Che materia stai cercando?

Anteprima

ESTRATTO DOCUMENTO

FUNZIONI AMMINISTRATIVE

funzioni dello Stato, affidate a poteri pub- blici. L’attività di cura concreta di inte-

blici diversi e separati; oppure, per identi- ressi pubblici, a sua volta, è distribuita tra

ficare, in opposizione al servizio, il nucleo (I.1), p. 78 ss.]

più poteri [M.S. G

IANNINI

fondamentale dei compiti amministrativi. Si spiega cosı̀ anche il tentativo di

In altri casi, il termine è usato come cate- operare una dissociazione tra il potere in

goria sovraordinata alla stessa nozione di senso funzionale o sostanziale (di ese-

pubblica amministrazione. Questa è tale guire, di porre norme, di dirimere contro-

in quanto funzione: doverosamente pre- versie) e il potere in senso formale: l’au-

posta alla cura di interessi pubblici e glo- torità e l’atto che da essa promana (il

balmente rilevante per il diritto. Si di- provvedimento dell’amministrazione, la

scute, inoltre, se il carattere funzionale si legge del Parlamento, la sentenza del giu-

riverberi anche sui compiti di interesse dice). Basti pensare alle funzioni ammini-

v

generale dei privati. E bene, in via preli- strative affidate ai giudici (ad esempio,

minare, chiarire il significato di questi usi l’attività di volontaria giurisdizione); a

della nozione. quelle normative svolte dall’esecutivo (si

pensi all’esercizio del potere regolamen-

tare); alle funzioni di soluzione dei con-

2. Funzione amministrativa e sepa- flitti attribuite all’amministrazione (si

razione dei poteri. — La funzione ammi- parla, in proposito, di attività «paragiuri-

nistrativa, tradizionalmente, è ricondotta sdizionale»). In questo modo, si cerca di

al potere esecutivo e contrapposta alla salvaguardare il significato materiale delle

funzione legislativa, propria del Parla- diverse funzioni, ma questo assume un va-

mento, e a quella giurisdizionale, spet- lore soltanto conoscitivo: si smarrisce, al-

tante alla magistratura. In questa prospet- lora, il legame con il significato formale e

tiva, in passato, la funzione amministra- dunque prescrittivo che caratterizzerebbe

tiva era definita come attività di esecu- la diversa efficacia dei singoli atti «tipici».

(II.1), p. 5],

zione della legge [S. R Inoltre, viene meno il collegamento sog-

OMANO

caratterizzata dagli elementi della concre- gettivo con l’organo emanante: diventa,

tezza, della spontaneità e della discrezio- cosı̀, impossibile postulare la relativa se-

(II.2), p. 235]. Le tesi

nalità [G. Z

ANOBINI parazione dei poteri [sulla crisi delle no-

che postulano la tripartizione delle fun- zioni materiali delle funzioni, anche ai fini

zioni e la separazione dei poteri, tuttavia, del discorso sull’indipendenza degli or-

hanno valore descrittivo od esplicativo, gani deputati alle stesse, G. M

ARONGIU

non normativo. Per quel che riguarda il (II.3), p. 1 ss.].

diritto amministrativo, ad esempio, ser- Il principio della separazione, d’altra

vono a comprendere le origini di alcuni parte, è ulteriormente eroso dall’ordina-

istituti: in particolare, la creazione di un mento europeo. Questo, al suo interno,

foro speciale inizialmente interno all’am- non distingue nettamente le tre funzioni.

ministrazione ed il divieto per il giudice Ad esempio, la Commissione europea,

ordinario di annullarne i provvedimenti. l’organo amministrativo dell’Unione, ha

Questi dogmi, oggi, sono superati dal poteri di iniziativa legislativa e svolge

diritto positivo. Vi sono soggetti pubblici, funzioni contenziose. Il diritto europeo,

come le autorità indipendenti, non appar- inoltre, nei rapporti verticali con gli Stati

tenenti ad alcuno dei tre poteri. La pub- membri, impone il superamento di bar-

blica amministrazione, d’altra parte, non è riere e vincoli. Da un lato, anche il potere

integralmente riducibile al suo vertice po- legislativo è sindacabile da parte del giu-

litico-governativo, che ha soltanto poteri dice. Quest’ultimo, anzi, può condannare

di indirizzo e di controllo, non di gestione. lo Stato «legislatore» al risarcimento del

L’attività svolta dall’amministrazione, poi, danno, per mancata o erronea attuazione

non può sempre considerarsi come mera- di direttive comunitarie. Dall’altro, le

mente esecutiva della legge: spesso, l’am- pubbliche amministrazioni possono essere

ministrazione adotta prescrizioni di carat- chiamate ad agire al servizio non dei go-

tere generale; oppure, dirime controver- verni nazionali, ma delle istituzioni comu-

sie, per tutelare diritti dei privati piuttosto

che per perseguire specifici interessi pub- nitarie.

