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essenzialmente l’attività di coordinamento dell’uso del medesimo, e, quindi,

l’attività di pianificazione. Di conseguenza si era ritenuto che l’edilizia non

fosse ricompresa nel governo del territorio e come tale, non essendo

contemplata espressamente nel catalogo delle materie di cui all’art. 117, Cost.,

rientrasse nella potestà esclusiva regionale.

Peraltro detta interpretazione è stata disattesa dalla Corte costituzionale, la

quale si è preoccupata di precisare che nella nozione di governo del territorio

rientrano pure le materie tradizionali dell’urbanistica e dell’edilizia precisando

che: “i settori dell’urbanistica e dell’edilizia sono senz’altro

ascrivibili alla nuova competenza di tipo concorrente in

tema di “governo del territorio” ( così Corte cost. n.

196/2004; nello stesso senso vedi anche le sentenze n.

303/2003, n. 362/2003, n. 343/2005).

In questo modo, peraltro, la Corte costituzionale anziché aderire ad una

interpretazione restrittiva, ha proposto un’accezione estensiva, affermando che:

“la disciplina del governo del territorio deve essere

considerata “ben più ampia” dei profili tradizionalmente

appartenenti all’urbanistica e all’edilizia, in quanto

«comprensiva, in linea di principio, di tutto ciò che attiene

all’uso del territorio e alla localizzazione di impianti o

attività» e riconducibile, in definitiva, all’«insieme delle

norme che consentono di identificare e graduare gli

interessi in base ai quali possono essere regolati gli usi

ammissibili del territorio»” (così Corte cost., n. 383/2005;

v. pure n. 196/2004 e n. 362, n. 331, n. 307 e n. 303 del

2003).

In tal modo la nozione di governo del territorio tende a tracimare oltre

l’urbanistica, investendo ogni uso del territorio, con la necessità, tuttavia, di

dare una delimitazione alla medesima, in modo da non creare conflitti di

competenza. A tal fine, la Corte, per delimitare la nozione estensiva datane, ha

precisato che seppur il governo del territorio abbia un ambito oggettivo

assai esteso “l’ambito materiale cui ricondurre le

competenze relative ad attività che presentano una diretta

od indiretta rilevanza in termini di impatto territoriale, va

ricercato non secondo il criterio dell’elemento materiale

consistente nell’incidenza delle attività in questione sul

territorio, bensì attraverso la valutazione dell’elemento

funzionale, nel senso della individuazione degli interessi

pubblici sottesi allo svolgimento di quelle attività, rispetto

ai quali l’interesse riferibile al “governo del territorio” e le

connesse competenze non possono assumere carattere di

esclusività, dovendo armonizzarsi e coordinarsi con la

disciplina posta a tutela di tali interessi differenziati”

(Corte cost., n. 383/2005).

In altre parole per vedere se un dato settore rientri nel governo del territorio

non occorre guardare all’ambito materiale dell’intervento, ma avere un

approccio funzionale che tenga conto degli interessi coinvolti, per cui rientrerà

nel governo del territorio solo quell’interesse pubblico che abbia carattere di

esclusività, non avendo interferenze con altre competenze costituzionalmente

previste. La concezione funzionale di governo del territorio, peraltro, nei

termini così espressi non risulta di chiara e facile percezione, imponendo una

serie di circonlocuzioni logiche e verbali di non poco momento, tali da far

preferire, a che scrive, la concezione meno estesa, che ha perlomeno il dono

della chiarezza.

La conseguenza di quest’impostazione è che la materia “governo del territorio”

viene enucleata secondo un ragionamento si parte dalla

ad excludendum:

nozione ampia di governo del territorio, per cui astrattamente vi rientrano tutti

gli interventi legislativi riguardanti l’uso del territorio e le localizzazioni;

tuttavia da questo concetto vanno esclusi tutti quegli interventi che non

riguardano esclusivamente l’uso del territorio, ma che investono altri interessi

pubblici; per cui nel governo del territorio rientrano solo quegli interventi

concernenti esclusivamente l’uso del territorio senza interferire con altre

materie di legislazione esclusiva o concorrente. In base a questo ragionamento

sono stati inclusi nel governo del territorio l’urbanistica e l’edilizia, mentre da

questo novero è stata esclusa la localizzazione di impianti elettrici, investendo

altri interessi costituzionalmente rilevanti quali la produzione, trasporto e

distribuzione dell’energia elettrica.

Va da ultimo precisato che l’individuazione dell’esatto contorno del governo

del territorio non ha una mera valenza descrittiva, essendo, invece, foriera di

determinate conseguenze giuridiche. Difatti ai sensi dell’art. 117, Cost, il

governo del territorio rientra tra le materie di legislazione concorrente, con la

conseguenza che:

spetta “alle Regioni la potestà legislativa, salvo che per la

determinazione dei principi fondamentali, riservati alla

legislazione statale” (art. 117, 3° co., Cost.).

In altre parole la disciplina del governo del territorio è ripartita su due livelli

legislativi: allo stato spetta fissare, con legge, i principi fondamentali della

materia, che, poi, potranno essere dettagliati dalle leggi di ciascuna regione.

Questo sistema ripartito, come si avrà modo di evidenziare nel prosieguo,

caratterizza oggi il sistema delle fonti in materia urbanistica, dove, la disciplina

statale assume la forma di normativa di principi diretta nei confronti della

potestà legislativa regionale. Al termine di

2.g) Sistematica della stratificazione legislativa: la gerarchia tra piani.

questo lungo elenco di norme, il lettore (specie quello non abituato alla

“schizzofrenia” legislativa) si troverà sicuramente in un forte stato confusionale,

tanto forte da sentirsi smarrito in una sorta di “selva oscura” legislativa. Per

fugare questo senso di smarrimento cercheremo di fornire un criterio di lettura

che consenta da dare ad un corpo non organico una certa sistematicità. All’uopo

viene in soccorso il criterio della gerarchia dei piani, secondo il quale i piani che

insistono sui vari livelli territoriali sono tra loro gerarchicamente ordinati.

All’apice di tale sistema abbiamo il “piano paesistico” od il “piano urbanistico

territoriale a valenza paesaggistica”.

Il primo ha natura di piano vincolante, nel senso che contiene prescrizioni

direttamente nei confronti delle proprietà private. Il secondo, invece, ha

carattere misto, essendo sia un piano di direttive, che un piano vincolante. E’

vincolante per quanto concerne le prescrizioni paesaggistiche ed ambientali e le

localizzazioni regionali, mentre è un piano di direttive (cioè un piano che detta

indirizzi nei confronti delle province e dei comuni) per tutte quelle prescrizioni

diverse da quelle paesistiche.

Va, pure, evidenziato che detta distinzione dovrebbe sfumare con l’entrata in

vigore (prevista per il 2008) di una nuova tipologia di piano, ovvero quello

paesaggistico in cui saranno contenute sia previsione prescrittive per la

proprietà privata, sia la disciplina d’uso della medesima, che dovrà essere

specificata dagli strumenti sott’ordinati.

In sottordine ai piani regionali vi sono i p.t.c.p. che alla luce della normativa

nazionale attualmente vigente hanno il valore di piani di direttive (a valenza

soprattutto ambientale ed infrastrutturale) indirizzate nei confronti dei Comuni.

Infine al livello comunale abbiamo, innanzitutto, i p.r.g. che, da un lato, sono

sottoposti alle direttive ed alle prescrizioni dei piani sovraordinati e, dall’altro,

dettano (almeno secondo la concezione originaria fatta propria dalla legge urb.)

delle prescrizioni di carattere generale che, poi, devono essere attuate e

dettagliate dai piani attuativi.

