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Il test di validazione della qualità dell’indicatore deve basarsi sulle variabili esplicitate in tabella

4.3.

Tabella 4.3: test di validazione della qualità dell’indicatore

Attributi degli indicatori (valutazione su scala 0-10) Indicatore 1 Indicatore n

Chiaro (chiaramente definito)

Contestualizzato

Comprensibilità Concreto (misurabile)

Assenza di ambiguità circa le sue finalità

Si riferisce ai programmi

Rilevanza Utile e significativo per gli utilizzatori

Attribuibile alle attività chiave

Permette comparazioni nel tempo tra diverse

Confrontabilità organizzazioni, attività e standard

Fattibile a livello finanziario

Fattibile in termini temporali

Fattibilità Fattibilità in termini di sistemi informativi

alimentanti

Rappresenta accuratamente ciò che si sta

misurando (valido, esente da influenze)

Affidabilità Completa il quadro della situazione integrandosi

con altri indicatori

Si basa su dati di qualità

Giudizio complessivo 16

Per ciascun target è altresì importante condurre un test che, al pari di ciascun indicatore, ne misuri

la solidità dal punto di vista qualitativo. Il test sulla qualità può basarsi sulle variabili indicate nella

tabella 4.4.

Tabella 4.4: test della qualità del target

Strategia Questo target è allineato con gli obiettivi strategici dell’organizzazione?

Performance Questo target è abbastanza ambizioso?

Attenzione Questo target attira veramente l’attenzione?

Azione È probabile che questo target stimoli un’azione pronta e significativa?

Costo Si ripagherà il costo di raccogliere e analizzare i dati?

Abilità Avrà il singolo responsabile l’abilità di raggiungere questo target?

Processo Il processo sottostante consentirà il raggiungimento di questo target?

Feedback Verrà fornita una risposta, per mostrare i progressi in relazione a questo target?

Riconoscimento Sarà dato un riconoscimento (monetario o altro) se sarà conseguito questo target?

Accettazione Il target assegnato è accettato dall’individuo/gruppo responsabile?

Quali comportamenti non voluti potrebbero essere stimolati dall’uso di questo

Comportamenti target?

4.3 Ambiti di misurazione della performance organizzativa

L’articolo 8 del decreto offre un quadro complessivo degli ambiti di performance che il Sistema di

misurazione dovrà contemplare a livello organizzativo (intera amministrazione e/o unità

organizzative). La disposizione individua otto ambiti (si veda tabella 4.5) che possono essere

ricondotti alle categorie illustrate nella sezione 4.4, figura 4.2. Occorre evidenziare che,

coerentemente alla logica sistemica del ciclo di gestione della performance (articolo 4 del decreto),

sarà possibile sviluppare il Sistema di misurazione multidimensionale di cui all’articolo 8 solo se,

nella fase di definizione degli obiettivi, ciascuno di questi ambiti sarà già stato preso in

considerazione.

Tabella 4.5: ambiti della performance organizzativa (articolo 8 del decreto)

Attuazione delle politiche attivate sulla soddisfazione finale dei bisogni della outcome

collettività (lettera a)

Attuazione di piani e programmi, ovvero misurazione dell'effettivo grado di

attuazione dei medesimi, nel rispetto delle fasi e dei tempi previsti, degli standard processi

qualitativi e quantitativi definiti, del livello previsto di assorbimento delle risorse

(lettera b)

Rilevazione del grado di soddisfazione dei destinatari delle attività e dei servizi anche risultati

attraverso modalità interattive (lettera c)

Modernizzazione e il miglioramento qualitativo dell'organizzazione e delle processi

competenze professionali e la capacità di attuazione di piani e programmi (lettera d)

Sviluppo qualitativo e quantitativo delle relazioni con i cittadini, i soggetti interessati, processi

gli utenti e i destinatari dei servizi, anche attraverso lo sviluppo di forme di

partecipazione e collaborazione (lettera e)

Efficienza nell'impiego delle risorse, con particolare riferimento al contenimento ed input

alla riduzione dei costi, nonché all'ottimizzazione dei tempi dei procedimenti

amministrativi (lettera f)

Qualità e quantità delle prestazioni e dei servizi erogati (lettera g) output

Raggiungimento degli obiettivi di promozione delle pari opportunità (lettera h) processi

17

L’ordine di elencazione delle varie dimensioni della performance non è casuale. Si può individuare,

infatti, una gerarchia di tali ambiti, tenendo conto che il primo ambito riguarda il “fine ultimo”

(outcome o soddisfazione finale dei bisogni della collettività) e che gli altri ambiti attengono più ai

“mezzi” o comunque alle “tappe intermedie” che possono consentire di avvicinarsi a tale traguardo.

4.4. Approfondimento sull’outcome

La delibera si concentra prevalentemente sull’ambito relativo all’outcome e fornisce indicazioni

operative su come strutturare un Sistema di misurazione che colleghi anche i restanti ambiti di

misurazione alla dimensione finale dell’outcome. Ne deriva quindi che il Sistema di misurazione

dovrà contemplare tutti gli ambiti di misurazione di cui all’articolo 8 del decreto.

Al fine di intraprendere un percorso che conduca effettivamente verso la misurazione degli outcome

è necessario introdurre all’interno della catena logica una specifica fase relativa alla loro

definizione. Per fare questo deve essere reso più esplicito il nesso tra obiettivo strategico e outcome,

come evidenziato nell’analisi relativa ai casi esteri presentata nell’Approfondimento 1. Inoltre,

analogamente all’esperienza inglese, è necessario introdurre il concetto di organizzazione leader e

di organizzazione contributor. In questo senso, la leadership si verifica nel momento in cui le

decisioni dell’organizzazione influiscono in maniera determinante sul coordinamento dei soggetti

contributor che concorrono al raggiungimento dell’outcome. In figura 4.1 è riportata la catena

logica proposta per tutte le amministrazioni; per i ministeri la definizione di missioni e programmi

coincide anche con le relative definizioni della normativa sul bilancio dello Stato. Per una

trattazione approfondita delle catene logiche relative agli altri Paesi, si rimanda

all’Approfondimento 1. Nell’Approfondimento 2 è riportato un esempio specifico di obiettivi

strategici e di outcome e dei relativi indicatori individuati con riferimento ai Ministeri delle

Infrastrutture e dei Trasporti dei Paesi considerati.

18

nuovo schema logico per l’Italia

Figura 4.1:

Oltre alla collocazione degli outcome all’interno della catena logica, è importante esplicitare il

percorso utile alla loro individuazione. Come indicato in figura 4.2 [35, 36], tale percorso parte da

una fase di ricognizione che rileva i bisogni effettivi degli stakeholder, sia interni che esterni,

destinatari di un determinato servizio. Successivamente, gli obiettivi sono utilizzati come punto

iniziale della pianificazione dei processi e delle relative attività attraverso input coerenti con i

requisiti determinati in fase di ricognizione dei bisogni e con eventuali vincoli di natura finanziaria.

Con riferimento all’analisi delle esperienze nazionali ed internazionali, un elemento unificante dei

modelli esaminati è rappresentato dalla tendenza a procedere alla classificazione degli obiettivi in

strategici ed operativi; l’adozione di tale impostazione è funzionale alle finalità di questa delibera.

Gli obiettivi di carattere strategico fanno riferimento ad orizzonti temporali pluriennali e presentano

un elevato grado di rilevanza (non risultano, per tale caratteristica, facilmente modificabili nel breve

periodo), richiedendo uno sforzo di pianificazione per lo meno di medio periodo (ad es. tre anni,

come nel caso italiano). Gli obiettivi operativi declinano l’orizzonte strategico nei singoli esercizi

(breve periodo), rientrando negli strumenti di natura programmatica delle attività delle

amministrazioni. Ciò indipendentemente dai livelli organizzativi a cui tali obiettivi fanno capo.

Oltre alla descrizione degli obiettivi è utile seguire lo schema di riferimento evidenziato in tabella

4.6, che permette di classificare gli stessi secondo diverse prospettive utili alla stesura sia del Piano

della performance, sia della nota integrativa di cui all’articolo 21, comma 11, della L. n. 196/2009.

Con riferimento alla compilazione delle note integrative agli stati di previsione, si vedano, in

particolare le indicazioni fornite dalla Ragioneria Generale dello Stato [33, 34].

19

Tabella 4.6: schema logico per la classificazione degli obiettivi

Descrizione obiettivo:

Arco temporale Breve-medio periodo Lungo periodo

Ambito organizzativo (che Amministrazione Dipartimento Direzione Ufficio

ne è responsabile)

Collegamento con le Diretto Indiretto

priorità politiche Æ Æ

All’interno del piano delle attività si adotta una logica input processi output (vedi

Approfondimento 1). Mentre l’output ha una dimensione temporale di breve periodo, così come i

risultati che tale output genera a livello di impatti, l’outcome ha una dimensione di lungo periodo

che deve essere valutata anche in termini di sostenibilità, in quanto molto spesso connessa con i

bisogni primari del cittadino o, più in generale, degli stakeholder. Pertanto i risultati possono essere

intesi come outcome intermedi.

