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economico molto complesso, però quindici giudici molto calibrati nella loro provenienza. Tre percorsi

di ingresso: il percorso tecnico­giudiziario (i giudici che vengono nominati dalle Supreme

Magistrature), un percorso prevalentemente accademico (i giudici che vengono nominati dal Capo

dello Stato), un percorso politico­accademico (i giudici che vengono nominati dal Parlamento). Perciò

c’è un dosaggio molto felice, sempre però tenendo presente un livello alto di qualità professionale,

caratteristiche che la Costituzione richiede a Supreme Magistrature, professori ordinari in materie

giuridiche, avvocati con oltre venti anni di esercizio.

Perciò la composizione della Corte è una composizione molto equilibrata e molto

rappresentativa di competenze di provenienze e di culture diverse: dentro la Corte c’è una dialettica

continua che forse sfugge all’opinione pubblica, che è la dialettica tra la cultura dei giudici e la cultura

degli accademici, cioè uno scambio continuo (a volte uno scontro, a volte uno scambio positivo) tra

professori e magistrati. Questo è uno degli elementi interni nella dialettica della nostra giustizia

costituzionale.

Secondo elemento positivo del modello è la stabilità: nove anni. Nove anni sono molti (è

l’organo più stabile, che ha la durata più lunga); è un organo i cui componenti non sono sottoposti

(salvo casi estremi che non si sono mai verificati) a decadenza o a revoca: perciò stabilità, organo

stabile. I giudici sanno che hanno nove anni davanti, che nessuno li può toccare e che nessuno può

mettere in gioco una responsabilità di tipo politico o anche di tipo giudiziario. E poi organo

professionalmente qualificato, appunto, per le caratteristiche che vi dicevo.

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Ma anche gli aspetti funzionali del modello sono alla base del successo della nostra

giustizia costituzionale. Voi sapete che il nostro modello, sul piano della comparazione, è un modello

misto: un po’ ha pescato negli Stati Uniti e un po’ ha pescato nell’Austria. Prevalentemente

nell’Austria: sistema accentrato, potere di annullamento delle leggi, come nel modello austriaco.

Però, per arrivare alla Corte, c’è un percorso di giustizia non accentrata, ma diffusa; il

metodo principale è il giudizio incidentale e nel giudizio incidentale si va alla Corte attraverso i canali

di tutta la giurisdizione.

E allora voi avete un modello combinatorio, un modello che mette in equilibrio due modelli

diversi, accentrato nella sua formula, nei suoi poteri, diffuso nel suo modo di accesso.

Questo ha consentito una grande elasticità del modello che è stata poi la forza della

giustizia costituzionale. Perché, giocando su questi due binari, il modello accentrato con potere di

annullamento ed il modello diffuso per quel che riguarda l’ingresso nel giudizio incidentale, la Corte

ha potuto sviluppare i due canali fondamentali che danno la chiave della sua forza nel sistema (a

parte il sostegno dell’opinione pubblica): il canale del rapporto con la magistratura, che si collega al

modello diffuso, ed il canale del rapporto con il potere politico – Parlamento e Governo – che si

raccorda al potere centrale. E proprio questa ambiguità del modello – chiamiamola così – ha

consentito un’elasticità che ha dato alla Corte la possibilità di sviluppare questi due rapporti: con la

magistratura, da una parte, con il potere politico, dall’altro. Attraverso l’evoluzione degli strumenti

decisionali nei confronti della magistratura, con le sentenze interpretative (in cui la Corte non si è

limitata ad accogliere o rigettare ma ha dato anche la sua lettura orientando il potere giudiziario in

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una certa direzione) e nei confronti del potere politico, con le sentenze manipolative (la Corte non si è

limitata ad accogliere o rigettare – come dice la Costituzione – ma ha fatto sentenze additive,

sostitutive e additive di principio; questo ha creato un raccordo elastico con il potere politico).

Allora: buono il modello dal punto di vista strutturale; buono il modello dal punto di vista

funzionale.

