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forze della coalizione impegnate in Iraq).

Pertanto, laddove voglia prendere sul serio il principio di precisione della norma penale (quale

declinazione del principio di legalità di cui all'art. 25 Cost.), il giudice penale italiano non potrà più

- oggi - accontentarsi di una nozione che si richiami ad un (ormai inesistente) senso comune: solo

con l'individuazione di una definizione che ogni giudice nazionale sia tenuto ad applicare potrà

escludersi l'incostituzionalità (per contrasto con l'art. 25 Cost.) delle norme incriminatrici che

utilizzano il concetto di 'terrorismo'. E a tal fine, stante l'assoluta mancanza nella legislazione

italiana di disposizioni che ne forniscano una definizione, lo strumento principe per l'interprete non

potrà che essere costituito dalle numerose fonti di diritto internazionale, in varia misura, rilevanti

nell'ordinamento interno, che affrontano il fenomeno del terrorismo internazionale.

Il nostro Paese, per cominciare, ha ratificato numerose convenzioni internazionali, adottate in seno

all'ONU, rivolte a contrastare condotte criminali direttamente o indirettamente connesse al

fenomeno terroristico (

il sequestro illecito di aeromobili; gli atti illeciti contro la sicurezza dell'aviazione civile; la

commissione di crimini contro soggetti tutelati dal diritto internazionale; la presa di ostaggi; gli atti illeciti contro la

sicurezza della navigazione marittima; gli attentati terroristici commessi con l'uso di esplosivi; il finanziamento del

terrorismo).

Anche a livello europeo, non sono d'altra parte mancati atti rivolti a contrastare il fenomeno del

terrorismo, i quali hanno imposto a carico degli Stati parte (tra cui l'Italia) di adottare discipline

volte ad agevolare i procedimenti di estradizione (come nel caso della Convenzione europea per la repressione

di disporre misure per il

del terrorismo, adottata in seno al Consiglio d'Europa il 27 gennaio 1977),

congelamento dei beni e delle risorse finanziarie di taluni soggetti od organizzazioni (questo l'obiettivo

ovvero di

della posizione comune del Consiglio dell'UE 2001/931/PESC e del regolamento 2002/881/CE),

ravvicinare le diverse legislazioni nazionali in materia di reati terroristici (secondo quanto disposto dalla

decisione quadro 2002/475/GAI sulla lotta contro il terrorismo, adottata dal Consiglio dell'UE nell'ambito dell'attività di

cooperazione di polizia e giudiziaria in materia penale).

Questo processo di elaborazione di strumenti normativi in un'ottica di cooperazione internazionale e

sovranazionale è tutt'oggi in corso, come dimostrato dal progetto di Convenzione globale in materia

di terrorismo internazionale elaborato in seno al Comitato ad hoc, istituito con la risoluzione 51/210

del 17 dicembre 1996 dell'Assemblea generale delle Nazioni unite, e attualmente ancora all'esame

degli Stati membri.

È vero che manca, ancora, una definizione diretta e onnicomprensiva del fenomeno terroristico,

consacrata in una convenzione vincolante per l'intera comunità internazionale; Tuttavia, deve

riconoscersi che gli Stati si stanno progressivamente avvicinando a tale obiettivo e che già oggi,

come vedremo, l'interprete ha a disposizione un materiale normativo sufficiente per inserire o

escludere, con relativa certezza, tutta una serie di fatti dall'insieme ideale degli atti terroristici.

Scopo del presente lavoro è, quindi, verificare se, dall'analisi delle fonti di diritto internazionale

rilevanti in materia, sia possibile ricavare una definizione di terrorismo che il giudice penale italiano

sia tenuto ad applicare e che gli consenta, al tempo stesso, di conferire contenuto sufficientemente

preciso alle norme incriminatrici nazionali, sì da superare il dubbio (altrimenti ineliminabile) di una

loro incostituzionalità per contrasto con l'art. 25 co. 2 Cost.

Gli effetti delle fonti internazionali sull'ordinamento interno: considerazioni

generali. - Prima però di procedere all'analisi dei principali atti internazionali rilevanti sul tema, è

necessaria qualche precisazione di carattere generale circa la natura di tali atti ed i loro effetti sugli

ordinamenti nazionali.