Peraltro, come si è già visto, nella pratica i p.r.g. tendono con maggior

frequenza a porre prescrizioni direttamente vincolanti.

Infine vi sono i piani attuativi (p.p., piani di lottizzazione, etc.) che, da un canto,

sono sottoposti a tutti i vincoli e le direttive posti dai piani sovraordinati, e,

dall’altro, hanno la funzione di dettare prescrizioni concrete e dettagliate in

modo da vincolare le proprietà private.

Una volta delineata la gerarchia dei piani sembra, peraltro, opportuno

evidenziare le conseguenze derivanti da questa tipologia di stratificazione.

Come in tutti gli ordinamenti gerarchici si viene a creare tra i vari livelli

gerarchici un rapporto di sovra-sottordinazione, per cui chi è posto ad un

livello gerarchicamente superiore ha il potere di limitare l’azione del

sott’ordinato con prescrizioni e direttive. Il sott’ordinato, in virtù della sua

situazione di sudditanza, dovrà necessariamente seguire quanto impartito dal

superiore, pena l’irrogazioni di sanzioni. Nel caso della gerarchia dei piani detta

sanzione sarà l’illegittimità, con conseguente diniego di approvazione (in sede

di procedimento di approvazione) o annullamento (in via di autotutela o

giurisdizionale) della prescrizione del piano sott’ordinato non conforme a

quello sovraordinato. Come già si è visto in precedenza, uno degli

3) I vincoli alla proprietà privata.

aspetti più importanti connessi alla pianificazione è la possibilità di conformare

la proprietà privata imponendole dei vincoli di pubblico interesse. Più in

particolare la proprietà privata può essere sottoposta a vincoli conformativi o a

vincoli di tipo ablatorio. I vincoli di carattere conformativo, sono dettati al fine

di regolare l’uso della proprietà privata in modo da renderla compatibile con la

funzione sociale della medesima. A tale categoria appartengono i vincoli

paesaggistici, i vincoli ambientali, i vincoli idrogeologici, i vincoli diretti ed

indiretti cui sono sottoposti i beni culturali. In tali ipotesi il vincolo può

estendersi da un grado minimo ad un grado massimo: nell’ipotesi del grado

minimo (e dei gradi intermedi) la proprietà privata potrà essere edificata a

condizione del rispetto della disciplina vincolistica, mentre nel caso del grado

massimo, il vincolo comporterà l’inedificabilità del suolo. I vincoli di carattere

ablatorio, sono, invece, preordinati all’esproprio del bene per la realizzazione di

opere di pubblica utilità e come tali comportano il vincolo assoluto

d’inedificabilità.

Va altresì specificato che alcuni di questi vincoli sono posti tramite

provvedimenti amministrativi, mentre altri tramite i piani. Ad es., il vincolo sui

beni culturali e i vincoli su bellezze individue vengono apposti tramite

provvedimento amministrativo; invece, i vincoli sui beni ambientali e i vincoli

preordinati all’esproprio tramite i piani.

In questo quadro, si deve notare che il moderno legislatore accorda un favor

sempre più crescente all’apposizione dei vincoli mediante piani, in quanto

quest’ultimo modello presenta dei profili di garanzia e di efficienza di maggior

spessore. Difatti il primo modello (cioè, quello del vincolo per provvedimento)

risulta, da un lato, inefficiente, poichè manca la programmazione dello sviluppo

territoriale e, dall’altro, poco garantistico, in quanto sia l’atto di apposizione del

vincolo, che l’atto di rimozione sono ampiamente discrezionali. L’atto di

pianificazione, invece, consente, per un verso, la programmazione dello

sviluppo urbanistico e, dall’altro, elimina i margini di discrezionalità (e di

arbitrio), allorquando occorra verificare la conformità della richiesta di

permesso di costruire al piano. Pertanto nel nostro ordinamento si preferisce

apporre i vincoli di inedificabilità attraverso la pianificazione (si pensi ai vincoli

di p.r.g., il quale a sua volta deve recepire i vincoli del p.u.t., del piano del

parco, dei piani di bacino, etc.).

Peraltro, come retaggio storico, nel nostro ordinamento permangono anche i

vincoli apposti tramite provvedimento, quali il vincolo di bene culturale, il

vincolo sulle bellezze individue, etc.

Il fondamento della possibilità di apporre vincoli alla proprietà privata va

rinvenuto nell’art. 42, 2° co. della Costituzione, la quale stabilisce che:

“la proprietà privata è riconosciuta e garantita dalla

legge, che ne determina i modi di acquisto, di godimento

e i limiti allo scopo di assicurarne la funzione sociale e di

renderla accessibile a tutti”.

Quindi la pubblica amministrazione è abilitata, nei casi previsti dalla legge, a

porre vincoli alla proprietà privata per assicurare la funzione sociale della

proprietà privata. Peraltro la dottrina ha cercato di comprendere quale sia il

significato di funzione sociale, ovvero quale sia la funzione sociale che

giustifichi l’apposizione del vincolo: una parte della dottrina ritiene che tale

giudizio vada effettuato caso per caso, poiché la funzione sociale è un concetto

che può variare nei diversi periodi storici. Altri hanno, invece, sostenuto che la

funzione sociale sia una nozione oggettivamente individuabile, consistente

nella volontà del costituente di sottoporre la proprietà privata ad un giusto

procedimento: in altre parole si ritiene che la funzione sociale della proprietà

deve essere assicurata tramite procedimenti, che seguano la regola del due

nel limitare o vincolare la proprietà privata (c.d. proprietà

process

procedimento). In definitiva il procedimento è il modo d’essere della funzione

sociale. E’ quindi il principio del giusto procedimento ad assicurare la funzione

sociale della proprietà. Resta, tuttavia, da vedere in cosa consista il giusto

procedimento. Come è stato ben spiegato il procedimento è la forma della

funzione, in cui i destinatari del potere, da un lato, devono essere ascoltati e

devono avere il diritto a conoscere gli atti dell’istruttoria (c.d. principio del

contraddittorio) e, dall’altro, devono conoscere le motivazioni su cui si fonda la

decisione (obbligo di motivazione).

Problema differente, ma connesso a quello del fondamento dei vincoli

conformativi, è quello del se il vincolo d’inedificabilità comporti

un’espropriazione larvata e, come tale, indennizzabile, visto che l’art. 42, 3° co.,

della Costituzione stabilisce che:

“La proprietà privata può essere, nei casi previsti dalla

legge, e salvo indennizzo, espropriata per motivi

d’interesse generale”.

Per comprendere detta problematica, giova premettere che, secondo una

posizione classica, tra apposizione di vincolo ed espropriazione esiste una

differenza sostanziale. Il vincolo è un mezzo di conformazione del diritto di

proprietà con cui si impedisce al proprietario di esercitare il proprio diritto ad

edificare (od altra facoltà compresa nei diritti reali); con l’espropriazione,

invece, si attua un fenomeno ablatorio, con cui, da un lato, viene estinto il

diritto di proprietà (o altro diritto reale) e, dall’altro, il medesimo diritto viene

trasferito alla p.a. o ad altra figura soggettiva.