Come si è mossa la Corte dentro questo modello?

Una risposta già ve l’ho data: sfruttando l’elasticità dei modelli. Nella Costituzione non si

parlava di sentenze interpretative, non si parlava di sentenze additive, e la Corte ha inventato questi

strumenti, perché il modello, nella sua elasticità, gli dava la possibilità di inventare.

Ma a parte questo elemento di fondo, la Corte ha utilizzato l’elasticità del modello per

sviluppare, specie sugli strumenti decisionali, sullo strumentario decisionale, sulle sue sentenze, dei

tipi di sentenze che la Costituzione non prevedeva.

La Corte ha utilizzato questo modello anche sul piano strutturale attraverso la prassi.

E qui entra in gioco proprio quello che il prof. Grassi mi chiedeva e che voi avete un po’

toccato con mano l’altro giorno andando alla Corte.

Come lavora la Corte? 10

Come lavora la Corte, in parte è regolato dalle leggi, in parte è regolato dai regolamenti: ma

la quota prevalente del lavoro della Corte è prassi, cioè sono regole di comportamento accettate e

consolidate nel tempo, non scritte da nessuna parte.

Quali sono gli elementi di prassi che hanno contribuito al successo della Corte, alla sua

indipendenza, alla sua efficienza, al suo equilibrio, cioè a quelle caratteristiche che si diceva

all’inizio? Il primo punto è la collegialità: la forza di questa Corte sta nella collegialità e non poteva

essere una soluzione diversa dalla collegialità proprio per la complessità della composizione (organo

accentrato ma anche molto rappresentativo di canali diversi). Un organo così costruito o decide

collegialmente o non decide: perciò la collegialità è la chiave della Corte. E se la collegialità è la

chiave della Corte, il cuore pulsante della Corte è la camera di consiglio: lì è la Corte, molto più che

nella sala delle udienze (importantissima per gli aspetti della pubblicità del un processo, per il

rapporto che ci deve essere tra qualunque processo e l’opinione pubblica che deve controllare il

processo, per la dialettica degli avvocati). Però il cuore pulsante della Corte, quello che ha consentito

alla Corte di fare le sue quindicimila pronunce e di fare tutte le cose che abbiamo detto, è quella

camera di consiglio dove la regola è la collegialità.

Che vuol dire collegialità della camera di consiglio? Vuol dire che tutti parlano su tutto e

contribuiscono alla decisione di tutto; non c’è una distinzione di ruoli o di funzioni. C’è chi svolge un

ruolo di guida (che è il Presidente che guida i dibattiti); c’è chi svolge o dà il là alla soluzione (è il

relatore che porta la sua proposta); ma la decisione non nasce né dal Presidente, né dal relatore,

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come normalmente accade negli altri organi giudicanti (Cassazione, Consiglio di Stato, TAR). La

decisione nasce da uno scambio effettivo di idee e di posizioni tra tutti i quindici giudici: non è

possibile l’astensione, nessun giudice della Corte, su una questione può dire “io sono incerto, non so

che fare, mi astengo”. No, deve prendere posizione; ogni giudice deve parlare, deve dire come la

pensa ed alla fine, se è necessario, deve votare.

Tutto questo avviene secondo regole di prassi molto precise: il Presidente chiama la causa;

il relatore espone i termini della causa dopo che c’è stata la discussione in udienza; riassume le

posizioni delle parti e la questione; a disposizione del relatore e di tutti i giudici c’è un fascicolo di

ricerche, dove si trovano tutti i precedenti e anche tutte le posizioni scientifiche, dottrinarie, a volte

anche di diritto comparato, guardando anche la giurisprudenza e la dottrina di altri paesi (in

particolare, per quel che riguarda l’Italia, rilievo hanno la giurisprudenza tedesca e quella spagnola;

c’è anche il richiamo alla giurisprudenza nord­americana). Si tratta perciò di una raccolta, un volume

di ricerche che i giudici hanno dovuto studiare; tutti, perché sennò non parlano, e devono parlare.

