvenire anche da parte di operatori economici diversi dal produttore e che

la riutilizzazione può coincidere anche con la commercializzazione (vedi

sentt. 8 settembre 2005, in cause C-416/02 e C-121/03, Commissione c.

Spagna; sentt. 18 dicembre 2007, in cause C-194/05, C-195/05 e C-263-05,

Commissione c. Italia). –

Sulla base di questi elementi, il legislatore italiano ancor prima del

Consiglio e del Parlamento europeo ha codificato la nozione di

sottoprodotto, definito come “le sostanze ed i materiali dei quali il

produttore non intende disfarsi…che soddisfino tutti i seguenti criteri,

requisiti e condizioni: 1) siano originati da un processo non direttamente

destinato alla loro produzione; 2) il loro impiego sia certo, sin dalla fase

della produzione, integrale e avvenga direttamente nel corso del processo di

produzione o di utilizzazione preventivamente individuato e definito; 3)

soddisfino requisiti merceologici e di qualità ambientale idonei a garantire

che il loro impiego non dia luogo ad emissioni e ad impatti ambientali

qualitativamente e quantitativamente diversi da quelli autorizzati per

l’impianto dove sono destinati ad essere utilizzati; 4) non debbano essere

sottoposti a trattamenti preventivi o a trasformazioni preliminari per

soddisfare i requisiti merceologici e di qualità ambientale di cui al punto 3),

ma posseggano tali requisiti sin dalla fase della produzione; 5) abbiano un

(art. 183, comma 1, lett. p);

valore economico di mercato” ipotesi particolari

“sottoprodotti” sono “terre e rocce da

di residui suscettibili di diventare le

scavo” (art. 186) e le tipologie di materiali indicate al comma 2 dell‟art. 185.

I requisiti previsti dalla legge italiana ricalcano gli elementi indiziari

elaborati dalla Corte di giustizia e vanno confrontati con la disciplina sul

sottoprodotto introdotta dalla nuova direttiva quadro. La legislazione

comunitaria in fase di trasposizione suscita interesse sotto diversi profili:

dall‟assenza del richiamo al valore economico del sottoprodotto, all‟utilizzo

“normale per determinare quando

del concetto di pratica industriale”

l‟oggetto non è sottoposto a trasformazione preliminare prima del riutilizzo.

“materie

A4) Merita di essere segnalata, infine, la disciplina delle

prime secondarie”. Si tratta di beni che risultano da un‟operazione di

riutilizzo, riciclo o recupero, individuati da apposito regolamento

ministeriale (o mediante autorizzazione, vedi art. 9bis della l. n. 210/08) e

che rispondono ai requisiti stabiliti dall‟art. 181bis del d.lgs. n. 152 del

2006. A differenza del sottoprodotto, la materia prima secondaria è il

risultato di un‟operazione di recupero che, in quanto tale, è sottoposta a

controllo da parte della Pubblica amministrazione. Il riferimento

7

comunitario più prossimo a quanto stabilito dal legislatore italiano consiste,

introdotta dall‟art.

attualmente, nella disciplina sull‟“end of waste”, 5 della

direttiva 2008/98/CE.

B) I PRINCIPI E GLI ASPETTI QUALIFICANTI DELLA NORMATIVA ITALIANA SULLA

GESTIONE DEI RIFIUTI

A) L

E FINALITÀ DELLA DISCIPLINA SUI RIFIUTI

La gestione dei rifiuti è espressamente qualificata come attività di

pubblico interesse, ossia come fine meritevole di essere perseguito da parte

di tutte le amministrazioni pubbliche, ognuna nell‟esercizio delle proprie

competenze. La gestione dei rifiuti, infatti, è oggetto di pianificazione, di

autorizzazione e controllo pubblici “al fine di assicurare un’elevata

e “preservare

protezione dell’ambiente” le risorse naturali” (art. 178,

comma 1). L‟obiettivo principale è garantire che i rifiuti vengano recuperati

o smaltiti, quanto più possibile, senza pericolo per la salute dell‟uomo e

pregiudizio all‟ambiente e, in particolare: a) senza determinare rischi per

l‟acqua, l‟aria, il suolo, nonché per la fauna e la flora; b) senza causare

inconvenienti da rumori o odori; c) senza danneggiare il paesaggio e i siti di

particolare interesse (art. 178, comma 2).

