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sviamento di potere. Quest’ultima figura ha dato e dà tuttora luogo a molte perplessità, ma sembra

ammissibile ormai un sindacato basato su di essa, come sindacato sulla ragionevolezza delle leggi.

Conviene qui ricordare che la violazione della Costituzione può anche avvenire, per così dire, in

seconda istanza, qualora a integrare il parametro del giudizio concorrano norme poste da fonti

diverse da leggi costituzionali, quali specifiche condizioni di validità di determinate norme di legge.

Così, l’eccesso di delega viola la Norme «interposte».norma interposta, che è la legge di

delegazione, ma anche l’art. 76 C. (Corte cost., sent. n. 123/2009); le leggi regionali, nelle materie

di legislazione concorrente, che violano i principi delle leggi statali o delle leggi cornice, violano

anche l’art. 117 C., comma 3; le leggi contrastanti con le norme del diritto internazionale

generalmente riconosciute violano, insieme con queste norme, l’art. 10 C., che le immette

automaticamente nel nostro ordinamento; devono essere considerate norme interposte anche le

norme internazionali pattizie, in quanto sia le norme statali che regionali devono rispettare il limite

degli obblighi internazionali previsto dall’art. 117, I co., C.; così, infine, norme confliggenti con i

Patti lateranensi violano non solo i Patti ma anche l’art. 7 C.

201. – B) I giudizi sui conflitti di attribuzione.La Corte costituzionale giudica anche sui conflitti

di attribuzione tra i poteri dello Stato e su quelli tra lo Stato e le Regioni e tra le Regioni (artt. 37-

42, legge n. 87 del 1953; artt. 26-28 delle norme integrative).

In questi giudizi, la cui disciplina è lacunosa e tutt’altro che perspicua, la Corte garantisce

l’osservanza delle norme costituzionali di organizzazione, risolvendo i contrasti che insorgano nella

definizione delle rispettive competenze tra soggetti od organi cui la Costituzione riconosce una

propria autonoma sfera di attribuzioni. Mentre il giudizio sulla legittimità costituzionale delle leggi

tende ad affermare il principio di supremazia della Costituzione con particolare riferimento alla

garanzia dei diritti di libertà dei cittadini; il giudizio sui conflitti di attribuzione, invece, si ricollega

più da vicino al mito della giurisdizionalizzazione dei conflitti politici, che per alcuni costituenti era

la matrice profonda dello stesso controllo di costituzionalità delle leggi (proprio per questo affidato

ad un giudice ad hoc, difensore dei valori, per loro natura politici, espressi dalle norme

costituzionali).

Con il giudizio sui conflitti la Corte diventa, infatti, tutore (ed arbitro) non soltanto del

tradizionale principio della separazione dei poteri, ma dello stesso pluralismo istituzionale

affermato come valore fondamentale del nuovo assetto costituzionale. La matrice di questo tipo di

giudizio è quindi da ricercare nella tradizione tedesca dei «conflitti costituzionali» (cioè delle

controversie che insorgevano tra soggetti od organi costituzionali sulla interpretazione di norme di

livello costituzionale). Si tratta in altri termini di un giudizio di natura e portata diversa rispetto a

quella dei «conflitti di attribuzione» già disciplinati dalla legge del 1877, n. 3761 ed ora dal codice

di procedura civile del 1942 (artt. 41, 362 e 368) in relazione alle questioni di giurisdizione (che

comprendono sia i conflitti tra autorità giudiziaria ordinaria e giudici speciali, sia i conflitti sollevati

dalla pubblica amministrazione per sostenere la non sottoponibilità a giurisdizione di determinati

suoi atti): l’art. 37, II comma, legge n. 87 del 1953 chiarisce infatti che «restano ferme le norme

vigenti per le questioni di giurisdizione».

Caratteri comuni ai conflitti intersoggettivi e ai conflitti interorganici.Alcuni caratteri di questo

giudizio si possono ritenere comuni sia ai conflitti tra i poteri (detti anche conflitti interorganici,

perché, di regola, si verificano tra organi dello Stato) sia ai conflitti tra Stato e Regioni e tra Regioni

(detti anche conflitti intersoggettivi, perché si verificano tra lo Stato persona e gli enti ad autonomia

costituzionalmente garantita, dotati anch’essi di personalità giuridica): a) il conflitto, in primo

luogo, può nascere solo con riferimento alla titolarità o all’esercizio di competenze definite da

norme di livello costituzionale; b) il conflitto si verifica non soltanto nelle ipotesi di invasione di

competenza, quando viene cioè rivendicata la titolarità di un potere altrui (si parla in questi casi di

vindicatio potestatis), ma anche in quelle originate da una semplice lesione di competenza, quando

l’esercizio illegittimo (il «cattivo uso») di un potere proprio ostacoli o comunque porti una

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menomazione all’esercizio delle attribuzioni costituzionalmente riservate ad altro soggetto o ad

altro organo (si parla di conflitti da interferenza); c) la Corte può essere chiamata a risolvere il

conflitto solo su ricorso proposto dai soggetti o dagli organi la cui sfera di attribuzione

costituzionale sia stata invasa o lesa: possono quindi essere parti nel giudizio davanti alla Corte solo

i soggetti legittimati a sollevare il conflitto e possono intervenire solo i terzi le cui posizioni

soggettive siano direttamente interessate dagli effetti della decisione della Corte; la Corte non può

procedere d’ufficio e deve prendere atto delle eventuali rinunce al ricorso; d) la giurisprudenza della

