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La 1a Conferenza Nazionale per il Paesaggio, organizzata dal Ministero per i Beni e le Attività culturali, è nata come momento di riflessione istituzionale del Paese su un bene, il paesaggio italiano, nel quale le componenti storiche, culturali e naturalistiche sono inscindibilmente legate al territorio e ai suoi processi di trasformazione, la cui salvaguardia necessita, oggi più... Vedi di più

Esame di Restauro del territorio docente Prof. E. Uccellini

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grandi fiumi e dei monti, possano essere tutelati in forme

so dell’imprenditoria privata. Questi strumenti devono

essere strettamente integrati nella pianificazione e, so- ed intensità non omogenee e diverse a seconda dei Co-

prattutto, non devono essere adoperati in contrasto muni dove si trovano. Ecco dunque dove la corretta ap-

oppure come alternativa ad essa. plicazione del principio di sussidiarietà trova ragione di es-

sere applicato con l’indicazione della competenza dello

16. La tutela e la valorizzazione del paesaggio met- Stato con il Ministero per i Beni e le Attività Culturali. Co-

tono in gioco una pluralità d’interessi collettivi: da quel- sa che è già posta e risolta in questi termini fin da quan-

li nazionali a quelli locali. Occorre evitare sia il rischio del- do è stato approvato l’art. 9 della costituzione.

la negazione di uno o dell’altro degli interessi coinvolti,

sia quello del conflitto paralizzante tra le istituzioni pre- 18. Riassumendo dunque, non sembra necessario

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poste alla cura di tali interessi. Il principio di sussidiarietà ne urgente mettere mano a leggi di riforma complessi-

è il criterio utilizzabile per stabilire a chi spetta la re- va del settore. L’attuale sistema normativo è, nei princi-

sponsabilità della decisione finale in relazione ad oggetti pi, pienamente rispondente a una efficace e compiuta

e ad aspetti, tra i quali i beni culturali ed i valori pae- politica di governo e di tutela del territorio, e può esse-

saggistici, che non sono attribuibili esclusivamente ad re perfezionato con semplici integrazioni. Esso è infatti

istituzioni che rappresentano soltanto parti della collet- basato sull’attribuzione ai poteri locali delle competen-

tività nazionale, ma delle quali è indispensabile garan- ze in materia urbanistica, mentre compete allo Stato ga-

tire il concorso nella formazione delle scelte. rantire la tutela (ed indirizzare la valorizzazione). Se la si-

tuazione attuale è del tutto insoddisfacente, non è per

17. Esiste però una malintesa interpretazione del carenza normativa (soltanto cinque regioni hanno com-

principio di sussidiarità, indicato nel testo del trattato di piutamente attuato la legge n. 431/85). È invece ne-

Maastricht all’art.3b, di cui si trova riscontro in tutta la ma- cessario che l’amministrazione statale preposta alla tu-

teria contenuta nei decreti Bassanini, e nella letteratura tela sia adeguatamente attrezzata, a partire dal poten-

contingente sul federalismo. Questa interpretazione si- ziamento qualitativo e quantitativo del personale e del-

gnificherebbe, secondo alcuni, il trasferimento di compi- la strumentazione operativa.

ti dello Stato agli Enti Locali, anche se questi oggettiva-

mente non hanno i requisiti costitutivi per gestire i pro-

blemi che sono di competenza dei livelli superiori. Si fin- NOTE

ge di non distinguere tra compiti dell’uno e compiti del- 1

l’altro, in una furiosa opera di decentramento spesso non Trattato di Maastricht, art. 3b: “Nei campi che non ricadono

nella sua esclusiva competenza la Comunità interviene, in accordo con

pertinente. Non pare possibile sostenere che la gestione il principio di sussidiarietà, solo se, e fino a dove, gli obiettivi delle azio-

della tutela della costa (migliaia di chilometri), il paesag- ni proposte non possono essere sufficientemente raggiunti dagli Sta-

gio agrario (migliaia di ettari), il sistema degli insedia- ti membri e, a causa della loro scala o dei loro effetti, possono esse-

menti storici ed archeologici grandi e piccoli (migliaia), dei re raggiunti meglio dalla Comunità”.

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Paolo Leon

Università degli Studi di Roma Tre, Facoltà di Economia

Il paesaggio è un bene, e dunque va amministrato, futuro atteso di un paesaggio – una volta che fosse de-

non soltanto regolato. Poiché la proprietà di questo be- finito tale – spetta ai proprietari della risorsa fisica sulla

ne (o meglio del suo supporto fisico) è in genere diffu- quale insiste il paesaggio; ché se il paesaggio non fos-

sa, i singoli proprietari non hanno come missione quel- se definito, le popolazioni non si attenderebbero altro

la del paesaggio (conservazione, valorizzazione), ma reddito che quello derivante dallo sfruttamento di una

quella della risorsa come fattore di produzione (per il qualsiasi risorsa fisica (un generico suolo, la pesca, l’al-

mercato, o per il servizio pubblico, o per qualsiasi altro levamento, la coltivazione, la raccolta del legno).

scopo che si danno i soggetti secondo la loro specifica Da ciò segue che il paesaggio deve essere ammini-

missione). Si ritiene, in genere, che apponendo vincoli strato, ovvero che il bene deve avere una qualche for-

alla risorsa allo scopo di creare il bene paesaggio, si ma di gestione. Poiché non siamo nel caso dei parchi o

possa riuscire a far trasformare la risorsa generica in delle aree protette, e poiché il bene materiale sul qua-

paesaggio, anche agli occhi dei proprietari della risorsa. le insiste il paesaggio è proprietà altrui, la gestione del-

In parte, il vincolo effettivamente genera la risorsa; la quale si parla non è la gestione di un bene fisico, ma

ma poiché apporre un vincolo crea ogni volta una scar- la gestione delle attività che valorizzano il paesaggio.

sità, il suo valore implicito (di mercato o fuori mercato) Il paesaggio è fonte di godimento individuale e

cresce, mentre il valore di tutto ciò che non è vincolato collettivo. La parte di utilità individuale dovrebbe esse-

diminuisce, accrescendo l’uso di ciò che il vincolo non re assoggettata ad un prezzo, mentre l’utilità collettiva

definisce come paesaggio. Ora, il problema del pae- dovrebbe essere finanziata dallo Stato. Il paesaggio è

saggio sta largamente nella sua definizione fisica, e se ambedue queste cose – come qualsiasi bene culturale –

la definizione è imperfetta (come sarà sempre il caso) e dunque la sua gestione non può che essere mista, ispi-

parte del non-paesaggio (che però è paesaggio) verrà rata cioè da forme di gestione aziendale e da forme di

compromessa. Forse più importante è un’altra conside- gestione pubblica. Nel nostro ordinamento, abbiamo di-

razione: se il vincolo è solo apposto, ma non ammini- verse forme societarie capaci di combinare le due diverse

strato, può facilmente generare le forze volte ad an- forme di gestione. È in ogni modo evidente che do-

nullarlo. È chiaro, infatti, che se il vincolo rende implici- vrebbe sorgere, sulla scorta di questo ragionamento, un

tamente maggiore il valore delle aree vincolate, allora si qualcosa che assomiglia all’agenzia del paesaggio: agen-

creeranno gli interessi per scardinarlo e profittarne a fi- zia, non semplice ufficio pubblico, e proprio per la com-

ni privati o commerciali come avviene per i parchi e le binazione delle due utilità da massimizzare.

aree protette. Il paradosso è che le popolazioni il cui ter- Si può creare un’agenzia del paesaggio (senza che

ritorio è vincolato ritengono che il vincolo riduca il loro questa possieda il bene), sul quale apporre un prezzo per

reddito; ma è noto che tale visione è spesso telescopi- il godimento individuale e che riceva risorse pubbliche

camente errata: le popolazioni ritengono che il reddito per valorizzarne l’utilità collettiva? 149

Cesare Macchi Cassia

Politecnico di Milano, Facoltà di Architettura sua specificità, e che deve invece portare ad un lungo e

Partendo dal presupposto, che sembra sufficiente- vario lavoro teso a individuare i modi di intervento sui

mente condiviso, di una forte innovazione del significato processi di progettazione del paesaggio, al migliora-

e del valore stesso della risorsa paesaggio, sottolineo al- mento dei loro risultati. Di qualsiasi processo si tratti: in-

cuni punti in una logica progettuale. conscio o coscente dei propri riflessi morfologici, pub-

Ciò al duplice scopo di mettere in luce la parte più blico o privato, diretto o mediato, di grande o di picco-

importante di quella innovazione, cioè il superamento in la scala.

positivo dalla logica della sola tutela – perseguita esclu- Avendo come sfondo questi punti forti, mi sembra che

sivamente dalla norma, mentre ogni azione ha in sé nella costruzione di linee di comportamento viste come

una proposta di modificazione che va quindi dalla nor- strumenti di quel lungo e vario lavoro, i seguenti argomenti

ma stessa indirizzata - e di offrire un contributo alla debbano essere messi sul tavolo e approfonditi, dando

formulazione di linee di comportamento da discutere al- una risposta tentativa ad alcune delle domande poste al Co-

la Conferenza per il paesaggio. In tal senso queste no- mitato scientifico e ad altre che sembrano ugualmente

te fanno riferimento alle domande poste dal Ministro al importanti.

Comitato scientifico al termine della sua relazione, e Assumere un atteggiamento attivo in relazione al-

solo ad alcune di esse. le risorse paesistiche e più in generale ambientali porta,

In primo luogo sembra utile e necessario riportare oltre a non separare conservazione e innovazione, a ri-

qui i punti forti di quella innovazione di significato re- conoscere un carattere progettuale alla stessa conserva-

lativamente alla concezione stessa di paesaggio. zione.

L’accettazione dell’esistenza di differenti famiglie di Ciò significa intendere quelle risorse come poten-

paesaggi che vanno trattate in modi fortemente diver- zialità da costruire ancor più che come presenze da re-

si. Ai due estremi: il paesaggio dei nuovi “territori ur-

bani” della città contemporanea milanese che individua gistrare. Significa aggiudicare loro valore tramite le mo-

dalità con le quali esse vengono intese da un progetto

i suoi spazi collettivi nei grandi vuoti delle aree protet- che le vede parte integrante.

te, degli spazi agricoli residuali, dei verdi lineari lungo i

corsi d’acqua naturali e artificiali, avendo eliminato ogni Assumere un atteggiamento attivo porta ad affer-

mare una prassi progettuale secondo la quale il progetto

separazione tra città e non città, tra urbano e naturale; di trasformazione è contemporaneamente progetto di

i paesaggi storici più celebrati della cultura agricola to- recupero della memoria ed innesco di una nuova iden-

scana. tità culturale che entra in sintonia con quella già esi-

La derivazione di ciò dal fatto di considerare degni stente e sedimentata, facendola riemergere.

di attenzione tutte le famiglie di paesaggi. Essendo es- Non è possibile parlare di valore paesistico o di va-

si in ogni caso visti come la specifica forma di rappre- lore storico-culturale di un territorio – che definisce in

sentazione del continuo lavoro di modificazione – stra- senso moderno il significato di quello paesistico – se

tificazioni e progetti - dei territori di vita da parte delle non riferendosi alle potenzialità e ai vincoli costituiti, a

diverse popolazioni, e il substrato della specificità, cioè tutti i livelli della grande come della piccola scala, dalla

della qualità della vita delle medesime. permanenza di elementi strutturanti la forma ambientale

La coscienza del valore economico oltre che cultu- ed urbana: non solo quindi sotto specie di ambienti este-

rale del paesaggio. ticamente pregevoli, di manufatti storici e artistici o di so-

La visione dinamica del paesaggio, che si scontra pravvivenze dell’ambiente naturale, ma dell’insieme dei

con lo strumento statico del vincolo per la difesa della

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segni e delle forme che si sono depositati nella lunga sto- limento, o meglio la non presa in considerazione di un

ria di antropizzazione e trasformazione del territorio. compito politico-culturale che riferendosi al senso del

Questo appare essere l’aggiornamento culturale della datato articolo costituzionale sulla difesa del paesaggio,

nozione di paesaggio di cui abbiamo modernamente bi- l’avrebbe specificato nelle diversità culturali e quindi

sogno. aggiornato nella modernità.

L’assunzione di responsabilità nei riguardi della for- Si sta aprendo una forbice tra accessibilità ai più per

ma del territorio può costituire oggi lo strumento che le scelte localizzative e di immagine, e decadimento di

con minore ambiguità ci permette di parlare dei diversi ciò che viene conseguito. Ciò è pericoloso per i nostri

luoghi e insieme di definire uno sfondo su cui costruire “territori urbani”, ma anche per la democrazia.

la qualità di un progetto per essi, realizzando nell’uni- Il paesaggio è tutto il contesto, non ne è parte. Né

co possibile modo un corretto rapporto pianificazio- fisica, né scalare. Tutte le scale sono ugualmente im-

ne/conservazione. È infatti constatazione via via sempre portanti nella sua definizione, a livello di lettura, di uso,

più condivisa che la forma fisica del territorio si configuri così come a livello del processo di progettazione che

quale deposito dei valori storico-culturali e paesistici, co- dobbiamo saper indirizzare.

me risorsa economica e culturale, e che la permanenza Il rapporto tra le scale è diverso per le differenti fa-

nel tempo di questo aspetto della realtà costituisca co- miglie di paesaggi.

me un vero e proprio “monumento”. Ad esempio, la scala minuta degli elementi costi-

È il mutamento di significato al perdurare della for- tutivi il paesaggio della città contemporanea si rappor-

ma, che definisce una condizione monumentale per i va- ta direttamente con la scala geografica del “territorio ur-

lori e per i segni che definiscono quella forma. Ren- bano”.

dendoli materiali preziosi per la progettazione degli spa- Quest’ultimo riassume in un’unica forma strutturale

zi da essi strutturati e in generale dell’intero territorio. le diverse città che lo compongono, ma mentre le più

La condizione di quelle risorse e di quei segni è infatti per antiche hanno elaborato al loro interno valori interpo-

un verso dinamica e per un altro statica. sti che, mediando significati e spazi, costituiscono rife-

Il paesaggio è specificità, è differenza, è localismo. rimento per la scala minuta, definiscono gerarchie or-

Ci si potrebbe quindi attendere una naturale attenzio- dinative, la città contemporanea non presenta tra le

ne ai suoi significati e valori da parte dei livelli di gover- sue parti fattori di contiguità e di corrispondenza spa-

no locali. Questa è invece, nella maggioranza dei luoghi ziale capaci di elaborare una scala intermedia. In essa si

e dei momenti, fortemente carente anche quando il li- affermano invece rapporti tra luoghi analoghi separati,

vello centrale mette in campo iniziative e normative che e la loro stessa dimensione, insieme alla distanza nello

chiedono questa attenzione. spazio e nel tempo e alla pervasività rispetto all’univer-

Il tema del paesaggio pone in luce con grande so fisico disponibile, costituisce un riferimento geogra-

chiarezza il problema del rapporto biunivoco – loca- fico che emerge fortemente a fianco della scala dei

le/globale – di valori, interessi, capacità culturali, assu- componenti singoli.

mendo con ciò un significato di straordinaria valenza. Fa- A fianco di questa autoreferenzialità, sono i vuoti

cendo emergere con chiarezza il significato culturale territoriali a definire la scala geografica del territorio ur-

della politica. bano attraverso la loro disponibilità, le loro differenti tes-

Da qui può anche partire una riflessione su quale siture, il loro valore di differenza, il loro significato col-

non semplicistico, moderno aggiornamento giuridico lettivo.

della nozione di paesaggio abbiamo bisogno, su come Ne emerge un paesaggio che solo un osservatore

attuare un riordino delle competenze sul territorio, sul- non interessato, o statico, può scambiare per casuale e

la necessità di verificare i risultati del governo del ter- privo di riferimenti al contesto. La sua caratteristica è in-

riorio. vece quella di situarsi tra i due estremi apparentemen-

Il ruolo delle Regioni in particolare, dall’epoca del- te senza contatto della scala complessiva e della scala del

la loro creazione negli anni ‘70, avrebbe potuto riassu- dettaglio.

mersi degnamente nel favorire il coniugarsi della crescita Ne emerge la necessità di un progetto che sappia

economica con il corretto uso del territorio di vita delle mettere in luce in modo compiutamente integrato il rap-

diverse comunità nazionali. Assumendo come stru- porto tra la scala minuta e la scala geografica, cogliendo

mentalmente fondamentale e degno della massima ri- le potenzialità che stanno nella nuova dimensione, nei

conoscibilità il rapporto positivo tra pianificazione e nuovi significati e modi d’uso della città contemporanea.

conservazione, tra progetto e tutela, tra modificazione Per dare alla sua affermazione sul territorio un significato

e custodia. L’omologazione in atto tra le parti – spazi e culturale che si aggiunga, innovandolo radicalmente, a

manufatti – dei singoli territori e in parte tra i territori quello raggiunto in altri momenti della storia e della di-

stessi, la perdita delle differenze, la diminuzione del va- mensione della città. Mettendo con ciò in luce quali pro-

lore del capitale disponibile, rappresentano invece il fal- poste urgenti per le zone urbanizzate, e anche il significato

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e l’utilità, in alcuni casi e contesti, di piani di recupero pae- cella le relazioni, è invece tutto da conquistare e molto

sistico e ambientale. potrà contribuire allo stesso aggiornamento della no-

Una concezione allargata di paesaggio urbano sto- zione di paesaggio.

rico e l’assunzione delle testimonianze tipologiche non In generale, limiti ormai evidenti di una situazione

solo per il loro valore di singoli fatti edilizi ma come par- in evoluzione sono quelli rappresentati da una troppo

ti integranti di ambienti complessi ed estesi che travali- immediata associazione tra valore e storia.

cano e i limiti municipali e le competenze stabilite dal- Strade da perseguire sono quelle del riconosci-

le leggi del ‘39, sono punti base per un atteggiamento mento di valore a una rosa di testimonianze monu-

moderno su i centri storici e la loro tutela. mentali, storiche e moderne, tali da costituire i capisal-

Una progressiva estensione semantica del concetto di dell’immagine di un paesaggio; del riconoscimento di

di centro storico ha caratterizzato la riflessione nelle se- valore alla lettura a sistema di queste testimonianze, an-

di di dibattito (Ancsa), fino ad introdurre la nozione di che al di là del valore puntuale, in modo tale, ad esem-

“città esistente”. Il superamento di una tradizione nor- pio, da costituire una base di partenza per una riflessione

mativa che in materia di tutela del patrimonio culturale sul paesaggio agrario e sull’agricoltura rurale, attraver-

spesso contribuisce a far sì che le pratiche si limitino al- so il riconoscimento del valore delle “tipologie conno-

la conservazione di singoli “pezzi” quali reperti immersi tanti”, quali sono in molti territori italiani cascine, ville

in un territorio che sempre meno è il loro e che ne can- e acque artificiali.

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Annalisa Maniglio Calcagno

Università degli Studi di Genova, Preside della Facoltà di Architettura

Alcune considerazioni per operare sul paesaggio

Dall’impegno analitico alla sperimentazione

La peculiarità dell’“operare sul paesaggio” (e cioè ne di misure finalizzate alla valorizzazione e gestione del-

della pianificazione e progettazione paesistica) va ravvi- le risorse territoriali. Occorre impadronirsi dell’esperien-

sata nella particolare considerazione che deve essere za paesistica coniugando tra loro approcci diversi e tra

attribuita alla complessa natura di questa entità fisica loro complementari, che insieme concorrano ad inda-

scientificamente analizzabile, organizzata in sistemi na- gare la complessa natura del paesaggio.

turali e artificiali, prodotto dell’interrelazione tra cultu- La pianificazione (e anche la progettazione) paesi-

ra, azione dell’uomo ed evoluzione spontanea delle stica impone quindi, alla pianificazione urbanistico-ter-

realtà naturali. ritoriale nuove prospettive subordinando ogni interven-

Per “operare sul paesaggio” occorre, quindi, fa- to e trasformazione antropica del territorio alla lettura

re riferimento al sistema diffuso di “beni e di valori” analitica (alla conoscenza approfondita cioè di tutti gli

che lo connotano e lo caratterizzano, alla dinamica in- elementi naturali e antropici), all’individuazione dei va-

terna che ne assicura il funzionamento, alle relazioni lori e del complesso intreccio di relazioni esistenti nel

intercorrenti tra realtà naturale e attività umana, ai paesaggio, al rispetto delle componenti ambientali, al-

processi che lo modificano incessantemente, all’espe- l’individuazione dell’evoluzione in atto nel territorio e al-

rienza percettiva che lega la società all’immagine del la definizione delle misure di intervento più opportune

territorio. per indirizzare la compensazione e la riqualificazione

Un’azione istituzionale sul paesaggio, dotata di degli squilibri esistenti e per individuare le premesse per

strumenti operativi concreti, consente di passare dalla le trasformazioni future.

tutela vincolistica al corretto uso delle risorse ambientali Viene posta, in tal modo, al centro dello studio,

– frequentemente sottovalutate dalla pianificazione ur- un’adeguata individuazione e valutazione delle carat-

banistica –, alla possibilità di migliorare e accrescere il po- teristiche paesistiche e ambientali del territorio ed in

tenziale ecologico ed ambientale della città e del terri- particolare la conoscenza degli aspetti relazionali dei

torio (attraverso uno studio analitico del complesso in- vari elementi, fattori e caratteri del paesaggio; la com-

treccio delle interrelazioni esistenti fra fattori naturali e prensione dei legami funzionali che connettono tra lo-

artificiali, tra vocazioni e usi del suolo), alla capacità di ro fenomeni e processi e delle dinamiche in atto nel-

produrre nuovi paesaggi e di riqualificare quelli esisten- l’insieme paesistico considerato. Viene sollecitata e ap-

ti consolidandone strutture e funzioni. profondita, inoltre, l’analisi e la comprensione delle mu-

L’attuale politica del territorio, invece, continua a tazioni paesistiche passate, delle dinamiche evolutive

contrapporre luoghi dove la civiltà economica può ef- in atto e delle probabili mutazioni future.

fettuare alterazioni a luoghi in cui la natura – e quindi Dalla conoscenza e dall’integrazione di queste co-

determinate risorse di base, indispensabili alla vita – so- noscenze devono quindi essere ricavate le regole quali-

no protette, dando origine ad azioni difensive e com- tative e quantitative per il controllo e la guida delle tra-

pensative, quali i parchi, le riserve naturali, e i luoghi sot- sformazioni stesse, per l’individuazione di indirizzi pro-

toposti a tutela paesistica. positivi per la costruzione (e modalità d’uso) di nuovi

Per raggiungere il concetto di totalità dinamica e paesaggi.

complessa, che comprende tutto ciò che sul nostro pia- Gli studi sugli assetti geomorfologici, vegetaziona-

neta è “permeato e generato dalla vita”, occorre af- li e antropici, sulle qualità visive e sui valori panoramici

fiancare al concetto di “zone da tutelare” (contrappo- del paesaggio, le valutazioni sulle vunerabilità e le po-

ste a superfici a disposizione dell’uomo), l’individuazio- tenzialità ambientali, assumono un peso determinante

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sia nell’analisi dello stato attuale, sia negli orientamen- enunciati, delle logiche funzionali, i metodi di valutazio-

ti da assumere rispetto alle trasformazioni e agli inter- ne generalmente utilizzati nella ricerca di idoneità inse-

venti attuabili, nonché alle azioni di tutela, di valorizza- diativa – sono coniugabili con difficoltà con l’imposta-

zione e/o di riqualificazione da promuovere. zione della disciplina paesistica che si esprime attraver-

so condizionamenti all’uso del suolo dedotti da criteri di

La disciplina paesistica porta, quindi, necessaria- valore e vulnerabilità e dalla individuazione e compren-

mente, ad un ampliamento dei processi conoscitivi e in- sione delle possibili evoluzioni del sistema paesistico.

terpretativi del territorio e ad una integrazione interdi- La pianificazione urbanistica, infatti, tende soprat-

sciplinare tra diversi studi specialistici. tutto a promuovere l’uso dello spazio riconducendo le

L’elaborazione conoscitiva, fondata su basi analiti- decisioni alla finalità di soddisfare i bisogni funzionali re-

che, utilizza la scomposizione per temi e fattori della lativi alle molteplici attività umane.

complessità ambientale e culturale allo scopo di com- La vastità dei bisogni che la pianificazione urbani-

prenderne le specificità e individuare le interrelazioni stica deve soddisfare, la quantità di problematiche coin-

tra tematismi diversi. volte nelle scelte urbanistiche porta, e ha portato so-

L’elaborazione descrittiva e/o cartografica tende a vente, a considerare come “secondarie” o a trascurare

rendere esplicito il valore e la peculiarità dei beni e de- del tutto, le finalità di tutela e valorizzazione dei beni

gli elementi di interesse paesistico, culturale e ambien- paesistici e le regole per un corretto uso e/o protezione

tale e il differente grado di vulnerabilità del territorio in delle risorse ambientali del territorio.

rapporto agli usi cui può essere sottoposto, onde pro-

muovere azioni differenziate di tutela e/o modalità di va- La pianificazione paesistica intesa nella sua acce-

lorizzazione, di riqualificazione e di gestione. zione più completa, e cioè come disciplina di sintesi, ri-

Il sistema descrittivo – comunicazione grafica e lin- cerca i migliori usi della risorsa sulla base delle conside-

guistica – vengono, quindi, a fare parte integrante del- razioni di sintesi che emergono dalle conoscenze acqui-

l’analisi dei caratteri e delle peculiarità paesistiche non- site nella fase analitica multi-disciplinare; stabilisce regole

ché della valutazione delle potenzialità e/o della vulne- e misure di intervento indirizzate a compensare e mini-

rabilità dei luoghi. mizzare gli squilibri esistenti; persegue il raggiungimen-

Con l’aggettivo “paesistico” collegato al termine di to delle istanze della collettività nei confronti del vasto

“pianificazione” ci si riferisce all’obiettivo primario di ri- ambito indicato genericamente come “qualità della vita”.

collegare l’assetto del paesaggio naturale e antropico al- La peculiarità delle analisi paesistiche consiste nel-

le esigenze di uno sviluppo qualitativo delle risorse e al la particolare considerazione che viene attribuita agli

mantenimento quantitativo del patrimonio di base; di elementi caratterizzanti il paesaggio e nel diverso valo-

promuovere un uso non distruttivo dello spazio, del- re che viene attribuito alla leggibilità dell’insieme, al-

l’ambiente naturale e delle sue risorse, finalizzando le l’integrità, rarità, peculiarità, di forme e strutture paesi-

decisioni alla protezione del patrimonio dei beni cultu- stiche, all’importanza ecologica, scientifica, culturale e

rali e ambientali cui si attribuisce valore; di individuare visuale di un territorio; sono tutti criteri utili alla valuta-

l’uso ottimale delle “risorse” attraverso la scelta degli in- zione dei paesaggi, frequentemente sottovalutati nella

terventi e delle attività compatibili, dei loro modi di at- pianificazione urbanistica.

tuazione della loro quantificazione e localizzazione al fi-

ne di renderli ammissibili. Con la presa di coscienza dell’esauribilità delle ri-

Questa intenzionalità può prevedere interventi vol- sorse e dei limiti di modificabilità dell’ambiente, il terri-

ti a perpetuare le modalità esistenti di utilizzazione del torio non è più considerato come oggetto passivo dei

suolo e/o ad attuare interventi migliorativi (e/o di tute- processi di trasformazione, ma come soggetto degli in-

la) dei valori paesistici, degli equilibri ecologici e delle terventi e delle scelte; la pianificazione urbanistica e

qualità ambientali. territoriale si trova quindi a dover conciliare lo sviluppo

Può promuovere il corretto uso dei beni attraverso insediativo, produttivo, strutturale (e perciò economico)

interventi volti a modificare, con obiettivi mirati, l’attuale con l’esigenza di tutelare le qualità paesistiche e le ri-

modo di utilizzazione e gestione del territorio. sorse ambientali; a dover acquisire le novità di merito e

Può evidenziare, in altri casi, utilizzazioni impro- di metodo che la disciplina paesistica promuove riguar-

prie di beni, di elementi singoli o di sistemi paesistici e do all’uso del territorio.

prevedere interventi di ripristino ambientale. La disciplina paesistica, da integrare alla pianifica-

Questi obiettivi vanno spazialmente riferiti, attra- zione urbanistica, ricerca modi d’uso del territorio che

verso una idonea perimetrazione cartografica, alle si- assicurino la tutela della qualità e minimizzino la pro-

tuazioni individuate e agli obiettivi da perseguire. babilità di arrecare danni al sistema di beni individuati nei

È necessario precisare inoltre che l’attuale imposta- fattori agronomici, vegetazionali, geologici, idrici, ar-

zione della pianificazione urbanistica – la rigidezza degli chitettonici, paesaggistici, visivi e panoramici; individua

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forme e modi di riqualificazione del paesaggio e del- razioni sulle dinamiche in atto, le valutazioni sulla “vul-

l’ambiente, in diverse situazioni di degrado, compro- nerabilità o attitudine” ad accogliere trasformazioni e/o

missione, perdita di valori. nuove attività, consentono di adottare misure per avviare

una tutela attiva del paesaggio, promuoverne qualità e

Per quanto osservato più sopra, gli indirizzi paesi- identità, per concretizzare prospettive di sviluppo so-

stici utilizzabili all’interno della pianificazione urbanisti- stenibile.

ca (nell’attuale struttura e concezione) sono ancora ne-

cessariamente assai riduttivi rispetto ai principi fondati- Consentono in particolare non solo di

vi e alle finalità che la pianificazione paesistica persegue: – conseguire un progressivo superamento del sistema

finalità, come osservato più sopra, di valorizzazione, tu- vincolistico e inibitorio in favore di strategie pro-

tela, riqualificazione e miglioramento dell’equilibrio am- positive (riequilibratrici o riqualificatorie) nell’at-

bientale e della potenzialità ecologica dei territori, dif- tuale situazione paesistico-territoriale;

ficilmente coniugabili con gli strumenti amministrativi e ma possono anche

con l’apparato normativo dei piani regolatori. – favorire operazioni progettuali fondate sull’attenta

Nel piano paesistico vengono inoltre individuate considerazione dell’identità culturale dei luoghi,

possibilità di scelte e strumenti per produrre e ricreare per riconferire leggibilità a paesaggi incoerenti o di-

nuovi paesaggi; vengono individuate modalità per non sgregati, per conservare e potenziare i caratteri

impoverire, destrutturare o distruggere quelli esistenti paesistici fondamentali;

(con elementi estranei alla dinamica del paesaggio stes- – contribuire a valutare nel piano e nel progetto, la

so), per consolidarne e potenziare strutture e funzioni pluralità di fattori implicati nei processi di modifi-

ecologiche, per compensare gli squilibri esistenti. cazione delle paesistico-ambientali;

Una struttura progettuale e normativa, lontana da – contribuire a superare le tendenze ad operare con

schematismi e rigidità funzionali, propositiva e aperta a interventi puntuali e non coordinati;

possibili “variabili” paesistiche, capace di coniugare fun- – favorire quelle trasformazioni che assicurino un mi-

zioni e processi del piano urbanistico e del piano paesistico gliore equilibrio ecologico e riducano le condizioni

sembra essere ancora prematura sul piano attuativo. di vulnerabilità;

– contrastare l’abbandono, l’alterazione e/o lo sman-

Le “analisi e le sintesi paesistiche”, i “giudizi di va- tellamento delle strutture agrarie paesaggistica-

lore” su porzioni o elementi del paesaggio, le conside- mente rilevanti. 155

Luciano Marchetti

Vicecommissario per le zone terremotate dell’Umbria, Ministero per i Beni e le Attività Culturali

tualizzazione religiosa” dei comportamenti sociali.

Dopo un evento catastrofico come il terremoto, il La comparsa di “nuovi modelli di sviluppo”, avulsi

paesaggio rappresenta un elemento da tenere in giusta da un’attenta storicizzazione e teoricamente poco attenti

considerazione sia nella definizione degli interventi legati ad alcuni valori strutturali delle singole culture, quali il ra-

all’urgenza che di quelli programmati per il definitivo ri- dicamento al territorio e l’identificazione con i valori uni-

pristino dei beni danneggiati. Nel caso dell’Umbria le zo- ci e specifici del paesaggio, ha inciso profondamente su

ne colpite avevano, per la maggior parte, già subito dei strutture sociali apparentemente semplici e forti ma in

fenomeni di progressivo depauperamento in relazione realtà estremamente complesse e fragili, ed ha innesca-

sia alla diminuzione della popolazione residente sia agli to pericolosi processi di perdita di identità e di progres-

effetti perversi di precedenti eventi sismici e, soprattut- siva incomprensione ed allontanamento dei singoli indi-

to, degli interventi postsismici. La zona montana a con- vidui dal loro “paesaggio culturale”, dal loro ambiente.

fine con le Marche aveva progressivamente perduto la Quest’ultimo, modificato per millenni dall’uomo, sembra

capacità di esprimere un’economia in grado di dare il ne- avere perduto quello stretto legame con la vita umana

cessario sostentamento alle popolazioni che prima vi ri- stessa e con le esigenze legate alla sopravvivenza della

siedevano, e fenomeni migratori, anche imponenti, ave- collettività che ne aveva permesso la graduale antropiz-

vano progressivamente vuotato degli abitanti i borghi zazione nel rispetto della straordinaria ricchezza e varietà

montani, riducendo a seconde case quelle che una vol- degli ecosistemi naturali, la trasformazione del territorio

ta erano abitazioni principali. ed il mantenimento delle caratteristiche di “naturalità”

Gli effetti del sisma e di questa profonda modifica (considerata come tasso eccezionale di biodiversità del-

del tessuto sociale si sono sommati ed hanno rapida- le specie animali e vegetali in presenza dell’attività e del-

mente sconvolto un tessuto urbano e rurale stratificatosi le modificazioni umane) e di “spazialità culturale” (con-

nei secoli e progressivamente adattatosi alla natura del

territorio ed alle esigenze umane. siderata come valore connesso alla sfera umana ed im-

prescindibile dall’ecosistema naturale)”.

I paesaggi culturali, come ben definiti dall’arch. Il brusco alterarsi degli equilibri consolidati dal tem-

Carla Maurano, consulente dell’Ente Parco dell’Etna:

“sono il risultato formale di processi evolutivi di tra- po e l’introduzione di innovazioni tecnologiche a gran-

de impatto ambientale, unite ad una incontrastata vo-

sformazione degli ambienti naturali da parte delle co- lontà di “modernizzazione ed industrializzazione”, han-

munità antropiche. Tali processi sono stati originati dal- no stravolto alcune delle aree di fondovalle e condan-

la necessità primaria di rispondere a ben definite esi- nato all’abbandono molte delle aree di cresta del siste-

genze materiali e spirituali, ed attivati attraverso la mes- ma montagnoso che fiancheggia la Val Nerina.

sa in opera di artifici che, in modi diversi, hanno reso ma- Il Commissario per i Beni culturali danneggiati dal

nifesta nel tempo la volontà dell’uomo di razionalizza- sisma ha ritenuto di dover prendere atto di queste con-

re la Natura ed interpretarne a proprio vantaggio leggi siderazioni e della constatazione che in occasione di

e regole. Artifici che, in modi diversi, hanno garantito il precedenti eventi sismici gli interventi di ricostruzione

delicato quanto complesso equilibrio dinamico deriva- non si erano preoccupati di opporsi a tali tendenze de-

to dal rapporto tra le diverse culture ed i relativi ambienti generative, ma anzi le avevano assecondate. Basti ri-

naturali, tanto attraverso l’applicazione razionale di tec- cordare gli interventi post-sisma a Cascia in località San-

niche e tecnologie “eco-derivate”, quanto attraverso l’u- ta Maria della Neve o a Sellano in località Postignano o,

tilizzo strumentale di codici e fenomeni apparentemen- ancora a Norcia in località Biselli, ove gli amministrato-

te distinti come la “sacralizzazione” dei luoghi e la “ri-

156

ri e gli amministrati si erano lasciati lusingare dalla sire- bientale. Ma la semplice ricostruzione non poteva ga-

na del “più nuovo e più bello” realizzando nei fatti del- rantire un mantenimento dei livelli di insediamento sta-

le squallide periferie urbane in luogo dei piccoli e sug- bile delle due frazioni e nemmeno un loro incremento,

gestivi centri storici danneggiati dal terremoto. condizioni che sole potevano conseguire un efficace e

In quest’ottica, per evitare il ripetersi di tali negati- stabile mantenimento delle condizioni socio-culturali di

ve eventualità il Vice-commissario per i beni danneggiati queste aree. Conseguentemente, si è reso necessario

nella Regione Umbria ha perseguito due linee di inter- verificare quali possibilità di sviluppo compatibile fosse-

vento. Da un lato, attraverso la normativa sulla rico- ro oggettivamente ipotizzabili per le aree in oggetto e

struzione, privilegiare il recupero del costruito rispetto al- quindi per l’intero territorio della Val Nerina Umbra.

la demolizione con successiva ricostruzione ex-novo del La convenzione con la sezione umbra di Legam-

patrimonio danneggiato, pur garantendo dei livelli di si- biente era conseguente all’attività svolta dai volontari di

curezza adeguati in relazione alla sismicità dell’area; questa organizzazione nell’area della Val Nerina per il ri-

dall’altro, studiare metodi di consolidamento adeguati levamento dei danni provocati dal terremoto e quindi al-

e forme di utilizzo del territorio che potessero garanti- la conoscenza già acquisita dei relativi problemi. Da ta-

re una crescente ripresa delle attività economiche e le accordo è poi nato il coinvolgimento della scuola me-

quindi sociali nell’area della montagna. dia superiore di Perugia, l’Istituto tecnico ad indirizzo

Questa seconda azione si è concretizzata in un ac- scientifico e tecnologico “G. Bruno”, con la convinzio-

cordo di programma con la Regione Umbria, due co- ne che solo la scuola può costituire quel veicolo di co-

muni dell’area ed il servizio Sismico Nazionale per un’at- noscenza e di sensibilizzazione della popolazione ne-

tività di ricerca che potesse fornire, attraverso degli stu- cessaria per creare una coscienza civile sensibile alla tu-

di su campioni ristretti, una metodologia di intervento tela del patrimonio culturale ed ambientale dell’area, e

e di valorizzazione del particolare territorio esaminato. che, nello stesso tempo, la scuola stessa rappresenta una

Lo studio della presenza umana nel territorio umbro fucina di idee e di proposte per l’uso del territorio. La col-

interessato dal sisma ha un valore particolare in quanto laborazione con la scuola, da un lato, arricchisce di idee

quelle aree, oggi marginali, sono state interessate da at- non convenzionali la ricerca e, dall’altro, contribuisce al-

tività agro-silvo-pastorali che hanno consentito lo svi- la formazione dei giovani facendo loro prendere co-

luppo di una società locale caratterizzata, anche, da fe- scienza dei limiti dello sviluppo e della necessaria ricer-

nomeni di rilevante valore culturale, come quello della ca della sua compatibilità.

Scuola Medica di Preci che, sviluppatasi nel XIII secolo for- Alla comunità scolastica, professori ed allievi, è sta-

se come emanazione e conseguenza dell’analoga scuo- ta richiesta una partecipazione particolare ed unica nel

la benedettina, chiusa in seguito alla proibizione dell’e- suo genere; le classi si sono incontrate con la realtà del

sercizio dell’arte medica per i chierici, è rimasta vitale fi- territorio acquisendo le informazioni sulla sua storia e

no al XVIII secolo; o come i numerosi cicli di affreschi di sulla sua evoluzione attraverso incontri sia con speciali-

buona fattura realizzati ad opera di artisti anche non au- sti che con gli abitanti del luogo, ripristinando, in un cer-

toctoni. Realtà che si erano potute affermare anche in re- to senso, quella tradizione di trasmissione orale della co-

lazione ad una prosperità non trascurabile degli insedia- noscenza, della storia e delle tradizioni che ha caratte-

menti urbani e rurali. rizzato la cultura di tutte le nostre zone prima dell’alfa-

La ricerca, quindi, doveva approfondire lo studio di betizzazione generalizzata.

queste aree in quanto sia il Ministero per i Beni e le At- Gli studenti proseguono in questa attività di ricer-

tività Culturali che il Commissario Delegato per il recu- ca e di elaborazione e proposta che vedrà il suo compi-

pero del patrimonio culturale danneggiato dal terremo- mento nel giugno del 2000.

to non potevano ignorare l’esigenza di approfondire la Un’altra importante considerazione sulle possibili li-

conoscenza al fine di utilizzarla proficuamente per il lo- nee di ricerca e di valorizzazione del “bene paesaggio” si

ro recupero. Per ovvi motivi di urgenza e di oneri sop- può trarre dagli studi intrapresi dall’Arch. Maurano per il

portabili da un ufficio provvisorio come quello del Com- Parco dell’Etna e per quello del Cilento sulle interrelazio-

missario ci si è concentrati su due aree campione scelte ni fra millenaria presenza umana, la sua grande mobilità

all’interno dell’area terremotata: la frazione di Monte- e quindi la possibilità di esportazione e scambio di tecni-

santo di Sellano e quella di Roccanolfi di Preci, la secon- che, credenze e modalità di trasformazione dei territori

da all’interno del Parco Nazionale dei Sibillini e la prima elaborando specifici linguaggi conformativi del paesaggio.

in una zona limitrofa. Da un preventivo esame dei costi La ricerca storico-culturale, portata avanti dall’ar-

per il recupero degli immobili danneggiati si è constata- chitetto si lega all’analisi dei diversi ambienti, da quelli

to come, a fronte di una presenza umana stabile di po- più singolari a quelli più facilmente identificabili, come

che unità, gli oneri relativi fossero assai rilevanti e quin- quelli terrazzati delle zone collinari, tipici di tutte le cul-

di il recupero di tali insediamenti trovava la sua unica giu- ture contadine che hanno operato su siti declivi per

stificazione nelle necessità culturali e di salvaguardia am- renderli adatti all’utilizzo agricolo. 157

L’architetto constata come interi territori appaiano se “antropizzate”, riconvertite e segnate da luoghi di cul-

sapientemente disegnati e ristrutturati dall’uomo con to e percorse da superstiziose credenze, i centri urbani ru-

un lavoro durissimo e continuato nel tempo che, pre- rali, cerniere strategiche e “nicchie” di particolari attività

supponendo la conoscenza profonda dei singoli sistemi sociali, gli insediamenti sparsi, veri e propri sistemi au-

naturali e del loro funzionamento, testimonia la possibi- tosufficienti, ecc. Questi paesaggi culturali, insieme, rap-

lità di interventi di antropizzazione eco-compatibili pur presentano gli elementi costitutivi di un unicum le cui

nella loro radicalità, a condizione che la collettività uma- parti sono definite e distribuite secondo regole antiche

na rispetti le leggi e le regole del corpo-territorio di quel- e sperimentate, attente al tipo e all’uso o non uso dei

la Grande Madre disponibile a farsi modificare per pro- suoli, alle condizioni geologiche, alla conservazione del-

durre quanto a lei richiesto solo in cambio di rispetto ed le specie meglio adattate ai terreni e al clima, alla irregi-

attenzioni costanti. mentazione e al non spreco delle acque, all’attenzione

La ricerca di questi rapporti fra uomo e specifico sito e alla precauzione per gli effetti degli eventi meteorolo-

ambientale può riallacciare quei legami storici e culturali gici; regole antiche, sperimentate e comuni elaborate, af-

troncati dall’avvento dell’industrializzazione e meccanizza- finché il sistema territoriale complessivo possa essere

zione selvagge con la loro illusoria possibilità di trasforma- equilibrato, funzionare al meglio e garantire al meglio chi

zione radicale degli ambienti ad uso esclusivo della comu- ci vive, in una realtà inscindibile di ambiente, tradizione,

nità antropica e senza una valutazione delle conseguenze cultura, religiosità, produttività. In quella realtà millena-

secondarie della scomparsa del patrimonio di biodiversità ria di conservazione e sviluppo che ha plasmato e carat-

che aveva caratterizzato le singole aree geografiche. terizzato i nostri territori, i nostri paesaggi culturali.”

