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Il Decreto Legislativo n. 112/1998 (Conferimento di funzioni e compiti amministrativi dello

Stato alle regioni ed agli EL, in attuazione del capo I della L. 15 marzo 1997, n. 59).

Accorpa le materie in 4 settori organici :

- sviluppo economico ed attività produttive,

- territorio ambiente e infrastrutture,

- servizi alla persona e alla comunità,

- polizia amministrativa regionale e locale e regime autorizzatorio.

Riconosce alle Regioni ed enti locali il potere di dare esecuzione alla normativa internazionale e comunitaria che non

richiede l’intervento del livello statale (salvo il potere sostitutivo).

La legge n. 131/2003 (La Loggia) attuativa dell’art. 118 della Cost

Unico intervento della passata legislatura di sviluppo della riforma del Titolo V.

Attua il precetto costituzionale: assenza di disposizioni transitorie per abbreviare i tempi della riforma costituzionale.

Nonostante le proroghe la delega al Governo non è stata onorata in tempo utile.

L’art. 118 Cost. non intesta le funzioni amministrative ma: detta i criteri per attribuirne la titolarità ai vari livelli di governo

attraverso leggi statali e regionali. 9

L’efficacia delle leggi di conferimento è subordinata all’adozione di disegni di legge collegati alla manovra finanziaria annuale

per individuare beni e risorse per garantire l’efficacia dell’esercizio.

Principio di continuità nella legge La Loggia:

Fino all’emanazione di leggi sul trasferimento le funzioni amministrative restano dove sono, salvo nei casi in cui si sia

- espressa la Corte costituzionale (ma la legge Bassanini aveva già conferito molte funzioni).

Il soggetto non più competente per materia rispetto al nuovo ordinamento non può dettare ulteriori discipline : le Regioni

- non possono disciplinare funzioni di cui ancora non dispongono (sent. Corte Cost. n. 303/2003).

La Corte Cost. può applicare il nuovo Titolo V solo in relazione a leggi successive alla riforma costituzionale (sent. n.

- 422/2002). 10

Modalità di attribuzione delle funzioni amministrative

A)Principi costituzionali:

Pari valenza: policentrismo autonomistico; fine della gerarchia.

Autordinamento: spazio per potestà normativa (statutaria e regolamentare) degli EL.

La riallocazione delle funzioni si gioca tra Comuni e Province.

Comune: livello di base, governo di prossimità.

Provincia: area vasta.

Regione: Ridurre l’apparato amministrativo e rimanere soggetto di legislazione, programmazione e coordinamento.

B) Bisogna partire dal basso secondo i tre principi art. 118:

La legge assegna le funzioni in base ai principi di:

Sussidiarietà: visione integrata che parte dal basso nella allocazione delle funzioni.

Adeguatezza: capacità effettiva di poter gestire una determinata funzione

Differenziazione: l’uniformità non è necessariamente un valore. Si pensi ai piccoli comuni e alle città metropolitane dall’altro.

11

Necessità di una legge (statale o regionale) : art. 118, co. 2, Cost.

C) No regolamenti di delegificazione (sent. n. 303/2003 Corte Cost.).

• L’imputazione delle funzioni segue la titolarità della competenza legislativa per materia.

• Nelle materie art. 117, co. 3, Cost., la legge statale non può individuare il destinatario della funzione (compete alla legge

regionale).

Necessità di definire i contenuti delle materie elencate all’art. 117, co. 2 e 3 Cost. Operazione complicata dal fatto che la

• versione precedente alla riforma costituzionale indicava materie-oggetto , mentre ora l’elenco riguarda materie-scopo

(non omogenee, trasversali che consentono alla legge statale di penetrare nella sfera di competenza regionale: materie

non materie (117, co. 2, lett. m), ambiti materiali che in base all’oggetto possono essere 117, co. 2 o co. 4) come i lavori

pubblici, ambiente, tutela della concorrenza).

La legge 131/2003 rinvia a decreti delegati:

- l’individuazione delle funzioni fondamentali degli EL e

- la revisione del T.U.E.L. ai fini della sua compatibilità con il nuovo titolo V.