Tale elaborazione, peraltro, è stata oggetto di critiche, in quanto ci si è chiesti se

l’apposizione di un vincolo alla proprietà privata concreti un caso di esproprio

indennizzabile. Detta problematica è stata introdotta dal SANDULLI,

suggestionato dalla dottrina tedesca: in Germania, difatti, la Grundgesetz

stabilisce che la legge non può intaccare il nucleo essenziale dei diritti

fondamentali. Essendo il diritto di proprietà un diritto fondamentale, la

dottrina e la giurisprudenza tedesca si sono domandati quale sia il nucleo

fondamentale intoccabile del diritto di proprietà. Sul punto si sono paventate

due tesi. La prima (einzelaktstheorie) sostiene che abbiano carattere espropriativo

gli atti puntuali e concreti che privino il proprietario del diritto ad edificare; tale

carattere non sarebbe, invece, proprio degli atti generali. La seconda

(substanzminderungstheorie) sostiene, invece, che qualsiasi atto idoneo a

comprimere le facoltà essenziali del diritto di proprietà ha carattere

espropriativo. Orbene, il SANDULLI, in veste di presidente della Corte

costituzionale, applicò dette teorie in due note sentenze del 1968 (sentenze 29

maggio 1968, n. 55 e 56). Alla Corte, infatti, fu posta la questione di

costituzionalità, consistente nel vedere se i vincoli preordinati all’esproprio e i

vincoli sui beni paesaggistici, dovessero essere indennizzati come accade

nell’espropriazione. La corte applicando la teoria dell’einzelaktstheorie ritenne

che il mancato indennizzo del vincolo di esproprio fosse costituzionalmente

illegittimo, mentre escluse l’illegittimità costituzionale per il vincolo

paesaggistico. Più in particolare, per quanto riguarda, il vincolo paesaggisitico,

la corte ritenne che l’atto di notifica del vincolo ha natura dichiarativa di un

carattere (quello di bellezza naturale) già individuato nella legge e connaturato

al bene; pertanto, in questo caso il vincolo viene stabilito da un atto generale, il

quale non ha carattere espropriativo (conformemente alla tesi

dell’einzelaktstheorie), poiché l’atto amministrativo, nel dichiarare un bene di

valore paesaggistico non toglie nulla al proprietario, visto che tale qualità è

insita nel medesimo bene. Per quanto concerne, invece, il vincolo preordinato

all’esproprio, secondo la Corte l’atto di apposizione del vincolo ha carattere

discrezionale, concretizzandosi in un atto puntuale e concreto lesivo del nucleo

intoccabile del diritto di proprietà; il medesimo vincolo, pertanto ha carattere

espropriativo (c.d. espropriazione larvata) e come tale deve essere indennizzato.

In altri termini, nel caso di vincolo preordinato all’esproprio la qualità di bene

espropriabile non discende dalla legge (come nel caso di bellezza), ma da una

valutazione discrezionale rimessa all’amministrazione: per cui in questo caso

l’atto di apposizione del vincolo comporta un che in precedenza il

quid novi,

bene non aveva. Peraltro, per quest’ultima ipotesi, la Corte ritenne che se

l’efficacia del vincolo viene dalla legge limitata nel tempo, il medesimo vincolo

non ha natura espropriativa e, pertanto, non deve essere indennizzato

Soluzione quest’ultima, accolta dalla legge 19 novembre 1968, n. 1187, secondo

cui: “Le indicazioni di piano regolatore generale, nella parte

in cui incidono su beni determinati ed assoggettano i beni

stessi a vincoli preordinati all'espropriazione od a vincoli

che comportino l'inedificabilità, perdono ogni efficacia

qualora entro cinque anni dalla data di approvazione del

piano regolatore generale non siano stati approvati i

relativi piani particolareggiati od autorizzati i piani di

lottizzazione convenzionati. L'efficacia dei vincoli predetti

non può essere protratta oltre il termine di attuazione dei

piani particolareggiati e di lottizzazione”.

Pertanto, in base a tale disposizione i vincoli d’inedificabilità perdono la loro

efficacia, allorquando decorsi cinque anni dalla data di approvazione non

vengano approvati i relativi piani attuativi. L’effetto della decadenza del

vincolo è quello che la proprietà torna ad essere edificabile, ma con un

coefficiente molto basso 0,03 mq. per mc (cfr. art. 9, t.u. edilizia).

Va, peraltro, osservato che la normativa sulla decadenza dei vincoli, nella

concreta applicazione, è stata di sovente elusa tramite la c.d. prassi della

reiterazione dei vincoli di esproprio. L’accadimento può essere così

sinteticamente riassunto: le amministrazioni, una volta apposto il vincolo di

esproprio, non procedono nel termine assegnato dalla legge ad effettuare

l’esproprio previsto nel piano; le medesime pertanto al fine di realizzare l’opera

di pubblica utilità cui è preordinato il vincolo sono costrette a reiterare il

medesimo, o con una variante di piano, oppure con un nuovo piano. Orbene,

detta prassi è sostanzialmente elusiva del precetto imposto dalla Corte

Costituzionale, in quanto la reiterazione comporta una sorta di espropriazione

anomala, essendo la proprietà sottoposta ad un vincolo sostanzialmente

illimitato nel tempo. La giurisprudenza amministrativa, consapevole della

elusività della prassi ha cercato di porre un argine al fenomeno, stabilendo che

la reiterazione del vincolo di esproprio deve essere sorretta da una specifica e

puntuale motivazione, in cui si dia conto dei motivi per cui non si è proceduto

all’espropriazione e dei motivi che inducono alla reiterazione.

Di recente tale indirizzo è stato integrato da una importante sentenza della

Corte costituzionale (20 maggio 1999, n. 179) secondo cui la ripetuta

apposizione di vincoli a carattere espropriativo, a prescindere dalla legittimità o

meno della reitera, devono essere indennizzati in quanto la p.a., così facendo,

supera l' "indice della normale sopportabilità del peso gravante, in modo

particolare, sul(la proprietà del) singolo".

Tale decisione è molto importante, poichè, da un lato, indica i vincoli

comportanti indennizzo (vincoli a carattere ablatorio) e, dall’altro, i criteri per

poter quantificare il predetto indennizzo.

Per quanto concerne i vincoli a carattere ablatorio, secondo la Consulta vanno

annoverati in tale categoria i vincoli preordinati all’esproprio, o a carattere

sostanzialmente espropriativo, scaduti ed oggetto di reitera, nonchè

comportanti l’inedificabilità assoluta. Non sono invece vincoli indennizzabili: a)

vincoli ambientali-paesistici; b) vincoli incidenti su intere categorie di beni; c)

vincoli volti a conformare la proprietà privata; d) vincoli su aree che possono

essere oggetto d’interventi misti pubblico-privato o realizzabili comunque con

l’iniziativa dei privati.

La sentenza ha, poi, trovato seguito da parte del “legislatore” (t.u. degli

espropri), dove si sancisce normativamente che in caso di reitera di vincoli

ablatori debba essere riconosciuta al proprietario un’indennità “commisurata

all’entità del danno effettivamente prodotto” (art. 39, t.u. espropri)

Disposizione che tra l’altro è, pure, assistita dalla giurisprudenza del Consiglio

di stato, la quale ritiene illegittime e come tali annullabili le delibere di reitera

del vincolo preordinato all’esproprio non accompagnate dalla previsione della

relativa indennità (Cons. St., Sez. IV, n. 2934/2000).

