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della proprietà veniva lasciata alla pianificazione operativa.

Dal punto di vista giuridico, peraltro, non risultava persuasivo lasciare la

disciplina vincolistica del paesaggio e dell’ambiente alla pianificazione

operativa, poiché nel sistema dei principi appare preferibile attribuire la

funzione vincolistica in materia paesaggistica ed ambientale alla pianificazione

strutturale, dove vengono fissate tutte le invarianti territoriali [Bartolini, 2002].

Non a caso il legislatore umbro è reintervenuto con una nuova disciplina della

pianificazione comunale, che nei contenuti è molto vicina a quanto proposto

con il progetto Stella Richter (l. 22 febbraio 2005, n. 11, Norme in materia di

governo del territorio: pianificazione urbanistica comunale).

Viene, infatti stabilito, che il piano regolatore generale si distingue in una parte

strutturale ed una operativa. Per quanto concerne quella strutturale si dispone

che il medesimo deve articolare il territorio comunale “in sistemi ed unità di

paesaggio” (art. 3, c.3, lett. a), individuando, da un lato, tutta una serie di

componenti naturalistiche, paesaggistiche ed ambientali, quali:

“a) gli elementi del territorio che costituiscono il sistema

delle componenti naturali e assicurino il rispetto della

biodiversità;

b) le aree instabili o a rischio, per caratteristiche

geomorfologiche, idrogeologiche, idrauliche e sismiche,

nonché i giacimenti di cava accertati con le modalità

previste all'articolo 5-bis della legge regionale 3 gennaio

2000, n. 2, come modificata ed integrata dalla legge

regionale 29 dicembre 2003, n. 26;

c) le aree agricole, quelle di particolare interesse agricolo e

delle produzioni agricole di pregio, nonché quelle

boscate, anche con riferimento alle normative di settore;

d) gli insediamenti esistenti e gli elementi del territorio

che rivestono valore storico-culturale di cui all'articolo 29

della legge regionale 24 marzo 2000, n. 27, i beni vincolati

ai sensi del decreto legislativo 22 gennaio 2004, n. 42,

nonché gli edifici sparsi nel territorio agricolo, di cui

all'articolo 33, comma 5, e le eventuali relative fasce di

rispetto (Omissis)” (art. 3, c.1).

Quindi il piano strutturale deve individuare le parti del territorio destinate ad

essere preservate da sostanziali trasformazioni, ricomprendendo le aree di

interesse naturale, quelle instabili ed a rischio idrogeologico, quelle agricole di

pregio, comprese le zone boscate ed i beni storico culturali, nonchè quelli

paesaggistici (compresi gli edifici sparsi, cioè case coloniche et similia).

Per questo tipo di beni la parte strutturale oltre a dettare la disciplina d’uso, sia

per quanto concerne la tutela che la valorizzazione, ha anche la funzione di

vincolare la proprietà ed i diritti reali. Ciò risulta di tuta evidenza dalla lettura

dell’art. 3, c. 4, dove viene disposto che:

“le previsioni del PRG, parte strutturale, di cui al comma

1, lettere a), b), c), d) (…) hanno valore prescrittivo nei

confronti della proprietà e degli altri diritti reali”.

Sotto questo profilo, pertanto, il piano strutturale assume la funzione di

conformazione della proprietà individuando concretamente i vincoli volti a

preservare le trasformazioni del territorio, quali quelli naturalistici,

idrogeologici, agricoli, paesaggistici, etc.

La parte strutturale, avendo funzione d’invarianza, inoltre deve indicare le

principali infrastrutture lineari e nodali per la mobilità, nonché gli elettrodotti e

gli impianti di ricetrasmissione (c.d. antenne). Anche in questo caso,

l’individuazione di queste opere pubbliche o di pubblica utilità ha valore

prescrittivo nei confronti dei diritti di proprietà e degli altri diritti reali,

comportando il c.d. vincolo di inedificabilità preordinato all’esproprio (art. 3,

c.1., lett. f) e c. 4). Al fine di evitare i problemi relativi alla decadenza (e

soprattutto alla reitera) dei vincoli preordinati all’esproprio, la legge n. 11/2005

ha previsto una particolare forma di compensazione nel caso di previsioni

urbanistiche strutturali riguardanti le infrastrutture ferroviarie e stradali. In

questo caso difatti, nonostante l’apposizione del vincolo, i diritti edificatori sono

fatti salvi e, per di più, con la possibilità di essere esercitati su altra area del

territorio comunale.

Le altre aree del territorio comunale, non soggette ai vincoli sopra descritti, e

chiamate dalla legge come “insediamenti esistenti e di progetto” non sono,

invece oggetto di una disciplina prescrittiva, poiché la parte strutturale si limita

a dettare i criteri di trasformazione cui dovrà attenersi la parte operativa. A tal

fine, per quanto riguarda, l’ ‘insediamento esistente’ (sostanzialmente le

tradizionali zone A e B) la parte strutturale:

“indica … i criteri di conservazione e valorizzazione,

mantenimento o riqualificazione della città esistente” (art.

3, c. 3, lett. c).

Per quanto concerne gli insediamenti di progetto, cioè le aree agricole

utilizzabili per nuovi insediamenti (sostanzialmente le tradizionali zone C e D),

la parte strutturale:

“individua i criteri riguardanti il “dimensionamento e la

programmazione nel tempo dell'uso insediativo delle aree

agricole utilizzabili, l'assetto funzionale e morfologico da

perseguire, i meccanismi perequativi e compensativi da

attivare” (art. 3, c. 3, lett. g)

La parte strutturale, pertanto, per quanto concerne la trasformazione urbana,

riguardante l’insediamento esistente e le aree agricole utilizzabili per nuovi

insediamenti, non svolge alcuna conformazione della proprietà, limitandosi a

conformare il territorio, indicando gli indici massimi di edificabilità per

ciascuna area (c.d. dimensionamento) da programmare nel tempo, e gli

eventuali meccanismi perequativi e compensativi da riconoscere in sede di

pianificazione operativa. Da un punto di vista giuridico, pertanto, la parte

strutturale, ha la funzione di piano direttore, indicando limiti ed obiettivi di

trasformazione urbana da seguire in sede di parte operativa. Al fine di rendere

2.b) Il procedimento di formazione del p.r.g parte strutturale.

flessibile il p.r.g., la legge umbra, analogamente alle altre esperienze regionali

sopra ricordate, ha disciplinato il procedimento di formazione del piano tramite

l'inserimento di due velocità: una più lenta, per l'approvazione della parte

strutturale, una più veloce, per la formazione della parte operativa.

Partiamo dal procedimento, più lento, cioè quello riguardante il p.r.g. parte

strutturale.

Le scansioni del procedimento seguono sostanzialmente le fasi previste dalla l.

n. 1150/42, in quanto abbiamo la fase che porta all’adozione del piano (artt. 7-

11), quella della partecipazione (12-13) ed, in fine, quella di approvazione (artt.

15-16).