B) I PRINCIPI FONDAMENTALI

La disciplina dei rifiuti richiama espressamente i principi comunitari

sanciti dall‟art 191 del Trattato sul funzionamento dell‟Unione europea (ex

“di

art. 174, Trattato CE): precauzione, di prevenzione, di proporzionalità,

di responsabilizzazione e di cooperazione di tutti i soggetti coinvolti nella

produzione, nella distribuzione, nell’utilizzo e nel consumo di beni da cui

originano i rifiuti, nel rispetto dei principi dell’ordinamento nazionale e

comunitario, con particolare riferimento al principio comunitario “chi

inquina paga”” (art. 178, comma 2).

In ossequio al principio di prevenzione, il d.lgs. n. 152 del 2006

individua dei criteri di priorità nell‟azione pubblica di governo della

gestione dei rifiuti. Le pubbliche amministrazioni devono anzitutto favorire

la riduzione della produzione di rifiuti o, quantomeno, la diminuzione della

pericolosità dei rifiuti prodotti, attraverso la promozione di tecnologie pulite

e di sistemi di produzione eco-compatibili (si pensi, ad esempio,

all‟introduzione nelle gare di appalto di clausole che valorizzino le capacità

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e le competenze tecniche in materia di prevenzione della produzione di

rifiuti, vedi artt. 179 e 180).

Al secondo posto nella c.d. gerarchia dei rifiuti, dopo la prevenzione,

si posiziona il recupero, nelle varie forme del riutilizzo, riciclo sino all‟uso

del rifiuto come combustibile per produrre energia. Al fine di favorire il

recupero dei rifiuti la legge italiana prevede la costituzione di Consorzi

obbligatori tra operatori coinvolti nel ciclo di vita di determinati materiali

(es. batterie, oli lubrificanti, imballaggi), compresi la raccolta e il riciclaggio

dei rifiuti che essi generano (artt. 223, 224, 232-236, d.lgs. n. 152 del 2006).

Non vanno dimenticati il sistema dei c.d. acquisti verdi della pubblica

amministrazione (d.m 203 del 2003.) e gli obiettivi di raccolta differenziata,

per incrementare riciclaggio delle diverse categorie merceologiche di rifiuti

recuperabili (carta, plastica, vetro, alluminio, frazione umida, legno vedi art.

222, d.lgs. n. 152 del 2006).

Lo smaltimento occupa l‟ultimo posto nella gerarchia dei rifiuti: si

“fase residuale della gestione…, previa verifica, da parte della

tratta della

competente autorità, della impossibilità tecnica ed economica di esperire le

(art. 182).

operazioni di recupero”

L‟azione dei pubblici poteri, soprattutto attraverso gli strumenti di

pianificazione (§3), deve perseguire gli obiettivi di prossimità e

autosufficienza dello smaltimento dei rifiuti.

La prossimità riguarda tutte le tipologie di rifiuto (urbani, speciali,

pericolosi e non) e consiste nel permettere lo smaltimento dei rifiuti in uno

degli impianti appropriati più vicini ai luoghi di produzione o raccolta, al

fine di ridurre i movimenti dei rifiuti stessi.

Quanto ai rifiuti urbani non pericolosi, di regola è vietato smaltirli in

Regioni diverse da quelle dove gli stessi sono prodotti. Le Regioni hanno

cercato di introdurre analoghi divieti anche per i rifiuti speciali pericolosi,

impedendo agli impianti di ricevere rifiuti prodotti fuori dal territorio

regionale, ma la Corte costituzionale ne ha sancito l‟illegittimità (da ultimo

sent. n. 10 del 2009). L‟obiettivo perseguito dalla normativa italiana va oltre

la regionalizzazione dei rifiuti urbani non pericolosi, e mira a garantire

l‟autosufficienza dello smaltimento per Ambito Territoriale Ottimale, ossia

per aree di territorio di dimensione sub regionale delimitate in modo da

garantire un servizio di gestione dei rifiuti urbani efficace, efficiente ed

economico (§8; sul primario obiettivo di autosufficienza vedi Corte cost.

sent. n. 314 del 2009).