Figura 4.2: percorso bisogni-outcome

Poiché misurare l’outcome prevede il coinvolgimento di soggetti esterni all’amministrazione e

l’utilizzo di dati ufficiali, è di fondamentale importanza l’acquisizione di flussi di dati ed

informazioni in possesso di soggetti diversi dall’amministrazione: queste ultime dovranno

prioritariamente, soprattutto in fase di avvio, cercare di utilizzare i flussi dati già esistenti ed attivare

eventuali modalità di raccordo per gestire il processo di acquisizione. Per agevolare le attività delle

amministrazioni, la Commissione ha avviato una collaborazione istituzionale con l’Istituto

Nazionale di Statistica (ISTAT), che si configura come uno degli attori principali nel processo di

20

misurazione degli outcome. In conclusione, mentre in presenza dell’attuale schema logico la

“tensione” degli obiettivi è rivolta verso aspetti interni, con la nuova formulazione questa è invece

rivolta verso il conseguimento del risultato finale per il cittadino.

4.5 Individuare l’outcome e le sue variabili chiave

Le tabelle di seguito riportate, articolate in domande, di carattere non prescrittivo, costituiscono un

percorso logico e uno strumento di lavoro per individuare i legami salienti tra outcome e le sue

variabili chiave. Un esempio applicativo verrà pubblicato sul sito istituzionale.

Perché definire gli outcome risulta importante al fine di raggiungere gli obiettivi di programma?

Definire correttamente gli outcome aiuta a concentrarsi meglio sugli obiettivi a prescindere dalla loro natura;

permette, inoltre, di individuare i reali impatti desiderati ed effettivamente conseguiti grazie alle attività messe

in atto a livello di singola amministrazione.

Leadership di programma fa riferimento all’amministrazione le cui decisioni influiscono in maniera

determinante sul coordinamento dei soggetti che contribuiscono al raggiungimento dell’outcome.

Sono stati identificati gli outcome di riferimento?

Individuare l'outcome ed i suoi indicatori

Programma Leadership Descrizione Descrizione Priorità Variabili chiave

1

Tab. di di delle dell'Outcome dell'Outcome Effetti Effetti

riferimento programma priorità (Percentuale desiderati indesiderati

politiche di su totale

riferimento Programma)

Programma 1 SI Outcome 1

Programma n NO Outcome n

Identificare gli stakeholder destinatari

Chi si vuole raggiungere?

Per riuscire a sviluppare un insieme di outcome ed obiettivi coerenti con i programmi è essenziale identificare

quali sono le categorie di stakeholder e quali effetti si desidera ottenere: individuarli a monte e misurarli a

valle aiuta ad avere maggior chiarezza dal punto di vista della gestione strategica.

Sono stati identificati i principali gruppi di stakeholder? Per ciascun gruppo è stato possibile individuare gli

effetti che ciascun outcome di riferimento provocherà?

Identificazione dei principali effetti degli outcome e dei gruppi di stakeholder interessati

Stakeholder Destinatari

2

Tab. Denominazione Positivamente o Ampiezza

negativamente dell'impatto

Outcome interessati dagli (Alta, Media o

(dalla Tab. 1) effetti Bassa)

Outcome 1 P A

Outcome n N B

21

Identificare gli stakeholder contributor

Chi risulta coinvolto?

Poiché l’outcome è il risultato del contributo di diversi soggetti, diventa indispensabile collegarlo di volta in

volta agli stakeholder che sono chiamati a contribuire al raggiungimento dei relativi obiettivi. Ciò aiuta a

tracciare le responsabilità e a identificare chiaramente le tipologie di contributo richieste.

Sono stati chiaramente identificati i contributor? Per ciascuno è stato chiaramente descritto il tipo di

contributo in relazione ai risultati che si vogliono conseguire?

Identificazione dei principali contributi sugli outcome e degli stakeholder coinvolti

Stakeholder Contributor

3

Tab. Denominazione Tipologia Soggetto Modalità del Rilevanza

Outcome del soggetto (Pubblico, abilitante / contributo / (Percentuale

(dalla Tab. Privato, vincolante interazione su totale

1) Altro) outcome)

Outcome 1 A

Outcome n V

Individuare gli indicatori di outcome

Perché definire gli indicatori risulta importante al fine di gestire gli obiettivi di programma?

Definire correttamente gli indicatori di outcome aiuta a gestire con sistematicità il raggiungimento

dell'outcome stesso

Sono stati rispettati i requisiti per la definizione di outcome qualitativamente solidi?

Individuare l'outcome ed i suoi indicatori

Descrizione Indicatore di Target

4a dell'Outcome Outcome

Tab. (dalla Tab.1)

Outcome 1

Outcome n

Individuare la fattibilità degli indicatori di outcome dal punto di vista informativo

Si utilizzi lo schema logico della Tabella 4.2 per l’analisi della Indicatore 1 Indicatore n

4b fattibilità degli indicatori prescelti

Tab. Analizzare la qualità degli indicatori di outcome

Si utilizzi lo schema logico della Tabella 4.3 per l’analisi della Indicatore 1 Indicatore n

4c solidità degli indicatori prescelti

Tab. (valutazione su scala 0-10) 22

Identificare il contributo degli obiettivi strategici al raggiungimento degli outcome

Perché è importante legare gli obiettivi agli outcome?

Definire il legame ed il peso tra obiettivi strategici e outcome di riferimento aiuta a stabilire un percorso logico

chiaro per tutta l'organizzazione ed esalta il contributo delle diverse aree di responsabilità al raggiungimento

degli impatti sulla società effettivamente desiderati.

Sono stati evidenziati, per ciascun outcome, i legami con coerenti obiettivi strategici? Gli obiettivi sono stati

correttamente pesati nei confronti del raggiungimento degli outcome cui fanno riferimento?

Legare gli outcome e gli obiettivi strategici

Outcome Obiettivi Peso relativo Descrizione Variabili Variabili Variabili non

5

Tab. (dalla strategici (%) del contributo pienamente parzialmente controllabili

Tab. 1) dell'obiettivo dell'obiettivo controllabili controllabili dall'amminis

strategico al strategico dall'amminis dall'amminist trazione

raggiungimento all'outcome trazione razione (sulle

quali è possibile

dell'outcome esercitare una

influenza)

Outcome Obiettivo

1 1

Outcome Obiettivo

n n

Identificare le macro azioni che permettono il raggiungimento degli obiettivi strategici

Perché le azioni strategiche sono importanti al fine di raggiungere gli obiettivi programmati?

Definire il ruolo di una determinata azione strategica serve a porre le migliori basi per stabilire indicatori

coerenti e target di riferimento; inoltre, è importante stabilire per ciascuna azione rilevante il responsabile.

Sono stati stabiliti legami tra le azioni e gli output principali del piano strategico dell'amministrazione? Sono

stati identificati chiaramente i responsabili?

Legare le macro azioni agli obiettivi strategici

Obiettivi Indicatore Target Macro Peso relativo Responsabile Contributor

6a strategici di Output Azioni (%) delle azioni (Denominazione

Tab. (dalla Tab. 5) al del soggetto dalla

raggiungimento Tab. 3)

dell'obiettivo

strategico

Obiettivo 1

Obiettivo n

Individuare la fattibilità degli indicatori di output dal punto di vista informativo

Indicatore 1 Indicatore 2

Si utilizzi lo schema logico della Tabella 4.2 per l’analisi della

6b fattibilità degli indicatori prescelti

Tab. Analizzare la qualità degli indicatori di output Indicatore 1 Indicatore 2

Si utilizzi lo schema logico della Tabella 4.3 per l’analisi della

6c solidità degli indicatori prescelti

Tab. (valutazione su scala 0-10) 23

4.6 La valutazione degli indicatori di outcome

Ai sensi dell’articolo 13, comma 6, lettera a) e h) del decreto, la Commissione è chiamata a fornire

un supporto tecnico e metodologico all’attuazione delle varie fasi del ciclo di gestione della

performance (tra cui rientra la misurazione e valutazione) ed a promuovere analisi comparate della

performance delle amministrazioni pubbliche.

In questo contesto la Commissione, analogamente alle migliori esperienze internazionali (inglesi e

australiane) e nella logica di fornire un valido supporto alle amministrazioni chiamate a dare

attuazione al ciclo della performance, procederà all’analisi sistematica della qualità dei Sistemi di

misurazione della performance, fornendo indicazioni relative tra l’altro:

• al raccordo tra obiettivi strategici ed outcome;

• all’appropriatezza di indicatori e target rispetto agli obiettivi di outcome;

• ad altri possibili miglioramenti del Sistema di misurazione.

