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Fondo di riqualificazione urbana - C. Cost. n. 16/04

Questa dispensa si riferisce alle lezioni di Diritto degli Enti Locali, tenute dalla Prof. ssa Luisa Torchia nell'anno accademico 2011.
In questo documento si riporta il testo della sentenza n. 16 del 2004 della Corte Costituzionale. Oggetto della pronuncia era la dichiarazione... Vedi di più

Esame di Diritto degli Enti Locali docente Prof. L. Torchia

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diverse tipologie di intervento, da una dimensione tale da incidere sulla riorganizzazione

urbana e dal possibile concorso di più operatori e risorse finanziarie pubblici e privati. Il

contributo statale alla realizzazione dei programmi integrati faceva carico ai fondi per i

programmi di edilizia agevolata di cui all'art. 4-bis del decreto legge 12 settembre 1983,

n. 462 (convertito, con modificazioni, dalla legge 10 novembre 1983, n. 637). A tali

programmi si riferisce la sentenza n. 393 del 1992 di questa Corte, che dichiarò

l'illegittimità costituzionale dei commi 3, 4, 5, 6 e 7 dell'articolo 16 della legge n. 179 del

1992, per violazione delle competenze regionali in materia urbanistica e di edilizia

residenziale pubblica. Dopo le modifiche apportate alla legge n. 179 del 1992 del decreto

legge 5 ottobre 1993, n. 398, convertito, con modificazioni, dalla legge 4 dicembre 1993,

n. 493, il finanziamento di "programmi di riqualificazione urbana" fu disposto ai sensi

del decreto del Ministro dei lavori pubblici 21 dicembre 1994, successivamente più volte

modificato e integrato con altri decreti ministeriali.

L'articolo 11 del decreto legge n. 398 del 1993 prevedeva a sua volta dei "programmi di

recupero urbano" che godevano di contributo statale.

L'articolo 54, comma 1, lettera e, del d.lgs. 31 marzo 1998, n. 112, ha mantenuto in capo

allo Stato le sole funzioni relative "alla promozione di programmi innovativi in ambito

urbano che implichino un intervento coordinato da parte di diverse amministrazioni dello

Stato". Il decreto del Ministro dei lavori pubblici 8 ottobre 1998 ha disposto la

destinazione delle somme non utilizzate per i programmi di riqualificazione urbana alla

promozione, alla partecipazione e alla realizzazione di programmi innovativi in ambito

urbano denominati "programmi di riqualificazione urbana e di sviluppo sostenibile del

territorio". Un conflitto di attribuzioni sollevato, in relazione a detto decreto, dalla

Regione Veneto (sempre in riferimento alla disciplina costituzionale anteriore alla

riforma di cui alla legge costituzionale n. 3 del 2001), è stato dichiarato inammissibile da

questa Corte con la sentenza n. 507 del 2002.

4. - La presente questione di legittimità costituzionale deve invece essere esaminata e

decisa alla stregua del nuovo Titolo V della parte seconda della Costituzione.

Rilevano a questo proposito, da un lato, i nuovi principi relativi alla attribuzione delle

funzioni legislative a Stato e Regioni, e delle funzioni amministrative a Comuni, altri

enti locali, Regioni e Stato; dall'altro lato i nuovi principi in tema di autonomia

finanziaria delle Regioni e degli enti locali. Per quanto attiene alle funzioni

amministrative, la legge statale non è più competente a determinare "le funzioni" dei

Comuni e delle Province, ne' ad attribuire loro le funzioni "di interesse esclusivamente

locale" nelle materie di competenza regionale, come accadeva alla stregua degli articoli

128 e 118, primo comma, del vecchio testo, ma solo a disciplinare le "funzioni

fondamentali" degli enti locali territoriali (articolo 117, secondo comma, lettera p). Per il

resto, il legislatore statale può dettare norme nelle sole materie di competenza esclusiva

elencate nell'articolo 117, secondo comma, e principi fondamentali in quelle di

competenza concorrente elencate nell'articolo 117, terzo comma.