Poi comincia la discussione: si parte dal più giovane. Una volta il più giovane era per età:

quand’ero io alla Corte, si seguiva l’ordine dell’età (il più giovane parlava per primo; il più vecchio di

età parlava per ultimo), poi il Presidente. Adesso (mi pare da cinque anni) si è ribaltato il criterio – e

anche questo credo per una soluzione di prassi, non credo ci sia una norma regolamentare – e dal

criterio dell’anzianità per età siamo andati all’anzianità per nomina: perciò adesso,

indipendentemente dall’età che uno ha, parla il più giovane di nomina (Paolo Grossi che ieri avete

visto, che non è il più giovane, è uno dei più anziani però deve parlare per primo), E questo è

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abbastanza impegnativo, perché parlare per primo significa impostare i termini della questione; dopo

di che, si segue l’ordine di anzianità e si finisce a De Siervo, che è il più anziano, prima del

Presidente. Perciò oggi iniziano e finiscono la discussione due fiorentini: uno apre ed uno chiude la

discussione; poi c’è il relatore che riprende la posizione e poi il Presidente che prende atto dell’esito

della discussione ed esprime la sua posizione.

Di solito, se la questione non è matura al primo giro di tavolo, si fa il secondo giro, si fa il

terzo, finché la questione è matura per la decisione. Questo dipende molto dalla mano, dalla capacità

di chi presiede: nella massima parte dei casi non si arriva ad un voto formale, perché dall’andamento

della discussione si capisce che quando si crea un’opinione di maggioranza, la Corte si allinea su

quell’opinione, non c’è bisogno di andarsi a contare.

Quando la questione è particolarmente delicata (pensate al Lodo Alfano, su cui sono state

fatte tante indiscrezioni, anche su chi ha votato, sul numero dei voti ­ cosa che non andava fatta,

ovviamente), allora si vota e si vota con la stessa tecnica (si parte dal più giovane e si va al più

anziano): questo è il principio che guida la Corte, cioè la collegialità.

Naturalmente un collegio, per poter funzionare, ha bisogno di una mano che lo guidi, ha

primus inter pares,

bisogno di un presidente. Il Presidente della Corte è un perché vale il principio

primus inter pares

della collegialità: però un che ha tre poteri: uno è quello di fissare i ruoli, cioè

scegliere le cause da portare in decisione (il margine di discrezionalità, mentre nella Corte americana

è estremo ­ perché la Corte sceglie le cause che vuol discutere e può lasciare nel cassetto per

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sempre le altre ­ nella Corte italiana è ridotta perché la Corte risponde al principio dell’obbligo della

decisione, perciò deve decidere comunque tutte le questioni).

Si dà quindi un potere notevole al Presidente, che fissa i ruoli, che stabilisce le priorità

(quali sono le cose da accelerare o quali sono le cose da tenere in attesa). Anche se bisogna dire (e

qui entra in gioco il secondo principio, quello dell’efficienza), per quanto ci sia un margine di

discrezionalità nella fissazione dei ruoli, la Corte è orgogliosa del fatto che non ha arretrati: in

passato ha avuto (fino agli anni ’80) forti arretrati dopo il processo Lockeed. Dopo un’operazione di

sfoltimento degli arretrati nel 1987/88, la Corte non ha più avuto arretrati, perciò normalmente,

qualunque questione che viene portata alla Corte, nell’arco di sei mesi/un anno, va in decisione.

Perciò c’è un margine di priorità nelle scelte del Presidente: ma alla fine tutto va in decisione in tempi

stretti, secondo un criterio di efficienza e tempestività.

Poi il Presidente ha un altro potere decisivo (questo è il più delicato di tutti): la scelta del

relatore. Perché questo è delicato: perché il relatore è uno come gli altri, ha il suo voto come gli altri.