2.1. Le convenzioni. - Per quanto concerne le convenzioni internazionali, è anzitutto evidente che

nessun obbligo discende in capo agli Stati dal progetto di Convenzione globale in materia di

terrorismo, in quanto - trattandosi per l'appunto di un mero progetto - non possiede alcuno dei

requisiti per vincolare gli Stati contraenti. Al contrario, maggior interesse suscitano quegli atti che

sono entrati in vigore a livello internazionale e che sono stati ratificati nel nostro Paese. Secondo il

'procedimento speciale di adattamento', infatti, le norme convenzionali ratificate assumono il rango

corrispondente a quello dell'atto che contiene l'ordine di esecuzione (e quindi, nel caso delle

convenzioni qui in esame, il rango di legge ordinaria): si tratta, pertanto, a tutti gli effetti di leggi

vigenti nell'ordinamento, che devono essere applicate dal giudice nazionale.

È peraltro possibile che una convenzione ratificata non sia self-executing, e cioè necessiti di

ulteriori provvedimenti perché sia resa concretamente applicabile; tuttavia, anche una convenzione

non self-executing nella sua interezza può contenere disposizioni immediatamente applicabili, in

quanto non richiedenti ulteriori interventi da parte del legislatore nazionale.

2.2. Le risoluzioni dell'ONU. - Quanto alle risoluzioni adottate dall'Assemblea generale e dal

Consiglio di Sicurezza delle Nazioni unite, è necessario distinguere tra quelle che hanno natura di

decisioni e quelle che hanno natura di raccomandazioni. Le prime sono vincolanti e impongono

obblighi in capo agli Stati; le seconde, invece, sono prive di forza vincolante e, quindi,

semplicemente 'invitano' gli Stati a dar seguito a quanto in esse previsto. Le risoluzioni adottate

dall'Assemblea generale appartengono essenzialmente a questa seconda categoria. Maggiori poteri

vincolanti sono invece attribuiti dalla Carta al Consiglio di Sicurezza: se, infatti, per la "soluzione

pacifica delle controversie" il Consiglio può adottare esclusivamente atti non vincolanti (quindi,

raccomandazioni), nell'"azione rispetto alle minacce alla pace, alle violazioni della pace ed agli

atti di aggressione", oltre alle raccomandazioni, il Consiglio può scegliere liberamente di adottare

anche decisioni vincolanti per gli Stati membri.

2.3. Gli atti dell'UE. - Per quanto riguarda, infine, gli atti adottati dall'Unione europea, vengono qui

in considerazione - una serie di regolamenti, di posizioni comuni e, in particolare, una decisione

quadro.

Quanto ai regolamenti (previsti dall'art. 249 del Trattato che istituisce la Comunità europea), è noto

che si tratta degli atti più incisivi dell'ordinamento comunitario, in quanto direttamente applicabili

negli ordinamenti dei singoli Stati membri - senza, quindi, la necessità che il legislatore nazionale

intervenga adottando provvedimenti di attuazione _.

Quanto, invece, alle posizioni comuni (art. 15 TUE) e alle decisioni quadro (art. 34 TUE), si tratta

di atti di diritto internazionale, frutto della cooperazione intergovernativa dei Paesi membri

dell'Unione, in una prospettiva di armonizzazione degli ordinamenti nazionali, anche in ambito

penale. Rispetto agli effetti giuridici di tali atti, se discussa è l'idoneità ad imporre obblighi in capo

agli Stati da parte delle posizioni comuni , pacifica è la natura vincolante per gli Stati, "quanto al

risultato da ottenere", delle decisioni quadro. Le decisioni quadro, in particolare, presentano

caratteristiche assimilabili a quelle delle direttive.

3. Le risoluzioni delle Nazioni unite e le fonti convenzionali in materia di terrorismo.

3.1. Le risoluzioni dell'Assemblea generale e del Consiglio di Sicurezza. - L'attenzione delle

Nazioni Unite per il fenomeno terroristico è dimostrata già dalle numerose risoluzioni adottate

dall'Assemblea generale e dal Consiglio di sicurezza. Con tali atti si mette in evidenza l'evoluzione

del fenomeno ed i sempre più stretti collegamenti fra terrorismo e determinati reati 'comuni' (come

il traffico di droga e di armi); si afferma la necessità che gli Stati operino congiuntamente per

ricercare strumenti di lotta sempre più efficaci; si forniscono indicazioni ai Paesi membri su come

intervenire per contrastare il diffondersi del fenomeno (con particolare attenzione alla necessità di

colpire i canali di finanziamento delle organizzazioni criminali); si preannuncia la progettazione di

nuove convenzioni rivolte a combattere specifiche manifestazioni del fenomeno terroristico,

richiamando, al contempo, quelle già esistenti, quasi ad individuare una sorta di codice della

legislazione internazionale in materia di terrorismo; si esclude, infine, espressamente che atti

terroristici possano essere in alcun modo giustificati.