Principi fondamentali in tema di rifiuti sono altresì quelli di

corresponsabilità e cooperazione; il primo riguarda i diversi soggetti

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coinvolti nella gestione dei rifiuti, quali produttori e detentori (sottoposti a

precisi obblighi dall‟art 188), intermediari, commercianti e titolari di

impianti di smaltimento o recupero; il secondo si riferisce al rapporto tra i

devono dar vita ad un “sistema

diversi livelli di governo, che compiuto e

(art. 178, comma 5).

sinergico”

Per l‟attuazione del principio “chi inquina paga” si rinvia al §8 sugli

strumenti economici.

3. S TRUMENTI DI PIANIFICAZIONE E PROGRAMMAZIONE

Per la pianificazione delle attività di gestione dei rifiuti

l‟ordinamento italiano attribuisce un ruolo di primo piano alla Regione. I

poteri di programmazione dello Stato, infatti, sono limitati agli impianti di

recupero e di smaltimento di preminente interesse nazionale da realizzare

per la modernizzazione e lo sviluppo del Paese nonché ad attività di

comunicazione e di conoscenza ambientale (art. 195, comma 1, lett. f) e g);

in entrambi i casi i piani sono approvati con decreto del Presidente del

Consiglio dei Ministri sentita la Conferenza Unificata (un organo formato da

rappresentanti dello Stato, delle Regioni e degli altri enti locali) e vengono

inseriti nel Documento di Programmazione Economica e Finanziaria con

l‟indicazione degli stanziamenti necessari per la realizzazione (il DPEF è un

documento che ogni anno, entro il 30 giugno, il Governo deve presentare

alle Camere e che delinea preventivamente i contenuti della Legge

finanziaria annuale e dei provvedimenti collegati).

E‟ il Piano regionale il luogo delle decisioni strategiche in materia di

rifiuti, come quelle sulla localizzazione degli impianti di smaltimento,

aventi un‟indubbia rilevanza politica e sociale (art. 199; in giurisprudenza,

vedi T.a.r. Umbria, sent. 2 luglio 2007, n. 542); decisioni che devono essere

assunte assicurando adeguata pubblicità e la massima partecipazione dei

cittadini (comma 1). Attraverso il Piano vengono perseguite le finalità ed

attuati i principi della disciplina legislativa sui rifiuti, in tema di

autosufficienza e prossimità, di prevenzione, riduzione della quantità e della

pericolosità dei rifiuti nonché di preferenza delle attività di riutilizzo,

riciclaggio e recupero dei rifiuti rispetto allo smaltimento (vedi §2). Non a

caso, per l‟ordinamento comunitario l‟elaborazione del Piano di gestione dei

rifiuti costituisce un adempimento obbligatorio per gli Stati membri (CGCE,

sent. 14 giugno 2007, in causa C-82/06, Commissione c. Italia).

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Vi sono alcuni contenuti del Piano che attengono alla gestione sia dei

rifiuti urbani che di quelli speciali, ad esempio:

- la previsione dei requisiti tecnici generali relativi alle attività di

gestione dei rifiuti, nel rispetto della normativa nazionale e

comunitaria (lett. p);

- la definizione di condizioni e criteri per la localizzazione degli

impianti di smaltimento e di recupero di rifiuti da parte delle

Province (lett. a; lett. h);

- l‟individuazione del complesso delle attività e dei fabbisogni degli

impianti al fine di assicurare lo smaltimento dei rifiuti speciali in

luoghi prossimi a quelli di produzione e ridurre la movimentazione

dei rifiuti (lett. d, secondo periodo);

- la determinazione di disposizioni speciali per particolari tipologie di

rifiuti, compresi quelli da imballaggio (lett. o).