Ma nel modo come imposta la causa, nel modo come imposta le ricerche ha un’influenza morale

molto elevata sul Collegio. Allora il Presidente sa che quando sceglie il relatore, in base a quella che

è la competenza professionale specifica del relatore, ma anche l’orientamento culturale del relatore,

può dare una spinta in positivo o in negativo alla causa. Queste sono cose che non si enunciano, si

fiutano: ma un buon Presidente le sa fiutare. Se un buon Presidente vuole spingere in direzione di un

accoglimento perché è convinto sulla questione dell’accoglimento, sceglierà un relatore che

istintivamente, per la sua formazione professionale e culturale non sia contrario a quella questione.

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Normalmente il Presidente sceglie con il criterio della competenza professionale: se c’è una

questione tributaria, va a cercare il giudice che sa più di tributario; se c’è una questione di regionale,

va a cercare un giudice che sa più di regionale.

Ma questa non è una regola: anzi, la regola è che, proprio per rispettare la collegialità, tutti

si devono occupare di tutto, perciò chi va alla Corte a fare il giudice sa che, anche se ha una

competenza su un settore specifico, deve allargare le sue conoscenze su tutti i settori perché

qualunque cosa gli può capitare.

Terzo potere che il Presidente ha, oltre alla formazione dei ruoli e la scelta delle cause, è la

conduzione della discussione in camera di consiglio: questo è molto importante, perché dalla mano

del Presidente nascono i ritmi del giudizio; il modo con cui un Presidente guida il collegio è

determinante ai fini della rapidità del giudizio, ai fini della confluenza su un’opinione dell’opinione di

tutti; è proprio un problema di mano che il Presidente deve avere.

Tutti questi poteri del Presidente fanno sempre parte dell’obiettivo dell’efficienza e della

tempestività (che può essere un obiettivo contrario alla collegialità: più il collegio agisce

collegialmente, più si rallentano i tempi, ovviamente; più si vuole accelerare i tempi, più il collegio

viene compresso, cioè aumentano i poteri del Presidente per stringere la decisione).

Contribuiscono all’efficienza ed alla tempestività le fasi preparatorie della decisione. Credo

che avete toccato con mano come funziona la faccenda: il giudice relatore, che si vede assegnata la

causa dal Presidente, comincia a studiarla ,ma non la studia da solo, la studia con l’aiuto dei suoi

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assistenti. Ogni giudice costituzionale ha tre assistenti che sono di solito giovani (ma non sempre

sono giovani), che sono o magistrati (di solito di Cassazione o di Consiglio di Stato) o docenti di

Università (di solito giovani professori di diritto pubblico, ma ci sono anche di altre materie, ci sono

anche assistenti che non sono specializzati nel diritto costituzionale).

Gli assistenti, quando il relatore ha ricevuto la causa, cominciano il lavoro raccogliendo tutti

i precedenti: poi cominciano la ricerca dottrinale. A mano a mano che il lavoro degli assistenti va

avanti, c’è un confronto nello studio del relatore, del giudice, tra assistenti e giudice: gli assistenti

riferiscono al giudice quali sono le piste che stanno seguendo ed il giudice può dare indicazioni, può

esprimere le sue preferenze, può suggerire all’assistente di approfondire la ricerca in una direzione.

C’è perciò tutto un lavoro istruttorio che si svolge all’interno dello studio del giudice: è un

lavoro che va avanti per suo conto, indipendentemente dalle udienze e dalle camere di consiglio.

Tutto questo sveltisce molto il lavoro: perché quando poi il Presidente fissa il ruolo e mette la causa

in discussione, all’udienza c’è questo lavoro preparatorio che il giudice relatore ha fatto con i suoi

assistenti che va ad inserirsi, appunto, nel fascicolo di udienza, nel fascicolo delle ricerche, che

rappresenta poi la base per la decisione.

Tenete presente che le questioni di costituzionalità non richiedono istruttorie sui fatti: si

discute di norme, non si discute di fatti. Anche questo contribuisce al fatto di poter fare processi

rapidi: non ci sono da fare indagini, da raccogliere prova. Le leggi sul processo costituzionale

prevedono la possibilità anche di testimonianze; ma la Corte non ha mai assunto – per quel che

ricordo io – testimonianze. A volte ha fatto istruttorie fuori della Corte, chiedendo documenti alle

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Amministrazioni: però si tratta di istruttorie abbastanza limitate. Il lavoro forte, che condiziona la

Corte, è il lavoro di studio degli assistenti.