Corte tende ad individuare, quale requisito di ammissibilità dei ricorsi per conflitto di attribuzione,

la sussistenza di un interesse al ricorso del soggetto o dell’organo ricorrente. Ma la valutazione

dell’interesse al ricorso (e cioè dell’utilità della decisione del conflitto per l’ente o l’organo

ricorrente) equivale a giudicare se sussista o meno una situazione di conflitto, e finisce quindi per

coincidere con una prima (e talora esauriente) delibazione del merito della controversia; e) le

controversie possono essere originate da atti di qualsiasi natura (anche da comportamenti omissivi)

e possono dar luogo a decisioni di annullamento degli atti origine del conflitto. Si pongono così, sia

per i conflitti interorganici che per i conflitti intersoggettivi delicati problemi di interferenza con le

sentenze e le pronunce degli organi giurisdizionali comuni (sia giudici ordinari che giudici

amministrativi o speciali, dotati anch’essi di poteri di disapplicazione e di annullamento degli atti

che hanno originato i conflitti).

I conflitti tra i poteri dello Stato.I conflitti tra i poteri dello Stato sono, secondo l’art. 37 della

legge n. 87 del 1953, solo quelli che insorgono «fra organi competenti a dichiarare definitivamente

la volontà dei poteri cui appartengono e per la delimitazione della sfera di attribuzione determinata

per i vari poteri da norme costituzionali».

Non si prevede un termine per la presentazione del ricorso. Il ricorso deve essere semplicemente

depositato dall’organo ricorrente presso la Corte, perché effettui, in camera di consiglio, un

preventivo giudizio di ammissibilità (art. 37, III co., legge n. 87 cit.). La Corte decide con ordinanza

se esiste la «materia di un conflitto la cui risoluzione spetti alla sua competenza», ed in caso

positivo dispone la notifica agli «organi interessati». La Corte individua così l’ambito oggettivo e

soggettivo del conflitto, disponendo l’instaurazione del necessario contraddittorio. Dopo che il

ricorrente ha notificato il ricorso all’organo controinteressato, e dopo che lo ha depositato presso la

Cancelleria della Corte (entro il termine perentorio di venti giorni), si ha la sentenza in cui la Corte

«risolve il conflitto sottoposto al suo esame dichiarando il potere al quale spettano le attribuzioni in

contestazione», ed annullando, ove sussista, l’atto viziato da incompetenza (art. 38). Nel caso che il

ricorso per conflitto sia stato dichiarato inammissibile (perché privo di adeguata indicazione delle

lesioni di competenza; ovvero perché notificato o depositato tardivamente), la Corte non ne

ammette la riproposizione (sent. n. 116/2003).

Non è facile individuare i presupposti soggettivi del conflitto, anche perché non è facile

precisare il concetto di «poteri dello Stato». Secondo la migliore e più recente dottrina non è

possibile limitare l’ambito del giudizio ai conflitti tra i tre poteri tradizionali (legislativo, esecutivo,

giudiziario), intesi come complessi di organi concorrenti all’esercizio di una medesima funzione (ad

essi allude in effetti la norma che attribuisce il potere di ricorrere «agli organi competenti a

dichiarare definitivamente la volontà dei poteri cui appartengono»). Nel sistema costituzionale

esistono anche poteri che si risolvono strutturalmente in un solo organo e che non sono facilmente

riconducibili alla tradizionale tripartizione (sono i c.d. «poteri-organi», quali ad esempio il

Presidente della Repubblica o il Parlamento in seduta comune); così come vi sono poteri diffusi ed

organi che, pur se inclusi entro più vasti complessi organizzatori, si configurano, tuttavia, come

altrettanti poteri a sé stanti, a causa di una loro posizione sostanzialmente autonoma nel sistema

costituzionale (si parla di «organi-poteri», come ad esempio ciascuna delle due Camere, ed i singoli

organi giudiziari). Nella individuazione degli organi competenti a dichiarare definitivamente la

volontà dei poteri cui appartengono, la giurisprudenza della Corte si è quindi orientata in senso

piuttosto ampio: la Corte (ordinanze nn. 228 e 229/1975, sent. n. 231/1975) ha rilevato che la

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«cerchia degli organi competenti a dichiarare definitivamente la volontà del potere cui

appartengono, è più larga di quella degli organi comunemente detti supremi», ed ha aggiunto che

l’art. 37 non si riferisce agli organi che abbiano espresso definitivamente la volontà del potere, ma a

quelli competenti a farlo, che ne hanno cioè la giuridica possibilità. La Corte ha anche ammesso il

conflitto sollevato da poteri esterni allo Stato apparato, in quanto però svolgenti – in posizione di

autonomia – funzioni che allo Stato sono riconducibili (come nelle ipotesi in cui ha ammesso il

conflitto sollevato dai «promotori» del referendum abrogativo: v. le sentt. nn. 17/1978 e 161/1995 e

174/2009). La soluzione positiva di questo problema, che era già stato sollevato dalla dottrina, ha

suscitato perplessità, che di fatto la Corte ha teso a risolvere nella successiva giurisprudenza

attraverso una ben più rigorosa valutazione dei presupposti oggettivi del conflitto (v. ordinanza n.

9/1997).