Dagli studi effettuati emerge come: “l’appropria- Queste ricerche possono poi essere fonte di scelte

zione dei territori collinari, ad esempio, che pure è fun- metodologiche di intervento per il loro recupero che

zione di esigenze variabili delle comunità residenti (so- consentano di avvicinarsi con umiltà e conoscenza del-

pravvivenza, contingenze storiche, geografiche ed eco- la complessità strutturale di questi siti, evitando inter-

nomiche più o meno complesse), si fonda sulle poten- venti che possano in qualche modo comprometterne la

zialità e caratteristiche intrinseche del versante prescel- corretta conservazione.

to per il terrazzamento. È la natura del luogo (microcli- È necessario ricordare che spesso interventi anche

ma, qualità dei terreni, rete idrografica, ecc.) a deter- di natura diversa possono incidere sulla conservazione

minare non solo il tipo e le modalità del terrazzamento, del paesaggio ed anche sulla salvaguardia degli uomini

la posizione di cisterne, accessi e costruzioni, ma anche che risiedono in determinate aree, numerosi sono gli

la scelta dei cultivar da impiantare, che vengono sele- esempi di scelte errate nella realizzazione di infrastrut-

zionati con criteri sperimentali attentissimi agli equilibri ture che hanno provocato più danni che benefici: per ci-

ecologici dell’area, a quelli statici dei muri ed alla ge- tarne una fuori dal territorio nazionale, basti ricordare

stione e funzionalità del versante. I paesaggi terrazzati la realizzazione di una strada di fondovalle nella catena

riproducono così artificialmente l’assetto del sistema dell’Atlante in Marocco, più precisamente nella vallata

naturale di partenza, riproponendosi come organismi vi- dell’Urika, la cui conseguenza immediata è stata una ra-

venti in cui è richiesto ad ogni componente la collabo- pida urbanizzazione delle aree adiacenti con lo sposta-

razione, l’integrazione, la piena assolvenza alle proprie mento dei vecchi abitati in quota nelle nuove aree di

funzioni, pena la perdita dell’equilibrio dinamico che fondovalle, un tempo destinate ad usi esclusivamente

contraddistingue l’intero sistema e la sua rovina. Alla agricoli. Un’analisi storica dello sviluppo delle comunità

conservazione di questo equilibrio sono spesso legati an- umane nell’area avrebbe evidenziato come la scelta di

che i rituali dedicati a Demetra o elementi di religiosità costruire in quota fosse frutto, non solo di necessità di-

o credenza contadina volti all’organizzazione ed al man- fensive e di economizzazione delle scarse aree agricole

tenimento di usi e doveri sociali relativi. In realtà, l’esi- disponibili, ma anche di difesa dalle piene improvvise del

stenza di un processo divino che lega l’uomo alla terra fiume di fondovalle soggetto ad un regime torrentizio

e la partecipazione ad esso dell’individuo, del contadi- estremamente variabile. Questa considerazione avrebbe

no, rispondono alla necessità che questi sia consapevo- sconsigliato di realizzare le opere nel modo in cui sono

le e responsabile dell’importanza e del valore “sacro” del state effettivamente eseguite e che la piena del 1997 ha

suo ruolo, del suo lavoro indispensabile a pulire i muri, distrutto con la perdita di numerose vite umane.

a drenare e conservare le acque, a mantenere attivo, vi- Questo tipo di ricerca della matrice antica dell’an-

tale, sicuro e produttivo il sistema collinare. tropizzazione delle singole aree, del suo legame con

Ma anche il sistema terrazzato non è che parte di un l’immaginario tradizionale, le credenze religiose e le at-

sistema territoriale più ampio, ed esso interagisce con al- tività di sfruttamento dei diversi ambienti, può rappre-

tri tipi di paesaggi culturali, che usa e dai quali viene usa- sentare la realtà del nostro patrimonio secondo un an-

to, garantendo equilibrio all’intera struttura di riferi- golo visuale non usuale e foriero di metodologie di con-

mento: il sistema delle foreste, il più delle volte anch’es- servazione nuove ed efficaci.

158

Salvatore Mastruzzi

Direttore Generale per i Beni Ambientali e Paesaggistici, Ministero per i Beni e le Attività Culturali

Acquisire risorse per interventi di restauro del paesaggio

La tutela del paesaggio, inteso in un’accezione più Ciò significa naturalmente disponibilità di risorse

ampia rispetto a quella di “aspetto visibile della struttura che attualmente non ci sono, né nel bilancio dell’Am-

fisica del territorio”, rientra nel più vasto tema dell’uso ministrazione centrale, né nei bilanci degli Enti delega-

di risorse scarse in un sistema complesso e dinamico; per ti alla tutela paesaggistica.

esso non si può parlare di conservazione dello status quo La costruzione di un credibile piano finanziario,

ma di valutazione delle trasformazioni compatibili con che non sia incompatibile con gli attuali indirizzi di po-

la conservazione dei valori esplicitati dalla collettività, litica economica, passa attraverso alcune prioritarie ac-

della quale costituiscono il patrimonio. La trasmissibilità quisizioni concettuali.

dei valori alle generazioni future segna il limite dello svi- 1. Attribuzione di Valori diversi a paesaggi diversi,

luppo sostenibile (sviluppo che soddisfa i bisogni e le quindi “dichiarare” l’interesse pubblico alla con-

aspirazioni della presente generazione senza compro- servazione di quei valori: è questa la sostanza dei

mettere la possibilità per le future generazioni di soddi- vincoli paesistici e, comunque se ne voglia modifi-

sfare i propri bisogni). care la gestione e la stessa impostazione giuridica,

Finora la gestione della tutela, giuridicamente de- non si può negare che il vincolo oggi rappresenta

rivata da un’idea di paesaggio ereditata dal pensiero la difesa temporanea dei suddetti valori, “in atte-

idealistico-crociano, è stata essenzialmente, se non sa che la pianificazione consenta di articolare le

esclusivamente, conservazione dello status quo. Appli- politiche, sia attive che passive, di tutela” (Salzano).

cata ad una risorsa allocata sul territorio, quindi sulla ba- 2. L’uso del suolo, in contesti paesaggistici di pregio,

se fisica di ogni attività umana, naturalmente dinamica, quindi vincolati, consente la formazione di una sor-

la tutela si è tradotta in non uso. ta di “rendita posizionale” concettualmente ana-

Ma la tutela del paesaggio sul territorio non può es- loga a quella che si gode da chi detiene il diritto di

sere solo vincolistica e punitiva: pianificare, dettare nor- proprietà o di uso in contesti urbani di pregio.

me, imporre vincoli, negare o assentire autorizzazioni. 3. Tale “rendita” è di difficile quantificazione, perché

La risorsa “paesaggio”‘ è tra le poche capaci di ri- riferita a beni immateriali, come sono quelli pae-

dare identità e qualità ad una vita e ad uno spazio sem- saggistici. Essa si riferisce a chiunque usi il suolo, sia

pre più soffocati dalla standardizzazione ma anche dal- esso privato cittadino sia istituzione o ente pubbli-

l’antropizzazione selvaggia. Solo intervenendo su aree co.

estese vi è residua possibilità di salvare sia i beni cultu- Fatte queste premesse, si ritiene che la collettività,

rali che il paesaggio nella sua interezza, nei suoi aspet- cui appartiene nella sua globalità il bene paesaggistico,

ti emergenti e nella sua qualità diffusa, in quella qualità dovrebbe intercettare una parte, sia pur minima, dei

che fa definire il Bel Paese un museo all’aperto. benefici (anche se non sempre monetizzabili) derivanti

Per difendere tale risorsa, per valorizzarla utiliz- a chi usa il suolo dal fatto che il contesto paesaggistico

zandola senza consumarla, non bastano gli interventi è vincolato, quindi di particolare valore, ma in cui però

autoritativi. Occorre una capacità propositiva nuova, è anche giuridicamente riconosciuto un interesse pub-

iniziative coraggiose che pongano il problema del re- blico.

stauro del paesaggio in termini non subalterni rispetto Le risorse in tal modo acquisite dovrebbero costi-

a quello monumentale. tuire un Fondo Unico per il Restauro del Paesaggio, cui

Interventi esemplari, che indichino una precisa vo- attingere per gli interventi di riqualificazione e restauro

lontà di politica culturale, ma che segnino anche l’inizio necessari a trasformare la tutela passiva e denegante in

di una tutela attiva diffusa a tutte le scale. tutela attiva e valorizzazione del bene. 159

Ovviamente la strumentazione giuridica da ap- finchè, nel bilancio paesaggistico complessivo di quel

prontare può essere più o meno complessa, può gra- certo ambito territoriale, vi sia una valutazione positi-

duare o meno l’incidenza del “contributo” da pagarsi da va dell’intervento.

parte di chi usa il suolo e anche il paesaggio (edilizia pri- Il contributo di cui si è parlato si pone invece ad

vata, residenziale e non, alcune opere pubbliche) e da un livello più generale, che esula dall’ambito territoriale

parte di chi usa il suolo ma non anche il paesaggio (re- su cui incide il singolo intervento. Si tratta di reinte-

ti infrastrutturali). grare in ambito nazionale, attraverso interventi di ri-

Si potrebbe parlare di 2% e 1% sul valore delle qualificazione e di restauro che in generale non ri-

opere che si vogliono realizzare. guarderanno le aree delle singole opere autorizzate, la

È necessario precisare che non si tratta di una mi- “risorsa paesaggio” nella sua globalità. Si potrebbe af-

sura di compensazione riferita al singolo intervento. fermare, con evidente traslazione concettuale dal-

Infatti ogni intervento, per poter essere realizzato in l’ambito dei beni culturali, che si vuole mantenere inal-

contesto vincolato, deve comunque contenere in sé terato il patrimonio paesaggistico nel suo complesso,

quelle caratteristiche, originarie o derivate da prescri- anzi, se possibile, che se ne vuole accrescere il valore

zioni e limitazioni, che lo fanno giudicare “compatibi- patrimoniale.

le” con il contesto stesso. Le stesse misure compensa- Da ciò la perfetta congruenza con i principi di so-

tive, che spesso accompagnano le realizzazioni delle stenibilità delle trasformazioni, da ciò la concreta at-

grandi opere, non possono essere disgiunte dalle ope- tuazione dei principi stabiliti dalla conferenza di Am-

re stesse, di cui costituiscono componente essenziale af- sterdam sullo sviluppo sostenibile (1998).

160

Patrizia Micoli

Geologo direttore coordinatore, Ministero per i Beni e le Attività Culturali

La ricerca scientifica e la geografia del paesaggio e dello sviluppo sostenibile

Il paesaggio nella geografia italiana questo, inserita da Philip L. Wagner e Marwin W. Mike-

sell insieme a quella di Max Sorre ed Albert Demangeon

Il paesaggio nella disciplina geografica costituisce nella sezione “Landscape and Ecology” della loro ras-

5

un tema centrale e una primaria fonte di conoscenza, .

segna

anche se la sua storia risulta caratterizzata da varie fa- Non tutti i maestri della geografia di questo pe-

si evolutive che gli hanno attributo, di volta in volta, im- riodo, tuttavia, hanno ritenuto di dover dedicare parti-

portanza e significati diversi. colare attenzione al tema del paesaggio nei loro “gran-

Nella prima metà del nostro secolo il paesaggio di” manuali della geografia classica; tra questi ricor-

ha avuto un ruolo centrale non solo in Italia ma anche diamo Roberto Almagià (1961) ed Elio Migliorini (1953);

presso le scuole russe, tedesche, francesi, imponen- il termine paesaggio ricorre invece nel poderoso ma-

dosi come concetto oggettivo che fa riferimento agli nuale di Osvaldo Baldacci (1972), anche se riferito so-

elementi naturali e umani e alle loro relazioni sul ter- prattutto al paesaggio agrario o considerato quale ri-

6

ritorio. sultato di un determinato processo morfogenetico .

Tra i maestri della disciplina che hanno gettato le Più di recente Costantino Caldo accenna ad una

basi della tradizione geografica italiana il primo ad af- “geografia del paesaggio sviluppatasi fra le due guer-

frontare il tema del paesaggio è Antonio Renato Toniolo re” (1979) e Piero Dagradi introduce il concetto di pae-

1 , il quale distingue tra Naturlandschaft

(Toniolo, 1954) saggio agrario come spazio connotato dalle tecniche

e Kulturlandschaft, il primo definito naturale, astratto, agricole (1982), in sintonia con la concezione di Paul

7

spazioso e vario, primitivo, zoologico e biologico; il se- Claval (1983) .

condo è invece il paesaggio umano, detto anche geo- Un ulteriore approfondimento degli studi analitici

grafico, ma anche politico, biologico, artificiale, che si sul paesaggio permette di giungere al saggio critico di

8

configura, per esempio, attraverso un’attività minera- Franco Farinelli (1980) e alla “profonda traccia” di

9

ria, agricola, industriale, proponendo una sorta di pae- Adalberto Vallega (1978, 1985) , in parte fatta propria

saggificazione dell’intera geografia, tentativo intrapre- anche da Maria Chiara Zerbi, più avanti citata.

so anche da Umberto Toschi il quale, fin dal 1949, de- La metodologia di indagine geografica si sostanzia

finì la geografia come la scienza che studia gli insiemi, in una “descrizione esplicativa” che muove dall’osser-

asserendo che il primo insieme è il paesaggio e che la vabile e si spinge nella ricerca delle cause che hanno

geografia, quella vera, è la scienza del primo insieme concorso a determinare quel particolare paesaggio. Per

2

fondamentale che è il paesaggio (Toschi, 1962) . portare a termine questo livello di analisi sono affian-

Dello stesso periodo è l’opera di Renato Biasutti il cate all’osservazione fonti storiche e statistiche le qua-

quale fa propria una posizione fisicalista, che conside- li consentono di effettuare il passaggio dalle strutture

ra il paesaggio naturale come prodotto della natura, ca- osservabili ai processi che queste sottendono (Zerbi,

10

ratterizzato esclusivamente dai suoi aspetti fisici (Bia- . Un percorso praticabile grazie alla par-

1993, 1994)

3

sutti, 1962) . ticolare attenzione dedicata alla problematica degli in-

Promotore della teoria possibilista del paesaggio dicatori ambientali, al ruolo che essi esplicano nella ri-

umanizzato è Aldo Sestini (Sestini, 1947a, 1947b, cerca geografica, alla loro natura, ai tipi multiformi, la

4

1963) sostenitore del paesaggio antropogeografico; la cui centralità nelle diverse fasi della ricerca geografica

è ormai da tempo posta in particolare evidenza (Corna

sua opera, Le fasi regressive dello sviluppo del paesag- 11

Pellegrini, 1986 e Zerbi, 1987) .

gio antropogeografico, fu subito apprezzata e, per 161

grafica, e la comprensione del mondo in modo sinte-

Già alla fine degli anni ‘60 e soprattutto nel corso tico, olistico.

degli anni ‘70 si profila l’emergere della questione am-

bientale poiché diventano sempre più evidenti i limiti

dello sviluppo intensivo e indiscriminato, perseguito Una varietà concettuale di paesaggio

negli anni della ripresa economica e sociale del dopo- nella legge 431/85

guerra. In corrispondenza di tali ritmi di crescita si re-

gistrano parallele espansioni delle attività che interes- A distanza di quindici anni circa dalla sua emana-

sano il territorio, quasi sempre incontrollate, come se lo zione, la legge 431/85 richiede alcune riflessioni sulle

spazio costituisca una risorsa fungibile o rigenerabile

12 importanti novità introdotte, sulle molte luci e poche

(Micoli, 1992) . Si consolida, in quegli anni, il princi- ombre dei suoi effetti.

pio secondo il quale l’Homo oeconomicus non può es- Il merito più grande che da più parti le viene rico-

sere il soggetto passivo e irriflessivo di processi decisi al nosciuto è quello di aver ricongiunto nel paesaggio

di fuori delle parti, in ambiti ristretti e incontrollati. Nel- l’ambiente e l’urbanistica, poiché attraverso i suoi det-

la valutazione di cosa, come e quando produrre co- tami la tutela ambientale è divenuta parte integrante

mincia a ricollocarsi la stima prioritaria delle finalità dei problemi di rilevanza urbanistica, territoriale, so-

“complessive” del lavoro, dell’imprenditoria, degli in- cioeconomica e culturale, entrando a connotare obbli-

terventi sul territorio, delle iniziative finanziarie, tecni-

13 15

gatoriamente la pianificazione

che e amministrative (Paratore, 1988) . Solo con la .

legge 431/85, sulla quale torneremo più avanti, si po- Per questo motivo la legge, come è facile com-

trà parlare di svolta ambientalista nell’urbanistica ita- prendere, ha rivelato subito un aspetto dirompente

liana; con essa la ricongiunzione tra paesaggio, am- ed un significato provocatorio, anche se positivo, dal

biente e urbanistica compie un sicuro passo avanti: in- momento che il suo dettato invita a “ripartire dal-

fatti, la tutela ambientale acquista piena rilevanza ur- l’ambiente” per progettare città e territorio, puntando

banistica, territoriale e socioeconomica, entrando a al miglioramento della qualità della vita con rinnova-

connotare obbligatoriamente la pianificazione (Gam- to vigore a motivo della solida e ampia legittimazione

14 .

bino, 1989) giuridica dei vincoli ambientali e del crescente con-

C’è da registrare, tuttavia, che in Italia, a partire da- senso accordato dall’opinione pubblica alle “ragioni

gli anni ‘60, la ricerca geografica tende a ridimensionare dell’ambiente”.

l’approccio al paesaggio come fonte informativa poiché La legge Galasso, inoltre, conferisce effettiva riva-

sostituisce lo studio delle relazioni verticali intercorren- lorizzazione del Piano come strumento deputato a mo-

ti tra l’uomo e l’ambiente, di cui il paesaggio costitui- tivare, differenziare e giustificare le scelte di tutela e ra-

sce una sorta di interfaccia, con lo studio delle relazio- zionalità distributiva negli interventi sull’ambiente e sul

ni orizzontali generate da flussi di persone, di merci, di paesaggio.

capitali, di informazione tra aree differenti, relazioni Come diretta conseguenza di questo cambiamen-

non sempre di facile percezione attraverso il paesaggio. to, si viene determinando anche una diversa attribu-

Recentemente, almeno negli ultimi quindici, ven- zione delle responsabilità tecniche e scientifiche di

ti anni, il paesaggio è tornato in auge, anche se non più quanti sono deputati ad intervenire nel governo del-

come fonte di conoscenza, ma con nuove connotazio- l’ambiente; responsabilità che non ricadono più esclu-

ni: quella percettiva, che individua in esso l’aspetto vi- sivamente sull’urbanista e sull’architetto, ma vengono

sibile dell’ambiente, oggetto di fruizione individuale e condivise dalle altre figure professionali che partecipa-

sociale, e quella ecologica, in base alla quale è auspi- no alla stesura dei Piani stessi, quali naturalisti, geolo-

cabile una sorta di pianificazione che sia il risultato di gi, geografi, agronomi, forestali ecc.

una cooperazione dell’uomo con il mondo ecologico. C’è da rilevare, tuttavia, come la mancata defini-

Si tratta, in sostanza, dell’utilizzo dello spazio secondo zione del concetto di paesaggio da parte della legge

16

le attitudini proprie dell’ambiente, evidenziate attra- , abbia la-

431, per questo precocemente contestata

verso una cartografia tematica il più possibile ampia e sciato spazio alle più diverse interpretazioni, alimen-

della adozione di una connotazione rispettosa della or- tando una sorta di confusione. In generale, l’analisi

ganizzazione biologica del paesaggio, che viene ad as- delle relazioni e dei documenti programmatici che ac-

sumere la valenza di un sistema di ecosistemi. compagnano i Piani fa registrare una presa di distanza

Ci riferiamo a una serie di analisi diverse e, talo- dalle concezioni estetizzanti, dal vedutismo che aveva

ra, contrastanti, che la Zerbi ha saputo sistemare in una caratterizzato il precedente concetto di paesaggio, le-

sorta di teoria del paesaggio arricchita, ne Il paesaggio gandolo a quello di un godimento esteriore destinato

tra ricerca e progetto, di fermenti diversi che si pon- a pochi amanti del bello.

gono come obiettivo comune il superamento del dua- In particolare, la legge Galasso, non definendo in

lismo cartesiano, sempre presente nella disciplina geo- modo chiaro e preciso l’oggetto dei Piani, genera una

162 19

grande confusione, anche lessicale, che prende il so- 1986) . Dall’altra, la tutela o la valorizzazione del

pravvento anche nelle componenti analitiche dei pia- paesaggio nella pianificazione contemporanea diven-

ni, sia quelle che riguardano le “cose”, sia quelle che tano momenti strettamente correlati alla crisi dell’o-

riguardano i “costrutti”, come ambiente, paesaggio, dierno ordine urbano e alla ricerca di identità e di spe-

territorio, patrimonio culturale. Tutto ciò, emerso in fa- cificità, che sembra imporsi di fronte alla uniforma-

se di applicazione della legge, non costituisce altro zione e banalizzazione dello spazio e alla globalizza-

20

che la punta di un iceberg che tradisce la reale inade- zione dei processi urbani (Mazza e All., 1988) nel vil-

guata maturazione della nuova concezione dell’am- laggio globale.

biente e del paesaggio, non solo nel sapere comune, È per questi motivi, infatti, che sembra prendere

ma anche nel sapere scientifico delle discipline inte- forma a scala internazionale, travalicando le vecchie

ressate. economie di prossimità, l’individuazione di quadri am-

In questo quadro, si vengono affermando due ten- bientali specificamente connotati; un modo, questo, per

denze contrapposte; una considera il paesaggio come affermare e rivendicare la propria identità, il ruolo spe-

un “bene” di particolare valore e, per questo, identifi- cifico nella rete delle relazioni economiche, sociali e

cabile e vincolabile come risorsa rara, unica o scarsa che culturali.

deve essere tutelata e valorizzata; l’altra tende a “dis-

solvere” tale concetto in quello di territorio, identifi-

cando nel paesaggio essenzialmente il divenire e, per Il bene culturale “paesaggio” nella politica italiana

così dire, il conformarsi di una certa società in un cer-

to territorio, che nient’altro esprime se non i valori del La Conferenza delle Nazioni Unite sull’Ambiente e

paese reale. lo Sviluppo, tenuta a Rio nel 1992, ha impresso una

La nozione di “paesaggio edificato”, proposta fin svolta storica alla geopolitica mondiale, una svolta de-

dal 1845 dal Cattaneo, il concetto di “abitare” svilup- stinata ad incidere profondamente anche nella cultura

pato da Haidegger (1976), le più recenti delucidazioni del paesaggio del nostro Pianeta.

del Gambi (1986) sul paesaggio che “nasce entro e dal In tale sede, infatti, è stato distinto di netto il con-

territorio”, costituiscono riferimenti autorevoli a favo- cetto della crescita da quello dello sviluppo del piane-

re di quest’ultima posizione, peraltro condivisa da chi ta Terra; da quel momento si è convenzionalmente sta-

scrive, la quale, in generale, sembra godere di maggior bilito che il primo sta ad indicare un accrescimento non

17 .

favore necessariamente dai risvolti positivi mentre il secondo

Questi concetti, naturalmente, prendono forma e implica una espansione o realizzazione di potenzialità,

si consolidano soprattutto a livello teorico, poiché nel- il conseguimento graduale di uno stato più completo,

le pratiche sociali e nelle scelte operate per il governo comunque migliore, che implichi anche l’idea di una

del territorio non sempre si riflette questa nuova posi- “crescita” qualitativa; si è determinata, insomma, una

zione non facile da realizzarsi a motivo delle spesso di- biforcazione culturale estrinsecantesi appunto in due

vergenti esigenze della tutela, da un lato, e dello svi- modi diversi di intendere lo sviluppo.

luppo, dall’altro. Fino a quel momento, infatti, vigeva una posizio-

Tale mancata definizione, tuttavia, non sminuisce ne convenzionale secondo la quale sviluppo e crescita

l’importanza delle innovazioni introdotte con l’appli- economica coincidevano ed entrambi erano oggetto di

cazione della legge 431/85 né sminuisce il merito di indagine attraverso l’analisi dei tassi di aumento del-

aver riconosciuto al paesaggio un valore autonomo, di l’occupazione, del prodotto nazionale lordo e del pro-

aver allargato i vincoli espressi dai Piani ad un maggior dotto lordo pro-capite, mentre il rapporto tra compor-

numero di categorie di beni, di aver promosso la tute- tamento sociale e ambiente costituiva solo una “ester-

la delle risorse primarie, quali suolo e acque, per cui il nalità” rispetto al sistema economico.

paesaggio sembra essere assimilabile alla somma delle A partire da tale data si è affermata con prepo-

risorse da tutelare. tenza la nuova posizione che non identifica necessa-

Aspetti, questi, che possono condurre ad una sot- riamente lo sviluppo con la crescita, che include l’am-

tovalutazione del ruolo simbolico-rappresentativo del biente nelle internalità del sistema economico, che

paesaggio, dal momento che non si comprende bene comporta un miglioramento della qualità della vita,

in che cosa lo stesso differisca dalla somma delle sue del paesaggio, del patrimonio culturale, che implica

18 . Al riguardo, è utile riflet-

risorse (Gottmann, 1985) l’affermazione di valori che riguardano la società e la

tere su come da una parte il riconoscimento dei par- natura.

chi e delle grandi aree naturali si propone come “me- Questa nuova consapevolezza risulta tanto più ri-

tafora del nostro rapporto con la natura, come traccia levante a motivo della consistenza del patrimonio cul-

su cui ricostruire il nostro atteggiamento nei confron- turale del nostro Paese; c’è da rilevare, infatti, che i no-

ti delle risorse e dei processi naturali” (Gambino, stri beni culturali e ambientali costituiscono una risor-

163

sa tale da rappresentare l’elemento portante di un La geografia della regione coincide

21

mondo fondato sulla sostenibilità ; tutto ciò viene con la geografia del paesaggio

riaffermato con forza dalla concettualizzazione se-

condo la quale il paesaggio viene letto come l’insieme Il concetto di paesaggio e sviluppo sostenibile non

non scomponibile del substrato naturale e del patri- può essere scisso dal concetto di regione e sviluppo so-

monio storico, archeologico, artistico, etnografico: stenibile; non è un caso che esponenti di rilievo della

una sorta di palinsesto naturale in cui si iscrivono i se- disciplina geografica, come ad esempio, Max Sorre so-

22

gni dell’uomo . stenessero che regione e paesaggio costituiscono due

entità che possono coincidere.

Se ripercorriamo brevemente la storia della regio-

1948 ne, dobbiamo sottolineare come nel XIX secolo questa

Costituzione

L. n.1089/39 su art. 9 - Tutela del 1967

tutela delle Òcose di viene identificata in una struttura costituita dall’am-

paesaggio = uno dei Commissione Franceschini

interesse artistico e compiti fondamentali per tutela e valorizzazione

storicoÓ biente fisico che genera una funzione e, appunto, da

della Repubblica del patrimonio storico,

archeologico, artistico

L. n.1497/39 su questo connubio nasce la regione. Successivamente,

e del paesaggio

tutela delle Òbellezze

naturali e panoramicheÓ nello stesso secolo, la stessa viene assimilata ad un’as-

sociazione di elementi fisici e culturali che costituisco-

BENI no una struttura soggetta ad evoluzione nel tempo.

CULTURALI Nella seconda metà del secolo XX (1950-1980) si

(Conv. LÕAia - 1954)

1975 afferma una concezione strutturalista che ha come

Istituzione del 1986

Ministero per i presupposto la regione funzionale costituita da una

Istituzione

Beni Culturali Ministero Ambiente struttura e da una funzione in continua evoluzione:

e Ambientali L. n.431/85 queste ultime due voci si ritiene costituiscano due

Legge Galasso aspetti inscindibili della realtà; mentre struttura e fun-

zione rispondono alla logica della meccanica raziona-

Fig. 1. Importanti tappe di sviluppo del concetto di beni culturali le, la struttura in evoluzione segue le regole della ter-

modinamica.

Una gestione sostenibile dei beni culturali e am- Nel complesso, la concezione strutturalista della re-

23

bientali , tuttavia, non si esaurisce in un’opera di ri- gione si sostanzia nel paradigma del funzionalismo,

cognizione e catalogazione, in una tutela, ripristino e per cui si può individuare un magnete (città, porto,

valorizzazione capita e attuata da una élite di speciali- un’industria, un nodo di traffico) che ha un suo cam-

sti, ma costituisce un evento di portata assai più ampia, po di forza, cioè un territorio di gravitazione.

che deve dilatarsi e includere altri momenti, preceden- Le attività economiche esercitate dal magnete e

ti e successivi, quanti sono necessari alla fondazione di dal suo intorno costituiscono le funzioni della strut-

una cultura allargata, premessa indispensabile per una tura e il loro sviluppo nel tempo determina l’evolu-

fruizione sociale piena e consapevole (fig. 1). zione della regione, la quale può essere studiata e co-

Si tratta di una “cultura” diversa che deve diven- nosciuta attraverso i livelli di analisi diacronico e sin-

tare patrimonio della collettività non meno che degli cronico.

operatori del settore e che si concretizza nel giusto In questo contesto assumono valore di parole chia-

equilibrio tra esigenze della tutela e della fruizione, fra ve la centralità, la coesione, la gerarchia, l’area di gra-

le istanze della conservazione, della valorizzazione e del vitazione determinata dal dominio di un elemento cen-

riuso, mettendo nel debito conto la funzione strategi- trale; l’insieme dei concetti suesposti permette di deli-

ca che tali beni possono giocare nei processi di riorga- neare i tratti di una regione funzionale di tipo polariz-

nizzazione territoriale, in quanto potenziali perni di zato, un’area organica, organizzativa, nodale e, dun-

sviluppo economico e socio-culturale a patto di essere que, gravitazionale dotata di una struttura che può

coinvolti da un management creativo e lungimirante essere descritta attraverso le funzioni che esplica, in

24

(Grosso 1996a, 1996b, Mautone,1994) . particolare attraverso le attività economiche.

Un ruolo importante nella prospettiva di questa Per comprendere quale tipo di paesaggio esprima

convinzione gioca il senso dell’appartenenza al pro- questa tipologia di assetto territoriale è opportuno fa-

prio ambiente di vita, al proprio habitat, nell’accezio- re riferimento alla teoria delle località centrali del Ch-

26

ne più feconda del termine, un sentimento che op- . Lo studioso tedesco conferì spessore

ristaller (1980)

portunamente stimolato e arricchito può condurre a su- concettuale e ricchezza metodologica alla regione gra-

perare i confini del “particolare” per una identità ca- zie alla sua teoria basata su un campo di forza, costi-

ratterizzata da orizzonti sempre più ampi che si allar- tuito appunto dalla località centrale che può sostan-

25

gano a comprendere l’intero Pianeta , pur non com- ziarsi in vario modo; un esempio può essere quello di

portando detrimento alcuno alla dimensione locale. un polo industriale che viene ad assumere una “cen-

164 saggio umano”: 1. Regioni prive di abitanti,…10. Re-

tralità” che è funzionale, e non necessariamente to- gioni industriali e minerarie.

pografica. Nel tempo si è consolidato lo stretto legame esi-

Il concetto di regione funzionale, tuttavia, implica stente tra regione e paesaggio; con i P.T.P. (Piani Terri-

una forma di riduzionismo poiché, basandosi su strut- toriali Paesistici) il legame è divenuto ancora più stret-

tura e funzione, manifesta una sostanziale assenza di to poiché il paesaggio subisce un sostanziale cambia-

attenzione per le relazioni che si instaurano tra comu- mento concettuale e diventa progetto, anticipando di

nità e ambiente. È dunque una concezione che si svi- qualche anno l’avvio della nuova cultura, consapevole

luppa sulle coordinate orizzontali costituite dalla distri- della necessità dello sviluppo sostenibile per la tutela del

buzione delle funzioni sul territorio e non su quelle Pianeta.

verticali intercorrenti tra comunità e ambiente e che fa Abbiamo già avuto modo di accennare come l’ap-

proprie come idee trainanti la localizzazione, la diffu- proccio al paesaggio diventi prepotentemente opera-

sione e la “crescita”. tivo, richiedendo l’intervento di varie professionalità

Una regione diversa da quella indicata dal Toschi che concorrano alla realizzazione del progetto e, in

come tratto della superficie terrestre individuata e dif- particolare, ponendosi in stretto collegamento con le

ferenziata per i suoi caratteri, soprattutto per quelli del 28

modalità operative del lavoro empirico del geografo

proprio paesaggio; una regione che negli anni ‘60 an- ,

cora si sostanziava in un insieme di strutture disaggre- nonostante la sussistenza di diverse concettualizza-

gate, mentre si cominciava a concepire la realtà in ter- zioni determinate dall’indirizzo teorico metodologico

mini di complessità. seguito.

La vera confutazione di questa teoria si avrà solo Piace richiamare ancora una volta Dematteis per il-

negli anni ‘70 quando la presa di coscienza dello svi- lustrare il percorso che, ad avviso di chi scrive, prelude

luppo vorticoso delle città suggerirà di proporre come all’orientamento verso la complessità e, dunque, verso

prioritaria la questione ambientale, sancita nella Con- la consapevolezza della necessità di perseguire lo svi-

ferenza delle Nazioni Unite sull’ambiente umano (Stoc- luppo sostenibile. Lungo questo percorso si affermano

colma, 72). due tendenze fondamentali, che si differenziano per

Ad essa si deve il merito di aver introdotto uffi- processi logici inversi.

cialmente la variabile ambiente nelle politiche di ge- Il “paesaggio simbolo”, un insieme di segni da in-

stione del territorio, di aver considerato la città e l’in- terpretare, offre un’immagine che costituisce l’inizio

dustria come luoghi della possibile compromissione di un percorso conoscitivo, individuale o collettivo,

ambientale e, di conseguenza, di aver indicato la ne- che può condurre alla conoscenza, esplicitando i si-

cessità di affrontare la questione ambientale su scala re- gnificati evocati da quella immagine iniziale e già im-

27

gionale (Mura 1996) . pliciti in essa.

Di contro alla crescita economica ad ogni costo co- Un paesaggio inteso, dunque, come metafora eu-

29

mincia ad affermarsi il ruolo di rilievo della tecnologia, , come punto d’arrivo privilegia-

ristica o pedagogica

attraverso i sistemi informativi di riferimento, e di una to, anche se soggettivo, della conoscenza scientifica

cultura consapevole dei limiti dello sviluppo e partico- della Terra nei suoi rapporti con l’uomo; concezione che

larmente attenta alla questione ambientale, alla qualità si è affermata a motivo di un rinnovato interesse per la

della vita, alla tutela del patrimonio culturale. problematica della percezione e della rappresentazione

La regione, pertanto, comincia a non essere più geografica, che ha riportato in auge il soggetto che per-

identificata in un tratto di territorio omogeneo in base cepisce o osserva il paesaggio, prendendo le mosse

a una o più caratteristiche (funzioni) che lo differen- dall’esperienza percettiva per seguire diversi iter fina-

ziano dal territorio esterno, ma in un “organismo”, lizzati a spiegazioni causali dei comportamenti e delle

cioè in uno spazio che si caratterizza, rispetto all’ester- azioni verso il mondo esterno o all’esplorazione delle re-

30

no, per una coesione finalizzata al raggiungimento di lazioni “interne” soggettive e intersoggettive .

un obiettivo, alla realizzazione di un progetto. Il “paesaggio modello”, costruzione razionale

esplicativa di realtà esterne, può essere studiato attra-

verso uno schema di relazioni spazio-temporali, atto a

I presupposti della geografia del paesaggio spiegare le forme sensibili di quella porzione di territo-

dello sviluppo sostenibile rio, oppure di tipi di forme che si ripetono con caratteri

simili in aree diverse, con un percorso logico che indi-

Una forma di identificazione della regione con il vidua nel riconoscimento il punto di arrivo del proces-

paesaggio, a nostro avviso, può essere rintracciata già so conoscitivo, al quale si può arrivare sintetizzando, in

in alcune opere della geografia classica e può essere una costruzione razionale e oggettiva, elementi e rela-

considerata implicita nell’opera stessa del Biasutti che zioni già note in astratto.

ne Il paesaggio terrestre distingue dieci tipi di “pae- È interessante, in questo contesto, riproporre il

165

contenuti della conoscenza quanto dell’azione; mo-

SOGGETTO difica, invece, l’asse orizzontale indicando nel sim-

rapporti interni: bolo il corrispondente prodotto progettuale della pia-

rapporti fra soggetti:

paesaggio come paesaggio come prodotto nificazione “debole” e nel modello quello della pro-

costruzione mentale storico - sociale - culturale gettazione “forte”, basata su criteri rigorosamente ra-

del soggetto - (approccio storico) zionali (fig. 3).

rappresentazione

(approccio etico) In questa ripartizione progettuale è possibile indi-

viduare nei campi SE e SO una pianificazione che si ba-

SIMBOLO MODELLO sa soprattutto sugli oggetti, sugli elementi costitutivi del

rapporti tra rapporti causali paesaggio con un approccio di tipo naturalistico, che

rappresentazioni e cose: tra cose: paesaggio valuta come prioritari i rapporti fra le cose con una me-

paesaggio come risultato come geosistema todologia strettamente razionale, basata sul calcolo, a

di tale rapporto (approccio positivistico) SE; di tipo estetico, cioè particolarmente attento non

(approccio estetico) solo agli oggetti in quanto tali ma in quanto segni, sim-

OGGETTO boli resi tali dalla nostra percezione, a SO.

da G. Dematteis, modificato Di chiara comprensione il quadrante di NE, relati-

vo all’approccio di tipo storicistico, dove importanti

Fig. 2. Componenti concettuali del paesaggio sono i soggetti e la loro storia, da ricostruire attraver-

so documenti di natura giuridica, socio-economica, ar-

percorso logico seguito dal Dematteis per delineare il tistica. Particolare attenzione deve essere riservata al

rapporto esistente tra paesaggio geografico e piani, in- quadrante di NO, anche se, forse, il più ostico per il

troducendo, accanto alla succitata bipartizione tra sim- 31 maggiormente avvezzo a proiettare studi,

geografo

bolo e modello, gli aspetti soggettivi e oggettivi della ricerche e interventi in una dimensione bimodulare, in

rappresentazione separati da assi cartesiani che ripar- quanto maturati interiormente al soggetto e proietta-

tiscono quattro quadranti (fig. 2); quello di NE è cam- ti successivamente all’esterno, sulle “cose” rappresen-

po della geografia storicistica e delle scienze sociali, tate.

quello di SE della geografia fisica e dell’approccio po- Fondamentale è, comunque, anche per la disci-

sitivistico, quello di SO della percezione dell’uomo che plina geografica questo livello di analisi, che si sostan-

tenta di collegare in qualche modo le azioni esterne con zia nella conoscenza della “natura” interna della rap-

le rappresentazioni interne; da ultimo il quadrante di presentazione, per agire avendo ben maturato le in-

NO, dove il paesaggio diventa un fatto esclusivamen- tenzioni, le modalità e le finalità dell’intervento sui

te interno, una mera costruzione mentale. soggetti che ne determinano la trasformazione.

È interessante passare da questo sintetico sche- Porsi in tale prospettiva, inoltre, aiuta a compren-

ma del paesaggio geografico alla illustrazione grafi- dere meglio come gli altri approcci conoscitivi e di azio-

ca dell’azione esercitata attraverso i piani. Per attua- ne non siano fra loro alternativi ma complementari, no-

re questo passaggio Dematteis lascia inalterato l’asse nostante ciascuno di essi risulti il più adatto in deter-

dell’oggetto/soggetto, poiché esso riguarda tanto i minati contesti.

In presenza di un fenomeno di erosione, che sia

SOGGETTO costiera, fluviale, carsica o di altra origine, il quadran-

te che ha più titolo è sicuramente quello di SE, anche

norma giuridica:

regole di coerenza se con il ricorso al settore di NE è possibile fare una ve-

agire sui rapporti

interna: rifica socio-economica e culturale, necessaria in fase

sociali tra soggetti

produzione di senso progettuale, e con l’ausilio del quadrante di SO è pos-

(es.: centro storico) sibile tenere nel debito conto anche l’attribuzione dei

PIANIFICAZIONEÓ

PIANIFICAZIONEÓ valori simbolici alla fisionomia dei luoghi.

FORTEÓ

DEBOLEÓ In questo quadro si collocano momenti conosci-

tivi e progettuali diversi, caratterizzati da numerose

progetto fisico: calcolo:

agire sui rapporti

agire sulle cose contraddizioni, che possono essere composte attra-

come segni tra cose verso due distinte scelte politiche. L’una adotta il pia-

op. cit.,

(cfr.MICOLI P., (es.: fenomeno di erosione) no suggerito da uno solo dei quadranti nel tentativo

S. Maria in Trastevere) di individuare, attraverso un campo ben delimitato,

OGGETTO

da G. Dematteis, modificato norme semplificatrici e regole assolute; l’altra ritiene

necessario il ricorso al quadrante di NO stimando in

positivo l’ampliare e il sottoporre ad analisi critica il

Fig. 3. Componenti concettuali del paesaggio nella pianifi- progetto, caratterizzato da dubbi e idee contrastanti,

cazione territoriale

166 luppo sostenibile, il supporto dei sistemi informativi

geografici.

SISTEMA SISTEMA SISTEMA

PRODUTTORE PAESAGGIO VISIBILE UTILIZZATORE

. Si tratta di uno studio pilota che potrà costituire un

3

Abiotico Ricerca, studio punto di riferimento per aprire un confronto che pro-

.

DÕIMMAGINI

culturali) ELEMENTI .

4

. . . duca un arricchimento finalizzato a migliorare ed, even-

OGGETTI 5

2 9 Fruizione,

Biotico

1

. . vendita tualmente, a completare il risultato raggiunto e ad

6 8

(Beni . estendere questa esperienza anche ad altre aree.

ZONA DI FILTRO .

7

Costruito NON PERCETTIVO Azione

RIDUCIBILITAÕ amŽnagŽment Piace concludere sottolineando che la strada in-

trapresa verso l’armonizzazione dei piani paesistici, al

fine di individuare nuove “aree sensibili” facendo te-

STUDIO AZIONE

OGGETTI soro della esperienza fin qui maturata, costituisce la

6 indiretta tramite lÕamŽnagŽment,

1 diretto del Sistema Produttore la costruzione

2 indiretto del Sistema Produttore

IMMAGINI chiave di lettura e di accesso ad una politica realmen-

7 diretta sullÕaspetto paesaggistico

3 diretto del Sistema Paesaggio Visibile 8 sul Filtro Percettivo tramite

4 del Filtro Percettivo te protesa verso la realizzazione dei paesaggi dello svi-

lÕinformazione, la legislazione

5 del Sistema Utilizzatore 9 sul Filtro Percettivo tramite le scelte,

da M.C. Zerbi, 1993, modificata luppo sostenibile, preoccupata di preservare l’integrità

i miti degli ecosistemi, di creare gestioni efficienti delle risorse

Fig. 4. Involucro concettuale geografico naturali, di garantire equità alle comunità umane, ri-

spettando in tal modo i diritti delle generazioni future.

nella convinzione di privilegiare le scelte migliori per-

ché ponderate, maturate e attuate in un quadro valu- NOTE

tativo più ampio.

In tale fase, naturalmente, il discorso meta-geo- 1 TONIOLO A. R., Compendio di geografia generale, Milano,

grafico diviene parte integrante di quello geografico. Messina, Principato, 1954 (VII edizione).

2

La riproposizione per sommi capi di queste sinte- TOSCHI U., Corso di geografia generale, Bologna, Zanichel-

li, 1962 (V edizione).

tiche ed efficaci trasposizioni grafiche della conoscen- 3 BIASUTTI R., Il paesaggio terrestre, Torino, UTET, 1962 (II edi-

za e della pianificazione del paesaggio è sembrata par- zione).

ticolarmente adatta a sostenere la tesi che individua 4 SESTINI A., Il paesaggio antropogeografico come forma di

nella legge Galasso il momento storico nel quale si af- equilibrio, in “Bollettino della Società Geografica Italiana”, Roma

1947a, pp. 1-8; Idem, Le fasi regressive nello sviluppo del paesaggio

ferma nella sostanza, in Italia, il concetto di sviluppo so- antropogeografico, in” Rivista Geografica Italiana”, Firenze, Pacini,

stenibile. Accanto a quelle descritte si ritiene utile in- 1947b, pp. 153-171; Idem Il paesaggio, Milano, Touring Club Ita-

trodurre un’altra costruzione grafica della fase di stu- liano, 1963. Nonostante Aldo Sestini abbia contribuito a consegui-

dio e di quella operativa (fig. 4), altrettanto efficace nel re i livelli più alti che la letteratura geografica italiana ha raggiunto

nel produrre analisi di paesaggi secondo i canoni della geografia clas-

descrivere il processo logico-concettuale e quello pro- sica, ben diverse sono le rappresentazioni del paesaggio fornite dal-

gettuale correlati alla gestione del paesaggio; le relati- la letteratura contemporanea che punta a focalizzare la organizza-

ve spiegazioni sono illustrate nella legenda della stes- zione economica del territorio e le implicazioni sociali ad essa corre-

32

sa figura . late, oppure, attraverso un’analisi tipicamente ecologista, a eviden-

ziare gli atteggiamenti irresponsabili e le speculazioni e a valutare gli

I piani paesistici, infatti, nascono nell’intento di impatti ambientali prodotti dall’opera dell’uomo sul territorio. At-

tutelare tutti i tipi di paesaggi, naturali e antropizzati, tualmente, comunque, qualunque sia il peso attribuito all’ambiente

anche urbani, e per salvaguardare gli ecosistemi, pur ri- fisico, si conferisce maggiore rilievo al comportamento umano di

badendone l’importanza anche sotto i profili socio- quanto avvenisse nell’atmosfera ispirata a Vidal de la Blache, capo-

scuola dei geografi francesi, il quale diverge dal determinismo na-

economico, culturale, estetico, percettivo. turalistico ratzeliano per aprire ad un possibilismo in cui la storia ri-

A ciò si aggiunga che gli approcci sopra ricordati veste maggiore importanza dell’ecologia.

costituiscono un’importante metodologia di indagine 5 LANDO F., Paesaggio e geografia culturale. In merito ad al-

che può, sempre ad avviso di chi scrive, essere ricon- cune pubblicazioni, in “Rivista Geografica Italiana”, Firenze, Pacini,

1995, pp. 495-511. Si veda il dotto excursus che l’Autore fa “navi-

dotta alla teoria della complessità che considera la re- gando” attraverso pubblicazioni inerenti al paesaggio e alla geografia

gione come un organismo che si caratterizza per una culturale; di rilievo, anche perché stimolanti per ulteriori approfon-

propria coesione sociale finalizzata al raggiungimento dimenti, le conclusioni cui Fabio Lando giunge, anche se non com-

di un obiettivo, alla realizzazione di un progetto. pletamente condivisibili, ad avviso di chi scrive.