La sent. 370/2006 afferma che anche le Regioni speciali devono tener conto nelle loro leggi delle garanzie

costituzionali previste per le autonomie locali. 12

Il nuovo rapporto tra competenza legislativa ed amministrativa

Principio di legalità : la legge distribuisce le funzioni.

La titolarità della competenza legislativa determina il potere di disciplinare le relative funzioni amministrative.

Prima della riforma del Titolo V:

parallelismo tra funzioni legislative ed amministrative (la 2° accedeva alla 1°).

• materie concorrenti : competenza delle Regioni (tranne quelle esclusivamente locali) a cui spetta di delegare l’esercizio

• agli EL secondo il vecchio 118 Cost.

Dopo la riforma del Titolo V:

Tutte le funzioni ai Comuni , salvo sussidiarietà, differenziazione ed adeguatezza.

• Attrazione della funzione legislativa da parte dello Stato per sussidiarietà : la Corte Cost. (sent. 303/2003) ammette

• inversione del principio del parallelismo quando vi è l’esigenza dell’esercizio unitario della funzione amministrativa da

parte dello Stato con la conseguenza che la corrispondente disciplina legislativa è dettata a livello statale. Il principio di

legalità vuole che le funzioni assunte per sussidiarietà dallo Stato siano regolate dalla legge che deve essere statale e

non differenziata su base regionale.

E’ deroga al normale riparto di competenze presente in altri ordinamenti pluralisti (Germania e USA: supremacy clause).

Limiti e condizioni dell’attrazione :

ragionevolezza : l’intervento statale deve rispondere a stretti scrutini di costituzionalità volti a verificare l’esistenza di

- istanze unitarie;

- preventivo coinvolgimento delle Regioni interessate.

Quindi: oggi l’equazione interesse nazionale=competenza statale non è più sufficiente a giustificare l’esercizio statale di

- funzioni diverse dal 117. 13

Punti deboli della riforma costituzionale:

a) stallo decisionale se non si raggiunge l’intesa forte Stato/Regioni, in assenza di formale supremacy clause.

b) persistente inattuazione dell’art. 119 Cost. Lo Stato può far leva sul portafogli per indurre all’intesa. Con la paradossale

conseguenza che più un oggetto interessa la Regione, maggiore sarà la sua propensione a concedere l’intesa e spogliarsi di

poteri amministrativi (es. grandi infrastrutture di interesse regionale ma assenza di risorse regionali).

L’assetto amministrativo quindi condiziona l’esercizio della potestà legislativa .

• Quando nelle materie di competenza legislativa statale la funzione amministrativa viene intestata alla Regione, la

corrispondente potestà legislativa si può ritenere conferita alle Regioni stesse (in ragione del fatto che l’art. 117, co. 6,

autorizza la delega del potere regolamentare alle Regioni nelle materie 117, co. 2, Cost.).

Comunque si veda la questione, è certo che le Regioni possono dettare norme di organizzazione e di spesa (come con il

DPR 616/77).

Occorre legge statale attuativa dell’articolo 119 della Costituzione che deve stabilire l’ambito della

potestà regolamentare degli enti locali e della legge regionale in tema di tributi locali (Corte cost. n.

37/2004). 14

Tipologia delle funzioni degli Enti Locali

• Fondamentali:

Quelle dell art. 117, co. 2, lett. p), Cost: competenza legislativa statale.

- Legge 131/2003 (art. 2, co. 4): essenziali per il funzionamento dell’ente e per il soddisfacimento di bisogni primari delle

- comunità di riferimento, tenuto conto delle funzioni tradizionalmente svolte.

Sono attribuite da legge statale a tutti gli enti di pari livello istituzionale .

• Proprie:

- secondo una teoria coincidono con quelle fondamentali; ma vedi sent. 238/07.

- secondo altra tesi: sono ulteriori rispetto alle fondamentali.

Le fondamentali costituiscono espressione diretta del carattere di Comuni e Province.

Attribuite da legge statale e regionale anche in modo differenziato (adeguatezza).