2632 FUNZIONI AMMINISTRATIVE

3. Funzione e servizio. — La fun- zioni è considerata parimenti necessaria

v

zione, in un altro significato del termine, è al funzionamento della collettività. E si-

contrapposta al servizio, al fine di indivi- gnificativo, in proposito, che la continuità

duare due diverse categorie di compiti di entrambi i tipi di compiti pubblici sia

pubblici: quelli riconducibili alla prima as- garantita da un’apposita legge sullo scio-

sumerebbero una maggiore importanza [il pero nei servizi essenziali (la l. 8 giugno

termine, dunque, è utilizzato «in senso en- 1990, n. 146, infatti, si applica all’esercizio

(I.1), II, p. 16].

fatico»: cosı̀, M.S. G di attività economiche, ad esempio l’ero-

IANNINI

Anche questa distinzione ha valore preva- gazione di energia elettrica, cosı̀ come

lentemente descrittivo. Quando assume allo svolgimento di funzioni tradizional-

rilevanza giuridica, i significati variano a mente proprie dei pubblici poteri: l’ammi-

seconda dei casi. nistrazione della giustizia, la protezione

Nel diritto comunitario, ad esempio, civile, la tutela dell’ambiente). Dall’altro,

si ricorre alla distinzione per circoscrivere anche l’esercizio delle funzioni ammini-

l’ambito della deroga alla libera circola- strative si traduce nell’erogazione di ser-

zione dei lavoratori prevista con riguardo vizi alla collettività in base alle disponibi-

agli impieghi nella pubblica amministra- lità finanziarie dello Stato. Queste, inoltre,

zione dall’art. 39 tr. Ce. Se l’impiego ri- al pari dei servizi pubblici, possono, a

guarda lo svolgimento di funzioni che at- certe condizioni, essere delegate a sog-

tengono all’«esercizio dei pubblici poteri» getti privati e persino svolgersi in concor-

e alla «tutela degli interessi generali dello renza (C. cost., ord. n. 157/2001).

Stato o degli enti pubblici» (si pensi ai La distinzione tra funzione e servi-

compiti di difesa, di ordine pubblico, di zio, dunque, non ha valore generale: serve

imposizione fiscale), questo può essere ri- soltanto ai fini dell’applicazione di singole

servato ai cittadini nazionali. La deroga previsioni normative. Queste, tuttavia,

adottano criteri di individuazione diversi

alla libera circolazione, invece, non opera caso per caso (anche se a volte assimila-

se il rapporto di lavoro riguarda servizi bili).

svolti da soggetti pubblici, ma che sono

«distanti dalle attività specifiche della

pubblica amministrazione» (come avviene

nei campi della ricerca, dell’istruzione, 4. L’amministrazione come fun-

della sanità, dei trasporti, delle comunica- zione. — In un altro senso del termine,

zioni, delle fonti di energia, della cultura: l’amministrazione è considerata, in

C. giust. Ce, 2 luglio 1996, cause 173/94, quanto tale, funzione. Con questo ter-

473/93, 290/94). mine, nella teoria generale del diritto, si

Nell’ordinamento nazionale, la con- indica quel tipo di potestà esercitata non

trapposizione più netta tra funzione e ser- per un interesse proprio, ma per un inte-