6 Dei tre maestri della Geografia cfr. BALDACCI O. Geografia

Sarà non privo di interesse vedere applicata la teo- generale, Torino, UTET, 1972; ALMAGIÁ’ R., Fondamenti di geogra-

ria della complessità e dello sviluppo sostenibile ad fia generale, Roma, Cremonese, 1961, 2 voll. e MIGLIORINI E., La ter-

un’area specifica. Per questo motivo, chi scrive, sta ap- ra e gli uomini. Lezioni di geografia umana, Napoli, Pironti, 1953 (II

profondendo, sotto il profilo geografico, un caso di stu- edizione). Si veda anche BALDACCI O., Il pensiero geografico, Bre-

scia, La Scuola, 1978; CARACI I., Storia del pensiero geografico, in

dio che evidenzi, tra l’altro, il ruolo fondamentale del FERRO G. e CARACI I., Ai confini dell’orizzonte, Milano, Mursia,

materiale documentario, in particolare di quello carto- 1979; DEMATTEIS G., Le metafore della Terra. La geografia umana

grafico, nonché della tecnologia; di rilievo è, infatti, per tra mito e scienza. Milano, Feltrinelli, 1985. CARACI I., Storia della

una pianificazione che miri al perseguimento dello svi- geografia in Italia dal secolo scorso ad oggi, in CORNA PELLEGRINI

167

19

G. (a cura di), Aspetti e problemi della geografia, Milano, Marzora- GAMBINO R., Nuovi indirizzi per i parchi, in Atti del Conve-

ti, 1987, pp. 45-94 e GAMBI L. Critica ai concetti geografici di pae- gno: Dodici parchi per il Veneto per il 1987, Venezia, 1986; cfr. an-

saggio umano, in Idem, Una geografia per la storia, Torino, Einaudi, che Idem, Piani paesistici: uno sguardo d’insieme, in “Urbanistica”,

1973, pp. 148-174. 1988, pp. 6-62; Idem, Il paesaggio edificato: piani paesistici e pro-

7 Nel testo si fa riferimento a: CALDO C., Geografia umana, Pa- spettive di recupero, in “Recuperare”, 1989.

20

lermo, Palumbo, 1979; DAGRADI P., Introduzione alla geografia MAZZA L. (a cura di), Le città del mondo, Milano, Electa,

umana, Bologna, Pàtron, 1982, (II edizione); CLAVAL P., ‘Elements de 1988.

21

géographie humaine, Parigi, Génin, 1974, trad. it. Elementi di geo- La politica dello sviluppo sostenibile è il traguardo più am-

grafia umana, Milano, Unicopli, 1983, (II edizione). bizioso che l’umanità si sia posta, ben più impegnativo di quello per

8 FARINELLI F., Due modelli in cerca di riflessione, insediamen- cui nel 1945 furono istituite le Nazioni Unite. Infatti, sviluppo soste-

to e paesaggio, in CORNA PELLEGRINI G. e BRUSA C. (a cura di), La nibile vuol dire preservare l’integrità degli ecosistemi e creare gestioni

ricerca geografica in Italia, Varese, ASK Edizioni, 1980, pp. 793-799. efficienti delle risorse naturali, garantire equità alle comunità uma-

9 VALLEGA A., Il Paesaggio, concetto mitico, in Cassa di Ri- ne e rispettare i diritti delle generazioni future (cfr. VALLEGA A.,

sparmio di Savona (a cura di), Il paesaggio costiero della provincia di Geopolitica e sviluppo sostenibile. Il sistema mondo nel secolo XXI,

Savona. Evoluzione e problemi, Savona, Cassa di Risparmio, 1978, pp. Milano, Mursia, 1994).

22

303-314; Idem, Paesaggio, in AA.VV., Gli strumenti del sapere. I Il termine “beni culturali”è stato introdotto recentemen-

concetti. Torino, UTET, 1985, vol, II, pp. 606-608. te per sostituire le precedenti categorie di “cose di interesse arti-

10 ZERBI M. C., Paesaggi della geografia, Torino, Giappichelli, stico e storico” – dette anche “cose d’arte” o “antichità e belle ar-

1993; Idem (a cura di), Il paesaggio tra ricerca e progetto, Torino, ti” – e di “bellezze naturali e panoramiche”. Tali espressioni figu-

Giappichelli 1994. rano infatti nelle leggi 1089/1939 e 1497/1939 concernenti ri-

11 CORNA PELLEGRINI G., Gli indicatori ambientali nella ricer- spettivamente la tutela delle precitate categorie di “beni”. Le leg-

ca geografica, in P. SCHMIDT DI FRIEDBERG (a cura di), Gli indicato- gi del 1939 sono dominate da una impostazione estetica; si fa ri-

ri ambientali: valori, metri e strumenti nello studio dell’impatto am- ferimento a ville, giardini, parchi che si distinguono per la loro “non

bientale, Milano, F. Angeli, 1986, pp. 181-188; ZERBI M. C., Gli in- comune bellezza”, complessi di cose immobili aventi valore “este-

dicatori ambientali nella ricerca geografica, in CORNA PELLEGRINI G. tico” tradizionale, a bellezze naturali. Ma possono individuarsi al-

(a cura di), Aspetti e problemi della geografia, vol. I, Milano, Mar- tri criteri oltre quello estetico: il criterio scientifico che opera con

zorati, 1987, pp. 725-70. particolare riguardo alle “singolarità geologiche”; il criterio stori-

12 MICOLI P., Premessa geografica allo studio dei piani territo- co-sociale, il quale interviene con rango non inferiore a quello

riali paesistici del Comune di Roma, in “geografia”, Roma, Edigeo, estetico nella qualificazione dei complessi aventi valore estetico e

1992, pp. 115-123; Idem, Quali parametri per i piani territoriali pae- tradizionale (è il caso dei centri storici); il criterio della fruibilità pub-

sistici del Comune di Roma?, in “geografia”, Roma, Edigeo, 1993, blica, il quale agisce in rapporto alle bellezze panoramiche, da pro-

pp. 65-79. teggere in quanto si possono godere da un punto di vista o di bel-

13 PARATORE E., La vitalità della natura e l’uomo economico nei vedere accessibili al pubblico. Le “cose” che entrano a far parte

Piani Paesistici: l’esempio del Lazio, in “geografia”, Roma, Edigeo, della categoria dei beni ambientali sono prodotti della creatività

1988, pp. 123-126. umana. L’uomo ha contribuito in varia misura come agente mo-

14 GAMBINO R. I piani paesistici nell’esperienza urbanistica, in dificatore dell’ambiente naturale. Il paesaggio è dunque una te-

“Rivista Geografica Italiana”, Firenze, Pacini, 1989, pp. 427-443; stimonianza di un certo ambiente socio-economico e del suo evol-

Idem, I piani paesistici: uno sguardo d’insieme, in “Urbanistica”, versi nel tempo. Inoltre, “culturale” deriva dalla destinazione alla

1988; cfr. anche PALLOTTINO M., Relazione presentata al Convegno fruizione umana, sia essa scientifica, estetica o di altra natura. La

organizzato dall’INU, Paesaggio, Ambiente, Pianificazione territoria- nuova terminologia di beni culturali sorge in ambito internazionale,

le (Cagliari, 1987). introdotta, probabilmente in occasione della Convenzione per la

15 Pianificazione urbanistica e tutela paesistico-ambientale in protezione dei beni culturali in caso di conflitto armato (l’Aja,

Italia seguono per lo più percorsi diversi e paralleli, che solo in ra- maggio 1954), nel cui art. 1 sono considerate le categorie di be-

ri casi deviano da questa impostazione di base per alcune sporadi- ni culturali prescindendo dalla loro origine e dal loro proprietario.

che occasioni d’incontro. Anche sotto il profilo giuridico questi Di patrimonio e attività culturali si parla anche nella Convenzione

due momenti della pianificazione hanno matrici diverse, le leggi culturale europea per la protezione del patrimonio culturale e na-

1089 e 1497 del 1939 che disciplinano rispettivamente il patrimo- turale del mondo (Parigi, dicembre 1954). La Costituzione, all’art.

nio artistico e delle bellezze naturali e la legge urbanistica 1150/42, 9, individua nella tutela del paesaggio uno dei compiti fonda-

per cui nei fatti si determina una divisione che non si limita agli in- mentali della Repubblica.

dirizzi pianificatori ma si manifesta anche nelle pratiche ammini- Nel 1967 la Commissione Franceschini pubblica: “Per la sal-

strative e nei comportamenti sociali che il territorio esprime. Non vezza dei beni culturali in Italia, per la tutela e la valorizzazione del

ha avuto un ruolo determinante nella composizione di questa di- patrimonio storico, archeologico, artistico e del paesaggio”. Nel

visione neanche la legge 1187/68 che introduce nei Piani regolatori 1975 è istituito il Ministero per i beni culturali e ambientali; nel 1986

l’obbligo della “tutela delle zone a carattere storico, ambientale e il Ministero per l’ambiente.

23

paesistico, né il DPR n. 616/77 concernente il riordino della mate- In tema di geografia e beni culturali, oltre alle opere citate

ria urbanistica articolando in modo nuovo la distribuzione delle si vedano anche: BELLEZZA G., Geografia e beni culturali, Milano, An-

competenze fra Stato e Regioni e che, in particolare, all’art. 80 in- geli, 1999; il numero monografico di “geotema”, organo ufficiale del-

clude nella materia urbanistica “le operazioni di salvaguardia e di l’Associazione Geografi Italiani, Bologna, Pàtron, n. 1, 1996; CERRETI

trasformazione del suolo nonché la protezione dell’ambiente” C. e TABERINI A. (a cura di), Ambiente geografico, storia, cultura e

(GAMBINO R., op..cit., 1989). società, Roma, Centro Italiano per gli Studi Sorico Geografici, 1998.

16 24

GAMBI L., La costruzione dei piani paesistici, in “Urbanisti- GROSSO N., Agricoltura, tutela dell’ambiente e conserva-

ca”, 1986. zione del paesaggio: le frontiere dell’agro-ecologia nella CEE –UE, in

17 Al riguardo, si vedano: CATTANEO C., Industria e morale, in “Rivista Geografica Italiana”, 1996a, pp.215-225; idem, Uso, tute-

Atti della Società d’incoraggiamento di Arti e Mestieri, Milano, 1845; la e valorizzazione del paesaggio e della dimora rurale nella pro-

HAIDEGGER M., Saggi e discorsi, Milano, Mursia, 1976 e GAMBI L., spettiva di uno sviluppo sostenibile. Il caso dell’area metropolitana mi-

op. cit., 1986. lanese, in “Bollettino della Società Geografica Italiana”, 1996b, pp.

18 GOTTMANN J., La città invincibile, Milano, Franco Angeli, 491-515; idem, Geografia e beni culturali e ambientali nella costru-

1985. zione di un futuro sostenibile. Il caso della foresta di Camaldoli, in “Ri-

168 30

vista Geografica Italiana”, Firenze, Pacini, 1998. Quest’ultimo studio DEMATTEIS G., I Piani …, op. cit.; l’Autore rammenta nelle no-

è stato eseguito nell’ambito di gruppi di ricerca CNR e FAR 60%, coor- te il carattere ambiguo del concetto di paesaggio nella geografia ac-

dinati da E. Manzi, ordinario presso l’Università di Pavia. cademica che, partendo dalla regola “prima osservare e descrivere”,

25 Su questi temi si veda CALDO C. e GUARRASI V. (a cura di), propone una natura percettibile, concreta, viva e persino soggettiva

Beni culturali e geografia, Bologna, Pàtron, 1994; in questo volume del paesaggio, come premessa e stimolo emotivo alla sua conoscen-

cfr. anche MICOLI P., S. Maria in Trastevere, un bene culturale nella za, e ricorda come venga riservato al concetto “tipo di paesaggio” il

percezione geografica, pp. 182-200. carattere di modello astratto. Dà inoltre indicazioni bibliografiche per

26 CHRISTALLER W., Le località centrali della Germania meri- l’esame del percezionismo e del behaviorismo nello studio del pae-

dionale, trad. di Malutta E. e Pagnini P., Milano, Franco Angeli, 1980. saggio, nonché per l’approccio fenomenologico e semiologico allo

27 Per un programma di gestione sostenibile delle regioni ita- stesso.

31

liane, Relazione presentata da Mario Mura, studioso, prematura- In questo campo hanno avuto un ruolo di sensibilizzazione e

mente scomparso, in occasione della Giornata di lavoro tenuta pres- di avvio a questo tipo di approccio al paesaggio: OLSSON G. Birds in

so la Società Geografica Italiana sul tema: La regione sostenibile. Egg. Eggs in Bird, London, Pion, 1980; RAFFESTIN C., I segni della geo-

Geografia regionale e nuovi modelli di gestione del territorio, Roma, grafia, in Hérodote Italia, 4 (1981), pp. 47-76; FARINELLI F., Episte-

Villa Celimontana, 15 febbraio 1996. mologia e geografia, in CORNA PELLEGRINI G. (a cura di), Aspetti e

28 DEMATTEIS G., I piani paesistici. Uno stimolo a ripensare il problemi della geografia, Milano, Marzorati, 1987, vol II, pp. 1-37;

paesaggio geografico, in “Rivista Geografica Italiana”, Firenze, Paci- MARTURANA H. e VARELA F., L’albero della conoscenza, Milano,

ni, 1988, pp. 445-455. Garzanti, 1987.

29 32

DE VECCHIS G., (a cura di), I paesaggi del Lazio: letture, in- Si sottolinea un particolare: con questo schema si è inteso fa-

terpretazioni, percezioni, in “Semestrale di Studi e Ricerche di Geo- re specifico riferimento al paesaggio culturale, cioè a quello che si con-

grafia”, Roma, Università degli Studi “La Sapienza”, n. 2, 1993. Nel nota per la presenza di un bene culturale. È chiaro che il senso del mo-

volume vengono presentati approcci al paesaggio diversi ma compa- dello concettuale non cambia se non restringiamo gli oggetti ai soli

tibili: storico, letterario, geografico, musicale, artistico in un articola- beni culturali ma li ampliamo a comprendere tutti gli elementi costi-

to diorama che offre la possibilità di operare un confronto tra i diversi tutivi del paesaggio stesso. Sul paesaggio culturale si veda PICCARDI

metodi seguiti. S., Il paesaggio culturale, Bologna, Pàtron, 1986. 169

Ministero dei Lavori Pubblici

Direzione Generale della Difesa del Suolo

Nota preliminare per la Consulta per il Paesaggio

Per inquadrare le attività del Ministero dei Lavori vo intervento sostitutivo, nelle misure di contrasto e di de-

Pubblici che influiscono sulla dinamica evolutiva del molizione delle costruzioni abusive.

paesaggio occorre fare riferimento all’ampio ventaglio

delle sue attività. 4. Sono in corso specifiche azioni, sul dettaglio

Esse riguardano in prevalenza azioni destinate a delle quali si fa riserva di riferire, per la repressione del-

trasformare il territorio e dunque il paesaggio, ma sono la cartellonistica pubblicitaria abusiva lungo le strade

anche presenti aree di lavoro, quali la difesa del suolo, statali.

la cui impostazione più recente è indirizzata al rispetto

dei caratteri storici e naturali del territorio, con ciò co- 5. Sul fronte della realizzazione delle linee elettri-

stituendo una potenziale area di “collaborazione” con che ad alta tensione si sottolinea la necessità di uno spin-

la tutela paesistica. to aggiornamento della normativa, in parte in corso in

Analogamente va sottolineata la cooperazione tra sede parlamentare, anche per iniziativa del Ministero dei

disciplina urbanistica e tutela paesistica quando la prima Lavori Pubblici.

è informata ai principi dell’uso sostenibile del territorio. 6. La trasparenza delle procedure di programma-

1. Nell’ambito dei nuovi orientamenti per la dife- zione e approvazione dei progetti introdotta dalla leg-

sa del suolo, espressi con apposite previsioni legislative ge Merloni agevola, attraverso lo strumento dei pro-

o atti di indirizzo, vanno ricordate le attività di indivi- grammi triennali delle opere pubbliche, l’attività di con-

duazione e perimetrazione delle aree di libera esonda- certazione e di collaborazione tra enti, che può esplicarsi

zione dei corsi d’acqua – “fasce fluviali” per la cui sal- fin dal progetto preliminare con il ricorso ad apposite

vaguardia sono previste specifiche misure, anche di de- conferenze dei servizi di consultazione e orientamento.

localizzazione – quelle dedicate alla tutela del reticolo

idrografico minore, alla conservazione del potere di as- In termini generali sarebbe auspicabile che la tute-

sorbimento dei suoli attraverso la copertura vegetale, al- la del paesaggio non si traducesse soltanto in una veri-

la salvaguardia degli insediamenti nella fascia collinare fica “a valle” del processo di progettazione attraverso un

e dei loro caratteri costitutivi, e al rilascio del minimo de- nullaosta dell’ente preposto alla osservanza dei vincoli

flusso costante vitale negli alvei. relativi alla porzione di territorio su cui si va ad operare,

ma che si individuassero appropriate modalità per poter

2. Nel campo della trasformazione del territorio un incorporare fin dalle prime fasi del progetto gli aspetti

esempio evoluto è rappresentato dai Programmi di Ri- da tutelare, facendo sì che la tutela del paesaggio non

qualificazione Urbana e Sviluppo Sostenibile che attra- sia percepita come una sorta di “resistenza alla trasfor-

verso interventi di recupero di strutture esistenti e di ri- mazione” del territorio ma rappresenti anzi un criterio

qualificazione di aree urbane anche industriali sono fi- informatore di tale trasformazione.

nalizzati ad un minor consumo di territorio e ottengo- Uno strumento per mirare a questo obiettivo po-

no quindi effetti positivi per la conservazione del pae- trebbero essere i Piani Territoriali Paesistici (o il Piano ter-

saggio. ritoriale di coordinamento), se essi scendessero ad una

scala maggiore di dettaglio per quanto riguarda le in-

3. È stato da tempo diramato, ed è in corso di con- frastrutture nell’ambito della programmazione/pianifi-

certazione, uno schema di disegno di legge per rafforza- cazione d’area. In tal caso la definizione del piano pae-

sistico dovrebbe trovare la fattiva collaborazione delle

re gli strumenti a disposizione degli Enti locali, e il relati-

170

amministrazioni competenti all’infrastrutturazione ter- settore che adottino gli standard di qualità individuati.

ritoriale. Nel settore industriale si potrebbe pensare ad un mar-

Ci si dovrebbe poi indirizzare verso una tutela atti- chio analogo all’ecolabel.

va del paesaggio in connessione con la realizzazione di Si raccomanda infine l’istituzione di qualche mec-

grandi opere infrastrutturali: nel loro processo di idea- canismo premiale, anche di tipo simbolico, per i privati

zione e attuazione potrebbe infatti svilupparsi una con- che hanno concorso nelle loro proprietà alla tutela dei

certazione di azioni volte al miglioramento paesistico (at- caratteri del paesaggio italiano.

tuando per punti quello che è già ipotesi di lavoro del Se si esamina poi il rapporto tra amministrazione tu-

Ministero per i Beni e le Attività culturali: i piani di ri- telante e paesaggio si rileva una problematica: la unità

qualificazione ambientale e paesaggistica). Si pensi, ad di paesaggio da tutelare solitamente supera i confini

esempio, alle necessità di collocazione di materiali di sca- amministrativi comunali. Il soggetto referente per la

vo o di demolizione, da utilizzare per il recupero o la ri- maglia elementare del paesaggio potrebbe quindi essere

configurazione di aree. di livello più appropriato alla sua scala: le Soprintendenze

Per il miglioramento del paesaggio industriale si potrebbero svolgere tale compito.

potrebbero avviare concorsi internazionali per ideare Si auspica infatti il superamento di una certa con-

dei manufatti edilizi industriali di miglior qualità, met- trapposizione tra culture diverse e tra enti diversi per

tendo in atto una politica di sgravi fiscali ed incentivi fi- giungere ad una effettiva collaborazione nel persegui-

nanziari, specie nel mezzogiorno, per gli operatori del re l’auspicabile obiettivo della qualità del paesaggio.

171

Ministero dell’Industria del Commercio e dell’Artigianato

Direzione Generale Sviluppo Produttivo e Competitività

L’artigianato artistico e il paesaggio

Le origini delle attività artigiane si confondono con attuata dallo Stato con l’apposizione di una marchio pre-

quelle stesse dell’umanità. Risalgono alle prime espe- visto dalla legge n. 1/90 così come modificata dall’art.

rienze con le materie offerte dalla natura, alla indivi- 44 della legge n. 52/96.

duazione delle necessità pratiche e alla scoperta – sug- Tutto ciò riguarda le zone individuate dal Consiglio

gerite dai bisogni della vita – dell’attitudine ad inventa- nazionale ceramico, che ha sede presso il Ministero del-

re e costruire gli strumenti per soddisfarle. l’Industria e che attualmente sono:

I primi manufatti sono semplici ed elementari, ri- Albissola Superiore e Albissola Marina (SV), Asse-

chiamano immediatamente l’ambiente naturale e le mini (CA), Bassano del Grappa (VI), Caltagirone (CT), Ca-

materie prime che questo offre, rivelano le abitudini e podimonte (zona del Comune di Napoli), Castellamon-

il modo di vivere del gruppo sociale che li ha prodotti e te (TO), Castelli (TE), Cerreto Sannita e San Lorenzello

mostrano una chiara destinazione all’uso per il quale so- (BN) – Civita Castellana (VT), Deruta (PG), Faenza (RA),

no stati realizzati. Grottaglie (TA), Gualdo Tadino (PG), Gubbio (PG), Im-

L’ambiente naturale offre modelli, ispira forme e pruneta (FI), Lodi (MI), Montelupo Fiorentino (FI), Nove

colori. (VI), Orvieto (TR), Santo Stefano di Camastra (ME), Sciac-

Bastano queste premesse per giustificare il ricono- ca (AG), Squillace (CZ), Vietri sul Mare (SA), Urbania (PS).

scimento della funzione dell’artigianato nel contesto Quando si entra in queste città si respira nell’aria la

delle tematiche sul paesaggio inteso “come insieme di loro origine artigiana; l’attenzione del visitatore viene at-

elementi naturali interrelati alle componenti storiche tratta dalle tantissime vetrine che espongono ceramiche

dovute alla presenza dell’uomo sul territorio”. prodotte secondo forme, decori, tecniche e stili che so-

La stessa toponomastica delle città rimane ancora a no divenuti patrimonio storico e culturale di quelle zone.

testimoniare e a ricordarci l’intensa attività svolta dagli ar- E ogni città ha un suo museo che riveste un ruolo

tigiani che improntarono di sé l’economia del tempo. importante e arricchente nella vita attiva, culturale e di

Dagli inizi ad oggi si può dire che non esiste solu- relazione. Essi infatti sono un punto ed un’occasione

zione di continuità. d’incontro, una fonte d’idee, un motivo di riflessione e

Le nostre imprese artigiane (circa 1.3 milioni, 1/3 di di riappropriazione dei valori del passato che spingono

quelle complessive italiane) costituiscono una rete con- ad una innovazione verso le prospettive di mercato.

nettiva essenziale del nostro sistema produttivo, capil- Quanto detto per la ceramica vale per altri settori

larmente diffusa sull’intero territorio. dell’artigianato artistico.

In particolare l’artigianato di qualità, oltre che fat- Raramente l’artigianato di un determinato territo-

to socio-economico, culturale, artistico, costituisce rio appare distaccato dai valori culturali, archeologici,

un’importante componente del turismo, un richiamo ambientali, tradizionali e sociali che hanno caratteriz-

che si unisce alla bellezza della natura, ai patrimoni ar- zato, attraverso i secoli, il modo di esprimersi artigia-

tistici e culturali, ai fattori climatici ed ambientali per at- nalmente e la vita di quella particolare zona.

tirare verso l’una o l’altra località. Nel condividere tutta una serie di interventi a li-

Alcuni paesi d’Italia si distinguono soprattutto per vello locale, destinati al recupero e ad una migliore vi-

la loro “natura” artigiana. vibilità dei centri storici, nel cui ambito l’artigianato, so-

Valga un esempio per tutti: la tutela della denomi- prattutto quello del settore del restauro, gioca un ruo-

nazione d’origine delle produzioni di ceramica artistica lo importantissimo si ritiene di richiamare un problema

e tradizionale, ai fini della difesa e della conservazione che è diventato di grande attualità per la categoria: la

delle loro caratteristiche tecniche e produttive, viene prosecuzione dell’iter legislativo delle proposte di leg-

172

ge recanti “norme per la tutela e la valorizzazione del- tolare della potestà di determinare e definire forme giu-

l’artigianato artistico” (testo unificato – AC 969 – 992 ridiche qualificanti attività economico-settoriali.

– 2861) sulle quali è in corso un dibattito che prende I “principi fondamentali” stabiliti nel sopra richiamato

lo spunto dal passaggio delle funzioni statali alle re- testo unificato adottato dalla X Commissione della Came-

gioni in materia di artigianato ai sensi del D. Lgs. n. ra dei Deputati sono in armonia con il tema della Confe-

112/98. renza. Essi, infatti, intendono garantire il recupero, la tute-

Se da un lato è necessario prevenire ogni forma di la, la valorizzazione, la promozione della tradizione dell’ar-

duplicazione e di aggravio inopportuno dei bilanci pub- tigianato artistico e tipico, valorizzando anche mestieri che

blici occorre ribadire che – rispetto ai principi di federa- rischiano la scomparsa e riconfermandone il ruolo ai fini del-

lismo e alle competenze delle Regioni – lo Stato resta ti- la valorizzazione delle tradizioni e delle culture locali. 173

Movimento Azzurro

Associazione di protezione Ambientale

Rocco Chiriaco

Presidente

“La Repubblica promuove lo sviluppo della cultura Risulta pertanto evidente che una politica di tute-

e la ricerca scientifica e tecnica. Tutela il paesaggio e il la e di promozione culturale, volta a salvaguardare tale

patrimonio storico e artistico della nazione” (art. 9 del- vitale e civile equilibrio da ogni possibile sconvolgimen-

la Costituzione). to, e a contenere quindi da un lato la sconsiderata ag-

L’ampio, pubblico dibattito apertosi da alcuni anni gressione dell’uomo al suo ambiente e a prevenire, dal-

in Italia sulla sorte del nostro patrimonio artistico, stori- l’altro, i danni provocati da eventuali catastrofi natura-

co e ambientale, è servito, se non altro, a meglio chia- li, deve fondersi sul preciso intendimento dell’intimo

rire e fare intendere quale sia, in termini concreti, il rap- rapporto che lega quei fatti e quei fenomeni in un or-

porto che corre tra questo e i restanti 138 articoli della ganico sistema dinamico. Questo soprattutto in un Pae-

Costituzione repubblicana. se come l’Italia, dove non è dato trovare alcun luogo e

Al di là della sua poca esplicita formulazione, il ri- alcuno spazio in cui l’intervento dell’uomo non abbia in

ferimento di tale articolo ai diritti del cittadino alla vita, qualche modo alterato l’opera della natura e, al tempo

al lavoro e al progresso civile (diritti che la Costituzione stesso, non ne sia stato condizionato.

si impegna a garantire e a promuovere), appare ormai Secondo una consuetudine ormai consolidata, il

elementare e diretto. paesaggio viene visto come uno scenario naturale im-

Tutela dell’ambiente vuol dire, infatti, salvaguardia moto ed inerte e non come un ambiente in gran parte

dell’equilibrio ecologico, che è condizione dello svilup- codificato e trasformato dagli uomini. In altre parole la

po biologico, quindi della vita stessa del genere umano; lettura del territorio è sempre avvenuta secondo criteri

e vuol dire, al tempo stesso, controllo per una corretta estetici senza tenere conto che nel paesaggio sono in-

e razionale utilizzazione delle risorse naturali, su cui si seriti invece i segni delle trasformazioni delle società

fondano il lavoro dell’uomo e lo sviluppo di una società contadine, del mutare dell’economia, del progresso del-

organizzata. le tecniche.

Tutela del patrimonio storico e artistico significa, Pertanto, ad un osservatore attento, i vecchi borghi,

d’altra parte, conservazione e recupero delle testimo- le case, i laghi, i fiumi, le stesse forme dei campi deb-

nianze e dei prodotti della scienza, dell’arte e della cul- bono apparire come documenti e testimonianze di una

tura delle passate civiltà, ai fini dell’acquisizione di storia che deve essere in gran parte ancora scritta.

un’esperienza e di una coscienza storica, che sole con- Senza dubbio, nel nostro secolo, l’azione dell’uomo

sentono il progresso civile della società, dando un si- ha notevolmente modificato il paesaggio, tanto che al-

gnificato alla nostra esistenza e uno scopo al nostro la- cune volte risulta difficile individuare le numerose tra-

voro. sformazioni che anche in breve tempo si sono susse-

Tutti questi valori, che siamo soliti apprezzare nel- guite.

la loro specifica e contingente rilevanza e che sono og- Nella maggior parte dei casi è però ancora possibile

getto di studio di singole e differenti scienze e discipli- scorgere nell’ambiente molti aspetti che testimoniano il

ne, rappresentano dunque, all’atto pratico, aspetti di- nostro passato, che ne individuano le caratteristiche

versi di un medesimo problema esistenziale. Un proble- specifiche e, di conseguenza, offrono l’opportunità di

ma che tutti noi ci sforziamo, in un modo o nell’altro, mettere in atto una corretta azione di tutela.

di risolvere, tenendo conto delle esigenze e delle scelte Pertanto ci accingeremo a modificare il paesaggio

individuali o sociali, ma quasi sempre ignorando o elu- in cui viviamo solamente quando saremo consapevoli del

dendo i suoi primi termini e condizioni. rispetto verso il patrimonio culturale che ci circonda.

174

Gianluigi Nigro

Università degli Studi di Roma “La Sapienza”, Facoltà di Architettura

Paesaggio e ambiente: politiche di piano e cooperazione interistituzionale

1. Sul concetto di paesaggio esercitare un controllo speciale delle trasformazioni

antropiche.

Nell’esperienza comune “paesaggio” è quella Successivamente il concetto di paesaggio si è ve-

parte di territorio che si abbraccia con uno sguardo da nuto evolvendo con l’estendersi della cultura ecologica

un punto determinato; nel concetto di paesaggio è in- e della cultura della città e del territorio storici, in

fatti insito il rapporto percettivo tra uomo e territorio. concomitanza e in contrapposizione ai violenti feno-

Un territorio è paesaggio quando viene visto, quando meni di trasformazione del territorio degli ultimi de-

vengono colti i messaggi che esso manda dal punto di cenni. Il carattere accelerato ed intenso delle trasfor-

vista percettivo; quando, cioè, l’uomo ”legge” i segni mazioni antropiche (dai fenomeni insediativi all’infra-

che esso contiene, ricavandone un qualche arricchi- strutturazione del territorio, dalle pratiche agricole al

mento dello spirito, sul piano della conoscenza e/o prelievo e consumo delle risorse naturali) ha spesso

dell’emozione estetica. In questo territorio ed in que- consistentemente alterato il sistema dei segni del ter-

sto paesaggio i segni sono sia quelli della natura e dei ritorio e, soprattutto, delle loro relazioni; ciò sia di-

suoi cicli sia quelli lasciati dalle vicende e dalla storia rettamente con un processo di cancellazione, sostitu-

dell’uomo. zione o introduzione di nuovi segni, sia indirettamente

In questa accezione il concetto di paesaggio pre- con la mutazione delle condizioni di funzionamento

scinde da giudizi di valore: il paesaggio esiste nella mi- dei cicli naturali. È così che si sono moltiplicati i pae-

sura in cui esiste il territorio con i suoi segni ed esiste saggi sgradevoli, che altro non sono che la rappre-

un uomo che li percepisce. Certo, il livello e lo spes- sentazione sintetica e visibile dei fenomeni del de-

sore della percezione cambiano secondo la capacità e grado ecologico e della dequalificazione delle forme

l’intenzione, individuali e/o collettive, di leggere ed in- insediative, e si è palesemente dimostrata inadegua-

terpretare nel territorio i segni e le loro relazioni; ma ta la tutela per punti emergenti e non sistemica. La

mentre la percezione del paesaggio è in qualche mo- legge 431/85 ha rappresentato una prima presa d’at-

do soggettiva, i segni fisici che lo costituiscono, i lo- to di ciò ed ha aperto significativamente la strada al-

ro caratteri, le loro relazioni sono oggettivi, indivi- la evoluzione del concetto di paesaggio ed alla relati-

duabili ed analizzabili scientificamente dalle diverse di- va tutela.

scipline che studiano la natura, l’insediamento antro- Com’è noto la legge, che risente del dibattito e

pico e le loro dinamiche. dell’elaborazione teorica sull’ambiente sotto il dupli-

Fino a qualche tempo fa il concetto di paesag- ce profilo dei beni culturali e dell’ecologia, conside-

gio sembrava limitarsi alla considerazione di quei ra beni di interesse generale non più gli elementi che

segni e di quegli insiemi di segni, per lo più natura- singolarmente esprimono qualità estetiche e pano-

li, le cui relazioni, all’interno di una precisa porzio- ramiche, ma tutti quegli elementi naturali ed antro-

ne di territorio, venivano reputati significativi dal pici che per categorie concorrono, secondo una lo-

punto di vista estetico. Conseguentemente la tute- gica sistemica, a “segnare” il territorio contribuendo

la paesistica aveva per oggetto quelle situazioni ter- a definirne i caratteri ecologici, antropici e paesaggi-

ritoriali nelle quali, tramite apposite procedure, ve- stici. Si tratta, sotto il profilo teorico, di un salto di

niva riconosciuta questa condizione (“bellezze na- qualità rilevante: il paesaggio è inteso come insieme

dei segni della natura, come insieme dei segni della

turali”); dunque una tutela mirata alla “conserva- sedimentazione dei processi storici insediativi ed eco-

zione” di porzioni eccellenti di territorio nelle quali 175

duazione del vincolo, dall’altra la esplicitazione del-

nomico-culturali, come relazione tra i segni e dunque le valenze e delle opportunità insite nelle risorse

anche come immagine estetica: in sintesi paesaggio paesistico-ambientali nonché la individuazione dei

come dimensione visibile dell’ambiente, cioè delle segni del paesaggio esistente da assumere come ri-

condizioni materiali e spirituali nelle quali negli spe- ferimento per il paesaggio da costruire nel futuro

cifici territori si svolge la vita dell’uomo. Tutelare il della storia dell’uomo.

paesaggio vuol dire allora tutelare anche l’ambiente Ma l’aspetto a mio avviso più significativo e che

come sopra inteso, e dunque non tanto il “bel pae- qui mi preme sottolineare di quella esperienza è il

saggio” contrapposto al “non paesaggio”, ma un contenuto ed il carattere prevalenti che la pianifica-

“determinato paesaggio” caratterizzato dalla speci- zione paesistica ha assunto e che l’hanno differen-

ficità dei segni naturali ed antropici di cui è costitui- ziata rispetto alla pianificazione urbanistico-territo-

to e dalle relazioni che questi segni tra loro determi- riale. Al di là della denominazione e dei riferimenti

nano. legislativi regionali (di legislazione paesistica o di le-

gislazione urbanistica) in base ai quali sono stati for-

2. La pianificazione paesistica dopo la L. 431/85 mati, i piani paesistici redatti dalle Regioni, salvo il

caso della Regione Lazio che ha assunto come rife-

Non condivido i giudizi banalizzanti o addirittu- rimento la figura pianificatoria nazionale istituita

ra negativi sull’attività di pianificazione paesistica dalla L.1497/39, si risolvono in discipline di compa-

delle Regioni a seguito della L. 431/85. Innanzitutto tibilità, più o meno articolate e differenziate volte a

perché tre quarti delle Regioni dispongono oggi di fornire indicazioni di procedura, di metodo e di va-

piani paesistici formati in seguito ed in ossequio alla lutazione cui fare riferimento nelle dinamiche di svi-

legge; in secondo luogo per il significato che la sta- luppo e nel processo di trasformazione funzionale

gione di pianificazione paesistica provocata dalla L. antropica del territorio, peraltro regolato dalla pia-

431/85 ha assunto come esperienza di crescita col- nificazione territoriale ed urbanistica. Ciò a confer-

lettiva di conoscenza, di pratica professionale inter- ma, anche in quella circostanza, che il piano paesi-

disciplinare, di sperimentazione e rilancio della cultura stico nasce come ipotesi più razionale, meno discre-

di piano, in particolare d’area vasta. Si è trattato in- zionale e più dinamica, di gestione del vincolo di tu-

fatti, per le Regioni che l’hanno praticata, di una oc- tela, mentre il piano urbanistico territoriale, che tro-

casione unica per procedere all’inventario dei “segni” va limiti e linfa dal piano paesistico cui è subordina-

del territorio, costruito attraverso una elaborazione to, cura l’assetto funzionale e produttivo del terri-

inevitabilmente multidisciplinare finalizzata anche al- torio; assetto in nome del quale appone vincoli ma,

la valutazione della rilevanza dei diversi segni e dun- come è noto, di altra natura. Ma su questo tornerò

que della loro attitudine ad essere conservati/tra- in seguito.

sformati.

La sistematica ricognizione e descrizione dei se-

gni o, se si vuole, dei beni oggetto di tutela e di at- 3. Il paesaggio ed i beni culturali nelle pratiche

tenzione paesaggistica ha aiutato le comunità inte- di progettazione e pianificazione urbanistica

ressate dai piani paesistici a riconoscere e rappre- I piani urbanistici e territoriali dell’ultima genera-

sentare le caratteristiche naturali ed antropiche si- zione pongono al centro della propria attenzione gli

gnificanti, positive e negative, del proprio territorio, aspetti ambientali, sia ecologici che culturali. La co-

con indubbia crescita della cultura collettiva in pro- struzione dei contenuti progettuali dei piani si basa

posito. Il ricorso diffuso agli specialisti portatori dei sempre più su una teoria interpretativa dei processi di

vari saperi (geologi, biologi, agronomi, archeologi, trasformazione antropica del territorio secondo la

storici dell’architettura, ecc.) non solo ha favorito quale la qualità dello spazio urbano e di quello ex-

un processo di conoscenze integrate, ma ha anche traurbano è strettamente connessa con la loro capa-

comportato il passaggio da un atteggiamento me- cità di restituire i segni della stratificazione storica e

ramente descrittivo ed astratto proprio, fino a qual- quelli dei caratteri naturalistici; ciò in un’accezione

che tempo fa, delle scienze della terra, ad un atteg- globale e sistemica, a prescindere dalla presenza di

giamento valutativo, indirizzato a rendere ragione vincoli di tutela monumentale e paesistica.

delle regole della tutela e/o della valorizzazione. È Non bisogna infatti dimenticare la tradizione del-

appena il caso di sottolineare in questo quadro la la cultura urbanistica, alla quale si deve l’introduzio-

presenza, tra gli altri specialisti, del progettista e del ne, nel corpo legislativo, appunto urbanistico, del

pianificatore: la finalità della tutela e della valoriz- “centro storico”. Tradizione che ha portato nella pras-

zazione richiede da un lato la motivazione e la gra-

176 431/85, di decidere, di volta in volta, e cioè per singoli

si progettuale e pianificatoria ad estendere, nella co- progetti ed in modo sostanzialmente discrezionale,

struzione dei piani, l’attenzione all’esistente nel suo quali debbano essere i comportamenti operativi per-

complesso (dal centro storico alla città storica ed al ter- ché gli interventi siano da considerarsi rispettosi del-

ritorio storico, dalle “zone agricole” agli “ambiti di la tutela e dunque, sotto questo profilo, legittimi. Il

paesaggio”) e ad assumere un atteggiamento pro- vincolo non stabilisce preventivamente e concreta-

gettuale diversificato in rapporto alle situazioni spe- mente la portata della limitazione che esso stesso

cifiche e di contesto; atteggiamento che consente di comporta né è accompagnato da modalità prefissate

articolare l’intensità della trasformazione dalla con- di approfondimento conoscitivo e di esplorazione pro-

ferma dello stato attuale alla riqualificazione, al nuo- gettuale volta a conciliare conservazione e valorizza-

vo impianto. zione.

È evidente però che il piano urbanistico e/o ter- Corollario di ciò è che il vincolo, al di là degli

ritoriale deve fare i conti con la sua ridotta capacità di sforzi di sistematicità introdotti dalla L. 431/85, nel

regolamentare i comportamenti dei privati in nome di momento in cui viene apposto, è generico, non si

interessi generali che non siano di tipo urbanistico o gradua rispetto alla rilevanza assoluta e contestuale

genericamente ambientale e, sul versante della ge- dell’elemento vincolato; è un vincolo cieco e muto,

stione, con il rischio di invadere il campo attualmen- che nulla dice rispetto al modo migliore per attuare la

te riservato ad autorità diverse da quella urbanistica, tutela, o, se parla, dice le cose più comode per una ge-

che esercitano comunque le proprie competenze ed il stione piattamente burocratica della tutela basata sul-

proprio potere attraverso l’apposizione del vincolo e la conservazione più o meno assoluta, trascurando le

la relativa gestione o attraverso le procedure della questioni della valorizzazione del bene e cioè della sua

V.I.A.; ciò anche a prescindere dall’esistenza di piani incarnazione nel ciclo vitale del territorio e, in ultima

paesistici regionali ovvero di piani urbanistico-territo- analisi, della sua stessa sopravvivenza.

riali con contenuti e valenza anche ambientali e pae- In sostanza la necessità di una individuazione or-

sistici. ganica delle componenti paesaggistiche del territorio

L’irrisolto problema della differenza dei contenu- appartenenti al sistema naturale e/o a quello antropi-

ti e dell’efficacia delle diverse figure pianificatorie co e delle loro relazioni visibili ed invisibili, nonché la

(piano paesistico; urbanistico-territoriale; urbanistico- necessità di inserire beni e “segni” nei processi di vi-

territoriale con valenza paesistica) tutte attualmente ta delle comunità, superando la banale equivalenza tra

imputate alle Regioni ed agli Enti locali, e tra queste vincolo ed immutabilità del bene, spingono alla ricer-

ed i Piani di bacino, i Piani delle Aree naturali protet- ca di un più stretto rapporto tra politiche di vincolo e

te, nonché i vincoli monumentali e paesistici e le pro- politiche di piano.

cedure V.I.A., è alla base dell’attuale complessità, po- Ma c’è un’ulteriore ragione, non meno impor-

ca chiarezza e scarsa incisività del governo del terri- tante delle altre, che invita alla ricerca di questo rap-

torio e della sua inefficacia rispetto agli obiettivi, in ge- porto. Sempre nell’attuale ordinamento le compo-

nere condivisi, della tutela e della valorizzazione. Si nenti del territorio che ne costituiscono la valenza

tratta di un problema che postula un approfondi- paesaggistica, e cioè i “segni” della natura e della sto-

mento, anche in questo campo, delle dimensioni ope- ria dell’uomo, afferiscono a materie ed a competen-

rative dei principi della sussidiarietà e della coopera- ze diverse, imputate a poteri diversi. Né sembra pos-

zione interistituzionale, ma anche e contemporanea- sa essere altrimenti, dal momento che la nostra forma

mente della innovazione sul versante degli atti tecni- di democrazia è caratterizzata dal pluralismo dei po-

co-amministrativi e delle figure di piano più adatte ad teri costruito sull’articolazione, per livelli e settori, in

assicurare, nella tempestività, la qualità alle dinamiche verticale ed in orizzontale, delle competenze; circo-

di sviluppo dei territori e delle città. stanza che rende pressoché improponibile una ipote-

si di ricerca di sintesi e di sinergie basata sul riaccor-

pamento delle competenze relative alle materie terri-

4. Tra vincolo e piano toriali e dunque sul conseguente e relativo riaccorpa-

4.1 La tutela mento dei poteri.

Nell’attuale ordinamento le politiche della tutela Sembra più ragionevole puntare ad una ricom-

si esprimono attraverso il vincolo e la sua gestione. Il posizione ed integrazione in corso d’opera dei con-

vincolo altro non è che un diritto che l’Amministra- tenuti frammentati “per competenze”, nell’esercizio

zione competente si riserva riguardo ai singoli ele- cooperativo del potere, utilizzando strumenti tecnici

menti del territorio, via via individuati ovvero rica- ed amministrativi adeguati a questa ricomposizione

denti nelle categorie di cui all’art. 1 della legge ed integrazione nonché a modalità decisionali interi-

177

112/98 che ha attribuito al Piano territoriale di coor-

stituzionali; muoversi, cioè, nella prospettiva di col- dinamento provinciale di cui alla L. 142/90 la possi-

locare la tutela e la valorizzazione nel processo di bilità di assumere il valore e gli effetti dei piani di tu-

piano. tela nei settori della natura, dell’ambiente, della di-

4.2 L’integrazione tra tutela e valorizzazione: fesa del suolo e delle bellezze naturali, cioè delle

alcune questioni aperte componenti fondamentali del paesaggio. I veri nodi

Una prima questione riguarda la utilità di affida- della questione non sono stati affrontati: può il pia-

re a tecniche di piano la stessa individuazione, ad in- no regionale paesistico o territoriale urbanistico con

tegrazione eventuale di quanto non già sottoposto a valenza paesistico-ambientale, ovvero il P.T.C.P. ave-

vincolo, delle componenti naturali ed antropiche del re valore esplorativo e dichiarativo dei beni e, conse-

territorio che, in quanto “segni”, costituiscono “be- guentemente, imporre discipline conformative della

ni” sotto il profilo paesaggistico e la cui conservazio- proprietà, in nome dell’interesse paesaggistico, per

ne attiva è di preminente interesse pubblico. La se- beni non precedentemente ed autonomamente sot-

conda questione riguarda la individuazione del mo- toposti a vincolo con le procedure ordinarie ex lege

dello di pianificazione (caratteri del processo di piano, 1497/39? Quale il ruolo delle diverse Amministrazio-

scala, tipo e contenuto degli strumenti di piano) ca- ni (regionale e statale) nella formazione, approvazio-

pace di integrare tutela e valorizzazione, vincolo e ne e gestione di questi piani? La disciplina stabilita dal

piano e di facilitare la cooperazione tra titolari delle re- piano regionale paesistico o territoriale urbanistico

lative competenze, ai vari livelli e nei diversi settori. con valenza paesistico-ambientale, ovvero dal P.T.C.P.,

La individuazione delle componenti che costitui- che di fatto consiste nel regolare preventivamente, ar-

scono “beni” dal punto di vista paesaggistico richie- ticolandoli in funzione della rilevanza contestuale del

de, specie dopo la L. 431/85, una loro considerazio- bene, i comportamenti procedurali, conoscitivi e pro-

ne integrata volta a cogliere, in relazione all’apparte- gettuali ai fini del rilascio delle autorizzazioni, è vin-

nenza al sistema naturalistico e/o a quello antropico, colante ed a quali condizioni, la gestione del vincolo

le condizioni essenziali, anche invisibili, della loro so- da parte dell’Amministrazione centrale e periferica del

pravvivenza come “segni”, nonché una valutazione Ministero per i Beni e le Attività Culturali.?

circa la rilevanza relativa che essi assumono rispetto al

contesto ai fini dell’attivazione di politiche articolate 5. Due ipotesi a confronto

e differenziate di tutela e valorizzazione. Non c’è dub-

bio che il processo di piano, inteso come insieme di at- Fermo restando il mantenimento dell’attuale se-

ti tecnici ed amministrativi di governo delle trasfor- parazione tra vincolo paesaggistico e disciplina urba-

mazioni territoriali ed urbane è la sede più adatta per nistica e tra le relative gestioni, si possono tuttavia evi-

questa individuazione. denziare possibilità innovative, quanto a strumenti e

D’altra parte il processo di piano è anche la sede procedure, volte a rendere più sistemica, complessiva

congrua per l’intreccio della tutela con le politiche di e condivisa la considerazione del paesaggio in tutte le

valorizzazione; la sede per passare da un vincolo cie- occasioni di trasformazione antropica (dal prelievo

co ed astratto a regole volte ad integrare la conser- delle risorse naturali, alle pratiche agricole e foresta-

vazione dei segni ereditati con l’eventuale introdu- li; dal divenire delle forme insediative, allo sviluppo

zione di nuovi segni senza distruggere o banalizzare delle reti infrastrutturali). Le innovazioni fanno riferi-

i segni precedenti; la sede soprattutto per introdurre mento, schematicamente, a due diverse ipotesi di la-

nuovi usi che consentano al bene di non essere se- voro.

gregato, di rientrare invece in circuiti virtuosi di atti- La prima consiste nel lasciare immutato l’attuale

vità sociali ed economiche che gli assicurino, quanto meccanismo di individuazione dei beni e quindi di

meno, una dignitosa sopravvivenza attraverso un rea- apposizione del vincolo, eventualmente migliorando-

le radicamento col territorio. lo sotto il profilo della partecipazione e condivisione,

Ma in quale momento del processo di pianifica- attraverso forme concrete di collaborazione interisti-

zione, con quali soggetti, con quali strumenti ipotiz- tuzionale (comitati congiunti formati da Soprinten-

zare questo virtuoso incontro tra vincolo e piano? denze, Regione, Provincia, Università, ecc.); nell’affi-

Attraverso un piano paesistico-ambientale o un pia- dare poi alla pianificazione territoriale/urbanistica re-

no territoriale-urbanistico? È sbagliato ritenere che la gionale, provinciale e comunale, la definizione della

questione sia stata risolta dalla L. 431/85 nel mo- portata operativa del vincolo, ovvero delle regole da

mento in cui ha lasciato la facoltà alle Regioni di sce- rispettare nelle aree vincolate in rapporto ai diversi usi

gliere tra piano paesistico e piano territoriale urbani- ed alle diverse trasformazioni antropiche possibili. Ciò

stico con valenza paesistico-ambientale; o dal DL

178

utilizzando procedure formali di copianificazione e ne organica e sistematica dei “segni” che caratteriz-

riassorbendo in detta pianificazione la disciplina dei zano e diversificano i territori regionali costituendone

piani paesistici regionali preesistenti. “il paesaggio”, prima ed insostituibile dimensione

La seconda consiste invece, in primo luogo, nel- della loro identità e riconoscibilità.