Conferite ed attribuite :

- per parte della dottrina coincidono e determinano la titolarità della funzione in capo all’EL.

- per altra parte della dottrina il “conferimento” riguarda l’allocazione ad un superiore livello istituzionale, in base ai principi

dell’art. 118 Cost.

- per la Corte Cost. non può avvenire una assoluta equiparazione (sent. n. 379/2004).

Attribuite :

- da legge statale e regionale al normale livello di governo ( Comune ).

Conferite :

• 15

- la legge statale e regionale assegna ad un livello di governo superiore a quello comunale.

Attuazione dell’articolo 118 Costituzione (art. 7 legge 131/2003)

Vediamo in concreto come l’articolo 118 della Cost. è stato attuato:

La legge Loggia: prevede due diversi modelli per l'attuazione del trasferimento delle funzioni amministrative e delle

correlate risorse dello Stato al sistema delle autonomie:

1. Presentazione di disegni di legge collegati alla manovra finanziaria annuale, nei quali sono identificate le funzioni

amministrative e le relative risorse da trasferire.

I disegni di legge devono essere preceduti da accordi siglati in sede della Conferenza unificata.

2. Modello, eventuale e in parte alternativo, è rappresentato dalla facoltà concessa allo Stato di avviare, nelle more

dell'approvazione dei disegni di legge collegati alla finanziaria, i trasferimenti dei suddetti beni e risorse con appositi

Decreti del Presidente del Consiglio dei Ministri, secondo i principi di invarianza della spesa. 16

Regioni a Statuto speciale

Principio generale dell'ordinamento – vincolante anche per le Regioni ad autonomia speciale – costituito dal “principio

autonomistico, consacrato negli articoli 5, 114 e 118 Cost.”.

Le disposizioni del titolo V non prevalgono su quelle ricavabili dallo statuto speciale in forza delle quali la Regione speciale è

dotata di potestà legislativa primaria in materia di ordinamento degli enti locali - e in cui vige il principio del parallelismo tra le

funzioni legislative e le funzioni amministrative (art. 8 Statuto Friuli) (ex plurimis, sentenze n. 391 e n. 175 del 2006).

La competenza primaria attribuita alle Regioni a statuto differenziato in materia di ordinamento degli enti locali «non è

intaccata dalla riforma del titolo V, parte seconda della Costituzione, ma sopravvive, quanto meno, nello stesso ambito e negli

stessi limiti definiti dagli statuti» (sentenza n. 48 del 2003). il principio del parallelismo fra funzioni legislative e funzioni

Per tutte le competenze legislative aventi fondamento nello statuto speciale,

amministrative conserva la sua validità » (sentenza n. 236 del 2004).

Lo statuto speciale della Regione trasforma la competenza legislativa regionale in tema di ordinamento degli enti locali

da concorrente in esclusiva . Inoltre, in sede di attuazione di questa disposizione statutaria, l'art. 2 del d.lgs. n. 9 del 1997 ha chiarito che,

la Regione «fissa i principi dell'ordinamento locale e ne determina le funzioni»,

nell'ambito della competenza legislativa in esame,

potestà legislativa della Regione sugli enti locali, considerando che – come fu rilevato durante i lavori parlamentari – questa riforma era

finalizzata ad «un pareggiamento verso l'alto, mirante ad equiparare lo status delle altre regioni differenziate a quello della regione siciliana che, in

base all'art. 15 del suo statuto dispone in questo campo di competenza legislativa esclusiva».

La Corte Costituzionale nella sua giurisprudenza relativa a leggi regionali in tema di funzioni degli enti locali, in generale ha

ammesso che il legislatore regionale possa (nei differenziati ambiti lasciati dalle disposizioni costituzionali o statutarie), in

presenza di esigenze di carattere generale, articolare diversamente i poteri di amministrazione locale , con il limite della

permanenza di almeno una sfera adeguata di funzioni (sentenze n. 378 del 2000, n. 286 del 1997, n. 83 del 1997). 17

Sentenza Corte Cost. n. 83 del 1997: L'art. 5 della Costituzione impegna la Repubblica «e anche quindi le Regioni ad

autonomia speciale, a riconoscere e a promuovere le autonomie», ed ha anche aggiunto che «le leggi regionali possono bensì

regolare» l'autonomia degli enti locali, «ma non mai comprimere fino a negarla».