La Commissione, oltre a formulare indirizzi, offrirà alle amministrazioni un supporto operativo

anche attraverso la redazione di guide contenenti indicazioni di gestione dei processi di

miglioramento (ad es. “Better Practice” e “Guides Pratiques”) e la divulgazione delle migliori

analogamente alle esperienze australiane e francesi.

pratiche (ad es. “AUDITFocus”)

Un fattore fondamentale nel processo di implementazione e gestione di un Sistema di misurazione

della performance è costituito dalla chiarezza dei concetti base e delle metodologie che possono

aiutare tutti gli attori coinvolti (Commissione, ministeri, enti pubblici nazionali ed altre

amministrazioni) a condividere un vocabolario comune. A tal fine la Commissione ritiene

necessario fornire un ulteriore supporto sia nella documentazione prodotta (parole chiave) che sul

sito istituzionale (glossario), finalizzato alla gestione delle conoscenze sulla misurazione della

performance. 24

5 Fasi di maturità dei Sistemi di misurazione

Nella seconda sezione sono state evidenziate le motivazioni per l’introduzione di un Sistema di

misurazione della performance e le caratteristiche minime dei sistemi che dovranno essere adottati

dalle amministrazioni a seguito di questa delibera. Questa sezione presenta varie fasi di maturità di

tali sistemi al fine di proporre un percorso di miglioramento per il loro sviluppo, utilizzo e

1 . Questo percorso vuole non solo contribuire alla strutturazione di Sistemi di misurazione

revisione

più “robusti”, ma soprattutto favorire la trasparenza, l’accountability e la qualità dei servizi erogati

dalle amministrazioni.

La prima fase in questo percorso è costituita dai requisiti minimi previsti dalla Commissione; questi

corrispondono essenzialmente alle condizioni necessarie per l’esistenza di un Sistema di

misurazione [12], coniugate a indicazioni specifiche per lo sviluppo di indicatori di outcome.

La seconda fase di maturità presenta un Sistema di misurazione strutturato attorno a tutti gli

obiettivi strategici e di outcome previsti. Inoltre, viene specificata una traiettoria di miglioramento

per ogni obiettivo e la mappatura di processi e attività chiarisce come gli input e i processi di

trasformazione contribuiscano al raggiungimento di output e outcome. Il sistema è strutturato su

diversi livelli e le informazioni sono trasmesse efficacemente all’interno dell’organizzazione e

dall’organizzazione ai suoi stakeholder principali. I dati in possesso dell’organizzazione sono di alta

qualità nel senso di accuratezza, validità e affidabilità. Il vertice politico-amministrativo riceve

questi dati e controlla l’andamento dell’organizzazione rispetto ai suoi obiettivi strategici.

La terza fase include l’utilizzo di una mappa strategica a livello di vertice. Questa mappa consente

di comprendere più a fondo i fattori di successo dell’organizzazione e le modalità di

raggiungimento degli obiettivi. Le responsabilità associate a target e indicatori sono trasparenti

all’interno e all’esterno dell’organizzazione. I report pubblicati con cadenza semestrale o annuale

sono di facile fruizione per un pubblico non specializzato, anche attraverso l’utilizzo di diversi

sistemi di rappresentazione [21]. L’organo di indirizzo politico-amministrativo è coinvolto nel

processo di valutazione della performance, di revisione e adeguamento periodico del Sistema di

misurazione.

La quarta fase comprende ulteriori elementi rilevanti, in particolare la piena condivisione a tutti i

livelli gerarchici degli obiettivi strategici e delle motivazioni sottostanti (razionale) all’utilizzo di

target e indicatori. Attraverso mappe strategiche sviluppate a cascata, l’organizzazione riesce a

legare processi e attività a livello di vertice, dipartimento, servizio, gruppo e individuo. Grazie a

indicatori standardizzati è possibile confrontare la performance all’interno e all’esterno

dell’organizzazione secondo una logica di benchmarking. I risultati ottenuti a livello di output,

outcome e soddisfazione degli utenti sono collegati a dati economico-finanziari. Tutto questo è reso

possibile da un appropriato sistema informativo.

Nella quinta fase di maturità i legami tra i fattori di successo e gli indicatori di performance sono

validati e, quindi, l’organizzazione è in possesso di veri indicatori predittivi. La revisione del

Sistema di misurazione perciò rafforza l’effettiva rilevanza degli indicatori e ne valuta il contributo

informativo verso il raggiungimento dell’outcome. Questi aspetti sono efficacemente comunicati

all’interno dell’organizzazione attraverso l’utilizzo di sistemi informativi sufficientemente

sofisticati. La cultura organizzativa supporta appieno l’utilizzo dei Sistemi di misurazione e risulta

ormance [23].

presente una cultura della perf

1 La strutturazione di questo modello di maturità si basa su ricerche condotte in questo campo e

soprattutto sul Report “Performance Frameworks and Board Reporting” [22].

25

La traiettoria di miglioramento sottesa a queste fasi di maturità presuppone uno sforzo

organizzativo che dipende solo in parte da aspetti di natura tecnica. Infatti, la gestione della

performance presuppone una vera e propria comprensione del significato stesso a tutti i livelli

gerarchici. Non si tratta, quindi, di una mera adozione di sistemi e tecniche sviluppati e sperimentati

in altri contesti, bensì di un approccio attivo volto al cambiamento culturale ottenuto attraverso una

leadership diffusa [24]. In questo senso, per un’efficace misurazione e gestione della performance

devono essere considerate le seguenti dimensioni:

• tecnica - raccolta dati, sviluppo di obiettivi, target e indicatori, utilizzo di sistemi informativi,

strumenti e tecniche di miglioramento, sviluppo di capacità, competenze e abilità del personale,

etc.;

• manageriale - formulazione ed esecuzione della strategia, gestione dei processi, cambiamenti

nella struttura organizzativa, allocazione delle risorse, promozione di un orientamento ai

risultati, etc.;

• culturale - condivisione di valori comuni, allineamento di comportamenti e attitudini, sviluppo

di pratiche condivise e routine, etc.;

• leadership - formulazione e comunicazione di una visione condivisa, supporto manageriale,

coinvolgimento e crescita professionale dei dipendenti all’interno della struttura gerarchica,

creazione di un ambiente di lavoro favorevole, orentamento all’innovazione, etc.;

• comunicazione – comunicazione sia all’interno che all’esterno dell’organizzazione, utilizzo di

sistemi di gestione della conoscenza, etc.

Oltre a considerare tali elementi, è importante ricordare come i ruoli degli stakeholder interni

(vertice politico e amministrativo, dirigenza e dipendenti) devono mutare nel tempo, in relazione ai

cambiamenti di sistema [14, 25, 26]. La tabella 5.1 riporta in modo sintetico tali ruoli. Gli OIV sono

chiamati a interagire con questi soggetti, nelle modalità previste dal decreto (si veda la sezione 1 di

questo documento). 26

Tabella 5.1: ruoli degli stakeholder interni nell’introduzione e nel mantenimento del Sistema di misurazione della

performance

Stakeholder interno / Approccio iniziale (introduzione del Approccio successivo (diffusione e

Elemento sistema) mantenimento del sistema)

Vertice politico Dall’alto in basso; collegamento esplicito Supporto alla diffusione del sistema,

tra strategia, priorità e Sistema di promozione di cicli di retroazione

misurazione della performance (feedback loop) a diversi livelli

organizzativi

Vertice amministrativo Dall’alto in basso e supporto Informazione, formazione del personale

all’implementazione e supporto manageriale

Dirigenza Esecuzione delle direttive del vertice Facilitare il lavoro del personale, per

amministrativo metterlo in condizione di operare e

contribuire al miglioramento

Personale Attuazione delle direttive della dirigenza Contributo attivo a favore del

miglioramento organizzativo

Utenti Partecipazione nello sviluppo del sistema, Partecipazione attiva nella definizione e

soprattutto se si utilizza una prospettiva nelle modalità di erogazione del

basata sul coinvolgimento degli servizio

stakeholder

Struttura di leadership Prettamente gerarchica Modello di leadership diffuse e

partecipativo

27

6 Modalità di raccordo con i cicli esistenti

L’articolo 30 del decreto ha abrogato, a decorrere dal 30 aprile 2010, i commi 2 e 3 dell’articolo 6

del D. Lgs. n. 286 del 1999, così determinando la decadenza dei Servizi di controllo interno,

comunque denominati, e la sostituzione degli stessi con gli OIV.

Gli OIV sono pertanto tenuti a svolgere le attività di valutazione e controllo strategico di cui al

comma 1 del citato articolo 6 - (non abrogato dal decreto) - con il coordinamento del Comitato

Tecnico Scientifico previsto dall’articolo 1 del decreto del Presidente della Repubblica 12 dicembre

2006, n. 315.

Tali attività hanno ad oggetto l’analisi, preventiva e successiva, della congruenza e/o degli eventuali

scostamenti tra le missioni affidate dalle norme, gli obiettivi operativi prescelti, le scelte operative

effettuate e le risorse umane, finanziarie e materiali assegnate nonché l’identificazione degli

eventuali fattori ostativi, delle eventuali responsabilità per la mancata o parziale attuazione e dei

possibili rimedi.