In talune risoluzioni - quali ad esempio la 49/60 del 9 dicembre 1994, la 51/210 del 17 dicembre 1996 e la 58/81

- si afferma in

del 8 gennaio 2004 dell'Assemblea generale e la 1566 del 8 ottobre 2004 del Consiglio di Sicurezza

particolare che gli atti criminali rivolti a creare uno stato di terrore nella popolazione o in un

gruppo di persone o fra determinate persone, per scopi politici, non possono trovare giustificazione

in ragioni di natura politica, filosofica, ideologica, razziale, etnica, religiosa o di altra natura.

È evidente, tuttavia, che a tali clausole non possa essere riconosciuta una diretta finalità definitoria -

essendo esse specificamente destinate ad escludere l'ammissibilità di eventuali scriminanti di natura

politica, ideologica e simili, senza però fornire, in positivo, alcuna nozione precisa e

onnicomprensiva di terrorismo, in grado di sciogliere i molti nodi problematici sul tappeto. È,

quindi, piuttosto limitato il contributo che questi atti (comunque non direttamente vincolanti per il

giudice interno) possono prestare all'opera dell'interprete.

3.2. Le convenzioni settoriali. - Se dalla lettura delle risoluzioni ONU appena citate si ha la

percezione che ormai il terrorismo sia considerato in sede internazionale quale fenomeno unitario,

sebbene multiforme - come se si trattasse di una specifica fattispecie criminale , certo ben diverso è

il panorama che si presenta all'interprete che passi in rassegna il quadro delle convenzioni

internazionali in materia.

È noto che, fallito l'iniziale tentativo di dar vita ad una convenzione contro il terrorismo nella sua

globalità, operato attraverso la Convenzione di Ginevra del 1937 (che non entrò mai in vigore),

l'approccio della comunità internazionale, in seguito, è stato sempre settoriale: gli Stati si sono

limitati, cioè, a vincolarsi reciprocamente alla repressione di specifiche condotte criminose, attorno

alla cui gravità si veniva di volta in volta a creare un generale consenso.

Il fatto che ormai queste convenzioni (tutte regolarmente ratificate dal nostro Paese, che ha

provveduto a dar loro puntuale esecuzione) siano lette (anche dalla stessa dottrina) nel quadro più

ampio di una generalizzata 'lotta al terrorismo', consente però all'interprete - e allo stesso giudice

nazionale - di delimitare, sebbene in via approssimativa e non del tutto completa, una prima area di

illeciti certamente riconducibili alla nozione di terrorismo. In tal senso, quindi, sono da considerarsi atti

terroristici il dirottamento di aeromobili, i fatti illeciti commessi contro soggetti protetti dal diritto internazionale, la

presa di ostaggi, l'uso di esplosivi, etc..

Un approccio settoriale di questo tipo, però, se da un lato consente di individuare con precisione

talune singole fattispecie criminali da contrastare, dall'altro fornisce un aiuto solo limitato al fine di

definire il fenomeno terroristico nel suo insieme. I fatti per i quali, nelle citate convenzioni, si

prevedono obblighi di incriminazione, infatti, non sono tutti accomunati da particolari modalità

esecutive o da particolari finalità perseguite dagli autori; pertanto, non è dato individuare sufficienti

elementi di collegamento fra le diverse convenzioni, dai quali muovere per ricavare una nozione

generale.

Ha sostanzialmente carattere settoriale anche la Convenzione per la repressione del terrorismo del

1977 adottata, in seno al Consiglio d'Europa, al preciso scopo di agevolare le procedure di

estradizione, nei Paesi membri, per soggetti accusati di reati generalmente qualificati come

"terroristici". Tale Convenzione, pur contenendo formalmente una definizione di terrorismo, riveste

uno scarso valore ai fini della nostra ricerca. Infatti, per individuare i fatti rientranti nel proprio

ambito applicativo, la Convenzione adotta la duplice tecnica dell'elencazione di specifiche condotte,

seguita da una clausola di chiusura.

3.3. La Convenzione di New York del 1999. - Una svolta si ha con la Convenzione di New York del

1999 sul finanziamento degli atti terroristici, ratificata dal nostro Paese nel 2003 sulla base di una

legge contenente la rituale clausola di "piena e intera esecuzione".