L’organicità e la sistematicità che è bene caratte-

l’innovare l’attuale meccanismo di individuazione dei rizzi questa disciplina ne postulano la costruzione at-

beni, di graduazione ed apposizione del vincolo, traverso un “piano”, la cui finalità deve essere quel-

estendendo e rendendo obbligatori i piani paesistici a la di aiutare tutti i soggetti dai quali dipendono le tra-

livello regionale, intesi come piani di ricognizione si- sformazioni del territorio (e dei suoi segni) ad avere at-

stemica dei caratteri paesaggistici ed ambientali del tenzione al paesaggio. Fornendo, a chi usa il territo-

territorio che rivestono interesse pubblico, di defini- rio, a chi lo pianifica, a chi ne progetta le trasforma-

zione delle regole della compatibilità delle trasforma- zioni ed a chi le esegue, le informazioni, gli indirizzi,

zioni antropiche. Tali piani dovrebbero essere frutto di i criteri, le indicazioni necessarie a leggere il paesag-

una pratica di sussidiarietà tra Stato e Regioni e, tra- gio e le sue componenti, a prevedere o a progettare

mite queste ultime, Province e Comuni, nonché di inserirsi in esso con attenzione ai suoi “segni” in-

espressione formale di copianificazione delle Regioni troducendo solo segni capaci di arricchire quelli pree-

e dello Stato. Consiste, in secondo luogo, nell’affida- sistenti e le loro relazioni. Fornendo, inoltre, indica-

re alla Provincia ed ai Comuni la possibilità di specifi- zioni circa l’opportunità di aiutare l’attenzione per il

care ed approfondire le regole della compatibilità, ov- paesaggio con apposite politiche di sostegno (agri-

vero di interventi specifici di qualificazione paesistico- coltura, periurbano, ecc.).

ambientale, come contributo integrante il piano pae- Il contenuto di questa disciplina, che non può

sistico-ambientale regionale e quindi distinto dal pro- che essere costituita con l’apporto delle diverse scien-

prio strumento di pianificazione territoriale ed urba- ze e conoscenze, naturalistiche ed antropiche, che

nistica; il contenuto del quale dovrà essere comunque consentono di cogliere l’essenza costitutiva e le dina-

compatibile con le regole del piano paesistico regio- miche proprie delle molteplici componenti del pae-

nale. saggio, sarà quello di stabilire le condizioni della com-

Nel primo caso il piano territoriale/urbanistico sa- patibilità delle trasformazioni, in rapporto alla valuta-

rebbe la sede delle inevitabili mediazioni tra politiche zione della rilevanza del paesaggio e dei suoi segni

di conservazione e politiche di trasformazione; ciò (graduazione del “vincolo”) ed alla diversa consisten-

con il rischio di rendere meno chiari ed espliciti gli za ed alla diversa intensità della trasformazione an-

aspetti tecnico-scientifici delle situazioni conflittuali e tropica. Una disciplina di “compatibilità paesaggisti-

delle possibili alternative e di aumentare oltre misura ca”, dunque, che avrà lo scopo di suggerire, ovvero di

il connotato politico delle decisioni di piano. Inoltre, imporre, i comportamenti conoscitivi, valutativi, ar-

la compresenza nello stesso piano urbanistico, di re- gomentativi che devono accompagnare la definizione

gole conformative della proprietà imputabili a valori delle politiche di settore a tutti i livelli, delle azioni di

connaturati al bene (caratteri del paesaggio) ovvero a

valori da attribuire al bene (aspetti funzionali-urbani- progetto e di intervento in modo che la cultura del

stici) porterebbe, come già sta portando, a conse- paesaggio si diffonda nelle pratiche di governo e di

guenze la cui portata è oggi non ancora valutata ap- trasformazione del territorio.

1

pieno La circostanza poi che, in questa seconda ipote-

. si, la disciplina di compatibilità paesistico-ambientale

Nel secondo caso i piani separati, uno (piano pae- sia frutto di copianificazione tra Regioni e Stato, ren-

sistico-ambientale matrice strutturale del territorio re- de quest’ultima più autorevole di quanto non sareb-

gionale) caratterizzato da discipline di compatibilità be se fosse definita in sede di Piano Provinciale. Ciò in

paesistico-ambientale, gli altri (piano territoriale pro- particolare rispetto alla possibilità di praticare verifiche

vinciale, piano urbanistico comunale) da discipline ur-

banistiche per la realizzazione degli interventi dell’as- adeguate di compatibilità paesistico-ambientale nel

setto programmato, potrebbero essere il risultato di caso di interventi di trasformazione promossi dai po-

teri forti (Anas, Enel, F.S., Società di telecomunicazio-

procedure trasparenti tramite le quali le decisioni sa- ni, Radiotelevisioni, ecc., e le stesse Amministrazioni

rebbero prese in una maggiore evidenza della porta- settoriali statali e regionali).

ta tecnica delle alternative e delle scelte. Questa ipotesi comporta una ricollocazione del

La seconda ipotesi, allo stato attuale, mi sembra ruolo dello Stato in materia di copianificazione paesi-

la più convincente. In effetti ritengo che occorra assi- stico-ambientale nonché un suo ridimensionamento in

curare la tutela del paesaggio e del suo divenire fina- materia di amministrazione diretta; non sarebbe pos-

lizzando l’istituto del vincolo alla costruzione di una sibile prevedere per le Regioni la facoltà di condivide-

“disciplina paesaggistica”, basata sulla considerazio- 179

NOTE

re con lo Stato (cioè con tutti i Ministeri che hanno

competenza sul territorio: dal Ministero dei Lavori 1 Se è vero che il TAR Lazio ha riconosciuto la possibilità di in-

Pubblici, al Ministero dell’Ambiente, dei Trasporti, dei serire elementi di disciplina ambientale nell’ambito di quella urbani-

Beni e le Attività Culturali) la pianificazione paesisti- stica è anche vero che ciò ha giustamente autorizzato molti osserva-

ca ed ambientale a fronte di semplificazioni delle pro- tori a ritenere necessario, accanto a quello dei vincoli urbanistici, il ri-

cedure autorizzative (Nulla-Osta, Valutazione Impatto sarcimento dei vincoli ricognitivi, magari estendendo la perequazione

oltre misura e dunque rischiando di renderla impraticabile perché

Ambientale, ecc), di sostegni finanziari alle politiche ambientalmente insostenibile. A questo proposito è necessario che il

regionali di riqualificazione paesistico-ambientale? Mi Testo Unico delle disposizioni legislative sui beni culturali e sui beni pae-

auguro che questa ipotesi possa essere approfondita sistico-ambientali contenga le disposizioni della legge 1497/39 sulla

in sede di Conferenza per il Paesaggio. non indennizzabilità dei vincoli paesistico-ambientali.

180

Liliana Pittarello

Soprintendente per i Beni Ambientali e Architettonici della Liguria, Ministero per i Beni e le Attività Culturali

A. Intervento alla riunione del 24 marzo 1999 gne ecc., con la consapevolezza che si tratta di

natura antropizzata, cioè storicamente in mas-

È ormai da tempo urgente ed indispensabile fare il sima parte modellata dal lavoro dell’uomo (o

punto sull’efficacia della legge Galasso e mettere insie- anche dal suo abbandono), per la quale occor-

me le esperienze positive e negative delle gestioni mi- rerebbe attenzione alle problematiche della con-

nisteriale e regionali, per arrivare a delineare un asset- servazione, riqualificazione, salubrità, vita.

to normativo più snello e più efficace per la tutela. c. La riproposta in termini più aggiornati del pae-

Già negli anni 1992-93 si era lavorato per l’orga- saggio inteso come spazio di percezione, co-

nizzazione di un convegno, che poi il Ministero non ri- me “luogo” nel quale le comunità locali rico-

tenne di realizzare. Vi fu però in sede di comitato noscono la propria identità e nel quale i turi-

scientifico e poi nella giornata di seminario organizzata sti, i visitatori individuano le caratteristiche pe-

nel giugno 1993 un utile scambio di esperienze fra tec- culiari del sito. Occorre difendere l’azione di tu-

nici dell’Ufficio Centrale, delle Regioni, delle Soprin- tela del paesaggio dalle critiche di chi bolla co-

tendenze, dei Ministeri dell’Agricoltura e dei Lavori me superato l’orientamento di tutela dei suoi

Pubblici, ecc. valori d’immagine. È un errore ridurre la que-

La richiesta nostra era quella di anticipare il mo- stione del paesaggio alla sola questione eco-

mento del nostro impegno almeno all’esame dei piani logico-ambientale od economico-sociale. La

attuativi, al fine di riuscire a tutelare il paesaggio in mo- mancanza in Italia di una disciplina attenta al-

do più complessivo e di dare maggiori certezze al cit- la “forma del territorio” (il paesaggio) – fatta

tadino. eccezione per pochi studiosi e filosofi comun-

Ora finalmente il Ministero ha la volontà politica di que perlopiù separati dalla concreta operatività

affrontare la questione del nostro paesaggio malato e di – ed il modo di “fare urbanistica” con poca o

aprire un confronto per migliorarne la tutela. nessuna attenzione agli esiti formali delle pre-

Espongo di seguito i risultati che secondo me si do- visioni dei piani ritengo siano due delle cause

vrebbero raggiungere. della poca consapevolezza culturale con cui in

Italia dal dopoguerra ad oggi si è intervenuti

1) Una concezione più consapevole ed ampia del sul territorio.

concetto del paesaggio da tutelare, da intender-

si come 2) Il riconoscimento della natura sovraordinata del fi-

a. Paesaggio culturale, cioè il palinsesto dei da- ne dell’attenzione al paesaggio, che dovrebbe es-

ti fisici della formazione storica del paesaggio sere insieme il quadro di riferimento ed anche la ga-

e dei rapporti fra i vari processi, che dovreb- ranzia comunque assicurata della pianificazione ur-

be essere tenuto in conto nella progettazione banistica a tutti i livelli.

di qualsivoglia intervento edilizio, dell’espan- La scelta che venne fatta negli anni ‘70 di concen-

sione di un abitato, della realizzazione di pic- trare sui tavoli delle Regioni la pianificazione terri-

cole e grandi opere pubbliche, dell’uso del toriale e la tutela del paesaggio aveva come fine

suolo ecc. l’integrazione delle due materie, ma non vi furono

esiti in tal senso, poiché l’attenzione alla qualità del

b. Paesaggio naturale, cioè gli aspetti ecologici, ve- paesaggio nei fatti risulta perdente se posta sullo

getazionali, geomorfologici, i fiumi, le monta- 181

stesso piano di altre esigenze e discipline, le quali grale al risanamento e recupero ecc. – da

si possono esprimere con dati e normative sempli- esercitare nelle varie zone classificabili in un

ci e certe (come gli standard, gli indici di cubatura, paesaggio, sulla base di approfonditi studi

le zone, ecc.), mentre i temi del paesaggio (l’ar- conoscitivi, sviluppando cioè i criteri fonda-

monia, la bellezza, i modi di percezione, l’atten- tivi sui quali venne elaborato il Piano Terri-

zione alla costruzione storica del territorio, la qua- toriale di Coordinamento Paesistico ligure);

lità compositiva degli interventi, l’attenzione alla na- – le procedure approvative del piano paesi-

tura…) non si possono certo quantificare e normare stico;

in modo semplice. – le condizioni perché si possano approvare

L’affermazione che la tutela del paesaggio è mate- “varianti” del P.P;

ria sovraordinata significa accrescere la consapevo- – le modalità delle subdeleghe (ora ampia-

lezza delle Regioni delegate e pretendere da ogni mente utilizzate delle Regioni in forza del-

piano urbanistico la previsione dell’esito visivo (una l’art.118 della Costituzione);

sorta di valutazione dell’”impatto paesistico”) del- – fra queste modalità, l’obbligo al reale con-

le trasformazioni previste e rese possibili, al di là di trollo da parte delle Regioni delegate sul-

indici e zonizzazioni. l’operato degli Enti locali subdelegati: è in-

Per garantire la tutela del paesaggio inteso in que- fatti assurdo quanto accade ora in Liguria,

sta accezione è indispensabile che il Ministero con- dove non essendo normata nessuna forma

tinui ad avere un ruolo: senza la riflessione impo- operabile di tale controllo, anche la verifica

sta dalla legge Galasso, infatti, pur con i limiti del- della corretta applicazione della subdelega

la macchinosità delle procedure ivi definite, proba- (cioè ad esempio se una casa progettata

bilmente in Italia oggi si parlerebbe ben poco di superi o meno i 400 mc ed allora sia com-

paesaggio, il cui concetto di tutela sarebbe stato petenza nel primo caso della Regione, nel

definitivamente perlopiù soccombente e dimenti- secondo del Comune, ma solo se superio-

cato nell’ambito della pianificazione urbanistica. re ai 5.000 abitanti, sennò della Provincia,

Questo ruolo dovrà però accrescersi in termini di qua- ecc.) ricade sulla Soprintendenza;

lità, ed essere prima di tutto un ruolo di indirizzo. – fra queste modalità, l’obbligo della defini-

zione degli indirizzi irrinunciabili della tute-

3) La revisione della legge Galasso, tale da, pur non al- la, che anche gli Enti subdelegati dovranno

terandone gli aspetti sostanziali, dare agli uffici del- seguire;

lo Stato un ruolo tecnico e progettuale, sollevandoli c) il chiarimento di “come va a finire” il proces-

– a regime – dal controllo frammentario a tappeto so di pianificazione e controllo stabilito dalla L.

stabilito dalla legge, un controllo essenzialmente di 431, cioè cosa accadrà a regime, quando la

procedura di tutti i provvedimenti autorizzativi del- Regione si sia fornita di un P.P valido ed ap-

le Regioni delegate e degli Enti locali subdelegati, provato e siano stati definiti i criteri di cui al

in un momento in cui i processi economici delle va- punto b). Io credo che in questo caso sia as-

rie operazioni sono già molto avanzati. surdo ed insostenibile che lo Stato prosegua

nel controllo caso per caso, la delega potreb-

La riforma dovrebbe garantire: be essere data in toto alle Regioni, magari de-

a) intese fra Stato e Regioni finalizzate alla defi- finendo fra Soprintendenze e Regioni dei tavoli

nizione dei criteri cardine della pianificazione di confronto, delle “conferenze di verifica”

paesistica, così da assicurare maggiori certez- periodiche. Gli uffici statali, superate le mac-

ze al cittadino ed una più complessiva elabo- chinose procedure definite dalla L. 431, ve-

razione in fase di programma; drebbero così ridefinito il loro ruolo in termini

b) la definizione, anche sulla base di esperienze di qualità e sarebbero impegnati in quanto so-

positive sperimentate nei 14 anni passati da pra indicato al punto a) ed in questa attività di

Regioni ed Uffici ministeriali centrali o perife- verifica congiunta.

rici, di criteri di indirizzo generali (a riempire il Questo sarebbe il fine da raggiungere in tutta Ita-

silenzio del 1986 quando nessun indirizzo ven- lia, ma con tempi differenziati a seconda delle re-

ne dato dal Ministero alle Regioni per la pia- gioni, perché dovrà attuarsi sulla base dello stato at-

nificazione paesistica), atti a definire e chiari- tuativo della pianificazione paesistica, che è diver-

re: so di regione in regione.

– le caratteristiche irrinunciabili del P.P. o P.C.P.

(che dovranno giungere a definire i diversi 4) I mezzi per raggiungere i fini enunciati dovrebbe-

gradi di tutela – dalla conservazione inte- ro essere:

182 – L’elaborazione di intese sul piano culturale tec- paesaggio italiano, cresce generale un senso di sconfor-

nico-scientifico intorno alla definizione della to. Allora, il turista ed il cittadino usano parole sempli-

complessità del paesaggio da tutelare fra Mi- ci per definire quanto vedono: un paesaggio appare

nistero, Regioni, Università, Associazioni, altri bello o brutto, salvaguardato o scempiato, armonico o

Ministeri interessati; disordinato. L’opera insigne di architettura può risulta-

– formazione di un tavolo privilegiato Stato de- re illeggibile all’interno di un’espansione urbana squa-

legante/Regioni delegate (ricordando peraltro lificata, oppure tante opere vicine possono lasciare di-

il loro recente atteggiamento sulla porzione del sorientati, tanto dissonanti sono i linguaggi espressi. Ed

T.U. relativa al paesaggio) per la definizione allora, senza tanti ragionamenti ma come semplice scel-

delle linee di riforma della legge Galasso, evi- ta dettata dal fastidio visivo, molti turisti possono sce-

tando il clima del conflitto sulle competenze gliere di non tornare e l’economia di una località può ri-

istituzionali (che a mio modo di vedere sareb- cevere duri colpi. La consapevolezza di questo disagio è

be pericoloso ed improduttivo nell’ottica di ormai estesa: è nata persino una nuova associazione in

affrontare concretamente la difficile questione nome della “Bellezza” ed altre associazioni storiche fan-

del paesaggio italiano), al fine di orientare in- no convegni sulla “bellezza del paesaggio”. La bozza

sieme la materia sulla base anche delle espe- della cosiddetta legge sull’”architettura” introduce un

rienze positive e di una serena ed obiettiva concetto fondamentale, mutuandolo peraltro dalla vi-

valutazione di quelle negative; gente legge sulla tutela del paesaggio e dalla Costitu-

– Potenziamento delle strutture e dei mezzi del- zione, ma esplicitandolo: il modo col quale gli inter-

le Soprintendenze. venti edilizi si inseriscono nel contesto ha interesse pub-

blico, cioè chi si fa una casa o chi gliela progetta non de-

ve soddisfare solo le proprie esigenze o i propri gusti, ma

B. Testo approntato per “Urbanistica Informazioni” deve pensare che l’ingombro, la facciata, il tetto o il ga-

n.165/99, accolto nei documenti preparatori rage della sua casa saranno visti da milioni di cittadini,

al Convegno passanti e turisti e dai loro figli che verranno, che han-

no il diritto di non essere infastiditi dal suo intervento,

In queste settimane, il Ministero per i Beni e le At- che hanno il diritto di vedere una cosa “bella”, un in-

tività Culturali è impegnato fra l’altro in due importanti serimento “non stonato”. Nell’800 ed all’inizio del ‘900

progetti: il primo, già annunciato fin dai primi giorni del si ricercava il “decoro urbano” e non credo che nessu-

suo incarico dal Ministro Melandri, è relativo al disegno no oggi possa negare l’alta dignità, qualità e bellezza,

della cosiddetta legge sull’”architettura”, che ha il fine ad esempio, della Circonvallazione a monte di Genova

di promuovere la qualità in architettura e nel paesaggio; o dei grandi corsi e piazze di Torino in quel periodo.

il secondo è l’organizzazione della Prima Conferenza In realtà, il senso del giudizio diciamo “estetico”

Nazionale per il paesaggio, che si svolgerà a ottobre. espresso ai sensi della legge 1497/39 si è venuto chia-

Queste iniziative dimostrano una nuova attenzione rendo nei decenni di questo dopoguerra, arricchendo-

al territorio da parte del Ministero, che finalmente si ap- si di significati e motivazioni: parlare di “bellezza”, di

presta a svolgere quel ruolo di alto profilo di indirizzo ”armonia” di un sito è un modo semplice per indicare

culturale che dovrebbe competere allo Stato, soprattutto che quel sito ha nel tempo assunto caratteristiche che,

in relazione ad una materia come il territorio, la cui pro- per richiamare Rosario Assunto, lo individuano e lo qua-

grammazione, gestione, tutela è in Italia tanto fram- lificano come “luogo”: per perpetuarne l’individualità,

mentata da implicare ad esempio Conferenze dei servi- che è poi quanto garantisce all’uomo il senso di appar-

zi in molti casi composte da parecchie decine di soggetti. tenenza ed il sentirsi a proprio agio, occorre che i nuo-

Certo è che esprimere indirizzi sulla qualità degli in- vi interventi pongano attenzione al processo di costitu-

terventi non è di per sé facile. Ci vuole coraggio oggi in zione storica di quella località, alle relazioni che vi si so-

Italia a parlare di “bellezza”, di “inserimento armonico”, no instaurate, ai segni delle generazioni che si sono

di “adesione al contesto storico”, ecc. Lo sanno bene le susseguite. Quando gli interventi non prestano atten-

Soprintendenze, che dal 1939 per legge si occupano di zione a questi valori, i “luoghi” si dissolvono, il filo con-

paesaggio: spesso veniamo accusati di fare tutela in duttore della loro storia viene spezzato, le relazioni fra

modo ottuso ed oscurantista, di adottare parametri su- i diversi elementi diventano irriconoscibili ed allora l’uo-

perati (come sarebbero i criteri “estetici” e “vedutistici”), mo, disorientato, definisce “brutto” quel posto. Questo

di volere le “casette tutte uguali”, di indicare operazio- è un Paese in cui per secoli il paesaggio è stato costrui-

ni false ed antistoriche quando prescriviamo l’impiego to attraverso parametri visivi, secondo allineamenti vi-

dei materiali tradizionali della zona, di voler impedire che suali, secondo regole (gli ordini dell’architettura anche

il nostro momento storico si esprima con un proprio lin- la tradizione costruttiva dei borghi): perché mai non si

guaggio in architettura. Eppure, quando si guarda il dovrebbe più, oggi, parlare di estetica del paesaggio o

183

dell’architettura? Alcuni affermano che il degrado qua- non si garantisce solo attraverso un buono strumento di

litativo e formale delle espansioni edilizie dal dopo- pianificazione territoriale al 25.000 od anche al 10.000.

guerra ad oggi sia proprio dovuto alla mancanza di re- Dovrebbe essere il piano regolatore comunale con valenza

gole compositive che garantiscano, come nei secoli pas- paesistica a chiarire metodi e criteri per intervenire con at-

sati, un alfabeto comune agli interventi, al di sopra dei tenzione prioritaria alla qualità del paesaggio e si do-

quali certo un tempo poteva eccellere un’architettura vrebbe trovare il modo di comprendere nel suo iter le ve-

per genialità particolare del progettista o per una fun- rifiche dell’esito di impatto paesistico di quanto reso fat-

zione specifica, inserita comunque in un contesto di tibile. E dovrebbe essere anche garantita una gestione che

elementi in qualche modo “in tono”, come le note in sappia indirizzare e garantire la qualità degli interventi. L’e-

un’armonia. È probabile che da decenni stiamo vivendo sperienza ligure chiarisce, anche, quanto le difficoltà di co-

ancora il rifiuto dell’accademia, il rifiuto dell’eclettismo niugare le esigenze di sviluppo e quelle della salvaguar-

di inizio secolo, finendo però per creare un clima di dia del paesaggio fatichino ad essere superate: non sa-

personalismo che assicura ad ognuno (che sia il pro- rebbe difficile riconoscere come la salvaguardia delle ri-

prietario, l’imprenditore o le troppe figure professiona- sorse territoriali sia in molti casi d’aiuto e non in contra-

li che possono firmare un progetto) di costruire case co- sto con l’economia locale, ma questa consapevolezza

me più gli piacciono, alla sola condizione, ma neanche tarda a farsi strada, certo perché manca una creatività in-

sempre, viste le piaghe dell’abusivismo e dei condoni, novativa da parte degli imprenditori (che tendono a con-

che segua regole che non sono più compositive e for- tinuare a proporre il modello di sviluppo delle seconde ca-

mali, ma che derivano esclusivamente da norme sem- se, rivelatosi spesso illusorio ed in ultima analisi dannoso

plici, perché quantificabili e motivabili sulla base di di- all’economia delle comunità), ma anche perché occorro-

scipline che offrono dati certi: l’igiene, gli indici di cu- no più azioni di sostegno alle attività agricole o legate al-

batura, le distanze dai confini, ecc. I regolamenti edilizi la trasformazione dei prodotti locali.

comunali e le normative dei piani regolatori difficilmente Che fa la Soprintendenza, nello svolgimento del

si avventurano a dare prescrizioni finalizzate alla “qua- ruolo residuo disposto dalla L. 431/85? La legge preve-

lità” delle opere, oppure, se anche indicano i materiali de procedure di controllo di rara inadeguatezza e mac-

e le tecniche da utilizzare, gli uffici comunali valutano in chinosità sull’operato delle Regioni: il controllo è quasi di

genere piccoli abusi le opere in contrasto, e quindi non mera legittimità ed il conseguente parere non si può

li impediscono e non li perseguono. esprimere attraverso indicazioni utili a migliorare la qua-

La gestione del territorio in Liguria non fa eccezione. lità dell’inserimento nel contesto, ma può solamente

Anche se il Piano Territoriale di Coordinamento Paesisti- esplicitarsi attraverso l’annullamento del provvedimento

co, in vigore dalla fine del 1986 ed esteso all’intera Re- autorizzativo regionale o dell’Ente subdelegato o attra-

gione (oggi per l’80% vincolata ai sensi delle leggi verso il mancato annullamento. Inoltre, la legge preve-

1497/39 e 431/85), ha caratteristiche di grande origina- de che questo controllo venga attuato sui progetti edi-

lità ed aderenza alle tematiche della salvaguardia degli lizi (e non sui piani attuativi), di fatto cioè quando i pro-

aspetti naturalistici, geomorfologici, culturali e tradizionali cessi economici sono già molto avanzati, addirittura do-

del territorio ed anche se le commissioni edilizie comunali po la concessione edilizia, nel caso di materia subdele-

vengono integrate con i cosiddetti “membri esperti” per gata ai Comuni. Un annullamento espresso a questo

la quota parte di competenza paesistica subdelegata, di punto, soprattutto nel caso di edifici inseriti in un piano

fatto accade che l’esito non sia soddisfacente: sono po- attuativo su cui la Regione abbia già da anni espresso

chi i Comuni che si sono finora dotati del “livello pun- “parere di massima paesistico” favorevole, come acca-

tuale” del P.T.C.P. (da definirsi attraverso il rinnovo del pia- de in Liguria, crea ovviamente grave danno all’operato-

no regolatore); troppi sono i modi normati per andare in re e mostra un lavorare schizofrenico della Pubblica Am-

variante del piano paesistico; gli uffici tecnici dei piccoli ministrazione nel suo complesso, così da rendere odio-

Comuni (il 41% dei 235 Comuni liguri ha meno di 1000 so il provvedimento assunto dalla Soprintendenza, pur a

abitanti e ben il 18% meno di 500) sono ridotti ad un so- tutela del bene comune che è il paesaggio.

lo tecnico, quasi mai laureato; la Regione poco ha fatto Per rendere più qualificato ed utile il suo ruolo, la So-

per qualificare i “membri esperti” ed i tecnici comunali, printendenza ligure ha a lungo richiesto di esaminare i ci-

peraltro a ciò impegnata da una propria legge del ‘91; le tati “pareri di massima paesistici” previsti dalle normati-

subdeleghe sono state attribuite a Province e Comuni sen- va regionale sui piani attuativi: la Regione non ha aderi-

za nessun incremento di personale e senza nessun altro to a tale richiesta, ma nel settembre 1994 ha legiferato

supporto; la Regione non attua il controllo della gestio- di inserire il Soprintendente o suo delegato fra i membri

ne delle subdeleghe da parte degli Enti locali e questo dei Comitati Tecnici Urbanistici regionale e provinciali,

compito finisce per ricadere sul lavoro svolto dalla So- nelle sedi, cioè, dove vengono esaminati i piani regola-

printendenza ai sensi della L. 431/85. L’esperienza ligure, tori ed i piani attuativi. Pur fra le grandi difficoltà che ta-

cioè, chiarisce che la qualità del paesaggio e delle opere le lavoro implica per un ufficio gravemente sottoorgani-

184

co come quello ligure, certamente in tal modo viene fi- gliato riferirsi ad elenchi di “paesaggi”, perché questo

nalmente garantita alla Soprintendenza una visione ter- sembra dimenticare il rapporto con l’uomo, sembra che

ritoriale delle problematiche e quindi l’elaborazione di pa- si tratti di elenchi di categorie, di “cose”, mentre è il rap-

reri maggiormente qualificati. Nelle sedi dei C.T.U. si at- porto percettivo con l’uomo che distingue l’azione del-

tua inoltre un confronto più diretto fra le istanze che per la tutela del paesaggio da quella della gestione del ter-

brevità sintetizzo in “urbanistiche” e “paesistiche”, istan- ritorio o dell’ambiente.

ze che devono trovare una integrazione e composizione Del resto, il Progetto di convenzione europea cita

nella pianificazione territoriale e nella sua gestione. il termine sempre al singolare, quando ne parla in sen-

È cresciuta così la prassi di colloquio e di collabo- so generale. Lo cita al plurale quando si riferisce a “pae-

razione fra gli uffici, che ha proprio in questi giorni por- saggi” dei diversi Stati o comunità, ma non a diverse ca-

tato alla presentazione di un documento di indirizzi tegorie (paesaggio agrario, industriale, urbano, ecc.,

congiunto per la interpretazione delle norme del P.T.C.P. come alcuni teorici tendono a fare).

sulla base dell’esperienza di gestione maturata dal 1987

e contenente anche alcune prime semplici indicazioni 2) Il vincolo

(che si vorrebbero negli anni prossimi estendere alla re- 2.1 La proposta di mutarne natura attribuendogli gra-

dazione di sorte di “manuali” sulla falsariga di quanto di diversi di valore.

viene fatto in Francia) sui criteri di valutazione dell’in- Nelle discussioni dei vari gruppi di lavoro spesso

serimento paesistico degli interventi. emerge il convincimento che il vincolo su di un’area

Il documento si inquadra nell’intesa Regione Ligu- perimetrata debba precisare cosa vi si possa fare e da ciò

ria–Ministero in corso di definizione, finalizzata a svi- deriva l’indicazione di stabilire diversi gradi di vincolo.

luppare sia attività congiunte di indirizzo e di formazio- Non concordo con tale orientamento che confon-

ne per tecnici delle Amministrazioni locali, membri de il riconoscimento di valore paesistico insito nel vincolo

esperti delle commissioni edilizie integrate e progettisti con i diversi gradi di tutela che solo la programmazio-

in relazione alle specifiche normative locali ed alla qua- ne paesistica può definire.

lità degli interventi in riferimento al contesto culturale e

paesistico, sia attività di studio sulle caratteristiche sto- 2.2 La tutela passiva.

riche e compositive del paesaggio ligure e forme nor- Viene spesso avanzata la contrapposizione fra “tu-

mative idonee, al fine di aggiornare il vigente P.T.C.P., co- tela passiva” svolta sulla base dei vincoli e la “tutela at-

me previsto dalla legge urbanistica regionale del 1997. tiva”, svolta con finanziamenti ed interventi di riqualifi-

L’intesa prevede anche la possibilità di attivare a tali fi- cazione. Tali due attività non dovrebbero essere viste in

ni convenzioni e collaborazioni con l’Università e la contrasto, ma in sinergia.

Scuola di specializzazione del Paesaggio. Oggi molti definiscono “passiva” la tutela pluride-

In questo modo, ci si impegna a unire le forze per cennale esercitata dall’Amministrazione statale ai sensi

lavorare alla migliore qualità possibile del paesaggio li- della L.1497, nel senso che non è stata tale da essere

gure, ben sapendo che in questo campo non esistono propositiva. Ma mi sembra eccessivo quanto espresso

formule preconfezionate di esito sicuro e che nessuno nel documento dell’Ufficio Centrale distribuito nell’in-

può affermare di esserne il detentore. contro del 30 giugno, che addirittura afferma che “fi-

nora la gestione della tutela … è stata essenzialmente,

se non esclusivamente, conservazione dello status quo.

C. Appunto per l’incontro del 13 luglio 1999 del Applicata alla risorsa allocata sul territorio…la tutela si

Gruppo “Legislazione di tutela e normative è tradotta in un non uso”. Non riesco a riconoscere in

per il territorio” questa definizione l’esercizio della tutela: finora la tutela

è stata esercitata avendo attenzione – e molta – alle esi-

L’appunto che segue raccoglie anche contributi re- genze economiche alla base dei singoli progetti di in-

lativi al lavoro di altri gruppi (Gruppo “Paesaggio e svi- tervento, espresse o rappresentate perlopiù dagli Enti lo-

luppo sostenibile” e Gruppo “Paesaggi italiani e qualità cali. Basta guardarsi intorno. Altro che “non uso”!

della progettazione”). In sostanza, difendo il vincolo, inteso come “ricono-

scimento di valore paesistico” e ritengo che debba so-

1) “Paesaggio” – “paesaggi” pravvivere alla pianificazione, in contrasto con quanto espo-

Non concordo con questo plurale di cui si com- sto dal prof. Salzano nel punto 11 dello scritto distribuito

piacciono molti esperti di materie scientifiche. Non si sempre il 30 giugno, dove viene affermata l’utilità del vin-

tratta di mera questione formale indicare il termine al sin- colo come “difesa temporanea, in attesa che la pianifica-

golare o al plurale. Il termine “paesaggio” implica il rap- zione consenta di articolare le politiche sia attive che pas-

porto di percezione fra uomo e territorio. Sono convin- sive di tutela”. Il vincolo, cioè il giudizio di valore, non può

ta che noi dobbiamo parlarne al singolare. Trovo sba- essere passibile delle varianti che la pianificazione territoriale

185

b) le caratteristiche irrinunciabili del Piano di Coordi-

può subire: per questo deve sopravvivere. Certo, nelle aree namento Paesistico. Secondo me, esso dovrebbe:

di vincolo oggetto di una pianificazione qualificata devono – basarsi sulla conoscenza delle componenti sto-

essere superati, come dirò dopo, i “doppi controlli”. riche e naturali del paesaggio e di un ap-

3) Il Piano Paesistico profondito esame visivo dello stesso;

3.1 Estensione del piano. – essere occasione e strumento di riordino dei vin-

– il D.P.R. n.8/72 trasferisce alle Regioni la pianifica- coli esistenti (sulla base del giudizio di valore

zione paesistica ex art.5 della L.1497/39 delle singole aree): con ciò si sancirebbe la natura

– la L.431/85 impone alle Regioni di attuare i “Piani vincolistica del giudizio di valore attribuito dal

Paesistici” o i “Piani urbanistico-territoriali con spe- P.C.P. ad aree non precedentemente vincolate;

cifica valutazione dei valori paesaggistici e am- – indicare i diversi gradi di tutela (conservazione

bientali“ integrale, diversi gradi di sviluppo compatibi-

– il D.L.112/98, art.57, stabilisce che le Regioni con leg- le, risanamento e recupero di aree abbando-

gi regionali prevedano che il piano territoriale di coor- nate o compromesse, aree dove non occorre

dinamento provinciale assuma il valore e gli effetti dei tutela specifica, ecc.) con valore prescrittivo, da

piani di tutela nei settori che cita, fra cui la “tutela del- programmare di esercitare sull’intero territorio

le bellezze naturali” non mi è quindi chiaro perché regionale per quanto sopra detto, suddiviso e

qualcuno affermi che non si può tutelare il paesaggio classificato con perimetrazioni su cartografie

2

se questo è “onnipresente”, se lo si concepisce in ma- almeno al 10.000) ;

niera “totalizzante”, come se in tal modo la sua tute- – per alcune zone selezionate assumere l’aspet-

la si annullasse nella gestione urbanistica. Le norme vi- to di piano disegnato di landscape;

genti citate non identificano infatti la tutela del pae- – comprendere norme d’attuazione di dettaglio,

saggio con la gestione urbanistica, ma indicano nello fino alla redazione di manuali per gli inter-

stesso strumento (il piano territoriale di coordinamen- venti sul costruito, per gli interventi sul terre-

to) la possibilità di affrontare in modo integrato am- no e per il rispetto delle tipologie edilizie tra-

bedue le tematiche, che sono mantenute distinte. dizionali in ambiti paesistici così caratterizzati;

– a mente delle normative, dovrebbe essere il

Mia opinione, anche sulla base dell’esperienza di Piano di Coordinamento Provinciale ad assu-

gestione del Piano Territoriale di Coordinamento Paesi- mere valenza paesistica, ma il riordino dei vin-

stico (P.T.C.P.) ligure, è che: coli e le zonizzazioni possono travalicare il con-

– la tutela della qualità del paesaggio – come la di- fine provinciale: per queste definizioni, la sede

fesa del territorio – debba essere intesa come fina- dovrebbe essere quindi, meglio, uno stru-

lità “sovraordinata” alla quale deve tendere la pia- mento-quadro regionale. Ogni Regione do-

nificazione territoriale a tutti i livelli; vrebbe comunque individuare sulla base della

– il paesaggio sia tutto quanto l’uomo percepisce, sua storia il rapporto fra Piano Territoriale Re-

1

. Sarà il piano paesistico, ri-

cioè l’intero territorio gionale, Piani di Coordinamento Provinciali,

ferito all’intero territorio, ad indicare diversi gradi di Piani Regolatori Comunali: quel che conta è

tutela, ad esempio: che tutti questi livelli di pianificazione dovreb-

a. aree di valore assoluto bero rispettare il fine della salvaguardia del

b. aree di sviluppo “compatibile”, ulteriormente territorio e del paesaggio.

da diversificare c) le procedure approvative del Piano, che dovranno

c. aree abbandonate o compromesse da assog- comprendere il parere dell’Amministrazione dei Be-

gettare a restauro ambientale ni Culturali (l’”intesa” prevista dall’art.57 del

d. aree a caratteristiche speciali D.L.112/98).

e. aree prive di valore paesistico 3.3 L’attuazione e gestione del Piano.

3.2 Natura del piano. Nella sede della revisione della legge Galasso, op-

Nella sede della revisione della legge Galasso, op- pure di una “Intesa quadro con le Regioni sulla gestio-

pure di una “Intesa quadro con le Regioni sulla gestio- ne della Galasso”, occorrerebbe sancire:

ne della Galasso”, occorrerebbe sancire: a) le condizioni perché si possano approvare “varian-

a) la definizione degli indirizzi irrinunciabili della tutela, ti” alle previsioni di Piano. Ove, come detto sopra,

che Stato, Regioni, Enti subdelegati dovranno se- il piano stesso abbia natura “vincolistica”, tali va-

guire (che sarebbe bene fossero gli stessi in tutta rianti non dovrebbero incidere sui “giudizi di valo-

Italia; potrebbe essere la “Carta del paesaggio” re” attribuiti alle singole zonizzazioni e quindi sui

sulla quale si sta lavorando). vincoli;

186 rebbe a formare un fondo da gestire a livello centrale sen-

b) l’attuazione del Piano Paesistico attraverso i Piani

3 za rapporto con le aree di derivazione di tali somme. Mia

Regolatori Comunali , i quali dovrebbero affronta- opinione è che, essendo il vincolo perlopiù vissuto come

re durante il percorso della loro elaborazione dei un gravame, questa tassa sarebbe non operabile perché

momenti di verifica sull’impatto visivo di quanto si estremamente impopolare, a meno che non venisse con-

sta valutando di rendere eseguibile (o anche di ri- cepita chiaramente proporzionata alla redditività dell’opera

sanare), sulla base di progetti planovolumetrici; e finalizzata con immediatezza ed evidenza al recupero

c) le modalità delle subdeleghe agli Enti locali da par- ambientale, evidenza che si può garantire solo ove le ope-

te delle Regioni della gestione della tutela paesisti- re di recupero vengano attuate nella stessa area territoriale

ca: esse dovrebbero sussistere solo in presenza di (comune, o almeno provincia) da cui la tassa è tratta. Se

pianificazione paesistica approvata, di indirizzi di proprio si vuole seguire questa strada, sulla quale non

tutela paesistica sanciti e precisati e di uffici tecnici posso non esprimere perplessità, si potrebbe studiare,

degli Enti locali sufficientemente dotati di persona- cioè, un sistema affine agli oneri di concessione (anche se

le qualificato ed a ciò preparato. Le disposizioni rin- questo fondo non è pensato gestito dai Comuni), oppu-

novate in materia dovrebbe avere valore retroattivo; re si potrebbero condizionare certe autorizzazioni alla rea-

d) l’obbligo al reale e concreto controllo ed indirizzo lizzazione di opere di risanamento e valorizzazione paesi-

da parte delle Regioni delegate sull’operato degli stica di aree o strutture pubbliche o comuni.