A differenza dei precedenti Servizi di controllo interno – i quali, ai sensi dell’abrogato articolo 6,

comma 2, riferivano in via riservata agli organi di indirizzo politico sulle risultanze delle analisi

effettuate – gli OIV sono tenuti, in virtù dell’articolo 14, comma 4, lett. b), del decreto, a

comunicare le criticità riscontrate anche alla Corte dei conti, all’Ispettorato per la funzione pubblica

e alla Commissione.

Gli OIV devono inoltre svolgere – in conformità alle linee guida elaborate dal Comitato Tecnico

Scientifico – le attività istruttorie funzionali alla redazione delle Relazioni di ciascun Ministro sullo

stato della spesa, sull’efficacia nell’allocazione delle risorse e sul grado di efficienza dell’azione

amministrativa svolta, da trasmettere alle Camere entro il 15 giugno di ogni anno ai sensi

dell’articolo 3, commi 68 e 69, della legge 24 dicembre 2007, n. 244.

Il sistema deve prevedere le modalità di raccordo e integrazione con i documenti di

programmazione finanziaria e di bilancio, ai fini del recepimento nell’ambito del Piano della

performance degli indicatori contenuti delle note integrative al bilancio di previsione, che, ai sensi

dell’articolo 21 della legge 31 dicembre 2009, n. 196, sostituiscono le note preliminari agli stati di

previsione. Le note integrative, infatti, nella parte relativa alla spesa, contengono una sezione

concernente il piano degli obiettivi correlati a ciascun programma e i relativi indicatori di risultato

(articolo 21, comma 11, lett. a, della L. n. 196 del 2009). La sezione riporta, in particolare, le

informazioni relative al quadro di riferimento in cui l’amministrazione opera, illustra le priorità

politiche, espone le attività e indica gli obiettivi riferiti a ciascun programma di spesa, che le

amministrazioni intendono conseguire in termini di livello dei servizi e di interventi, in coerenza

con il programma generale dell’azione di Governo. A tal fine, il documento indica le risorse

finanziarie destinate alla realizzazione degli obiettivi e riporta gli indicatori di realizzazione ad essi

riferiti, nonché i criteri e i parametri utilizzati per la loro quantificazione. Con riferimento alla

gestione degli indicatori, nelle Linee guida alla compilazione delle note integrative (allegate alla

circolare n. 28/2010), la Ragioneria generale dello Stato ha evidenziato l’opportunità che gli

obiettivi delle note integrative siano associati ad un sistema completo di indicatori finanziari, di

realizzazione e, in misura prevalente, di risultato ed impatto (outcome) [33].

Secondo quanto previsto dall’articolo 21 della L. n. 196 del 2009, i criteri e le metodologie per la

definizione degli indicatori di realizzazione contenuti nella nota integrativa sono individuati con

decreto del Presidente del Consiglio dei ministri, adottato d’intesa con il Ministro dell’Economia e

delle Finanze.

Il sistema, infine, deve considerare la necessità di un raccordo tra le attività degli OIV e quelle

28

svolte dai Nuclei di analisi e valutazione della spesa, cui l’articolo 39 della L. n. 196 del 2009

attribuisce il compito di effettuare il monitoraggio delle misure rivolte al conseguimento degli

obiettivi di finanza pubblica e promuovere livelli di maggiore efficienza della spesa.

I Nuclei di analisi e valutazione della spesa, ai sensi dell’articolo 1, comma 2, lettera f, del decreto

del Ministro dell’Economia e delle Finanze del 22 marzo 2010, possono inoltre effettuare proposte

per l’adozione di indicatori misurabili appropriati a rappresentare gli obiettivi intermedi o finali dei

programmi di spesa da associare alle previsioni di bilancio in collegamento con la nota integrativa

di cui all’articolo 21 della L. n. 196 del 2009 e del corrispondente rapporto sui risultati che

accompagna il rendiconto di cui all’articolo 35 della medesima legge.

È comunque opportuno che siano intensificati i rapporti tra gli OIV e l’Ufficio centrale di bilancio

presso ciascun ministero e la Ragioneria generale dello Stato: infatti, come è stato evidenziato dalla

Corte dei conti (Sezione centrale di controllo sulla gestione delle Amministrazioni dello Stato) nella

deliberazione n. 11/2010G del 21 maggio 2010 in merito agli esiti dell’indagine sul funzionamento

dei Servizi di controllo interno nel biennio 2008-2009, le due tipologie di controllo, pur diverse,

concorrono “a verificare il grado di realizzazione degli obiettivi prefissati per raccogliere le

informazioni necessarie a proporre per tempo mutamenti di rotta o rimodulazione delle poste

finanziarie”.

Il calendario degli adempimenti relativi agli strumenti di programmazione previsti dal D. Lgs. n.

150/2009, dal D. Lgs. n. 286/1999, dalla L. n. 196/2009 e dal D.p.r. n. 97/2003 (per gli enti pubblici

nazionali di cui alla L. n. 70/1975) è consultabile in una tabella sinottica sul sito istituzionale.

Roma, 29 Luglio 2010 Per il Presidente

Antonio Martone

Il Decano

Luciano Hinna

29

Appendice A: parole chiave

La finalità di questa appendice non è di esaurire tutti i termini usati nel linguaggio della misurazione

e gestione della performance, bensì di fornire una breve descrizione dei termini ad essa inerenti, che

sono stati utilizzati in questo documento e in eventuali documenti citati, con lo scopo di facilitare la

lettura e la comprensione del testo. I termini in italiano sono seguiti dal termine corrispettivo inglese

tra parentesi. I termini inglesi che non hanno un corrispettivo italiano significativo sono stati lasciati

nella lingua originale.

In un’apposita sezione del sito www.civit.it sarà introdotto un glossario più ampio.

Accountability

Il dover rendere conto del risultato di un’azione. Ha un significato diverso da responsibility che,

invece, esprime il “dover agire” [28]. Essere accountable significa essere “trasparenti”, assicurando

che siano adottati sistemi che forniscono informazioni su una certa entità, in modo tale da

permettere giudizi da parte degli stakeholder.

Analisi strategica

Si tratta di una attività propedeutica alla stesura del piano strategico in cui si esaminano le

condizioni esterne ed interne in cui l’organizzazione si trova ad operare oggi e si presume si troverà

ad operare nel prossimo futuro. Questa attività, meglio conosciuta come SWOT analysis, è tesa ad

evidenziare: i punti di forza (Strenght) e di debolezza (Weakness) dell’organizzazione (analisi

dell’ambiente interno) nonché le opportunità (Opportunity) da cogliere e le sfide (Threat) da

affrontare (analisi del contesto esterno). Il risultato dell’analisi è quello di evidenziare i temi

strategici da affrontare e le criticità da superare.

Appropriatezza

Attributo legato a un giudizio di coerenza circa la relazione che esiste tra l’oggetto della

misurazione e lo strumento che si utilizza per misurare.

Audit

In questo contesto si intende attività di controllo e monitoraggio, a valere su differenti oggetti di

natura finanziaria, organizzativa, di processo, etc.

Balanced Scorecard (BSC)

La BSC è un sistema multidimensionale di misurazione e gestione della performance. Come tale è

uno strumento atto ad implementare la strategia e a controllarne l’esecuzione attraverso la

definizione di obiettivi di performance da raggiungere, indicatori per monitorare i progressi

conseguiti, target per stabilire i livelli attesi e iniziative per supportarne il perseguimento, divisi in

una serie di prospettive legate tra loro da relazioni causa - effetto.

Risorse intangibili (Intangible asset)

Si tratta di un concetto contabile che definisce tutte le risorse di carattere immateriale, che

costituiscono il patrimonio di un’organizzazione. In questo contesto, tuttavia, per risorse intangibili

si intendono il capitale umano, il capitale organizzativo e il capitale relazionale (si vedano le

successive voci) [29].

Benchmarking

Il processo di confronto attraverso cui identificare, comprendere e importare, adattandole, buone

pratiche sviluppate in altri contesti al fine di migliorare la performance organizzativa. Analisi di

benchmarking possono essere effettuate relativamente a strategie, processi, prodotti e servizi. Il

30

‘benchmark’ è un punto di riferimento per finalità comparative o di misurazione.

Capitale informativo (information capital)

In questo contesto si intende l’insieme dei flussi e dei sistemi informativi e informatici, delle

conoscenze condivise e formalizzate a disposizione dell’amministrazione per la propria attività.

Capitale organizzativo (organizational capital)

Il capitale organizzativo è composto da una serie di elementi, tra loro combinati, quali: cultura,

leadership, lavoro di squadra ed allineamento.

Capitale relazionale (relational capital)

In questo contesto, rappresenta il livello di fiducia di cui gode una amministrazione e le persone che

ne fanno parte e l’intensità e qualità dei rapporti che legano amministrazione e stakeholder.

Capitale umano (human capital)

La sommatoria di conoscenze, competenze, talenti e attitudini del personale di un’organizzazione in

un determinato momento.