Sentenze n. 415 del 1994, n. 229 e n. 230 del 2001, n. 48 del 2003: hanno riconosciuto al legislatore delle Regioni ad

autonomia speciale una potestà di disciplina differenziata rispetto alla corrispondente legislazione statale, salvo il

rispetto dei principi fondamentali dell'ordinamento giuridico dello Stato e dell'ambito delle materie di esclusiva

competenza statale (individuate sulla base di quanto prescritto negli statuti speciali).

Sentenza n. 229 del 2001, con riferimento alla Regione Friuli-Venezia Giulia, questa Corte ha affermato che non può essere

negato alla Regione «il potere di valutare le esigenze di coordinamento e di esercizio integrato delle funzioni degli enti locali e

di prevedere, se del caso, gli strumenti congruenti allo scopo, compresi fra questi l'istituzione di altri enti locali». Sulla base di

queste premesse, non sono state ritenute fondate le censure mosse avverso una legge regionale, che aveva soppresso una

categoria di enti locali costituzionalmente non necessari come le comunità montane.

D.lgs. n. 267 del 2000 T.U.E.L.: Art. 1, CO. 2: «Le disposizioni del presente testo unico non si applicano alle regioni

a statuto speciale e alle province autonome di Trento e di Bolzano se incompatibili con le attribuzioni previste dagli statuti

e dalle relative norme di attuazione». Analoga disposizione era in precedenza contenuta nell'art. 1, co. 2, della legge 142 del

1990, (Ordinamento delle autonomie locali).

Sent. Corte Cost. 238/2007 : le “funzioni proprie” possono identificarsi con quelle fondamentali esplicitamente

riconosciute dallo statuto friulano.

Comunque, il mancato riferimento, da parte del legislatore regionale, alle funzioni proprie non implica il

disconoscimento dell'esistenza di un nucleo di funzioni intimamente connesso al riconoscimento del principio di

autonomia degli enti locali sancito dall'art. 5 Cost.

La innegabile discrezionalità riconosciuta al legislatore statale nell'ambito della propria potestà legislativa e la stessa relativa

mutevolezza nel tempo delle scelte da esso operate con riguardo alla individuazione delle aree di competenza dei diversi enti

18

locali impediscono che possa parlarsi in generale di competenze storicamente consolidate dei vari enti locali (addirittura

immodificabili da parte sia del legislatore statale che di quello regionale). Questa Corte, non ha escluso la utilità del criterio

storico «per la ricostruzione del concetto di autonomia provinciale e comunale», ma tuttavia ne ha circoscritto

l'utilizzabilità «a quel nucleo fondamentale delle libertà locali che emerge da una lunga tradizione e dallo svolgimento

che esso ebbe durante il regime democratico»(sentenza n. 52 del 1969).

Caso Emilia-Romagna:

Lo Stato lamenta la attribuzione ai Comuni, sia pure associati in ASTER (Ambiti per lo sviluppo territoriale), di funzioni che

«non spettano solamente» a tali enti ma anche alle Province . Si tratterebbe, in particolare, dei compiti di programmazione relativi alla

«tutela e valorizzazione del territorio e delle risorse naturali» che sarebbero attribuiti agli ASTER, mentre atterrebbero alla materia «difesa del

suolo, tutela e valorizzazione dell'ambiente» di spettanza della Provincia ai sensi della medesima legge regionale (art. 17); inoltre, riguarderebbe la

funzione di «coordinamento dello sviluppo economico e sociale» che l'art. 20 del testo unico degli enti locali attribuisce alle Province.