Peraltro, rispetto all’impianto normativo nazionale, sono state introdotte

rilevanti novità. In primo luogo la fase prodromica all’adozione della parte

strutturale è caratterizzata dalla copianificazione. In secondo luogo il

procedimento di approvazione (della parte strutturale) non è più di spettanza

della provincia e della regione, ma del medesimo comune, che si deve

uniformare alle (eventuali) prescrizioni impartite dalla provincia. Sotto un

profilo metodologico, nel prosieguo si cercherà, pertanto, di evidenziare

soprattutto queste novità, che differenziano la legislazione umbra dal modello

nazionale. la legge urbanistica umbra, sulla scia di quella emiliana,

La copianificazione:

introduce come momento strategico della formazione del p.r.g. parte strutturale

la copianificazione. Il copianificare ancor prima di essere un procedimento, è un

metodo, che coinvolge i vari soggetti interessati al governo del territorio, in

modo da dare unitarietà alla propria azione di programmazione. Come già

messo in evidenza da diverso tempo in dottrina (Stella Richter), un’efficace

azione di governo del territorio richiede la collaborazione tra i vari enti

coinvolti in modo da superare le rigidità derivante dal principio di gerarchia

dei piani. La concezione gerarchica dei piani ha, infatti, portato con sé una serie

di disfunzioni. Innanzitutto la lentezza, poiché laddove un comune voglia

introdurre delle previsioni che contrastino con la pianificazione sovraordinata,

il medesimo ente locale, allorquando incontri una disponibilità degli enti di

area più vasta, deve, comunque, aspettare, all’uopo, i tempi lunghi necessari

alla modifica del piano territoriale. In secondo luogo, il principio gerarchico,

fondato sulla divisione e distinzione dei ruoli, non agevola la collaborazione tra

gli enti coinvolti, quando, invece, il principio del coordinamento imporrebbe,

anche per esigenze di funzionalità, un raccordo tra i medesimi. Tanto che nei

primi anni ’90 il principio di gerarchia è andato in crisi, tramite la

valorizzazione del sistema delle conferenze di servizi e degli accordi di

programma, specie per quanto concerne la localizzazione delle opere pubbliche,

volte a massimizzare l’esame contestuale dei vari interessi coinvolti: di modo

che con un accordo di programma si può procedere alla contestuale modifica di

un piano territoriale e di un piano regolatore, senza aspettare lo svolgersi dei

singoli procedimenti di adozione ed approvazione, che richiederebbero tempi

ben più lunghi.

La legge n. 11/2005 s’inserisce a pieno titolo in questa nuova prospettiva

introducendo, per l’appunto, il principio di copianificazione che si svolge

essenzialmente in quattro fasi. Le prime tre fasi precedono la delibera di

adozione del prg parte strutturale e consistono. Innanzitutto viene previsto e

disciplinato il ‘sistema delle conoscenze’, che costituisce l’atto ricognitivo dal

quale emergono le direttive derivanti dalla pianificazione territoriale e d’area

vasta cui è sottoposto ogni comune (art. 8); in secondo luogo, vi è la conferenza

di copianificazione, in cui vanno valutati contestualmente i vari interessi

pubblici di cui sono portatori gli enti pubblici chiamati a governare il territorio

(art. 10); in terzo luogo, se in sede di conferenza di copianificazione emerga una

condivisione degli obiettivi tra i vari enti coinvolti, la medesima conferenza può

concludersi con un accordo preliminare di copianificazione, che vincola le varie

parti a determinati comportamenti, tra cui anche la modifica dei rispettivi piani,

in vista del perseguimento di un risultato comune.

La quarta fase è successiva all’adozione della parte strutturale e riguarda il

momento dell’approvazione: viene, infatti, previsto che la delibera di

approvazione possa essere preceduta da un accordo di copianificazione,

“contenente le eventuali modifiche da apportare al prg e all’accordo

preliminare di copianificazione, nonché l’eventuale adeguamento del ptcp, del

put e dei piani di settore” (art. 15, c. 8).

La copianficazione consiste, dunque, in una serie di atti e di comportamenti

complessi che si snodano lungo tutto l’iter di formazione del prg, con cui si

tende di coinvolgere anche gli enti di area vasta in modo da arrivare in tempi

celeri e senza conflitto al raggiungimento di risultati comuni. Sotto questo

profilo la copianificazione non è un procedimento, ma un’operazione

amministrativa, in cui vari interessi pubblici sono curati contestualmente in

vista di un risultato comune, per cui è richiesto un concorso di volontà

(sull’operazione amministrativa, v.. D. D’Orsogna).

al contrario della legge nazionale , in

La fase di adozione del prg parte strutturale:

cui la fase di adozione non è normata e lasciata sostanzialmente in uno stato di

far-west normativo, la legge umbra ha provveduto a disciplinare

dettagliatamente il momento iniziale del procedimento di formazione del prg

parte strutturale. I due aspetti significativi sono, dati, da un lato,

dall’elaborazione del sistema delle conoscenze e delle valutazioni (art. 8) e ,

dall’altro, dalla predisposizione di un documento programmatico (art. 9). Dal

punto di vista della trasparenza amministrativa, queste previsioni risultano di

significativa importanza, in quanto permettono di evidenziare le linee guida

che dovranno essere seguite dai progettisti, combattendo, in tal modo, certe

forme di gestione del territorio avvenute in forma criptica e poco visibile.

Il sistema delle conoscenze si articola in un quadro conoscitivo, in un bilancio

urbanistico ambientale ed in un documento di valutazione (art. 8, c. 1). Il

‘quadro conoscitivo’ ha la funzione di accertare e rappresentare tutti vincoli e le

prescrizioni cui è sottoposto il comune nella redazione della parte strutturale,

quali i piani sovraordinati, settoriali, etc. (art. 8, c. 2-4). Il ‘bilancio urbanistico-

ambientale’ va, invece, predisposto al momento dell’avvio del procedimento di

prg, e deve contenere

“la descrizione, anche in riferimento agli scenari degli

andamenti demografici, migrazionali ed occupazionali,

delle trasformazioni intercorse nell'arco degli ultimi dieci

anni nel territorio in oggetto, nonché degli esiti operativi e

dello stato di attuazione degli strumenti urbanistici e di

pianificazione territoriale vigenti di propria competenza”

(art. 8, c. 7).

Il bilancio urbanistico-ambientale impone, dunque, agli enti locali di monitorare

lo stato della propria pianificazione, anche in relazione agli andamenti socio-

economici, in modo da programmare l’uso e la valorizzazione del territorio

secondo una logica attenta al c.d. risultato.

Sulla base delle risultanze derivanti dal quadro conoscitivo e dal bilancio

urbanistico-ambientale, l’ente locale, infine, deve predisporre un documento di

valutazione sull’ “opportunità e sostenibilità delle previsioni di assetto, uso e

trasformazione del territorio” (art. 8, ult. c.).

Sulla base del sistema delle conoscenze il Comune, deve, poi, predisporre un

‘documento programmatico’ contenente una relazione con:

“le indicazioni degli obiettivi generali e specifici che si

intendono perseguire con il piano, delle scelte strutturali

per l'assetto del territorio e delle azioni strategiche, anche

con riferimento agli obiettivi e indirizzi della

programmazione regionale, della pianificazione

provinciale e dei piani di settore” (art. 9, c. 2, lett. a).

Il documento programmatico deve essere messo in partecipazione,

pubblicando il medesimo mediante forme idonee di pubblicità, consentendo

alla popolazione ed alle istituzioni pubbliche e private di presentare memorie

ed osservazioni, che devono essere valutate dal Comune in sede di delibera di

adozione (art. 9).

Successivamente il documento programmatico deve essere presentato in

conferenza di copianificazione, che si può concludere anche con un accordo

preliminare di copianificazione (artt. 10 e 11).