Con il progressivo deterioramento dei rapporti istituzionali, si è incrementato il numero dei

conflitti tra poteri dello Stato sottoposti al giudizio della Corte. Ricordiamo qui, tra i più rilevanti,

un conflitto sollevato dalla Corte dei conti nei confronti del Governo per la mancata sottoposizione

al suo controllo dei decreti legislativi (la Corte ha respinto il ricorso con la sent. n. 406/1989); un

conflitto tra il C.S.M. e il Ministro della Giustizia, relativo al potere di nomina negli uffici direttivi

degli organi giursdizionali (sent. n. 379/1992); i conflitti tra la Procura della Repubblica di Milano e

Camera e Senato, in ordine al diniego di autorizzazione a procedere nei confronti di alcuni

parlamentari (conflitto superato nei fatti dalla riforma dell’art. 68, secondo comma, C.: v. le sentt.

nn. 462 e 463/1993); i numerosi conflitti tra autorità giudiziaria e Camera e Senato

sull’insindacabilità dei voti dati e delle opinioni espresse dai parlamentari (art. 68, I co., C.: a partire

dalla sent. n. 1150/1989 fino alle più recenti – v. § 117) e sulla valutazione del comportamento dei

parlamentari durante il voto (sent. n. 379/1996); i conflitti in materia di segreto di Stato (sentt. nn.

259/1986, 110/1998 e 106/2009); il conflitto fra il Collegio per i reati ministeriali e Camera e

Senato (sent. n. 241/2009); il conflitto fra la Commissione parlamentare per l’indirizzo generale e la

vigilanza dei servizi radiotelevisivi e il Ministero sell’economia (sent. n. 69 del 2009); il conflitto

sollevato da un Ministro della giustizia per difendere il diritto a rimanere nelle sue funzioni (n.

7/1996); i conflitti in materia di campagna elettorale (sentt. nn. 161/1995 e 49/1998); il conflitto

sollevato dalla Sezione Disciplinare del C.S.M. nei confronti del Senato (sent. n. 270/2002); il

conflitto proposto da un ex Presidente della Repubblica (Cossiga) avverso la sentenza di un giudice

per affermare l’insindacabilità di opinioni espresse all’epoca in cui era in carica (sent. n. 154/2004);

il conflitto sollevato dal C.S.M. per le presunte lesioni dei propri poteri da parte di atti legislativi

(sent. n. 284/2005); il conflitto sollevato dal Presidente della Repubblica avverso il diniego della

procedura di grazia del Ministro della giustizia, con la conseguente attribuzione dell’esercizio del

potere di grazia al Capo dello Stato (sent. n. 200/2006).

Conflitti tra Stato e Regioni e tra Regioni.Nei conflitti tra Stato e Regioni e tra Regioni la

valutazione dei presupposti soggettivi del giudizio non presenta particolari problemi: possono

essere ricorrenti o resistenti solo lo Stato, le Regioni, le Province di Trento e Bolzano. Interventi di

terzi, per costante giurisprudenza non sono stati ammessi: ma la Corte si sta orientando ad

ammettere gli interventi di terzi che siano direttamente coinvolti dagli effetti della sentenza che

decide il conflitto.

Sul piano dei presupposti oggettivi l’art. 39 esige che il conflitto venga originato da un «atto»,

con il quale si sia concretata l’invasione della sfera di competenza assegnata dalla Costituzione allo

Stato o alla Regione. L’atto invasivo della sfera di competenza dell’altro soggetto può essere di

qualsiasi natura, con esclusione di norma degli atti di natura legislativa, nei cui confronti il

controllo, ai fini dell’invasione di competenza, può avvenire in sede di giudizio di legittimità

costituzionale.

Il ricorso deve essere notificato nel breve termine di decadenza di 60 giorni, dalla piena

conoscenza dell’atto che ha dato origine al conflitto. Di tale atto gli enti ricorrenti possono anche

chiedere la sospensione degli effetti, per gravi ragioni (art. 40).

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202. – C) I giudizi sulle accuse.La terza competenza della Corte costituzionale è quella relativa

ai giudizi sulle accuse promosse contro il Presidente della Repubblica, per i reati di alto tradimento

e attentato alla Costituzione.

Ricevuto dal presidente della Camera dei deputati l’atto di messa in stato di accusa deliberato

dal Parlamento in seduta comune, il Presidente della Corte costituzionale costituisce la Corte nella

formazione integrata, con i giudici aggregati, fa notificare l’atto di accusa all’imputato, poi nomina

il giudice istruttore-relatore e – qualora occorra – il difensore di ufficio. La Corte può anche

disporre la sospensione del Presidente della Repubblica dalla sua carica (art. 3 legge cost. n. 1 del

1989).

Il giudice istruttore conduce l’istruttoria informandone il collegio, che ha numerose possibilità

di intervento. La chiusura dell’istruttoria forma oggetto di un’ordinanza della Corte. Ad essa segue

necessariamente il dibattimento: infatti, poiché la Corte è vincolata dal voto del Parlamento, sembra

escluso che essa possa deliberare il proscioglimento dell’imputato in istruttoria o durante gli atti

preliminari, salvo l’intervento di nuovi fatti o di nuove norme giuridiche.

Nel dibattimento, dopo la relazione del giudice istruttore, l’interrogatorio dell’imputato,

l’assunzione delle prove e la discussione, la Corte pronuncia la sentenza, che è irrevocabile, salva

l’ipotesi eccezionale della revisione. L’art. 15 della legge costituzionale n. 1 del 1953 aggiunge che

la Corte, nel pronunciare la sentenza di condanna, determina le sanzioni penali nei limiti del

massimo di pena previsto dalle leggi vigenti al momento del fatto, nonché le sanzioni costituzionali,

amministrative e civili, adeguate al fatto (senza meglio specificare).

