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Criteri di allocazione delle funzioni amministrative tra Stato, Regioni ed Enti Locali

• Fino alla riforma del Titolo V, Parte II della Cost:

Principio del parallelismo tra potestà legislative e potestà amministrative di Stato e Regioni (rif. 117 Cost.), fatte salve le

funzioni amministrative di interesse esclusivamente locale che la legge statale poteva attribuire a Province, Comuni ed altri

EL.

Privava gli enti locali di funzioni amministrative proprie (esercitavano solo quelle attribuite dallo Stato o delegate dalle

Regioni).

Era comunque applicato in modo flessibile:

facoltà Stato di devolvere agli EL funzioni meramente locali ;

- le Regioni erano vincolate ad adottare un modello basato sulla delega di funzioni agli EL (118, co. 3 Cost);

-

- facoltà Stato di delegare alle Regioni funzioni ulteriori estranee alla competenza legislativa regionale (118, co. 2 Cost);

• Con la riforma operata dalla L. Cost. n. 3/2001:

Regola generale: attribuzione di tutte le funzioni amministrative ai Comuni secondo il principio di sussidiarietà, al quale

si affiancano quelli di differenziazione ed adeguatezza.

Richiede analisi da condurre caso per caso secondo criteri di ragionevolezza, proporzionalità e congruità della scelta

legislativa.

Differenza dal precedente testo: il nuovo art. 118 della Costituzione è norma programmatica; non attribuisce competenze

amministrative ma indica fini ed obiettivi che le leggi statali e regionali devono attuare. 4

Principio di continuità: fino all’attuazione del nuovo sistema le funzioni restano al livello istituzionale in cui si trovano

(secondo le attribuzioni stabilite dalle leggi vigenti, ad es. art. 7, co. 6, legge 131/2003).

Principio di sussidiarietà: attribuzione alla istituzione più prossima ai cittadini di tutte le funzioni che l’istituzione stessa può

svolgere in modo adeguato, così da assicurare ai cittadini l’esercizio effettivo dei diritti costituzionali.

verticale: introdotto per la prima volta in Costituzione (già esplicitato dalla 1° legge Bassanini, art. 4, co. 3, lett. a)).

orizzontale (art. 118, co. 4): rapporti tra settore pubblico e privato (già esplicitato dalla 1° legge Bassanini, art. 4), collettività

sociale.

Differenziazione: fine dell’uniformità degli enti di pari livello (la 1° legge Bassanini la definisce come “forma di allocazione

delle funzioni in considerazione delle diverse caratteristiche, anche associative, demografiche, territoriali e strutturali degli enti

riceventi, art. 4, co. 3).

Adeguatezza : idoneità del soggetto ricevente a svolgere concretamente le specifiche funzioni (la 1° legge Bassanini la

definisce come “idoneità organizzativa dell’amministrazione ricevente a garantire, anche in forma associativa con altri enti,

l’esercizio delle funzioni”, art. 4, co. 3).

Differenziazione ed adeguatezza rappresentano correttivi al criterio della sussidiarietà e legittimano l’allocazione di

funzioni ad un soggetto diverso da quello più vicino agli interessi della collettività di riferimento. 5

La 1° fase di trasferimento delle funzioni amministrative: i DD.P.R. del 1972

La legge sulla finanza locale n. 281/1970 incarica il Governo di emanare entro 2 anni decreti che consentano il passaggio delle

funzioni spettanti alle Regioni (e del relativo personale).

DD.P.R. 14 e 15 gennaio 1972 (dal n. 1 al n. 11) fissano al 1° aprile 1972 la data di effettivo trasferimento di funzioni

amministrative alle Regioni.

Trasferimenti per materia a macchia di leopardo senza individuare complessi organici di funzioni.

Necessità di completare il trasferimento delle funzioni amministrative per un effettivo esercizio da parte delle Regioni (legge

382/1975). Il D.P.R. n. 616/1977

Passaggio di funzioni residuate allo Stato nelle materie art. 117 Cost. (vecchio testo).