Devo dire che gli assistenti svolgono un ruolo importantissimo: questa non è una

caratteristica esclusiva della Corte italiana. In tutte le Corti costituzionali (a partire dalla Suprema

clercks)

Corte americana), il ruolo degli assistenti (là si chiamano è un ruolo determinante: perché

sono le persone giovani che portano la loro cultura giovane a confronto e che hanno veramente un

peso notevolissimo nella preparazione delle cause (Massimo Carli è stato per tanti anni assistente e

sa come si svolgono le cose).

Adesso gli assistenti hanno un peso particolare, perché si riuniscono tra loro: questo è un

punto abbastanza delicato perché c’è il rischio di fare una specie di pre­consiglio. Gli assistenti in

passato avevano un unico referente, che era il loro giudice relatore. Oggi gli assistenti, per

scambiarsi opinioni (e questo rafforza la loro cultura, la loro preparazione e può anche rafforzare,

aiutare la soluzione delle cause degli altri giudici) si riuniscono prima dell’udienza tutti insieme e si

scambiano idee su tutte le cause. Questa è una prassi che può aiutare molto, se fatta con molta

discrezione; può anche essere rischiosa perché può determinare delle opinioni interne consolidate,

che possono poi condizionare troppo il lavoro dei giudici. Ma per quel che mi risulta, questo non

accade. Questo per quel che riguarda la prassi. 17

La terza domanda che facevo – e che forse è il punto più delicato oggi – ma la Corte fa

politica? Voi avete seguito le polemiche delle scorse settimane. La Corte ha deciso il Lodo Alfano e

dopo questa decisione, si è scatenato il finimondo: chi non era d’accordo con la soluzione, ha detto:

“La Corte ha fatto una scelta politica. Perché quattro anni fa avevi deciso l’opposto”.

Non era vero. La Corte, quattro anni prima, aveva deciso sul pre­Lodo Alfano e non aveva

preso come un motivo di illegittimità il fatto che non era stata fatta questa particolare disciplina di

immunità con una legge costituzionale (era andata subito al merito ed aveva detto che violava il

principio di eguaglianza). Allora, chi ha accusato la Corte per avere deciso il Lodo Alfano nel modo in

cui l’ha deciso, ha detto: “Come? Quattro anni fa hai ignorato quel profilo di costituzionalità, ora che

si ripropone la questione, non solo rimetti in gioco il principio di eguaglianza che avevi accolto l’altra

volta, ma tiri fuori la questione che ci voleva la legge costituzionale!” Questa era la questione

pregiudiziale, era la prima di tutti, la dovevi già decidere; se l’altra volta non l’hai decisa, vuol dire che

era assorbita, vuol dire che questa questione l’avevi superata. Allora perché la rimetti in gioco dopo

quattro anni?

Era una forzatura evidente: la Corte non aveva deciso la questione che per il Lodo Alfano ci

voleva la legge costituzionale, nella precedente sentenza, perché, prima di tutto, non era un profilo

enunciato espressamente nell’ordinanza (e la Corte deve attenersi ai profili dell’ordinanza). E poi

perché la Corte, evidentemente, tra i vari motivi che ha, può scegliere quello che ritiene più efficace,

più evidente. Se andate a leggere la sentenza precedente (quella del 2004) e la mettete a confronto,

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vedete che nel 2009 la Corte ha detto qualcosa di più, ma non ha detto qualcosa di contrario rispetto

a quello che aveva detto.