La Corte non ha mai esercitato tale competenza nei confronti di un Presidente della Repubblica.

Fino al 1989, la Corte era competente anche sulle accuse, per «reati ministeriali», promosse nei

confronti dei ministri (v. sopra § 134). Prima della abrogazione di tale competenza (intervenuta con

la legge costituzionale n. 1 del 1989 – che ha istituito il cosiddetto «Tribunale dei Ministri» – si era

svolto un unico processo penale di fronte alla Corte – tra il 1977 e il 1979 – sul c.d. caso Lockheed.

203. – La D) I giudizi sull’ammissibilità del referendum.Corte costituzionale possiede infine una

quarta competenza in tema di ammissibilità delle proposte di referendum abrogativo. L’art. 75, II

co., C. dice che il referendum non è ammesso per le leggi tributarie e di bilancio, di amnistia e di

indulto, di autorizzazione a ratificare trattati internazionali. L’art. 2 della legge costituzionale n. 1

del 1953 dice che spetta alla Corte costituzionale giudicare se le richieste del referendum abrogativo

presentate a norma del citato art. 75 siano o no ammissibili, si riferiscano cioè a leggi escluse dal

referendum, perché appartenenti ad una delle suddette categorie.

In base alla legge di attuazione del referendum (n. 352 del 1970) la Corte costituzionale, a

norma dell’art. 2 della legge costituzionale 11 marzo 1953, n. 1, decide con sentenza, da pubblicarsi

entro il 10 febbraio dell’anno successivo a quello in cui è stata depositata la richiesta di referendum,

quali tra le richieste siano ammesse e quali respinte, perché contrarie al disposto del secondo

comma dell’art. 75 C. Torneremo sull’argomento per completarne la esposizione quando tratteremo

del referendum abrogativo e della sua attuazione (§ 271).

* * *

249. – La separazione dei poteri nello Stato contemporaneo.L’antico principio della separazione

dei poteri, al quale abbiamo già accennato, fu teorizzato a suo tempo da Locke e da Montesquieu. I

«poteri» a quell’epoca indicavano le tre funzioni tradizionali, cioè quella legislativa, quella

esecutiva e quella giudiziaria: lo Stato moderno nasce al momento in cui muore l’assolutismo, che

portava (e nelle contemporanee dittature tuttora porta) alla concentrazione di tutti i poteri in un solo

organo, od in pochissimi, sostanzialmente dominati da uno solo.

La separazione delle funzioni è un’esigenza che si pone non appena si vogliono raggiungere due

scopi: quello dell’esercizio collettivo della sovranità da parte dei pubblici poteri, e quello della

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garanzia delle libertà civili e politiche del soggetto privato. Queste esigenze vennero assicurate

all’inizio separando ed affidando ad organi diversi i tre gruppi di poteri, in modo che ciascun

organo avesse una competenza piena ed esclusiva in non più di una funzione.

Nella Costituzione repubblicana, il principio è stato attuato nel senso di una parziale

ripartizione delle funzioni fra i diversi organi; perché ormai ci si accorge come sia sempre più

difficile stabilire i limiti di ciascun potere nei riguardi dell’altro, e affidare in modo esclusivo ad

organi diversi le diverse funzioni. Esempi di interferenze funzionali (ossia di contatti e contrasti fra

le funzioni) sono numerosissimi, e ben noti: ad esempio, il Governo, che è alla testa della funzione

amministrativa, può pure svolgere una funzione legislativa, emanando norme giuridiche primarie

(decreti-legge e decreti legislativi, cioè leggi delegate). I giudici, che svolgono attività

giurisdizionale, possono talora compiere una funzione che ha natura amministrativa, nei casi della

cosiddetta «volontaria giurisdizione», come quando, ad esempio, il giudice autorizza in casi

particolari l’emanazione dei passaporti (art. 3, legge n. 1185 del 1967). E anche lo stesso

Parlamento non si limita a fare leggi, ma svolge mansioni talvolta esecutive (di indirizzo politico-

amministrativo) e perfino giurisdizionali requirenti, quando, per l’art. 90 della Costituzione, è

chiamato a decidere sulla messa in stato di accusa del Presidente della Repubblica.

Tale ripartizione delle funzioni fra gli organi costituzionali avviene in modo evidente soprattutto

relativamente alla funzione di indirizzo politico, della quale abbiamo diffusamente già parlato.

Coordinamento dinamico effettuato dalla funzione di indirizzo politico.Lo Stato tende alla

ripartizione fra tutti gli organi costituzionali della funzione stessa. Quindi il principio della

ripartizione delle funzioni fra gli organi non viene del tutto rinnegato, ma accanto ad esso si

riconosce la esistenza del principio del coordinamento, tipicamente dinamico.

Sussiste ancora, anche se non integralmente osservato, il principio della La competenza

generale.competenza generale, spettante a ciascun organo in relazione a ciascuna delle funzioni

tradizionali (particolarmente osservato esso è nel campo della funzione giurisdizionale; dove

peraltro, in Italia, si è voluto evitare un completo isolamento della funzione stessa, facendo sì che

del Consiglio superiore della magistratura facessero parte anche membri non magistrati); in secondo

luogo, è stato tutelato l’equilibrio fra le diverse funzioni, mediante la concessione a ciascun organo

titolare di esse, di poteri di arresto che impediscono agli altri di straripare.