In questo caso, infatti, si formula per la prima volta in sede internazionale una norma (art. 2) dalla

quale l'interprete può agevolmente muovere nell'elaborazione di una definizione generale di

terrorismo. Oggetto della Convenzione è l'incriminazione del fatto di chi direttamente o

indirettamente, in modo illecito e deliberato, procura o destina fondi con l'intenzione che vengano

utilizzati, o con la consapevolezza che saranno utilizzati, in tutto o in parte per commettere

determinati atti illeciti. Tali illeciti 'fine' sono individuati mediante un rinvio ai reati indicati in una

serie di convenzioni internazionali e per mezzo di una 'clausola di chiusura'. Questa clausola, in

particolare, esprime indirettamente la definizione generale di terrorismo accolta dalla Convenzione;

una definizione che si caratterizza sotto due aspetti: innanzitutto, per la natura violenta dell'atto

(diretto a cagionare la morte o lesioni personali gravi), che deve essere posto in essere al fine di

diffondere il terrore fra la popolazione o di obbligare un governo o un'organizzazione internazionale

a compiere od omettere un certo atto; in secondo luogo, per la qualità della vittima dell'illecito, che

deve essere un civile o una qualsiasi altra persona che non partecipi attivamente alle ostilità,

laddove sia in corso un conflitto armato.

È vero che gli illeciti in tal modo individuati non vengono mai definiti espressamente 'atti

terroristici'; ma che questa sia la loro natura è facilmente ricavabile dall'oggetto stesso della

Convenzione, che è la repressione del finanziamento del terrorismo nella sua (multiforme)

globalità. L'interprete nazionale trova, quindi, nella Convenzione del 1999, una prima definizione

globale (ancorché indiretta) di terrorismo, contenuta in un testo normativo che - a seguito della

ratifica della Convenzione - è divenuto ormai parte integrante dell'ordinamento giuridico nazionale,

con lo stesso rango - nella gerarchia delle fonti - della legge (ordinaria) che ne ha autorizzato la

ratifica. E ciò, perlomeno, fintanto che il legislatore italiano non intervenga formulando una

definizione diversa: la quale, però, non potrebbe mai avere come conseguenza una diminuzione

dello standard minimo di tutela assicurato dalla Convenzione, pena la violazione degli obblighi

internazionali assunti dallo Stato.

3.4. Le convenzioni di diritto internazionale umanitario. - Un discorso a parte va fatto per le fonti

di diritto internazionale umanitario. Nella Quarta Convenzione di Ginevra del 1949 sulla

"protezione dei civili in tempo di guerra" e nei due protocolli aggiuntivi del 1977, infatti, vengono

incriminati generici "atti terroristici" o "atti diretti a diffondere il terrore". In queste convenzioni,

quindi, il fenomeno terroristico è contrastato nella sua globalità, ma non ne viene fornita alcuna

definizione. Probabilmente ciò è dovuto al fatto che tali convenzioni risentono di una concezione

risalente di terrorismo - come tale meno sensibile alla complessità criminologica assunta dal

fenomeno in epoca a noi più vicina _. Una simile tecnica legislativa, infatti, mostra l'influenza di

una nozione ancora sociologica (e tautologica) di terrorismo, secondo la quale terroristico sarebbe

qualsiasi atto violento rivolto a diffondere il terrore fra la popolazione.

Tuttavia, ci sono due importanti elementi che l'interprete può ricavare dagli atti di diritto

internazionale umanitario citati: innanzitutto è evidente, alla luce dell'ambito applicativo di tali atti,

che secondo il diritto internazionale fatti qualificabili come terroristici possono essere compiuti

anche nel corso di un conflitto bellico (ivi compresa la situazione di occupazione di un territorio da

parte di una potenza straniera; in secondo luogo, dal dettato delle norme citate, si ricava che sono

qualificabili come terroristici solo atti rivolti contro civili o contro soggetti che non prendono

attivamente parte, o che hanno cessato di prendere parte, alle ostilità. Vedremo come questi

elementi definitori assumano rilevanza in ordine all'individuazione di una 'definizione minima' di

terrorismo (o, se si vuole, di un 'nocciolo duro' della relativa nozione).

4. Gli atti dell'Unione europea in materia di terrorismo.

4.1. La posizione comune 2001/931/PESC ed il regolamento 2002/881/CE. - La posizione comune

931 del 27 dicembre 2001 "relativa all'applicazione di misure specifiche per la lotta al terrorismo"

è frutto, come già detto, della cooperazione intergovernativa dei Paesi membri dell'UE in materia di

politica estera e sicurezza comune. In particolare, lo strumento di lotta contro il terrorismo

predisposto dalla posizione comune consiste nel "congelamento dei capitali e delle altre risorse

finanziarie o economiche" (art. 2) e nella garanzia che "i capitali, le risorse finanziarie o

economiche o i servizi finanziari o altri servizi connessi non siano messi a disposizione,

direttamente o indirettamente" (art. 3) di "persone, gruppi ed entità, elencati nell'allegato, coinvolti

in atti terroristici" (art. 1 paragrafo 1); si precisa, inoltre che "ai fini della presente posizione

comune per atto terroristico si intende uno degli atti di seguito indicati, che per la sua natura o

contesto possa recare grave danno a un Paese o a un'organizzazione internazionale [e che sia]

definito reato in base al diritto nazionale, quando è commesso al fine di: i) intimidire seriamente la

popolazione; o ii) costringere indebitamente i poteri pubblici o un'organizzazione internazionale a

compiere o astenersi dal compiere un qualsiasi atto; o iii) destabilizzare gravemente o distruggere

le strutture politiche, costituzionali, economiche o sociali fondamentali di un Paese o di

un'organizzazione internazionale".