Mappa strategica (strategy map)

È una rappresentazione visuale della strategia di un’organizzazione nella quale sono evidenziate le

relazioni causa - effetto che esistono tra gli obiettivi che descrivono la strategia lungo le prospettive

che costituiscono l’architettura della mappa stessa. A titolo di esempio si veda la figura A.8.

Missioni

In questo contesto rappresentano le funzioni principali e gli obiettivi strategici perseguiti con la

spesa (art. 21 Legge n. 196/2009). Forniscono una rappresentazione politico-istituzionale del

bilancio dello Stato e consentono una lettura immediata delle politiche pubbliche di settore in

coerenza con la realtà amministrativa del Paese. Le Missioni possono essere riferite ad un singolo

ministero o avere carattere interministeriale.

Obiettivo

È la descrizione di un traguardo che l’organizzazione si prefigge di raggiungere per eseguire con

successo i propri indirizzi; può essere strategico o operativo. L’obiettivo è espresso attraverso una

descrizione sintetica e deve essere sempre misurabile, quantificabile e, possibilmente, condiviso.

Non deve essere confuso con lo specifico valore desiderato in corrispondenza di un’attività o

processo (vedi target).

Outcome

Impatto, risultato ultimo di un’azione. Nella misurazione della performance ci si riferisce agli

outcome per indicare la conseguenza di un’attività o processo dal punto di vista dell’utente del

servizio e, più in generale, degli stakeholder. Esempi di outcome sono: il miglioramento della

qualità della vita, della salute dei cittadini, ecc.. Un outcome può riferirsi al risultato immediato di

un servizio o di un intervento (ad es. riduzione della percentuale di fumatori), oppure allo stato

finale raggiunto (ad es. la riduzione dell’incidenza dei tumore ai polmoni) [cfr. www.idea.gov.uk].

Il rapporto tra l’utilizzo di un input e l’ottenimento di un outcome può essere rappresentato in

termini di efficacia.

Output

Si tratta del risultato che si ottiene immediatamente al termine di una attività o di un processo. Ogni

attività può essere descritta in sistema con input consumati ed output ottenuti secondo la catena

Æ Æ

logica: input attività output. Quando l’output si lega all’input in termini finanziari, si esprime

il concetto di economicità. Quando tale relazione non è espressa in termini finanziari, ma fisico-

31

tecnici, si esprime il concetto di efficienza.

Performance

E’ il contributo (risultato e modalità di raggiungimento del risultato) che un soggetto

(organizzazione, unità organizzativa, team, singolo individuo) apporta attraverso la propria azione

al raggiungimento delle finalità e degli obiettivi e, in ultima istanza, alla soddisfazione dei bisogni

per i quali l’organizzazione è stata costituita; pertanto il suo significato si lega strettamente

all’esecuzione di un’azione, ai risultati della stessa e alle modalità di rappresentazione. Come tale,

pertanto, si presta ad essere misurata e gestita.

Programmi

In questo contesto, alla luce della nuova struttura del bilancio decisionale, i programmi

rappresentano aggregati diretti al perseguimento degli obiettivi definiti all’interno delle Missioni.

Sono determinati con riferimento ad aree omogenee di attività e costituiscono, nel nuovo

ordinamento contabile (art. 21 Legge n. 196/2009), l’unità di voto parlamentare. La realizzazione di

ciascun programma è affidata ad un unico centro di responsabilità amministrativa, corrispondente

all’unità organizzativa di primo livello dei ministeri. I programmi sono univocamente raccordati ai

“gruppi” (classificazione Cofog di secondo livello), indicando, nei casi in cui detta corrispondenza

non possa realizzarsi, la relativa percentuale di attribuzione ai diversi gruppi.

Prospettiva

Le prospettive rappresentano punti di vista dai quali osservare l’organizzazione ed articolare la

mappa strategica e la Balanced Scorecard.

Relazione Causa Effetto

La mappa strategica di un Sistema di misurazione della performance si basa su catene di relazioni

causa effetto tra gli elementi che la compongono. Queste relazioni determinano quali sono le

condizioni che il management ritiene necessarie per ottenere determinati risultati. Gli indicatori

associati a questi obiettivi permettono di verificare se quelle che sono state considerate condizioni

necessarie sono anche sufficienti per ottenere quanto desiderato.

Stakeholder

Uno stakeholder è un qualsiasi individuo o gruppo di individui che possono influenzare o essere

influenzati dall’ottenimento degli obiettivi da parte dell’organizzazione stessa [19]. Gli stakeholder

possono essere sia interni che esterni rispetto ai confini di ogni singola organizzazione e possono

essere portatori di diritti e di interessi.

Target

Un target è il risultato che un soggetto si prefigge di ottenere; ovvero il valore desiderato in

corrispondenza di un’attività o processo [10]. Tipicamente questo valore è espresso in termini

quantitativi entro uno specifico intervallo temporale e può riferirsi a obiettivi sia strategici che

operativi. 32

Appendice B: materiale utilizzato

In un’apposita sezione del sito www.civit.it sarà disponibile una completa bibliografia di

riferimento per le tematiche ivi trattate e per le successive delibere.

[1] Mari, L. (2007), Measurability, in Boumans, M. (ed.) Measurement in economics. London:

Elsevier.

[2] Ahn, H. (2001), ‘Applying the Balanced Scorecard concept: an experience report’, Long Range

Planning, Vol. 34, No. 4, pp. 441-461.

[3] Atkinson, A. A., Waterhouse, J. H. and Wells, R.B. (1997), ‘A stakeholder approach to

strategic performance measurement’, Sloan Management Review, Vol. 38, No. 3, pp.25-37.

[4] Butler, A., Letza, S.R. and Neale, B. (1997), ‘Linking the Balanced Scorecard to strategy’,

Long Range Planning, Vol. 30, No. 2, pp.242-253.

[5] Gittell, J. H. (2000), ‘Paradox of coordination and control’, California Management Review,

Vol. 42, No. 3, pp.101-117.

[6] Micheli, P. and Manzoni, J-F. (2010), ‘Strategic performance measurement: Benefits,

limitations and paradoxes’, Long Range Planning, Vol. 43, No. 4, pp.

[7] Smith, P. (1995), ‘Performance indicators and outcome in the public sector’, Public Money &

Management, Vol. 15, No. 4, pp. 13-16.

[8] Gimbert, X., Bisbe, J. and Mendoza, X. (2010). The role of performance measurement systems

in strategy formulation processes, Long Range Planning, Vol. 43, No. 4, pp.

[9] Hall, M. (2008), ‘The effect of comprehensive performance measurement systems on role

clarity, psychological empowerment and managerial performance’, Accounting Organizations and

Society, Vol. 33, No. 2-3, pp. 141-163.

[10] Locke, E.A., Shaw, K.N., Saari, L.M. and Latham, G.P. (1981), ‘Goal setting and task

performance: 1969-1980’, Psychological Bulletin, Vol 90, 125-152.

[11] Locke, E. A. and Latham, G.P. (2009), ‘Has goal setting gone wild, or have its attackers

abandoned good scholarship?’, Academy of Management Perspectives, Vol. 23, No. 1, pp. 17-23.

[12] Franco-Santos, M., Kennerley, M., Micheli, P., Martinez, V., Mason, S., Marr, B., Gray, D.

and Neely, A. (2007), ‘Towards a definition of a business performance measurement system’,

International Journal of Operations & Production Management, Vol. 27, No. 8, pp. 784-801.

[13] Kaplan, R.S. and Norton, D.P. (2004), Strategy maps: Converting intangible assets into

tangible outcomes. Boston, MA: Harvard Business School Press.

[14] Senge, P. (2006). The fifth discipline: The art & practice of the learning organization. New

York, NY: Doubleday.

[15] Kaplan, R.S. and Norton, D.P., (1992), ‘The Balanced Scorecard - Measures that drive

performance’, Harvard Business Review, Vol. 70, No. 1, pp.71-79.

[16] Neely, A., Adams, C. and Kennerley, M. (2002), The Performance Prism: The scorecard for

measuring and managing business success. London: Financial Times Prentice Hall.

33

[17] Riferimenti riguardo al CAF e ad esempi significativi del suo utilizzo possono essere trovati

nel sito: www.qualitapa.gov.it

[18] Barney, J.B. (1991), ‘Firm resources and sustained competitive advantage’, Journal of

Management, Vol. 17 No. 1, pp. 99-120.

[19] Freeman, R. E. (1951), Strategic management: A stakeholder approach, Pitman Publishing

Inc, Boston.

[20] Jawahar, I. M. and McLaughlin, G. L. (2001), ‘Toward a descriptive stakeholder theory: An

organizational life cycle approach’, The Academy of Management Review, Vol. 26, No. 3, pp. 397-

414.

[21] Converse, D. and Weaver, C.L. (2008), ‘Improving decision quality: A process for

communicating data’, Performance Improvement, Vol. 47, No. 10, pp. 19-24.

[22] National Audit Office (2009), ‘Performance frameworks and board reporting’, National Audit

Office, July, UK.