I poteri di arresto.Questi poteri di arresto si esercitano in svariato modo: l’esempio classico è

quello del sindacato del giudice e della Corte costituzionale, sulla conformità della legge alla

Costituzione, nonché quello del giudice comune sulla conformità delle norme secondarie alle norme

primarie e alle norme costituzionali. In questo modo la funzione legislativa e la funzione esecutiva

vengono ad essere controllate dalla giudiziaria; gli atti della funzione esecutiva vengono poi

(almeno teoricamente) controllati anche dal Parlamento, attraverso la Corte dei conti. Gli atti

legislativi del Parlamento possono essere paralizzati dal Presidente della Repubblica, quando egli

esercita il potere di veto in sede di promulgazione; quelli del Presidente della Repubblica possono

essere arrestati dai ministri, perché essi possiedono il potere sostanziale della controfirma; questi

sono i «freni e contrappesi», come si dice negli USA (checks and balances) presenti nella nostra

Costituzione.

Esistono peraltro, come sappiamo, precisi limiti, precise riserve fissate dalla Costituzione a

favore della funzione di revisione (riserva di legge costituzionale), della funzione legislativa

(riserva di legge, assoluta o relativa), della funzione giurisdizionale (riserva di giurisdizione,

soprattutto in tema di diritti di libertà). Non esiste analoga riserva, nella nostra Costituzione, come

in molte delle costituzioni contemporanee, a favore della funzione regolamentare dell’esecutivo.

I «nuovi» tre poteri e l’esigenza della loro separazione.La scienza politica tende oggi ad

enucleare tre poteri diversi da quelli tradizionali, i cui riflessi peraltro, sono di grandissima

importanza per il problema della garanzia di una società democratica. Alludiamo al potere politico

in generale (in tutti gli organi nei quali esso si manifesta), ai centri di potere economico e ai centri

di potere collegati ai mezzi di comunicazione di massa. Le questioni sono facilmente enucleabili: la

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concentrazione in uno stesso soggetto, anche solo di due di questi poteri, può portare danni

incalcolabili al funzionamento democratico dello Stato, sia in punto di rappresentanza politica, sia

in punto di conflitto di interessi (vedi in proposito la disciplina – peraltro criticata, in merito alla sua

efficacia – dettata dalla legge n. 215 del 2004, v. sopra § 134).

271. – Il referendum e l’iniziativa legislativa popolare sono entrambi istituti di democrazia

diretta, cioè di partecipazione; così dicendo si vuol sottolineare l’intervento diretto del popolo

nell’esercizio dell’indirizzo politico, senza il tramite dei suoi rappresentanti o comunque in

funzione integrativa degli ordinari mezzi di democrazia rappresentativa.

Il referendum.Il referendum si differenzia dal plebiscito, perché col referendum il corpo

elettorale è chiamato a giudicare della opportunità o meno di una legge o di un atto amministrativo

mentre con il plebiscito esso è chiamato ad approvare o meno un fatto normativo; peraltro i due

termini spesso vengono usati l’uno per l’altro, come accadde il 2 giugno 1946 quando si parlò di

referendum istituzionale sulla scelta fra monarchia e repubblica, anziché parlare di plebiscito.

Corretto fu invece parlare di plebisciti di annessione dei vari Stati al Regno del Piemonte, nel corso

del Risorgimento.

Quando si affida al corpo elettorale direttamente la decisione, si esclude (almeno in linea di

principio) che gli altri organi costituzionali si possano successivamente porre in diretto contrasto

con la volontà espressa dal voto popolare: con lo strumento del referendum la ragione dei più,

quella della maggioranza referendaria, soppianta, senza alcuna mediazione e senza alcun correttivo,

le ragioni delle opposizioni. L’uso del referendum potrà quindi essere ammesso, in un sistema di

democrazia rappresentativa, solo a condizione che se ne precisino, con dettaglio sufficiente, limiti e

portata.

Anche per questo ordine di considerazioni, i costituenti esclusero alcune proposte volte ad

introdurre, in via generale, forme molto incisive di partecipazione diretta del corpo elettorale al

circuito decisionale (quali, ad esempio, i referendum propositivi o costitutivi, per mezzo dei quali il

corpo elettorale approva progetti di legge in sostituzione del Parlamento) ed introdussero solo tre

tipi di referendum: in primo luogo vennero previsti referendum a livello del governo locale, sia per

consultare le popolazioni interessate alle modifiche territoriali delle Regioni e degli enti locali

minori – artt. 132 e 133 C. – sia riconoscendo alle Regioni un’ampia autonomia statutaria in ordine

alla istituzione di referendum – art. 123 Cost. (autonomia riconosciuta oggi anche agli enti locali

minori, dal t.u. n. 267 del 2000); in secondo luogo, venne introdotto, nell’art. 138 C., un

referendum facoltativo a tutela delle minoranze nel procedimento di formazione delle leggi di

revisione della Costituzione; infine, in relazione alle leggi ordinarie, venne introdotta

esclusivamente una ipotesi di referendum abrogativo (art. 75 C.), con l’esplicita esclusione di

alcune materie in cui si determinano le scelte di indirizzo politico da riservare al Parlamento e al

Governo.

A tali referendum si è aggiunto oggi il referendum eventuale previsto dall’art. 123, III co., C.