In tal guisa, il legislatore umbro raccoglie un auspicio formulato da tempo in

dottrina [Cognetti, 1987], e cioè quello della necessità di consentire la

partecipazione alla formazione del piano anche prima della delibera di

adozione, in modo da evitare che le osservazioni al piano non siano altro che

una presa d'atto di giochi sostanzialmente già fatti: "l'esperienza insegna, infatti,

che (una volta adottato il piano) sono realmente possibili solo limitati

aggiustamenti, mentre difficilmente si arriva a mettere in discussione scelte di

maggior momento. Ecco perché occorre spostare la partecipazione ad un

momento anteriore, secondo modalità che hanno già precedenti nella pubblica

udienza di stampo anglosassone o in quello che è stato poeticamente definito

come il Consiglio grande” [Stella Richter, 1998].

L'art. 9, recepisce, per l'appunto questa nuova dimensione partecipativa,

prevedendo che il documento programmatico elaborato dal consiglio sia

sottoposto al vaglio della popolazione e degli enti interessati.

Con la delibera di adozione scattano le misure di salvaguardia. Tale effetto,

peraltro, non è disciplinato dalla legge regionale urbanistica, ma da quella

sull’edilizia dove si dispone che:

“in caso di contrasto dell'intervento oggetto della

domanda di permesso di costruire con le previsioni di

strumenti urbanistici generali e attuativi adottati, è

sospesa ogni determinazione in ordine alla domanda. La

misura di salvaguardia non ha efficacia decorsi due anni

dalla data di adozione dello strumento urbanistico” (art.

14, c. 1, l. r. n. 1/2004)

Come chiaramente si evince dalla norma in commento, rispetto alla legge

nazionale, la durata della misura di salvaguardia è ridotta da tre a due anni:

sotto questo profilo la norma, nel dar minore tutela all’interesse pubblico alla

salvaguardia, sembra contrastare con la disciplina di principi nazionale, la

quale parrebbe imporre un termine più lungo.

A seguito dell'adozione la parte strutturale dovrà essere

Partecipazione.

depositata presso gli uffici comunali per un termine di quarantacinque giorni

(art. 13, 1-3 c.). La notizia del deposito deve essere data mediante la

pubblicazione di un avviso nel Bur e nell’albo pretorio, nonché tramite la

pubblicazione su almeno due giornali locali ed eventuali altre forme idonee di

pubblicità (art. 13, c. 2). Durante il periodo di deposito, chiunque ha facoltà di

prendere visione degli atti e del progetto, nonché di presentare osservazioni

(art. 13, c. 3). "Chiunque può prendere visione delle osservazioni ed estrarne

copia (art. 13, c. 4), e, conseguentemente, presentare una breve replica nei dieci

giorni successivi alla scadenza del termine per la presentazione delle medesime

osservazioni (art. 13, 5° co).

Il consiglio comunale è tenuto a prendere in considerazione tutte le

osservazioni presentate, nonché le eventuali repliche, ed a deliberare sulle

controdeduzioni entro centottanta giorni dalla scadenza del termine per

presentare le medesime repliche (art. 13, c. 6). Infine viene precisato che, da un

lato, le modifiche al prg conseguenti all’accoglimento delle osservazioni e delle

repliche comportano l’applicazione delle misure di salvaguardia e, dall’altro,

tale accoglimento non comporta la ripubblicazione del prg modificato (art. 13, c.

7-8).

In definitiva, sotto il profilo della partecipazione al procedimento di piano la

legge regionale non si discosta di molto da quella nazionale. Le uniche

differenze sono date dal diverso regime temporale per la presentazione delle

osservazioni e, soprattutto, dall’obbligo per il comune di prendere in

considerazione le osservazioni, trasformando così la partecipazione da

collaborativa in oppositiva.

In linea con i più recenti trends delle legislazioni regionali

L'approvazione.

[Civitarese Matteucci, 1998], la l. r. n. 11/2005 introduce il principio di

accelerazione e decentramento del procedimento di approvazione, con il chiaro

intento di superare gli ostacoli temporali connessi allo schema del

procedimento ineguale complesso, fondato sulla doppia delibera del comune e

della regione.

I principi descritti fanno perno su una peculiare figura procedimentale

denominata "Conferenza istituzionale", il cui funzionamento è disciplinato

dall'art. 15.

Il potere d’indire la conferenza istituzionale spetta alla provincia cui va

trasmessa, da parte del comune, la delibera riguardante la parte strutturale da

approvare. In particolare la provincia, da un lato, deve convocare la regione, il

comune interessato, nonchè la provincia ei comuni contermini e, dall’altro,

deve verificare la rispondenza della parte strutturale adottata all’eventuale

accordo preliminare di copianificazione, nonché alla pianificazione

sovraordinata (specie per quanto concerne il ptcp).

Di preferenza la conferenza istituzionale si dovrebbe concludere con un accordo

di copianificazione:

“contenente le eventuali modifiche da apportare al PRG e

all'accordo preliminare di copianificazione, nonché

l'eventuale adeguamento del PTCP, del PUT e dei piani di

settore, nel rispetto della legislazione e comunque

finalizzate all'aggiornamento delle infrastrutture e dei

servizi e tali da non ridurre le azioni di tutela di detti

piani” (art. 15, c. 8)

Nel caso di mancato accordo, è, invece, la provincia a chiudere la conferenza di

copianificazione con una delibera in cui sono indicate le eventuali prescrizioni

cui deve attenersi il comune, al fine di rispettare la pianificazione sovraordinata

(art. 15, c. 11).

Il procedimento di approvazione si conclude con la delibera del comune

interessato, che deve recepire le eventuali prescrizioni contenute nell’accordo di

copianificazione o nella delibera provinciale (art. 16).

La predetta delibera deve, poi, essere trasmessa alla regione, che provvederà a

pubblicarla nel Bur (art. 16, c. 1). La parte strutturale diventa efficace il giorno

successivo alla pubblicazione nel Bur (art. 16, c. 3).

Nel caso in cui il Comune non provveda a recepire o deliberi in difformità

all’accordo di copianificazione o alle eventuali prescrizioni provinciali, è

prevista l’attivazione del potere sostitutivo regionale (art. 65, c. 4). In tal caso la

Giunta regionale, a seguito di apposita istanza e previa comunicazione al

Consiglio delle Autonomie locali, invita il comune inadempiente a provvedere

entro trenta giorni, decorsi inutilmente i quali, la Giunta regionale nomina un

commissario cui vengono devoluti i poteri sostitutivi (art. 65, c. 1).

ad acta Per quanto concerne la

2.c) contenuto e formazione del prg parte attuativa.

trasformazione urbana è il prg parte operativa a conformare e vincolare la

proprietà e gli altri diritti reali, essendo disposto che:

“tutte le previsioni del PRG, parte operativa, ove non

diversamente precisato, esplicitano le relative modalità di

attuazione e hanno valore prescrittivo nei confronti della

proprietà e degli altri diritti reali” (art., 4, c. 3).

La potestà di conformazione riguarda, da un lato, l’insediamento esistente

(sostanzialmente la zona A e B) , delimitando le diverse parti del tessuto

edilizio e dettando le “norme di conservazione, trasformazione, uso e relative

modalità d’attuazione” (art. 4, c. 2, lett. a). In questo ambito, la parte operativa

può individuare parti dell’insediato esistente da riqualificare (c.d.

riqualificazione urbana – art. 4, c.2, lett. e -) tramite un programma urbanistico

in cui possono essere riconosciuti incrementi premiali dei diritti edificatori (art.