Delega alle Regioni per l’esercizio di altre funzioni amministrative per settori organici di materie:

organizzazione amministrativa,

servizi sociali,

sviluppo economico,

assetto e utilizzazione del territorio.

Per ciascun settore si indicano le funzioni rimaste allo Stato mentre per quelle trasferite lo Stato mantiene la funzione

di indirizzo e coordinamento. 6

Per le Regioni a Statuto speciale apposite norme attuative degli stessi hanno consentito un adeguamento alla nuova distribuzione di funzioni.

Ordinamento delle autonomie locali: legge n. 142/1990

Attribuisce alle Regioni il potere di organizzare con legge l’esercizio delle funzioni amministrative a livello locale

attraverso Comuni e Province.

Rompe lo schema precedente che non coinvolgeva le Regioni nell’orientamento del sistema delle autonomie locali.

La Corte costituzionale riconosce la legittimità della scelta che non viola il dettato costituzionale che parla di “leggi della

Repubblica” in quanto le regioni hanno un ruolo di coordinamento del sistema delle autonomie locali.

La legge 142/1990 resta in larga misura sulla carta per la riluttanza delle Regioni a decentrare le funzioni al sistema delle

autonomie locali.

Da questo punto di vista anche la legge Bassanini che adesso trattiamo è rimasta sulla carta, con enunciati privi di effettività.

La legge Bassanini n. 59/1997

Federalismo amministrativo a Costituzione invariata: introduce i principi di sussidiarietà, differenziazione ed adeguatezza.

Per l’effettivo trasferimento di risorse finanziarie, umane e strumentali prevede l’adozione di DPCM che sono intervenuti al

momento della successiva modifica costituzionale.

Conia la nozione di CONFERIMENTO che non distingue tra trasferimento, delega e attribuzione di funzioni, sostituendole

tutte.

Logica della GERARCHIA e NON DELLA COMPETENZA : 7

Ipotizza un trasferimento delle funzioni a cascata: dallo Stato alle Regioni e da queste al livello locale.

Tecnica invertita rispetto al passato: elenca semplicemente le materie in relazione alle quali le funzioni restano allo Stato.

Anche questa legge sottrae implicitamente il sistema delle autonomie locali alla riserva di legge statale poiché prevede che

nelle materie del vecchio 117 Cost. le Regioni conferiscono agli enti locali tutte le funzioni che non richiedono unitario

esercizio a livello regionale.

Fornisce definizione di “Enti locali”: Province, Comuni, comunità montane ed altri enti locali.

Attribuzione alle Regioni del potere di emanare norme attuative nelle materie non rientranti nella competenza concorrente (evita squilibrio tra

competenze legislative ed amministrative).

Differenze tra la legge Bassanini e la riforma costituzionale del 2001 (Nuovo Titolo V):

- distingue tra funzioni proprie degli EL e conferimento di funzioni .

- competenza legislativa generale delle Regioni.

- Il federalismo amministrativo era ancorato al riparto di competenze basato sua enumerazione regionale.

- gli allora Presidenti di Corte Cost. e CdS suggerivano di considerare sinonimi i termini “funzioni fondamentali “ e “proprie”

al fine di individuare con facilità con i previsti decreti legislativi il novero delle funzioni fondamentali riassumendo i poteri

esercitati dai Comuni. 8

Il Decreto Legislativo n. 112/1998 (Conferimento di funzioni e compiti amministrativi dello

Stato alle regioni ed agli EL, in attuazione del capo I della L. 15 marzo 1997, n. 59).

Accorpa le materie in 4 settori organici :

- sviluppo economico ed attività produttive,

- territorio ambiente e infrastrutture,

- servizi alla persona e alla comunità,

- polizia amministrativa regionale e locale e regime autorizzatorio.

Riconosce alle Regioni ed enti locali il potere di dare esecuzione alla normativa internazionale e comunitaria che non

richiede l’intervento del livello statale (salvo il potere sostitutivo).

La legge n. 131/2003 (La Loggia) attuativa dell’art. 118 della Cost

Unico intervento della passata legislatura di sviluppo della riforma del Titolo V.

Attua il precetto costituzionale: assenza di disposizioni transitorie per abbreviare i tempi della riforma costituzionale.

