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Enti locali - Sentenza Corte Costituzionale 372/2004

Materiale didattico per il corso di Diritto degli Enti Locali e dei servizi pubblici della Prof.ssa Francesca Di Lascio. Trattasi della sentenza della Corte Costituzionale n. 372 del 2004 sulla potestà regolamentare degli enti locali. In particolare, la Corte ha respinto il ricorso di incostituzionalità... Vedi di più

Esame di Diritto degli enti locali e dei servizi pubblici docente Prof. F. Di Lascio

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D'altra parte, tali proclamazioni di obiettivi e di impegni non possono certo essere assimilate

alle c.d. norme programmatiche della Costituzione, alle quali, per il loro valore di principio, sono

stati generalmente riconosciuti non solo un valore programmatico nei confronti della futura

disciplina legislativa, ma soprattutto una funzione di integrazione e di interpretazione delle norme

vigenti. Qui però non siamo in presenza di Carte costituzionali, ma solo di fonti regionali “a

competenza riservata e specializzata”, cioè di statuti di autonomia, i quali, anche se

costituzionalmente garantiti, debbono comunque “essere in armonia con i precetti ed i principi tutti

ricavabili dalla Costituzione” (sentenza n. 196 del 2003).

Se dunque si accolgono le premesse già formulate sul carattere non prescrittivo e non

vincolante delle enunciazioni statutarie di questo tipo, ne deriva che esse esplicano una funzione,

per così dire, di natura culturale o anche politica, ma certo non normativa. Nel caso in esame,

enunciazioni siffatte si rinvengono nei diversi commi –tra cui in particolare quelli censurati- degli

artt. 3 e 4 che non comportano né alcuna violazione, né alcuna rivendicazione di competenze

costituzionalmente attribuite allo Stato e neppure fondano esercizio di poteri regionali. È quindi

inammissibile il ricorso governativo avverso le impugnate proposizioni dei predetti articoli, per la

loro carenza di idoneità lesiva.

Pertanto vanno dichiarate inammissibili le questioni di legittimità costituzionale delle seguenti

disposizioni dello statuto della Regione Toscana: art. 3, comma 6, secondo il quale «la Regione

promuove, nel rispetto dei principi costituzionali, l'estensione del diritto di voto agli immigrati»; art.

4 comma 1, lettera h), il quale dispone che la Regione persegue, tra le finalità prioritarie, «il

riconoscimento delle altre forme di convivenza»; art. 4 comma 1, lettere l) e m), che,

rispettivamente, stabiliscono quali finalità prioritarie della Regione «il rispetto dell'equilibrio

ecologico, la tutela dell'ambiente e del patrimonio culturale, la conservazione della biodiversità, la

promozione della cultura del rispetto degli animali», nonché «la tutela e la valorizzazione del

patrimonio storico artistico e paesaggistico»; art. 4 comma 1, lettere n), o) e p), che stabiliscono,

quali finalità prioritarie della Regione, «la promozione dello sviluppo economico e di un contesto

favorevole alla competitività delle imprese, basato sull'innovazione, la ricerca e la formazione, nel

rispetto dei principi di coesione sociale e di sostenibilità dell'ambiente», «la valorizzazione della

libertà di iniziativa economica pubblica e privata, del ruolo e della responsabilità sociale delle

imprese», «la promozione della cooperazione come strumento di democrazia economica e di

sviluppo sociale, favorendone il potenziamento con i mezzi più idonei».

3. — Tutto ciò premesso, in punto di merito occorre esaminare per prima la censura relativa

all'art. 32, comma 2 dello statuto, nella parte in cui stabilisce che “il programma di governo è

approvato entro 10 giorni dalla sua illustrazione”, in quanto, secondo il ricorrente, la predetta

approvazione instaurerebbe irragionevolmente, in violazione degli artt. 3 e 122, quinto comma,

della Costituzione, tra Presidente e Consiglio regionale un rapporto diverso rispetto a quello che

dovrebbe conseguire all'elezione a suffragio universale e diretto.