Quest'atto, quindi, non è volto a

(a differenza di quanto si vedrà a proposito della decisione quadro 475 del 2002)

fissare obblighi di incriminazione di determinate fattispecie, qualificabili come terroristiche, al fine

di armonizzare le legislazioni nazionali. Piuttosto, si tratta di un atto che si colloca nel quadro della

lotta al terrorismo, che mira a consolidare la collaborazione fra gli Stati, quale strumento principe

nella lotta alle moderne forme di terrorismo internazionale. Non rientra invece nell'oggetto di questa

posizione comune influire sulle scelte di incriminazione operate dai singoli Stati, né imporre una

definizione vincolante di terrorismo; suo oggetto, infatti, è solo la predisposizione di misure di

carattere genericamente amministrativo - in quanto tali non circondate da tutte le garanzie proprie

del diritto penale - a carico di una serie di soggetti o gruppi sospettati di attività terroristiche(.

4.2. La decisione quadro 2002/475/GAI. - In epoca più recente, il Consiglio dell'Unione europea,

ha emanato una decisione quadro (la 475 del 13 giugno 2002) che impone espressamente agli Stati

membri di incriminare come reati terroristici una serie di fattispecie. Queste fattispecie sono

individuate mediante un elenco tassativo di fatti 'base' (senza, quindi, ricorrere alla tecnica del rinvio agli

i quali

illeciti oggetto di altre convenzioni internazionali, come nel caso della Convenzione di New York del 1999)

assumono la natura di reati terroristici quando siano commessi al fine di "intimidire gravemente la

popolazione, costringere indebitamente i poteri pubblici o un'organizzazione internazionale a

compiere o astenersi dal compiere un qualsiasi atto, destabilizzare gravemente o distruggere le

strutture politiche fondamentali, costituzionali, economiche o sociali di un Paese o di

un'organizzazione internazionale". L'undicesimo considerando introduttivo esclude peraltro espressamente

dall'applicabilità della decisione quadro - e sul significato di tale clausola di esclusione torneremo tra breve - l'attività

delle forze armate in tempo di conflitto armato e l'attività delle forze armate di uno Stato nell'esercizio delle funzioni

ufficiali.

Quella prevista dalla decisone quadro è indubbiamente una definizione diretta - e meno generica

rispetto a quella contenuta nella Convenzione europea del 1977 - di atto terroristico, funzionale

proprio all'incriminazione, da parte di tutti gli Stati membri dell'UE, di un'autonoma fattispecie di

terrorismo. Essa appare dunque di particolare significato anche per il giudice italiano: pur trattandosi di atto di terzo

pilastro - provvisto come tale di effetto vincolante soltanto nei confronti degli Stati , ad essa ben potrebbe attribuirsi il

valore, quanto meno, di prezioso strumento interpretativo nella definizione del concetto di terrorismo ai fini

dell'applicazione della normativa penale interna che a tale concetto si richiama.

5. In particolare: le definizioni della Convenzione di New York del 1999 e della decisione quadro

UE del 2002 a confronto. - Dunque, a fronte di una molteplicità di fonti internazionali e regionali

rivolte a contrastare il fenomeno terroristico, solo nella Convenzione di New York del 1999

(indirettamente) e nella decisone quadro del 2002 (in modo esplicito) sono rinvenibili definizioni

generali di terrorismo, non eccessivamente vaghe e in diversa misura rilevanti anche per il giudice

interno: la prima, dicevamo, in quanto contenuta in una convenzione internazionale ratificata e

incorporata, ad ogni effetto, nell'ordinamento interno italiano, con lo stesso rango della legge

(ordinaria) che ne ha autorizzato la ratifica; la seconda, in quanto contenuta in un atto di terzo

pilastro dell'Unione europea che, per quanto ancora non seguito dai necessari provvedimenti di

attuazione da parte del legislatore italiano, è già oggi in grado - secondo un'opinione diffusa in

dottrina - di orientare l'attività ermeneutica del giudice, nel quadro di un'interpretazione della

normativa interna 'comunitariamente orientata'.