Tant’è, che, a chi non piaceva la decisione del Lodo Alfano, questo era motivo di polemica:

e la polemica ha raggiunto toni tali per cui il Presidente del Consiglio, i Presidenti delle Camere o di

una Camera, Ministri, ecc. hanno cominciato a dire che la Corte fa politica e che bisogna riformare la

Corte perché la Corte deve smettere di fare politica, cioè di entrare nel gioco politico. Anzi, addirittura

si è detto che la Corte vuole fermare la volontà popolare bloccando l’azione del Governo. Un’accusa

gravissima per una Corte costituzionale, forse l’accusa più grave che si può fare.

Quale è la risposta che si può dare?

La risposta l’ha data, in termini – secondo me – efficaci, un ex presidente della Corte,

Gustavo Zagrebelsky (forse lo conoscete per gli articoli che scrive continuamente su Repubblica).

Zagrebelsky, in un librettino molto utile per le cose di cui parliamo (che si chiama “Principi e

voti” e che è uscito nel 2005) racconta molto di come si svolge la vita dentro la Corte costituzionale,

una specie di diario ragionato sulla funzione dei giudici. Inizia proprio questo librettino, dicendo: “la

funzione della Corte è politica, ma allo stesso tempo non appartiene alla politica”.

La chiave di risposta alla domanda (ma la Corte fa politica?) è questa: la funzione della

Corte è politica, non può non essere politica. Se si dà ad un organo il potere di annullare le leggi, sia

pure in base ad un parametro che è quello dato dalla Costituzione, si dà a questo organo la

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possibilità di incidere sull’indirizzo politico, perché le leggi realizzano l’indirizzo politico dei parlamenti,

dei governi, delle maggioranze.

Perciò la funzione della Corte (di qualunque Corte costituzionale) è, per il suo oggetto,

naturalmente politica: ma, aggiunge Zagrebelsky – a ragione – la Corte non appartiene alla politica,

svolge una funzione politica ma non appartiene alla politica. Cioè: le cose che fa, hanno una

grandissima rilevanza politica, ma l’organo non appartiene al sistema politico, non appartiene al

sistema dei partiti; non ha una collocazione nel sistema politico analoga agli organi politici (al

Parlamento, al Governo, allo stesso Capo dello Stato che ha, sia pure con un potere “neutro”, una

politicità nella sua rappresentanza).

Perciò la Corte svolge una funzione altamente politica, ma non appartiene ad uno

schieramento politico: non è un organo di maggioranza, non è un organo di minoranza; né un organo

legato ad un’area politica. Questa è la chiave della forza della Corte: di non essere schierata

politicamente, di essere indipendente.

Voi direte: ma i giudici ­ specie quelli scelti dal Parlamento – a volte sono ex parlamentari,

hanno vent’anni di esercizio di avvocati e quando il Parlamento li elegge, li elegge dosando le aree

politiche (due alla maggioranza, uno alla minoranza): quelli non sono politici?

Certo hanno la loro storia politica, hanno la loro cultura politica: perciò una componente

della Corte di estrazione politica parlamentare è fatta di persone che hanno alle spalle una storia

riconoscibile, un tracciato politico, anche l’appartenenza a partiti (alcuni sono stati ministri ­ come

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AUTORE

Atreyu

PUBBLICATO

+1 anno fa


DESCRIZIONE DISPENSA

La dispensa fa riferimento alle lezioni di Diritto Costituzionale Speciale, tenute dal Prof. Stefano Grassi, nell'anno accademico 2011.
Il documento ripropone la sbobinatura della lezione tenuta dal Prof. Cheli in merito alla Corte Costituzionale. In particolare: storia, poteri, composizione, rapporti con Governo, Parlamento, Istituzioni, sistema politico.


DETTAGLI
Corso di laurea: Corso di laurea magistrale in giurisprudenza
SSD:
Università: Firenze - Unifi
A.A.: 2011-2012

I contenuti di questa pagina costituiscono rielaborazioni personali del Publisher Atreyu di informazioni apprese con la frequenza delle lezioni di Diritto Costituzionale Speciale e studio autonomo di eventuali libri di riferimento in preparazione dell'esame finale o della tesi. Non devono intendersi come materiale ufficiale dell'università Firenze - Unifi o del prof Grassi Stefano.

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