L'asserita sottrazione di tali funzioni alle Province in materia di programmazione e di coordinamento risulta inesistente ad una

lettura complessiva della disposizione impugnata. Infatti questa forma associativa

la previsione di , caratterizzata da una particolare

finalizzata alla «interlocuzione in forma associata con la Regione e la Provincia

rappresentatività, è espressamente » e alla

«programmazione di interventi territoriali integrativi» relativamente a determinate finalità indicate dal medesimo art. 25, tra le quali, la tutela e

valorizzazione del territorio e delle risorse naturali, nonché il coordinamento e sviluppo economico e sociale.

Caso Umbria: L:R n. 23/2007

Istituzione degli Ambiti Territoriali Integrati: polifunzionali, con soppressione degli organismi attualmente esercitanti le

funzioni amministrative trasferite. 19

I caratteri del potere sostitutivo ex art. 120, co. 2 Costituzione

1

potere sostitutivo tra organi di cui all’art. 120, co. 2

In tema esercizio del della Costituzione, la Corte

costituzionale (sent. n. 43/2004) ha definito i criteri ed i limiti ai quali occorre attenersi.

Il potere sostitutivo regionale si può sicuramente ritenere legittimamente posto ed esercitato quando riguarda enti dotati di

autonomia costituzionalmente garantita, cioè quelli previsti dagli articoli 114 e 118 Cost. (successive pronunce hanno

ammesso interventi sostitutivi anche verso enti non dotati di rilevanza costituzionale, come ad esempio nei confronti delle

Comunità montane).

I criteri indicati dalla Corte costituzionale possono sintetizzarsi come segue :

necessità di una preventiva legge che disciplini i casi di sostituzione, definendone presupposti sostanziali e

• procedurali.

esclusivamente per il compimento di atti o di attività “prive di discrezionalità nell’ an (anche se non necessariamente

• nel quid o nel quomodo)”, la cui obbligatorietà sia il riflesso degli interessi unitari alla cui salvaguardia provvede

l’intervento sostitutivo: e ciò affinché essa non contraddica l’attribuzione all’ente locale sostituito della funzione

amministrativa.

Il potere sostitutivo deve essere poi esercitato da un organo di governo della Regione o sulla base di una decisione di

• questo: requisito che si rivela necessario stante l’attitudine dell’intervento ad incidere sull’autonomia,

1 Art. 120, co. 2 Cost: “Il Governo può sostituirsi a organi delle Regioni, delle Città metropolitane, delle Province e dei Comuni nel caso di mancato rispetto di norme e trattati

internazionali o della normativa comunitaria oppure di pericolo grave per l'incolumità e la sicurezza pubblica, ovvero quando lo richiedono la tutela dell'unità giuridica o

dell'unità economica e in particolare la tutela dei livelli essenziali delle prestazioni concernenti i diritti civili e sociali, prescindendo dai confini territoriali dei governi locali. La

legge definisce le procedure atte a garantire che i poteri sostitutivi siano esercitati nel rispetto del principio di sussidiarietà e del principio di leale collaborazione”. 20

costituzionalmente rilevante, dell’ente sostituito.

La legge deve, infine, apprestare congrue garanzie procedimentali per l’esercizio del potere sostitutivo (in

• conformità al principio di leale collaborazione) non a caso espressamente richiamato anche dall’articolo 120, secondo

comma della Costituzione a proposito del potere sostitutivo “straordinario” del Governo, ma operante più in generale nei

rapporti fra enti dotati di autonomia costituzionalmente garantita. Dovrà dunque prevedersi un procedimento nel quale

l’ente sostituito sia comunque messo in grado di evitare la sostituzione attraverso l’autonomo adempimento, e possa

quindi interloquire nello stesso procedimento.

La sent. n. 303/2003 della Corte cost. ed il principio di sussidiarietà

Di fronte ai nuovi criteri di riparto della funzione legislativa e della funzione amministrativa previsti dalla riforma del Titolo V

superamento

della Costituzione, la Corte costituzionale ha individuato una serie di criteri di collegamento che riflettono il

del “parallelismo” tra potere legislativo (117 Cost.) e funzioni amministrative (118 Cost.) previsto nel

e ne prefigurano, anzi, una sorta di inversione

precedente testo costituzionale .

