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Difetto di giurisdizione - S.U. n. 7339/98

La dispensa si riferisce al corso di Diritto Processuale Civile I, tenuto dal Prof. Giorgio Costantino nell'anno accademico 2011.
Il documento riporta il testo della sentenza n. 7339 emessa dalle Sezioni Unite della Corte di Cassazione nel 1998.
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Esame di Diritto Processuale Civile I docente Prof. G. Costantino

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Con sentenza non definitiva in data 20 giugno 1994 (id., Rep. 1995, voce Responsabilità civile, n. 146),

la Corte d'appello di Roma, previa riunione dei procedimenti, accoglieva le impugnazioni.

La corte d'appello, premesso che la discrezionalità amministrativa, da sola, non è sufficiente ad

escludere la responsabilità della pubblica amministrazione ai sensi dell'art. 2043 c.c. nel caso di

violazione delle norme al cui rispetto sono tenuti tutti i consociati ed in primo luogo la stessa pubblica

amministrazione con riferimento a quanto previsto dall'art. 97 Cost., riteneva che nella specie il

superamento dei limiti esterni della discrezionalità era ravvisabile in una serie di comportamenti

omissivi e commissivi.

Contro tale decisione ha proposto ricorso per cassazione il ministero dell'industria, commercio ed

artigianato, con quattro motivi.

Resistono con separati controricorsi, illustrati da memoria, Giovanni Tripodo e altri, Mario Cortina e

altri, Fernanda Zuccato e altri.

Altro controricorso è stato presentato da Carlo Bogino e Alberto Betti.

Motivi della decisione. — Con il primo motivo del ricorso il ministero dell'industria deduce che la

corte d'appello, una volta affermata la giurisdizione del giudice ordinario negata dal tribunale, avrebbe

dovuto rimettere a quest'ultimo la causa, ai sensi dell'art. 353 c.p.c., non potendo essere giustificata la

deroga all'applicazione di tale norma in base all'affermazione che i giudici di primo grado si erano

pronunciati su una parte della domanda.

La doglianza è infondata.

L'art. 353 c.p.c. — disponendo la regressione della causa al primo giudice, quando questi abbia negato

la giurisdizione affermata, invece, dal giudice d'appello — è una norma di carattere eccezionale e,

quindi, di stretta interpretazione (ex art. 14 preleggi), giustificata solo dall'esigenza di assicurare il

doppio grado del giudizio di merito. Ma questo presupposto viene meno, e con esso la ratio che

giustifica l'applicabilità della norma, nell'ipotesi in cui la decisione del primo giudice, sotto l'apparente

e impropria formula del difetto di giurisdizione, contenga, in realtà, il rigetto della domanda.

Non sembra dubbio che tale contenuto, anche per la frazione di domanda fondata su fatti diversi dal

comunicato-stampa del 10 maggio 1985, sia da ravvisare nella sentenza del Tribunale di Roma, ove si

consideri che questo ha avuto cura di escludere, dopo analitica e articolata disamina, la sussistenza del

diritto al risarcimento dei danni preteso dagli attori: diritto che ha loro disconosciuto non solamente in

astratto, a livello di sommaria delibazione del prospettato petitum, ma in concreto, ossia valutando tutti

i fatti dedotti in causa e accertando il difetto di una posizione soggettiva giuridicamente tutelabile, ai

fini risarcitori, di fronte al potere discrezionale della pubblica amministrazione convenuta. Solo che,

invece di tradurre siffatta decisione in un dispositivo di rigetto nel merito, secondo la più corretta

formula indicata dalla giurisprudenza di questa Suprema corte (cfr. sent. 18 maggio 1995, n. 5477, id.,

1996, I, 1008; 14 gennaio 1992, n. 367, id., 1992, I, 1421), il primo giudice ha preferito etichettarla

come pronuncia sulla giurisdizione; senza però avvedersi che, così, declinava la giurisdizione dopo

averla, in effetti, esercitata e con plena cognitio.

Posto, pertanto, che il Tribunale di Roma ha già consumato la potestas iudicandi a lui spettante,

esaurendo nel contraddittorio delle parti l'intero tema del dibattito sottoposto al suo esame, non avrebbe

senso rimettergli nuovamente la cognizione di una causa ormai valutata nel merito in entrambi i gradi

di giudizio.