È, allora, necessario porre a confronto queste due definizioni, per verificare se esse convergano

nell'individuazione di classi omogenee di condotte o se, all'opposto, tra esse emergano divergenze

tali da renderle reciprocamente incompatibili.

La decisione quadro, come si è visto, elenca tassativamente una serie di atti costituenti reato,

accomunati da un triplice dolo specifico (alternativo): la diffusione del terrore fra la popolazione; la

coazione di un governo o di altra organizzazione internazionale a compiere od omettere un atto; e

ciò che, in buona sostanza, potremmo definire come finalità eversiva (in particolare delle strutture

politiche fondamentali, costituzionali, economiche o sociali di un Paese o di un'organizzazione

internazionale).

La Convenzione del 1999 formula anch'essa un elenco di illeciti (tramite la tecnica del rinvio alle

convenzioni internazionali), al quale fa però seguire una clausola di chiusura che estende l'area di

applicabilità della Convenzione a leggi: al finanziamento di) ogni altro atto diretto a ledere

l'incolumità di un civile o di altro soggetto, purché non combattente, commesso al duplice dolo

specifico (alternativo) di diffondere il terrore fra la popolazione, ovvero di costringere un governo o

altra organizzazione internazionale a compiere od omettere un atto.

In realtà, le due definizioni non differiscono in maniera significativa quanto all'elemento oggettivo

(ossia al reato-base suscettibile di essere qualificato come 'terroristico', in presenza del necessario

dolo specifico); infatti, in entrambi i casi il richiamo è non solo a fatti lesivi della vita o

dell'integrità fisica delle persone, ma anche a fatti che ledono beni personali diversi (come la libertà

personale) o anche beni non personali (e sempre, però, che da tali fatti scaturisca almeno un

pericolo per la pubblica incolumità).

Emergono, però, due differenze di maggior interesse - dal punto di vista dell'interprete italiano - dal

confronto fra le definizioni. La prima riguarda la mancanza, nella decisione quadro, di ogni

riferimento alla vittima degli atti terroristici, laddove, al contrario, nella Convenzione si precisa che

tali atti devono essere rivolti contro civili o contro soggetti che non partecipano attivamente alle

ostilità in corso.

La seconda differenza rimanda al contenuto della prima parte dell'undicesimo considerando della

decisione quadro, che esclude dal suo ambito di applicazione le attività delle forze armate durante

un conflitto armato. Ora, se a tale clausola di esclusione dovesse essere attribuito valore definitorio

rispetto alla stessa nozione di terrorismo, se ne dovrebbe dedurre l'impossibilità di qualificare come

'terroristici' tutti gli atti compiuti da appartenenti alle forze armate ufficiali (o a gruppi armati ad

esse assimilabili) commessi nel corso di un conflitto armato, e ciò a prescindere dalla possibilità di

qualificare, comunque, tali atti come crimini contro l'umanità o come crimini di guerra.

Queste due differenze non vanno, tuttavia, sopravvalutate.

Infatti, può essere avanzato qualche dubbio circa la reale natura definitoria della clausola contenuta nell'undicesimo

considerando. Anche riconoscendo che la definizione di terrorismo è in continua evoluzione, una simile lettura si

porrebbe in contrasto non solo con la definizione della Convenzione del 1999, ma anche con quelle ricavabili da

numerose altre disposizioni di diritto internazionale umanitario, che espressamente sanzionano come terroristici gli atti

perpetrati nel corso di un conflitto bellico, dalle forze armate, in quanto rivolti a diffondere il terrore fra la popolazione

civile o fra soggetti che non prendono - o che non prendono più - parte attiva alle ostilità. Secondo una diversa - e a

nostro sommesso avviso più persuasiva - lettura, si potrebbe attribuire alla norma una funzione meramente delimitativa

dell'ambito operativo della decisione quadro. Questa interpretazione, oltre che assicurare la compatibilità della

definizione della decisione quadro con quella contenuta nella Convenzione del 1999 e col disposto delle diverse

convenzioni di diritto internazionale umanitario, sarebbe altresì conforme alla lettera della norma che, appunto, parla di

applicabilità della decisione quadro; la ratio sottesa a tale clausola, quindi, sarebbe quella di sottrarre alla disciplina

della decisione quadro quei fatti terroristici che trovano già adeguata sanzione in altre fonti del diritto internazionale.

In altre parole, l'undicesimo considerando avrebbe solo la funzione di chiarire che le norme contenute nella decisione

quadro 'non si occupano' delle situazioni di conflitto armato, perché per queste opera già la disciplina del diritto

internazionale umanitario.