PARTE SECONDA

LA LEGISLAZIONE URBANISTICA REGIONALE:

QUELLA UMBRA IN ISPECIE

SOMMARIO: 1. Pianificazione strutturale ed operativa - 2. La

legge urbanistica umbra: a) il contenuto del p.r.g. parte

strutturale - 2.b. Il procedimento di formazione del p.r.g. parte

strutturale - 2.b.1. la formazione della parte strutturale. - 2.c

contenuto e formazione del p.r.g. parte attuativa - 2.d. profili di

costituzionalità - 3. Il piano attuativo - 4. Il p.u.t e il p.t.c.p. nella

l.r. n. 28/95: a) contenuto e procedimento di formazione del

piano urbanistico territoriale – 4. contenuto e procedimento di

formazione del p.t.c.p. - 5. Conclusioni.

Come già si è accennato la legge n.

1. Pianificazione strutturale ed operativa.

1150/42 costituisce una disciplina di principi, i quali devono essere, da un lato,

rispettati e, dall'altro, dettagliati dal legislatore regionale. Ne consegue che oggi

come oggi lo studio della legislazione urbanistica non può prescindere

dall'analisi delle disposizioni di origine regionale. La scelta di studiare la

legislazione urbanistica umbra parte proprio da questa motivazione. Non va,

peraltro, nascosto che l'esigenza di analizzare la legge urbanistica umbra trova

anche un'ulteriore ragione giustificatrice: tale normativa, difatti, cerca di attuare

un nuovo sistema di pianificazione fondato sull'introduzione della dicotomia

parte strutturale ed operativa del p.r.g. (art. 2, 2° co., legge r. Umbria 22

febbraio 2005, n. 11; ma vedi in tal senso già l’art. 1, 2° co., legge r. Umbria 21

ottobre 1997, n. 31).)

Sotto quest'ottica la legge regionale umbra si distacca da quella urbanistica

nazionale, in quanto il p.r.g. non è più visto come una ‘monade’, ma come

un'entità dicotomica, composta per l'appunto da una parte strutturale e da una

operativa.

Peraltro, prima di entrare nel dettaglio di questa nuova realtà, è

preliminarmente opportuno capire le ragioni ed i modelli cui si è ispirato il

legislatore regionale nel configurare queste due moderne tipologie

pianificatorie.

Per quanto concerne le ragioni di questo nuovo modo d'intendere la

pianificazione comunale, giova rammentare che da diverse parti è stata

evidenziata la crisi del p.r.g., il quale è affetto da una rigidità strutturale.

Difatti, il procedimento di formazione risulta essere piuttosto lungo, visto che la

procedura è¨ rallentata, per un verso, da significativi periodi di studio e di

ricerche e, per l'altro, dalla duplicazione del procedimento in una fase di

adozione ed in una di approvazione [Breganze, 1997 e Follieri, 1999]. Di

conseguenza si sostiene che il medesimo p.r.g. "non è in grado di recepire per

tempo il mutamento continuo dello sviluppo" [Urbani, 1998].

Altra ragione di crisi è il fallimento della distinzione tra piani di direttive ed

attuativi voluto dalla legge generale sull'urbanistica, poichè i p.r.g. da strumenti

di indirizzo si sono trasformati, nella prassi, in piani esecutivi direttamente

vincolanti, con conseguente decremento dell'utilizzo dei piani particolareggiati

[Urbani, 1998].

Un tentativo di risposta alla crisi del tradizionale modello di pianificazione è

stato, per l’appunto, intravisto nella possibilità di distinguere tra pianificazione

strutturale ed operativa.

Sul punto vi è stato un ampio dibattito in sede nazionale confluito anche in

concrete proposte di riforma della legge urbanistica. Sotto questo profilo va,

peraltro, evidenziato che in sede tecnica non esiste concordia sulla forza

giuridica da attribuire alla distinzione tra pianificazione strutturale ed

operativa.

Per taluni, difatti, il piano strutturale non dovrebbe avere carattere vincolistico,

dovendosi limitare al c.d. dimensionamento ed all’individuazione della

disciplina d’uso del territorio; il compito di conformare e vincolare la proprietà

privata spetterebbe, invece, alla pianificazione operativa, sulla base degli

obiettivi indicati da quella strutturale. In questo senso si è, innanzitutto, mossa

la proposta di legge avanzata dall'I.n.u. al XXI Congresso nazionale, in cui si

elaborò la distinzione tra "piano strutturale, non vincolistico e di medio periodo

e piano comunale attuativo, vincolistico e legato al mandato politico

amministrativo" [Mantini, 1996]. E nella stessa direzione si era mosso il d.d.l.

sui principi in materia di governo del territorio approvato in prima lettura dalla

Camera dei Deputati nella XIV legislatura (A.C. 3860).

Per altri, invece, la pianificazione strutturale dovrebbe avere, da un lato, il

compito di dimensionare le possibilità di trasformazione senza conformare la

proprietà privata, ma, dall’altro, dovrebbe assumere il ruolo di piano

d’invarianti, incidendo sui diritti reali per tutto ciò che concerne la parte

vincolistica. La pianificazione operativa avrebbe, dunque, il ruolo di

conformare la proprietà privata limitatamente agli aspetti di trasformazione

urbana ed edilizia. Alfiere di questo modo di pensare è stato ¨ il disegno di

legge quadro in materia urbanistica elaborato dal gruppo di studio coordinato

da Stella Richter, su incarico del Ministero dei lavori pubblici [Stella Richter,

1998], dove il piano strutturale "è concepito anzi tutto come strumento

d'individuazione vincolante delle parti del territorio destinate ad essere

preservate da sostanziali trasformazioni", consentendo di ricomprendere non

solo i beni paesaggistici ed ambientali, ma anche "le zone destinate ad usi

agricoli, pastorali e forestali e , comunque, soggette a salvaguardia ambientale".

Per quanto concerne, invece, le trasformazioni del territorio, il piano strutturale

dovrebbe “precisare gli obiettivi, cioè i risultati complessivi (in termini di

abitanti insediati, di cubatura da realizzare, di servizi da assicurare) per

ciascuna zona". In questo modo il piano acquisterebbe quella elasticità che è

carattere indispensabile perchè possa durare nel tempo senza necessità di

continue varianti e senza essere sottoposto alla caducità quinquennale dei

vincoli preordinati all'esproprio. La conformazione della proprietà, secondo il

progetto in esame, sarebbe lasciata alla pianificazione operativa che individua

le aree trasformabili e le localizzazioni; in questo ambito la localizzazione

dovrebbe decadere con lo scioglimento del consiglio comunale che ha

approvato il piano.

Il dibattito ha trovato una propria sede di pratica attuazione nella legislazione

regionale dove sono state riproposte le diverse ‘visioni’ prospettate in sede

nazionale. Per cui vi sono regioni, come l’Emilia-Romagna e la Toscana, che

riconoscono al piano strutturale anche la forza di vincolare la proprietà privata

laddove siano previste delle invarianti, mentre altre, come la Lombardia, che

tendono a rinviare la forza prescrittiva e conformativa della proprietà alla

pianificazione operativa.

2.a. La legge urbanistica umbra: a) i contenuti del p.r.g. parte strutturale.

L’esperienza legislativa umbra si è inserita a pieno titolo nel dibattito nazionale,

essendo stata introdotta anche in Umbria la distinzione tra pianificazione

strutturale ed operativa. Ed invero il legislatore umbro, nell’intero panorama

nazionale, è quello che più di ogni altro ha dato atto di seguire il dibattito sulla

pianificazione strutturale ed operativa, essendo, nel tempo, passato da un

modello all’altro.

Difatti, in una prima fase, con la legge regionale n. 31/97, il legislatore umbro

aveva sostanzialmente recepito la ‘proposta Inu’, attribuendo al piano

strutturale la funzione di conformazione del territorio, mentre la conformazione

della proprietà veniva lasciata alla pianificazione operativa.