(nella versione modificata dalla legge cost. n. 1 del 1999), che può essere richiesto per contrastare le

leggi di approvazione degli statuti delle Regioni di diritto comune (v. § 283); del tutto analogo a

questo è il referendum eventuale previsto dagli statuti delle Regioni speciali nell’ambito del

procedimento di approvazione delle leggi statutarie (v. § 282).

Il referendum abrogativo.L’art. 75 C. dice che viene indetto referendum popolare «per

deliberare l’abrogazione, totale o parziale, di una legge o di un atto avente valore di legge, quando

lo richiedono 500.000 elettori o cinque consigli regionali». Il referendum non è ammesso, come

precisa il II co., «per le leggi tributarie e di bilancio, di amnistia e di indulto, di autorizzazione a

ratificare trattati internazionali».

«Hanno diritto di partecipare al referendum tutti i cittadini chiamati ad eleggere la Camera dei

deputati. La proposta soggetta a referendum è approvata se ha partecipato alla votazione la

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maggioranza degli aventi diritto e se è raggiunta la maggioranza dei voti validamente espressi» (art.

75, III e IV co., C.). Si richiede cioè un doppio quorum (e soprattutto un alto quorum di

partecipazione alla votazione) perché si possa giungere alla abrogazione dell’atto legislativo

sottoposto a referendum: i costituenti hanno escluso, infatti, che potesse essere abrogata una legge

da una maggioranza calcolata su una modesta partecipazione degli aventi diritto al voto, perché essa

in realtà esprimerebbe l’opinione di una minoranza del corpo elettorale.

La diffidenza nei confronti dell’istituto referendario si è manifestata anche nella successiva

evoluzione della nostra Costituzione: solo con notevole ritardo (legge n. 352 del 1970) è stata

approvata la disciplina legislativa di attuazione che, in conformità all’esplicito rinvio dell’art. 75,

ult. co., regola le fasi del procedimento relativo all’indizione e allo svolgimento del referendum.

Procedimento, indizione ed esito del referendum.I promotori (costituiti in comitati, che

assumono nel procedimento un ruolo di rappresentanza dei cittadini proponenti il referendum)

raccolgono le firme di almeno cinquecentomila elettori con riferimento a ciascuno dei quesiti

referendari, oppure i cinque consigli regionali deliberano la proposta di quesito referendario a

maggioranza assoluta. I quesiti vengono depositati presso l’Ufficio centrale per il referendum, che

ha sede presso la Corte di cassazione, il quale ha il compito di riscontrare la legittimità del

referendum sotto il profilo formale (controllare la regolarità delle firme raccolte, ovvero delle

deliberazioni dei consigli regionali, ed accertare che il quesito si riferisca ad una legge vigente).

Successivamente il quesito viene sottoposto al giudizio della Corte costituzionale, che (esercitando

la competenza attribuitale con legge cost. n. 1 del 1953) valuta se il referendum è ammissibile sul

piano sostanziale (rispetto dei limiti di ammissibilità fissati dall’art. 75, II co. C. e dei princìpi

costituzionali). Superati i due controlli, il referendum popolare viene indetto con decreto del

Presidente della Repubblica, emanato previa deliberazione del Consiglio dei ministri, nel quale

viene anche indicata la data per lo svolgimento della consultazione (art. 87, VI co., C.).

Una volta effettuato il referendum con esito positivo, cioè nel senso della abrogazione della

legge, il Presidente della Repubblica dichiarerà abrogata la legge, con suo decreto pubblicato nelle

forme delle leggi ordinarie; il decreto può ritardare l’entrata in vigore dell’effetto abrogativo fino a

60 giorni dalla data di pubblicazione, allo scopo di permettere al Governo o al Parlamento di

intervenire tempestivamente, occorrendo, a colmare le lacune conseguenti all’esito referendario. Se

l’esito è negativo ne è data notizia sulla Gazzetta ufficiale e lo stesso quesito non può essere

riproposto per 5 anni (diverso il caso del mancato raggiungimento del quorum di partecipazione

che, come ha sostenuto – ma la soluzione non pare soddisfacente – l’Ufficio centrale per il

referendum, non può essere considerato come deliberazione contraria all’abrogazione e dunque non

può precludere l’immediata riproponibilità del quesito).

La legge n. 352 del 1970 stabilisce, fra l’altro, che: le richieste di referendum debbono essere

o

depositate fra il 1 e il 30 settembre di ogni anno; l’Ufficio centrale decide, con ordinanza

definitiva, entro il 15 dicembre; la Corte costituzionale deve decidere sull’ammissibilità dei quesiti

con sentenza da pubblicarsi entro il 10 febbraio; i referendum devono svolgersi in una domenica

compresa fra il 15 aprile e il 15 giugno di ogni anno; nel caso di scioglimento anticipato delle

o

Camere o di una di esse il referendum è spostato a decorrere dal 365 giorno successivo alla data

della elezione delle nuove Camere; se prima dello svolgimento del referendum l’atto da sottoporre

ad esso è abrogato, il referendum non ha più corso. La Corte costituzionale ha peraltro precisato che

se la nuova legge approvata dal Parlamento è esclusivamente finalizzata ad eludere il quesito

referendario (contiene cioè solo modifiche formali o di dettaglio) il referendum viene comunque

indetto trasferendo il quesito sulla nuova legge.

La Ammissibilità del referendum.giurisprudenza della Corte costituzionale, nei giudizi

sull’ammissibilità dei referendum, ha elaborato (a partire dalla prima fondamentale sent. n.

16/1978) una serie di criteri – ormai sufficientemente consolidati – sui limiti che derivano dall’art.