28). Dall’altro lato, la conformazione della proprietà e dei diritti reali ha ad

oggetto le aree agricole destinate a nuovi insediamenti: in tale ipotesi il prg

parte operativa indica per ognuna di tali aree “gli indici territoriali massimi, le

dotazioni territoriali e funzionali minime, le possibili destinazioni d’uso e le

altezze massime” (art. 4, c. 2, lett. f).

Per quanto riguarda, invece, i vincoli a carattere ablatorio, il prg parte

operativa: “individua e disciplina la viabilità, inclusa quella

ciclopedonale, (…) i parcheggi, le aree per i servizi e gli

spazi verdi per parchi urbani e territoriali” (art. 4, c. 2,

lett. c).

In questo quadro, va, altresì, rilevato che la legge umbra supera il criterio della

zonizzazione e degli standard previsti dal 1444/68, attribuendo alla potestà

regolamentare regionale il compito di definire, in base alle diverse situazioni

insediative (che sostituiscono le zone):

“le dotazioni territoriali e funzionali minime per spazi

pubblici di interesse generale e privati di interesse

pubblico, destinati ad attività e servizi collettivi, a verde e

a parcheggi, necessari ad assicurare le condizioni per la

sostenibilità ambientale e la qualità urbanistica” (art. 6, c.

1).

La programmazione dei servizi pubblici è, invece, affidata al piano comunale

dei servizi (pcs) che costituisce parte integrante della parte operativa (art. 6).

In applicazione del principio di flessibilità che caratterizza la legge umbra, il

procedimento di formazione della parte attuativa segue una procedura

accelerata, in quanto non è necessario procedere, da un lato, a tutti gli

adempimenti preliminari relativi alla copianificazione ed all’approvazione del

documento programmatico, e, dall’altro, alla fase di verifica in seno alla

conferenza istituzionale.

Ne risulta un procedimento più snello, che si snoda tutto all’interno dell’ente

locale interessato, e che si sostanzia nelle seguenti fasi:

a) delibera di adozione,

b) fase partecipativa;

c) delibera di controdeduzioni, che ha anche la funzione di atto di

approvazione;

d) pubblicazione nel Bur.

In questo ambito va evidenziato, che durante la fase di partecipazione ai privati

è consentito presentare proposte di piani attuativi o programmi urbanistici,

accompagnati “da atti d’obbligo unilaterali relativi agli impegni economici dei

proponenti in materia di infrastrutture, di dotazioni territoriali e funzioni

minime” (art. 12, c. 1). Non si può, peraltro, escludere che la proposta di piano

sia accompagnata da uno schema di convenzione, come pare evincersi dalla

stessa legge n. 11, laddove dispone che:

“per quanto non disciplinato dalla presente legge trovano

applicazione le disposizioni di cui all'articolo 11 della

legge 7 agosto 1990, n. 241, ed è comunque fatto salvo

quanto stabilito dalle disposizioni in materia di procedure

concorsuali di evidenza pubblica” (art. 12, c. 2).

Viene, infine, stabilito che qualora il comune accolga con la delibera di

controdeduzioni tali proposte, il loro contenuto si intende adottato come piano

attuativo o programma urbanistico.

2.d) La nuova legge, presentando significativi aspetti di

profili di costituzionalità.

differenziazione rispetto al modello nazionale, porta con sé l’interrogativo se sia

legittima sotto il profilo costituzionale.

A tal fine occorre preliminarmente procedere ad una ricognizione dei principi

contenuti nella legislazione urbanistica nazionale che in qualche modo vengono

‘toccati’ dalla legge n. 11.

Innanzitutto, la legge urbanistica umbra nell’introdurre la dicotomia parte

strutturale-operativa pone dei problemi in ordine ad una sua conformità al

modello nazionale in cui il prg è chiaramente unitario. In altre parole si tratta di

vedere se sia costituzionalmente legittimo introdurre all’interno del prg una

differenziazione tra elementi strutturali ed operativi.

In secondo luogo, viene profondamente mutata la natura del procedimento di

approvazione, in quanto nella legislazione nazionale la formazione del prg è

caratterizzata da un procedimento ineguale e complesso, in cui volontà del

comune e dell’ente di area vasta (regione o provincia) concorrono alla

definizione del piano: nella legge umbra viene, invece, meno la figura dell’atto

ineguale e complesso poiché tanto l’adozione, quanto l’approvazione della

parte operativa sono atti di competenza del comune. Nasce, pertanto,

l’interrogativo se anche sotto questo profilo vi siano dei problemi di ordine

costituzionale.

Come del resto bisogna chiedersi se sia costituzionale aver fatto venir del tutto

meno il procedimento di approvazione della parte operativa.

Sotto il profilo dell’unicità non pare che vi siano problemi, poiché la scelta del

legislatore umbro è stata quella di passare da un piano monade ad uno

dicotomico, senza far venir meno l’unitarietà del medesimo: difatti il prg, pur

essendo diviso in due parti, è unico.

Più complesso è il problema riguardante la natura del piano, dovendo vedere se

nell’ambito dei principi della legislazione nazionale il potere di approvazione

sia una fase essenziale, necessariamente da seguire, nel procedimento di

formazione del prg – parte strutturale.

Sotto questo profilo sembra da condividere l’opinione espressa in dottrina

[Quaglia], secondo cui la legge nazionale urbanistica, come disciplina di

principi, non è volta a richiedere come fase essenziale del procedimento di

formazione l’approvazione dell’ente di area vasta, limitandosi ad imporre che

ogni legge regionale sottoponga il prg ad un controllo a carattere interdittivo,

effettuato da un ente diverso dal comune e titolare della potestà di

pianificazione di area vasta (cioè regione o provincia). La potestà interdittiva,

peraltro, deve avere carattere effettivo, cioè deve essere in grado di fermare

l’efficacia del prg, quando il medesimo sia in contrasto con la pianificazione

sovraordinata ed i vincoli di carattere paesaggistico e storico-culturale. Per cui il

potere di approvazione può essere tranquillamente attribuito al comune, fermo

restando che alla provincia od alla regione siano attribuiti, in un momento

successivo, poteri di annullamento o sostitutivi. Quanto in questa sede

sostenuto è, inoltre, confermato da delle recenti pronunzie della Corte

costituzionale che configurano come ineludibile l’esercizio della potestà di

controllo da parte della regione o della provincia (V., anche se pronunziate per

altri fini Corte cost. n. 206/2001 e n. 343/2005).

In questo quadro si deve, tuttavia, ritenere che la legge n. 11/2005 sia conforme

ai principi espressi dalla legislazione nazionale, poiché il controllo di carattere

interdittivo si esprime in due forme differenti: da un lato, vi è la conferenza

istituzionale, dove la provincia, o copianificando o prescrivendo, può dettare

una serie di misure, allorquando il piano sia difforme rispetto alla

pianificazione d’area vasta e, dall’altro, vi è la regione che può intervenire in via

sostitutiva, se le misure provinciali, in sede di approvazione, non siano state

recepite o, comunque, non siano state seguite dal comune.

È in parte differente il discorso da affrontare nei riguardi della parte operativa.