Con il secondo motivo del ricorso il ministero dell'industria deduce che alcuni degli attori avevano

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posto a fondamento della domanda di risarcimento dei danni solo il passaggio dei loro contratti dalla

Reno s.p.a. alla Previdenza s.p.a.; altri, invece, si erano lamentati solo della insufficienza dei controlli

svolti sulla Reno s.p.a. e dell'opera del commissario presso la Previdenza s.p.a., cioè di attività con

riferimento alle quali nessun profilo d'illegittimità è stato individuato dai giudici di merito, i quali,

accogliendo le domande (anche o soltanto) sulla base di fatti non dedotti dagli attori, avrebbero violato

il principio della corrispondenza tra il chiesto ed il pronunciato.

La doglianza è infondata.

A prescindere dal fatto che le premesse poste a fondamento della stessa non coincidono con la

ricostruzione del fatto svolta nella sentenza impugnata (senza che vengano mosse censure sul punto) e

nello stesso ricorso, va ricordato che secondo la giurisprudenza di questa Suprema corte il vizio di

extrapetizione è configurabile soltanto rispetto al petitum, per cui il vizio in questione non sussiste

quando il giudice abbia posto a fondamento dell'accoglimento della domanda fatti diversi da quelli

prospettati dalle parti (sent. 4 marzo 1980, n. 1440, id., Rep. 1980, voce Sentenza civile, n. 80).

Con il terzo ed il quarto motivo del ricorso, che, per la stretta connessione delle questioni trattate,

possono essere esaminati congiuntamente, il ministero dell'industria censura la sentenza impugnata

sotto tre profili: a) inesistenza di un diritto soggettivo dei clienti delle società fiduciarie nei confronti

degli organi preposti al controllo delle stesse, in considerazione della discrezionalità di cui godeva la

pubblica amministrazione nell'esercizio di tale controllo; b) inesistenza, comunque, nella specie, di una

trasgressione a quei doveri di prudenza, di diligenza, di imparzialità che si pongono come limiti esterni

alla discrezionalità; c) mancata prova della esistenza di un nesso di causalità tra i comportamenti presi

in considerazione dai giudici di merito ed i danni subiti dagli attori.

La prima doglianza è priva di consistenza, in quanto i giudici di merito hanno riconosciuto la

fondatezza della tesi sostenuta dal ministero ricorrente, la cui responsabilità è stata fondata su altre

basi.

Per quanto riguarda la seconda doglianza, il ministero dell'industria non mette in discussione

l'orientamento al quale si è ispirata la sentenza impugnata, secondo il quale l'attività della pubblica

amministrazione, anche nel campo della pura discrezionalità, deve svolgersi nei limiti posti non solo

dalla legge, ma anche dalla norma primaria del neminem laedere, per cui, in considerazione dei principî

di legalità, imparzialità e buona amministrazione dettati dall'art. 97 Cost., la pubblica amministrazione

è tenuta a subire le conseguenze stabilite dall'art. 2043 c.c., atteso che tali principî si pongono come

limiti esterni alla sua attività discrezionale, ancorché il sindacato di questa rimanga precluso al giudice

ordinario (sent. 18 maggio 1995, n. 5477, cit.; in precedenza, in senso sostanzialmente conforme, cfr.

sent. 24 maggio 1991, n. 5883, id., 1992, I, 453).

Il ministero dell'industria sostiene che nella specie non sussistevano le condizioni per fare applicazione

di tale orientamento.

In particolare, i giudici di merito hanno imputato al ministero dell'industria i seguenti fatti (pag. 35-36

della sentenza impugnata):

1) Avere consentito che i contratti fiduciari venissero trasferiti dalla Reno s.p.a. alla Previdenza s.p.a.

senza verifica del fatto che i fiducianti fossero in grado di esprimere il loro consenso al trasferimento e

che non fossero edotti di esso mediante una lettera a dir poco reticente e contenente affermazioni

contrarie alla realtà.

Il ministero dell'industria replica che il «passaggio» in questione era una cessione di contratti per la

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quale era necessario il consenso dei contraenti ceduti (i fiducianti), ai sensi dell'art. 1406 c.c. Non vi

era, pertanto, alcuna necessità di chiedere il consenso nelle lettere di comunicazione del «passaggio»,

perché questo era già necessario per legge (e, infatti, il commissario vigilò perché «passassero» solo i

contratti per i quali era pervenuto il consenso, mentre verificò che venissero liquidati quelli per i quali

il consenso non era pervenuto).