Altri contenuti dello strumento di programmazione attengono al

servizio di gestione dei rifiuti urbani:

- la delimitazione degli ambiti territoriali ottimali (lett. c, vedi §8);

- la stima dei costi delle operazioni di recupero e smaltimento dei

rifiuti urbani (lett. g) nonché l‟indicazione dei tipi, le quantità e

l‟origine dei rifiuti urbani da recuperare o da smaltire suddivisi per

singolo ATO (lett. n);

- la definizione del complesso e della tipologia di impianti di

smaltimento e di recupero di rifiuti urbani da realizzare nella

Regione al fine di assicurare la gestione all‟interno di ciascun ATO

(lett. b) nonché la previsione delle misure per promuovere la

regionalizzazione della raccolta, la cernita e lo smaltimento dei rifiuti

urbani (lett. m).

Una parte del Piano è poi dedicata alle iniziative dirette a limitare la

produzione dei rifiuti ed a favorirne il riutilizzo, il riciclo e il recupero

(compreso quello energetico). Si tratta di profili di pianificazione destinati

ad assumere sempre maggiore importanza, anche in considerazione del

mutamento del quadro normativo comunitario in cui è stato introdotto

l‟obbligo per gli Stati di predisporre dei programmi dedicati alla

prevenzione dei rifiuti (art. 29 della direttiva 2008/98/CE).

Parte integrante del Piano regionale è costituita dal Piano per la

bonifica delle aree contaminate, che oltre ad individuare e descrivere i siti da

bonificare, deve stabilire l‟ordine di priorità degli interventi, indicare le

modalità di bonifica, con particolare riferimento alle modalità di

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smaltimento dei materiali da asportare, e quantificare gli oneri finanziari

necessari.

L‟art. 199 impone alle Regioni di approvare ovvero adeguare il

proprio piano al d.lgs. n. 152 del 2006 entro due anni dall‟entrata in vigore

del decreto; in caso di accertata inattività il Ministero dell‟ambiente può

intervenire, previa diffida, in via sostitutiva (comma 8). Lo stesso Ministero

può sostituirsi alla Regione o alle altre Amministrazioni competenti che non

realizzino gli interventi previsti dal Piano regionale e da ciò possa derivare

un grave pregiudizio per l‟attuazione del Piano medesimo; ad esempio il

Ministero può adottare provvedimenti per attuare la raccolta differenziata;

provvedere al reimpiego, al recupero e al riciclaggio degli imballaggi

conferiti servizio pubblico di raccolta; favorire operazioni di riciclaggio e

recupero di rifiuti urbani, compresa la realizzazione di impianti a ciò

destinati (commi 9 e 10).

Oltre alla pianificazione di livello statale e quella di livello regionale,

previste dal d.lgs. n. 152 del 2006, l‟ordinamento italiano contempla anche

una pianificazione di livello provinciale, introdotta da alcune Regioni, con

proprie leggi; si tratta di strumenti che specificano e attuano la

pianificazione di livello territoriale superiore, sia per ciò che attiene il

servizio di gestione dei rifiuti urbani sia in merito alla gestione dei rifiuti

speciali, ad esempio in tema di localizzazione delle aree idonee ad ospitare

gli impianti di smaltimento e di recupero.

4. P ROCEDIMENTI AUTORIZZATORI

Le attività di gestione dei rifiuti sono sottoposte al controllo della

pubblica autorità attraverso un sistema di autorizzazioni preventive e

mediante l‟obbligo di iscrizione ad un apposito Albo in cui figurano gli

estremi dei gestori dei rifiuti.

A) Autorizzazioni

Il d.lgs. n. 152 del 2006 contempla due tipologie di autorizzazione:

a) autorizzazione nelle forme ordinarie, per cui lo smaltimento o il recupero

di rifiuti può essere effettuato solamente a seguito di un assenso espresso

della Pubblica Amministrazione che verifica il possesso da parte del

richiedente dei requisiti stabiliti dalla legge; b) autorizzazione attraverso

procedura semplificata, per cui l‟attività può essere iniziata decorso un

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determinato periodo di tempo dalla comunicazione inoltrata all‟Autorità

competente.