Nonostante le proroghe la delega al Governo non è stata onorata in tempo utile.

L’art. 118 Cost. non intesta le funzioni amministrative ma: detta i criteri per attribuirne la titolarità ai vari livelli di governo

attraverso leggi statali e regionali. 9

L’efficacia delle leggi di conferimento è subordinata all’adozione di disegni di legge collegati alla manovra finanziaria annuale

per individuare beni e risorse per garantire l’efficacia dell’esercizio.

Principio di continuità nella legge La Loggia:

Fino all’emanazione di leggi sul trasferimento le funzioni amministrative restano dove sono, salvo nei casi in cui si sia

- espressa la Corte costituzionale (ma la legge Bassanini aveva già conferito molte funzioni).

Il soggetto non più competente per materia rispetto al nuovo ordinamento non può dettare ulteriori discipline : le Regioni

- non possono disciplinare funzioni di cui ancora non dispongono (sent. Corte Cost. n. 303/2003).

La Corte Cost. può applicare il nuovo Titolo V solo in relazione a leggi successive alla riforma costituzionale (sent. n.

- 422/2002). 10

Modalità di attribuzione delle funzioni amministrative

A)Principi costituzionali:

Pari valenza: policentrismo autonomistico; fine della gerarchia.

Autordinamento: spazio per potestà normativa (statutaria e regolamentare) degli EL.

La riallocazione delle funzioni si gioca tra Comuni e Province.

Comune: livello di base, governo di prossimità.

Provincia: area vasta.

Regione: Ridurre l’apparato amministrativo e rimanere soggetto di legislazione, programmazione e coordinamento.

B) Bisogna partire dal basso secondo i tre principi art. 118:

La legge assegna le funzioni in base ai principi di:

Sussidiarietà: visione integrata che parte dal basso nella allocazione delle funzioni.

Adeguatezza: capacità effettiva di poter gestire una determinata funzione

Differenziazione: l’uniformità non è necessariamente un valore. Si pensi ai piccoli comuni e alle città metropolitane dall’altro.

11

Necessità di una legge (statale o regionale) : art. 118, co. 2, Cost.

C) No regolamenti di delegificazione (sent. n. 303/2003 Corte Cost.).

• L’imputazione delle funzioni segue la titolarità della competenza legislativa per materia.

• Nelle materie art. 117, co. 3, Cost., la legge statale non può individuare il destinatario della funzione (compete alla legge

regionale).

Necessità di definire i contenuti delle materie elencate all’art. 117, co. 2 e 3 Cost. Operazione complicata dal fatto che la

• versione precedente alla riforma costituzionale indicava materie-oggetto , mentre ora l’elenco riguarda materie-scopo

(non omogenee, trasversali che consentono alla legge statale di penetrare nella sfera di competenza regionale: materie

non materie (117, co. 2, lett. m), ambiti materiali che in base all’oggetto possono essere 117, co. 2 o co. 4) come i lavori

pubblici, ambiente, tutela della concorrenza).

La legge 131/2003 rinvia a decreti delegati:

- l’individuazione delle funzioni fondamentali degli EL e

- la revisione del T.U.E.L. ai fini della sua compatibilità con il nuovo titolo V.

La sent. 370/2006 afferma che anche le Regioni speciali devono tener conto nelle loro leggi delle garanzie

costituzionali previste per le autonomie locali. 12

Il nuovo rapporto tra competenza legislativa ed amministrativa

Principio di legalità : la legge distribuisce le funzioni.

La titolarità della competenza legislativa determina il potere di disciplinare le relative funzioni amministrative.

Prima della riforma del Titolo V:

parallelismo tra funzioni legislative ed amministrative (la 2° accedeva alla 1°).

• materie concorrenti : competenza delle Regioni (tranne quelle esclusivamente locali) a cui spetta di delegare l’esercizio

• agli EL secondo il vecchio 118 Cost.

Dopo la riforma del Titolo V:

Tutte le funzioni ai Comuni , salvo sussidiarietà, differenziazione ed adeguatezza.