La questione non è fondata.

La formazione della Giunta regionale toscana si svolge secondo il seguente schema

procedimentale: 1) il presidente della giunta entra direttamente in carica all'atto della

proclamazione; 2) l'illustrazione del programma e la designazione dei componenti della giunta

avvengono nella prima seduta del consiglio; 3) l'approvazione del programma avviene entro 10

giorni dalla sua illustrazione, ma il presidente nomina “comunque”, decorso lo stesso termine, i

componenti la giunta.

In questo quadro, la previsione dell'approvazione consiliare del programma di governo non

appare affatto incoerente rispetto allo schema elettorale “normale” accolto dall'art. 122, quinto

comma, della Costituzione, giacché la eventuale mancata approvazione consiliare può avere solo

rilievo politico, ma non determina alcun effetto giuridicamente rilevante sulla permanenza in carica

del Presidente, della giunta, ovvero sulla composizione di questa ultima. Non si può peraltro

escludere che a questa situazione possano seguire, ai sensi dell'art. 33 dello statuto, la approvazione

di una mozione di sfiducia o anche le dimissioni spontanee del presidente, ma in entrambe le ipotesi

si verifica lo scioglimento anticipato del consiglio, nel pieno rispetto del vincolo costituzionale del

simul stabunt simul cadent (cfr. sentenze n. 304 del 2002 e n. 2 del 2004), il quale, oltre ad essere

un profilo caratterizzante questo assetto di governo, è indice della maggiore forza politica del

Presidente, conseguente alla sua elezione a suffragio universale e diretto. Sotto questo profilo

quindi la norma denunciata non introduce alcuna significativa variazione rispetto alla forma di

governo “normale” prefigurata in Costituzione.

4. — Una seconda censura ha ad oggetto l'art. 54, commi 1 e 3, dello statuto nelle parti in cui

rispettivamente prevedono il diritto di accesso ai documenti amministrativi regionali senza obbligo

di motivazione ed escludono l'obbligo di motivazione degli atti amministrativi “meramente

esecutivi”. Secondo il ricorrente, infatti, tali norme violerebbero i principi di buon andamento

dell'Amministrazione, di tutela giurisdizionale dei diritti e degli interessi legittimi, oltre che di

eguaglianza.

Le questioni non sono fondate.

La disposizione che stabilisce il diritto di accesso, senza obbligo di motivazione, ai documenti

amministrativi si conforma al principio costituzionale di imparzialità e di trasparenza dell'azione

amministrativa ed è altresì del tutto coerente con l'evoluzione del diritto comunitario. Inoltre va

considerato che la norma in esame, in quanto attinente ai principi fondamentali di organizzazione e

di funzionamento della Regione, rientra strettamente tra gli oggetti di disciplina statutaria e che

anche nella legislazione statale, ad esempio in materia di tutela ambientale, sono previste ipotesi di

accesso ai documenti amministrativi senza obbligo di motivazione.

In ogni caso va sottolineato che il comma 1 della disposizione in esame, contenendo un

esplicito riferimento al rispetto degli interessi costituzionalmente tutelati ed a modi di disciplina

previsti dalla legge, deve essere interpretato nel senso che la emananda legge di attuazione dovrà

farsi carico di prefigurare un procedimento che, nell'assicurare la trasparenza e l'imparzialità

dell'azione amministrativa, preveda, oltre ad ipotesi di esclusione dell'ostensibilità di documenti

amministrativi per ragioni di tutela di situazioni costituzionalmente garantite, anche criteri e modi in

base ai quali l'interesse personale e concreto del richiedente si contempera con l'interesse pubblico

al buon andamento dell'Amministrazione, nonché con l'esigenza di non vanificare in concreto la

tutela giurisdizionale delle posizioni di eventuali soggetti terzi interessati.