(IV.1),

vizio si trova nel codice penale al fine di resse altrui o oggettivo [S. R

OMANO

p. 180]. La figura della funzione sarebbe

graduare i reati e le sanzioni (art. 357-358 predominante nel diritto pubblico in

c.p.). In passato, la scienza del diritto am- quanto gli interessi oggettivi tutelati dallo

ministrativo ha dedicato molta attenzione Stato pertengono «alla collettività consi-

a tali definizioni. Oggi, tuttavia, è preva- derata nel suo insieme e a prescindere dai

lente la tesi che esse siano rilevanti esclu- singoli che la compongono». In partico-

sivamente ai fini dell’applicazione delle lare, l’attività amministrativa si contraddi-

norme del diritto penale, non del diritto stingue proprio per il carattere funzio-

amministrativo. nale: è, cioè, rilevante nella sua interezza,

Un’opinione diffusa, poi, distingue diversamente dall’attività privata, che è

funzione e servizio per affermare che sol- tale soltanto per alcuni aspetti [S. R

tanto la prima è un’attività necessaria per OMANO

(II.1), p. 147 ss.; M.S. G (I.1), II, p.

la collettività: quindi, in gestione riser- IANNINI

7 ss.].

vata, retta dal diritto pubblico. La con- Oggi, si ritiene che l’ordinamento as-

trapposizione tra funzione e servizio, tut- sicuri la funzionalizzazione dell’ammini-

tavia, costituisce un retaggio dello Stato strazione, in tutti i suoi aspetti. Si intende

liberale oggi in larga misura superato. Da dire, in questo modo, che l’amministra-

un lato, la fornitura di determinate presta- 2633

FUNZIONI AMMINISTRATIVE

zione in quanto tale è preposta alla cura degli organi (si v., ad esempio, la l. 31

maggio 1994, n. 474).

di interessi generali e che, pertanto, deve Analogo discorso vale per i mezzi. Il

essere, nella sua globalità, in un «rapporto personale pubblico è sottoposto a due re-

di congruenza» con i fini pubblici [S. C -

AS gimi. Il primo, pubblicistico, è fondato su

(I.2), p. 125]. Questa concezione, tut-

SESE una disciplina prevalentemente legale e

tavia, ha valore descrittivo. Indica, in sin- riservato ad alcune categorie di impieghi

tesi, l’esistenza di determinate discipline (art. 3, d.lg. 30 marzo 2001, n. 165). In

orientate a garantire, anche mediante gli questo modo, è direttamente il legislatore

opportuni controlli, il perseguimento dei ad assicurare che i funzionari più impor-

fini pubblici; ma da ciò non discende la tanti dello Stato operino al «servizio della

necessaria applicazione di uno specifico Nazione» (art. 98 cost.). Anche in questi

regime fondato sugli istituti generali del casi, peraltro, il regime pubblicistico non è

diritto amministrativo, concepiti in ter- impermeabile a principi e regole civilistici

mini contrapposti a quelli del diritto pri- (ad esempio, in materia di prestazioni

vato. Di conseguenza, la funzionalizza- delle parti). Il secondo regime, ora dive-

zione opera con intensità e tecniche giuri- nuto generale, è, invece, privatistico, per-

diche differenziate. ché fondato su istituti e norme del codice

Nell’organizzazione amministrativa, i civile (art. 2, d.lg. n. 165/2001). La disci-

ministeri e gli enti strumentali convivono plina, però, è, per alcuni versi, speciale, a

con modelli privatistici, come la società garanzia di determinati interessi pubblici

per azioni. I fini pubblici, pertanto, assu- e privati (l’esempio più importante ri-

mono rilevanza in modi diversi. Nel guarda la regola dell’accesso mediante

primo caso, la vigilanza dello Stato si concorso).

esercita attraverso controlli puntuali (ad Anche i beni pubblici sono retti da

esempio di approvazione o di annulla- regimi diversi. Vi è un regime pubblici-

mento successivo di singoli atti), ovvero stico, con regole derogatorie, quali l’ina-

con interventi diretti sugli organi (fino al lienabilità e l’indisponibilità, riservato ai

loro commissariamento). Nel secondo beni demaniali e del patrimonio indispo-

caso, invece, le modalità di perseguimento nibile (art. 823 ss. c.c.). Si intende cosı̀ as-

dei fini pubblici sono oggetto soprattutto sicurare nel modo più ampio l’interesse

di indirizzi e verifiche di carattere gene- pubblico e collettivo all’uso di determi-

v

rale. E difficile, peraltro, tracciare una di- nati beni. Si tratta, peraltro, di un regime

stinzione netta tra i due tipi di istituti. sempre più eroso dalla penetrazione di