Dal punto di vista giuridico, peraltro, non risultava persuasivo lasciare la

disciplina vincolistica del paesaggio e dell’ambiente alla pianificazione

operativa, poiché nel sistema dei principi appare preferibile attribuire la

funzione vincolistica in materia paesaggistica ed ambientale alla pianificazione

strutturale, dove vengono fissate tutte le invarianti territoriali [Bartolini, 2002].

Non a caso il legislatore umbro è reintervenuto con una nuova disciplina della

pianificazione comunale, che nei contenuti è molto vicina a quanto proposto

con il progetto Stella Richter (l. 22 febbraio 2005, n. 11, Norme in materia di

governo del territorio: pianificazione urbanistica comunale).

Viene, infatti stabilito, che il piano regolatore generale si distingue in una parte

strutturale ed una operativa. Per quanto concerne quella strutturale si dispone

che il medesimo deve articolare il territorio comunale “in sistemi ed unità di

paesaggio” (art. 3, c.3, lett. a), individuando, da un lato, tutta una serie di

componenti naturalistiche, paesaggistiche ed ambientali, quali:

“a) gli elementi del territorio che costituiscono il sistema

delle componenti naturali e assicurino il rispetto della

biodiversità;

b) le aree instabili o a rischio, per caratteristiche

geomorfologiche, idrogeologiche, idrauliche e sismiche,

nonché i giacimenti di cava accertati con le modalità

previste all'articolo 5-bis della legge regionale 3 gennaio

2000, n. 2, come modificata ed integrata dalla legge

regionale 29 dicembre 2003, n. 26;

c) le aree agricole, quelle di particolare interesse agricolo e

delle produzioni agricole di pregio, nonché quelle

boscate, anche con riferimento alle normative di settore;

d) gli insediamenti esistenti e gli elementi del territorio

che rivestono valore storico-culturale di cui all'articolo 29

della legge regionale 24 marzo 2000, n. 27, i beni vincolati

ai sensi del decreto legislativo 22 gennaio 2004, n. 42,

nonché gli edifici sparsi nel territorio agricolo, di cui

all'articolo 33, comma 5, e le eventuali relative fasce di

rispetto (Omissis)” (art. 3, c.1).

Quindi il piano strutturale deve individuare le parti del territorio destinate ad

essere preservate da sostanziali trasformazioni, ricomprendendo le aree di

interesse naturale, quelle instabili ed a rischio idrogeologico, quelle agricole di

pregio, comprese le zone boscate ed i beni storico culturali, nonchè quelli

paesaggistici (compresi gli edifici sparsi, cioè case coloniche et similia).

Per questo tipo di beni la parte strutturale oltre a dettare la disciplina d’uso, sia

per quanto concerne la tutela che la valorizzazione, ha anche la funzione di

vincolare la proprietà ed i diritti reali. Ciò risulta di tuta evidenza dalla lettura

dell’art. 3, c. 4, dove viene disposto che:

“le previsioni del PRG, parte strutturale, di cui al comma

1, lettere a), b), c), d) (…) hanno valore prescrittivo nei

confronti della proprietà e degli altri diritti reali”.

Sotto questo profilo, pertanto, il piano strutturale assume la funzione di

conformazione della proprietà individuando concretamente i vincoli volti a

preservare le trasformazioni del territorio, quali quelli naturalistici,

idrogeologici, agricoli, paesaggistici, etc.

La parte strutturale, avendo funzione d’invarianza, inoltre deve indicare le

principali infrastrutture lineari e nodali per la mobilità, nonché gli elettrodotti e

gli impianti di ricetrasmissione (c.d. antenne). Anche in questo caso,

l’individuazione di queste opere pubbliche o di pubblica utilità ha valore

prescrittivo nei confronti dei diritti di proprietà e degli altri diritti reali,

comportando il c.d. vincolo di inedificabilità preordinato all’esproprio (art. 3,

c.1., lett. f) e c. 4). Al fine di evitare i problemi relativi alla decadenza (e

soprattutto alla reitera) dei vincoli preordinati all’esproprio, la legge n. 11/2005

ha previsto una particolare forma di compensazione nel caso di previsioni

urbanistiche strutturali riguardanti le infrastrutture ferroviarie e stradali. In

questo caso difatti, nonostante l’apposizione del vincolo, i diritti edificatori sono

fatti salvi e, per di più, con la possibilità di essere esercitati su altra area del

territorio comunale.

Le altre aree del territorio comunale, non soggette ai vincoli sopra descritti, e

chiamate dalla legge come “insediamenti esistenti e di progetto” non sono,

invece oggetto di una disciplina prescrittiva, poiché la parte strutturale si limita

a dettare i criteri di trasformazione cui dovrà attenersi la parte operativa. A tal

fine, per quanto riguarda, l’ ‘insediamento esistente’ (sostanzialmente le

tradizionali zone A e B) la parte strutturale:

“indica … i criteri di conservazione e valorizzazione,

mantenimento o riqualificazione della città esistente” (art.

3, c. 3, lett. c).

Per quanto concerne gli insediamenti di progetto, cioè le aree agricole

utilizzabili per nuovi insediamenti (sostanzialmente le tradizionali zone C e D),

la parte strutturale:

“individua i criteri riguardanti il “dimensionamento e la

programmazione nel tempo dell'uso insediativo delle aree

agricole utilizzabili, l'assetto funzionale e morfologico da

perseguire, i meccanismi perequativi e compensativi da

attivare” (art. 3, c. 3, lett. g)

La parte strutturale, pertanto, per quanto concerne la trasformazione urbana,

riguardante l’insediamento esistente e le aree agricole utilizzabili per nuovi

insediamenti, non svolge alcuna conformazione della proprietà, limitandosi a

conformare il territorio, indicando gli indici massimi di edificabilità per

ciascuna area (c.d. dimensionamento) da programmare nel tempo, e gli

eventuali meccanismi perequativi e compensativi da riconoscere in sede di

pianificazione operativa. Da un punto di vista giuridico, pertanto, la parte

strutturale, ha la funzione di piano direttore, indicando limiti ed obiettivi di

trasformazione urbana da seguire in sede di parte operativa. Al fine di rendere

2.b) Il procedimento di formazione del p.r.g parte strutturale.

flessibile il p.r.g., la legge umbra, analogamente alle altre esperienze regionali

sopra ricordate, ha disciplinato il procedimento di formazione del piano tramite

l'inserimento di due velocità: una più lenta, per l'approvazione della parte

strutturale, una più veloce, per la formazione della parte operativa.

Partiamo dal procedimento, più lento, cioè quello riguardante il p.r.g. parte

strutturale.

Le scansioni del procedimento seguono sostanzialmente le fasi previste dalla l.

n. 1150/42, in quanto abbiamo la fase che porta all’adozione del piano (artt. 7-

11), quella della partecipazione (12-13) ed, in fine, quella di approvazione (artt.

15-16).