Il testo costituzionale precedente alla riforma del 2001 conteneva un principio di parallelismo fra potestà legislativa

regionale e funzioni amministrative, quindi il soggetto titolare della competenza legislativa in una data materia detiene,

conseguentemente, la potestà amministrativa nella stessa materia e può determinarne le modalità di esercizio, compresa la

possibilità di attribuzione o delega ad altro soggetto.

Questo tipo di parallelismo ha sempre avuto portata limitata, perchè nel corso della prima e della seconda regionalizzazione

(1972 e 1977) molte funzioni amministrative, anche in materie di competenza legislativa regionale, sono a lungo rimaste in

capo all'amministrazione statale, centrale o periferica, per espressa disposizione legislativa. 21

Con la riforma costituzionale del 2001

- La competenza legislativa viene infatti attribuita mediante gli elenchi dell'art.117, commi 2, 3 e 4, - le funzioni

amministrative sono ripartite, dall’art.118, in via generale, attribuendole ai Comuni, con la flessibilità dovuta alle condizioni di deroga

(“salvo che, per assicurarne l'esercizio unitario, siano conferite a Province, Città metropolitane, Regioni e Stato, sulla base dei principi di

sussidiarietà, differenziazione ed adeguatezza”).

La sentenza n. 303/2003, nella quale si prospetta una vera e propria inversione del parallelismo a causa di una "

esigenza di

esercizio unitario che consente di attrarre, insieme alla funzione amministrativa anche quella legislativa ", grazie all'art.

118, co. 1 Cost: " il quale si riferisce esplicitamente alle funzioni amministrative ma introduce per queste un meccanismo

dinamico che finisce per rendere meno rigida ... la stessa distribuzione delle competenze legislative ".

Non bisogna dunque guardare alla titolarità della potestà legislativa per sapere quale soggetto è titolare della potestà

amministrativa. Occorre invece guardare alle funzioni amministrative e alla loro collocazione costituzionalmente regolata

per sapere quale soggetto sarà titolare della potestà legislativa.

Secondo la Corte costituzionale il principio di sussidiarietà ha un’ “attitudine ascensionale” in virtù della quale “quando

l’istanza di esercizio unitario trascende anche l’ambito regionale, la funzione amministrativa può essere esercitata dallo

Stato”.

Se, quindi, la funzione amministrativa è “attratta”, in virtù del principio di sussidiarietà, in capo allo Stato, sarà la legge statale

a dettarne la disciplina, perché l’esercizio della potestà legislativa regionale porterebbe in questo caso ad un risultato

illogico, come la coesistenza di discipline (regionali) differenziate incidenti sulla stessa funzione, esercitata a livello

nazionale dall’amministrazione statale.

Il legame fra principio di sussidiarietà, principio di legalità e funzione amministrativa produce l’effetto di “attrarre” in capo allo Stato

al fine di garantire le

anche l’esercizio della potestà legislativa, in deroga al riparto di competenza legislativa contenuto nell’art.117,

istanze unitarie . 22


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AUTORE

Atreyu

PUBBLICATO

+1 anno fa


DESCRIZIONE DISPENSA

La dispensa fa riferimento alle lezioni di Diritto Amministrativo Avanzato, tenute dal Prof. Fabrizio Figorilli nell'anno accademico 2011.
Il documento spiega i seguenti argomenti relativi alle funzioni amministrative: artt. 114 e 118 della Costituzione, trasferimento delle funzioni amministrative, autonomie locali, legge Bassanini, legge La Loggia, principio di sussidiarietà.


DETTAGLI
Corso di laurea: Corso di laurea magistrale in giurisprudenza
SSD:
Università: Perugia - Unipg
A.A.: 2011-2012

I contenuti di questa pagina costituiscono rielaborazioni personali del Publisher Atreyu di informazioni apprese con la frequenza delle lezioni di Diritto Amministrativo Avanzato e studio autonomo di eventuali libri di riferimento in preparazione dell'esame finale o della tesi. Non devono intendersi come materiale ufficiale dell'università Perugia - Unipg o del prof Figorilli Fabrizio.

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