• Attrazione della funzione legislativa da parte dello Stato per sussidiarietà : la Corte Cost. (sent. 303/2003) ammette

• inversione del principio del parallelismo quando vi è l’esigenza dell’esercizio unitario della funzione amministrativa da

parte dello Stato con la conseguenza che la corrispondente disciplina legislativa è dettata a livello statale. Il principio di

legalità vuole che le funzioni assunte per sussidiarietà dallo Stato siano regolate dalla legge che deve essere statale e

non differenziata su base regionale.

E’ deroga al normale riparto di competenze presente in altri ordinamenti pluralisti (Germania e USA: supremacy clause).

Limiti e condizioni dell’attrazione :

ragionevolezza : l’intervento statale deve rispondere a stretti scrutini di costituzionalità volti a verificare l’esistenza di

- istanze unitarie;

- preventivo coinvolgimento delle Regioni interessate.

Quindi: oggi l’equazione interesse nazionale=competenza statale non è più sufficiente a giustificare l’esercizio statale di

- funzioni diverse dal 117. 13

Punti deboli della riforma costituzionale:

a) stallo decisionale se non si raggiunge l’intesa forte Stato/Regioni, in assenza di formale supremacy clause.

b) persistente inattuazione dell’art. 119 Cost. Lo Stato può far leva sul portafogli per indurre all’intesa. Con la paradossale

conseguenza che più un oggetto interessa la Regione, maggiore sarà la sua propensione a concedere l’intesa e spogliarsi di

poteri amministrativi (es. grandi infrastrutture di interesse regionale ma assenza di risorse regionali).

L’assetto amministrativo quindi condiziona l’esercizio della potestà legislativa .

• Quando nelle materie di competenza legislativa statale la funzione amministrativa viene intestata alla Regione, la

corrispondente potestà legislativa si può ritenere conferita alle Regioni stesse (in ragione del fatto che l’art. 117, co. 6,

autorizza la delega del potere regolamentare alle Regioni nelle materie 117, co. 2, Cost.).

Comunque si veda la questione, è certo che le Regioni possono dettare norme di organizzazione e di spesa (come con il

DPR 616/77).

Occorre legge statale attuativa dell’articolo 119 della Costituzione che deve stabilire l’ambito della

potestà regolamentare degli enti locali e della legge regionale in tema di tributi locali (Corte cost. n.

37/2004). 14

Tipologia delle funzioni degli Enti Locali

• Fondamentali:

Quelle dell art. 117, co. 2, lett. p), Cost: competenza legislativa statale.

- Legge 131/2003 (art. 2, co. 4): essenziali per il funzionamento dell’ente e per il soddisfacimento di bisogni primari delle

- comunità di riferimento, tenuto conto delle funzioni tradizionalmente svolte.

Sono attribuite da legge statale a tutti gli enti di pari livello istituzionale .

• Proprie:

- secondo una teoria coincidono con quelle fondamentali; ma vedi sent. 238/07.

- secondo altra tesi: sono ulteriori rispetto alle fondamentali.

Le fondamentali costituiscono espressione diretta del carattere di Comuni e Province.

Attribuite da legge statale e regionale anche in modo differenziato (adeguatezza).

Conferite ed attribuite :

- per parte della dottrina coincidono e determinano la titolarità della funzione in capo all’EL.

- per altra parte della dottrina il “conferimento” riguarda l’allocazione ad un superiore livello istituzionale, in base ai principi

dell’art. 118 Cost.

- per la Corte Cost. non può avvenire una assoluta equiparazione (sent. n. 379/2004).

Attribuite :

- da legge statale e regionale al normale livello di governo ( Comune ).

Conferite :

• 15

- la legge statale e regionale assegna ad un livello di governo superiore a quello comunale.

Attuazione dell’articolo 118 Costituzione (art. 7 legge 131/2003)

Vediamo in concreto come l’articolo 118 della Cost. è stato attuato:

La legge Loggia: prevede due diversi modelli per l'attuazione del trasferimento delle funzioni amministrative e delle

correlate risorse dello Stato al sistema delle autonomie:

1. Presentazione di disegni di legge collegati alla manovra finanziaria annuale, nei quali sono identificate le funzioni

amministrative e le relative risorse da trasferire.