Peraltro, rispetto all’impianto normativo nazionale, sono state introdotte

rilevanti novità. In primo luogo la fase prodromica all’adozione della parte

strutturale è caratterizzata dalla copianificazione. In secondo luogo il

procedimento di approvazione (della parte strutturale) non è più di spettanza

della provincia e della regione, ma del medesimo comune, che si deve

uniformare alle (eventuali) prescrizioni impartite dalla provincia. Sotto un

profilo metodologico, nel prosieguo si cercherà, pertanto, di evidenziare

soprattutto queste novità, che differenziano la legislazione umbra dal modello

nazionale. la legge urbanistica umbra, sulla scia di quella emiliana,

La copianificazione:

introduce come momento strategico della formazione del p.r.g. parte strutturale

la copianificazione. Il copianificare ancor prima di essere un procedimento, è un

metodo, che coinvolge i vari soggetti interessati al governo del territorio, in

modo da dare unitarietà alla propria azione di programmazione. Come già

messo in evidenza da diverso tempo in dottrina (Stella Richter), un’efficace

azione di governo del territorio richiede la collaborazione tra i vari enti

coinvolti in modo da superare le rigidità derivante dal principio di gerarchia

dei piani. La concezione gerarchica dei piani ha, infatti, portato con sé una serie

di disfunzioni. Innanzitutto la lentezza, poiché laddove un comune voglia

introdurre delle previsioni che contrastino con la pianificazione sovraordinata,

il medesimo ente locale, allorquando incontri una disponibilità degli enti di

area più vasta, deve, comunque, aspettare, all’uopo, i tempi lunghi necessari

alla modifica del piano territoriale. In secondo luogo, il principio gerarchico,

fondato sulla divisione e distinzione dei ruoli, non agevola la collaborazione tra

gli enti coinvolti, quando, invece, il principio del coordinamento imporrebbe,

anche per esigenze di funzionalità, un raccordo tra i medesimi. Tanto che nei

primi anni ’90 il principio di gerarchia è andato in crisi, tramite la

valorizzazione del sistema delle conferenze di servizi e degli accordi di

programma, specie per quanto concerne la localizzazione delle opere pubbliche,

volte a massimizzare l’esame contestuale dei vari interessi coinvolti: di modo

che con un accordo di programma si può procedere alla contestuale modifica di

un piano territoriale e di un piano regolatore, senza aspettare lo svolgersi dei

singoli procedimenti di adozione ed approvazione, che richiederebbero tempi

ben più lunghi.

La legge n. 11/2005 s’inserisce a pieno titolo in questa nuova prospettiva

introducendo, per l’appunto, il principio di copianificazione che si svolge

essenzialmente in quattro fasi. Le prime tre fasi precedono la delibera di

adozione del prg parte strutturale e consistono. Innanzitutto viene previsto e

disciplinato il ‘sistema delle conoscenze’, che costituisce l’atto ricognitivo dal

quale emergono le direttive derivanti dalla pianificazione territoriale e d’area

vasta cui è sottoposto ogni comune (art. 8); in secondo luogo, vi è la conferenza

di copianificazione, in cui vanno valutati contestualmente i vari interessi

pubblici di cui sono portatori gli enti pubblici chiamati a governare il territorio

(art. 10); in terzo luogo, se in sede di conferenza di copianificazione emerga una

condivisione degli obiettivi tra i vari enti coinvolti, la medesima conferenza può

concludersi con un accordo preliminare di copianificazione, che vincola le varie

parti a determinati comportamenti, tra cui anche la modifica dei rispettivi piani,

in vista del perseguimento di un risultato comune.

La quarta fase è successiva all’adozione della parte strutturale e riguarda il

momento dell’approvazione: viene, infatti, previsto che la delibera di

approvazione possa essere preceduta da un accordo di copianificazione,

“contenente le eventuali modifiche da apportare al prg e all’accordo

preliminare di copianificazione, nonché l’eventuale adeguamento del ptcp, del

put e dei piani di settore” (art. 15, c. 8).

La copianficazione consiste, dunque, in una serie di atti e di comportamenti

complessi che si snodano lungo tutto l’iter di formazione del prg, con cui si

tende di coinvolgere anche gli enti di area vasta in modo da arrivare in tempi

celeri e senza conflitto al raggiungimento di risultati comuni. Sotto questo

profilo la copianificazione non è un procedimento, ma un’operazione

amministrativa, in cui vari interessi pubblici sono curati contestualmente in

vista di un risultato comune, per cui è richiesto un concorso di volontà

(sull’operazione amministrativa, v.. D. D’Orsogna).

al contrario della legge nazionale , in

La fase di adozione del prg parte strutturale:

cui la fase di adozione non è normata e lasciata sostanzialmente in uno stato di

far-west normativo, la legge umbra ha provveduto a disciplinare

dettagliatamente il momento iniziale del procedimento di formazione del prg

parte strutturale. I due aspetti significativi sono, dati, da un lato,

dall’elaborazione del sistema delle conoscenze e delle valutazioni (art. 8) e ,

dall’altro, dalla predisposizione di un documento programmatico (art. 9). Dal

punto di vista della trasparenza amministrativa, queste previsioni risultano di

significativa importanza, in quanto permettono di evidenziare le linee guida

che dovranno essere seguite dai progettisti, combattendo, in tal modo, certe

forme di gestione del territorio avvenute in forma criptica e poco visibile.

Il sistema delle conoscenze si articola in un quadro conoscitivo, in un bilancio

urbanistico ambientale ed in un documento di valutazione (art. 8, c. 1). Il

‘quadro conoscitivo’ ha la funzione di accertare e rappresentare tutti vincoli e le

prescrizioni cui è sottoposto il comune nella redazione della parte strutturale,

quali i piani sovraordinati, settoriali, etc. (art. 8, c. 2-4). Il ‘bilancio urbanistico-

ambientale’ va, invece, predisposto al momento dell’avvio del procedimento di

prg, e deve contenere

“la descrizione, anche in riferimento agli scenari degli

andamenti demografici, migrazionali ed occupazionali,

delle trasformazioni intercorse nell'arco degli ultimi dieci

anni nel territorio in oggetto, nonché degli esiti operativi e

dello stato di attuazione degli strumenti urbanistici e di

pianificazione territoriale vigenti di propria competenza”

(art. 8, c. 7).

Il bilancio urbanistico-ambientale impone, dunque, agli enti locali di monitorare

lo stato della propria pianificazione, anche in relazione agli andamenti socio-

economici, in modo da programmare l’uso e la valorizzazione del territorio

secondo una logica attenta al c.d. risultato.

Sulla base delle risultanze derivanti dal quadro conoscitivo e dal bilancio

urbanistico-ambientale, l’ente locale, infine, deve predisporre un documento di

valutazione sull’ “opportunità e sostenibilità delle previsioni di assetto, uso e

trasformazione del territorio” (art. 8, ult. c.).

Sulla base del sistema delle conoscenze il Comune, deve, poi, predisporre un

‘documento programmatico’ contenente una relazione con:

“le indicazioni degli obiettivi generali e specifici che si

intendono perseguire con il piano, delle scelte strutturali

per l'assetto del territorio e delle azioni strategiche, anche

con riferimento agli obiettivi e indirizzi della

programmazione regionale, della pianificazione

provinciale e dei piani di settore” (art. 9, c. 2, lett. a).

Il documento programmatico deve essere messo in partecipazione,

pubblicando il medesimo mediante forme idonee di pubblicità, consentendo

alla popolazione ed alle istituzioni pubbliche e private di presentare memorie

ed osservazioni, che devono essere valutate dal Comune in sede di delibera di

adozione (art. 9).

Successivamente il documento programmatico deve essere presentato in

conferenza di copianificazione, che si può concludere anche con un accordo

preliminare di copianificazione (artt. 10 e 11).