In quest’evenienza, difatti, la legge n. 11/2005, in coerenza con il disegno Inu,

ha completamente pretermesso la fase di controllo provinciale e regionale, in

quanto il piano non è sottoposto né alle prescrizioni della conferenza

istituzionale, né all’attivazione dei poteri sostitutivi regionali. E sotto questo

profilo alcuni dubbi di costituzionalità potrebbero sorgere alla luce di quanto

statuito dalla Corte costituzionale. Difatti, secondo quest’ultima, anche i piani

attuativi devono essere necessariamente sottoposti alla potestà di controllo

degli enti di area vasta, atteso che i comuni, da un lato, sono “tenuti a

trasmettere alla regione, entro sessanta giorni, copia degli strumenti attuativi” e

che, dall’altro, “devono esprimersi con motivazioni puntuali” sulle eventuali

osservazioni della regione (art. 24, l. n. 47/85, così come interpretato da Corte

cost. n. 343/2005).

Se, pertanto, la pianificazione attuativa deve essere sottoposta al controllo

regionale, si dovrebbe ritenere che anche il prg parte operativa non può

a fortiori

essere sottratta a siffatto adempimento.

Ci si deve, peraltro, chiedere quale sia la tipologia di controllo cui dovrebbe

essere sottoposta la pianificazione operativa.

A mio modo di vedere il prg, parte operativa, così come concretamente

configurato dalla legge umbra, non pare che debba essere sottoposto

all’approvazione regionale. Sotto questo profilo bisogna ricordare che la legge

nazionale attribuisce al prg il compito di indicare i vincoli storico culturali e

paesaggistici, le principali reti ed opere pubbliche e le zone di espansione,

lasciando poi alla panificazione attuativa il compito di disciplinare in dettaglio

gli altri aspetti del territorio. L’obbligo di seguire il procedimento complesso

sembra, dunque, riferirsi solo a questo contenuto necessitato, che corrisponde

sostanzialmente al piano d’invarianti. In altre parole, la legge nazionale sembra

richiedere la presenza del potere interdittivo solo per le c.d. invarianza di piano

e le zone di espansione. Controllo che, peraltro, è previsto dalla legge umbra nei

riguardi della pianificazione strutturale, dove per l’appunto sono individuate le

invarianti e le zone di espansione (cioè le aree agricole destinate a

trasformazione). In questo ambito, la parte operativa disciplina contenuti

ulteriori rispetto a quelli individuati come necessari dalla legge nazionale, per

cui la previsione di semplificare, nelle forme precedentemente descritte, il

procedimento di formazione appare costituzionalmente legittima.

Come d’altronde risulta legittimo aver superato le zonizzazioni indicate dal

d.m. 1444/68, in quanto la riforma del Tit. V preclude d’intervenire con fonti

statali secondarie (come il d.m. in parola) in materia di legislazione concorrente,

quale è, tra l’altro, il governo del territorio (art. 117, c. 6, Cost.).

Da questo punto di vista, pertanto, la legge n. 11/2005 andrebbe modificata in

modo da adeguarsi ai principi della legge nazionale.

Da quanto esposto il lettore potrebbe ingenerarsi la

3) Il piano attuativo.

convinzione che, con la previsione del p.r.g. parte attuativa, la l. r. n. 11/2005

abbia decretato la “morte civile” dei piani attuativi. Tale convinzione, peraltro,

sarebbe errata, in quanto il p.r.g. parte operativa ha solo il compito

d’individuare le aree in cui vuole intervenire l’amministrazione comunale per

attuare il proprio programma di trasformazione. Difatti la diretta edificabilità è

consentita dalla parte operativa solo per quelle parti dell’insediato esistente in

cui tale possibilità è espressamente prevista (art. 4, c. 1, lett. d). Laddove tale

possibilità non sia completata, lo potrà essere esercitato solo a

ius aedificandi

seguito della predisposizione di idoneo piano attuativo.

In questo ambito, va subito evidenziato che la novità più significativa

contenuta, a proposito dei piani attuativi, nella l. n. 11/2005 ( ma v. in tal senso

già la l. r. n. 31/97) è quella di aver compiuto una dei vari

reductio ad unitatem

piani di dettaglio contenuti nella legge generale urbanistica e nelle successive

leggi statali, racchiudendoli nella figura unitaria del "piano attuativo" (p. att.).

Nel piano attuativo, difatti, rientrano sia i piani ad iniziativa pubblica, che

quelli ad iniziativa privata e mista (art. 20).

In questo quadro la legge regionale, dapprima provvede ad individuare quali

siano i piani ad iniziativa pubblica, privata e mista, per, poi, darne, nel rispetto

delle loro specificità, un procedimento e contenuto unitario.

Per quanto concerne i piani attuativi ad iniziativa pubblica, l'art. 21, stabilisce

che: “1. Il piano attuativo di iniziativa pubblica, la cui

approvazione equivale a dichiarazione di pubblica utilità

delle opere previste, fermo restando quanto previsto dal

D.P.R. n. 327/2001 in materia di apposizione del vincolo

preordinato all'esproprio, riguarda:

a) gli interventi di dettaglio delle previsioni del PRG;

b) le aree da acquisire per la costruzione di alloggi a

carattere economico e popolare ai sensi della legge 18

aprile 1962, n. 167 e delle disposizioni regionali in materia

di edilizia residenziale pubblica;

c) le aree da acquisire per la realizzazione di insediamenti

produttivi ai sensi dell'articolo 27 della legge 22 ottobre

1971, n. 865. La formazione di tale piano non è soggetta

alla preventiva autorizzazione;

d) gli interventi di recupero;

e) gli interventi previsti da programmi edilizi e

urbanistici, comunque denominati in base alla

legislazione vigente, che per la loro realizzazione

necessitano di piano attuativo, anche secondo le

previsioni del PRG, parte operativa”.

Per quanto riguarda i piani attuativi ad iniziativa privata e mista , l'art. 22

stabilisce che: 1. Il piano attuativo di iniziativa privata o mista riguarda:

a) l'utilizzazione di aree a scopo edilizio;

b) gli interventi di recupero;

c) gli interventi concernenti le attività estrattive;

d) gli interventi per la valorizzazione del paesaggio di cui

all'articolo 32, comma 2, lettera i);

e) gli interventi previsti da programmi edilizi e

urbanistici, comunque denominati in base alla

legislazione vigente, che per la loro realizzazione

necessitano di piano attuativo, anche secondo le

previsioni del PRG, parte operativa.

2. I piani di cui al comma 1 promossi da soggetti misti,

pubblici e privati, producono gli effetti di cui all'articolo

21.

3. I proprietari di almeno il cinquantuno per cento del

valore catastale degli immobili e della superficie delle

aree perimetrate dal PRG, parte operativa, possono

presentare una proposta di piano attuativo, purché

riferita a un comparto che costituisca un'entità funzionale.

La proposta deve prevedere, in ogni caso, la sistemazione

complessiva delle aree perimetrate dal PRG, in maniera

da consentirne la corretta e razionale attuazione, in

termini planovolumetrici, di allaccio ai servizi tecnologici,

nonché di assetti viari. Il piano è di iniziativa privata per

la parte proposta dai proprietari e di iniziativa pubblica

per la restante parte. La parte di iniziativa pubblica è

attuata con convenzione urbanistica nella quale sono

stabiliti gli oneri a carico dei privati, nonché le forme, i

termini e le modalità per l'eventuale recupero di quanto

anticipato per la realizzazione delle opere infrastrutturali.