Sul piano finanziario, in base al nuovo articolo 119, gli enti locali e le Regioni hanno

"autonomia finanziaria di entrata e di spesa" (primo comma) e godono di "risorse

autonome" (secondo comma). Tributi ed entrate proprie, da essi stessi stabiliti secondo i

principi di coordinamento della finanza pubblica, compartecipazioni al gettito di tributi

statali riscossi sul loro territorio, e accesso ad un fondo perequativo per i territori con

minore capacità fiscale, da utilizzarsi "senza vincoli di destinazione", sono le risorse che

debbono consentire a Regioni ed enti locali di "finanziare integralmente le funzioni

pubbliche loro attribuite" (secondo, terzo e quarto comma). Per il resto, è prevista solo la

possibilità che lo Stato destini risorse aggiuntive ed effettui interventi finanziari speciali

"in favore di determinati Comuni, Province, Città metropolitane e Regioni" per gli scopi

indicati, o "diversi dal normale esercizio delle loro funzioni" (quinto comma).

5. - In questo contesto, non possono trovare oggi spazio interventi finanziari diretti dello

Stato a favore dei Comuni, vincolati nella destinazione, per normali attività e compiti di

competenza di questi ultimi, fuori dall'ambito dell'attuazione di discipline dettate dalla

legge statale nelle materie di propria competenza, o della disciplina degli speciali

interventi finanziari in favore di determinati Comuni, ai sensi del nuovo articolo 119,

quinto comma. Soprattutto non sono ammissibili siffatte forme di intervento nell'ambito

di materie e funzioni la cui disciplina spetta invece alla legge regionale, pur

eventualmente nel rispetto (quanto alle competenze concorrenti) dei principi

fondamentali della legge dello Stato.

Gli interventi speciali previsti dall'articolo 119, quinto comma, a loro volta, non solo

debbono essere aggiuntivi rispetto al finanziamento integrale (articolo 119, quarto

comma) delle funzioni spettanti ai Comuni o agli altri enti, e riferirsi alle finalità di

perequazione e di garanzia enunciate nella norma costituzionale, o comunque a scopi

diversi dal normale esercizio delle funzioni, ma debbono essere indirizzati a determinati

Comuni o categorie di Comuni (o Province, Città metropolitane, Regioni). L'esigenza di

rispettare il riparto costituzionale delle competenze legislative fra Stato e Regioni

comporta altresì che, quando tali finanziamenti riguardino ambiti di competenza delle

Regioni, queste siano chiamate ad esercitare compiti di programmazione e di riparto dei

fondi all'interno del proprio territorio.

Ove non fossero osservati tali limiti e criteri, il ricorso a finanziamenti ad hoc

rischierebbe di divenire uno strumento indiretto ma pervasivo di ingerenza dello Stato

nell'esercizio delle funzioni degli enti locali, e di sovrapposizione di politiche e di

indirizzi governati centralmente a quelli legittimamente decisi dalle Regioni negli ambiti

materiali di propria competenza.

6. - La norma impugnata non rispetta i criteri ed i limiti ora indicati. Essa istituisce

infatti un Fondo per il finanziamento di interventi comunali definiti in modo alquanto

generico, come diretti allo "sviluppo e riqualificazione del territorio" o alla

"riqualificazione urbana dei comuni". Finalità la cui genericità è resa evidente dal fatto

che ogni intervento sul territorio può di per sè essere presentato come volto allo

"sviluppo" o alla "riqualificazione" del territorio medesimo. E del resto lo schema di

decreto sottoposto dal Ministero dell'interno alla Conferenza Stato-città per l'attuazione

della norma in questione (e non tradottosi finora in un provvedimento approvato),

prevede che possono essere concessi i finanziamenti, nella misura dal 20 al 50 per cento

della spesa complessiva, per la "progettazione e realizzazione di opere pubbliche" e per

"istituzione, incremento e miglioramento di servizi pubblici" (articolo 2); e,

nell'elencare, all'articolo 3, i tipi di interventi ammissibili al finanziamento per i tre

settori (essi stessi comprensivi pressoché della totalità dei compiti dei Comuni) dei

"servizi a rete", dei "trasporti e telecomunicazioni" e dei "servizi alla collettivita", indica

praticamente tutto l'universo degli interventi, dei servizi e delle infrastrutture comunali:

dagli impianti relativi ad acqua, fognatura, depurazione, gas, smaltimento dei rifiuti, ai

servizi e alle infrastrutture di trasporto e mobilita, alle infrastrutture di ogni genere

(scolastiche, di assistenza, di tempo libero), agli interventi "destinati a stimolare

l'aggregazione sociale" o di "risanamento e restauro ambientale".