Molti enti pubblici, infatti, sono soggetti a istituti e regole privatistici. Si pensi al

regole di diritto privato, nel presupposto conferimento di tali beni a enti pubblici

che queste consentano la cura dell’inte- economici (come l’Agenzia del demanio)

resse pubblico in modo più adeguato: ciò, o, addirittura, di diritto privato (come la

nella legislazione recente (si pensi ai casi Patrimonio dello Stato s.p.a.). Questi sog-

delle agenzie amministrative, di cui al getti, fermo restando il nucleo fondamen-

d.lg. 30 luglio 1999, n. 300, modificato dal tale del regime demaniale, costituito dalla

d.lg. 3 luglio 2003, n. 173, o delle aziende destinazione dei beni a fini pubblici e col-

sanitarie locali, di cui al d.lg. 30 dicembre lettivi, possono procedere a operazioni di

1992, n. 502, cosı̀ come modificato dal valorizzazione e persino di alienazione (l.

d.lg. 19 giugno 1999, n. 229), vale anche 15 giugno 2002, n. 112). Per i beni del pa-

per le norme di organizzazione interna. trimonio disponibile, infine, di norma si

Le società per azioni derivanti dalla tra- applica integralmente il regime privati-

sformazione degli enti pubblici o istituite stico (art. 828, co. 1, c.c.).

per legge, a loro volta, sono sottoposte a Il ragionamento sulla necessaria fun-

una disciplina derogatoria, diretta ad assi- zionalizzazione e sulle sue diverse tecni-

curare, anche se in forme attenuate, che riguarda anche l’attività amministra-

l’orientamento a fini pubblici: regole spe- tiva. Questa persegue i fini determinati

ciali ne governano la costituzione, l’indivi- dalla legge; è sottoposta a determinati

duazione dello scopo sociale e le modalità principi, a cominciare da quelli costituzio-

del suo perseguimento, la composizione nali di imparzialità e buon andamento; è,

2634 FUNZIONI AMMINISTRATIVE

in via generale, procedimentalizzata e sot- mini, la valutazione dei profili funzionali

toposta a controlli. Bisogna però distin- è riferita a insiemi di vicende o a risultati,

guere le varie modalità in cui ciò avviene intermedi e finali, non ai singoli atti, che,

(I.1), II, p. 12 ss., tutta

[per M.S. G a differenza dei provvedimenti, non sono

IANNINI

l’attività delle pubbliche amministrazioni sindacabili in termini di legittimità. Si

è, in linea di principio, funzione, ma «nelle conferma, cosı̀, la pluralità delle tecniche

diverse maniere e intensità stabilite dalle di funzionalizzazione dell’amministra-

norme»]. zione.

A volte, l’attività amministrativa si

svolge secondo una sequenza tipicamente

pubblicistica: si avvia un procedimento 5. Il regime funzionale delle attività

che si conclude con l’emanazione di un amministrative dei privati. — Se l’ammi-

provvedimento (anche se questo può es- nistrazione, in quanto orientata al perse-

sere sostituito o determinato nel conte- guimento di fini pubblici, è funzione, nel

nuto da accordi retti dal diritto privato). senso e nei limiti appena precisati, ci si

La deviazione dell’atto rispetto al suo può chiedere se tale carattere debba pre-

fine è causa di illegittimità dello stesso e dicarsi anche per i soggetti privati chia-

può condurre all’annullamento del prov- mati a svolgere attività amministrative. Il

vedimento da parte del giudice (o della fenomeno non è affatto nuovo, come di-

stessa amministrazione in sede di autotu- mostra l’antico ricorso alle nozioni di mu-

tela). La funzionalizzazione è cosı̀ garan- e di organo indiretto e l’uso di espres-

nus

tita nel modo più intenso, anche in rela- sioni come «esercizio privato di funzioni e

zione agli elementi puntuali dell’agire am- (V.1)]. Al di

servizi pubblici» [G. Z

ANOBINI

ministrativo. Proprio il farsi del potere in là delle figure speciali da tempo previste

atto nel corso di un procedimento, anzi, dalla legge (si pensi ai compiti dei notai),

esprimerebbe l’idea della funzione nel si- il fenomeno, negli ultimi anni, ha cono-

-

gnificato tecnico del termine [F. B sciuto un notevole sviluppo, a seguito dei

ENVE

(IV.3)]. La deviazione dell’atto ri- processi di privatizzazione e di esternaliz-

NUTI

spetto al suo fine, in questa prospettiva, zazione.

costituisce il «vizio della funzione» [F. Questi, spesso, sono accompagnati

(IV.2)].