Parimenti infondata è la questione di costituzionalità del terzo comma dello stesso articolo,

giacché negli atti amministrativi che non abbiano natura provvedimentale in quanto “meramente

esecutivi”, ai fini della motivazione è ritenuto sufficiente dalla prevalente giurisprudenza il

semplice richiamo, nelle premesse dell'atto, ai presupposti di fatto ed alle disposizioni di legge da

applicare, la cui enunciazione rende pienamente comprensibili le ragioni dell'atto stesso.

5. — Un'altra censura riguarda l'art. 63, comma 2, dello statuto, nella parte in cui prevede che

l'organizzazione delle funzioni amministrative conferite agli enti locali, nei casi in cui risultino

specifiche esigenze unitarie, possa essere disciplinata con legge regionale per assicurare requisiti

essenziali di uniformità. La predetta norma, secondo il ricorrente, lederebbe la riserva di potestà

regolamentare attribuita dall'art. 117, sesto comma, della Costituzione agli enti locali,

“espropriandoli”, in violazione anche degli artt. 118 e 114 della Costituzione e del principio di leale

collaborazione, del potere di regolamentare organizzazione e svolgimento delle funzioni loro

conferite dalla legge regionale.

La questione non è fondata.

L'art. 63, comma 2, in esame, che conferisce alla legge regionale la facoltà di disciplinare

organizzazione e svolgimento delle funzioni degli enti locali nei “casi in cui risultino specifiche

esigenze unitarie”, fa evidente riferimento alle varie ipotesi di applicazione del principio di

sussidiarietà previste dalla Costituzione. Si tratta cioè di una deroga rispetto al criterio generale

accolto dal comma 1 dello stesso articolo, il quale riserva alla potestà regolamentare degli enti locali

la disciplina dell'organizzazione e dello svolgimento delle funzioni conferite. Ma tale deroga si

inserisce nell'ambito della previsione del sesto comma dell'art. 117, come attuato dall'art. 4, comma

4, della legge n. 131 del 2003, secondo cui la potestà regolamentare dell'ente locale in materia di

organizzazione e svolgimento delle funzioni si esplica nell'ambito delle leggi statali e regionali, che

ne assicurano i requisiti minimi di uniformità.

La previsione statutaria di un regime di riserva assoluta di legge regionale anziché relativa è

infatti ammissibile purché sia limitata, per non comprimere eccessivamente l'autonomia degli enti

locali, ai soli casi di sussistenza di “specifiche esigenze unitarie”, che possano giustificare, nel

rispetto dei principi indicati dall'art. 118, primo comma, della Costituzione, la disciplina legislativa

regionale dell'organizzazione e svolgimento delle funzioni “conferite”. Negando tale facoltà si

perverrebbe, infatti, all'assurda conclusione che, al fine di evitare la compromissione di precisi

interessi unitari che postulano il compimento di determinate attività in modo sostanzialmente

uniforme, il legislatore regionale non avrebbe altra scelta che allocare le funzioni in questione ad un

livello di governo più comprensivo, assicurandone così l'esercizio unitario. Il che sarebbe

chiaramente sproporzionato rispetto al fine da raggiungere e contrastante con lo stesso principio di

sussidiarietà (cfr. sentenze nn. 43, 69, 112 e 172 del 2004).

Dovendosi in tal modo interpretare la norma denunciata, la questione è infondata.

6. — Un'ulteriore censura concerne l'art. 64, comma 2, dello statuto, nella parte in cui prevede

che “la legge disciplina, limitatamente ai profili coperti da riserva di legge, i tributi propri degli enti

locali, salva la potestà degli enti di istituirli”. Secondo il ricorrente la norma violerebbe l'art. 119

della Costituzione, in quanto prevederebbe in materia un rapporto tra fonti normative “che è invece

solo uno di quelli possibili, costituzionalmente rimessi alle valutazioni ed alle scelte del legislatore

nazionale nel momento in cui darà attuazione all'art. 119 della Costituzione”.

La questione non è fondata.