Enti locali subdelegati; Occorrerà immaginare un sistema di incentivi per il

e) l’espressione di parere delle Soprintendenze sui recupero paesistico e, soprattutto, per la cura dell’am-

Piani Regolatori Comunali e sui piani attuativi, pre- biente (ad esempio, ripagare gli agricoltori per opere o

feribilmente in sede di concerto con le Regioni e le culture finalizzate alla conservazione, valorizzazione, ri-

Province (e non solo all’interno dei Comitati Tecni- presa di coltivazioni, ecc.): a tal fine, occorrerebbe si-

ci Urbanistici Regionali o Provinciali dove il voto

4

, od addirittu- stematizzare i contributi di derivazione europea che già

della Soprintendenza conta solo x 1

ra in alcune regioni non conta neppure). oggi vengono erogati dalle Regioni. Nelle varie com-

missioni si è molto sentito parlare della necessità di re-

4) Riordino delle competenze fra i diversi livelli isti- cupero del paesaggio di territori compromessi. Secon-

tuzionali do me bisognerebbe, oltre che pensare al paesaggio dei

Nella stessa sede della revisione della legge Galas- territori guastati dalle opere abusive, avere attenzione al-

so, oppure di una “Intesa quadro con le Regioni sulla ge- le aree montane ed agricole degradate per abbandono,

stione della Galasso”, si dovrebbe precisare “come va a dove un intervento di recupero ambientale potrebbe ri-

finire” il processo pianificatorio, attraverso un riordino costituire l’economia del luogo, richiamando lavoro ed

delle competenze come attualmente distribuite: abitanti. Non porrei come prioritarie le aree degradate

– ove il Piano Paesistico sia buono ed approvato dal- dall’abusivismo, anche perché bisognerebbe che l’in-

l’Amministrazione dei Beni ed ove ci siano le ne- tervento di recupero creasse o favorisse attività lavora-

cessarie garanzie per la sua gestione corretta (pun- tive stabili, non solo quelle connesse col cantiere.

to 3.3), potrà essere delegato alle Regioni anche il Infine, occorre orientare verso la qualità delle ope-

controllo “puntuale” oggi attuato dal Ministero re ed il recupero ambientale le ingenti somme che ven-

per i Beni e le Attività Culturali attraverso le So- gono spese da vari soggetti pubblici sul territorio, at-

printendenze; traverso un rapporto autorevole del Ministero per i Be-

– la delega totale alle Regioni dovrà cioè avvenire in ni e le Attività Culturali con le altre Amministrazioni e

maniera differenziata, via via che esse avranno ela- Soggetti centrali.

borato i Piani Paesistici secondo i criteri stabiliti e si 6) La formazione dei tecnici

siano dotate delle normative atte alla gestione cor- Concordo appieno con quanto detto dal Cons. Se-

retta del piano; verini, circa i margini di valutazione discrezionale che co-

– potrebbero conservarsi momenti di verifica con- munque resterebbero nella gestione della tutela a livel-

giunta, attraverso “conferenze” Regione-Soprin- lo puntuale, anche in presenza di piano paesistico pre-

tendenza periodiche appositamente istituite; scrittivo corredato da dettagliate norme attuative. Allo-

– Il Ministero dovrebbe anche poter disporre di fon- ra, occorre che tutti siano sensibilizzati e professiona-

di per attuare progetti di risanamento o recupero lizzati nella tutela paesistica: i tecnici comunali, i mem-

ambientale di aree degradate o abbandonate con bri “esperti” che integrano le Commissioni edilizie nei

elevati valori storici e paesistici. 5

casi di subdelega, i professionisti … A mente dell’e-

sperienza pluridecennale maturata, l’Amministrazione

5) Fondi per il risanamento e recupero paesistico Centrale del Ministero e le Soprintendenze dovrebbero

Il Documento diramato dall’Ufficio Centrale il 30 giu- lavorare con le Regioni a questo fine.

gno configura una sorta di tassa “sulla bellezza”, che ver- 187

7) Senso della riforma zo normativo ed economico: in relazione alle Soprin-

a) Le proposte sopra esposte sono finalizzate: tendenze con organici inadeguati, occorrerà rinforzar-

– alla miglior qualità della tutela del paesaggio ne le strutture ed accrescerne i mezzi.

italiano,

– ad un migliore, più certo ed agile rapporto NOTE

del cittadino con la Pubblica Amministrazione,

– ad un miglior rapporto fra i vari livelli istitu- 1 Del resto, così è inteso nella pianificazione paesistica ligure.

zionali. 2 Sviluppando cioè i criteri fondativi sui quali venne elaborato il

b) Sarebbe così salvaguardato e messo a disposizione P.T.C.P. ligure. Ricordo che il Piano Territoriale di Coordinamento Pae-

sistico della Liguria:

dell’interesse pubblico quel patrimonio di espe- – è in vigore in scala al 25.000

rienza maturato nelle Soprintendenze a motivo del- – è stato adottato alla fine del 1986 ed approvato nel 1990

le loro competenze istituzionali, di “saper leggere” – è stato elaborato sulla “carta dei vincoli”, su cartografie de-

il paesaggio (in senso storico, vedutistico, estetico, scrittive, sulla base di studi approfonditi storici, vegetazionali,

geomorfologici, ecc. per quanto era possibile in quegli anni e

di qualità …) e di curarsi della tutela del patrimo- con i tempi definiti dalla L. 431

nio storico territoriale (che è competenza esclusiva – individua per l’intero territorio regionale, attraverso perimetrazioni

delle Soprintendenze), mettendole in condizioni di al 25.000, le aree sottoposte a differenziati gradi di tutela

fare quello che per la loro specializzazione tecnica – comprende il “livello territoriale” e quello “locale”. Si deve de-

finitivamente attuare nel “livello puntuale”, che le norme pre-

sanno fare meglio, vedono venga definito dal Piano Regolatore Comunale con va-

– collaborando cioè alla pianificazione della qua- lenza paesistica: attualmente, solo pochi Comuni hanno a tal fi-

lità del paesaggio ne variato i vigenti P.R.G.

– collaborando con le Regioni nelle attività di In sostanza, anche se certamente il P.T.C.P. ligure è da migliorare

apportandovi le variazioni che si verificano indispensabili dopo 14 an-

sensibilizzazione e formazione ni di gestione (soprattutto per introdurvi previsioni di “recupero am-

– progettando o valutando progetti di risana- bientale”), i suoi criteri fondativi appaiono validi e, penso, estensibili

mento o recupero ambientale come “modello” a livello nazionale.

– valutando insieme con le Regioni, ma con un 3 Come è previsto nel P.T.C.P. ligure.

4 In Liguria il Soprintendente o suo delegato è stato inserito con

ruolo definito ed autorevole i piani attuativi ed diritto di voto in tali Comitati fin dal settembre 1994 da leggi regionali.

i P.R.G., preferibilmente – come sopra detto – 5 La Soprintendenza ligure è già molto impegnata in attività di

in corso di stesura, per la valutazione dell’im- “formazione”: è infatti in corso di formalizzazione un’Intesa con la Re-

patto paesistico di quanto da essi previsto rea- gione anche a tal fine indirizzata, sono stati elaborati documenti

“congiunti” con la Regione per la precisazione di alcune norme at-

lizzabile. tuative del P.T.C.P., sono stati negli anni scorsi attuati ed anche ora so-

no programmati incontri con Regione, Province, Ordini professionali

8) Le strutture per concordare attività formative e per la messa a punto di manuali

Tutto quanto sopra esposto implica un grosso sfor- sulla falsariga di quelli francesi.

188

Polis

Associazione Culturale

Edoardo Salzano

Note per la riunione della Consulta per il Paesaggio del 3 maggio 1999

Tre principi Del resto, nell’esperienza dell’ultimo mezzo secolo,

è dimostrato che – nonostante gli errori e le inefficien-

L’evoluzione legislativa che si è sviluppata dal 1939 a ze dimostrate dall’azione statale – le responsabilità più

oggi e il dibattito culturale che l’ha accompagnata (dalla gravi e le negligenze più devastanti devono essere at-

legge Bottai alla legge Galasso, dalla Commissione Fran- tribuite, nella grande maggioranza delle situazioni ter-

ceschini alla Commissione Papaldo, …), e le esperienze ritoriali, alle azioni locali.

condotte nel nostro Paese (negli aspetti positivi come in L’auspicabile progredire del processo di integrazio-

quelli negativi) conducono a porre come decisivi e centrali ne europea può consentire di far evolvere l’attribuzione

tre principi, tra loro non dissociabili, che devono presiedere delle competenze verso il livello sovranazionale, nella mi-

all’azione di tutela del paesaggio e dei beni culturali: sura in cu si manifesta la presa di coscienza di una iden-

1. i beni cultuali e ambientali, e il paesaggio che ne co- tità culturale dell’Europa, e quindi di una responsabilità

stituisce la sintesi territoriale, sono patrimonio ina- comunitaria nella tutela dei patrimoni che di tale iden-

lienabile nella collettività nazionale: quindi la loro tità costituiscono il fondamento.

individuazione e tutela sono competenza primaria

dello Stato;

2. l’azione di vincolo è indispensabile per garantire la Utilità del vincolo

salvaguardia dei beni e il loro godimento da parte

delle generazioni presenti e future; essa è perciò Vincolare un bene non risolve certo tutti i proble-

compito che lo Stato è tenuto a esercitare anche in mi della sua conservazione e del suo godimento. È tut-

via presuntiva; tavia indispensabile per garantirne la sussistenza, cioè la

3. la pianificazione territoriale e urbana deve costitui- base materiale di ogni possibile fruizione. In tal senso è

re il metodo e l’insieme di strumenti capace di con- indispensabile rivendicare la piena legittimità dell’azio-

ferire piena efficacia alla tutela dei beni culturali e ne di vincolo finché lo svilupparsi dei processi di anali-

ambientali, di raggiungere la sintesi nel complesso si, di definizione dei modi di godimento e di conserva-

delle esigenze attinenti l’uso del territorio, da ot- zione, di attribuzione patrimoniale non abbiano garan-

tenere il concorso di tutti gli interessi (generali e lo- tito tutte le condizioni necessarie.

cali) coinvolti. In tal senso va pienamente recuperata la proposta,

avanzata dalla seconda Commissione Papaldo, tendente

a far sì che taluni beni culturali fossero dichiarati tali dal-

L’appartenenza nazionale la legge ed altri, descritti dalla stessa legge, fossero “be-

ni culturali presunti” e come tali assoggettati “al regime

È l’insieme dei beni culturali e naturali, compresi nel dei beni culturali dichiarato proprio della loro categoria”,

loro processo di formazione storica, che costituisce il fon- finché non sia emessa una “dichiarazione negativa”.

damento dell’identità culturale della nazione. Quei beni

perciò non sono attribuibili alla piena ed esclusiva dispo-

nibilità di istituzioni che rappresentano soltanto parti di ta- La pianificazione

le collettività. Di tali istituzioni, e delle comunità che esse

rappresentano, è indispensabile garantire il concorso, ma La più matura evoluzione culturale induce a consi-

deve essere chiaro a chi appartiene la responsabilità del- derare la pianificazione territoriale e urbana come il

la decisione finale, in ogni procedura di concorso. metodo generale che le istituzioni pubbliche elettive

189

adottano, a qualunque livello territoriale (nazionale, re- responsabilità primaria spetta allo Stato, i livelli di go-

gionale, provinciale, comunale) per conferire coerenza verno regionale e locale sono certamente legittimati a

e trasparenza a tutte le scelte suscettibili di modificare concorrere con esso nell’azione di individuazione, defi-

l’assetto del territorio. Nel campo della tutela dei beni nizione, tutela.

culturali è dalla legge Bottai che tale consapevolezza In terzo luogo, e conseguentemente, l’istituto del-

emerge, e trova la più compiuta (finora) espressione la intesa tra poteri concorrenti come fonte di legittima-

nella legge Galasso. zione complessiva delle decisioni da ciascuno di essi as-

Ciò non significa chiudere gli occhi di fronte alla sunte. È opportuno a tale proposito indicare un recen-

realtà e dimenticare che in molte circostanze i piani re- te testo normativo che può costituire, se esteso al di là

golatori comunali, e gli stessi piani presentati come ispi- del suo specifico contesto, un modello sulla cui base af-

rati da “specifica considerazione dei valori paesistici e frontare compiutamente la questione.

ambientali”, abbiano avallato, o addirittura promosso,

azioni di distruzione dei beni culturali e ambientali e di

manomissione irreparabile di paesaggi di rilevante inte- Un modello per le “intese”

resse. Significa invece assumere la pianificazione terri-

toriale e urbana, a tutti i livelli, come il luogo, e l’insie- Si tratta del testo dell’art. 57 del decreto legislati-

me degli strumenti, che può consentire di portare a sin- vo 112/1998 (il cosiddetto Bassanini bis).

tesi le diverse esigenze concernenti le trasformazioni “La Regione, con legge regionale, prevede che il

del territorio, di comporre in un unico quadro di deci- piano territoriale di coordinamento provinciale di cui

sioni gli interessi e le azioni dei diversi soggetti pubbli- all’articolo 15 della legge 8 giugno 1990, n. 142, assu-

ci coinvolti nel processo di trasformazione, di ottenere ma il valore e gli effetti dei piani di tutela nei settori del-

il consenso necessario per dare efficacia e continuità al- la protezione della natura, della tutela dell’ambiente,

l’azione di tutela. delle acque e della difesa del suolo e della tutela delle

bellezze naturali, sempreché la definizione delle relati-

ve disposizioni avvenga nella forma di intese tra la pro-

La concorrenza dei poteri e l’istituto della “intesa” vincia e le amministrazioni, anche statali, competenti”.

È un modello, del resto, che è già stato più volte pro-

Rivendicare il ruolo della pianificazione come luo- posto e applicato in concrete esperienze di governo del ter-

go della sintesi tra esigenze e interessi attinenti diversi ritorio. Esso può dar luogo a utili semplificazioni e snelli-

livelli di responsabilità e di governo significa mettere menti delle procedure. Così ad esempio (e in particolare)

l’accento su tre aspetti. negli strumenti di pianificazione formati attraverso tali

In primo luogo, il criterio da assumere per distin- “intese” potrebbe essere stabilito se e per quali “ogget-

guere le responsabilità coinvolte. Tale criterio non può ti” sia ancora necessaria l’acquisizione del provvedimen-

essere assunto che nel principio di sussidiarietà corret- to abilitativo dell’autorità statale (nullaosta o simili), e per

tamente inteso (secondo lo statuto europeo). quali “oggetti” invece i provvedimenti abilitativi dell’au-

In secondo luogo, l’esigenza (e la responsabilità) torità locale, verificandone la conformità agli strumenti di

della concorrenza dei poteri nell’azione di tutela. Se la pianificazione, assolvano anche alla finalità di tutela.

190

Antonia Pasqua Recchia

Ufficio Centrale per i Beni Ambientali e Paesaggistici, Ministero per i Beni e le Attività Culturali

*

Paesaggio e sviluppo, antinomie componibili

molto più complessa e perfino confusa la trasposizione

È difficile immaginare una fase di transizione e di sul piano delle scelte, essenzialmente perché risulta

crisi altrettanto complessa come è l’attuale per quel che estremamente difficoltoso strutturare un metodo con-

concerne il governo del territorio e la tutela del pae- diviso di valutazione, secondo un approccio consen-

saggio. Molteplici sono i fattori determinanti lo stato di suale, che comporti l’equa ripartizione di costi e bene-

incertezza che, pur in presenza di un vivacissimo dibat- fici tra i diversi gruppi. Ciò sia a causa della imperfetta

tito scientifico, culturale e politico, caratterizza i processi legittimazione dei soggetti investiti della decisione sia,

valutativi e decisionali su quei temi: si va dalle contrap- essenzialmente, del conflitto (o della non coincidenza)

posizioni apparentemente solo terminologiche alla reim- nello spazio, tra interessi locali e globali e, nel tempo, tra

postazione critica di discipline come l’urbanistica e la pia- tempi brevi e tempi transgenerazionali. A chiunque si oc-

nificazione, dalla ridefinizione degli obiettivi e dei con- cupi di questioni ambientali risulta evidente la discrasia

tenuti della tutela alla riorganizzazione dei sistemi isti- tra consenso “prossimo” e consenso “remoto” alle scel-

tuzionali di decisione e di controllo. te sul paesaggio, tanto più condivise, anche nelle for-

È vero comunque che le fasi di trasformazione, an- mulazioni più vincolanti, quanto meno incidono nel-

che se tumultuosa, costituiscono premessa necessaria di l’ambito ristretto della soggettività dei gruppo o degli in-

successivi stati di equilibrio maggiormente aderenti, nei dividui. La soglia che stabilisce il limite della disponibi-

diversi ambiti, ai bisogni delle società in cui si determi- lità a modificare i comportamenti in ragione delle scel-

nano. Ne deriva l’auspicio che si raggiunga, in tempi non te ambientali è molto variabile, a seconda dell’imme-

lunghi, la conciliazione tra le ragioni dello sviluppo e diatezza, reale o presunta, del ritorno di beneficio. Il ri-

quelle della conservazione dei valori, poste sinora in tardo con cui lo strumento del piano (sia esso inteso co-

rapporti quasi sempre conflittuali. me piano-testo che come piano-processo o in qualsiasi

altra accezione la cultura urbanistica lo voglia intende-

I valori, i bisogni re) è stato approntato è da imputare soprattutto alle dif-

ficoltà di conciliare il consenso con le scelte selettive (o

La tutela del paesaggio (inteso nell’accezione to- restrittive) sull’uso del suolo che il piano impone.

talizzante e non in quella dicotomica di aspetto visibile Da ciò la necessità di stabilire il minimo comun de-

della struttura fisica del territorio, cioè dell’ambiente) nominatore del valore da tutelare, che sia generalmen-

rientra nel più vasto tema dell’uso di risorse scarse in un te condiviso, e di conferire il massimo della legittima-

sistema complesso e dinamico; per esso non si può par- zione ai soggetti individuati per la tutela. Da ciò, anche,

lare di conservazione dello status quo ma di valutazio- la necessità di ridefinire i rapporti tra tali soggetti, anche

ne delle trasformazioni compatibili con la conservazio- alla luce di un bilancio ultradecennale.

ne dei valori esplicitati dalla collettività, della quale co-

stituiscono il patrimonio. La trasmissibilità dei valori al- I Soggetti istituzionali e gli strumenti

le generazioni future segna il limite dello sviluppo so- Sembra innegabile il fatto che il Ministero per i Be-

stenibile (sviluppo che soddisfa i bisogni e le aspirazio- ni e le Attività Culturali stia affrontando negli ultimi

ni della presente generazione senza compromettere la tempi con maggior determinazione e cognizione di cau-

possibilità per le future generazioni di soddisfare i pro- sa le problematiche connesse all’amministrazione della

pri bisogni). tutela ambientale e paesaggistica, ponendosi come in-

Rispetto alla chiarezza dell’assunto generale appare terlocutore autorevole nel dibattito scientifico sul te-

191

ma. Soltanto poco più di quattro anni orsono, in occa- Ritardi ed errori si sono avuti per entrambi i sog-

sione di un importante convegno sul tema del “Pae- getti: a livello di Regioni ed Enti locali per quanto ri-

saggio”, I’Istituzione deputata alla sua tutela risultava in- guarda gli adempimenti, a livello di Amministrazione sta-

vece clamorosamente assente. Oggi non è così, ma l’in- tale per quanto riguarda le carenze organizzative.

dubbia maggiore visibilità raggiunta non deve trarre in L’obiettivo fondamentale, quello di dotarsi in tem-

inganno circa la facilità di semplificare e risolvere tutti i po reale (rispetto alle grandezze in gioco) di una effica-

nodi problematici che si sono via via accumulati nel ce pianificazione paesistica, è stato mancato nella mag-

tempo. gior parte dei casi: anche quando ci sono, è difficile

È opinione diffusa che le difficoltà di attuare in Ita- che i Piani siano strutturati in modo tale da costituire un

lia una efficace politica di tutela ambientale e paesag- quadro di riferimenti certi entro cui collocare le valuta-

gistica siano dipese anzitutto dalla riduttiva imposta- zioni degli interventi. A volte è l’incongruenza della sca-

zione estetico-formale dell’azione di tutela, fondata su la, a volte è la genericità delle analisi e delle valutazio-

giudizi di valore che privilegiavano l’emergenza, la “sin- ni del paesaggio, quasi sempre è l’assenza di elementi

golarità”, la “bellezza”, in secondo luogo dal “mostro propositivi ai fini della progettazione, che vadano ad ar-

burocratico” centralizzato che ha ostacolato o addirit- ricchire ed integrare il quadro delle prescrizioni e dei di-

tura impedito il riconoscimento del ruolo positivo svol- nieghi.

to dall’approccio “localistico” al problema della tutela Di più, la delega della valutazione di compatibilità

stessa. degli interventi che quasi tutte le regioni hanno adottato

La realtà sembrerebbe dimostrare altrimenti. a favore delle province e persino dei comuni ha prodotto

È senz’altro vero che nel nostro Paese hanno sten- effetti assai contraddittori e spesso nefasti per la tute-

tato ad affermarsi concetti totalizzanti come l’ecologia la, in ragione del conflitto tra consenso remoto alla con-

del paesaggio, nei quali l’approccio olistico è la pre- divisione dei valori e dissenso prossimo alla limitazione

messa per stabilire, in un crescendo di ampliamenti ed delle scelte.

integrazioni, una sorta di “primato” terminologico, pae- Se è indubbiamente riscontrabile una crescente

saggio come sistema di ecosistemi, in cui sono ricom- domanda di identità dei gruppi, (integrativa ma, si ri-

prese tutte le altre accezioni (ambiente, territorio, ecc.). tiene, non sostitutiva della domanda di identità nazio-

Ma è pur vero che sin dal 1984-85 è maturata, anche a nale), e se è altrettanto indubbio che essa si sostanzia

livello di normativa, la concezione della tutela estesa a nella riscoperta del patrimonio culturale “prossimo” e

complessi strutturali, il cui valore è nella loro stessa fun- nella enunciata difesa e protezione del patrimonio am-

zione strutturante, piuttosto che limitata ad oggetti di- bientale-paesaggistico “prossimo”, non si può negare

chiarati ed individuati nella loro singolarità. l’effetto deleterio della enfatizzazione del carattere sem-

La perfetta adeguatezza rispetto ai tempi delle tra- pre e comunque positivo delle scelte regionalistiche o lo-

sformazioni istituzionali e delle maturazioni disciplinari calistiche in tema di tutela, a detrimento delle scelte cen-

è stata allora dimostrata anche nel’individuazione delle trali che avrebbero un carattere sempre e comunque ne-

modalità di attuazione: la legge 431 infatti aveva cor- gativo.

rettamente indicato, in conformità alla legislazione vi- Il “regionalismo” come riconoscimento e valoriz-

gente, nella Pianificazione paesistica regionale lo stru- zazione dell’interdipendenza dei fattori culturali e na-

mento principe di quella vera ed efficace politica di tu- turali delle diverse aree non può delegittimare, sia pu-

tela che si voleva realizzare. re implicitamente, il soggetto centrale deputato alla tu-

Le difficoltà insorte nell’attuazione del complesso si- tela di quei valori che la collettività nel suo insieme, e

stema di regole allora introdotto sono quindi da impu- non solo quella locale, ha individuato in quella stessa in-

tare più a fattori connessi alla formazione del consenso terdipendenza, e, ancor più, in quegli stessi fattori cul-

che non ad un generico ritardo della cultura “del pae- turali e naturali.

saggio” (o dell’ambiente). Percorrendo questa strada si potrebbe incorrere in

Analizzare il paesaggio, identificarne i valori (valu- un certo strabismo intellettuale, come quello che addi-

tarlo), valutarne la compatibilità delle trasformazioni rittura attribuisce ad una coscienza ecologica ante lit-

proposte: pur volendo circoscrivere tali operazioni ad un teram il complesso delle rivendicazioni e delle lotte che

ambito di applicazione limitato (escludendo l’accezione le comunità hanno combattuto lungo tutta l’Età mo-

olistica del termine, propria dell’approccio ecologico), la derna per la conservazione degli usi civici sia sulle terre

sfida posta nel 1985 agli organi istituzionali era assai im- demaniali che su quelle feudali e private.

pegnativa, ma anche assai stimolante e coinvolgente. La sfida sul paesaggio non può dirsi però nemme-

Non si può dire che la sfida sia stata vinta e che si no vinta dai soggetti statali indicati nella norma come

siano raggiunti gli obiettivi di trasporre nelle scelte di tra- “ultima spiaggia” della tutela.

sformazione quella cultura del paesaggio che si è det- Nel Ministero per i Beni e le Attività culturali le

to essere già allora pienamente matura. scelte di accentrare i poteri della tutela, a qualsiasi sca-

192

la si esercitassero (dal comignolo all’autostrada) furono per così dire nel loro codice genetico professionale, i

fatte, nel 1985, nel contesto di un dibattito culturale sul- principi della complessità, dell’integrazione, dell’inter-

la allora recentissima legge 431, nel corso del quale si settorialità, della processualità. Una sorta di pervicace

metteva in luce, da parte di alcuni, la necessità di attri- autodisistima permette l’affermazione del principio ri-

buire invece agli organi periferici del Ministero stesso, le duttivo di una valutazione strettamente confinata al-

Soprintendenze, autonomia decisionale. La valutazione l’ambito visivo-percettivo delle componenti del paesag-

di compatibilità delle trasformazioni che qualsiasi inter- gio, anzi, ancor più limitatamente, ai famosi “coni vi-

vento induce nei beni paesaggistici si sarebbe dovuta suali”.

istruire e concludere, almeno per alcune categorie di in- Complessivamente si può parlare di una sconfitta.

terventi, nella Soprintendenza, allo stesso modo in cui

all’autonomia decisionale dei Soprintendenti era ed è La riorganizzazione della tutela

demandata la valutazione sulla compatibilità delle tra- L’istituzione dell’Ufficio Centrale per i Beni Am-

sformazioni sui beni culturali. bientali e Paesaggistici nel dicembre 1994, attivo dal giu-

Allora prevalsero scelte organizzative che privile- gno 1995, nel contesto storico-politico-culturale cui si è

giarono la componente amministrativa nella gestione accennato, costituisce però un segnale importante: è la

della tutela, proprio da parte dell’Ufficio Centrale che riaffermazione di quanto lo Stato ritenga importante

avrebbe dovuto, più di ogni altro organo del Ministero, conservare i valori del paesaggio all’interno dei proces-

valorizzare i contenuti tecnico-culturali di quella stessa si di trasformazione del territorio; è la riproposizione del-

attività. la difesa del diritto collettivo al paesaggio lato sensu nei

All’obiettiva condizione di frustrazione che ne è confronti degli interessi legittimi settoriali e locali a rea-

derivata a livello periferico, accentuata dalla sempre lizzare interventi nel paesaggio stesso; è infine, per lo

maggiore inadeguatezza di strumenti e di mezzi, spes- Stato, la ricostituzione, notevolmente rafforzata, della

so si è reagito con una sorta di declassamento delle at- chance di operare con efficienza ed efficacia che si era

tività di tutela ambientale svolte nelle Soprintendenze ri- persa nel corso di dieci anni.

spetto a quelle più gratificanti della tutela e degli inter- L’ampio decentramento realizzato a livello orga-

venti sul patrimonio culturale. D’altro canto l’ingorgo nizzativo nell’esercizio della tutela connota l’azione del-

funzionale ed operativo che si è ben presto determina- l’Ufficio Centrale in senso radicale: si riconoscono e va-

to a livello centrale ha prodotto una contestuale e sem- lorizzano le competenze tecniche delle Soprintendenze,

pre più accentuata inadempienza dell’Amministrazione, se ne sollecita l’autonomia decisionale, anche in rap-

manifestatasi in modi e circostanze diverse: mancato ri- porto al ruolo preponderante che si attribuisce alla co-

spetto dei tempi per l’emissione dei pareri, frequente as- noscenza del paesaggio, conoscenza che è patrimonio

senza nelle sedi decisionali intersettoriali (come le Com- primo dell’organo periferico.

missioni di Valutazione di Impatto Ambientale), opa- Tutta l’attività amministrativa viene semplificata, si

cità mostrata nei confronti del cittadino, sia in quanto rafforzano le strutture logistiche e si realizzano complessi

esercente un diritto sia come osservante un dovere. progetti di informatizzazione, al centro e in periferia, con

Ne è derivata una progressiva perdita di credibilità l’obiettivo di recuperare efficienza ed efficacia all’azio-

da parte dell’Amministrazione, sia pure in un contesto ne di tutela, mediante il rispetto dei tempi certi, invero

in cui l’applicazione delle due leggi di tutela paesaggi- assai ridotti rispetto a prima, e la massima trasparenza

stica (legge 1497/1939 e legge 431/1985) ha comunque rispetto ai cittadini e alle altre istituzioni.

costituito l’unica possibilità di conservazione di quei va- Si investono risorse per la realizzazione di uno dei

lori la cui persistenza avrebbe pur dovuto essere, per gli più complessi e completi sistemi informativi territoriali fi-

Enti locali, obiettivo irrinunciabile e prioritario nel go- nalizzato alla conoscenza del paesaggio, dei suoi valo-

verno del territorio. In una sorta di infausto circolo la len- ri, delle sue vulnerabilità, dei suoi vincoli, delle sue su-

ta, anche se informale, estromissione dai centri decisio- scettività, delle sue compatibilità.

nali ed un certo logorio dell’immagine, hanno favorito Si recupera credibilità presso le altre istituzioni e

l’instaurarsi, nell’Amministrazione ed in particolare nel- presso i cittadini.

le Soprintendenze, di una sindrome da accerchiamento, Si impostano infine i problemi di coordinamento e

che ha rafforzato ancor più i rigidi connotati denegan- di indirizzo a livello nazionale della tutela ambientale,

ti dell’azione di tutela (di cui l’annullamento delle au- con la consequenziale necessità di pervenire alla defini-

torizzazioni regionali o locali costituisce l’atto più em- zione di criteri metodologici cui uniformare l’attività de-

blematico). gli organi periferici, pur nel rispetto delle rispettive spe-

La “cultura del paesaggio” come sistema com- cificità territoriali, mai tanto cogenti come in questo

plesso diventa sempre più estranea agli operatori della settore.

tutela che, essendo prevalentemente architetti, do- È proprio in questa fase di primo bilancio, decisa-

vrebbero invece avere insiti nella loro storia formativa, mente positivo, che si focalizzano i temi di riflessione per

193

un’ancora più efficace azione di tutela, i cui riferimenti gni dell’antropizzazione, o la rappresentazione di esso

terminologici sono quelli della negoziazione e della con- -, bensì anche quelli connessi all’uso di esso come ri-

sensualità, del bilancio ecologico-economico, della com- sorsa, il bilancio economico comprende anche quello

patibilità tra la scala delle regole e quella delle trasfor- ecologico. In qualunque modo la si voglia intendere, si

mazioni proposte. ritiene che la valutazione della compatibilità debba es-

La negoziazione preventiva si conferma sempre più sere effettuata considerando l’intervento proposto co-

come strumento anche economicamente vantaggioso per me uno degli elementi, non l’unico. Altri elementi da

pervenire alla valutazione consensuale: il potere dene- considerare sono le misure compensative e la stessa as-

gante proprio dello Stato, che annulla decisioni già prese senza di intervento; anch’essa infatti induce trasforma-

in altre sedi, se in molti casi ha indubbiamente impedito zioni in un contesto diacronico tipico di un sistema com-

che si continuassero a perpetrare scempi nel paesaggio ha plesso come il paesaggio.

anche mostrato tutti i limiti di una barriera a valle, sia per Il tema della compatibilità della scala si pone infine

i riflessi dannosi sul corretto rapporto tra i diversi livelli del- non appena si voglia verificare I’efficacia della strumen-

l’Amministrazione che concorrono alla realizzazione del- tazione della tutela, come sta succedendo per la Pianifi-

lo stesso obiettivo (tutelare il paesaggio), sia per l’impos- cazione paesistica. Il problema è di importanza fonda-

sibilità di applicarsi a tutte le autorizzazioni che ne abbi- mentale, come sa chiunque abbia effettuato valutazioni

sognerebbero, con la nefasta conseguenza di introdurre di compatibililtà: lo scollamento che si è spesso sottoli-

una disparità di trattamento, fonte prima di contenzioso. neato tra il Piano e la valutazione, da cui deriva la lettu-

Nel ritenere comunque valida una ripartizione di compe- ra solo vincolistica del Piano stesso (vincolo come nega-

tenze tra Stato e Regioni, a fronte dei tanti progetti di tra- zione di uso, non come proposta di uso compatibile) è de-

sformazione tra cui, non ultimo, quello della istituzione di terminato anche dalla non corrispondenza dei parametri

una Autorità unica per il “governo del territorio”, si sot- scalari del Piano con quelli dell’intervento. Forse non è az-

tolinea tuttavia la necessità di istituzionalizzare il momen- zardato affermare che mentre le macrotrasformazioni si

to di confronto prima della valutazione definitiva. possono governare con il Piano, le microtrasformazioni,

Il tema del bilancio ecologico-economico è analo- la cui individualità e densità assai spesso disorienta il va-

gamente di importanza fondamentale, soprattutto nel lutatore, si possono governare solo con il progetto.

caso della valutazione dei grandi interventi. La doppia at- Nell’uno come nell’altro caso è di importanza cru-

tribuzione fa riferimento alla onnicomprensività che, al- ciale il poter disporre di tutti i più avanzati strumenti co-

ternativamente, viene rivendicata a ciascuno dei due noscitivi, in particolare di sistemi informativi territoriali.

termini. Se si intende il paesaggio come complesso di

ecosistemi, in una prospettiva temporale molto lunga, NOTE

il bilancio ecologico assomma in sé, alla fine, anche le

valenze economiche. Se si intendono come valori del * La maggior parte di queste considerazioni sono state pubblicate su

paesaggio non solo quelli connessi alla mediazione cul- Economia della Cultura, 1997, anno VII, n 2, con il titolo: Il metodo con-

turale dell’uomo - come la memoria dei luoghi, o i se- diviso - Tutelare il paesaggio tra decentramento e regionalizzazione.

* * *

Adeguare gli strumenti di conoscenza, indirizzo e valutazione

Contributo all’elaborazione del documento preliminare della Sessione “Paesaggio e sviluppo

sostenibile”

1. Organizzare un monitoraggio permanente – da un punto di vista oggettivo: entità delle “pres-

sul paesaggio per la “Produzione di un sioni” subite, determinata dal numero e dal tipo de-

rapporto triennale sullo stato del Paesaggio” gli interventi che vi si collocano.

Il progetto potrebbe avviarsi mediante l’utilizzazione

Il monitoraggio deve essere orientato verso le aree di un sistema informativo territoriale nazionale, come è

maggiormente “sensibili”: quello dell’Ufficio Centrale per i Beni Ambientali e Pae-

– da un punto di vista soggettivo: aree molto vulne- saggistici, nel quale, dalle sedi periferiche, dovrebbe in-

rabili, con bassa capacità reattiva delle componen- serirsi in tempo reale ogni informazione relativa alle ri-

ti e bassa capacità di assorbimento, visivo e non; chieste di autorizzazione ad intervenire in aree vincolate.

194 Il rafforzamento di tale Sistema informativo è per- concertazione preventiva tra i diversi soggetti che gover-

tanto essenziale. Si prevede in futuro una connessione nano il territorio, tutti legittimati istituzionalmente. La

in rete anche con gli Enti locali (con le Soprintendenze concertazione presuppone condivisione di scelte e valo-

sarà attuata nei prossimi mesi). ri. La concertazione si rafforza con la misurazione conti-

La finalità di elaborare un “Rapporto triennale sullo nua del grado di affidabilità delle decisioni prese di con-

stato del paesaggio” è quella di disporre di uno strumen- certo alla prova dei fatti (cioè delle realizzazioni).

to conoscitivo di supporto alle decisioni, in grado di orien- È allora evidente, per l’Amministrazione in parti-

tare le scelte di politica del paesaggio, con riferimento a: colare, il ruolo della verifica, che riguarda la qualità de-

– rimodulazione degli strumenti di tutela, dimostra- gli esiti delle politiche, delle norme e delle scelte dei va-

tisi eventualmente inefficaci; ri soggetti.

– pressione per rimodulare i grandi interventi di tra- Lo strumento può essere quello del monitoraggio

sformazione del territorio e gli stessi programmi di di cui al punto 1, i cui dati vengano poi rapportati ai mo-

sviluppo settoriali, da cui la cadenza triennale del menti decisionali già realizzati, ma che ne possono an-

Rapporto, coincidente con la cadenza temporale che venir modificati.

della programmazione; Quindi:

– definire i programmi di riqualificazione e restauro Concertazione a livello dei piani – valutazione pre-

del paesaggio. ventiva – verifica dei risultati.

È necessario selezionare indicatori sia quantitativi (dal- Il momento autorizzatorio puntuale è lasciato alle

la pressione demografica, alla crescita del reddito, al numero autorità locali.

degli interventi, alla loro dimensione economica ecc.) sia

qualitativo (tipologie di opere, tipologia dei soggetti, ecc.). 4. Potenziare la presa in carico del Paesaggio

nella Valutazione Ambientale Strategica

2. Promuovere la formazione di carte locali (V.A.S.)

delle permanenze e delle vulnerabilità Si vuole porre l’accento sulla necessità di ricono-

Si tratta di avviare un sistema di “catalogazione dif- scere, nell’ambito del tema ambientale, il ruolo specia-

fusa” dei paesaggi, necessariamente demandata agli en- le che hanno le componenti paesaggistiche, intese sia

ti territoriali, ma con criteri e standard di rilevamento de- come risorse naturali, sia come risorse culturali. Ancora

finiti univocamente. si vuole sottolineare l’importanza che le risorse cultura-

L’individuazione delle permanenze, nell’ambito dei si- li in quanto tali, intese cioè nella loro accezione più co-

stemi di paesaggio, porta a definire parti o insiemi di elementi mune di “patrimonio culturale”, rivestono nel contesto

nel P. tipologicamente riconoscibili e perimetrabili. Di tali della definizione di uno “Stato dell’ambiente” che sia fi-

parti è necessario definire “indici” di vulnerabilità, secondo nalizzato alla valutazione della sostenibilità dello svi-

la capacità di reazione delle componenti alle trasformazioni luppo che si intende perseguire nell’Unione (come risulta

indotte dalla realizzazione di certe tipologie di opere. evidente dal Trattato di Amsterdam).

La carta della vulnerabilità dovrebbe costituire lo Il trattare le suddette componenti in maniera som-

strumento principe per la valutazione preventiva, cioè maria e tutto sommato quasi subalterna nell’ambito

per quella valutazione che, ormai è acclarato, si ritiene ne- della Valutazione Ambientale Strategica si ritiene che

cessario sostituire alla valutazione ex post, i cui caratteri possa produrre conseguenze piuttosto gravi sia sulla

negativi, almeno in certe formulazioni, sono ampiamen- efficacia della procedura stessa sia, in via più generale,

te riconosciuti. sulla stessa attuazione dei programmi di sviluppo.

La carta della Vulnerabilità costituisce l’integrale del- Si ribadisce la necessità peraltro ormai general-

la capacità di carico di quel paesaggio, della soglia limite mente acquisita, di “anticipare” le valutazioni al punto

di compromissione. da concertare le scelte che concernono il governo del

Le carte delle Permanenze e delle Vulnerabilità co- territorio e i programmi di sviluppo. D’altro canto così

stituiranno il più rilevante strato informativo del GIS sul come l’ambiente non si tutela soltanto, o principal-

paesaggio italiano. mente, con interventi di finanziamento diretti nel cam-

po dell’ambiente, bensì integrando la tematica am-

bientale in tutti i settori di investimento, così il paesag-

3. Estendere la valutazione preventiva gio, sia nella accezione naturalistico-ecologica che in

e le verifiche successive quella antropico-culturale, non si tutela solo con inter-

venti diretti, bensì con l’integrazione della sua dimen-

Si ritiene ormai improrogabile il riconoscimento, co- sione specifica, accanto a quella ambientale, nei piani e

me unico strumento davvero efficace, del criterio della nei programmi di sviluppo. 195

L’integrazione della componente paesaggistica nel patibilità paesaggistica del Ministero per i Beni e le At-

“sistema ambiente” deve essere recepita e inserita a tut- tività Culturali e pertanto non solo istituzionalmente

ti i livelli delle linee guida. ma anche culturalmente e naturalmente predisposte a

All’interno della V.A.S dei piani e dei programmi di fornire tutti i più opportuni strumenti per la V.A.S. rela-

sviluppo da finanziare con i fondi strutturali riveste in- tiva al paesaggio.

fatti ruolo parallelo, integrante e non secondario agli Fortunatamente con il Ministero dell’Ambiente si è

aspetti specificamente ambientali e naturalistici tutela- definito un modello operativo nel quale il Ministero per

ti dal Ministero dell’Ambiente, la valutazione degli aspet- i Beni e le Attività Culturali, con le sue strutture centra-

ti paesaggistici legati alla conformazione naturale, sto- li e periferiche, affianca le Autorità ambientali, regionali

rico e culturale del territorio, e degli aspetti storico-ar- e nazionali, nel processo di supporto alle Autorità del-

tistici, archeologici e architettonici specificamente tute- lo sviluppo nella preparazione dei piani e di valutazione

lati, in Italia, dal Ministero per i Beni e le Attività Cultu- delle loro implicazioni, con evidente particolare riguar-

rali con le competenze derivanti da diverse leggi do agli aspetti dell’ambiente che implicano la compati-

(1497/39, 431/85, 349/1986, 1089/39). bilità con la tutela paesaggistica, storica, archeologica e

Nel modello del partenariato, che è alla base del- architettonica dei programmi.

la fase programmatoria dei Fondi strutturali, il ruolo del- L’inserimento nella V.A.S. degli operatori suindica-

le autorità ambientali, nazionali e regionali, “è di im- ti evita la frammentarietà di valutazioni e controlli e

portanza cruciale per assicurare la conformità delle permette una unitarietà di indirizzi a livello nazionale.

strategie e degli interventi con gli indirizzi di politica am- Gli strumenti e le metodologie previste per le pro-

bientale comunitaria, in un’ottica di promozione dello cedure di V.A.S., sia nella fase di valutazione ex ante, sia

sviluppo sostenibile, nonché per garantire il rispetto intermedia ed ex post, dovranno rendere effettiva ed ef-

della normativa in materia ambientale”. Il coinvolgi- ficace l’integrazione della componente ambientale-pae-

mento, fin dalle primissime fasi di definizione delle saggistica-culturale nelle politiche di settore e nella co-

strategie settoriali di intervento, delle Autorità Am- struzione dei Programmi Operativi Regionali, quale ele-

bientali dovrà pertanto includere in stretto partenaria- mento fondamentale della sostenibilità dello sviluppo e

to le Regioni e le Amministrazioni centrali competenti, del risanamento del contesto economico, sociale, am-

ossia i due Ministeri che in Italia, con differenti ango- bientale, paesaggistico e culturale dell’intero Mezzo-

lazioni, hanno competenza sulla tutela ambientale, il giorno. Tanto si riconosce e si conferma nel “Rapporto

Ministero dell’Ambiente e il Ministero per i Beni e le At- di Sintesi” sulla prima fase della programmazione dei FS,

tività Culturali. secondo cui “il Programmatore deve assicurare tutela e

Il riconoscimento del ruolo esclusivo al Ministero manutenzione (alle risorse naturali e culturali) non più

dell’Ambiente nella strutturazione dell’ “Autorità am- solo in omaggio a esigenze generali di rispetto della bio-

bientale” non può comportare la sottovalutazione di diversità, del paesaggio e delle testimonianze storiche,

competenze, la dispersione di capacità professionali, ma perché questo è essenziale, in contesti definiti, a ga-

l’esclusione di strutture preposte alle valutazioni di com- rantire il successo dell’azione di sviluppo”.

196

Anna Maria Reggiani

Soprintendente Beni Archeologici del Lazio, Ministero per i Beni e le Attività Culturali

Archeologia e Paesaggio

Se il paesaggio archeologico costituisce uno degli nazionale e recepito nelle definizioni in uso nella legi-

elementi fondamentali di quello storico è pur vero che slazione italiana nazionale e regionale.

Il parco archeologico, invece, non ha avuto alcun

il suo significato attuale è mutato con il progredire del- processo classificatorio, né a livello internazionale, ove

la scienza archeologica, è quindi quanto mai opportu- la componente archeologica rientra come categoria di

na una riflessione sulle problematiche di approccio che “valore storico culturale” nella struttura territoriale, né

richiedono il paesaggio con rovine, caro a tutti coloro in Italia ove nonostante un vivace dibattito, a partire da-

che dell’archeologia conservano una visione romantica, gli anni sessanta ad oggi, abbia accompagnato la pro-

le aree archeologiche statali ben differenziate dai par- posta di creazione di parchi archeologici nelle aree laziali

chi archeologici ed i resti che emergono sia dopo i e siciliane, non esiste alcun riferimento normativo né

grandi lavori infrastrutturali che dopo gli scavi pro- classificatorio a livello nazionale ed ove i parchi archeo-

grammati. logici laddove esistenti, sono regolamentati da leggi re-

gionali. La storia dell’istituzione del parco archeologico

Paesaggio con rovine dell’Appia Antica che penetra nel cuore di Roma, è che

si avvale di una legge istitutiva che lo classifica fra i par-

Nel paesaggio con rovine risiede gran parte del fa- chi a valenza naturalistico-ambientale della Regione La-

scino esercitato dal nostro paese, soprattutto nel XVIII e zio, è in qualche modo esemplificativa di quanto è sta-

XIX secolo. to compiuto in Italia in materia.