75 e dai princìpi costituzionali: a) non sono ovviamente ammessi i referendum per le leggi

espressamente elencate dall’art. 75, II co.: le leggi tributarie e di bilancio (da intendersi in senso

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estensivo, tale da ricomprendervi la legge finanziaria e i provvedimenti legislativi collegati); le

leggi di amnistia e di indulto e le leggi di autorizzazione a ratificare i trattati internazionali

(accanto a queste ultime, sono ritenute insuscettibili di abrogazione referendaria le leggi di

esecuzione dei trattati internazionali e quelle strettamente collegate all’esecuzione dei trattati

medesimi); b) sono inammissibili anche le proposte di referendum relative a norme costituzionali,

leggi costituzionali e leggi di revisione della Costituzione (sia perché in questo senso è la lettera

dell’art. 75 sia perché, nel procedimento di formazione delle leggi di revisione, l’art. 138 C. prevede

uno specifico, anche se eventuale, ricorso al referendum). A queste ipotesi si possono aggiungere le

leggi per la cui approvazione è previsto un procedimento aggravato e che quindi risultano dotate di

una particolare forza di resistenza passiva all’abrogazione da parte di una legge ordinaria; c) anche

le leggi ordinarie a contenuto costituzionalmente vincolato o comunque le leggi costituzionalmente

necessarie non possono essere oggetto di quesiti referendari. Si tratta delle ipotesi in cui

l’abrogazione della legge determinerebbe inevitabilmente la lesione di un principio o di una norma

costituzionale, oppure comporterebbe l’impossibilità per un organo costituzionale di svolgere le sue

funzioni (per es. non sarebbe sottoponibile a referendum la legge n. 87 del 1953 relativa al

funzionamento della Corte costituzionale). Il problema si è posto con particolare riferimento alle

leggi elettorali, che la Corte ha ritenuto sottoponibili a referendum (rispettando la lettera dell’art.

75, nonostante che dai lavori preparatori risultasse la volontà dei costituenti di escludere

consultazioni popolari su tali norme), salvo che la disciplina legislativa conseguente al voto

referendario (c.d. «normativa di risulta») non sia in grado di garantire la costante operatività

dell’organo (ad es. lo svolgimento, anche immediato, di nuove elezioni); d) i quesiti referendari

devono avere le caratteristiche della «univocità, chiarezza e semplicità» e non possono riferirsi a

«disposizioni tra loro eterogenee». Il referendum può, infatti, essere riferito sia ad un’intera legge

(purché ciò non lasci privo di alcuna tutela un diritto fondamentale della persona, come ha chiarito

di recente la Corte con le sentt. nn. 49/2000 e 45/2005), sia a parti di essa od a più disposizioni della

stessa legge; ma la domanda sottoposta al voto degli elettori deve avere un contenuto omogeneo,

tale da consentire una risposta univoca («sì» o «no»). Sulla ammissibilità dei c.d. referendum

«manipolativi» − i quali, attraverso il ritaglio puntuale ed accorto di singole parti di una

disposizione, consentono di trasformare il quesito abrogativo in una vera e propria proposta di

nuove norme − la Corte si è più volte pronunciata in senso positivo, anche se, in alcuni interventi ha

sottolineato l’incompatibilità di tale funzione con il carattere meramente abrogativo che deve

assumere il referendum, richiedendo che il quesito abbia ad oggetto parti di testo legislativo dotate

di un autonomo significato normativo (ad es. sent. n. 36/1997).

In sintesi, si può dire che la giurisprudenza della Corte ha cercato di contenere l’uso troppo

disinvolto dello strumento referendario, rimanendo coerente all’impostazione data dai costituenti.

L’istituto – nella disciplina attualmente vigente – è peraltro in grado di svolgere nel sistema

istituzionale un ruolo molto articolato, con esiti non facilmente prevedibili. Quanto al suo concreto

funzionamento fino ad oggi, si può rilevare che il corpo elettorale ha mostrato notevole maturità

nelle consultazioni referendarie che si sono succedute, esprimendo dati differenziati sia di

partecipazione che di consenso sui vari quesiti di volta in volta sottoposti alla sua attenzione, anche

se negli ultimi anni la previsione dell’alto quorum di partecipazione fissato nella metà più uno degli

aventi diritto al voto si è rivelata un ostacolo pressoché insormontabile per la validità degli esiti

referendari. Al di là di quest’ultimo dato di fatto, i rischi di una «democrazia plebiscitaria» non sono

così remoti: essi sono favoriti soprattutto dalla relativa facilità con la quale è possibile raggiungere

il quorum delle firme necessarie per proporre il referendum; dalla possibilità di sottoporre

contemporaneamente al corpo elettorale un numero anche rilevante di quesiti; dall’assenza di una

predeterminazione rigorosa dei quesiti, tale da evitare incertezze nel seguito legislativo del voto

referendario e superare le anomalie che possono derivare dai referendum «manipolativi».

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283. – L’autonomia statutaria delle Regioni ordinarie.La riforma contenuta nella legge cost. n.

1 del 1999 segna un’autentica svolta in direzione dell’ampliamento qualitativo e quantitativo della

potestà statutaria delle Regioni ordinarie. Il legislatore di revisione costituzionale provvede alla

modifica dell’art. 121 C. e alla integrale sostituzione degli artt. 122 e 126 C. (sui quali ci si

soffermerà più avanti), ma è soprattutto con la sostituzione dell’art. 123 che individua una nuova

qualificazione formale e sostanziale degli statuti regionali.