È palese come si sia in presenza semplicemente di uno

strumento di finanziamento, fra l'altro sempre solo parziale, di normali opere e servizi

comunali, cui possono accedere tutti i Comuni, salva la sola riserva di una quota non

inferiore all'85 per cento del Fondo a favore di Comuni piccoli e medio-piccoli (con

meno di 40.000 abitanti) situati nelle Regioni meridionali (nonché in Abruzzo e in

Molise) o in altri territori svantaggiati in termini di occupazione.

Uno strumento di finanziamento che non può in alcun modo configurarsi come

appartenente alla sfera degli "interventi speciali" di cui al quinto comma dell'articolo 119

della Costituzione, sia perché non risulta alcuna specifica finalità qualificante degli

stessi, diversa dal "normale esercizio" delle funzioni dei Comuni (cui spetta sviluppare e

riqualificare il proprio territorio), sia perché esso è disposto in favore non già di

"determinati" Comuni, ma della generalità degli enti, sia pure con un criterio di

preferenza a favore di Comuni di dimensioni date, situati in alcune aree del paese,

individuate a loro volta con un criterio assai generico.

D'altra parte la "riqualificazione urbana" dei Comuni rappresenta una finalità non

riconducibile a materie o compiti di competenza esclusiva dello Stato, e riconducibile

invece a materie e ambiti di competenza concorrente (a partire dal "governo del

territorio") o "residuale" delle Regioni. La norma impugnata non prevede peraltro alcun

ruolo delle Regioni volta a volta interessate nella attribuzione dei finanziamenti, mentre

si limita a chiamare la Conferenza Stato-città ed autonomie locali (nemmeno la

Conferenza Stato-Regioni o la Conferenza unificata) ad esprimere un parere sul

regolamento di attuazione, restando oscuro e sostanzialmente privo di portata normativa

il generico richiamo ("resta fermo") alle disposizioni del d.lgs. n. 281 del 1997. In

definitiva l'intervento in questione si atteggia come prosecuzione di una pratica di

trasferimento diretto di risorse dal bilancio dello Stato ai Comuni per scopi determinati

dalla legge statale, in base a criteri stabiliti, nell'ambito della stessa legge,

dall'amministrazione dello Stato: pratica che ha trovato nel passato frequente impiego,

sulla base della premessa per cui la finanza locale era materia rimessa alla legislazione

statale e alla gestione amministrativa del Ministero dell'interno (al quale,

significativamente, la norma impugnata attribuisce il compito di disporre dei

finanziamenti in questione), ma che oggi risulta del tutto estranea al quadro

costituzionale delineato dal nuovo articolo 119 della Costituzione.

È ben vero che, per quanto riguarda l'assetto dei tributi locali, l'attuazione di tale norma

costituzionale richiede il preventivo intervento del legislatore statale, che detti principi e

regole di coordinamento della finanza pubblica e del sistema tributario, non potendosi

ammettere, in mancanza di cio, l'emanazione di discipline autonome delle singole

Regioni o dei singoli enti locali (cfr. sentenze n. 296, n. 297 e n. 311 del 2003). Ma ciò

non vale, invece, per quanto riguarda la disciplina della spesa e il trasferimento di risorse

dal bilancio statale: in questo campo, fin d'ora lo Stato può e deve agire in conformità al

nuovo riparto di competenze e alle nuove regole, disponendo i trasferimenti senza

vincoli di destinazione specifica, o, se del caso, passando attraverso il filtro dei


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Atreyu

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DESCRIZIONE DISPENSA

Questa dispensa si riferisce alle lezioni di Diritto degli Enti Locali, tenute dalla Prof. ssa Luisa Torchia nell'anno accademico 2011.
In questo documento si riporta il testo della sentenza n. 16 del 2004 della Corte Costituzionale. Oggetto della pronuncia era la dichiarazione di illegittimità costituzionale dell'art. 25 della l. 448/01 che istituiva presso il Ministero dell'Interno un Fondo per la riqualificazione urbana dei comuni.


DETTAGLI
Corso di laurea: Corso di laurea magistrale in giurisprudenza
SSD:
A.A.: 2011-2012

I contenuti di questa pagina costituiscono rielaborazioni personali del Publisher Atreyu di informazioni apprese con la frequenza delle lezioni di Diritto degli Enti Locali e studio autonomo di eventuali libri di riferimento in preparazione dell'esame finale o della tesi. Non devono intendersi come materiale ufficiale dell'università Roma Tre - Uniroma3 o del prof Torchia Luisa.

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