La formazione di generazioni di classi dirigenti av- Se il termine “parco”, così come è stato mutuato

veniva allora attraverso i canoni di Winckelmann del dal mondo naturalistico, sottolinea la concezione di

“bello, giusto, vero” che aveva nell’Italia, in Roma in par- un’area delimitata, caratterizzata dalla presenza di una

serie di beni tipologicamente affini, concentrati spazial-

ticolare, una delle sue sedi privilegiate. mente per la fruizione pubblica, con l’aggettivo ar-

L’atmosfera di quei viaggi si può ancora oggi re- cheologico si qualifica la particolare valenza che la zo-

spirare in alcune parti della campagna romana, miraco- na riveste per il patrimonio culturale.

losamente salvata dall’avanzare dell’edilizia moderna Differente è la definizione di “area archeologica”,

spontanea e programmata, ad esempio nei grandi ac- quale si è andata costituendo sulla scia della riscoperta

quedotti che adducevano l’acqua a Roma, nei resti del- dell’antichità e a seguito dei grandi scavi, che a partire

le strade consolari, nei templi e nei sepolcri che si ergono dal Rinascimento hanno riportato alla luce le più im-

solitari sullo sfondo della campagna laziale. portanti aree archeologiche italiane: Villa Adriana a Ti-

La stessa atmosfera si respira anche all’interno del- voli (fine del XV secolo, 1724 e 1742), Ercolano (1711

le aree archeologiche. e 1738), Palatino (1720), Pompei (1748), Templi sicilia-

ni (1715 e 1759), Etruria (XVIII secolo), Ostia (1855), Pae-

Area archeologica e parco archeologico stum (XVIII secolo), ecc. L’area archeologica è solita-

mente uno spazio di proprietà pubblica di limitata esten-

Entrando nell’argomento è opportuno sia chiarire sione (qualche decina di ettari di fronte alle decine di mi-

il rapporto fra parco archeologico e parco naturalistico gliaia dei parchi), gestito direttamente dall’amministra-

ambientale, che quello fra parco e area archeologica. zione ed istituito a scopo di tutela, conservazione e frui-

Il parco naturalistico ambientale si avvale di un si- zione. Inoltre il rapporto con il territorio circostante è fit-

stema classificatorio e normativo, nato in ambito inter- tizio, dal momento che al loro interno, le aree archeo-

197

logiche “storicizzate” sono il frutto di decenni di inter- banistico, che regolano l’uso del territorio e la sua pia-

venti di scavo e di manutenzione che hanno alterato il nificazione, inserendo normative per l’inserimento di

rapporto con l’ambiente; rispetto all’intorno soprattut- aree verdi da destinare a parco archeologico.

to nel centro sud dell’Italia, l’area archeologica si pre-

senta il più delle volte come una sorta di “isola felice”

circondata da zone altamente degradate a livello am- Attività di scavo

bientale e archeologico. In ultima analisi si può dire che

il processo di costituzione delle aree archeologiche de- Infine è da valutare il modo con cui i nuovi scavi

maniali custodite non ha finora preso in considerazione mutano il paesaggio archeologico tradizionale. È un

l’ipotesi di aree tampone come ulteriore protezione del- ambito questo che è stato finora vissuto in termini con-

l’area stessa. flittuali per l’evidente disagio di comporre in un unico

Attualmente non esiste uno strumento normativo quadro le ragioni dell’interesse pubblico, nel caso di

a livello nazionale che consenta la istituzione di un par- grandi opere infrastrutturali e quelle dell’archeologia.

co archeologico; la creazione o l’ampliamento di un’a- L’esigenza di riproporre in termini positivi il dibat-

rea archeologica dalla nascita dello stato unitario ad tito fra interesse pubblico e privato è ormai diffusa-

oggi, avviene grazie ad un provvedimento di esproprio mente sentita non solo dagli Enti preposti alla tutela, ma

delle zone interessate. anche dai settori più avanzati di quanti operarono nel-

Per quanto concerne, invece, la proposta di istitu- l’ambito dei Lavori Pubblici e che tentano di invertire una

zione di un parco archeologico, per chi opera nel Mini- tendenza che ha fatto in passato delle esigenze occu-

stero, punto di riferimento sono le direttive ministeriali pazionali, il perno della programmazione degli inter-

emanate attraverso una serie di circolari. venti sul territorio.

Si ricordano in particolare le note che assimilando Non sono infatti lontani i tempi ricordati da A. Emi-

la definizione statica di area archeologica quale “Museo liani nel saggio “Una politica dei Beni Culturali” – “in cui

all’aperto” (circolare del Ministero per i Beni Culturali e buona parte delle mura delle nostre città fu abbattuta

Ambientali, art. 15.11.90) ne suggeriscono la proposta non solo per fare largo alle incalzanti esigenze di traffi-

e definizione nell’ambito di una pianificazione territoriale co, ma anche per dare lavoro agli stessi operai disoccu-

più ampia, quale è il Piano Nazionale per l’Archeologia; pati; due modi ugualmente ipocriti per coprire quasi

in questo quadro, la creazione di un parco archeologi- ovunque la lenta speculazione resa possibile dalle aree

co dovrebbe avvenire grazie all’emanazione di un ap- liberate! …” considerazione che mantiene la sua validità

posito decreto, in cui le aree da assoggettare a tutela de- anche per periodi successivi.

vono essere chiaramente individuate e per le quali gli Il problema della tutela dei depositi archeologici è

strumenti di regolamentazione sono le leggi 1089/1939, stato così affrontato dapprima per i centri urbani, a

616/1977, 431/1985. partire dal Convegno di Rapallo nel 1978 “Archeologia

Resta da valutare, sulla base dei risultati ottenuti, se e pianificazione dei centri abitati” e, successivamente,

gli attuali strumenti legislativi siano sufficienti alla rea- pianificato soprattutto in Emilia Romagna, con la rea-

lizzazione dello scopo e al raggiungimento di finalità che lizzazione di carte archeologiche tematiche (come quel-

interessano la tutela del territorio in cui il parco è ubi- le di Modena e di Faenza) e più recentemente dibattu-

cato, nonché gli aspetti di carattere gestionale derivan- to nei convegni.

ti dalla sua istituzione. È evidente la necessità di limitare per quanto pos-

In tale contesto l’argomento si presenta in chiave sibile rinvenimenti cosiddetti “fortuiti” con conse-

problematica, soprattutto per quanto concerne i crite- guenti imprevisti nella realizzazione delle opere pub-

ri di perimetrazione, la classificazione dei parchi rispet- bliche relative. Un esame del territorio interessato dal-

to alle esigenze di conservazione, che in certi casi im- l’opera, corredato da specifiche ricerche, porta inve-

pongono di limitare i flussi di visita, il rapporto con il ter- ce alla conoscenza preliminare delle presenze ar-

ritorio circostante, l’equilibrio da ricercare tra l’aspetto cheologiche oggetto di interferenza da parte del pro-

naturalistico ambientale e quello archeologico-monu- getto, così da ridurre a casi veramente fortuiti, nel cor-

mentale, la necessità di istituire un coordinamento ge- so dei lavori, i rinvenimenti assolutamente non pre-

stionale delle attività che si svolgono all’interno del ventivabili.

parco (dalla manutenzione e restauro dei monumenti, La metodica tradizionale non consente di pro-

alle varie attività umane consentite, ecc.) e relativa co- grammare né il numero, né i tempi, né i costi dei fermi

pertura finanziaria. in corso d’opera. La nuova metodologia programmati-

Del tutto diverse dal punto di vista normativo, so- ca consente invece di conoscere a monte il numero e le

no le situazioni in cui è stata recepita l’esigenza di tutela caratteristiche degli interventi archeologici e, quindi, di

di un’area, attraverso l’uso di piani regolatori delle gran- pianificarne i tempi e i costi.

di aree urbane, di piani regionali, di leggi a carattere ur- L’attività archeologica diviene così una realtà inse-

198

rita su di un’ampia programmazione territoriale, e lo sca- l’uomo e riconoscendo che è gravemente esposto a ri-

vo archeologico affrontato come opera prioritaria. schi di varia natura, stabilisce anche l’istituzione di zo-

L’adozione di tale strategia è quella prevista dalla ne di riserva archeologica.

convenzione europea per la protezione del patrimonio L’adozione dei principi della convenzione di Malta

archeologico, siglata a Malta nel 1992 che per com- ed in generale una migliore conoscenza della normati-

binare le rispettive esigenze dell’archeologia e dei pro- va europea potrebbe essere un elemento di contributo

getti di sviluppo, prevede opportune misure per faci- al dibattito nel nostro paese.

litare la conservazione integrata del patrimonio ar- Va da sé, comunque, che anche in questa materia,

cheologico, il finanziamento della ricerca e conserva- la concertazione degli interventi tra tutti i livelli interes-

zione archeologica, la diffusione dell’informazione sati dalle pubbliche amministrazioni, deve diventare lo

scientifica. strumento ordinario di azione, da formalizzare attra-

Ricordando che il patrimonio archeologico, è un verso opportune procedure quali l’accordo di program-

elemento essenziale per la conoscenza della storia del- ma, i patti territoriali, ecc. 199

Regione Autonoma della Sardegna

Assessorato della Pubblica Istruzione, Beni Culturali, Informazione, Spettacolo e Sport

Osservazioni al Documento preparatorio

della Prima Conferenza Nazionale per il Paesaggio (approvato dalla Giunta Regionale il 15.7.99)

1 3. I dati legislativi ed istituzionali sono richiamati

1. Preliminarmente – sotto il profilo del metodo soltanto per sottolineare il ruolo del Ministero in rela-

– si deve sottolineare come il Ministero abbia indetto la zione alla legge Galasso.

Prima Conferenza Nazionale per il Paesaggio senza una Un ruolo, questo, esercitato in termini di controllo

previa consultazione con la Conferenza dei Presidenti burocratico delle autorizzazioni rilasciate dalle Regioni.

delle Regioni e delle Province Autonome, cui spetta, Pur lamentando i limiti di tale ruolo, il documento

ormai da oltre vent’anni, la gran parte delle competen- trascura di evidenziare le carenze statali in materia, spe-

ze in materia di paesaggio. cie quelle relative alla potestà di indirizzo e di coordi-

Va altresì sottolineato come il documento prepa- namento – assegnatagli dai DPR di trasferimento e de-

ratorio sia stato elaborato nel chiuso degli uffici mini- lega delle funzioni alle Regioni -, la incapacità dimostrata

steriali senza alcun confronto preliminare con le Regio- di pervenire ad una legge quadro in materia di tutela dei

ni e poi diffuso per il dibattito con tutte le istituzioni e beni culturali e del paesaggio che pure costituiva uno

le forze sociali, culturali interessate. specifico impegno previsto dal DPR 616/77.

In questo modo si è voluto dare un indirizzo ed un Di contro vengono evidenziati, in modo tenden-

taglio al dibattito preliminare tale da condizionare, in se- zioso e fuorviante, i limiti che pure ha avuto, l’azione del-

guito, l’andamento della Conferenza. le Regioni, non sempre omogenea e tempestiva nell’a-

Come ha più volte sottolineato la Corte Costi- dozione degli strumenti di pianificazione e di tutela.

tuzionale, in materia di tutela del paesaggio, vale il La mancata concertazione tra Stato e Regioni in

principio della leale collaborazione tra Stato e Re- materia di tutela paesistica viene attribuita semplicisti-

gioni. camente al dato legislativo senza considerare l’atteg-

Collaborazione che, per essere leale, non può tradursi giamento assunto dagli organi ministeriali sia in sede

in subordinazione di uno dei due soggetti interessati. centrale che, soprattutto, periferica.

La stessa struttura organizzativa dei lavori pre- Così pure, l’assunto che il mancato controllo della

paratori vede una netta prevalenza del personale pianificazione paesistica da parte del Ministero abbia im-

statale con la totale esclusione di quello regionale pedito verifiche di tipo qualitativo (in cosa consistano

che pure – specie in materia di pianificazione paesi- poi, non è dato sapere), non considera che in gran par-

stica – è quello che ha maturato la più significativa te delle Regioni le Soprintendenze hanno potuto – quan-

esperienza. do lo hanno voluto – collaborare con le Regioni alla

stesura dei piani territoriali paesaggistici.

2. Il documento esordisce richiamando tutta una Questo tipo di argomentazione rivela l’assunto di

serie di problematiche, in modo non propriamente coor- fondo delle tesi ministeriali, volte a rimarcare le re-

dinato, forse poste a titolo esemplificativo di quello che sponsabilità delle Regioni non solo per la mancata ado-

è lo stato dell’arte nella materia. zione dei Piani paesistici ma anche e soprattutto sul-

Manca un inquadramento storico della proble- l’efficacia della pianificazione.

matica che, nel dibattito culturale italiano, è stato Va quindi sottolineato che se di responsabilità si de-

aperto con la Commissione Franceschini e le sue con- ve parlare, esse attengono sia allo Stato che alle Regio-

clusioni. ni, con un’aggravante a carico del Ministero dei BBCC

Non appare, inoltre, una riflessione sull’evoluzione che, dalla sua istituzione ha brillato per assenza in ordine

istituzionale delle competenze dall’istituzione del Mini- alla trattazione delle problematiche della tutela e piani-

stero per i BBCC al ruolo attribuito alle Regioni con i DPR ficazione paesistica.

del 1972 e 1977, sino alla legge 431.

200 Le uniche indicazioni che si traggono dagli atti sta- si è evoluta ed ha raggiunto livelli di complessità tali che

tali, riguardano la materia del condono edilizio, inoltre investono i principi fondamentali dell’ordinamento.

si è avuta un’unica circolare sulla legge Galasso, peral- Essa non riguarda solo e soltanto la dimensione cul-

tro di carattere introduttivo e che quindi ha avuto po- turale, che è pure essenziale, della società, ma investe

chissima utilità nell’applicazione dei disposti innovativi la vita quotidiana di tutti i cittadini, in termini di qua-

previsti dalla legge Galasso. lità della vita e della crescita personale e civile di ciascuno

La Conferenza Nazionale per il Paesaggio non può di essi.

quindi tradursi in un processo all’attività delle Regioni La centralità assunta dalla questione ambientale in-

che sono state lasciate sole nell’individuare le più op- veste ormai tutti i settori del vivere civile, tanto che

portune linee di tutela e pianificazione paesistica. può affermarsi che essa costituisca parte essenziale del

diritto di cittadinanza riconosciuto e tutelato dalla Co-

4. Che il quadro legislativo nazionale e regionale stituzione.

– in materia di territorio, paesaggio ed ambiente – ab- Ciò porta a ritenere che la Conferenza per il pae-

bia subito, in questi ultimi quindici anni una forte evo- saggio vada ad assumere una notevole valenza politica

luzione è un dato indiscutibile che richiede un forte in- ed istituzionale, per cui le tematiche da trattare devono

tervento di razionalizzazione, semplificazione e coordi- essere viste nella prospettiva di un miglioramento della

namento. qualità della vita del cittadino, miglioramento che non

Ciò che si deve sottolineare – nel documento mi- può che essere perseguito se non in una logica di par-

nisteriale – è l’assenza di ogni riferimento al dibattito in tecipazione e di coinvolgimento diretto dei singoli cit-

corso, specie per ciò che concerne il federalismo istitu- tadini interessati.

zionale. Bisogna pertanto rifuggire dalle tentazioni di stam-

Il principio di sussidiarietà non può essere solo ac- po illuministico che inducono a ritenere il cittadino co-

cennato, come fa il documento ministeriale, ma deve co- me un soggetto da tenere sotto controllo perché altri-

stituire il criterio discriminante per ogni qualsivoglia di- menti provoca danni.

segno di riassetto istituzionale in materia di tutela e Sotto questo profilo, l’enfatizzazione posta sui dan-

pianificazione del territorio. ni indotti dall’abusivismo porta da un lato a colpevoliz-

La soluzione per i problemi del coordinamento tra le zare il cittadino e, dall’altro, a rimuovere le responsabi-

varie forme e finalità di tutela non può essere certo trovata lità istituzionali – non solo in termini di mancati controlli

in un nuovo centralismo statalista ma solo in un assetto ma anche e soprattutto in termini di mancata pianifi-

che sia rispettoso dell’autonomia regionale e locale. cazione – che ricadono sugli organi pubblici.

Il riordino deve riguardare non solo gli assetti del- Tutti gli strumenti che possono e devono essere

le competenze istituzionali ma anche e soprattutto le individuati per migliorare o recuperare una qualità del

procedure che attengono i processi decisionali in mate- paesaggio, devono vedere la partecipazione attenta e re-

ria di valutazione ambientale, pianificazione e tutela. sponsabile dei cittadini, singoli o associati nelle orga-

L’esperienza delle Conferenze di servizi e l’insuffi- nizzazioni, non solo ambientaliste, che operano sul ter-

ciente avvio dell’esperienza dello sportello unico, sono ritorio.

lì a dimostrare che è necessario individuare sedi deci- La tutela del paesaggio non è qualcosa che inte-

sionali vicine ai problemi, in grado di procedere in mo- ressa o può interessare solo le istituzioni preposte, essa,

do rapido e coordinato sia per ciò che riguarda gli in- per essere realmente efficace, deve coinvolgere tutti i cit-

terventi pubblici e produttivi sia per ciò che riguarda la tadini in un processo di maturazione culturale, civile e

generalità dei cittadini. democratica che occorre sostenere non solo con gli

Soprattutto va evidenziato come – in una materia strumenti di controllo ma anche e soprattutto con quel-

come quella della tutela ambientale e paesaggistica – sia li di valorizzazione.

necessario superare il grado elevato di discrezionalità po-

sto in capo a soggetti decisionali monocratici per per- 6. La positività delle sperimentazioni richiamate

venire all’individuazione di parametri certi e prefissati che dal documento non può essere attribuita alla determi-

diano certezza del diritto al cittadino ed all’operatore nante presenza del Ministero in rapporto agli altri sog-

economico. getti coinvolti, anche perché altre esperienze di colla-

Parametri e certezza che possono darsi solo con borazione, pur tradotte in atti di pianificazione, si sono

un’efficace e coordinata pianificazione del territorio e rivelate non risolutive.

con procedure decisionali improntate ad una collegialità Vale al riguardo rammentare che tutte le fasi di

effettiva e non formale. elaborazione della pianificazione paesistica in Sardegna

hanno visto la partecipazione delle Soprintendenze mi-

5. La materia della tutela paesaggistica ed am- nisteriali. Ebbene ciò non ha impedito che, al mutare di

bientale – dai tempi della Commissione Franceschini – Soprintendenti, cambiasse l’atteggiamento del Mini-

201

stero arrivando all’annullamento di una parte dei Piani zazione dei diversi strumenti di pianificazione e tutela a

paesistici che i Soprintendenti a suo tempo avevano livello regionale e locale, superando l’attuale sovrappo-

approvato con il loro voto negli organi regionali a ciò sizione che si traduce in duplicazione e moltiplicazione

preposti. delle procedure di controllo, individuando quello che –

Ed è per questo che gli esempi proposti non pos- per ogni ambito territoriale – è l’ambito, il soggetto e le

sono considerarsi come esemplificativi di una positiva ri- procedure di governo e tutela del territorio.

sposta alle esigenze di coordinamento in materia di tu- Ad esempio, in un ambito di parco, dotato di pia-

tela paesistica ed ambientale. no e propri organi di gestione, non ha molto significa-

to mantenere la vigenza di altri strumenti di pianifica-

7. Tra gli obiettivi indicati dal documento prepa- zione per continuare ad esercitare le competenze di

ratorio, quello primario da perseguirsi da parte della controllo derivanti dalla disciplina paesistica, forestale,

Conferenza deve essere quello di individuare un coor- urbanistica, demaniale, di uso civico, ecc.

dinamento ed una semplificazione delle procedure che Il problema del coordinamento tra le varie forme di

presiedono al governo del territorio, riaffermando la gestione e tutela del territorio non può essere risolto so-

centralità della pianificazione territoriale, paesistica ed lo con il coordinamento dei vari strumenti di pianifica-

ambientale, superando l’attuale assetto di frammenta- zione, si richiede, anche e soprattutto, un coordina-

zione delle competenze riordinandole in un disegno fe- mento delle varie procedure di valutazione e di autoriz-

deralista ispirato al principio della sussidiarietà. zazione/concessione delle ipotesi di trasformazione del

Solo all’interno di tale prospettiva possono essere territorio.

inquadrati gli altri obiettivi posti dal documento. Si tratta quindi di individuare forme di coordina-

Al riguardo si ritiene non percorribile l’ipotesi di mento che superino le rigidità dell’attuale formula del-

pervenire a soluzioni onnicomprensive, valide per tutto la Conferenza di servizi per giungere ad operare una

il territorio nazionale. multidisciplinare valutazione degli interventi di trasfor-

L’Italia è costituita da un insieme di paesaggi, di va- mazione del territorio con un confronto aperto alle va-

lenze territoriali, ambientali, culturali ed artistiche, assai rie forze economiche, sociali e culturali interessate.

differenti e che richiedono un approccio mirato e non Il principio che deve essere giustamente affermato

omogeneo in termini di pianificazione e tutela. per un effettivo coordinamento ed una razionalizzazio-

Non esiste un paesaggio italiano, esistono i pae- ne delle procedure di pianificazione e tutela paesistica-

saggi italiani, a dimensione regionale o infraregionale. ambientale è quello del federalismo e della sussidia-

Ad essi va dedicata attenzione, al fine di individuare so- rietà.

luzioni calibrate in relazione ai contesti ed alle valenze In tale prospettiva va riaffermato il ruolo dei sog-

individuabili come meritevoli di tutela e valorizzazione. getti locali, pubblici e privati, nella gestione e nella tu-

La stessa bozza di Convenzione europea sul pae- tela del territorio, ruolo che può essere surrogato solo

saggio insiste sulla diversità dei paesaggi, rilevabile non in caso di insufficienza o di straordinarietà.

solo su scala europea ma anche su scala nazionale. Un tale coordinamento non può che essere effet-

Non a caso si sta sperimentando l’ipotesi di valo- tuato mediante una procedura aperta, non chiusa al so-

rizzazione dei paesaggi mediterranei nell’ambito del lo momento istituzionale ma che veda la partecipazio-

progetto Interreg della UE. ne di tutti i soggetti interessati, pubblici o privati.

Da qui deriva la centralità della pianificazione come La procedura deve garantire, insieme, certezza dei

presupposto necessario ed indispensabile della gestione tempi per rispondere alle esigenze di sviluppo del terri-

del territorio, della sua tutela e valorizzazione, nel ri- torio ed evitare le attuali lungaggini burocratiche che,

spetto delle peculiarità che caratterizzano i vari pae- spesso, impediscono la realizzazione delle iniziative.

saggi regionali e infraregionali. Un obiettivo di tal genere deve costituire il primo

Solo lo strumento della pianificazione può garan- impegno di una Conferenza che non può essere solo un

tire una tutela mirata e finalizzata alla valorizzazione dei momento di studio e di verifica ma avere anche carat-

singoli paesaggi e delle peculiarità paesistiche ed am- tere propositivo.

bientali riscontrabili sul territorio. Bisogna inoltre considerare il fatto che la valenza

Insistere sulla omogeneità di indirizzi o di criteri di paesaggistica ed ambientale di un dato territorio non è

tutela, validi per tutto il territorio nazionale, può dare limitata al solo ambito locale. Molti paesaggi, così come

l’impressione che si voglia solo supportare un disegno i beni culturali, hanno valenza nazionale ed anche in-

di riassetto centralistico dell’assetto delle competenze ternazionale. La loro tutela deve quindi coinvolgere an-

istituzionali senza che ciò garantisca un’efficace e vali- che i soggetti che si pongono a tali livelli, senza che ciò

da tutela del territorio. si traduca in nuove forme di centralismo tutorio, di livello

Il coordinamento tra le varie forme di tutela deve nazionale o, magari, sovranazionale.

quindi perseguirsi a partire da un raccordo e razionaliz- Ciò pone il problema di un coordinamento con le

202 do da pervenire ad una sua integrazione con specifici in-

politiche comunitarie e con i progetti di intervento che terventi di valorizzazione e sviluppo.

in tale sede vengono elaborati. A tal fine si ritiene opportuno che in sede di con-

ferenza vengano affrontati anche i problemi che atten-

8. L’obiettivo della tutela paesaggistica ed am- gono la valenza economica delle politiche di tutela e di

bientale non può che essere quello di perseguire uno svi- valorizzazione paesistica ed ambientale, in modo da co-

luppo sostenibile del territorio anche e soprattutto di niugare ambiente e sviluppo, così da favorire ed incen-

quelli che vivono oggi in condizioni di grave crisi eco- tivare la partecipazione popolare alle politiche di tutela.

nomico-sociale.

La sostenibilità dello sviluppo non può però tradursi

in un limite allo sviluppo, per cui l’eventuale valutazio- NOTE

ne negativa di interventi che venissero proposti dovrà es-

sere accompagnata dall’individuazione di alternative 1 Nota del Comitato di redazione: la Conferenza dei Presidenti

compatibili con il paesaggio-ambiente. delle Regioni e delle Province Autonome ha fatto parte della “Con-

sulta per il Paesaggio” a partire dalla riunione del 3 Maggio 1999, tra-

Una tale esigenza impone di ripensare l’attuale mite la rappresentanza della Regione Piemonte, capofila per il setto-

struttura della legislazione di tutela basata principal- re relativo al paesaggio della Conferenza dei Presidenti delle Regioni

mente su una disciplina meramente vincolistica in mo- e delle Provincie Autonome. 203

Regione Emilia Romagna

Giancarlo Poli

Assessorato Territorio, Programmazione e Ambiente

Appunti sul Documento preparatorio

della Prima Conferenza Nazionale per il Paesaggio

I principi contenuti in premessa risultano condivisi- contenuti dei Piani Paesistici. Risulta infatti anacronisti-

bili nelle loro linee generali, tuttavia identificare nel so- ca ed inspiegabile l’attuale tendenza a sovrapporre ta-

lo processo urbanistico l’elemento di trasformazione le vincolo ad aree già tutelate dai Piani Paesistici o da-

del paesaggio risulta alquanto semplicistico, alla luce del- gli Strumenti urbanistici (se non attribuendo a questa at-

la molteplicità di strumenti programmatici e finanziari, tività la volontà di riappropriarsi di una competenza da

legati sia a politiche comunitarie che nazionali. Questi parte dello Stato) in quanto teso a salvaguardare i soli

strumenti, ad azione diffusa e di notevole spessore per punti di eccellenza del territorio, secondo un’imposta-

gli effetti di trasformazione territoriale da essi prodotta, zione “monumentalista”, paragonabile a quella che ha

sono riferibili in particolare al settore agricolo, turistico, guidato l’elaborazione del Piano della Campania. Non si

infrastrutturale, di risanamento ambientale e di difesa ritiene esistano infatti paesaggi che meritano di essere

del suolo. tutelati ed altri che possono essere “consumati”.

La Prima Conferenza Nazionale per il Paesaggio I Piani Territoriali Paesistici non dovrebbero essere,

rappresenta un’occasione irripetibile per rilanciare, o ne avrebbero dovuto essere, “il nuovo strumento vin-

meglio per varare, una concreta politica del paesaggio colistico” ma l’univoco e sintetico quadro di riferimen-

che non si appiattisca esclusivamente su di un regime to per valutare la sostenibilità delle trasformazioni ter-

vincolistico passivo gestito in modo opinabile (in quan- ritoriali di qualsivoglia natura (non solo urbanistica!) ta-

to basato sulla soggettività di chi esercita il controllo e li comunque da non alterare i tratti tipici del paesaggio;

sulla contingenza) ma che risulti al passo coi tempi, sia così come il Piano di Bacino costituisce l’univoco riferi-

dal punto di vista concettuale che da quello dei mecca- mento per valutare i rischi naturali e le politiche di mi-

nismi di gestione. Una politica finalmente allineata con tigazione degli stessi. Entrambi questi strumenti do-

altre leggi di settore (es. i Parchi) dotata di adeguati vrebbero e potrebbero essere integrati e assimilati, se-

strumenti finanziari tali da permettere una efficace evo- condo un reale principio di sussidiarietà, nei diversi livelli

luzione dei piani vigenti (estendendoli all’intero territo- di programmazione e pianificazione territoriale. Solo in

rio regionale), nonché una reale valorizzazione e recu- questo modo sarebbe possibile infatti ottenere un’as-

pero dei paesaggi più degradati (anche per effetto del- sonanza ed una integrazione di obiettivi che portereb-

l’abusivismo edilizio) o destrutturati (da parte delle reti be ad una maggior chiarezza ed efficacia degli stru-

infrastrutturali, di politiche agricole incentivanti la mo- menti stessi (in Emilia-Romagna questo processo è già

nocoltura o da fenomeni di sprawl urbano). in corso e sembra funzionare).

È necessario abbandonare la tutela per categorie Occorre promuovere una vasta campagna di alfa-

collegata alla L. 431 riconducendo alla dovuta transito- betizzazione sul paesaggio nell’ambito delle attuali e fu-

rietà un dispositivo concepito in attesa dell’elaborazio- ture attività di educazione ambientale (da cui questo te-

ne dei Piani Paesistici regionali. Tali categorie, inoltre, ma risulta nei fatti inspiegabilmente escluso), in quan-

non risultano identificative dei paesaggi caratterizzanti to la reale salvaguardia dello stesso passa necessaria-

la realtà italiana, ma rappresentano mere “geometrie” mente attraverso la creazione di una consapevolezza po-

non riconducibili ad alcuna struttura organica od orga- polare. Un qualsiasi oggetto od un paesaggio diventa un

nizzata del territorio, sia in campo geografico, che geo- “bene culturale” solo nel momento in cui la conoscen-

morfologico o storico-culturale. za viene condivisa e l’oggetto o il paesaggio può esse-

Occorre trovare un diverso ruolo per il vincolo ex le- re fruito, altrimenti l’oggetto stesso viene inteso come

ge 1497 in quanto superato dall’elaborazione e dai reperto parte di un catalogo.

204 Per quanto concerne la semplificazione delle pro- ne degli obiettivi della pianificazione paesistica regionale,

cedure questa può ottenersi attraverso l’eliminazione su basi paritetiche, oggettive e sussidiarie.

delle autorizzazioni ex art. 7 della L. 1497 che, come è Nonostante il notevole sviluppo concettuale che si

ampiamente dimostrato dalla prassi, non hanno pro- riscontra nel documento preparatorio emerge ancora

dotto nessun risultato apprezzabile, se non in termini qua e là un atteggiamento “tematico” nei confronti

pubblicistici, determinandosi a valle di tutto il processo del paesaggio, quasi si potessero enucleare dall’insieme

decisionale. categorie come: paesaggi archeologici, paesaggi urba-

Avviare una nuova stagione di collaborazione tra or- ni, rurali, ecc. Deve essere chiaro che nella realtà italia-

gani periferici dello Stato e Regioni al fine di operare si- na essi rappresentano una astrazione, un mezzo facili-

nergicamente e non in contrapposizione (come troppo tato di lavoro e di elaborazione, e non già paesaggi

spesso ancora oggi si verifica) a partire dalla condivisio- compiutamente intesi. 205

Sylvia Righini Ponticelli

Soprintendente Reggente per i Beni Ambientali e Architettonici per le Province di Brescia, Cremona e Mantova

Ministero per i Beni e le Attività Culturali

“Vorremmo salvare il paesaggio, chi ci aiuta?”

tuali e suggerimenti che meritano la massima conside-

Come contributo ai lavori preliminari alla Prima razione. Per motivi di spazio, non potendo offrire la tra-

Conferenza Nazionale per il Paesaggio ritengo utile for- scrizione integrale dei singoli interventi si cercherà di

nire una sintesi del serrato dibattito tenutosi nella Tavola riassumerne i contenuti raggruppandone le tematiche.

Rotonda organizzata il 17 aprile 1999, in occasione del-

la Prima Settimana della Cultura, presso la Soprinten- Il territorio della Lombardia orientale e l’impegno

denza per i Beni Ambientali e Architettonici di Brescia, della Soprintendenza (arch. G.B. Sannazzaro, Ispettore

Cremona e Mantova, dal titolo “Vorremmo salvare il della Soprintendenza):

paesaggio, chi ci aiuta?”. Nel 1997 sono state espletate dall’Ufficio 4723

Un titolo volutamente provocatorio, scelto per l’in- istruttorie (6169 nel 1998 e 6336 nel 1999) e decreta-

contro che ha visto riuniti, nel salone della Soprinten- ti 101 annullamenti (137 nel 1998). La maggior parte

denza, amministratori pubblici, rappresentanti del Mi- degli annullamenti è certamente a tutela della Val Ca-

nistero, dell’Avvocatura di Stato di Brescia, del Tribuna- monica e del Lago di Garda dove la notevole attività edi-

le Amministrativo di Brescia, nella persona del Presi- lizia a destinazione turistica è fra le cause più rilevanti di

dente, della Regione, delle Province e dei Comuni, per- possibile conflitto con la tutela dei rispettivi ambiti e ca-

sonalità politiche e professionisti. ratteri tipologici paesaggistici, che mutano, nella Val

La Soprintendente ha introdotto il dibattito accen- Camonica, nel risalire o nel discendere il corso alpino o

nando al malessere che prova, insieme agli architetti prealpino dell’Oglio e che creano nel Garda un contra-

del suo ufficio, dinanzi all’impossibilità di espletare una sto di particolare effetto nella cornice paesistica defini-

fattiva azione di tutela, intesa come prevenzione, con- ta dal lago e dalla montagna. Se nella Val Camonica di

servazione e valorizzazione, avendo le Soprintendenze particolare impegno è stato l’accordo per un percorso al-

solo il potere di annullare le autorizzazioni sindacali per

ravvisata illegittimità alla fine dell’iter burocratico di una ternativo dell’elettrodotto Gorlago/Capo di Ponte, nel

Garda di grande delicatezza appare il mantenimento di

pratica: questo a fronte di un territorio dalle variegate boschi, uliveti, di strutture caratteristiche quali le limo-

e peculiari caratteristiche paesaggistiche tutelato ai sen-

si delle leggi 1497/39 e 431/85 con vincoli che copro- naie o di un intero villaggio operaio testimonianza di ar-

cheologia industriale come Campione del Garda. Pro-

no il 50,35% dell’intera superficie. blemi non mancano anche nella tutela del territorio del

Il nostro ruolo di censori formali è impopolare oltre Sebino e nella Franciacorta.

che defatigante, e la nostra azione, che, per chi ignora Nel territorio della Bassa Bresciana, caratterizzata

la prassi, può essere giudicata tardiva, il più delle volte è dall’unitarietà di aspetti percettivi legati alla secolare

vanificata dalle sentenze della giustizia amministrativa. conduzione agricola, così come nel Cremonese e nel

Certo non voleva essere il nostro stato d’animo il te- Cremasco, particolarmente problematica è la valuta-

ma dell’incontro, ma piuttosto la pubblica dichiarazio- zione di nuove strade comprendenti anche ampi svin-

ne della nostra ferma determinazione ad espletare la tu- coli, e spesso le conseguenti contaminazioni industria-

tela del paesaggio, anche se nella forma contratta pre- li. Nel Cremasco è opportuno rammentare il caso del

vista dalla normativa vigente, intendimento questo im- ponte strallato di Montodine, cui la Soprintendenza si

plicito nel titolo, e nel contempo l’impellente necessità è opposta in sede di Conferenza Servizi, ma che sem-

di individuare i nostri alleati in una battaglia ormai da bra essere stato assentito dall’Amministrazione Cen-

tempo in corso e dall’esito quanto mai incerto. trale.

I convenuti hanno risposto con osservazioni pun-

206 Gli strumenti di tutela (arch. Vallara Dirigente Re- Paesistico nessuna indicazione per una revisione in que-

gione Lombardia, arch. A. Ferruzzi, Consulente Regio- sto senso dei piani vigenti.

ne Lombardia). Molto acutamente l’arch. Boschi osserva come l’o-

L’evento cui viene data la maggiore importanza è l’a- biettivo della tutela del paesaggio sia preservare l’am-

dozione da parte della Regione del Piano Paesistico (non biente senza o con una minima parte di interventi del-

ancora approvato), un documento che, secondo i relato- l’uomo, quello dell’urbanistica è, al contrario l’organiz-

ri, si distingue per la sua modernità in quanto non è as- zazione dell’intervento dell’uomo: finalità assolutamente

solutamente un piano di azzonamento ma attribuisce contrapposte e inconciliabili.

grande importanza alla conoscenza del territorio, quale L’arch. Tramutola ritiene che questa conflittualità,

premessa essenziale per un’adeguata tutela. Esso è dotato questo parlare dell’urbanistica e del paesaggio come di

di un apparato documentale di notevole spessore, che do- due categorie sia un concetto in fase di superamento in

vrebbe consentire ed agevolare la successiva pianificazione quanto la tutela del paesaggio è sovraordinato, come di-

territoriale demandata alle Province. Inoltre si ispira alla ce la Costituzione, rispetto agli altri strumenti di gover-

Convenzione europea del paesaggio, la quale, secondo no del territorio.

l’arch. Boschi, rappresentante del Ministero presso il Con- Allo stato attuale della normativa lo strumento ur-

siglio d’Europa, è un documento regressivo rispetto ai li- banistico prevale rispetto ai dispositivi riguardanti la tu-

velli ai quali siamo arrivati in Italia (non avendo tutti i tela del paesaggio. La verifica ambientale è effettuata da

paesi, infatti, un’abitudine a ragionare in termini di tute- parte degli organi competenti che, oggi in Lombardia,

la, di filosofia della conservazione). Qualità prevalente, se- si identificano con i Comuni; gli stessi enti territoriali che

condo l’arch. Ferruzzi è tuttavia il ritorno alla discrezio- a suo tempo si erano dotati di quei piani regolatori,

nalità del giudizio, straordinaria novità che ha come tra- spesso tuttora in vigore, che hanno contribuito siste-

guardo il raggiungimento della qualità, finalità ricercata maticamente alla distruzione del paesaggio. Poche so-

non solo dagli Ordini professionali ma anche dalla Facoltà no quelle amministrazioni che percorrono la strada im-

di Architettura. Bisogna accettare che la tutela cambi con popolare di una verifica degli strumenti urbanistici pro-

la cultura, che i giudizi siano attualizzati quindi non è più ponendone varianti riduttive. Né la presenza di due

auspicabile continuare a sperare nei piani regolatori, ma esperti ambientali, con funzione consultiva, presso le

tendere ad ottenere non solo quantità ma anche qualità, commissioni edilizie, assicura una fattiva tutela del pae-

e valorizzare ciò che il Piano Paesistico ha, cioè il recupe- saggio non avendo nessuna chiara norma da contrap-

ro della capacità di giudizio senza meccanismi di auto- porre alle indicazioni dei piani regolatori. Il Piano Paesi-

maticità. stico della Lombardia infatti, solo adottato ma non an-

cora approvato, è uno strumento di indirizzo e di coor-

Pianificazione urbanistica e pianificazione ambien- dinamento che rinvia a provincie e comuni la futura

tale, (arch. Bettinelli, Consigliere di Italia Nostra, arch. normativa di attuazione.

Cupaiolo, Dirigente del Servizio Territoriale e Provincia- Se si dispone solo di piani urbanistici che sono stru-

le di Brescia, arch. R. Boschi, Ispettore Centrale del Mi- menti di gestione e non di tutela del territorio, quale sarà

nistero per i Beni e le Attività Culturali, arch. Tramuto- la sorte del paesaggio?

la, dell’Ufficio Centrale per i Beni Ambientali e Paesag- Bisogna forse ricominciare dalle coscienze, sugge-

gistici). risce l’Assessore provinciale dott. Tino Pino, prima che

Ma come possono coniugarsi le concrete previsio- il bene che vogliamo salvare sia del tutto scomparso.

ni dettate dai piani regolatori con l’attuale normativa di L’arch. Boschi dà la misura dell’importanza di questo be-

tutela del paesaggio? Come comporre il dualismo tra ne definendolo l’archivio storico dell’uomo, poiché in es-

pianificazione urbanistica e pianificazione ambientale? so vi sono tutti i segni della storia dell’uomo. Una realtà

Italia Nostra auspica una soluzione legislativa che faccia da preservare non con metro scientifico perché la tute-

prevalere le ragioni dell’ambiente sulla rapina del terri- la del paesaggio è “una costruzione mentale” frutto del

torio, innanzitutto con quella legge sul regime dei suo- coinvolgimento della pittura della poesia, della lettera-

li che sarebbe una delle scelte di fondo risolutive che nel tura, della musica, una dimensione lontanissima da chi

nostro Paese non si sono ancora volute fare. Preconiz- invece il paesaggio lo vuole utilizzare. Tino Bino fa rile-

za inoltre la valutazione di impatto ambientale non al- vare come nel cittadino lombardo la cultura del fare e

la fine di un procedimento come verifica, ma durante l’i- del lavoro sia insita nel proprio carattere, tanto da rite-

ter in modo che si arrivi ad una certificazione parallela nere che ciò lo assolva da qualsiasi cosa faccia o co-

ed ancora che la valutazione sia estesa ai piani urbani- struisca. Bisogna convincersi che lo sviluppo non è più

stici. La stessa Regione, che pure attribuisce una gran- nella quantità ma nella qualità.

dissima importanza nella tutela del paesaggio agli stru- Avere il coraggio dei vincoli, ridare loro dignità ed

menti urbanistici, essendo gli strumenti che dialogano efficacia questa sembra la strada da percorrere risol-

maggiormente con il progetto, non fornisce nel Piano vendo nel contempo il problema della “riduzione di

207

rendita”, come propone l’arch. Cupaiolo, limitando l’u- serebbe attraverso lo ‘sportello unico’ già in funzione in

so del territorio con strumenti come la perequazione ur- diverse città.

banistica o territoriale che consente di spostare gli effetti Nel clima di incertezza sulle reali sorti del nostro

economici degli interventi non avvenuti e garantire l’in- paesaggio forte e determinante è il ruolo culturale e di

teresse privato ma soprattutto quello pubblico della sal- guida riconosciuto alla Soprintendenza che gli interve-

vaguardia del paesaggio. nuti vorrebbero più forte. Il Presidente del TAR Dott. A.

Nel panorama attuale della tutela, l’architetto di- Ingrassia di Brescia ha avuto parole di elogio per lo

venta una delle risorse in campo per la tutela del terri- sforzo prodigato dal nostro ufficio, rilevando tuttavia

torio, sia esso progettista, urbanista o esperto ambien- come la struttura della Soprintendenza sia insufficien-

tale. L’arch. Maffeis, rappresentante dell’Ordine degli Ar- te quanto all’organico ma soprattutto al supporto giu-

chitetti di Brescia rileva come l’architetto debba opera- ridico inesistente all’interno dell’ufficio, ma che, a suo

re nel paesaggio ed il suo operato comporta modifiche parere, sarebbe indispensabile, fintanto che le motiva-

al territorio più o meno innocue, che a volte possono an- zioni per l’annullamento dei decreti sindacali dovranno

che valorizzarlo. essere costruite sulla legittimità del procedimento. Il di-

L’arch. M. Fasser della Soprintendenza, vede il pro- scorso potrebbe cambiare, dice il Dott. Ingrassia, qua-

fessionista imbrigliato da norme e cavilli legislativi che lo lora fosse recuperato allo Stato il potere di una valuta-

privano di quell’inventiva architettonica che dovrebbe es- zione di merito. L’avvocato dello Stato R. Montagnoli,

sere propria del suo operare. A questo si aggiunga il rit- che segue costantemente il nostro operato, rileva co-

mo frenetico con il quale vengono rilasciate le conces- me la giurisprudenza amministrativa abbia spesso da-

sioni edilizie che non lascia spazio ai dovuti approfon- to indicazioni in materia di vincolo, di autorizzazione

dimenti e contribuisce all’impoverimento progettuale. paesaggistica, di annullamenti, ma come raramente si

L’arch. Terzi, Assessore del Comune di Cremona non na- possano trovare sentenze che approfondiscano la na-

sconde la propria preoccupazione per l’interpretazione tura di questa strana situazione per cui la Regione, può

allargata che potrebbe essere data al concetto di impresa autorizzare i lavori e poi il Ministero può annullare l’au-

con la conseguenza che circa il 50% delle richieste pas- torizzazione regionale.

208

Bernardo Rossi Doria

Università degli Studi di Roma “La Sapienza”, Facoltà di Architettura

Lo stato in cui si presenta ovunque il territorio na- con procedimenti di contaminazione di responsabi-

zionale con tutte le sue ricche risorse, in termini di cat- lità istituzionali e deregolamentazione, a favore dei

tivo aspetto, cattiva qualità, degrado ambientale, è ta- quali esiste peraltro un orientamento diffuso quan-

le che la proposta di affrontare il tema della tutela del to discutibile.

paesaggio trova largo consenso, genera grandi atte- Dall’altra parte anche il Parlamento è attivo. La

se e spinte a partecipare ad una discussione che da an- commissione dei Lavori Pubblici della Camera dei De-

ni stagnava, nonostante che i suoi termini fossero già putati lavora su una nuova legge urbanistica che do-

da anni posti con chiarezza. vrebbe scaturire, a quanto sembra, da ben 17 diversi

Gli interessi rappresentati sono diversi e con- disegni di legge di cui nessuno è proposto dal Gover-

trapposti. Da una parte sono quelli di chi, sull’onda di no. Un nota della Presidenza della Commissione enun-

una tendenza parlamentare e governativa evidente, cia diligentemente e senza però indicare priorità e

spinge per una ulteriore deregolamentazione dell’uso opzioni, tutte le possibili questioni da affrontare, tra

del territorio, asserendo che le regole della tutela – i cui naturalmente è citata quella della tutela del pae-

vincoli – costituiscono un ostacolo alla libera trasfor- saggio. Anche da quel versante non si percepiscono

mabilità di ogni parte territorio. Dall’altra da chi ri- espliciti segnali di indirizzo che possano orientare l’os-

scontra nella debolezza istituzionale, se non nella pas- servatore sulle intenzioni dei legislatori. Se mai ce ne

sività dello Stato nell’attuare correttamente e com- sono, sono relativi a insofferenza per i vincoli, non so-

piutamente la politica di tutela che le leggi, anche ag- lo quelli paesaggistici, ma anche tutti gli altri di natura

giornate dallo stesso Parlamento e dai Governi, pre- ambientale.

scrivono e consentono.