[23] Micheli, P. and Pavlov, A. (2008), ‘Promoting a culture of performance management in public

sector organisations’, in KPMG, CAPAM, IPAC and IPAA (eds.), Holy grail or achievable quest?

International perspectives on public sector performance management.

[24] Definizioni di ‘performance management’ e altri vocaboli fondamentali nella misurazione della

performance possono esser trovate nel sito: www.idea.gov.uk

[25] Schein, E. (1985), Organizational culture and leadership: A dynamic view, Jossey-Bass, San

Francisco, CA.

[26] Kotter, J. (1996), Leading change, Harvard Business School Press, New York.

[27] Suzuki, Y. (2004). “Basic Structure of Government Auditing by a Supreme Audit Institution”,

Government Auditing Review, Vol. 11, pp. 39-53.

[28] Glynn, J. and Murphy, M. (1996), ‘Public management - Failing accountabilities and failing

performance review’, International Journal of Public Sector Management, Vol. 9, No. 5/6, pp. 125-

137.

[29] Roos, G., Pike, S. and Fernström, L. (2005), Managing intellectual capital in practice,

Elsevier, Oxford.

[30] Talbot C. (2010), ‘Performance in Government: The evolving system of performance

measurement, monitoring and management in the UK’.

[31] NAO (2008), ‘Achieving Impact’, Report by the Comptroller and Auditor General, HC 625

Session 2007-2008, June, UK.

[32] Barber, M. (2008), Instruction to deliver, Methuen Publishing Ltd, London.

[33] Ragioneria Generale dello Stato (2010) “Previsioni di bilancio per l’anno 2011 e per il

triennio 2011 – 2013. Budget per il triennio 2011 - 2013”, Circolare 28/2010.

[34] Ragioneria Generale dello Stato (2009) “Un’analisi degli indicatori di performance nelle Note

Preliminari 2008 - 2009” Atti dal Secondo Workshop internazionale sulla spesa pubblica.

[35] Webber, D. (2004) Wrestling with Outcomes: The New Zealand Experience, Agenda, Vol. 11,

N. 4, pp. 335-348.

[36] Dipartimento della Funzione Pubblica (2006) “Misurare per decidere”, Rubbettino, Roma.

34

Altre fonti consultate

Libri

• Bouckaert G. and Halligan J. (2008), Managing performance – International comparisons,

Routledge, New York.

• Cole, M. and Parston, G. (2006), Unlocking public value – A new model for achieving high

performance in public service organization, J. Wiley & Sons, Inc, New Jersey.

• De Bruijn, H. (2007), Managing performance in the public sector, Routledge, New York.

• Hatry H.P., Cowan, J., Weiner, K. and Lampkin, L. (2003), Developing community-wide

outcome indicators for specific services, The Urban Institute, Washington, DC.

• Hatry, H.P. and Lampkin, L. (2003), Key steps in outcome management, The Urban Institute,

Washington, DC.

• Hatry, H.P. and Lampkin, L. (2004), Analyzing outcome information – Getting the most from

data, The Urban Institute, Washington, DC.

Paper – Manuali – Atti di convegno – Report

• Accenture (2008), An international comparison of the United Kingdom’s public administration,

Report for the National Audit Office, UK.

• Azuma N. (2004). ‘Performance measurement of supreme audit institutions in 4 Anglo-Saxon

countries: Leading by example’, Government Auditing Review, vol.11, March, pp. 65-99.

• Azuma N. (2005), ‘The role of the supreme audit institutions in New Public Management’,

Government Auditing Review, vol.12, March, pp. 69-84.

• Behn, R.D. (2003), ‘Why measure performance?’, Public Administration Review, Vol. 63, No.

5, pp. 586-606.

• Bouckaert, G. and Halligan J. (2009), ‘Formulating performance systems: The roles of

performance and trust’, atti da European Group of Public Administration Conference, 2-5

Sept., Malta.

• GAO (2007), Strategic Plan 2007-2012, Government Accountability Office, U.S.A.

• Hatry, H.P. (2008), ‘Governing for results: Improving federal government performance and

accountability’, atti dal Convegno Government Performance, Georgetown.

• OECD (2008), ‘Recommendation of the Council for enhanced access and more effective use of

public sector information’, atti dal OECD Ministerial Meeting on the future of the Internet

Economy, Seoul, Korea, 17-18 June.

• Office of Auditor General (2008), ‘Developing performance measures for sustainable

development strategies’, manuale di riferimento per l’applicazione di uno schema sulla

gestione della performance.

• Perrin B. (2006), Moving from outputs to outcomes: Practical advice form Governments

around the world, IBM Center for The Business of Government & The World Bank.

• UK Home Civil Service (2009), Capabilities reviews: Refreshing the model of capability, July

report.

• UK Home Civil Service (2009), Capabilities reviews: An overview of progress and next steps,

December report. 35

Sitografia

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• www.performance-publique.gouv.fr/

• www.nao.org.uk

• www.audit-commission.gov.uk

• www.idea.gov.uk

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• www.gao.gov

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• www.gfoa.org/

• www.pmcommission.org/

• www.whitehouse.gov/omb/expectmore/

• http://govinfo.library.unt.edu/npr/library/papers/benchmrk/nprbook.html

• www.oag-bvg.gc.ca

• www.tbs-sct.gc.ca/

• www.jbaudit.go.jp/pr/gareview_e.html

• www.worldbank.org/oed/ecd/index.html

• www.intosai.org/en/portal/documents/others/sais/

• http://andromeda.rutgers.edu/~ncpp/performance_manuals/index.htm

• www.ifac.org/MediaCenter/?q=node/view/601

• www.publicsectorperformance.eu/ 36

Approfondimento 1: analisi delle esperienze estere e delle pratiche

ella pubblica amministrazione centrale italiana

d

Indice ........................................................................................................................................................... 38

1. Premessa..................... ........................................................................................................................................................... 39

e

2. L’evidenza frances ...................................................................................................................................................... 41

3. L’evidenza inglese........ .. .................................................................................................................................................... 44

4. L’evidenza australiana .................................................................................................................................................... 46

se

5. L’evidenza statuniten 48

e..........................................................................................................................................................

6. L’evidenza canades

............................................................................................................................................................. 50

7. L’evidenza italiana ............................................................................................................................ 50

7.1 Analisi delle direttive generali annuali

....................................................

...................................................................................................... 52

7.2 Interviste e ricognizioni 56

8. Maturità dei Sistemi di misurazione a livello Paese................................................................................................

37

1. Premessa

Un’analisi approfondita di esperienze maturate in Paesi all’avanguardia nell’utilizzo di Sistemi di

misurazione della performance è stata condotta al fine di sviluppare un modello di maturità che

possa guidare l’introduzione e il miglioramento di tali sistemi nella pubblica amministrazione

italiana. L’analisi presentata in questa sezione permette di mappare lo stato attuale delle buone

pratiche sia dal punto di vista degli organi che, a livello sistemico, si occupano, con gradi diversi di

indipendenza e autorità, di strutturare e gestire il processo di gestione della performance delle

pubbliche amministrazioni, sia di individuare una serie di buone pratiche che, mutatis mutandis,

potrebbero risultare di utile applicazione per il modello italiano.

Si evidenzia che la funzione di audit si suddivide in due categorie: finanziario e sulla performance.

Mentre per alcuni Stati tale funzione viene svolta da un unico istituto (ad es. Inghilterra, Australia,

Stati Uniti, Canada), per altri la stessa funzione risulta suddivisa su due o più istituti (ad es. Francia,

Italia, etc.).

Nello studio di pubbliche amministrazioni centrali, la letteratura scientifica e manageriale riporta

prevalentemente esempi relativi a paesi anglosassoni. Per questo, l’analisi contenuta in questa

delibera si focalizza su buone pratiche sviluppate in Inghilterra, Australia, Stati Uniti e Canada.

Inoltre, per ragioni di ‘prossimità’ al sistema italiano, è stata considerata nel dettaglio la pubblica

amministrazione francese. Altri buoni esempi presenti in letteratura (Nuova Zelanda, Abu Dhabi,

etc.) non verranno riportati, in quanto maturati in contesti troppo diversi da quello italiano. Le

esperienze empiriche oggetto di valutazione sono presentate in via sintetica e per caratteri generali

in tabella A.1.

Tabella A.1: generalità degli Stati considerati

Per ciascuno degli Stati considerati, l’analisi si sviluppa secondo le seguenti direttrici:

1. i soggetti coinvolti nel processo di misurazione/gestione della performance;

a. organismi che effettuano performance audit e relative funzioni, documentazione prodotta

38

e migliori pratiche (best practice);

b. altri organi che a vario titolo interagiscono nel processo di gestione della performance;

2. la catena logica, ovvero la declinazione degli obiettivi dal livello politico a quello operativo,

con particolare enfasi relativamente alla collocazione degli outcome;

3. le caratteristiche principali dei documenti a supporto del processo di gestione della

performance;

4. alcuni esempi, ritenuti rilevanti, di misurazione della performance per i ministeri; il Ministero

delle Infrastrutture e Trasporti sarà trattato nell’Approfondimento 2, vista la sufficiente

comparabilità sia per la tipologia di servizi erogati che per l’avanzamento del Sistema di

misurazione sviluppato.