2) Avere ritardato, con motivazioni che nulla hanno a che vedere con la discrezionalità amministrativa

(l'assenza di iniziative giudiziarie da parte degli ignari fiducianti), la pubblicazione sulla Gazzetta

ufficiale del decreto di revoca alla Reno s.p.a. dell'autorizzazione all'esercizio di attività fiduciaria.

Il ministero dell'industria replica che manca la prova che tale pubblicazione (facoltativa), in concreto,

avrebbe reso edotti i fiducianti del provvedimento in questione, tenuto conto del fatto che il grosso

pubblico non legge la Gazzetta ufficiale.

3) Avere atteso a lungo prima di adottare qualsiasi iniziativa per aprire una procedura concorsuale nei

confronti della Previdenza s.p.a., nel convincimento, rivelatosi erroneo, che lo stato della legislazione

non consentisse ciò, ben potendosi — e dovendosi — attivare con la richiesta di parere al Consiglio di

Stato.

Il ministero dell'industria replica che la possibilità legale di procedere alla liquidazione coatta

amministrativa, in base alla legislazione vigente, era dubbia, tanto che venne espressamente emanato il

d.l. 5 giugno 1986 n. 233, convertito nella l. 1° agosto 1986 n. 430.

4) Avere emesso il comunicato-stampa in data 10 maggio 1985 deliberatamente reticente, nel senso che

non veniva riferito che alla Previdenza s.p.a. era stata vietata la raccolta di fondi e non veniva esposta

la reale situazione in cui versava tale società.

Il ministero dell'industria replica che il divieto di raccolta era stato emanato dalla Consob e per ragioni

che nulla avevano a che vedere con la Previdenza s.p.a. e che la reale situazione non era ancora quella

di totale insolvenza, ma di un «eccessivo grado di rischio».

Le doglianze sono parzialmente fondate.

Va, in primo luogo, rilevato che non tutti i comportamenti addebitati al ministero dell'industria,

contrariamente a quanto ritenuto dai giudici di merito, potrebbero, in teoria, costituire violazione dei

principî che si pongono come limiti esterni all'attività discrezionale della pubblica amministrazione.

Ciò vale, in particolare, per il trasferimento delle posizioni fiduciarie dalla Reno s.p.a. alla Previdenza

s.p.a.

Il consentire o meno ad un'operazione del genere non rientrava, infatti, nei poteri che la legislazione

vigente attribuiva al ministero dell'industria.

Quest'ultimo, come già detto, si difende sostenendo che: a) il trasferimento senza il consenso dei

fiducianti era inefficace, ex art. 1406 c.c.; b) il commissario vigilò che «passassero» solo i contratti per

i quali era pervenuto il consenso, mentre verificò che venissero liquidati quelli per i quali il consenso

non era pervenuto.

La prima argomentazione è fuorviante, in quanto nella specie si discute proprio della responsabilità del

ministero per avere consentito, esorbitando dai poteri che la legge gli attribuiva, che di fatto si

realizzasse un trasferimento dei fondi da una società all'altra, della cui invalidità, in mancanza del

consenso degli interessati, il ministero non poteva non essere a conoscenza ed al quale gli attori

attribuiscono una rilevanza causale in ordine al danno del quale pretendono essere risarciti.

La seconda argomentazione è in contrasto con le premesse di fatto da cui muove la sentenza

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impugnata, senza che vi sia censura sul punto da parte del ministero ricorrente, secondo la quale il

trasferimento era avvenuto in epoca anteriore all'11 novembre 1983, mentre la nomina del commissario

avvenne il 17 novembre 1983. In altri termini il ministero dell'industria non chiarisce come il

commissario avrebbe potuto esercitare il controllo di cui si discute in ordine al trasferimento delle

posizioni fiduciarie che, secondo la ricostruzione dei fatti operata dalla corte d'appello, sarebbe

avvenuto in epoca precedente alla sua nomina.