In tal guisa, il legislatore umbro raccoglie un auspicio formulato da tempo in

dottrina [Cognetti, 1987], e cioè quello della necessità di consentire la

partecipazione alla formazione del piano anche prima della delibera di

adozione, in modo da evitare che le osservazioni al piano non siano altro che

una presa d'atto di giochi sostanzialmente già fatti: "l'esperienza insegna, infatti,

che (una volta adottato il piano) sono realmente possibili solo limitati

aggiustamenti, mentre difficilmente si arriva a mettere in discussione scelte di

maggior momento. Ecco perché occorre spostare la partecipazione ad un

momento anteriore, secondo modalità che hanno già precedenti nella pubblica

udienza di stampo anglosassone o in quello che è stato poeticamente definito

come il Consiglio grande” [Stella Richter, 1998].

L'art. 9, recepisce, per l'appunto questa nuova dimensione partecipativa,

prevedendo che il documento programmatico elaborato dal consiglio sia

sottoposto al vaglio della popolazione e degli enti interessati.

Con la delibera di adozione scattano le misure di salvaguardia. Tale effetto,

peraltro, non è disciplinato dalla legge regionale urbanistica, ma da quella

sull’edilizia dove si dispone che:

“in caso di contrasto dell'intervento oggetto della

domanda di permesso di costruire con le previsioni di

strumenti urbanistici generali e attuativi adottati, è

sospesa ogni determinazione in ordine alla domanda. La

misura di salvaguardia non ha efficacia decorsi due anni

dalla data di adozione dello strumento urbanistico” (art.

14, c. 1, l. r. n. 1/2004)

Come chiaramente si evince dalla norma in commento, rispetto alla legge

nazionale, la durata della misura di salvaguardia è ridotta da tre a due anni:

sotto questo profilo la norma, nel dar minore tutela all’interesse pubblico alla

salvaguardia, sembra contrastare con la disciplina di principi nazionale, la

quale parrebbe imporre un termine più lungo.

A seguito dell'adozione la parte strutturale dovrà essere

Partecipazione.

depositata presso gli uffici comunali per un termine di quarantacinque giorni

(art. 13, 1-3 c.). La notizia del deposito deve essere data mediante la

pubblicazione di un avviso nel Bur e nell’albo pretorio, nonché tramite la

pubblicazione su almeno due giornali locali ed eventuali altre forme idonee di

pubblicità (art. 13, c. 2). Durante il periodo di deposito, chiunque ha facoltà di

prendere visione degli atti e del progetto, nonché di presentare osservazioni

(art. 13, c. 3). "Chiunque può prendere visione delle osservazioni ed estrarne

copia (art. 13, c. 4), e, conseguentemente, presentare una breve replica nei dieci

giorni successivi alla scadenza del termine per la presentazione delle medesime

osservazioni (art. 13, 5° co).

Il consiglio comunale è tenuto a prendere in considerazione tutte le

osservazioni presentate, nonché le eventuali repliche, ed a deliberare sulle

controdeduzioni entro centottanta giorni dalla scadenza del termine per

presentare le medesime repliche (art. 13, c. 6). Infine viene precisato che, da un

lato, le modifiche al prg conseguenti all’accoglimento delle osservazioni e delle

repliche comportano l’applicazione delle misure di salvaguardia e, dall’altro,

tale accoglimento non comporta la ripubblicazione del prg modificato (art. 13, c.

7-8).

In definitiva, sotto il profilo della partecipazione al procedimento di piano la

legge regionale non si discosta di molto da quella nazionale. Le uniche

differenze sono date dal diverso regime temporale per la presentazione delle

osservazioni e, soprattutto, dall’obbligo per il comune di prendere in

considerazione le osservazioni, trasformando così la partecipazione da

collaborativa in oppositiva.

In linea con i più recenti trends delle legislazioni regionali

L'approvazione.

[Civitarese Matteucci, 1998], la l. r. n. 11/2005 introduce il principio di

accelerazione e decentramento del procedimento di approvazione, con il chiaro

intento di superare gli ostacoli temporali connessi allo schema del

procedimento ineguale complesso, fondato sulla doppia delibera del comune e

della regione.

I principi descritti fanno perno su una peculiare figura procedimentale

denominata "Conferenza istituzionale", il cui funzionamento è disciplinato

dall'art. 15.

Il potere d’indire la conferenza istituzionale spetta alla provincia cui va

trasmessa, da parte del comune, la delibera riguardante la parte strutturale da

approvare. In particolare la provincia, da un lato, deve convocare la regione, il

comune interessato, nonchè la provincia ei comuni contermini e, dall’altro,

deve verificare la rispondenza della parte strutturale adottata all’eventuale

accordo preliminare di copianificazione, nonché alla pianificazione

sovraordinata (specie per quanto concerne il ptcp).

Di preferenza la conferenza istituzionale si dovrebbe concludere con un accordo

di copianificazione:

“contenente le eventuali modifiche da apportare al PRG e

all'accordo preliminare di copianificazione, nonché

l'eventuale adeguamento del PTCP, del PUT e dei piani di

settore, nel rispetto della legislazione e comunque

finalizzate all'aggiornamento delle infrastrutture e dei

servizi e tali da non ridurre le azioni di tutela di detti

piani” (art. 15, c. 8)

Nel caso di mancato accordo, è, invece, la provincia a chiudere la conferenza di

copianificazione con una delibera in cui sono indicate le eventuali prescrizioni

cui deve attenersi il comune, al fine di rispettare la pianificazione sovraordinata

(art. 15, c. 11).

Il procedimento di approvazione si conclude con la delibera del comune

interessato, che deve recepire le eventuali prescrizioni contenute nell’accordo di

copianificazione o nella delibera provinciale (art. 16).

La predetta delibera deve, poi, essere trasmessa alla regione, che provvederà a

pubblicarla nel Bur (art. 16, c. 1). La parte strutturale diventa efficace il giorno

successivo alla pubblicazione nel Bur (art. 16, c. 3).

Nel caso in cui il Comune non provveda a recepire o deliberi in difformità

all’accordo di copianificazione o alle eventuali prescrizioni provinciali, è

prevista l’attivazione del potere sostitutivo regionale (art. 65, c. 4). In tal caso la

Giunta regionale, a seguito di apposita istanza e previa comunicazione al

Consiglio delle Autonomie locali, invita il comune inadempiente a provvedere

entro trenta giorni, decorsi inutilmente i quali, la Giunta regionale nomina un

commissario cui vengono devoluti i poteri sostitutivi (art. 65, c. 1).

ad acta Per quanto concerne la

2.c) contenuto e formazione del prg parte attuativa.

trasformazione urbana è il prg parte operativa a conformare e vincolare la

proprietà e gli altri diritti reali, essendo disposto che:

“tutte le previsioni del PRG, parte operativa, ove non

diversamente precisato, esplicitano le relative modalità di

attuazione e hanno valore prescrittivo nei confronti della

proprietà e degli altri diritti reali” (art., 4, c. 3).

La potestà di conformazione riguarda, da un lato, l’insediamento esistente

(sostanzialmente la zona A e B) , delimitando le diverse parti del tessuto

edilizio e dettando le “norme di conservazione, trasformazione, uso e relative

modalità d’attuazione” (art. 4, c. 2, lett. a). In questo ambito, la parte operativa

può individuare parti dell’insediato esistente da riqualificare (c.d.

riqualificazione urbana – art. 4, c.2, lett. e -) tramite un programma urbanistico

in cui possono essere riconosciuti incrementi premiali dei diritti edificatori (art.

28). Dall’altro lato, la conformazione della proprietà e dei diritti reali ha ad

oggetto le aree agricole destinate a nuovi insediamenti: in tale ipotesi il prg

parte operativa indica per ognuna di tali aree “gli indici territoriali massimi, le

dotazioni territoriali e funzionali minime, le possibili destinazioni d’uso e le

altezze massime” (art. 4, c. 2, lett. f).