Se questa chiave di lettura è corretta, se ne possono trarre due conseguenze: a) la decisione quadro non 'dice' che gli atti

commessi dalle forze armate durante un conflitto armato non sono atti di terrorismo, ma solo che non sono di sua

competenza; b) la decisione quadro non esclude espressamente dalla nozione di atto terroristico gli atti commessi contro

i militari impegnati in un conflitto armato perché una simile esclusione non sarebbe pertinente, posto che le situazioni di

conflitto armato non sono di sua competenza.

Si deve cioè ritenere che la definizione della decisione quadro non abbia carattere generale, ma si riferisca solo ai fatti

commessi in tempo di pace: il che spiega agevolmente perché essa non faccia alcuna menzione della qualità della

vittima, dando per scontato che si tratti di un civile, o comunque di una persona non impegnata attivamente in

(inesistenti) ostilità.

Al contrario, la definizione della Convenzione del 1999 abbraccia inequivocabilmente condotte compiute tanto in tempo

di pace, quanto in tempo di guerra: presentandosi così (allo stato) come l'unica autentica definizione generale di

terrorismo direttamente applicabile dal giudice italiano. Ai sensi di tale definizione, dunque, il criterio discretivo

essenziale sarà costituito dalla natura della vittima: che dovrà essere, in tempo di pace come in presenza di un conflitto

armato, un civile o una persona che non partecipa attivamente alle ostilità; restando invece esclusi gli atti, da chiunque

.

commessi, compiuti in tempo di conflitto armato contro militari attivamente impegnati nel conflitto

Il graduale emergere di una definizione di terrorismo sul piano del diritto internazionale

consuetudinario. - La definizione della Convenzione del 1999, sembra, d'altra parte, riflettere

fedelmente l'attuale stadio dell'evoluzione del diritto internazionale sul punto.

Si è visto che una delle essenziali caratteristiche di tale definizione è costituita dall'identità della

vittima: civile, o soggetto che non partecipa attivamente alle ostilità. Ora, per quanto nelle

convenzioni di Ginevra del 1949 e nei protocolli aggiuntivi del 1977 non vi siano definizioni di

terrorismo, l'elemento più significativo che se ne ricava (cfr.supra, 3.4 e 5) è proprio che la vittima

di tali atti è tipicamente un civile o un militare che non partecipa (o non partecipa più) attivamente

alle ostilità.

Ci pare, a questo punto, si possa fondatamente sostenere la tesi - già autorevolmente avanzata in

dottrina, anche se con esiti non del tutto coincidenti rispetto a quelli qui sostenuti - secondo cui

esisterebbe ormai una nozione di terrorismo di fonte consuetudinaria (e non più, dunque, di fonte

soltanto pattizia); nozione la quale, d'altra parte, si presenterebbe anch'essa come vincolante per il

giudice italiano, in forza dell'art. 10 Cost. Gli indizi del formarsi di una consuetudine

internazionale, infatti, si ricavano dall'analisi dell'insieme delle fonti scritte in tema di terrorismo

le quali, come si è già visto, presentano

(dalle risoluzioni ONU alle convenzioni, anche se soltanto 'regionali')

un elevato grado di convergenza, se non altro, su di un 'minimo comun denominatore', su di un

'nocciolo duro' se si vuole, che consente di individuare un'area di fatti indubbiamente terroristici e

allo stesso tempo di escludere che altri fatti possano essere considerati tali.

Il fatto che ragioni politiche abbiano fino ad oggi impedito la formulazione di una definizione

diretta e onnicomprensiva in via convenzionale non significa, infatti, che una tale definizione non si

sia comunque formata nel corso del tempo, consolidandosi attorno a un 'nocciolo duro',

diffusamente condiviso e ritenuto vincolante da tutti i soggetti della comunità internazionale.

A questo proposito, riprendendo brevemente l'analisi delle principali fonti internazionali e regionali su cui ci si è già

soffermati nei precedenti paragrafi, è possibile constatare come la definizione contenuta nella Convenzione di Ginevra

del 1937, che poneva l'accento sulla finalità di diffondere il terrore in persone determinate, in gruppi di persone, o fra la

popolazione in generale, sia oggi ripresa dalle citate risoluzioni 49/60 e 51/210 dell'Assemblea generale e 1566 (2004)

del Consiglio di Sicurezza e dall'art. 5 della Convenzione per la repressione degli atti terroristici dinamitardi del

1997(sebbene in quest'ultimo caso invocata come una sorta di aggravante). Ancora, la finalità di diffondere il terrore fra

la popolazione civile o fra persone che non prendono parte alle ostilità caratterizza gli atti sanzionati dalla Quarta

Convenzione di Ginevra del 1949 e dai protocolli aggiuntivi del 1977, oltre che dall'art. 2 lett. b) della Convenzione

contro il finanziamento degli atti terroristici del 1999.