Per quanto riguarda gli altri comportamenti addebitati dalla sentenza impugnata al ministero

dell'industria, è da ritenere che correttamente i giudici di merito hanno ravvisato una violazione delle

regole di comportamento (suscettibili di dar luogo ad illecito dannoso) che pongono limiti esterni alla

discrezionalità della pubblica amministrazione nel contenuto del comunicato-stampa del 10 maggio

1985.

Il ministero dell'industria, infatti, poteva informare o meno, mediante un comunicato-stampa, la

generalità dei cittadini ed i fiducianti in particolare dei risultati dell'attività di controllo svolta con

riferimento alla Previdenza s.p.a., ma, una volta operata la scelta, non poteva tacere (come

correttamente ritenuto dai giudici di merito) fatti rilevanti, come il divieto della Consob di

amministrazione di servizi fiduciari e l'esistenza di un «eccessivo grado di rischio» (secondo

l'eufemismo usato nel ricorso), mettendo in evidenza soltanto gli aspetti positivi (l'assenza di

inadempimenti nei confronti dei fiducianti e di iniziative giudiziarie di questi ultimi).

L'affermazione del ministero ricorrente, secondo la quale il divieto della Consob non era ricollegabile

alla situazione della Previdenza s.p.a., è in contrasto con la stessa ricostruzione dei fatti contenuta nel

ricorso.

Va, infine, in proposito, ricordato che in una fattispecie per certi versi simile, questa Suprema corte ha

già avuto occasione di affermare che la diffusione di notizie inesatte da parte della pubblica

amministrazione può costituire fonte di responsabilità della stessa (sent. 27 ottobre 1994, n. 8836, id.,

Rep. 1995, voce Responsabilità civile, n. 14).

Per quanto riguarda il presunto ingiustificato ritardo nella pubblicazione sulla Gazzetta ufficiale del

provvedimento con il quale era stata revocata alla Reno s.p.a. l'autorizzazione all'esercizio dell'attività

fiduciaria, il ministero dell'industria, come già detto, deduce, in primo luogo, che tale pubblicazione era

facoltativa.

La doglianza è fondata.

Di ritardo, infatti, si può parlare con riferimento all'adempimento di un obbligo. Nella specie né i

giudici di merito né le difese degli interessati hanno chiarito quale norma imponesse la pubblicazione

nella Gazzetta ufficiale del decreto in questione.

Né va dimenticato che, con riferimento ad una fattispecie identica, questa Suprema corte ha già avuto

occasione di affermare che la domanda basata sull'asserita ritardata pubblicazione nella Gazzetta

ufficiale (e conseguentemente non tempestiva conoscenza) del decreto di revoca dell'autorizzazione ad

esercitare attività fiduciaria alla Reno s.p.a. andava ricondotta all'ambito proprio dell'attività

discrezionale della pubblica amministrazione, là dove risultava allegato, nella sostanza, un esercizio

non corretto di attività discrezionale dello Stato, che si traduceva nella lesione di interessi legittimi o

addirittura di interessi semplici (sent. 18 maggio 1995, n. 5477, cit.).

Fondate appaiono, infine, le censure svolte dal ministero dell'industria in ordine alla affermazione di un

ingiustificato ritardo nel porre in liquidazione coatta amministrativa la Previdenza s.p.a., dal momento

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Atreyu

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DESCRIZIONE DISPENSA

La dispensa si riferisce al corso di Diritto Processuale Civile I, tenuto dal Prof. Giorgio Costantino nell'anno accademico 2011.
Il documento riporta il testo della sentenza n. 7339 emessa dalle Sezioni Unite della Corte di Cassazione nel 1998.
La Corte stabilisce che se la sentenza di primo grado, sotto l'apparente formula del difetto di giurisdizione, rigetta nel merito la questione per difetto di posizione giuridicamente tutelabile nei confronti della p.a., il giudice di appello non deve rimettere gli atti al giudice di primo grado.


DETTAGLI
Corso di laurea: Corso di laurea magistrale in giurisprudenza
SSD:
A.A.: 2011-2012

I contenuti di questa pagina costituiscono rielaborazioni personali del Publisher Atreyu di informazioni apprese con la frequenza delle lezioni di Diritto Processuale Civile I e studio autonomo di eventuali libri di riferimento in preparazione dell'esame finale o della tesi. Non devono intendersi come materiale ufficiale dell'università Roma Tre - Uniroma3 o del prof Costantino Giorgio.

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