Infine, si riporta l’evidenza italiana con la descrizione dell’attuale catena logica, l’analisi delle

direttive, la ricognizione dell’esistente con gli errori da evitare e casi di avviamento verso Sistemi di

misurazione più maturi.

2. L’evidenza francese

Il ruolo di auditor a livello centrale nel regolamento francese è svolto dalla Corte dei Conti. Si tratta

di un audit prettamente di natura economico-finanziaria circa i programmi a livello ministeriale e di

enti locali. Oltre alla Corte dei Conti, il Sistema di misurazione della performance vede impegnato

interministériel d'audit des programmes) – CIAP – che

anche il Comitato interministeriale (Comité

si occupa del monitoraggio di programmi ministeriali. Quest’ultimo è stato creato a livello di

governo centrale anche al fine di monitorare la qualità dei progetti annuali di performance (Projet

annuel de performances) - PAP - che ogni ministero è tenuto a predisporre e a verificare entro

l’esercizio di riferimento tramite il rapporto annuale sulla performance (Rapport annuel de

performances) - RAP.

Il sistema francese si basa sulla LOLF (Loi Organique relative aux Lois de Finances , 2001) che ha

rinnovato regole di funzionamento della contabilità pubblica, datate 1959. Il primo vero ciclo di

budget che è stato possibile programmare e monitorare con i nuovi criteri è datato 2007. A livello

politico vi sono le missioni e a livello strategico vi sono i programmi e le correlate azioni, le

strategie e i relativi indicatori di performance (si veda figura A.1): abbastanza limitati sono i

riferimenti diretti agli outcome, in quanto il sistema ha basi e finalità di carattere preminentemente

economico-finanziario. de la performance), costruito secondo una logica di gestione della

Esiste un apposito portale (Forum

conoscenza, suddiviso in aree come: “le caratteristiche della finanza pubblica”, “il budget”, “la

performance”, “gli attori” e “le risorse”. Sotto la sezione relativa alla ricerca documentale, è

pubblicata una Guida Operativa sulla Performance che si occupa di spiegare le logiche della LOLF

sotto un punto di vista che permette di passare da un controllo basato sulle spese ad un controllo

maggiormente collegato alla strategia. La struttura della LOLF è per missioni e programmi: il

Parlamento vota il budget a livello di missione e le risorse vengono assegnate a livello di

programma, mentre il livello più analitico è costituito dalle azioni, che in realtà si configurano come

aree di spesa; per questo motivo, non sono direttamente associabili ai singoli obiettivi. Sia i PAP

sezione, (vedi la guida) suddivisi per programma

che i RAP possono essere scaricati da un apposita

e non per ministeri: infatti, in genere, non sono disponibili sui siti istituzionali di questi ultimi. I

RAP hanno la seguente struttura:

1. presentazione del programma;

2. obiettivi e indicatori di performance; 39

3. giustificazione al primo euro delle determinanti della spesa;

4. principali operatori e loro impiego;

5. presentazione completa dei costi.

A ciascun PAP è associato un unico responsabile (ad es. Direttore Generale) che decide la

ripartizione delle risorse per azione e natura. Vista anche la complessità di lettura sistematica dei

documenti, i singoli ministeri pubblicano i rapporti di attività con taglio molto orientato al cittadino

(ad es. Ministero Ambiente). Ogni ente pubblico dispone, inoltre, di un dettagliato piano dei conti

orientato alle missioni e programmi (ad es. Ministero Ambiente). giustificazione al primo euro, che

Una sezione importante dei rapporti sulla performance riguarda la

contiene le determinanti di spesa articolati in elementi quantitativi e finanziari. Il controllo avviene

sulle modalità di spesa del denaro pubblico. Gli indicatori di performance si dividono in tre

categorie:

1. indicatori di efficacia socio-economica;

2. indicatori di qualità del servizio;

3. indicatori di efficienza.

Figura A.1: catena logica del Sistema di misurazione della performance - Francia

Nel caso francese è sembrato utile riportare l’esperienza del seguente Ministero:

Ministero del Budget e della Funzione Pubblica

Il RAP della Direzione generale delle dogane è abbastanza qualitativo senza indicatori, mentre Il

RAP della Direzione generale della contabilità pubblica è ampio e completo di indicatori e obiettivi

raggiunti e, in alcuni casi, è corredato anche dagli andamenti nel tempo. Inoltre viene anche

pubblicato un rapporto annuale delle attività con poche quantificazioni ritenute significative per il

cittadino. 40

3. L’evidenza inglese

Vi sono due principali organi di valutazione/promozione della gestione della performance, il

National Audit Office (NAO), che opera a livello ministeriale, e l’Audit Commission (AC). che

opera a livello di enti locali. Esiste, inoltre, l’Improvement and Development Agency for Local

attiva anch’essa a livello degli enti locali, principalmente attraverso la

Government (IDEA),

proposizione di buone pratiche.

Il NAO è un organismo nato nel 1983 da una legge chiamata National Audit Act; è composto da

circa 900 unità di personale e guidato da una figura chiamata The Comptroller and Auditor General,

afferente alla House of Commons. Si tratta di un organismo (Comptroller incluso) che risulta essere

totalmente indipendente dal Governo.

I principali compiti del NAO sono riferibili all’audit della Pubblica amministrazione che, a

differenza, ad esempio, del caso francese, è sia di carattere finanziario che relativa alla

performance; l’attività di audit si affianca alla promozione di standard di “buon governo” e di

processi volti al cambiamento/miglioramento dei servizi pubblici. Il documento National Audit

Office Strategy spiega storia evolutiva e strategie passate ed attuali. Al suo attivo si contano 1.565

pubblicazioni tra documenti metodologici e operativi, comunicati stampa e reportistica sull’operato

dei ministeri, di organi esecutivi centrali (Executive Agency) ed altri organi pubblici; per trasparenza

sono riportati anche i lavori in corso d’opera con la data prevista di pubblicazione.

Interessante la parte del sito dedicata al supporto (e indirizzo) alle amministrazioni pubbliche. Le

sottosezioni di tale pagina sono così articolate:

• efficienza, innovazione, gestione dei progetti, gestione del personale, modalità di erogazione del

servizio;

• gestione degli aspetti finanziari;

• misurazione della performance.

All’interno di queste sottosezioni si possono trovare documenti di indirizzo, proposta e supporto

alla gestione degli istituti oggetto di valutazione da parte del Comptroller and Auditor General.

Indicators),

Specifiche linee guida definiscono alcune tipologie di indicatori (Finance

preminentemente espressi in termini di descrizione (di cosa si tratta), razionale (perché tale

indicatore serve) e impatto sull’organizzazione (come cambiano i comportamenti), criteri di scelta

(cosa dovrebbero fare gli istituti per definire operativamente tale indicatore) ed esempi.

Prima dell’istituzione di tale organo era previsto ed organizzato un flusso regolare di dati relativo

alla gestione delle amministrazioni pubbliche inglesi a partire dal 1988. In quel periodo furono

imposti dal Governo centrale circa 200 indicatori di carattere operativo a valere su Enti di carattere

precipuamente locale. Ciò ha fatto in modo che si iniziasse a favorire una cultura della misurazione

allorché si è passati ad una misurazione degli obiettivi più strategica, permettendo anche ai

responsabili ai vari livelli di contribuire alla definizione di indicatori qualitativamente sempre più

solidi. Una descrizione del percorso intrapreso verso una maturazione dei Sistemi di misurazione è

riportato in figura A.2.

Il sistema inglese si basa principalmente sul National Audit Act (1983) e risulta articolato in Public

Service Agreement (PSA), Department Strategic Objective (DSO) e relativi indicatori. Nei PSA, a

livello politico, si trovano gli outcome (che si legano alle priorità dell’agenda di Governo), mentre

nei DSO, a livello strategico, si trovano obiettivi e indicatori di output. Sempre legati ai DSO, vi

sono obiettivi operativi, anch’essi corredati da opportuni indicatori. In figura A.3 si riporta la catena

logica in cui, a differenza della Francia ma anche di molti altri Paesi anglo-sassoni, già a livello

politico/istituzionale si introducono indicatori direttamente legati agli outcome.

41

Attualmente i documenti obbligatori per la gestione delle Pubbliche amministrazioni in Inghilterra

prevedono una Comprehensive Spending Review (CSR) e un Simple Spending Review (SR). Il

primo effettua una programmazione delle attività (e delle relative spese) basata su tre anni; il

secondo rivisita gli obiettivi del CSR di anno in anno. Gli obiettivi, il cui raggiungimento genera le

spese indicate nei suddetti documenti, sono contenuti nei PSA; anch’essi sono articolati su tre anni.