Per quanto riguarda, invece, i vincoli a carattere ablatorio, il prg parte

operativa: “individua e disciplina la viabilità, inclusa quella

ciclopedonale, (…) i parcheggi, le aree per i servizi e gli

spazi verdi per parchi urbani e territoriali” (art. 4, c. 2,

lett. c).

In questo quadro, va, altresì, rilevato che la legge umbra supera il criterio della

zonizzazione e degli standard previsti dal 1444/68, attribuendo alla potestà

regolamentare regionale il compito di definire, in base alle diverse situazioni

insediative (che sostituiscono le zone):

“le dotazioni territoriali e funzionali minime per spazi

pubblici di interesse generale e privati di interesse

pubblico, destinati ad attività e servizi collettivi, a verde e

a parcheggi, necessari ad assicurare le condizioni per la

sostenibilità ambientale e la qualità urbanistica” (art. 6, c.

1).

La programmazione dei servizi pubblici è, invece, affidata al piano comunale

dei servizi (pcs) che costituisce parte integrante della parte operativa (art. 6).

In applicazione del principio di flessibilità che caratterizza la legge umbra, il

procedimento di formazione della parte attuativa segue una procedura

accelerata, in quanto non è necessario procedere, da un lato, a tutti gli

adempimenti preliminari relativi alla copianificazione ed all’approvazione del

documento programmatico, e, dall’altro, alla fase di verifica in seno alla

conferenza istituzionale.

Ne risulta un procedimento più snello, che si snoda tutto all’interno dell’ente

locale interessato, e che si sostanzia nelle seguenti fasi:

a) delibera di adozione,

b) fase partecipativa;

c) delibera di controdeduzioni, che ha anche la funzione di atto di

approvazione;

d) pubblicazione nel Bur.

In questo ambito va evidenziato, che durante la fase di partecipazione ai privati

è consentito presentare proposte di piani attuativi o programmi urbanistici,

accompagnati “da atti d’obbligo unilaterali relativi agli impegni economici dei

proponenti in materia di infrastrutture, di dotazioni territoriali e funzioni

minime” (art. 12, c. 1). Non si può, peraltro, escludere che la proposta di piano

sia accompagnata da uno schema di convenzione, come pare evincersi dalla

stessa legge n. 11, laddove dispone che:

“per quanto non disciplinato dalla presente legge trovano

applicazione le disposizioni di cui all'articolo 11 della

legge 7 agosto 1990, n. 241, ed è comunque fatto salvo

quanto stabilito dalle disposizioni in materia di procedure

concorsuali di evidenza pubblica” (art. 12, c. 2).

Viene, infine, stabilito che qualora il comune accolga con la delibera di

controdeduzioni tali proposte, il loro contenuto si intende adottato come piano

attuativo o programma urbanistico.

2.d) La nuova legge, presentando significativi aspetti di

profili di costituzionalità.

differenziazione rispetto al modello nazionale, porta con sé l’interrogativo se sia

legittima sotto il profilo costituzionale.

A tal fine occorre preliminarmente procedere ad una ricognizione dei principi

contenuti nella legislazione urbanistica nazionale che in qualche modo vengono

‘toccati’ dalla legge n. 11.

Innanzitutto, la legge urbanistica umbra nell’introdurre la dicotomia parte

strutturale-operativa pone dei problemi in ordine ad una sua conformità al

modello nazionale in cui il prg è chiaramente unitario. In altre parole si tratta di

vedere se sia costituzionalmente legittimo introdurre all’interno del prg una

differenziazione tra elementi strutturali ed operativi.

In secondo luogo, viene profondamente mutata la natura del procedimento di

approvazione, in quanto nella legislazione nazionale la formazione del prg è

caratterizzata da un procedimento ineguale e complesso, in cui volontà del

comune e dell’ente di area vasta (regione o provincia) concorrono alla

definizione del piano: nella legge umbra viene, invece, meno la figura dell’atto

ineguale e complesso poiché tanto l’adozione, quanto l’approvazione della

parte operativa sono atti di competenza del comune. Nasce, pertanto,

l’interrogativo se anche sotto questo profilo vi siano dei problemi di ordine

costituzionale.

Come del resto bisogna chiedersi se sia costituzionale aver fatto venir del tutto

meno il procedimento di approvazione della parte operativa.

Sotto il profilo dell’unicità non pare che vi siano problemi, poiché la scelta del

legislatore umbro è stata quella di passare da un piano monade ad uno

dicotomico, senza far venir meno l’unitarietà del medesimo: difatti il prg, pur

essendo diviso in due parti, è unico.

Più complesso è il problema riguardante la natura del piano, dovendo vedere se

nell’ambito dei principi della legislazione nazionale il potere di approvazione

sia una fase essenziale, necessariamente da seguire, nel procedimento di

formazione del prg – parte strutturale.

Sotto questo profilo sembra da condividere l’opinione espressa in dottrina

[Quaglia], secondo cui la legge nazionale urbanistica, come disciplina di

principi, non è volta a richiedere come fase essenziale del procedimento di

formazione l’approvazione dell’ente di area vasta, limitandosi ad imporre che

ogni legge regionale sottoponga il prg ad un controllo a carattere interdittivo,

effettuato da un ente diverso dal comune e titolare della potestà di

pianificazione di area vasta (cioè regione o provincia). La potestà interdittiva,

peraltro, deve avere carattere effettivo, cioè deve essere in grado di fermare

l’efficacia del prg, quando il medesimo sia in contrasto con la pianificazione

sovraordinata ed i vincoli di carattere paesaggistico e storico-culturale. Per cui il

potere di approvazione può essere tranquillamente attribuito al comune, fermo

restando che alla provincia od alla regione siano attribuiti, in un momento

successivo, poteri di annullamento o sostitutivi. Quanto in questa sede

sostenuto è, inoltre, confermato da delle recenti pronunzie della Corte

costituzionale che configurano come ineludibile l’esercizio della potestà di

controllo da parte della regione o della provincia (V., anche se pronunziate per

altri fini Corte cost. n. 206/2001 e n. 343/2005).

In questo quadro si deve, tuttavia, ritenere che la legge n. 11/2005 sia conforme

ai principi espressi dalla legislazione nazionale, poiché il controllo di carattere

interdittivo si esprime in due forme differenti: da un lato, vi è la conferenza

istituzionale, dove la provincia, o copianificando o prescrivendo, può dettare

una serie di misure, allorquando il piano sia difforme rispetto alla

pianificazione d’area vasta e, dall’altro, vi è la regione che può intervenire in via


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Atreyu

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DESCRIZIONE DISPENSA

La dispensa fa riferimento alle lezioni di Diritto Urbanistico, tenute dal Prof. Antonio Bartolini nell'anno accademico 2011.
Il documento affronta i seguenti aspetti: legislazione urbanistica (l. 1150/42), p.r.g., piano particolareggiato, piano di lottizzazione, piani paesistici, legislazione urbanistica umbra.


DETTAGLI
Corso di laurea: Corso di laurea magistrale in giurisprudenza
SSD:
Università: Perugia - Unipg
A.A.: 2011-2012

I contenuti di questa pagina costituiscono rielaborazioni personali del Publisher Atreyu di informazioni apprese con la frequenza delle lezioni di Diritto Urbanistico e studio autonomo di eventuali libri di riferimento in preparazione dell'esame finale o della tesi. Non devono intendersi come materiale ufficiale dell'università Perugia - Unipg o del prof Bartolini Antonio.

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