I disegni di legge devono essere preceduti da accordi siglati in sede della Conferenza unificata.

2. Modello, eventuale e in parte alternativo, è rappresentato dalla facoltà concessa allo Stato di avviare, nelle more

dell'approvazione dei disegni di legge collegati alla finanziaria, i trasferimenti dei suddetti beni e risorse con appositi

Decreti del Presidente del Consiglio dei Ministri, secondo i principi di invarianza della spesa. 16

Regioni a Statuto speciale

Principio generale dell'ordinamento – vincolante anche per le Regioni ad autonomia speciale – costituito dal “principio

autonomistico, consacrato negli articoli 5, 114 e 118 Cost.”.

Le disposizioni del titolo V non prevalgono su quelle ricavabili dallo statuto speciale in forza delle quali la Regione speciale è

dotata di potestà legislativa primaria in materia di ordinamento degli enti locali - e in cui vige il principio del parallelismo tra le

funzioni legislative e le funzioni amministrative (art. 8 Statuto Friuli) (ex plurimis, sentenze n. 391 e n. 175 del 2006).

La competenza primaria attribuita alle Regioni a statuto differenziato in materia di ordinamento degli enti locali «non è

intaccata dalla riforma del titolo V, parte seconda della Costituzione, ma sopravvive, quanto meno, nello stesso ambito e negli

stessi limiti definiti dagli statuti» (sentenza n. 48 del 2003). il principio del parallelismo fra funzioni legislative e funzioni

Per tutte le competenze legislative aventi fondamento nello statuto speciale,

amministrative conserva la sua validità » (sentenza n. 236 del 2004).

Lo statuto speciale della Regione trasforma la competenza legislativa regionale in tema di ordinamento degli enti locali

da concorrente in esclusiva . Inoltre, in sede di attuazione di questa disposizione statutaria, l'art. 2 del d.lgs. n. 9 del 1997 ha chiarito che,

la Regione «fissa i principi dell'ordinamento locale e ne determina le funzioni»,

nell'ambito della competenza legislativa in esame,

potestà legislativa della Regione sugli enti locali, considerando che – come fu rilevato durante i lavori parlamentari – questa riforma era

finalizzata ad «un pareggiamento verso l'alto, mirante ad equiparare lo status delle altre regioni differenziate a quello della regione siciliana che, in

base all'art. 15 del suo statuto dispone in questo campo di competenza legislativa esclusiva».

La Corte Costituzionale nella sua giurisprudenza relativa a leggi regionali in tema di funzioni degli enti locali, in generale ha

ammesso che il legislatore regionale possa (nei differenziati ambiti lasciati dalle disposizioni costituzionali o statutarie), in

presenza di esigenze di carattere generale, articolare diversamente i poteri di amministrazione locale , con il limite della

permanenza di almeno una sfera adeguata di funzioni (sentenze n. 378 del 2000, n. 286 del 1997, n. 83 del 1997). 17


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AUTORE

Atreyu

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+1 anno fa


DESCRIZIONE DISPENSA

La dispensa fa riferimento alle lezioni di Diritto Amministrativo Avanzato, tenute dal Prof. Fabrizio Figorilli nell'anno accademico 2011.
Il documento spiega i seguenti argomenti relativi alle funzioni amministrative: artt. 114 e 118 della Costituzione, trasferimento delle funzioni amministrative, autonomie locali, legge Bassanini, legge La Loggia, principio di sussidiarietà.


DETTAGLI
Corso di laurea: Corso di laurea magistrale in giurisprudenza
SSD:
Università: Perugia - Unipg
A.A.: 2011-2012

I contenuti di questa pagina costituiscono rielaborazioni personali del Publisher Atreyu di informazioni apprese con la frequenza delle lezioni di Diritto Amministrativo Avanzato e studio autonomo di eventuali libri di riferimento in preparazione dell'esame finale o della tesi. Non devono intendersi come materiale ufficiale dell'università Perugia - Unipg o del prof Figorilli Fabrizio.

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