Figura A.2: cronologia evolutiva dei Sistemi di misurazione e gestione della performance nel Regno Unito

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1980 1990 1994 2000 2010

1983 1988 1998

Ogni Ente promuove e Coordinamento

propone le proprie centrale strutturato

iniziative in tema di

misurazione OPA PSA

(Output and (Performance

Performance Service Fonte: adattamento

Analysis’) Agreement) da Talbot 2010

42

Figura A.3: catena logica del Sistema di misurazione della performance – Regno Unito

La Spending Review triennale, definisce ogni due anni le risorse finanziarie per ciascun ministero.

Una volta individuate tali risorse, i ministeri contrattano ovvero definiscono come attuare e, quindi,

misurare la performance relativamente ai PSA. Il National Audit Office produce un “Validation

Compendium Report” che analizza per ciascun ministero, in relazione all’attuazione dei PSA,

l’appropriatezza dei Sistemi di misurazione con dei rating che utilizzano la logica del semaforo.

Nel Validation Compendium Report si trova il dettaglio delle conclusioni per ministero, PSA e

relativi indicatori: come è facile notare, la prevalenza degli indicatori di outcome può costituire un

modello a cui tendere ai fini della formulazione delle missioni, programmi, priorità e relativi

obiettivi. Anche l’analisi dell’esperienza del Regno Unito ha condotto a formulare alcuni rilievi

sulla non appropriatezza degli indicatori con riferimento agli aspetti di out come; come esempio si

riporta il seguente PSA relativamente al Ministero dei Trasporti:

PSA: assicurare una rete di trasporti affidabile ed efficiente che supporti la crescita economica; di

seguito vengono riportati alcuni rilievi:

• non è stato utilizzato alcun indicatore riguardante la fruibilità e la puntualità dei treni, elemento

fondamentale all’interno del PSA, nonostante siano disponibili dati rilevanti in tale ambito;

• un indicatore è basato più sul piano di azione previsto che sulla performance realizzata.

In un recente studio sul sistema inglese è emerso che, mentre i dati relativi alla performance sono

stati giudicati (dagli utilizzatori e valutatori stessi) chiari e comprensibili, è il loro uso che risulta

essere problematico (vedi tabella A.2). Bisogna prestare molta attenzione a prescrizioni basate sulla

coerenza all’interno dell’intero ciclo di gestione della performance e, in alcuni casi, si potrebbe

pensare ad un approccio zero-based, nel quale i responsabili siano obbligati a giustificare l’utilizzo

di determinate risorse sulla base di relazioni causa-effetto per raggiungere obiettivi di outcome

desiderati. 43

Tabella A.2: appropriatezza degli indicatori relativi ai PSA e ai DSO [30 e 31]

Appropriato Approssimativamente Non appropriato

appropriato (necessità di

approfondimento)

DSO 2008 44% 33% 23%

PSA CSR 2007 56% 33% 11%

Con riferimento al caso inglese appare utile riportare le esperienze dei seguenti ministeri:

Ministero della Giustizia – National Offender Management Office (NOMO)

Il report sulla performance del National Offender Management Office risulta sintetizzato e

semplificato nell’esposizione delle informazioni salienti (essendo i cittadini i destinatari principali),

per favorire un’agevole lettura delle principali aree di performance del Ministero stesso. Aree,

target di riferimento e misure sono chiari e ben definiti; la coerenza tra obiettivi e misure è buona. Il

report riporta puntualmente i dati quantitativi sugli outcome effettivamente realizzati. Le aree sono

chiare, gli obiettivi e gli indicatori sono altrettanto ben descritti e quantificati, sia a livello di valori

programmati che di valori consuntivi, permettendo agli stakeholder di riferimento di avere, tramite

poche significative pagine, un quadro completo della performance dell’ente (NOMO).

Ministero dello Sviluppo (business, innovation and skills)

Il report sulla performance del Dipartimento presenta un’organizzazione dei contenuti ordinata da

una prospettiva sintetica ad una più analitica; innanzitutto, vi è un giudizio sintetico degli obiettivi

articolato tra “non ancora valutato”, “nessun miglioramento”, “qualche miglioramento”, “forte

miglioramento”, basato sul numero di indicatori che, nel periodo di riferimento, hanno registrato

valutazioni positive (utilizzato anche dal Department of Environment). Le misurazioni appaiono

appropriate e correlate a precise indicazioni di outcome: il PSA correlato alla promozione di

un'innovazione scientifica di primario riferimento a livello mondiale si basa, come indicatore, sul

numero di citazioni di matrice inglese delle più importanti riviste scientifiche. Tutte le volte che è

stato possibile (per via dell’utilizzo dei medesimi parametri di valutazione), il report contiene

paragoni tra medesime dimensioni di performance di anni differenti, per tracciarne l’andamento nel

tempo: a questo livello, il report diventa molto analitico.

4. L’evidenza australiana

L’Auditor General e L’Australian National Audit Office (ANAO) svolgono il ruolo di gestione dei

processi legati alla performance delle pubbliche amministrazioni federali, coadiuvati da auditor a

livello periferico. L’Auditor-General è un soggetto indipendente che ha il compito di esaminare, per

mandato del Parlamento, la gestione delle risorse all’interno della Pubblica amministrazione senza

essere soggetto a controllo e direttive né del Parlamento né del Governo; l’organizzazione di tipo

Consiglio. L’Auditor-General è stato istituito con l’Audit

federale coinvolge sei Stati, riuniti in un

Act del 1991; solo dal 1997 se ne prevede l’indipendenza e la nomina parlamentare.

L’ANAO coopera con diversi istituti della Pubblica amministrazione e, in particolare, con gli Audit

Committee. Da un punto di vista organizzativo c’è una suddivisione tra Service Groups e Support

Branches. Il primo è suddiviso in “Assurance Audit Services Group”, focalizzato sugli aspetti

44

finanziari e “Performance Audit Services Group” focalizzato sulla produzione di performance

audits; il secondo, invece, è suddiviso in “Professional Services Branch” e “Corporate

Management Branch” che forniscono attività di supporto rispettivamente agli audit groups e su

questioni di carattere più generale; inoltre, l’ente si avvale anche di scambi e personale distaccato da

istituzioni analoghe di altri Paesi (ad es. Canada, Irlanda, Gran Bretagna, etc.). L’ANAO ha ampio

accesso a documenti e informazioni concernenti il settore pubblico e opera seguendo degli auditing

standards, alla cui redazione contribuisce anche avvalendosi di collaborazioni con organismi

internazionali.

Da un punto di vista divulgativo, l’ANAO produce un corporate plan in cui si riportano le “key

strategies” da raggiungere in un orizzonte triennale, mentre annualmente viene pubblicato un report

delle attività svolte. Le principali pubblicazioni attengono agli audit reports che fanno riferimento

sia alla performance che agli audit finanziari, mentre le risposte date agli stakeholders (soprattutto

ministeri e Commissioni parlamentari) su questioni specifiche vengono riportate nelle “Assurance

Activities”. A supporto del management delle organizzazioni pubbliche, vengono pubblicate alcune

guide di “Better Practice” al fine di diffondere delle pratiche di miglioramento e viene gestita una

newsletter “AUDIT Focus” che descrive in maniera sintetica alcune esperienze che possono essere

di interesse comune per tutti i dirigenti.

Nel sistema australiano la catena logica dei processi di gestione della performance parte, a livello

politico, dall’emanazione di outcome di interesse per la collettività (si veda figura A.4); a livello

strategico (e relativamente alle singole Amministrazioni) vengono individuati gruppi di output

rilevanti in termini di raggiungimento degli outcome di partenza, output (e relativi indicatori),

azioni e progetti (questi ultimi legati ai gruppi di output).

Gli outcome, gli output e i relativi indicatori di performance, vengono monitorati in termini di

coerenza, appropriatezza, ecc. (vedi il report sulle appropriations). Una volta individuata la catena

Æ Æ

logica output output group outcome è possibile quindi formulare anche un budget per

outcome; tuttavia, al termine della catena logica, spesso si perde il riferimento all’outcome

inizialmente individuato.

Figura A.4: catena logica del Sistema di misurazione della performance - Australia

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68

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1.17 MB

AUTORE

Atreyu

PUBBLICATO

+1 anno fa


DESCRIZIONE DISPENSA

Dispensa al corso di Programmazione e controllo delle pubbliche amministrazioni del Prof. Eugenio D'Amico. Trattasi della delibera n. 89/2010 del CIVIT, Commissione per la valutazione, la trasparenza e l'integrità delle amministrazioni pubbliche sugli indirizzi in materia di parametri e modelli di riferimento del Sistema di misurazione e valutazione della performance.


DETTAGLI
Corso di laurea: Corso di laurea magistrale in politiche pubbliche
SSD:
A.A.: 2011-2012

I contenuti di questa pagina costituiscono rielaborazioni personali del Publisher Atreyu di informazioni apprese con la frequenza delle lezioni di Programmazione e controllo delle pubbliche amministrazioni e studio autonomo di eventuali libri di riferimento in preparazione dell'esame finale o della tesi. Non devono intendersi come materiale ufficiale dell'università Roma Tre - Uniroma3 o del prof D'Amico Eugenio.

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