4. Nel caso previsto al comma 3, qualora i proprietari

proponenti rappresentino almeno il settantacinque per

cento del valore catastale degli immobili e della superficie

delle aree si procede per la realizzazione degli interventi

finalizzati all'attuazione dei piani attuativi con le modalità

previste all'articolo 27, comma 5, della legge 1° agosto

2002, n. 166”.

Principiando dai contenuti, va, innanzitutto, rammentato che gli art. 21, 1° co.,

in relazione ai piani d’iniziativa pubblica e 22, c. 2, in relazione a quelli di

iniziativa mista, stabiliscono che l’approvazione del medesimo equivale a

dichiarazione di pubblica utilità ai sensi del t.u. espropri.

Viene, inoltre, stabilito che la delibera di approvazione di questi piani deve

indicare il termine, non superiore a dieci anni, entro il quale il piano deve essere

attuato e può stabilire il termine entro il quale il decreto di esproprio vada

eseguito, nel rispetto naturalmente dei termini stabiliti dalla legge (art. 26, c. 2).

Per quanto riguarda, invece, i piani ad iniziativa privata, la convenzione deve

indicare il termine, non superiore a dieci anni, entro il quale devono essere

ultimate le opere di urbanizzazione.

In questo ambito viene, altresì, precisato, che alla scadenza dei predetti termini:

“il piano attuativo decade automaticamente per la parte

non attuata, rimanendo ferma, a tempo indeterminato, la

possibilità di realizzare gli interventi edilizi,

condizionatamente all'esistenza delle opere di

urbanizzazione relative, con l'obbligo di osservare, nella

costruzione di nuovi edifici e nella modificazione di quelli

esistenti, gli allineamenti e le prescrizioni di zona stabiliti

dal piano stesso” (art. 26, c. 4) e la parte non attuata “può

essere urbanizzata ed edificata previa approvazione di un

nuovo piano attuativo” (art. 26, c. 5).

È, invece, l’art. 23, ad indicare quali siano i contenuti del piano attuativo:

“1. Il piano attuativo consegue gli obiettivi fissati nel PRG

mediante:

a) la delimitazione degli spazi collettivi, destinati a servizi

pubblici, di interesse generale, privati e di uso pubblico e

a infrastrutture, ivi comprese quelle di cui all'articolo 12

della L.R. n. 46/1997;

b) la realizzazione e la localizzazione del complesso degli

interventi previsti, nonché la relativa articolazione per

comparti o unità minime d'intervento;

c) l'individuazione delle proprietà interessate con

l'eventuale indicazione di quelle da espropriare o

vincolare, attraverso idonea documentazione da

presentare a cura dei proprietari, in caso di piani attuativi

d'iniziativa privata o mista, o da accertare a cura del

comune, in caso di piani attuativi di iniziativa pubblica.

2. Il piano attuativo contiene:

a) l'analisi e le indagini conoscitive atte a definire i

caratteri e le qualità degli elementi del territorio

interessato;

b) la definizione degli interventi consentiti, delle loro

caratteristiche tecniche e le modalità di esecuzione.

3. Gli interventi previsti dal piano attuativo ricadenti in

zone vincolate ai sensi del decreto legislativo 22 gennaio

2004, n. 42, nei siti di interesse naturalistico, nelle aree

contigue alle aree naturali protette, negli ambiti interessati

dai centri storici, nonché negli ambiti interessati dagli

elementi del paesaggio antico, dall'edificato civile di

particolare rilievo architettonico e paesistico, indicati agli

articoli 13, 17, comma 3 e 29, della L.R. n. 27/2000,

devono rispettare i valori riconosciuti dal vincolo, i

provvedimenti di tutela vigenti, le peculiari caratteristiche

dei siti ed immobili interessati e le prescrizioni della

normativa paesistica.

4. Il piano attuativo, nell'ipotesi che contenga previsioni

di media e grande struttura di vendita ai sensi

dell'articolo 4 della legge regionale 3 agosto 1999, n. 24,

deve indicare la localizzazione degli insediamenti e le

relative aree per dotazioni territoriali e funzionali di

competenza.”.

La legge regionale indica, altresì, quali siano le caratteristiche che devono

connotare il piano attuativo: il medesimo, difatti, deve essere essere articolato in

comparti od unità minime d’intervento, in cui vengono indicate con specificità

le opere di urbanizzazione e gli interventi consentiti, comprensivi delle loro

caratteristiche tecniche e delle modalità di esecuzione.

Il procedimento di approvazione del piano attuativo è sostanzialmente quello

previsto nella legge del 1942 per il piano particolareggiato, anche se sono state

apportate delle varianti significative.

Innanzitutto, del procedimento riguardante il permesso di costruire

ad instar,

viene previsto l’obbligo di comunicare al richiedente, entro dieci giorni dal

ricevimento della domanda, il nominativo del responsabile del procedimento

(art. 24, c. 1).

In secondo luogo sono previsti dei termini di conclusione del procedimento

molto stingenti. Per quanto concerne i piani attuativi presentati dai privati il

termine di conclusione del procedimento è di novanta giorni, che può essere

interrotto una sola volta per l’acquisizione d’integrazioni istruttorie, inoltre, nel

caso in cui sia necessario acquisire atti endoprocedimentali, quali pareri, nulla

osta, tale termine decorrerà dal momento dell’acquisizione dei medesimi, ferma

restando la possibilità di convocare all’uopo una conferenza di servizi (art. 24, c.

13-14). In caso di inosservanza del predetto termine il richiedente può ricorrere

innanzi al giudice amministrativo, facendo valere il silenzio-rifiuto ai sensi

dell’art. 2, l. n. 241/90. Per quanto riguarda quelli ad iniziativa pubblica il

termine è centottanta giorni dalla data in cui l’amministrazione comunale ha

assunto formalmente l’impegno di procedere alla loro redazione (art. 24, c. 15).

Sempre in un’ottica di celerità e semplificazione procedimentale, sono stati

abbreviati i termini per la presentazione di memorie ed osservazioni: viene,

infatti stabilito che il termine di pubblicazione del piano è di 15 giorni e che in

questo periodo gli interessati possono presentare memorie ed osservazioni e nei

successivi dieci giorni le repliche (art. 24, c. 4-7).

La legge, infine, presenta delle problematiche di ordine costituzionale.

Innanzitutto, viene data la facoltà ai comuni di devolvere alla giunta, mediante

regolamento, il potere di adottare i piani attuativi (art. 24, c. 8): tale possibilità,

invero, pare preclusa dal t.u. degli enti locali che attribuisce tassativamente al

consiglio comunale siffatto potere. Incostituzionale potrebbe essere, inoltre, la

previsione diretta a limitare il controllo provinciale, da esprimersi mediante

parere, solo sui piani attuativi riguardanti aree vincolate paesaggisticamente o

di interesse storico artistico: invero, una simile limitazione non appare possibile,

atteso che di recente la corte costituzionale ha espresso contrario avviso (Corte

cost. 343/2005).

4) Il p.u.t e il p.t.c.p. nella l. r. n. 28/95: a) contenuto e procedimento di formazione del

Di particolare interesse è, anche, lo studio della l. n.

piano urbanistico territoriale.

10 aprile 1995, n. 28, con cui si è provveduto a disciplinare il p.u.t. ed il p.t.c.p.