In ogni caso, i rifiuti devono essere recuperati o smaltiti senza

pericolo per la salute dell‟uomo e senza usare procedimenti o metodi che

potrebbero recare pregiudizio all‟ambiente (artt. 178, comma 2, e 214,

comma 1).

A1) Procedimenti autorizzatori in forma ordinaria

Il prototipo dell‟autorizzazione del primo tipo (forma ordinaria) è

dalla “autorizzazione

rappresentato unica per i nuovi impianti di

smaltimento e di recupero dei rifiuti” (art. 208 del d.lgs. n. 152 del 2006).

La denominazione trae origine dalla circostanza che col medesimo titolo non

solo viene assentita la costruzione dell‟impianto, ma si abilita il titolare

all‟esercizio dell‟attività; due aspetti che, sotto la vigenza del d.lgs. n. 22 del

1997, erano ricollegati a due atti autorizzatori distinti (uno di approvazione

del progetto dell‟impianto e l‟altro di esercizio dell‟attività); da qui la

qualifica di autorizzazione “unica”.

I caratteri principali dell‟autorizzazione possono essere così

sintetizzati:

Oggetto: l‟autorizzazione è prevista per la realizzazione e la gestione

di nuovi impianti di recupero o smaltimento di rifiuti, ossia le operazioni

previste, rispettivamente, negli allegati C e B alla parte IV del d.lgs. n. 152

del 2006, nonché per le varianti sostanziali (varianti, in corso d‟opera o di

esercizio che comportino modifiche a seguito delle quali gli impianti non

sono più conformi all‟autorizzazione rilasciata). Non è soggetto ad

“deposito

autorizzazione, invece, il temporaneo”, inteso come

raggruppamento di rifiuti effettuato prima della raccolta nel luogo di

produzione alle condizioni stabilite dall‟art. 183, comma 1, lett. m), del

d.lgs. n. 152 del 2006 (condizioni che attengono alla composizione dei

rifiuti, alla quantità e alla tempistica di del deposito).

Contenuto: l‟autorizzazione deve contemplare almeno i seguenti

elementi:

a) i tipi ed i quantitativi di rifiuti da smaltire o da recuperare;

b) i requisiti tecnici con particolare riferimento alla compatibilità del

sito, alle attrezzature utilizzate, ai tipi ed ai quantitativi massimi di rifiuti ed

alla conformità dell‟impianto al progetto approvato;

c) le precauzioni da prendere in materia di sicurezza ed igiene

ambientale; 13

d) la localizzazione dell‟impianto da autorizzare;

e) il metodo di trattamento e di recupero;

f) le prescrizioni per le operazioni di messa in sicurezza, chiusura

dell‟impianto e ripristino del sito;

g) le garanzie finanziarie richieste;

h) la data di scadenza dell‟autorizzazione;

i) i limiti di emissione in atmosfera per i processi di trattamento termico

(su cui vedi l‟art. 267 del d.lgs. n. 152 del 2006, come modificato

dei rifiuti

dal d.lgs. n. 128 del 2010).

Procedimento:

- i soggetti che intendono realizzare e gestire nuovi impianti di

smaltimento o di recupero di rifiuti ovvero che intendono apportare

varianti sostanziali devono presentare apposita domanda all‟Autorità

amministrativa competente che di regola è la Regione (anche se

alcune Regioni, con proprie leggi, hanno conferito la funzione alla

Provincia);

- alla domanda deve essere allegato il progetto definitivo

dell‟impianto e la documentazione tecnica necessaria in base alle

disposizioni vigenti in materia urbanistica, di tutela ambientale, di

salute di sicurezza sul lavoro e di igiene pubblica; ove l‟impianto

debba essere sottoposto alla procedura di valutazione di impatto

ambientale (VIA), alla domanda è altresì allegata la comunicazione

del progetto all‟autorità competente ai predetti fini e il procedimento

resta sospeso in attesa che venga resa la pronuncia sulla

compatibilità ambientale dell‟opera;