Negli atti più recenti, poi, a questo dolo specifico se ne è aggiunto un secondo (ed alternativo) consistente nella finalità

di obbligare un governo o altra organizzazione internazionale a compiere od omettere un atto. Infine, un'ultima

caratteristica - non esplicitata, per vero, dalla Convenzione di New York nel 1999, attentati di questa nozione

'consuetudinaria' di terrorismo deve essere individuata nel movente che sostiene la condotta, e che è di volta in volta

individuato come politico, religioso o genericamente ideologico, e che comunque - si precisa costantemente - non può

essere invocato quale causa di giustificazione. A tale requisito deve essere in definitiva attribuita una valenza negativa,

nel senso cioè di escludere dall'area degli atti terroristici fatti commessi per perseguire interessi di natura strettamente

privata.

All'esito di quest'indagine, la definizione di terrorismo che emerge sul piano del diritto

a)

internazionale consuetudinario appare articolarsi attorno ai tre requisiti seguenti: gli atti devono

integrare fattispecie criminali sanzionate in tutti gli Stati (dall'omicidio, alle lesioni personali

b)

gravi); tali atti devono essere destinati a colpire la popolazione civile o persone che non

prendono parte attiva nelle ostilità in corso; b1) per diffondere il terrore o b2) costringere un

c)

governo o un'organizzazione internazionale a compiere od omettere un atto; il movente

deve essere politico, religioso o ideologico: non potendo consistere, quindi, nel perseguimento

di interessi privati (in senso lato) dell'agente.

7. Conclusioni. - La nozione ora ricostruita non risolve, naturalmente, tutti i possibili problemi: non

a caso si è parlato di un 'nocciolo duro' su cui si è catalizzato ormai un universale consenso, più che

di una definizione dai contorni netti.

Permane in particolare una 'zona grigia' rispetto a fatti commessi nel contesto di un conflitto armato

(che tendono a collocarsi sul confine fra la fattispecie terroristica e altri illeciti sanzionati dal diritto internazionale

'zona grigia' dipendente anche

umanitario quali il genocidio, i crimini di guerra e i crimini contro l'umanità);

dall'incertezza dei contorni, sempre dal punto di vista del diritto internazionale, delle nozioni di

'conflitto armato' e di 'forze armate'.

Alla luce dei vari aspetti considerati, può così concludersi che l'art. 270-bis (ma le medesime

conclusioni varranno, mutatis mutandis, per ogni altra norma penale che impieghi il concetto di

terrorismo) trova applicazione nel caso in cui l'associazione, da esso incriminata, operi al fine di

commettere uno degli atti violenti oggetto delle specifiche

(non importa se nel territorio italiano o all'estero)

convenzioni settoriali richiamate dalla Convenzione di New York del 1999 (quali la presa di ostaggi, il

ovvero, generalmente, al fine di

dirottamento di aeromobili, la realizzazione di attentati con l'uso di esplosivi etc.)

commettere atti violenti contro civili o contro soggetti che non partecipano (o non partecipano più)

attivamente al conflitto armato in corso, allo scopo di diffondere il terrore od obbligare un governo

o altra organizzazione a compiere od omettere un atto, e sempre che il movente della condotta sia

di natura politica, ideologica o religiosa.

Rispetto alla definizione tradizionalmente accolta dalla dottrina e dalla giurisprudenza nel nostro

ordinamento (supra, 1), quindi, la definizione che deve essere ritenuta oggi vigente e vincolante per

a)

il giudice italiano è completata da due elementi ulteriori: al dolo specifico di diffondere il terrore

si affianca la finalità di costringere un governo o un'organizzazione internazionale a compiere od

b)

omettere un atto; un atto può essere terroristico tanto se commesso in tempo di pace quanto se

commesso durante un conflitto armato, purché la vittima sia un civile o un soggetto che non prende

o non prende più parte attiva alle ostilità.


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Sara F

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Corso di laurea: Corso di laurea in giurisprudenza
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I contenuti di questa pagina costituiscono rielaborazioni personali del Publisher Sara F di informazioni apprese con la frequenza delle lezioni di Diritto penale II e studio autonomo di eventuali libri di riferimento in preparazione dell'esame finale o della tesi. Non devono intendersi come materiale ufficiale dell'università Suor Orsola Benincasa - Unisob o del prof Del Tufo Maria Valeria.

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