Un’attività di promozione della revisione della le- * * *

gislazione vigente è in atto, da parte di giuristi e le-

gislatori, con l’obiettivo di rendere i vincoli “flessibi- Conviene dunque esporre un punto di vista defi-

li” ed aggirabili, e forse anche di trasferirne la ge- nito cominciando con il ripercorrere la storia relativa-

stione, col pretesto dello snellimento delle procedure, mente recente della questione della tutela del pae-

agli Enti locali. Ci si domanda se l’intera conferenza sia saggio.

concorde con questo orientamento, e se i sottocomi- La tutela del paesaggio è disciplinata in Italia fin

tati che si interessano delle questioni di merito, non dall’inizio del secolo con specifiche leggi. Tuttavia è

abbiano nulla da dire sull’opportunità di imboccare la con l’art. 9 della Costituzione che si sancisce l’inte-

strada della deregolamentazione. resse della collettività nazionale a che si tuteli il pae-

Comunque, la discussione in atto chiarisce che saggio.

la questione del paesaggio interferisce con quella Il testo dell’art. 9 della Costituzione segue di po-

dell’assetto del territorio, e che quest’ultima nella co tempo ed in un contesto politico istituzionale rin-

sua attuale logica istituzionale, non incorporando novato, la conclusione di una discussione parlamen-

in se stessa la questione della tutela delle risorse tare di grande interesse (leggasi la relazione di ac-

storiche e naturali del territorio, non può proporsi co- compagnamento del Ministro Bottai) conclusasi nel

me “prevalente” rispetto alla politica di tutela e con- 1939 con il varo della L. 1497/39 che regolamenta la

servazione. Né potrebbe eventualmente incorporare tutela del paesaggio e delle “Bellezze d’insieme”.

in sé la questione della tutela, dandogli soluzione 209

È nello stesso contesto politico e culturale che nel urbanistici, laddove indicava che le Regioni “posso-

1942 viene approvata la legge urbanistica n. 1150, i no” redigere piani territoriali con contenuti paesisti-

cui fondamenti sono tuttora alla base della legisla- ci. Di fatto pochissime leggi regionali hanno trattato

zione vigente, e che in particolare innovava rispetto al l’argomento, non riuscendo comunque a cogliere le

passato laddove estendeva il sistema di pianificazione potenzialità di integrazione tra istanze di interesse na-

all’intero territorio, non limitandolo come in prece- zionale e locale e facendo confusione tra vincoli ur-

denza al solo territorio urbano. Questa estensione si banistici e vincoli di tutela e relative responsabilità di

riferiva non soltanto al territorio agricolo di ciascun co- gestione. Di qui nasce l’equivoco non accettabile se-

mune, ma si manifestava in sede di pianificazione ter- condo cui esisterebbero territori di interesse paesag-

ritoriale dove si rappresentavano interessi che travali- gistico (pochi e ristretti) e territori non paesaggistici

cavano quelli delle collettività locali e dei confini en- ove operare senza i necessari scrupoli.

tro cui sono insediate. Ci furono d’altra parte forti resistenze da parte

Il fatto che fossero formulate due diverse leggi delle Regioni ad accettare gli indirizzi proposti dalla

per la tutela del paesaggio, definito bellezze d’insie- legge 431/85. Fin dalla sua approvazione le Regioni

me, e per l’assetto del territorio, era essenzialmente apparentemente più evolute dimostrarono la loro in-

determinato dalla circostanza che i legislatori di allo- capacità ad assumersi responsabilità delegate dallo

ra avevano ben chiara l’idea che gli interessi della col- Stato. Ad esempio la Regione Umbria sul cui territo-

lettività nazionale, tra i quali quello della tutela del pa- rio insiste notoriamente un vasto patrimonio di inte-

trimonio culturale e del paesaggio, si rappresentava- resse nazionale e per il quale lo Stato giustamente ha

no nello Stato, mentre gli interessi delle collettività lo- sempre speso risorse aggiuntive, fece un ricorso alla

cali si rappresentavano presso gli Enti locali. Ciò che Corte Costituzionale, opportunamente respinto, in

non escludeva che vi fossero appropriate procedure nome di una idea dell’autonomia resa irresponsabile

per confrontare questi interessi e, ovviamente com- rispetto agli interessi generali.

porli.

L’applicazione della legge 1497/39 fu di difficile * * *

attuazione anche a causa di un regolamento del 1940

che non corrispondeva allo spirito innovativo della

legge, ma faceva piuttosto riferimento ad una prassi Se la problematica che emerge dall’esame del-

di pianificazione dell’ampliamento degli abitati così le esperienze in materia è quella esposta, le que-

come regolata prima del 1942. stioni da affrontare non sono quelle di favorire a li-

Che il tema della composizione degli interessi vello nazionale istanze di riduzione dei vincoli o di

rappresentati nei procedimenti attuativi delle due leg- trasferimento delle responsabilità di gestione a li-

gi non fosse risolto è risultato evidente fin dal dopo- velli regionali e locali, quando l’esperienza concreta

guerra. In sede di attuazione della riforma regionale mostra che per natura istituzionale e costitutiva le

si cercò di affrontare il problema che sembrava ag- Regioni e gli Enti locali non possono rappresentare

gravarsi con il trasferimento delle competenze pri- la prevalenza degli interessi a tutelare il patrimonio

marie dell’urbanistica. Fu proprio per favorire l’inte- culturale della nazione.

grazione delle istanze di tutela del paesaggio con Pare naturale invece che si riaffermi il principio

quelle della pianificazione territoriale che le compe- dell’integrità dell’intero territorio nazionale, e d’altra

tenze della Pianificazione Paesistica furono delegate parte la necessità che si provveda al governo delle sue

alle Regioni (e non trasferite per riaffermare il princi- risorse con lo strumento della pianificazione. Sul pri-

pio costituzionale dell’art. 9). mo punto, l’integrità del territorio, non dovrebbero es-

L’integrazione tra le diverse istanze non ha tro- serci dissensi se è vero che la preoccupazione per lo

vato attuazione a causa della incapacità costitutiva stato del paesaggio nazionale è diffusa ovunque. Sul

delle neoistituite Regioni a farsi carico di responsabi- secondo punto qualcuno vorrà forse discutere, ma

lità delegate. pare che sia difficile pensare che i piani urbanistici

Nel 1985 i legislatori ritennero di fare un ulterio- debbano perdere quei contenuti strategici e perma-

re passo avanti varando la legge 431, definendo “ope nenti che sono caratteristici di scelte dimensionate in

legis” i territori soggetti a vincoli paesaggistici entro uno spazio temporale durevole e intergenerazionale,

cui eventualmente predisporre piani paesistici. Pur riguardanti la sostenibilità, rinnovabilità, durevolezza

non interessando l’intero territorio la legge indicava delle risorse.

quelle parti (coste, laghi, monti, boschi, ecc.) che in Come non pensare che il patrimonio storico e

ogni caso sono di interesse generale. naturale ovvero il paesaggio non costituisca un con-

La legge 431/85 affrontava anche il tema della tenuto di questi piani locali anche se indotto dallo Sta-

integrazione dei contenuti paesaggistici con quelli to? Ma anche, come non pensare che il paesaggio che

210

si vuole tutelare sia quello visto e riconosciuto con gli tegorie di beni che, tutti e con la medesima intensità,

occhi della collettività nazionale, prima ancora che una volta che ne siano stati riconosciuti i caratteri,

con gli occhi spesso appannati dalle necessità o vel- debbono essere tutelati. Cosa che è già posta e risol-

leità locali, e spesso particolari? ta in questi termini fin da quando è stata approvata

È in voga ora l’orientamento a dividere i Piani la Costituzione.

urbanistici in una parte cosiddetta strutturale conte- La vera questione su cui occorre invece discu-

nente le prescrizioni di lunga durata ed una operati- tere è sulla effettiva volontà politica del Governo di

va che in realtà si configura come un programma di far funzionare correttamente lo Stato in materia di

gestione a breve scadenza. Perché no, purché il pia- tutela del paesaggio e del territorio. La verità è che

no strutturale incorpori ciò che è riconosciuto come ri- non siamo ancora usciti da un lungo periodo di di-

sorsa da conservare e valorizzare, in nome della col- simpegno che ha visto attuarsi un processo di ridi-

lettività nazionale. mensionamento ed impoverimento, in termini di ri-

In questo occorre forse un supplemento di di- sorse finanziarie strumentali ed umane, del ruolo

scussione. Nel formulare argomentazioni, come quel- dell’amministrazione del Ministero per i Beni e le At-

le appena esposte, si afferma che ciò collima con l’af- tività Culturali,, centrale e periferica, a seguito del

fermazione del principio di sussidiarietà, adottato nei quale si manifesta una debolezza strutturale, inca-

trattati europei, secondo cui ai livelli istituzionali più pace di fornire i servizi che sarebbero richiesti. La

alti compete esclusivamente ciò che non può farsi scelta del trasferimento di competenze, sarebbe

correttamente ai livelli inferiori. chiaramente una manifestazione di disimpegno ul-

Esiste però una malintesa interpretazione di que- teriore su di un problema che è, e non può che es-

sto principio, di cui si trova riscontro anche in tutta la sere nazionale.

materia contenuta nei cosiddetti decreti Bassanini, e È vero che la mondializzazione dell’economia

nella letteratura contingente sul federalismo. Si ritie- prescinde dall’attenzione per il territorio, e ne ap-

ne che sussidiarietà significhi esclusivamente trasferi- panna i caratteri e l’identità. Cosichè, da visioni cen-

mento di compiti dello Stato, anche quelli come la tralistiche corrispondenti sembra proporsi la esigen-

competenza in materia di tutela dei beni culturali e za di poter prescindere dalla considerazione dei valori

paesaggistici, alle Regioni e agli Enti locali, anche se della fisicità del territorio, con cui si manifesta la for-

questi oggettivamente non possono avere i requisiti ma e la bellezza del paesaggio. Se questo fosse l’in-

costitutivi per gestire i problemi che sono di compe- dirizzo governativo prevalente, la scelta di indire la

tenza dei livelli superiori. Ma si finge di non distin- Conferenza sembrerebbe oggettivamente in con-

guere tra compiti dell’uno e compiti dell’altro, in una traddizione.

furiosa opera di decentramento spesso non pertinen- Rinforzare e riqualificare, con nuove risorse uma-

te in nome di uno slogan che a ben vedere risulta de- ne e strumentali, l’organizzazione dello Stato. Perfe-

magogico: avvicinare le decisioni ai cittadini. Dimen- zionare la legislazione esistente per renderla più effi-

ticando che individualmente i cittadini non possono cace ed operante per tutto il patrimonio paesaggisti-

decidere e che per questo ed altri compiti si sono da- co. Non possono essere che questi gli obiettivi del

ti delle specifiche istituzioni. Governo che peraltro per bocca del Ministro ha di-

Per fare un esempio si pensi alla rete nazionale chiarato di volersi uniformare ad un documento ap-

dei trasporti che attraversa decine di comuni, pro- provato dalla Conferenza europea dei poteri locali, al-

vince e regioni, e che proprio in conformità al princi- la cui elaborazione ha contribuito. Ed in tal senso

pio di sussidiarietà non può che essere di pertinenza sembra opportuno partire da un aggiornamento co-

dello Stato che infatti ha la competenza per la defi- noscitivo sullo stato del territorio per definire meglio

nizione delle “linee fondamentali” dell’assetto del gli strumenti di intervento che debbono essere messi

territorio. a punto oppure perfezionati.

Analogamente non pare possibile sostenere che L’aggiornamento non potrà prescindere dalla con-

nella gestione della tutela della costa (8000 km), il statazione:

paesaggio agrario (migliaia di ettari), il sistema degli a) che il territorio nazionale è saturo in quanto a

insediamenti storici ed archeologici grandi e piccoli spazio destinato alla urbanizzazione;

(migliaia), dei grandi fiumi e di monti, si adottino op- b) che la parte urbanizzata contiene in sé vasti spa-

zioni di intensità differenziate di tutela nei diversi co- zi che possono essere destinati a soddisfare bi-

muni che comprendono parti di queste risorse. Ecco sogni di ammodernamento e sviluppo in una ot-

dunque dove la corretta applicazione del principio di tica di riqualificazione e recupero del diffuso de-

sussidiarietà trova ragione di essere applicato con l’in- grado esistente;

dicazione della competenza dello Stato, con il Mini- c) la parte non urbanizzata comprende i tratti si-

stero per i Beni e le Attività Culturali, a stabilire le ca- gnificativi della ‘naturalità’ e del paesaggio agri-

211

te la necessità di incentivare e premiare il buon pro-

colo e insediativo del territorio nazionale e ne getto di architettura, proposito questo, assolutamen-

costituiscono l’identità da conservare e valoriz- te condivisibile.

zare, ed è ugualmente soggetta ad azioni di de- C’è però il dubbio che si possa eludere il problema

grado da abbandono e da sfruttamento non per- della cattiva qualità dell’ambiente territoriale e paesag-

tinente come ad esempio nel caso del cosiddet- gistico pensando che possa essere risolto da un molti-

to “materiale lapideo” ovvero le Cave. plicarsi di singoli e buoni progetti architettonici. E c’è an-

Non solo dunque esiste il problema di “conser- che il dubbio conseguente che il progetto urbanistico e

vare” ciò che risulta non investito da un cinquanten- la pianificazione, possano essere per questo considera-

nale ed estensivo processo di urbanizzazione ancora ti superflui. Tanto che nelle discussioni preparatorie del-

non arrestato. Esiste il problema di trovare indirizzi di la Conferenza per il paesaggio, anche se nessun argo-

riqualificazione all’interno degli spazi urbanizzati. Il di- mento sembra trascurato, il perno della questione risulta

sagio che muove attorno alla Conferenza è quello relativo al fatto che secondo alcuni dei fautori e pro-

determinato dalla constatazione del fallimento della motori del buon progetto architettonico, sono i vincoli

politica del territorio del dopoguerra in termini di qua- che impediscono e tarpano la creazione architettonica.

lità insediativa offerta. Il brutto paesaggio contem- Non si smetterà di ricordare, per contestare que-

poraneo (se può essere tale un paesaggio) si è so- sta tesi, che l’invenzione della macchina, atto crea-

vraimposto ad un bel paesaggio che c’era prima. Una tivo bello, fondamentale e “moderno” degli inge-

innovativa opera di ripristino e re-invenzione della gneri, non avrebbe mai potuto avvenire se gli inge-

qualità urbana è ancora possibile ed occorre pro- gneri progettisti non si fossero scrupolosamente po-

muoverla. sti in condizione di rispetto rigoroso dei vincoli del-

Conservare laddove ci sono risorse integre, ri- la natura. E che anzi proprio la profonda compren-

pristinare e ricreare laddove ci sono risorse mano- sione dei vincoli (cosa cui spesso i progettisti di ar-

messe. Questi dunque degli obiettivi da promuovere chitettura si dichiarano ostili) è all’origine di quegli

ben puntualizzando che contrariamente a quanto af- atti creativi.

fermano coloro che sono pregiudizialmente ostili al- Per analogia si deve ritenere che lo sforzo di co-

la conservazione questa è compito innovativo e pro- noscenza della natura del territorio, del suo significa-

gressivo, così come ripristinare un contesto significa to, delle sue componenti non può non essere alla ba-

ricrearvi un ambiente vivibile a partire dalle risorse ori- se del progetto di trasformazione e costituire il vin-

ginarie. colo, proprio il vincolo…di riferimento per ogni atto

di progettazione e pianificazione.

* * * Da tempo si fanno sforzi conoscitivi e di com-

prensione sulla natura del territorio. Non abbastanza

ancora s’è fatto per ancorare a questi sforzi conosci-

In realtà queste tesi possono trovare e trovano lar- tivi un metodo progettuale efficace e pertinente. Il fat-

go consenso e, se questo è vero, la discussione si spo- to è che lo sforzo di aggiornare il campo e il metodo

sta sugli strumenti da adottare per attuare una poli- delle analisi conoscitive per superare la inadeguatez-

tica di tutela del paesaggio. za e non pertinenza dei contenuti dei piani e dei pro-

Due sono le parole ricorrenti ed emergenti in getti, ha finora prevalso, ed in questo senso ha con-

questa discussione: “Vincolo” e “Progetto”. L’uno ferito una dimensione ‘settoriale’ ed in qualche caso

per essere demonizzato, l’altro per essere esaltato. E fuorviante, alle ricerche prodotte.

non sembra esagerato dire che in proposito sussiste Per questo occorre sicuramente andare oltre la ca-

una grande confusione, anche perché, visto da chi si pacità affinata negli anni recenti di conoscere le risorse

occupa di pianificazione, si dovrebbe parlare anche di paesaggistiche e naturali del territorio ancorando il lo-

una terza parola che però tende ad essere accanto- ro riconoscimento ad una idea programmatica… pro-

nata: il “Piano”. gettuale. Semplificando si può affermare che occorre

L’ansia di sapere quale sia il nostro futuro e so- che il campo delle analisi conoscitive sia frutto di una

prattutto l’ansia di modellarlo, traspare da questo di- riflessione pre-analitica che è soggettiva e presuppo-

battito e si traduce nel trasferire nell’idea di progetto ne un’idea… un progetto di relazione col territorio in

un significato onnicomprensivo e totale che risulta ri- cui si opera, che prenderà forma col progredire della

duttivo e soprattutto non risolutivo. conoscenza.

La Conferenza Nazionale per il Paesaggio è in- Se questa è una delle dimensioni della riflessione

detta dal Governo in un intrigante abbinamento con sul progetto urbanistico, che ovviamente è diverso e

una proposta di legge di promozione della buona ar- complesso rispetto al progetto edilizio, occorre fare ul-

chitettura. Significativo è il fatto che l’istanza del pro- teriori passi avanti.

getto trovi spazio nell’iniziativa governativa, che sen-

212 Progetto è un modello ideale che non esiste plesso di governo delle trasformazioni. Il piano è

nella realtà, verso cui si tende. Anche i piani urba- contenuto nella totalità della realtà urbana e terri-

nistici, soprattutto nel passato, prima e dopo la ri- toriale nella misura in cui essa vi è riconosciuta, e

voluzione francese si sono configurati come tali e non ne può prescindere. Il disegno del progetto del

sono stati rappresentati con dei disegni simili a quel- piano somiglia soltanto al disegno della città che su

li dei progetti architettonici, corredati da altri ela- quella base si è realizzato, ma è molto più ricco e

borati. Mentre il risultato dei progetti edilizi che so- denso di informazione.

no essenzialmente atemporali per la brevità del tem- In conclusione, vincolo, progetto, piano sono tut-

po in cui generalmente si realizzano, somiglia fisi- ti termini complementari ed inseparabili. Il progetto ar-

camente alla rappresentazione ovvero al disegno chitettonico, necessario e irrinunciabile, non è suffi-

originale, il risultato dei progetti urbanistici è di- ciente come strumento a se stante. Anzi così conce-

verso perché il tempo e la gente, ovvero la città, ob- pito risulta perfino fatuo. Occorre che si inserisca in un

bligano l’adeguamento continuo, la gestione pro- processo di governo delle trasformazioni urbane e

lungata del progetto, il suo cambiamento da mo- territoriali e di eventi più complessi ed articolati nel

dello disegnato a piano, ovvero a programma com- tempo. 213

Andrea Ruffolo

Architetto vazionista, tenuto conto delle dinamiche economiche

Bella Italia, amate sponde,

Pur vi torno a riveder! della società e delle trasformazioni che esse, benché

Trema in petto e si confonde spesso in modo convulso e irrazionale, comportano. È

L’alma oppressa dal piacer. necessario quindi che un’avveduta politica di difesa pae-

(V. MONTI: Dopo la battaglia di Marengo) saggistica contrasti le dinamiche più distruttive e antie-

Bisognerà un giorno vedere che cosa manca alle nostre grandi città: conomiche, ma non ostacoli quelle necessarie.

ampi e quieti ed estesi luoghi adatti alla meditazione, luoghi con Il paesaggio attuale è esso stesso, infatti, risultato

lunghi portici spaziosi per le giornate cattive o troppo assolate,

dove non penetri strepito di vetture e di mercanti (…) di trasformazioni che nel lontano passato hanno pro-

(F. NIETZSCHE: La gaia scienza) dotto problemi e lacerazioni di cui oggi abbiamo perso

traccia.

La perdita del legame con lo spazio e il paesaggio è stata

proporzionale, negli ultimi decenni, all’intensità delle modificazioni Il problema della tutela e della valorizzazione pae-

paesistiche. Esse hanno cancellato gli antichi riferimenti, le antiche saggistica è legato, oggi, alla portata spesso imprevedi-

memorie, con lo smarrimento che ne consegue con chi in esse si bile delle dinamiche di trasformazioni sociali ed econo-

era identificato; (…) miche (pensiamo al solo fenomeno dell’immigrazione

(E. TURRI: Semiologia del paesaggio italiano) degli ultimi anni, alla globalizzazione dei mercati, o alle

È per questo che, non essendoci mai preoccupati di valutare la bibliche migrazioni turistiche) che proiettano un pae-

compatibilità ambientale delle attività e degli insediamenti, rispetto saggio cresciuto (fin solo a qualche decennio addietro) se-

alla “qualità ambientale”, alle “potenzialità “ e alle “capacità di

carico” degli ecosistemi, oggi ci troviamo a parlare di distruzione e condo logiche di economie contadine e locali, in una di-

scempio del territorio, con conseguenze spesso gravissime per la mensione planetaria che – malauguratamente – tende ad

sicurezza e la salute. assimilare luoghi, tradizioni, culture diversissimi tra loro.

(A. MASULLO:

Il pianeta di tutti: vivere nei limiti perché la terra abbia un futuro) Oggi, perciò si aggiunge all’impatto prodotto dai

grandi flussi di urbanizzazione e industrializzazione del

primo dopoguerra e al guasto di una generale insensi-

Il nostro concetto di “benessere” si è profonda- bilità verso il “parametro estetico” dell’architettura –

mente modificato negli ultimi anni. La constatazione quello di un Paese che si avvia ad essere (volente o no-

quotidiana di un crescente degrado ambientale e la dif- lente) multietnico e in cui sarà molto più difficile distin-

fusione e apprendimento dei dati relativi a questo de- guere il preservando dal trascurabile.

grado, impongono alla nostra cultura e ai nostri com- Posto che la politica “ecologica” ricade in altre

portamenti un ripensamento dei modelli di sviluppo tra- competenze, obiettivo di una politica del paesaggio ri-

dizionali basati su uno sfruttamento intensivo delle ri- mane essenzialmente quello di mantenere il più possi-

sorse. Non sfugge a questa regola il “paesaggio” che è, bili inalterate le valenze naturalistiche e culturali di pre-

da un lato “ forma esteriore del territorio”, ma anche gio, consentendo, al contempo, che quelle trasforma-

“lo spazio ambientale e culturale” in cui le trasforma- zioni che l’evoluzione della società richiede avvengano

zioni socio-economiche si producono. in coerenza con criteri di qualità (naturalistica e cultu-

Una politica del paesaggio ha da un lato l’obietti- rale).

vo di preservare gli aspetti estetico-culturali e le radici In questo senso, anche gli ambiti già compromessi da

mnemoniche della storia e delle tradizioni, dall’altro la interventi deturpanti effettuati – nel passato recente –

difesa di valenze naturalistiche e ecologiche. E tuttavia,

non può pretendersi nemmeno un estremismo conser- devono trovare adeguati strumenti di “ripristino”.

214

1. Ampliamento del concetto questo consumo di territorio. Nel cosiddetto Giudizio di

giuridico-amministrativo di paesaggio Compatibilità Ambientale, che conclude la procedura

autorizzatoria ambientale e inizia quella di tipo urbani-

Il concetto di paesaggio si è andato ampliando sia stico, gli aspetti paesaggistici sono marginali e la con-

nella sua accezione terminologico-culturale, sia nella certazione “ambiente-beni culturali” riguarda la sola

sua valenza prettamente giuridico-amministrativa. verifica del rispetto dei vincoli paesaggistici, ai quali

Dal punto di vista lessicale il termine paesaggio è spesso si ovvia con deroghe. Le reali vocazioni paesag-

andato spostandosi da un’idea di scorcio o veduta ec- gistico-territoriali non sono considerate in quanto la

cellente a quella di territorio-ambiente. procedura di V.I.A. segue e non precede le scelte loca-

Dal punto di vista giuridico-amministrativo si è as- lizzative.

sistito ad un analogo processo, che – dal protezionismo È quindi necessario individuare linee di indirizzo

di ambiti limitati (già presente nelle legislazioni di diversi del territorio nazionale che permettano di ribaltare tale

Paesi fin dall’inizio del secolo) – ha portato a identifica- logica distruttiva del paesaggio.

re sempre più il paesaggio con un’area vasta di territo-

rio, fino ad assumere, come è stato detto - il significa-

to di forma esteriore del territorio. 3. I limitati campi visuali del paesaggio italiano

Di questa “forma esteriore” fa parte il quadro na-

turalistico (oggi di competenza del Ministero dell’Am- La particolarità e la varietà della formazione geolo-

biente) che, nei suoi aspetti faunistici e vegetazionali, ri- gica e naturalistica del nostro Paese, costituisce – insieme

chiede adeguate politiche di protezione degli ecosistemi. al suo imponente retaggio di testimonianze storico-arti-

Ma v’è di più: la qualità ambientale, con i suoi ri- stiche – la vera singolarità che pone il nostro Paese in una

flessi di tipo percettivo (rumori, odori, inquinamenti, posizione di preminenza assoluta rispetto ad altre situa-

modificazioni del microclima, ecc.) è essa stessa ele- zioni paesaggistiche seppur vicine (penso alla Francia o al-

mento essenziale della qualità paesaggistica e della sua la Spagna). La varietà del “menù” paesaggistico italiano,

modalità di percezione. cioè la possibilità di avere in breve spazio unità paesag-

Pertanto si può dire che il concetto amministrativo gistiche totalmente diverse tra loro, costituisce da un la-

di paesaggio non può oggi prescindere da connotazio- to la bellezza e il fascino della situazione italiana (con evi-

ni di carattere ecologico. denti riflessi sul turismo) ma ne è anche il punto di mag-

Il paesaggio é sì, dunque, semiologia del territorio giore vulnerabilità.

e della tradizione artistico-culturale, ma anche “territo- Non v’è dubbio infatti che, proprio per la limitatez-

rio dell’ambiente”. za dei campi visuali del paesaggio italiano (Sestini) cir-

coscritti da rilievi e numerose emergenze orografiche (a

differenza di quelli mitteleuropei che si estendono fino

2. Limiti della pianificazione territoriale all’orizzonte) ogni intervento di modificazione dell’assetto

e della valutazione d’impatto ambientale del territorio (seppur minimo) assume connotazione di

emergenza visuale rilevante. Emergenza che secondo la

La pletora di strumenti di pianificazione per il con- dottrina (K. Lynch), positivamente o negativamente, per-

trollo del territorio e delle sue modificazioni hanno ge- mane nel campo mnemonico di quel determinato pae-

nerato, oltre ad un inevitabile disordine di linee di indi- saggio.

rizzo, anche la paralisi, controproducente e sfociante L’eccezionalità del paesaggio italiano, ammirato

nell’abusivismo, di ogni attività di trasformazione. dal mondo intero per l’armonico sodalizio tra confor-

Mi soffermerò su un unico punto che sembra pa- mazione orografica, assetto vegetazionale, eccezionalità

radigmatico: la paradossale inconciliabilità tra gli obiet- artistico-urbanistiche (le cui radici affondano nei pro-

tivi delle politiche di protezione ecologica e quelle di pro- dromi elleno-etruschi) e condizioni climatiche, richiede

tezione paesaggistica. La politica ambientale (che si tra- un supplemento di qualità che deve trovare – proprio per

duce in diversi strumenti di pianificazione) infatti, ha per la sua vulnerabilità – sostanza in una più moderna cul-

obiettivo di preservare i livelli qualitativi dell’ambiente; tura del progetto e di architettura del paesaggio.

il rispetto di tali livelli, inevitabilmente, comporta de-

centramento e delocalizzazione di attività, invadendo

perciò ambiti paesaggisticamente meno compromessi. 4. Assenza di giudizio estetico nell’autorizzazione

Per converso, la conseguenza è che sempre nuovi am- di opere di modificazione del territorio

biti paesaggistici vengono invasi dai nuovi interventi

estendendo il degrado. La procedura cosiddetta di Va- La totale assenza di giudizio estetico e di qualità è

lutazione di Impatto Ambientale é paradossalmente, lo frequente nelle procedure di rilascio delle concessioni

strumento amministrativo che, oggi, consente e avalla edilizie, o delle autorizzazioni rilasciate dai Comuni.

215

Le commissioni Edilizie – ex-Commissioni di “ornato l’imbrigliamento in mal definite tipologie, total-

cittadino” – non sono altro che meri passaggi burocra- mente anodine, che – proprio per la loro insignifi-

tici. L’istruttoria sui progetti viene predisposta prece- canza (per non dire bruttezza) – costituiscono ol-

dentemente e da chi, in genere, non ha sensibilità este- traggio alla nostra cultura estetica. In questo sen-

tiche. so ci si attende molto dall’iniziativa della Legge sul-

Questo disinteresse per la qualità estetica ha pro- l’architettura, lanciata dall’allora Ministro Veltroni e

dotto una legislazione e un’abitudine culturale e am- saggiamente raccolta dal Ministro Melandri.

ministrativa che ha focalizzato ogni interesse sul dato – Linee guida per la ridefinizione di competenze este-

economico-dimensionale (le cubature per esempio) sen- tiche delle Commissioni Edilizie e per le revisoni

za minimamente distinguere tra prodotti di pregio ar- dei Piani Regolatori che tengano conto dei valori

chitettonico e non. estetici delle preesistenze (materiali, criteri veduti-

Ma v’è di più: la logica conseguenza di questo di- stici, illuminazioni, piantumazioni autoctone, ecc.),

sinteresse per il bello ha prodotto proprio in Italia (in- ma anche di nuove problematiche (es.: antenne

ternazionalmente riconosciuta come Patria della bella televisive e di telecomunicazioni; linee di elettrifi-

architettura) innumerevoli guasti paesaggistici prodot- cazione, impiantistica di sicurezza, zone per archi-

ti da un’edilizia appiattita su stereotipi grossolani e in- tettura innovativa, ecc.).

differenti alle preesistenze. Questo è anche il risultato

della indifferenziazione di una ridda di professionalità 2. Ecologia del paesaggio. Limitare le fonti di di-

che operano nell’edilizia ma che, solo in Italia, sono le- sturbo percettivo: linee di indirizzo per l’ aggiornamen-

gittimati a firmare progetti di architettura. Geometri, to dei Regolamenti di Edilizi e di Igiene.

periti edili, ingegneri, ecc. hanno poco a che fare con Linee di indirizzo che possano regolamentare – an-

il “bello”. In tutta Europa solo gli architetti e i paesag- che sotto il profilo paesistico – aspetti di disturbo am-

gisti sono gli unici professionisti deputati alla presen- bientale altrimenti trascurati dalle normative e che por-

tazione di progetti di trasformazione edilizia e paesag- tino ad un aggiornamento periodico dei Regolamenti

gistica. Edilizi e di Igiene dei Comuni.

Per concludere questo aspetto, basta confrontare la Mi riferisco soprattutto – ma non solo – al rumore:

situazione italiana, in cui il tecnico del Comune (quasi la cui recente regolamentazione (vedere: “Piani urbani

sempre geometra almeno nei piccoli comuni) decide il del rumore” ex DPCM14/11/97), ancorché largamente

buono e il cattivo, con quella francese dove ogni auto- inapplicata, non sembra sufficiente a diminuire i pro-

rizzazione è istruita preventivamente, anche sotto il pro- blemi. Infatti anche in questo caso la legislazione non

filo estetico, da un “Architecte des Bâtiments de Fran- entra nel merito della “qualità del rumore” ma solo

ce”; mentre, ove si ricada nell’ambito di uno dei “Mo- della sua intensità. Non si può pertanto diminuire l’im-

numents o Sites Classés” (corrispondenti a quelli di cui patto di disturbo (o “estetico”) del rumore, poiché es-

alla L.1497/39 e 1089/39) è necessario, l’ulteriore as- so è denotato da classificazioni quantitative che richie-

senso di un “Architecte des Monuments Historiques de dono peraltro lunghe procedure di controllo, monito-

France”. raggio, valutazione con il risultato di vanificare qualsia-

si rapido intento repressivo.

Risulta, per esempio, che vengano esentate talune

Suggerimenti forme di rumore (sirene di mezzi di emergenza, ampli-

ficatori di finte campane di chiese, ecc) i cui effetti sul-

1. Qualitá del paesaggio e dell’architettura. Limi- la percezione qualitativa del paesaggio sono noti o fa-

tazione delle professionalità estranee all’architettura; li- cilmente intuibili.

nee guida per Nuovi Regolamenti Edilizi Comunali. Mi riferisco anche al problema del traffico veicola-

– Maggiore rilievo agli aspetti qualitativi e estetici re (privato e pubblico) con il suo corollario di impatti vi-

dell’architettura che devono concorrere a formare suali e ambientali.

il giudizio di un’opera tanto quanto quelli quanti-

tativi; di conseguenza limitazione dell’ambito di in- 3. Commissioni locali per il il ripristino paesaggisti-

tervento di professionalità estranee al discorso del- co. Istituzione – a livello locale – di gruppi di lavoro che

l’architettura e del paesaggio, almeno nelle zone di individuino situazioni di particolare compromissione,

pregio paesistico, in sintonia con il quadro norma- avviando Piani di ripristino paesaggistico da attuarsi an-

tivo dei maggiori paesi europei. che attraverso le demolizione di interventi recenti a for-

– Promozione della qualità architettonica che come te impatto visuale e individuando possibili fonti di fi-

é stato sottolineato (Sandulli, Pittarello, De Cunzo), nanziamento.

deve riguardare, dove possibile, anche l’incentiva- Segnalo a questo proposito, che in Francia da cir-

zione di libertà espressive di qualità e non soltanto ca 10 anni i Comuni e gli Enti locali attingono a Fondi

216

Europei per la riconversione di ambiti industriali e mi- tografia del territorio nazionale, tenendo conto dei prin-

nerari dismessi e di periferie di città e piccoli comuni cre- cipali fenomeni di trasformazione: de-industrializzazione,

sciuti in maniera casuale. terziarizzazione, mobilità, nuove conurbazioni ecc.

Un Piano che potrebbe aiutare a limitare il consu-

4. Un piano direttore del paesaggio nazionale. Linee mo di territorio mantenendo il più elevato possibile il tas-

di indirizzo di assetto territoriale e paesistico. so di concentrazione urbanistico e infrastrutturale (si

Istituzione di un Ufficio (affiancato da esperti) con veda la politica dei “points noirs” di Svezia e Francia), e

il compito di redigere un Piano Direttore del Territorio che – nel rispetto delle diverse autonomie – esalti le rea-

Nazionale che – sulla falsariga e in accordo a quello di li vocazioni territoriali.

altri paesi europei – invidui le linee generali dell’assetto Nell’ambito di tale Piano potrebbero figurare tra

territoriale e paesistico del Paese. l’altro indicazioni per la concertazione di Programmi

L’esperienza pur significativa delle Proiezioni Terri- utili a promuovere l’adeguamento di grandi infrastrut-

toriali del Progetto ’80 potrebbe essere provvidamente ture nazionali (penso alle reti autostradali e ferroviaria)

riaggiornata. o di quelle urbane (penso alle metropolitane e ai par-

Piano che dovrebbe – come per la ”Relazione sullo cheggi) la cui stentata funzionalità è, oggi, fonte di ul-

Stato per l’ambiente” – aggiornare periodicamente la fo- teriori guasti ambientali e paesaggistici. 217

Edoardo Salzano

Istituto Universitario di Architettura di Venezia *

Dodici tesi per la Conferenza Nazionale sul Paesaggio

l’abbandono, con l’eliminazione dei segni del passato in

Interessante e utile mi sembra la proposta di for- nome del profitto immediato, con l’artificializzazione

mulare, quale sbocco culturale e politico della Confe- dissennata) ha sottratto valore e distrutto il patrimonio

renza, una “Carta italiana del paesaggio”. Un docu- culturale e storico costituito dal paesaggio, ha ridotto la

mento cioè (se ne ho compreso le intenzioni) che pon- ricchezza della civiltà umana.

ga all’opinione pubblica i temi e gli impegni di fondo,

con un linguaggio chiaro e semplice ma con il massimo

di rigore possibile. A che serve

Sulla base della scaletta proposta da Pio Baldi vorrei (punto 5.1.2)

proporre alcune molto sintetiche enunciazioni, vere e pro- 4. Il paesaggio è memoria e il paesaggio è risorsa.

prie “tesi” facilmente argomentabili, ma la cui argomen- Il paesaggio è un deposito di storia. In esso è rappre-

tazione tralascerò raccogliendo l’invito alla brevità. Le rag- sentato e testimoniato il nostro passato, il passato del-

grupperò secondo tre domande che mi sembra riassu- la nostra civiltà. Esso è dunque il fondamento della

mano alcuni dei punti del documento di Pio Baldi: che co- identità delle diverse comunità che abitano il pianeta

s’è il paesaggio, a che cosa serve, come governarlo. (dalle nazionali alle locali). Esso serve (a noi e alle ge-

nerazioni future) perché è una insostituibile risorsa del-

la civiltà, è la materia vitale che alimenta il futuro.

Che cos’è il paesaggio (punto 5.1.1) 5. Il paesaggio è anche risorsa economica. Sempre

1. Il paesaggio è il prodotto storico della cultura e più, nell’economia moderna, tendono ad accrescere il lo-

del lavoro dell’uomo sulla natura. Natura e storia, va- ro peso (fino a diventare dominanti) i settori legati alla

riamente integrandosi nelle varie parti del pianeta, for- produzione di “beni immateriali”, tra i quali i comparti

mano tipi diversi di paesaggio (naturale, agrario, urba- legati alla ricreazione e al benessere fisico, al turismo, al-

no), ciascuno caratterizzato da genesi, caratteri, signifi- la conoscenza e al godimento estetico assumono cre-

cati, utilità, problemi diversi, ma tutti leggibili tenendo scente rilievo. In moltissime aree dell’Italia (e dell’Euro-

conto di (a partire da) quell’intreccio. Esso definisce pa) il paesaggio di qualità è luogo e condizione per

quindi l’identità dei luoghi. produzioni enogastronomiche “di nicchia”, caratteriz-

2. Nella vicenda culturale italiana ed europea il zate dalla qualità e dall’identità, fondamentali per lo svi-

1

.

paesaggio è stato oggetto di interpretazioni diverse luppo economico e sociale delle aree coinvolte e per la

Queste però non devono essere viste come l’espressio- conservazione di valori universali.

ne di posizioni antitetiche, ciascuna delle quali si con- 6. Nei prossimi decenni non va trascurato il peso

trappone alle altre, ma come l’espressione di differenti che può avere per lo sviluppo dell’occupazione in mol-

punti di vista, ciascuno dei quali sottolinea uno degli te regioni italiane un’azione di manutenzione del suo-

aspetti del paesaggio. lo, di riduzione dei rischi e dei costi del degrado am-

3. L’intervento dell’uomo sulla natura ha avuto ed bientale, di avvio di un’azione di presidio ambientale. Si

ha segni diversi: dal positivo al negativo. A volte (con la tratta di ricostituire e manutenere ambienti naturali di-

semplice manutenzione, oppure con la formazione di strutti dall’incuria dell’uomo (e minacciosi per la so-

nuovi paesaggi agrari, oppure con la creazione di ope- pravvivenza nelle aree a valle del degrado), oppure am-

bienti caratterizzati da un assiduo rapporto di costru-

re integrate nel paesaggio preesistente) ha aggiunto

valore alla forma della Terra, altre volte (con l’incuria e zione del paesaggio agrario.

218 ne a programmi e progetti nazionali e sovranazionali, il

7. Alla qualità del paesaggio è legata anche la

qualità della vita: La bellezza dei panorami, l’armonia dei ricorso all’imprenditoria privata. Questi strumenti devo-

luoghi nei quali si svolge la sua vita sono essenziali per no essere strettamente integrati nella pianificazione,

il benessere della donna e dell’uomo, del bambino e del- non devono essere adoperati in contrasto ad essa op-

l’anziano. Nell’epoca della globalizzazione, la concor- pure come alternativa.

renza tra le regioni e le città assume sempre di più la 11. Sottolineare l’utilità della pianificazione significa

qualità dell’ambiente (come componente della qualità riconoscere la parzialità, e quindi l’insufficienza della pro-

della vita) come un valore economico da mettere in gio- tezione passiva (dei vincoli di tutela). Ma occorre al tem-

co nel “marketing urbano”. Ciò pone, una volta anco- po stesso ribadirne l’utilità, sotto un duplice profilo. In pri-

ra, l’esigenza economica di migliorare la qualità del pae- mo luogo, il vincolo è necessario come difesa tempora-

saggio anche là dove (come nelle periferie urbane) non nea, in attesa che la pianificazione consenta di articolare

si è stati capaci di creare qualità nuove, ma solo di di- le politiche, sia attive che passive, di tutela. In secondo luo-

struggere quelle preesistenti. go perché (come dimostra l’esperienza della 431/1985) il

vincolo agisce strumentalmente come sollecitazione alla

pianificazione, e quindi alla possibilità di fruizione dei be-

Come governarlo ni paesaggistici che ne garantisca la conservazione.