- entro trenta giorni dal ricevimento della domanda viene nominato un

Responsabile del procedimento e viene indetta un‟apposita

Conferenza di servizi a cui partecipano i rappresentanti degli uffici

regionali competenti, dell‟Autorità di ambito e degli enti locali

interessati nonché il richiedente (la Conferenza di servizi è un

istituto di semplificazione previsto dalla legge generale sul

procedimento amministrativo, l. n. 241 del 1990, a cui si ricorre

quando è necessario valutare più interessi pubblici coinvolti in un

unico procedimento o debbano essere acquisiti, per una medesima

attività, atti di assenso da parte di più Amministrazioni pubbliche);

- entro novanta giorni dalla convocazione, la Conferenza, avvalendosi

di organi di consulenza tecnica come l‟Agenzia regionale di

protezione dell‟ambiente, effettua l‟istruttoria dell‟istanza presentata

(procede alla valutazione dei progetti; acquisisce e valuta tutti gli

14

elementi relativi alla compatibilità del progetto con le esigenze

ambientali e territoriali; acquisisce, ove previsto dalla normativa

vigente, la valutazione di compatibilità ambientale); al termine

dell‟istruttoria la Conferenza trasmette le proprie conclusioni, con i

relativi atti, alla Regione;

- l‟Amministrazione regionale, sulla base delle conclusioni della

Conferenza di servizi, in caso di valutazione positiva, approva il

progetto e autorizza la realizzazione e la gestione dell‟impianto,

ovvero, in caso di valutazione negativa, rigetta la domanda con

provvedimento motivato;

- il procedimento deve concludersi entro 150 giorni dalla

presentazione della domanda, termine che può essere interrotto, una

sola volta, dalla richiesta di ulteriori documenti da parte del

responsabile del procedimento; qualora detto termine non venga

rispettato il Ministero dell‟ambiente può intervenire in via

sostitutiva.

Durata: l‟autorizzazione ha una durata di dieci anni ed è rinnovabile;

tuttavia, le prescrizioni dell‟autorizzazione possono essere modificate, prima

del termine di scadenza e dopo almeno cinque anni dal rilascio, nel caso di

condizioni di criticità ambientale, tenendo conto dell‟evoluzione delle

migliori tecnologie disponibili.

Effetto: l‟approvazione sostituisce ad ogni effetto visti, pareri,

autorizzazioni e concessioni di organi regionali, provinciali e comunali,

costituisce, ove occorra, variante allo strumento urbanistico. In questo

ultimo caso, la modifica al piano urbanistico che deriva per legge dal

rilascio dell‟autorizzazione non richiede la Valutazione Ambientale

L‟autorizzazione

Strategica (art. 6, comma 12, d.lgs. n. 152 del 2006).

comporta altresì la dichiarazione di pubblica utilità, urgenza ed

indifferibilità dei lavori.

E‟ importante precisare che alcune tipologie di impianti di

smaltimento o recupero di rifiuti (es. con capacità maggiore alle 10

tonnellate al giorno) sono sottoposte alle norme in tema di prevenzione e

riduzione integrate dell‟inquinamento (I.P.P.C.) di cui al titolo III-bis, Parte

II, del d.lgs. n. 152 del 2006 impongono l‟acquisizione dell‟autorizzazione

integrata ambientale (art. 213).

Occorre tener conto, inoltre, della disciplina di settore dedicata ad

alcune tipologie di attività di smaltimento o di recupero che integra le

previsioni del d.lgs. n. 152 del 2006, ad es. in tema di discariche (d.lgs. n. 36

del 2003) o di incenerimento di rifiuti (d.lgs. n. 133 del 2005).

15

Oltre all‟autorizzazione unica, il d.lgs. n. 152 del 2006 contempla

altre procedure autorizzatorie:

- il rinnovo dell‟autorizzazione alle imprese in possesso di

certificazione ambientale (art. 209): in sede di rinnovo

dell‟autorizzazione per la gestione dell‟impianto, i soggetti in

possesso di certificazione EMAS o ISO 14001 o che operino

nell‟ambito del sistema Ecolabel, possono sostituire l‟autorizzazione

con una autocertificazione resa all‟Autorità competente;

- l‟autorizzazione nelle ipotesi particolari previste dall‟art. 210: il

presupposto è che la realizzazione dell‟impianto sia già stata

autorizzata in base alla previgente disciplina (d.lgs. n. 22 del 1997) e

che, pertanto, debba essere acquisita, modificata o rinnovata

l‟autorizzazione all‟esercizio dell‟attività di smaltimento o di

recupero; l‟art. 210 si applica anche a chi intende avviare una attività

di recupero o di smaltimento di rifiuti in un impianto già esistente,

precedentemente utilizzato o adibito ad altre attività;

- l‟autorizzazione per impianti di ricerca e di sperimentazione (art.