La norma statutaria in esame riguarda il complesso tema dell'autonomia tributaria degli enti

locali nel quadro della nuova disciplina prevista dall'art. 119 della Costituzione, in relazione alla

quale pare opportuno riferirsi alla sentenza di questa Corte n. 37 del 2004. Secondo questa

decisione, in considerazione della riserva di legge prevista dall'art. 23 della Costituzione, che

comporta la necessità di disciplinare a livello legislativo almeno gli aspetti fondamentali

dell'imposizione, ed in considerazione anche del fatto che gli enti locali sub-regionali non sono

titolari di potestà legislativa, deve essere definito, da un lato, l'ambito di esplicazione della potestà

regolamentare di questi enti e, dall'altro lato, il rapporto tra legislazione statale e legislazione

regionale per quanto attiene alla disciplina di grado primario dei tributi locali. Al riguardo, sempre

secondo la citata sentenza, si possono «in astratto concepire situazioni di disciplina normativa sia a

tre livelli (legislativa statale, legislativa regionale e regolamentare locale), sia a due soli livelli

(statale e locale, ovvero regionale e locale)».

Il modello seguito dalla disposizione citata è evidentemente quello a “due livelli”, cioè una

disciplina normativa dei tributi propri degli enti locali risultante dal concorso di fonti primarie

regionali e secondarie locali. Un ragionevole criterio di riparto tra questi due tipi di fonti deve

attribuire alla fonte regionale la definizione dell'ambito di autonomia entro cui la fonte secondaria

dell'ente sub-regionale può esercitare liberamente il proprio potere di autodeterminazione del

tributo. In ogni caso, la norma censurata deve essere interpretata nel senso che, in base all'art. 119,

secondo comma, della Costituzione, la legge regionale ivi prevista deve comunque attenersi ai

principi fondamentali di coordinamento del sistema tributario appositamente dettati dalla

legislazione statale “quadro” o, in caso di inerzia del legislatore statale, a quelli comunque

desumibili dall'ordinamento. Proprio in questo senso, del resto, si é espressa questa Corte nella

citata sentenza n. 37 del 2004, sostenendo che il legislatore statale «dovrà non solo fissare i principi

cui i legislatori regionali dovranno attenersi, ma anche (…) definire gli spazi ed i limiti entro i quali

potrà esplicarsi la potestà impositiva, rispettivamente, di Stato, Regioni ed enti locali».

Così interpretata la disposizione denunciata non risulta sussistente il prospettato vizio di

legittimità costituzionale.

7. — Un'altra censura ha ad oggetto l'art. 70, comma 1, dello statuto, nella parte in cui prevede

che gli organi di governo ed il Consiglio regionale partecipano, nei modi previsti dalla legge, alla

formazione ed attuazione degli atti comunitari nelle materie di competenza regionale. Secondo il


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Atreyu

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+1 anno fa


DESCRIZIONE DISPENSA

Materiale didattico per il corso di Diritto degli Enti Locali e dei servizi pubblici della Prof.ssa Francesca Di Lascio. Trattasi della sentenza della Corte Costituzionale n. 372 del 2004 sulla potestà regolamentare degli enti locali. In particolare, la Corte ha respinto il ricorso di incostituzionalità nei confronti di alcuni commi dello Statuto della Regione Toscana in cui erano riconosciute forme di convivenza extra-matrimoniali, era attribuita alla Regione la facoltà di promuovere il voto degli immigrati, la tutela del paesaggio e del patrimonio artistico, lo sviluppo economico e la concorrenza.


DETTAGLI
Corso di laurea: Corso di laurea magistrale in politiche pubbliche
SSD:
A.A.: 2011-2012

I contenuti di questa pagina costituiscono rielaborazioni personali del Publisher Atreyu di informazioni apprese con la frequenza delle lezioni di Diritto degli enti locali e dei servizi pubblici e studio autonomo di eventuali libri di riferimento in preparazione dell'esame finale o della tesi. Non devono intendersi come materiale ufficiale dell'università Roma Tre - Uniroma3 o del prof Di Lascio Francesca.

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