B dall’introduzione di appositi strumenti re-

ENVENUTI

Altre volte, invece, l’attività ammini- golativi e di controllo (si pensi al sistema

strativa si svolge tramite contratti. In tale di regolazione dei servizi di pubblica uti-

prospettiva, anzi, l’art. 1, co. 1 l. 7 ago- lità previsto dalla l. 14 novembre 1995, n.

bis,

sto 1990, n. 241 (cosı̀ come modificata 481; oppure a quello di vigilanza sugli or-

dalla l. 11 febbraio 2005, n. 15), stabilisce ganismi privati di attestazione dei requi-

che «la pubblica amministrazione, nel- siti per la partecipazione agli appalti pub-

l’adozione di atti di natura non autorita- blici, disciplinato dalla l. 11 febbraio 1994,

tiva, agisce secondo le norme di diritto n. 109, e dal d.P.R. 25 gennaio 2000, n. 34).

privato salvo che la legge disponga diver- A volte, poi, il legislatore, comunitario e

samente». In questi casi, il perseguimento nazionale, prevede espressamente l’esten-

dei fini stabiliti dalla legge e il rispetto dei sione di singole discipline pubbliche a

principi dell’azione amministrativa sono soggetti privati: ad esempio, la normativa

assicurati con strumenti diversi. Da un in materia di procedure di aggiudicazione

lato, vi sono procedimenti amministrativi degli appalti pubblici si applica anche a

diretti alla definizione dell’operazione persone giuridiche private definibili come

contrattuale e alla scelta concorsuale del organismi di diritto pubblico (art. 2, d.lg.

contraente. Dall’altro, vi è un apprezza- 17 marzo 1995, n. 157; art. 2, d.lg. 17

mento successivo dell’attività comples- marzo 1995, n. 158); il diritto di accesso ai

siva, attraverso meccanismi propri e di- documenti amministrativi si esercita nei

versi da quelli fondati sul giudizio di legit- confronti non soltanto delle pubbliche

timità-liceità dell’elemento puntuale (dai amministrazioni ma anche dei gestori di

controlli di risultato alla valutazione della pubblici servizi e dei soggetti privati che

responsabilità dirigenziale). Nell’attività svolgono attività di interesse pubblico

amministrativa per contratti, in altri ter- (art. 22 e 23, l. n. 241/1990). I terzi (le im-

2635


PAGINE

11

PESO

273.94 KB

AUTORE

Atreyu

PUBBLICATO

+1 anno fa


DESCRIZIONE DISPENSA

Dispensa per il corso di Analisi economica del diritto del Prof. Giulio Napolitano. Trattasi della definizione della voce giuridica "funzioni amministrative" all'interno della quale sono trattati i seguenti argomenti: funzione amministrativa e separazione dei poteri, funzione e servizio, l'amministrazione come funzione, il regime funzionale delle attività amministrative dei privati, l’analisi giuridica delle funzioni amministrative, i criteri di distribuzione delle
funzioni amministrative.


DETTAGLI
Corso di laurea: Corso di laurea magistrale in politiche pubbliche
SSD:
A.A.: 2011-2012

I contenuti di questa pagina costituiscono rielaborazioni personali del Publisher Atreyu di informazioni apprese con la frequenza delle lezioni di Analisi economica del diritto e studio autonomo di eventuali libri di riferimento in preparazione dell'esame finale o della tesi. Non devono intendersi come materiale ufficiale dell'università Roma Tre - Uniroma3 o del prof Napolitano Giulio.

Acquista con carta o conto PayPal

Scarica il file tutte le volte che vuoi

Paga con un conto PayPal per usufruire della garanzia Soddisfatto o rimborsato

Recensioni
Ti è piaciuto questo appunto? Valutalo!

Altri appunti di Analisi economica del diritto

Tutela dell'ambiente attraverso il mercato
Dispensa
Attività amministrativa e diritto privato
Dispensa
Diritto pubblico dei mercati
Dispensa
Analisi economica del processo amministrativo
Dispensa