211): si applica per impianti di smaltimento o di recupero a carattere

sperimentale, realizzati senza fini di lucro e che abbiano una capacità

di regola non superiore alle 5 tonnellate al giorno; è previsto un

dimezzamento dei tempi del procedimento di autorizzazione rispetto

a quelli stabiliti dagli articoli 208 e 210, e la durata

dell‟autorizzazione è di due anni, prorogabile massimo a quattro

anni.

A2) Procedimenti autorizzatori in forma semplificata

Particolare rilevanza pratica hanno i procedimenti autorizzatori a

carattere semplificato, in cui per determinate operazioni di smaltimento o di

recupero di rifiuti è sufficiente comunicare alla Provincia l‟inizio

dell‟attività.

E‟ possibile avvalersi di tali procedure unicamente per le attività di

smaltimento di rifiuti non pericolosi nel luogo di produzione (c.d.

autosmaltimento) nonché per le operazioni di recupero di rifiuti pericolosi e

non pericolosi, individuate dal Ministero dell‟ambiente attraverso decreti

che stabiliscono la tipologia di rifiuti, il ciclo di provenienza, le attività di

trattamento ammesse, i valori di emissione degli impianti e, in generale, le

condizioni per assicurare che i rifiuti siano trattati senza pericolo per la

salute dell‟uomo e senza usare procedimenti o metodi che potrebbero recare

16

pregiudizio all‟ambiente. Sinora il Ministero ha emanato unicamente la

normativa tecnica per le operazioni di recupero di rifiuti pericolosi (d.m. 17

novembre 2005, n. 269 e d.m. 12 giugno 2002, n. 161) e non pericolosi

(d.m. 5 febbraio 1998); pertanto seppur prevista dal d.lgs. n. 152 del 2006

non è consentito ricorrere alla procedura semplificata per operazioni di

autosmaltimento.

L‟attività di recupero in forma semplificata può essere iniziata

decorsi novanta giorni dalla comunicazione alla Provincia, che iscrive

l‟impresa in un apposito registro.

Alla Provincia spetta verificare d‟ufficio la sussistenza in capo al

richiedente dei presupposti e dei requisiti richiesti dalle norme tecniche

statali; qualora accerti il mancato rispetto dei requisiti, la Provincia dispone

con provvedimento motivato il divieto di inizio ovvero di prosecuzione

dell‟attività, salvo che l‟interessato non provveda a conformare alla

normativa vigente detta attività ed i suoi effetti entro il termine e secondo le

prescrizioni stabiliti dall‟amministrazione

La comunicazione deve essere rinnovata ogni cinque anni e,

comunque, in caso di modifica sostanziale delle operazioni di trattamento.

La costruzione di impianti che recuperano rifiuti nelle modalità

oggetto di procedura semplificata è comunque sottoposta alla normativa

nazionale e comunitaria in materia di qualità dell‟aria e di inquinamento

atmosferico da impianti industriali, per cui è necessario acquisire

l‟autorizzazione alle emissioni in atmosfera (salva la deroga prevista

dall‟art. 216, comma 6; sul punto si rinvia al capitolo in tema di

inquinamento atmosferico).

B) Iscrizione all‟Albo dei gestori ambientali

L‟ordinamento italiano impone a coloro che effettuano attività di

gestione dei rifiuti di iscriversi ad un apposito Albo (Albo nazionale gestori

ambientali). L‟albo è costituito presso il Ministero dell‟ambiente ed è

articolato in un Comitato nazionale, con sede presso il medesimo Ministero,

ed in Sezioni regionali istituite presso le Camere di commercio, industria,

artigianato e agricoltura dei capoluoghi di Regione (l‟Albo può essere

consultato via internet all‟indirizzo www.albogestoririfiuti.it).