Per quanto concerne il p.u.t. la l. n. 28/95 con gli articoli 4, 5, 6, 7, 8, 9, 10 e 11

norma il contenuto ed il procedimento di formazione del piano territoriale.

Circa il contenuto, il piano territoriale detta, da un lato, una serie di direttive e

vincoli riguardanti la tutela del suolo ed ambientale, nonché lo sviluppo

economico e, dall'altro, individua le reti infrastrutturali ed i servizi d'interesse

regionale, nonchè gli ambiti ambientali da tutelare. In questo ambito detta

anche la disciplina di coordinamento con le scelte di carattere sovraregionale

(art. 5). La norma desta alcune perplessità dal punto di vista ambientale, in

quanto, secondo il legislatore regionale, il piano non deve individuare tutti i

beni ambientali vincolati ma solamente "i territori ad elevata sensibilità

ex lege,

ambientale, quali le zone d'interesse naturalistico, paesistico, archeologico e

storico artistico, nonchè le aree protette" (art. 5, 3° co., lett. b). Il p.u.t., pertanto,

non ha più la valenza di piano riguardante tutti i beni paesaggistici, ma solo

quelli "ad elevata sensibilità ambientale", poichè la funzione di piano paesistico

è attribuita al p.t.c.p. (art. 12, c. 2, l. n. 28/95). Ciò, peraltro per i motivi che si

vedranno appresso, fa insorgere alcuni dubbi di legittimità costituzionale, visto

che la legge nazionale di principi sotto diversi profili appare ostativa. Difatti,

bisogna rammentare che una delle varie Bassanini consente di attribuire al

p.t.c.p. la funzione di piano paesaggistico alla condizione che vi sia, da un lato,

una legge preceduta da una previa intesa con la regione ( art. 57, d.lgs. n.

ad hoc,

112/98). Pertanto in assenza di una legge in tal modo rinforzata non sembra

possibile conferire alle province la potestà di pianificazione in materia

paesaggistica.

Circa l'efficacia del p.u.t., viene ribadito che il medesimo ha valore di piano di

direttive nei confronti delle province, mentre ha natura vincolante nei riguardi

dei soggetti pubblici e privati "nei casi stabiliti dalle norme tecniche di

attuazione" (art. 10). Ed a questo proposito va rammentato che nel nuovo p.u.t.

(l.r. n. 27/2000), si è proceduto a vincolare le zone ad elevata diversità floristico-

vegetazionale (art. 12, n.t.a., put), i siti d’interesse naturalistico (art. 13, nt.a. put)

e le aree di particolare interesse geologico (art. 16, n.t.a. put).

Dopo aver analizzato il contenuto del p.u.t., ora si passerà alla lettura degli artt.

7 ed 8, che disciplinano il procedimento di formazione del piano territoriale.

Tale procedimento è strutturato in due sub-procedimenti: da un lato, abbiamo

la fase preparatoria che è imperniata sulla partecipazione degli enti locali

territoriali e, dall'altro, il vero e proprio procedimento di adozione ed

approvazione.

Iniziando dalla fase prodromica (art. 7), la Giunta regionale è tenuta ad

approvare un "documento preliminare" in cui sono indicati gli obiettivi da

perseguire ed i lineamenti di piano (2° co.). Tale documento deve essere, poi,

oggetto della partecipazione istituzionale (curata dalla regione) cui possono

prender parte i Comuni e le Province interessate (3° co.). Una volta conclusa la

predetta fase partecipativa, la Giunta regionale convoca in "conferenza" le

amministrazioni statali e gli enti coinvolti dal piano, affinchè i medesimi si

pronuncino sul documento preliminare e le osservazione presentate dagli enti

locali territoriali (4° co.). Le risultanza di tale complessa istruttoria dovranno

essere tenute nel debito conto per la redazione del p.u.t. (5° co.).

In base a tali elementi la Giunta regionale provvede alla delibera di proposta

del p.u.t.; quest'ultima deve essere, poi, trasmessa alle Province e ai Comuni, al

fine dell’indizione di conferenze partecipative. Acquisiti i verbali delle

conferenze partecipative la Giunta regionale provvede all’adozione del p.u.t. ed

alla sua successiva pubblicazione nel Bur, in modo che soggetti pubblici e

privati possano presentare osservazioni nei successivi sessanta giorni (art. 8, 1°

co.).

La Giunta, quindi, provvede ad esaminare le osservazioni e ad assumere le

conseguenti determinazioni, trasmettendo, in fine, gli atti al Consiglio regionale

per l'approvazione (art. 8, c. 2). All’uopo, va rammentato che il vecchio statuto

regionale prevedeva l’approvazione del p.u.t. mediante legge regionale, mentre

con il nuovo statuto non c’è più bisogno della copertura legislativa (art. 18,

statuto, regione Umbria).

La disciplina concernente il p.u.t. si conclude con l'art. 11, rubricato "attuazione

del p.u.t.": norma, quest'ultima, che consente alla regione di formare dei "piani

programma", aventi valore di piano particolareggiato, volti ad attuare gli

obiettivi del piano urbanistico territoriale (1° co.). A norma dell'art. 5, 3° co. lett.

i), tali piani programma hanno ad oggetto zone individuate nel p.u.t. su cui, per

l'appunto, si devono perseguire speciali obiettivi. La legge umbra n. 28/95 si

4.b) contenuto e procedimento di formazione del p.t.c.p.

occupa, pure, del piano territoriale di coordinamento. Come già accennato, il

tuel (art. 20) ha individuato i contenuti principali di tale piano, demandando,

tuttavia, al legislatore regionale il compito di regolare il procedimento di

formazione.

In virtù di tale principio la l. r. n. 28 ha provveduto a disciplinare il contenuto

ed il procedimento di formazione del p.t.c.p.

Per quanto concerne il contenuto, gli artt. 12 e 13 l. n. 28, ricalcano

sostanzialmente la normativa nazionale, stabilendo che il p.t.c.p. è un piano di

direttive (e vincolante, laddove cura gli interessi di livello provinciale, cfr. art.

12, 3° co.) con cui viene determinata la programmazione territoriale ed

ambientale della provincia, volta, soprattutto, a tutelare il suolo, l’ambiente e i

contesti naturalistici del territorio di competenza. In questo contesto viene,

altresì stabilito che il p.t.c.p., da un lato, “ha valore di piano paesaggistico ai

sensi della legge 8 agosto 1985, n. 431 negli ambiti a tal fine individuati” (art. 12,

3° co., l n. 28, così come introdotto dall’art. 37, l. n. 313/97) e, dall’altro,

“costituisce strumento d’indirizzo e di coordinamento per la pianificazione

urbanistica comunale e disciplina l’assetto del territorio limitatamente alla

tutela degli interessi sovracomunali. Esso costituisce, altresì, il riferimento per la

verifica di compatibilità ambientale della pianificazione comunale”.

Le disposizioni in materia paesaggistica ed ambientale, testè riportate, destano,

ancora una volta, forti perplessità di ordine costituzionale. Difatti, non esiste

alcuna norma statale che autorizzi il legislatore regionale ad attribuire al p.t.c.p,

da una parte, la valenza di piano paesaggistico e, dall’altro, la funzione di

quadro di riferimento per la valutazione di compatibilità ambientale. Ciò risulta

chiaramente, innanzitutto, dall’art. 20, tuel, dove l’unica valenza paesaggistico

ambientale riconosciuta ai piani provinciali è quella d’individuare le aree nelle

quali sia opportuno istituire parchi o riserve naturali. Inoltre, il medesimo

articolo stabilisce che il p.t.c.p. determina indirizzi generali in attuazione dei

programmi regionali: volendo, con ciò, stabilire che la pianificazione

provinciale non può essere svincolata da quella regionale, avendo, invece, una

funzione attuativa dei programmi regionali (e, in ispecie, quelli paesaggistici).