Anzitutto, cambia la natura e il procedimento di approvazione della fonte statutaria: lo statuto

non è più formalmente una legge del Parlamento ma viene configurato come un particolare tipo di

legge regionale, caratterizzata da uno speciale procedimento di formazione, nell’ambito del quale si

colloca una fase eventuale concernente il controllo di legittimità costituzionale affidato al giudizio

della Corte costituzionale su ricorso del Governo centrale. In secondo luogo, cambiano i limiti cui

viene espressamente vincolata l’autonomia della Regione: gli statuti devono essere «in armonia con

la Costituzione» e non più, come nel precedente testo dell’art. 123, anche in armonia con le leggi

della Repubblica. Infine, subisce un significativo mutamento anche l’indicazione degli oggetti la cui

disciplina è espressamente affidata alla fonte statutaria: viene confermata la competenza a regolare

«l’esercizio del diritto di iniziativa e del referendum su leggi e provvedimenti amministrativi della

Regione e la pubblicazione delle leggi e dei regolamenti regionali», ma viene aggiunta quella

relativa alla «determinazione» della «forma di governo» e dei «principî fondamentali di

organizzazione e funzionamento». A tali oggetti l’art. 7 della legge cost. n. 3 del 2001 ha poi

ulteriormente aggiunto anche la disciplina del Consiglio delle autonomie locali, quale organo di

consultazione fra la Regione e gli enti locali (art. 123, ult. co.).

Il ritardo nell’approvazione dei nuovi statuti.L’attuazione della riforma costituzionale del 1999

da parte delle Regioni non è stata caratterizzata da particolare tempestività e denota ancora oggi un

grave ritardo da parte di alcune Regioni. Solo nel 2004, infatti, sono entrati in vigore i primi tre

statuti (Calabria, Puglia e Lazio), mentre nel 2005 hanno visto la luce altri sei statuti (Toscana,

Piemonte, Marche, Emilia-Romagna, Umbria e Liguria); più di recente sono entrati in vigore il

nuovo statuto dell’Abruzzo (2007), quello della Lombardia (2008) e quello della Campania (2009).

La Corte costituzionale si è fino ad oggi pronunciata su quattro dei predetti statuti (sentt. n. 2/2004,

Calabria, n. 372/2004, Toscana, n. 378/2004, Umbria, n. 379/2004, Emilia-Romagna), nonché sulla

delibera concernente una prima versione dello statuto della Regione Abruzzo (sent. n. 12/2006),

peraltro poi non entrata in vigore a causa della scadenza naturale del Consiglio regionale nel 2005.

Forma e procedimento di approvazione degli statuti.Gli statuti delle Regioni ordinarie

costituiscono, in considerazione degli oggetti rimessi alla loro disciplina e dello speciale

procedimento che si impone per la loro approvazione, una fonte primaria a competenza riservata. La

«legge statutaria» assume il carattere di una legge regionale «rinforzata», che non può essere

derogata da leggi regionali successive e che non può essere incisa da atti di legislazione ordinaria

dello Stato (v. Corte cost. n. 304/2002 e n. 2/2004).

In base all’art. 123, II co., gli statuti sono approvati e modificati con legge della Regione

approvata a maggioranza assoluta dei componenti del Consiglio regionale, con due deliberazioni

successive adottate ad intervallo non minore di due mesi. «Sugli statuti regionali» il Governo può

promuovere, «entro trenta giorni dalla loro pubblicazione», questioni di legittimità davanti alla

Corte costituzionale, per denunciare il mancato rispetto dei limiti costituzionali che si impongono

all’autonomia statutaria. Lo statuto – prosegue il III co. dell’art. 123 – può essere sottoposto a

referendum popolare, qualora, entro tre mesi dalla sua pubblicazione, ne faccia richiesta un

cinquantesimo degli elettori della Regione o un quinto dei componenti il Consiglio regionale. In

questo caso, lo statuto può essere promulgato solo se è stato approvato dalla maggioranza dei voti

validi (senza che sia previsto un quorum di partecipazione, per la validità della consultazione). La

Corte costituzionale ha ritenuto che il termine per l’impugnazione in via diretta dello statuto debba

decorrere dalla prima pubblicazione «notiziale» della delibera statutaria, configurando così un

giudizio di legittimità costituzionale in via preventiva rispetto all’entrata in vigore dello statuto

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AUTORE

Atreyu

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+1 anno fa


DESCRIZIONE DISPENSA

La dispensa fa riferimento alle lezioni di Diritto Costituzionale Speciale, tenute dal Prof. Stefano Grassi, nell'anno accademico 2011.
Il documento propone un commento ai seguenti aspetti disciplinati nella Costituzione italiana: principio di rigidità, nomina dei giudici della Corte Costituzionale, giudizi e sentenze della Corte, autonomia legislativa delle Regioni.


DETTAGLI
Corso di laurea: Corso di laurea magistrale in giurisprudenza
SSD:
Università: Firenze - Unifi
A.A.: 2011-2012

I contenuti di questa pagina costituiscono rielaborazioni personali del Publisher Atreyu di informazioni apprese con la frequenza delle lezioni di Diritto Costituzionale Speciale e studio autonomo di eventuali libri di riferimento in preparazione dell'esame finale o della tesi. Non devono intendersi come materiale ufficiale dell'università Firenze - Unifi o del prof Grassi Stefano.

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