I soggetti tenuti ad iscriversi all‟Albo sono:

le imprese che svolgono attività di raccolta e trasporto di rifiuti non

- pericolosi;

le imprese che raccolgono e trasportano rifiuti pericolosi;

- 17

le imprese che effettuano attività di bonifica dei siti contaminati;

- le imprese che effettuano attività di bonifica dei beni contenenti

- amianto;

le imprese che effettuano attività di commercio e intermediazione dei

- rifiuti senza detenzione dei rifiuti stessi;

le imprese che effettuano attività di gestione di impianti di

- smaltimento e di recupero di titolarità di terzi;

le imprese che effettuano attività di gestione di impianti mobili di

- smaltimento e di recupero di rifiuti.

E‟ prevista l‟iscrizione, secondo modalità semplificate e più

economiche, per i produttori iniziali di rifiuti non pericolosi che effettuano

operazioni di raccolta e trasporto dei propri rifiuti e i produttori iniziali di

rifiuti pericolosi che effettuano operazioni di raccolta e trasporto di trenta

chilogrammi al giorno o trenta litro al giorno dei propri rifiuti pericolosi; in

questi casi il produttore di rifiuti è obbligato ad iscriversi quando le

operazioni di raccolta e trasporto costituiscano parte integrante ed accessoria

dell‟organizzazione dell‟impresa dalla quale i rifiuti sono prodotti (si pensi

ad esempio alle imprese di demolizioni edilizie); queste ipotesi di iscrizione

sono state introdotte a seguito della condanna dell‟Italia per inadempimento

della normativa comunitaria sui rifiuti, laddove impone agli Stati di

prevedere l‟obbligo di iscrizione per soggetti che provvedono alla raccolta e

al trasporto di rifiuti “a titolo professionale” (CGCE, sent. 9 giugno 2005, in

causa C-270/03, Commissione c. Italia).

Sono obbligati ad iscriversi all‟Albo anche i soggetti che gestiscono i

aree presidiate ed allestite “per

centri di raccolta di rifiuti, ossia l’attività di

raccolta mediante raggruppamento differenziato dei rifiuti per frazioni

omogenee conferiti dai detentori per il trasporto agli impianti di recupero e

(c.d. “isole ecologiche”, art. 183, comma 1, lett.

trattamento” cc), d.lgs. n.

152 del 2006 e d.m. 8 aprile 2008, modificato con d.m. 13 maggio 2009).

Il d.lgs. n. 152 del 2006 prevede, infine, l‟istituzione presso il

Comitato nazionale dell‟Albo di registri pubblici delle imprese autorizzate

alla gestione dei rifiuti, che diventerà operativa quando il Ministero

dell‟Ambiente provvederà ad emanare il decreto di attuazione.

“ ”

5. S TRUMENTI SPECIFICI DI REGOLAMENTAZIONE DIRETTA

Uno degli obiettivi della legislazione in tema di rifiuti è quello di

assicurare un controllo continuo dei rifiuti, dal momento della produzione

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AUTORE

Atreyu

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+1 anno fa


DESCRIZIONE DISPENSA

La dispensa fa riferimento alle lezioni di Diritto dell'Ambiente, tenute dal Prof. Stefano Grassi nell'anno accademico 2011.
Il documento affronta i seguenti argomenti: commento al d.lgs. n. 205/10 e evoluzione storica della normativa che ha portato alla sua approvazione, normativa sui rifiuti e intervento delle Regioni.


DETTAGLI
Corso di laurea: Corso di laurea magistrale in giurisprudenza
SSD:
Università: Firenze - Unifi
A.A.: 2011-2012

I contenuti di questa pagina costituiscono rielaborazioni personali del Publisher Atreyu di informazioni apprese con la frequenza delle lezioni di Diritto dell'Ambiente e studio autonomo di eventuali libri di riferimento in preparazione dell'esame finale o della tesi. Non devono intendersi come materiale ufficiale dell'università Firenze - Unifi o del prof Grassi Stefano.

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