In secondo luogo, vi è l’art. 57, d.lgs n. 112/98 (sul federalismo amministrativo),

il quale dispone che la legge regionale possa attribuire al p.t.c.p. valenza

paesaggistica, a condizione che avvenga d’intesa con il governo regionale.

La legge nazionale (tuel) riconosce, invece, maggiore libertà di azione per

quanto riguarda il procedimento di formazione del piano, dove l’unico limite

posto in capo al legislatore regionale è quello di prevedere apposite forme di

cooperazione tra comuni e provincia.

A tal fine la l. r. n. 28/95 stabilisce che la provincia deve sottoporre ad una

conferenza partecipativa un “documento programmatico” in cui sono indicati

gli obiettivi principali e le linee di piano (artt. 15 e 15-bis).

In particolare l’art. 15-bis, rubricato “Conferenza partecipativa”, prevede che:

“1. La Provincia al fine di adottare il P.T.C.P. convoca

una Conferenza partecipativa sulle linee fondamentali

del Piano, alla quale sono invitati:

a) le Amministrazioni dello Stato interessate al

territorio provinciale;

b) la Regione, i Comuni e la Provincia confinante;

c) i soggetti titolari di pubblici servizi;

d) i soggetti portatori di interessi collettivi.

2.La Provincia dà adeguata pubblicità alla convocazione

ed all'oggetto della Conferenza almeno quindici giorni

prima della data fissata, stabilendo i tempi e modalità

per la consultazione degli atti relativi.

3. La Conferenza si conclude entro e non oltre quindici

giorni dalla sua convocazione ed entro e non oltre lo

stesso termine i soggetti invitati possono presentare

proposte scritte e memorie che la Provincia è tenuta a

valutare in sede di adozione del P.T.C.P., ove siano

pertinenti all'oggetto del procedimento. Le proposte

tardive non sono prese in considerazione.

4. La Provincia, con proprio atto, stabilisce ulteriori

modalità e procedure di convocazione della Conferenza

stessa".

Si tratta, quindi, di una conferenza istituzionale molto simile a quella prevista

per il p.r.g. parte strutturale, che consente ai Comuni di prender parte alla

decisione di piano tramite la presentazione di osservazioni e memorie, le quali

devono essere valutate dalla provincia in sede di adozione del piano.

A seguito della conferenza partecipativa, la provincia provvede ad adottare il

p.t.c.p. (art. 16): in questo ambito la fase di deposito, di partecipazione e di

controdeduzioni è molto simile a quella prevista per il p.r.g. parte strutturale.

Anche il procedimento di approvazione segue lo schema previsto per il p.r.g.,

poichè, da un lato, deve essere convocata una conferenza istituzionale e,

dall’altro, il potere di approvazione è attribuito all’ente che ha adottato il piano.

L’unico elemento di differenziazione, è dato dall’entità soggettiva chiamata a

curare l’istruttoria e a convocare la conferenza, che in questo caso è il Presidente

della Giunta regionale (coadiuvato dai propri uffici tecnici).

Al termine di tale carrellata legislativa si vogliono trarre alcune

5. Conclusioni.

conclusioni finali.

La legislazione nazionale costituisce un quadro di riferimento di primaria

importanza, in quanto detta quelle garanzie minime che devono essere

rispettate in tutto il territorio nazionale. Il legislatore regionale una volta che

abbia rispettato tale nucleo di garanzie, ha un indubbio margine di autonomia,

potendo profilare sistemi di pianificazione innovativi, che cerchino di superare

gli inconvenienti di natura pratica emersi in più di cinquant’anni di attuazione

del diritto urbanistico.

In questo quadro la legislazione umbra va sicuramente apprezzata, poichè ha

cercato di attuare principi di flessibilità e partecipazione che da più parti erano

stati richiesti.

Tuttavia, il legislatore regionale, nel suo atteggiamento riformistico, più di una

volta ha ritenuto di essere svincolato dal quadro di riferimento nazionale

accentuando le regole di flessibilità a discapito delle regole di garanzia dettate

dal legislatore nazionale.

Si è visto, pertanto, che la legislazione regionale presenta anche profili

d’incostituzionalità, specie quando si tratti di garantire il paesaggio: si pensi

alla riduzione di ruolo della regione dal procedimento di individuazione dei

beni paesaggistici.

Sempre a proposito della tutela ambientale, la riforma, anziché semplificare il

quadro di riferimento, pare che lo abbia complicato, confermando in questo

modo un trend degli anni ‘90, per cui ad ogni semplificazione corrispondono

nuove complicazioni.

Difatti, per quanto riguarda i piani a valenza paesaggistica troviamo:

a) il p.u.t, con valore di piano paesaggistico limitatamente alle aree di elevata

sensibilità ambientale e le singolarità geologiche;

b) il p.t.c.p., con valenza di piano paesaggistico per tutti i beni ambientali

diversi da quelli connotati dal valore di elevata sensibilità ambientale; tuttavia,

la provincia è tenuta solo a dettare la disciplina d’uso, potendo rinviare la

concreta individuazione al p.r.g.;

c) il p.r.g. parte strutturale, diretto a dettare la disciplina d’uso dei beni

ambientali (in conformità del p.t.c.p.) ed alla loro concreta individuazione.

Abbiamo, quindi un sistema non facilmente governabile, caratterizzato da un

“eccesso di pianificazione” [Velatta, 1999].

Il quadro anziché semplificarsi sembra essere diventato complesso: ma questi,

purtroppo, sono i paradossi delle riforme all'italienne.

BIBLIOGRAFIA

Bartolini [2002], La funzione paesistica ambientale del prg parte strutturale.

Alcune recenti considerazioni a margine di un recente ddl regionale, in Rass.

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Breganze [1998], Regioni, rimorchio o traino per la riforma urbanistica ?, in Riv.

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Civitarese Matteucci [1998], Spunti nella più recente legislazione regionale, in

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settembre 1997, n. 36: un modello di pianificazione strutturale, in Riv. Giur.


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Atreyu

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DESCRIZIONE DISPENSA

La dispensa fa riferimento alle lezioni di Diritto Urbanistico, tenute dal Prof. Antonio Bartolini nell'anno accademico 2011.
Il documento affronta i seguenti aspetti: legislazione urbanistica (l. 1150/42), p.r.g., piano particolareggiato, piano di lottizzazione, piani paesistici, legislazione urbanistica umbra.


DETTAGLI
Corso di laurea: Corso di laurea magistrale in giurisprudenza
SSD:
Università: Perugia - Unipg
A.A.: 2011-2012

I contenuti di questa pagina costituiscono rielaborazioni personali del Publisher Atreyu di informazioni apprese con la frequenza delle lezioni di Diritto Urbanistico e studio autonomo di eventuali libri di riferimento in preparazione dell'esame finale o della tesi. Non devono intendersi come materiale ufficiale dell'università Perugia - Unipg o del prof Bartolini Antonio.

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