(punti 5.2.2 e 5.2.3) 12. La tutela e valorizzazione del paesaggio espri-

8. Obiettivo primario è quello di conferire piena ef- me una pluralità d’interessi collettivi: da quelli naziona-

ficacia alla protezione e al godimento dei beni paesag- li a quelli locali. Occorre evitare sia il rischio del conflit-

gistici (di quelli esistenti e di quelli da realizzare) da par- to paralizzante sia quello della negazione di uno o l’al-

te delle generazioni presenti e future. La pianificazione tro degli interessi coinvolti. Il principio di sussidiarietà,

territoriale e urbanistica, come insieme di metodi e stru- 2

, è il criterio utilizzabile per

nella sua accezione corretta

menti volti ad assicurare coerenza alle trasformazioni del individuare a chi spetta la responsabilità della scelta in

territorio garantendo trasparenza e partecipazione al relazione agli oggetti e aspetti su cui occorre decidere.

processo delle decisioni, è l’ambito entro il quale tale L’estensione a tutte le fattispecie dell’istituto dell’intesa

obiettivo può essere raggiunto. tra amministrazioni pubbliche, introdotto nell’ordina-

9. Particolarmente significativo, da questo punto di mento italiano con l’articolo 57 del decreto legislativo

vista, il modo in cui la legge 431/1985 ha posto le pre- 112/1998 è lo strumento pratico da impiegare per ot-

messe per innovare il sistema di pianificazione. L’espe- tenere il più alto consenso e la più tempestiva efficacia.

rienza di attuazione di quella legge (là dove un’attua-

zione positiva vi è stata) induce a sottolineare, e a pro- NOTE

porre come indirizzi, i seguenti punti:

a) l’assidua ricognizione delle qualità naturali e stori- * Contributo ai lavori della Sessione 3: Paesaggi italiani e qualità del-

che del territorio, ad ogni livello di governo e di pia- la progettazione

nificazione (nazionale, regionale, provinciale, co-

munale), come prima fase della pianificazione; 1 Basterà ricordare la concezione estetica del paesaggio, che

esprime certo il punto di vista più antico e consolidato, quella del pae-

b) l’individuazione delle trasformazioni fisiche ammis- saggio come “rappresentazione materiale e visibile della Patria [Ö].la

sibili e delle utilizzazioni compatibili con le caratte- fisionomia, la caratteristica, la singolarità per cui una nazione si dif-

ristiche proprie di ogni unità di spazio come con- ferenzia dall’altra” (Benedetto Croce), quella del “paesaggio come luo-

dizione per ogni decisione sulle trasformazioni da go della memoria e del tempo” (Rosario Assunto), quella del pae-

saggio come “forma che l’uomo, nel corso ed ai fini delle sue attività

promuovere o consentire; produttive, coscientemente e sistematicamente imprime al paesaggio

c) l’inserimento della “attenta considerazione delle naturale (Emilio Sereni), e quelle più recenti della cosiddetta “ar-

valenze paesistiche e ambientali” nella pianifica- cheologia del paesaggio” e della “ecologia del paesaggio”.

zione territoriale e urbanistica ordinaria, a tutti i li- 2 Trattato di Maastricht, art.3B: “ Nei campi che non ricadono

nella sua esclusiva competenza la Comunità interviene, in accordo con

velli. il principio di sussidiarietà, solo se, e fino a dove, gli obiettivi delle azio-

10. Una tutela attiva del paesaggio richiede l’im- ni proposte non possono essere sufficientemente raggiunti dagli Sta-

piego di tutti gli strumenti disponibili: le politiche e le ti membri e, a causa della loro scala o dei loro effetti, possono esse-

azioni di settore, gli incentivi finanziari, la partecipazio- re raggiunti meglio dalla Comunità.” 219

Maria Alessandra Sandulli

Università degli Studi di Milano, Facoltà di Scienze Politiche

Premessa ad uno studio per la riforma della legislazione sulla tutela del paesaggio

Questa più “ampia” concezione del paesaggio si

Il paesaggio costituisce un valore primario per il no- adatta in modo particolare al nostro Paese, nel quale la

stro ordinamento, che ne pone la tutela, unitamente a “forma” del territorio sotto tutti gli anzidetti aspetti

quella del patrimonio storico e artistico della Nazione, tra costituisce un bene assolutamente fondamentale: il no-

gli obiettivi prioritari della Repubblica, enunciati tra i prin- stro, più che ogni altro Paese, unisce straordinarie bel-

cipi fondamentali della Costituzione (art. 9). lezze naturali (alle coste e alle isole si aggiungano le

Il significato del termine “paesaggio” ha quindi splendide campagne del centro-Italia oltre al meravi-

immediatamente assunto la massima importanza, de- glioso scenario alpino ed appenninico) a grandiose ope-

terminando i confini della protezione costituzionale e re d’arte, testimonianza di diverse e molteplici epoche

della conseguente primazia della relativa disciplina su- storiche e culturali (dai resti greci a quelli etruschi e ro-

gli altri interessi confluenti sul territorio. mani, dall’arte bizantina agli splendori del rinascimen-

L’originaria concezione del paesaggio come “qua- to, dal gotico, al barocco, al neoclassico, ecc.) e le une

dro naturale” e la conseguente identificazione della sua e le altre costituiscono un tutt’uno assolutamente in-

nozione giuridica con quella di bellezza naturale, indi- scindibile.

viduata attraverso specifici prowedimenti di vincolo, è L’aspetto esteriore del nostro territorio quale esso

stata rapidamente superata in favore di un’accezione as- risulta dalla combinazione tra l’elemento naturale e l’in-

sai più ampia dell’espressione. tervento dell’uomo, rappresentando una straordinaria

In forza della naturale evoluzione delle disposizioni testimonianza storico-culturale, è del resto la fonte di

costituzionali “a causa delle modificazioni introdotte nel- una delle nostre maggiori ricchezze, se non addirittura

l’ordinamento complessivo in cui sono inserite e del di- la principale: il turismo.

venire storico della società in cui quelle sono applicate” Nelle aree panoramiche come nelle città d’arte

(C. Cost. 11-25.2.1988 n. 211 in tema di sanità pubbli-

ca), ad essa viene infatti ora onnicomprensivamente at- questo riveste non soltanto un importantissimo valore

economico, ma anche un primario ruolo culturale, fa-

tribuito il significato di “forma esteriore del territorio” vorendo lo sviluppo stesso della popolazione e una mag-

quale risulta dalla combinazione tra gli elementi natura-

li e l’intervento dell’uomo (C. Cost. 26.2-3.3.1986 n. 39). giore conoscenza dell’Italia nel mondo, non priva di ri-

flessi anche sul piano commerciale.

In questa più moderna accezione, il termine pae- Il paesaggio, inteso nell’anzidetto senso più globale

saggio assume anche una connotazione storico-cultu- di “forma” del territorio, di “apparenza” di questo, lo

rale, ponendosi come una testimonianza della storia, abbraccia quindi nella sua interezza, perché ogni ango-

delle radici, della cultura e quindi dell’identità di una co- lo, anche remoto, contribuisce a formarne il profilo

munità insediata sul territorio, sicché esso non è più sol- esteriore.

tanto costituito dal complesso dei singoli beni, sottoposti La protezione che la Corte Costituzionale assicura

a vincolo, per abbracciare invece l’intero aspetto este- a questo bene investe dunque l’intero territorio nazio-

riore dei luoghi e la relativa tutela costituzionale non si nale ed implica che ogni tratto di questo - e non soltanto

risolve nella salvaguardia e valorizzazione dell’esistente, quelle parti che presentino particolari caratteristiche - sia

ma si estende alla disciplina di ogni intervento umano tutelata e valorizzata per assumere un aspetto estetica-

che possa modificarne il profilo estetico, in una “ricon- mente più apprezzabile e offrire migliore testimonianza

siderazione assidua dell’intero territorio alla luce della della vita e della cultura del popolo che vi è insediato.

primarietà del valore estetico-culturale” (C. Cost. In quest’accezione il paesaggio assorbe quindi a

27.6.1986n. 151).

220

pieno titolo anche le aree culturalmente rilevanti e dun- riale, prevede una serie di discipline parallele, alle qua-

que i beni storici e archeologici visibili dall’esterno, ma, li peraltro è dato agevolmente derogare in sede di rea-

soprattutto, assorbe qualsiasi intervento dell’uomo che lizazzione di opere pubbliche.

implichi una trasformazione esteriore del territorio. Il recente D.lgs. 112 sembra fare un passo avanti

In questi sensi la tutela del paesaggio e la conse- a tale riguardo, prescrivendo da una parte che le pro-

guente disciplina degli interventi su di esso viene ne- cedure di localizzazione delle opere pubbliche di inte-

cessariamente ad interferire con tutti gli altri interessi, in resse statale siano attivate previa presentazione alla re-

primis economici, che in vario modo confluiscono sul ter- gione di un quadro annuale delle opere e degli inter-

ritorio e, soprattutto, con il modello tipico di gestione di venti che l’Amministrazione interessata intende realiz-

questo: la pianificazione urbanistica. zare sul suo territorio e che nel caso di variazione au-

Un’autorevole dottrina (PREDERI) ha anzi afferma- tomatica agli strumenti urbanistici la stessa Ammini-

to la piena coincidenza tra le due nozioni, soprattutto in strazione debba predisporre uno specifico studio sugli

considerazione della più ampia accezione di governo effetti urbanistico-territoriali e ambientali dell’inter-

del territorio assunta dall’urbanistica nell’art. 80 D.lgs. vento e sulle misure per il suo inserimento territoriale;

616 del 1977, anche se questa tesi è stata espressarnente e prevedendo dall’altra che le Regioni possano con

rifiutata dalla Corte Costituzionale (sent. 359 del 1986). propria legge affidare al piano territoriale di coordina-

La stretta connessione tra disciplina urbanistica e tu- mento provinciale di cui all’art. 15 L. 142 il valore e gli

tela del paesaggio emerge peraltro chiaramente dal- effetti dei piani di tutela nei settori della protezione del-

l’atteggiamento del legislatore nella L. 431 del 1985, che la natura, della tutela dell’ambiente, delle acque e del-

significativamente esalta il ruolo della pianificazione la difesa del suolo e della tutela delle bellezze natura-

quale strumento per la tutela paesistica, imponendo li, sempre che la definizione delle relative disposizioni

l’adozione, in alternativa, dei piani paesistici e dei nuo- avvenga nella forma dell’intesa tra la provincia e le am-

vi “piani urbanistico-territoriali”, con specifica conside- ministrazioni anche statali competenti (e dunque, oltre

razione dei valori paesistici ed ambientali, che sembra- Regioni, Comuni, Comunità montane, ecc., anche i

no aprire la strada alla composizione in unica sede de- Ministeri dell’Ambiente, dei Beni Culturali e Ambientali,

gli interessi sulla forma del territorio, destinata a supe- dei Lavori Pubblici, ecc.).

rare l’attuale modello del “sistema di tutela parallelo, in Lo strumento, il cui valore è però condizionato al-

cui ogni potere pubblico prowede autonomamente al- l’acquisizione dell’intesa, può quindi divenire la sede

la tutela di quello specifico interesse cui è addetto”. per la composizione unitaria dei diversi interessi, nel ri-

Da un sistema vincolistico teso alla mera conserva- spetto delle linee-guida tracciate dallo Stato nell’eserci-

zione dell’esistente, si passa infatti ad un sistema di tu- zio dei compiti di cui all’art. 52 co. 1 del decreto, attra-

tela del paesaggio nel suo momento dinamico, attra- verso intese nella Conferenza unificata, linee che do-

verso il modello tipico della disciplina urbanistica: la pia- vranno tener conto, secondo il puntuale disposto del de-

nificazione. creto delegato, dei valori naturali e ambientali, della di-

Il principio informatore della L. 431 del 1985, che fesa del suolo e dell’articolazione territoriale delle reti in-

vede negli strumenti di pianificazione il modello di ge- frastrutturali delle opere di competenza statale, nonchè

stione dei beni ambientali è ripreso e sviluppato nelle del sistema delle città e delle aree metropolitane anche

successive leggi 183 del 1989 per la difesa del suolo e ai fini dello sviluppo del Mezzogiomo e delle aree de-

394 del 1991 sulle aree protette alle quali, rispettiva- presse del Paese.

mente, si deve l’introduzione dei piani di bacino, pre- Ove adeguatamente esercitata, tale funzione potrà

valenti su quelli paesistici e dei piani dei parchi, sostitu- effettivamente fornire la traccia per una politica del ter-

tivi per le aree protette di qualsiasi strumento pianifica- ritorio che, rispettando l’obiettivo fissato dalla L.537/93

torio e dunque idonei a riunire in sé tanto la disciplina di eliminare inutili duplicazioni, “unificando in partico-

paesistica quanto quella urbanistica. lare le funzioni di ambiente e territorio”, abbia come pri-

La proliferazione dei piani di disciplina del territo- mo obiettivo la valorizzazione delle sue caratteristiche,

rio, in una con la diffusione dello strumento delle co- attraverso la promozione di una programmazione ur-

siddette varianti automatiche alle relative disposizioni co- banistica ad essa funzionale tanto nella zonizzazione e

stituisce per vero uno degli aspetti più criticabili della no- nelle tipologie costruttive quanto nella realizzazione

stra legislazione in materia e una delle maggiori cause delle più opportune infrastrutture.

di malgoverno del territorio. Il piano territoriale a livello provinciale con valore ed

In un momento nel quale, anche sotto la spinta co- effetti dei piani di tutela settoriale dovrebbe poi assumere

munitaria, si tende alla semplificazione delle procedure carattere generale e necessario, con la previsione di in-

tanto legislative che amministrative, sviluppando i mo- terventi sostitutivi delle Regioni ed eventualmente dello

delli di composizione unitaria dei diversi interessi, è ana- Stato in caso di mancato raggiungimento dell’intesa.

cronistico un sistema che, su un unico ambito territo- Anche se il ruolo assunto dalle Regioni nell’attua-

221

le sistema legislativo le pone al centro della gestione del ze sociali delle popolazioni residenti, appare opportuno

territorio, anche sotto il profilo della tutela del paesag- studiare un sistema meno limitativo nei loro confronti,

gio, coerentemente del resto con il disposto costituzio- tutelato magari da vincoli al trasferimento e all’utilizza-

nale (la Repubblica nelle sue diverse articolazioni), il va- zione del bene.

lore primario del paesaggio rende necessarie delle sedi A questi fini sarebbe opportuno affidare a comita-

stabili di confronto tra le esigenze, anche economiche, ti di esperti lo studio per il recupero delle zone già edi-

regionali di tale gestione e gli obiettivi generali di tutela ficate e per la migliore utilizzazione di quelle ancora in-

a tutto campo della forma del territorio affidati al Mini- contaminate.

stero per i beni e le attività culturali. In particolare, occorrerà ad esempio imporre per i

Con più specifico riferimento alla disciplina urba- nuovi interventi e le modifiche di quelli esistenti nelle zone

nistica, il nuovo piano territoriale - nel quale l’apporto di maggiore interesse paesistico specifiche tipologie archi-

dei Comuni è evidentemente fondamentale e decisivo tettoniche che ne valorizzino l’inserimento nel quadro pree-

- dovrebbe poi costituire l’occasione per una generale ri- sistente, costituendone anzi una nuova caratterizzazione.

disciplina della pianificazione urbanistica che, rivalu- Le Piramidi davanti al Louvre sono soltanto uno

tando il momento della programmazione, essenziale ad degli esempi di perfetta conciliabilità del moderno con

una corretta gestione del territorio alla luce anche del l’antico, con la sola fondamentale condizione che il mo-

suo valore estetico-culturale, riduca comunque la pos- derno sia però esso pure “bello”. Se viene così sponta-

sibilità delle varianti automatiche, attualmente così dif- neo pensare all’opportunità di modelli di architettura co-

fuse da negare effettività ad ogni scelta pianificatoria. stiera, non si può ad esempio negare l’opportunità an-

Il piano provinciale di coordinamento delle esigen- che di modelli di architettura rurale ben integrata con il

ze economiche e paesaggistiche avrebbe inoltre il van- paesaggio circostante per tutelare e valorizzare i beni

taggio di una più attenta considerazione delle aree in- enogastronomici del Paese.

termedie tra città e campagna, delle quali piu difficil- Piuttosto che vietare in toto l’edificazione sulle fa-

mente i piani regolatori comunali possano avere un’a- sce costiere o nelle zone montane con l’inevitabile ri-

deguata visione d’insieme. corso ad abusi potrebbe essere quindi preferibile indivi-

Perché possa parlarsi di tutela del paesaggio in sen- duare nell’ambito di esse le zone meno esposte ed im-

so effettivo è però necessario in primis fronteggiare il di- porre al loro interno un’architettura predefinita, oltre a

lagante fenomeno dell’abusivismo, che i recenti inter- specifiche misure di salvaguardia e magari di valorizza-

venti di sanatoria non contribuiscono certamente a fre- zione della vegetazione, e ad apposite garanzie contro

nare. l’inquinamento delle acque.

A tale riguardo si impone una duplice politica rivolta Quanto alla repressione dell’abusivismo occorrerà

da una parte ad una rigida repressione degli abusi at- un monitoraggio completo e continuo con l’unificazio-

traverso una diffusa ed incondizionata applicazione del- ne dei controlli in un’unica autorità, preferibilmente in-

le misure ripristinatorie e dall’altra ad una maggiore tol- dividuata in quella comunale competente a disporre il ri-

leranza nei confronti di quegli interventi che possano in pristino entro un termine prestabilito dalla relativa de-

qualche modo integrarsi con il paesaggio esistente. In nuncia, salvo incorrere in gravi responsabilità e aprire la

particolare, tenendo conto delle insopprirnibile esigen- strada all’esercizio di poteri sostitutivi.

222

Paolo Scarpellini

Soprintendente per i Beni Ambientali, Architettonici, Artistici e Storici delle province di Sassari e Nuoro

Ministero per i Beni e le Attività Culturali

Carta italiana del paesaggio

Principi generali saggio devono mirare anzitutto a conservare inalterati i

connotati paesistici assunti dall’ambiente fisico attra-

Definiamo paesaggio l’aspetto fisico e visibile del- verso i mutamenti apportati dall’uomo attraverso il tem-

l’ambiente naturale integrato con le componenti e i po, e al tempo stesso ad eliminare gli elementi estranei

mutamenti dovuti alla presenza storica dell’uomo sul ter- e stridenti, e i guasti arrecati al paesaggio stesso.

ritorio. La rete dei percorsi storici (sentieri, mulattiere, stra-

Al paesaggio riconosciamo anzitutto un valore di de, tratturi, ecc.) costituisce parte integrante del pae-

identità del luogo, intesa come unica e irripetibile inte- saggio, sia come elemento formativo del quadro pano-

grazione tra assetto naturale del suolo e presenza sto- ramico, sia come luogo di punti di vista privilegiati, e de-

rica dell’uomo, attuatasi attraverso una lenta ed equili- ve pertanto essere salvaguardata, ed anzi reintegrata e

brata, e perciò sostenibile, trasformazione fisica del- riutilizzabile, laddove sia stata cancellata o nascosta.

l’ambiente, prima delle recenti repentine alterazioni.

Tutti i beni culturali presenti sul territorio costituiscono La progettazione e la tutela del paesaggio

parte integrante del paesaggio locale.

Al paesaggio riconosciamo poi diversi altri valori, La tutela del paesaggio non deve essere considerata

che ne fanno una risorsa essenziale per l’armonioso e uno dei tanti tematismi del territorio, bensì un obietti-

duraturo sviluppo dell’attività dell’uomo sul territorio, e vo sovraordinato rispetto ai criteri di uso del suolo e di

per il perseguimento di una sempre più elevata qualità pianificazione urbanistica. Su questa base, devono es-

della vita. Diversi e importanti sono i benefici derivanti sere fissate chiare norme di riferimento, in forma con-

dalla cura del paesaggio storico: lo sviluppo dell’industria certata, tra Ministero per i Beni e le Attività Culturali, Mi-

turistica, l’ordinato funzionamento del sistema territo- nistero dei L avori Pubblici e Regioni, con la collabora-

riale, il rapporto mnemonico e affettivo tra abitante e zione delle Università e delle Associazioni portatrici di in-

abitato, la generale manutenzione dell’ambiente. teressi diffusi. Deve essere istituito, in sede decentrata,

Fenomeni di vario genere, in prevalenza molto re- un tavolo di concertazione Stato/Regione.

centi e quasi sempre riconducibili all’azione impropria e Il Piano paesistico (provinciale o regionale) deve es-

inopportuna dell’uomo contemporaneo, fortemente sere redatto dalle Regioni e approvato dal Ministero per

condizionato dalle accresciute esigenze della società at- i Beni e le Attività Culturali. In caso di inadempienza da

tuale, hanno depauperato il paesaggio storico dando parte della Regione, sarà redatto direttamente dal Mi-

luogo a paesaggi compromessi, o dismessi, o addirittu- nistero per i Beni e le Attività Culturali. I piani territoriali

ra rifiutati dalle collettività locali. di coordinamento provinciali, in fase di formazione o di

Il paesaggio è oggi esposto al rischio costante di de- revisione, devono avere valenza paesistica, e pertanto

terioramento e depauperamento, certamente per l’ab- devono essere costruiti d’intesa con il Ministero per i Be-

bandono dei suoli e dei siti, ma anche a causa dei po- ni e le Attività Culturali.

tenti mezzi di trasformazione di cui la nostra epoca di- Il Piano Paesistico deve possedere le seguenti irri-

spone, e delle sempre più numerose e diversificate esi- nunciabili caratteristiche: approfondita conoscenza del-

genze della società attuale. E se aumenta la capacità di le componenti storiche e naturali del paesaggio locale

modificare il paesaggio, deve aumentare la capacità di (atlante del paesaggio); disciplina d’intervento articola-

controllarne le modifiche. ta in funzione del grado di conservazione e trasforma-

Le azioni e le attività connesse con la tutela del pae- 223

zione al quale assoggettare il territorio vincolato; norme 4. Istituzione di un Comitato Paritetico Regionale

di attuazione di dettaglio, fino all’adozione di manuali Paesistico (composto da Soprintendenti e da al-

del paesaggio per ambiti paesistici omogenei; preventi- trettanti rappresentanti dell’Amministrazione Re-

va concertazione o approvazione da parte del Ministe- gionale e presieduto dal Presidente della Giunta

ro per i Beni e le Attività Culturali. La qualità degli in- Regionale o suo delegato, ad esempio Assesso-

terventi ammissibili non può che essere assicurata dal- re regionale competente), con il compito di

la coerenza con i caratteri del paesaggio storico, da di- orientare, in maniera concertata, tutte le forme

stinguere nel confuso accatastamento di segni e ma- di controllo della tutela e della qualità del pae-

nufatti di anonima e recente fattura. saggio.

5. Subordinazione dell’attività di programmazione,

prima della fase iniziale, di tutte le opere pubbliche

Adeguamento normativo ad una previa verifica di competenza paesaggisti-

ca da parte delle Regioni e delle Soprintendenze

Le modifiche e le integrazioni legislative devono es- (Comitato Paesistico).

sere volte essenzialmente a prevenire la costituzione di 6. Istituzione di un fondo del Ministero per i Beni e le

interessi, pubblici o privati, contrastanti con la primaria Attività Culturali per attivare o incentivare inter-

esigenza della tutela del paesaggio. venti di prevenzione del degrado ambientale, di

1. Istituzione di un doppio controllo di merito (Ente lo- realizzazione del restauro ambientale per la riqua-

cale e Ministero per i Beni e le Attività Culturali) sul- lificazione paesaggistica delle aree degradate, pur-

la compatibilità paesaggistica degli interventi. ché l’obiettivo sia il ripristino del paesaggio “stori-

2. Ripristino del preventivo parere vincolante delle So- co” e non l’“abbellimento” estetico generico del

printendenze sugli strumenti urbanistici. territorio, ovvero, in caso di irreversibile degrado, la

3. Obbligo da parte delle Regioni della redazione dei formazione di un paesaggio di qualità coerente e

Piani Territoriali Paesaggistici, possibilmente estesi compatibile con le caratteristiche naturali e storiche

a tutto il territorio regionale, con norme di attua- del luogo.

zione che disciplinino gli interventi nel dettaglio, 7. È necessario incentivare la formazione professionale

piuttosto che limitarsi a dettare limiti e divieti talo- sul tema della progettazione ambientale e della tu-

ra insufficienti o troppo estesi. I piani devono essere tela del paesaggio.

sottoposti all’approvazione del Ministero per i Be-

ni e le Attività Culturali. (…)

224

Lionella Scazzosi

Politecnico di Milano, Facoltà di Architettura

Aggiornamento della nozione di paesaggio

di comprensione e rispetto per tutto ciò che ci giunge dal

Non è questa la sede per esporre compiutamente le passato e che deve caricare sempre di nuovi significati/

questioni relative alla nozione, complessa, di paesaggio. funzioni e di nuovi interventi umani ogni parte per tra-

Si dà comunque qualche cenno ai riferimenti teorici prin- smetterla al futuro. Come per i beni architettonici e i

cipali che si utilizzano, perché il contributo operativo centri storici, anche per quanto riguarda il paesaggio si è

che segue risulti più chiaro. ormai da più parti e da tempo posta in rilievo l’esigenza

Il termine “paesaggio” è assunto come concetto più di superare il conflitto tradizionale tra una prassi della tu-

complesso ed esaustivo rispetto a quello di “territorio” (le- tela avente per oggetto singoli beni o aree in quanto

gato a una lettura degli aspetti funzionali dell’uso del suo- episodi eccezionali e la necessità di salvaguardare l’insie-

lo, propria della tradizione delle discipline urbanistiche) e me diffuso del paesaggio stesso.

a quello di “ambiente” (con cui si fa riferimento priorita- Oggi, attraverso il tema della pianificazione del pae-

riamente ai problemi di carattere ecologico): esso rac- saggio non si pone solo un problema di tutela e conser-

chiude in sé molte valenze e comprende diverse letture set- vazione dei caratteri storico-culturali ereditati dal passa-

toriali a cui ogni territorio può essere sottoposto (storiche, to, insieme a quelli di salvaguardia e incremento dei va-

architettoniche, estetiche, ecc.), cui si intrecciano quelle na- lori ecologico-ambientali che vi si intrecciano, ma anche

turalistiche, ambientali, economiche, funzionali, ecc. un problema di qualità, di riconoscibilità e di identità per

Il paesaggio è “manufatto” complesso, artificio, l’intero territorio, sia urbano, che agricolo, che di frangia,

costruzione dell’opera della natura e dell’opera degli ecc. Raggiungere una qualità globale, dunque, è una

uomini che nei secoli lo hanno utilizzato, conservato e in- meta che investe tutte le parti del territorio nel suo com-

novato, sempre trasformato. In questo senso il concet- plesso: accanto alle esigenze di salvaguardia storica e/o

to di paesaggio si applica a tutto quanto il territorio, non naturalistica di ciò che è giunto a noi in condizione di pre-

solo a parti o componenti di particolare qualità o signi-

ficato, pur richiedendo strumenti di lettura e di intervento valente buona conservazione, si pongono necessità di

aggiunta e innovazione per tutte quelle aree che sono ab-

specifici: l’opera dell’uomo e l’opera della natura sono bandonate, degradate, che hanno perso o che sono pri-

presenti ovunque in un intreccio inscindibile.

Il paesaggio è in continua trasformazione, “opera ve di identità architettonica e di connotazioni qualitative.

Questa concezione di paesaggio è matura nell’ela-

aperta”, in mutamento inevitabile non solo per inter- borazione culturale, sia in Italia che all’estero, e ha tro-

venti di grande scala, ma soprattutto per interventi minuti vato espressione, di recente, nella bozza di testo per la

e puntuali, nei quali sono implicati tantissimi operatori, nel Convenzione europea per il paesaggio (1999), promos-

tempo e nello spazio, che continuamente aggiungono e sa dal Congresso dei Poteri locali e regionali del Consi-

trasformano, per contrastare l’azione continua e capilla- glio d’Europa e ora in attesa di definitiva approvazione.

re della natura. Il paesaggio è carico, in ogni sua parte, di Le differenze fra il problema dell’ambiente e il problema

tracce e segni della storia degli uomini che vi hanno la- del paesaggio (pur nella loro interazione) sono in fase di

vorato: in questo senso è un grande “archivio vivente”, approfondimento nelle elaborazioni più recenti di molti

aperto per chi voglia e sappia leggerlo; è “palinsesto”, un Paesi europei, e assumono una loro evidenza soprattut-

unico documento continuamente in parte riscritto, non to in quelli, come la Germania, dove la questione ecolo-

semplice stratificazione. L’intervento sul paesaggio non gica ha avuto un peso determinante nel definire le poli-

può che essere, sempre e comunque, di trasformazione: tiche di tutela e gestione del territorio, soprattutto nella

tutela e conservazione si realizzano solo attraverso un mu- seconda metà del ‘900.

tamento continuo, consapevole, guidato, tuttavia pieno 225

rimentazione di cui occorre oggi fare un bilancio: da un

Revisione legislativa lato il decentramento di competenze non si è rivelato ri-

È ricorrente una critica alle leggi fondamentali della solutivo; dall’altro emerge la necessità (anche alla luce

tutela, in particolare la legge 1497 del 1939, frutto di una delle difficoltà incontrate da esperienze di forte decen-

impostazione culturale legata prevalentemente all’affer- tramento compiute in altri paesi) di confermare un ruo-

mazione del valore estetico dei beni; tuttavia, fin dalle pri- lo, pur con necessità di mutamento, per organismi de-

me riflessioni critiche sulle due leggi del 1939 compiute centrati dello Stato, come le Soprintendenze, che han-

nel secondo dopoguerra (a partire dalla Commissione no dimostrato competenze professionali comunque for-

Franceschini), molti autori hanno posto in evidenza come mate ai problemi della tutela (anche se non specifica-

il testo della legge 1497/39 lasci aperte, in realtà, varie mente su quelli del paesaggio) e godono di autonomia

possibilità interpretative, che hanno permesso finora e rispetto agli interessi locali. Inoltre, soprattutto negli an-

permettono ancora di utilizzarla per la tutela di beni, ni più recenti, sono state avviate in molte parti d’Italia, ad

aree e componenti molteplici, con motivazioni differenti opera dei più diversi soggetti istituzionali (Comuni, So-

da quelle puramente estetiche (valori naturalistici, geolo- printendenze, Province, Enti locali diversi, come gli Enti

gici, tradizionali, ecc.): essa è ancora sufficientemente di gestione di aree protette, ecc.), una serie di speri-

flessibile per rispondere alle attuali esigenze. mentazioni volte a innovare i caratteri della strumenta-

Inoltre, la legge 431 del 1985, che ha integrato la zione tecnica di progetto, le modalità e gli strumenti

1497, ha di fatto introdotto nella cultura diffusa e nella per la realizzazione e la gestione delle scelte, i rapporti

strumentazione tecnica, attraverso l’obbligatorietà dei fra amministrazioni locali e amministrazione dello Stato,

piani paesistici, un capovolgimento concettuale dell’i- ecc.: la relazione del Ministro ha portato alcuni casi, ma

dea di tutela: ha affermato, infatti, la necessità del pro- essi sono più numerosi, anche se sviluppatisi occasio-

getto/piano preventivo come strumento che deve guidare nalmente e soprattutto non generalmente noti, per cui

la tutela, invece del solo “vincolo”, strumento discre- non costituiscono ancora un corpo consolidato di cono-

zionale di controllo che interviene a posteriori rispetto al scenze cui poter fare riferimento.

formarsi delle volontà e dei progetti di trasformazione.

Inoltre, essa ha creato le condizioni per iniziare a speri- Piuttosto che impegnare gli operatori su un dibat-

mentare, nel concreto, un processo di decentramento tito difficile per una nuova legge di tutela, necessaria-

delle responsabilità di tutela del paesaggio, in coerenza mente pieno di implicazioni teoriche e di principio, che

con la consapevolezza che le necessità di diffusione del- rischierebbero di far scivolare in secondo piano i temi

l’opera di tutela non possono essere risolte con l’esten- operativi, più urgenti, è probabilmente più utile utilizza-

sione dei tradizionali poteri discrezionali di vincolo al- re le possibilità che l’attuale normativa e l’attuale asset-

l’intero paesaggio. to di competenze consentono, sviluppando più com-

piutamente e operativamente il processo positivo di ca-

Certo, l’applicazione della legge 431 attraverso il de- povolgimento delle modalità della tutela avviato dalla L.

centramento di competenze alle Regioni (e attraverso di es- 431 (dal vincolo al piano). Alla diffusa insofferenza nei

se spesso direttamente ai Comuni) e il ruolo di controllo e confronti dei “vincoli” di tutela occorre rispondere pro-

di surroga affidato alle Soprintendenze e agli Uffici centrali ponendo forti innovazioni nel ruolo degli organismi del-

del Ministero hanno creato e creano non poche difficoltà lo Stato e degli organismi locali e rendendo più operati-

e contraddizioni: oltre all’incapacità da parte di alcune Re- va la nuova concezione di tutela attiva del paesaggio che

gioni di condurre a maturazione positivamente i processi di è andata maturando.

piano, gli organismi decentrati (Regioni, Comuni, Soprin-

tendenze, ecc.) hanno incontrato notevoli difficoltà a ri-

spondere ai compiti loro affidati con le forze e le compe- Direzioni di lavoro:

tenze di cui essi dispongono, insufficienti per quantità, ma

anche per qualità, in una situazione culturale priva di pro- Si sottolineano in particolare tre direzioni di lavoro:

fessionalità consolidate nel settore dell’architettura del pae- 1. L’ampliamento del campo di applicazione della pro-

saggio (l’Italia è uno dei pochissimi paesi al mondo a non gettazione/pianificazione paesistica a tutto il pae-

aver avuto fino a pochissimi anni fa scuole per paesaggi- saggio, non solo a quello che è riconosciuto di par-

sti, né universitarie né di grado inferiore), e senza che i li- ticolare valore, al paesaggio del quotidiano: tutela

velli di governo più alti (Stato e Regioni) fornissero linee gui- e governo di tutto il territorio.

da unitarie per affrontare i molteplici e complessi problemi 2. Il rafforzamento e contemporaneo mutamento del

di progetto e di gestione del paesaggio. ruolo del livello centrale di governo.

3. La ridefinizione delle finalità e dei caratteri degli

Il tempo trascorso dall’approvazione della L. 431 strumenti di piano e progetto per il paesaggio.

va probabilmente considerato come un periodo di spe-

226 Nello specifico: ticolare regime di pianificazione e di gestione per tute-

larne meglio le specificità (aree archeologiche, strade

1. Tutela e governo di tutto il paesaggio storiche, ecc.). Del resto, già nella storia della protezio-

ne della natura e dell’ambiente si è compreso che non è

L’Italia, con la legge 431, ha ampliato fortemente opportuno tutelare solo le eccezionalità, ma occorre

il campo di interesse della progettazione del paesaggio, coinvolgere l’intero territorio.

ma solo estendendolo all’intero territorio, al paesaggio

del quotidiano, non unicamente alle parti che possono

essere riconosciute di particolare valore, è possibile ri- 2. Governo centrale e governo locale:

spondere oggi alla domanda diffusa di qualità paesistica il ruolo del centro

di tutti i luoghi di vita: è possibile, cioè, affrontare an-

che i problemi di recupero delle frange degradate ai Uno dei modi per poter rispondere a volontà di am-

margini degli insediamenti storici, delle aree dismesse, pliamento del campo di interesse, senza ampliare quan-

di miglioramento delle cadute di qualità, di innovazio- titativamente il lavoro dei funzionari della tutela, è quel-

ne, oltre a quelli di conservazione della qualità esisten- lo di puntare decisamente su un rafforzamento del ruo-

te. Già oggi sono abbastanza diffusi casi in cui singole lo di indirizzo tecnico e operativo degli organismi centrali.

amministrazioni comunali, o sovracomunali, si dotano La necessità del decentramento delle competenze non

di piani settoriali (che affrontano soprattutto problemi può essere posta in discussione (a beni diffusi non può

ecologico-ambientali o i problemi di dotazione di aree che corrispondere tutela diffusa); occorre, tuttavia, che

verdi, ecc.), senza tuttavia che essi siano inseriti in un non venga meno, e che anzi si rafforzi maggiormente ri-

quadro organico di conoscenze e di scelte e che sono spetto all’oggi, un impianto uniforme per la tutela/pro-

privi di riferimenti normativi e operativi definiti e omo- gettazione/pianificazione dei beni paesistici.

genei, almeno di massima, a livello regionale o nazio- Anche alla luce delle esperienze estere, occorre ri-

nale. Inoltre, il paesaggio si costruisce a diverse scale di vedere il ruolo degli organismi del Ministero (ma anche

intervento e per governarlo occorre conoscerlo e “pro- delle Regioni), perché essi assumano un forte ruolo pro-

gettarlo” (conservare, innovare, recuperare) alle stesse positivo di stimolo, di incentivazione, di indirizzo meto-

scale, anche quelle più dettagliate. Ciò significa fare in dologico, di esemplificazione, di riconoscimento dei me-

modo che il processo di pianificazione/progettazione riti, al posto di quello di prevalenti controllori nel processo

del paesaggio si sviluppi organicamente anche ai livel- di trasformazione del paesaggio: in particolare, ciò si-

li amministrativi inferiori a quelli regionali, anche se ciò gnifica sviluppare iniziative diverse e molteplici, che va-

non può significare un’estensione quantitativa degli dano dalla predisposizione di nuovi strumenti progettuali,

attuali compiti di controllo delle Soprintendenze. operativi e gestionali, al supporto tecnico-scientifico, al-

Del resto, diversi Paesi europei si sono dotati, in la capacità di definizione di priorità, all’attitudine didat-

parte o in toto, di una pianificazione paesistica che si oc- tica, ecc.

cupa di tutto il territorio extraurbano (Germania, Paesi

Bassi, Francia, Svizzera), non solo di aree eccezionali. Es- In particolare:

sa si sviluppa con varie modalità: per esempio, in Ger-

mania o, più di recente, in parte anche in Francia, i pia- 2.1. Ruolo di indirizzo nella definizione di metodologie

ni paesistici, pur non essendo strumenti obbligatori, coin- di piano/progetto e nelle procedure di attuazione da

volgono l’intero territorio comunale o sovracomunale e parte dei livelli centrali del governo dei beni cultu-

divengono operativi appoggiandosi, in genere, alla pia- rali e paesistici.

nificazione urbanistica. La progettazione e la pianificazione delle opere di

Si tratta, quindi, di abbandonare definitivamente conservazione e trasformazione del paesaggio richiedo-

una concezione di tutela per episodi eccezionali, per no indagini e un iter progettuale specifici, diversi da

gradazioni di valore assoluto da attribuire alle diverse par- quelli della pianificazione urbanistica. Essi sono oggetto

ti del territorio, poiché questo porta come conseguenza di riflessione e sperimentazione in vari Paesi europei.

il potenziale abbandono di ciò che rimane, ritenuto di mi- Una metodologia di progetto/piano che sia adeguata ai

nor valore, a trasformazioni non connotate qualitativa- problemi e che sia patrimonio diffuso tra i tecnici, costi-

mente. Ogni parte del territorio ha diritto, invece, ad tuisce la premessa necessaria perché possa essere ga-

un’attenzione di tipo paesaggistico, alla qualità. rantita una qualità alta delle realizzazioni a venire, sia nel-

Ciò non significa non riconoscere le specificità, le ca- le opere di innovazione, che in quelle di salvaguardia.

ratteristiche e i valori dei singoli luoghi, ma significa far- Nella attuale situazione italiana, sarebbe utile una

lo in senso progettuale, operativo, attivo, non ai fini del- definizione minimale (periodicamente aggiornata) di una

la sola difesa della qualità esistente. E non significa nep- metodologia di studio del paesaggio e di progetto/piano

pure non prevedere unità paesistiche sottoposte a par- cui tutti gli elaborati debbano rispondere: una serie di re-

227

quisiti minimi per l’elaborazione dei piani a tutte le scale, cologia, la conservazione della natura, la forestazione, i la-

dei progetti ad alto impatto territoriale, degli stessi elabo- vori pubblici, l’urbanistica, le attività e le istituzioni cultu-

rati che accompagnano le richieste di autorizzazione per rali, il turismo, l’edilizia, ecc. Particolare attenzione do-

interventi singoli che devono essere presentate ad Enti lo- vrebbe essere posta, per esempio, per capire gli effetti sul

cali e soprintendenze (oggetto e modalità degli studi pre- paesaggio delle politiche comunitarie europee, in parti-

liminari, scale di rilievo, di studio e di progetto, caratteri e colare quelle agricole e infrastrutturali, ecc. e per essere

finalità degli elaborati progettuali, ecc.). Essa dovrebbe pronti, mobilitando le necessarie competenze tecniche, a

interessare sia le metodologie di studio che gli elaborati di orientarli opportunamente e ad utilizzarli anche ai fini del-

piano/progetto a tutte le scale (del resto per la V.I.A. vi so- la conservazione e della progettazione del paesaggio. Si

no standard metodologici da rispettare nell’elaborazione tratta di stabilire un raccordo continuo tra le politiche set-

dei progetti, anche se la parte relativa alla lettura del pae- toriali nel quadro delle finalità di tutela e di miglioramen-

saggio nei suoi aspetti storici e culturali è decisamente ca- to paesistico. Per esempio, dovrebbe essere pienamente

rente rispetto a quella degli aspetti ecologico-naturalisti- sviluppata, nella pratica delle azioni di sostegno delle at-

ci, per loro natura più facilmente misurabili). tività agricole, una concezione della figura dell’agricolto-

Anche se non ci fosse nessun mutamento nell’attuale re (che già viene affermata, anche se non senza contrad-

organizzazione della tutela e nel ruolo delle Soprinten- dizioni, nei documenti della politica agricola comunitaria)

denze, sarebbe già un grosso avanzamento se i pareri po- non più solo come produttore di reddito, ma anche come

tessero essere dati in base a una documentazione pre- garante della protezione del territorio (con un ruolo di ma-

definita che sia in grado di documentare adeguatamen- nutentore), nei suoi valori storico-culturali e ecologico-

te i caratteri del paesaggio e di illustrare le conseguenze naturalistici, oltre che di risorsa per la fruizione ricreativa

paesistiche delle proposte di intervento: in tal modo l’ar- e turistica, economica, ecc. La politica europea del set-asi-

bitrarietà comunque inevitabile di ogni scelta, sarebbe mi- de, in questo senso, può essere considerata un’occasione

tigata dalla presenza di molteplici dati conoscitivi ogget- perduta. Ancora: la tutela finanziata di certi valori natu-

tivi e dalla presenza di un corpo di regole conoscitive ralistici, andrebbe collegata, sia concettualmente che nel-

omogenee e di criteri noti per assumerli. Anche l’even- la concretezza dei progetti, con quella della tutela anche

tuale sostegno economico per opere sul paesaggio, a del significato storico ad essi collegato e delle sue tracce

enti pubblici e a privati, dovrebbe essere sempre condi- (si pensi, per esempio, al doppio valore, ecologico e stori-

zionato al rispetto di ben definite caratteristiche meto- co, del sistema dei tratturi, dei pascoli, ecc., ma anche di

dologiche di progetto e di intervento. Ciò è tanto più im- una semplice siepe di separazione fra i campi).

portante, quanto più aumentano le risorse che il Gover- Se si accetta una concezione di paesaggio consa-

no intende mettere a disposizione per il settore. pevole della presenza contemporanea di significati sto-

Le esperienze estere, avendo già in parte percorso rici, naturalistici, architettonici, occorre che sia costruito

tale strada (in particolare la Francia, la Gran Bretagna, la saldamente un intreccio fra le politiche della tutela del-

Svizzera), rappresentano in questo senso un riferimento la natura con quelle della tutela del patrimonio storico-

per l’Italia, carente anche di adeguate strutture di for- culturale, con quelle dell’innovazione. In questo mo-

mazione professionale specifica. mento anche i Paesi europei che in passato più di altri si

Sarebbe opportuno che il livello centrale dell’Am- sono impegnati, in prevalenza, per lo sviluppo di uno so-

ministrazione dello Stato sviluppasse tale ruolo direttivo, lo degli aspetti costitutivi del paesaggio (in particolare per

coinvolgendo le migliori competenze che sono presenti la tutela dell’ambiente e l’ecologia) stanno muovendosi

in Italia, in uno sforzo concentrato nel tempo ed ecce- verso un’integrazione di tale politica con quelle per la tu-

zionale che indirizzi dal punto di vista metodologico l’o- tela delle tracce storiche e per la qualità dell’intero pae-

pera di tutela, pur attribuendo comunque la più ampia saggio come luogo di vita dei suoi abitanti e come risorsa

autonomia di sperimentazione a ogni realtà locale, con capace di ospitare una molteplicità di funzioni (da quel-

le sue specificità e tradizioni sia territoriali, che culturali, le turistiche, a quelle produttive, alla mobilità, alla resi-

che amministrative, che economiche, che operative, ecc. denza, ecc.). La multifunzionalità è infatti divenuta uno

Un ruolo simile potrebbero anche assolvere le Regioni. dei principali concetti chiave per una politica per il pae-

saggio, in molti paesi esteri.

2.2. Raccordo di politiche settoriali.

La tutela del paesaggio passa spesso, anche nell’e-

sperienza di altri Paesi, attraverso finanziamenti, sovven- 3. Ridefinizione delle finalità e dei caratteri degli

zioni e incentivi economici. Il problema, tuttavia, non è strumenti di piano/progetto per il paesaggio

quello di trovare e mettere a disposizione nuovi fondi e

strumenti, quanto quello di utilizzare anche ai fini della tu- Il ruolo e i caratteri degli strumenti di piano/progetto

tela e della progettazione del paesaggio quelli già esi- del paesaggio costituiscono un punto fondamentale,

stenti, provenienti da settori diversi, come l’agricoltura, l’e- ma anche delicato, per garantire la qualità della conser-

228 tori specifiche competenze progettuali o materiale co-

vazione/trasformazione/aggiunta, in modo da risponde- noscitivo di dettaglio dei diversi aspetti costitutivi del

re alle nuove esigenze di avere un paesaggio di qualità paesaggio (per esempio, tecniche costruttive e materiali

diffuso all’intero territorio. Del resto, vari altri Paesi eu- di terrazzamenti, di canalizzazioni, ecc.); potrebbero es-

ropei, anche quelli dove è presente da più lungo tempo sere preparati strumenti didattici (pieghevoli; manuali e

una tradizione di attenzione e di attiva politica per il schede tecniche rivolti alla popolazione, agli agricolto-

paesaggio, stanno vivendo oggi una fase di sperimen- ri, ai tecnici, agli amministratori, all’associazionismo;

tazione di nuove modalità di progetto, di controllo e di esemplificazioni tecniche; corsi di aggiornamento; ecc.)

indirizzo delle trasformazioni del paesaggio. che diffondano la consapevolezza del valore dei carat-

In Italia la tradizione della strumentazione urbani- teri paesistici del territorio e che aiutino gli operatori a

stica e l’esperienza della pianificazione paesaggistica se- intervenire su di essi con modalità di manutenzione

guita alla legge 431/85 hanno prodotto fino ad oggi de- adeguate; potrebbero essere raccolte e messe a dispo-

gli strumenti per il governo del paesaggio che in preva- sizione dei molteplici operatori e dei proprietari, in mo-

lenza regolamentano le volontà e le azioni di trasforma- do facilitato, le informazioni relative a tutte le occasio-

zione del territorio condotte o programmabili dai vari ni di sovvenzioni provenienti dai settori dell’agricoltura,

soggetti e operatori che in esso operano: essi in sostan- dell’ecologia, della tutela della natura, della cultura, del

za non differiscono molto dalla procedura dei “vincoli” turismo, dell’edilizia, delle opere pubbliche, delle ac-

di tutela della legge 1497/39, se non per il fatto di giun- que, ecc.

gere a monte e non a valle della formazione delle volontà Il piano si dovrebbe configurare, dunque, anche co-

di intervento; di essere maggiormente motivati, in quan- me piano e programma di gestione: non tanto un siste-

to fondati su una serie di analisi e studi; di utilizzare, du- ma di vincoli e di regolamentazioni dell’iniziativa dei sin-

rante l’elaborazione, verifiche e concertazioni con la po- goli, quanto (anche) una raccolta e messa a disposizio-

polazione e i suoi rappresentanti. ne di occasioni di finanziamento, di informazioni, di sug-

gerimenti utili, di supporti conoscitivi, tecnici, operativi,

Pertanto occorrerebbe prevedere nei piani/progetti ecc. Anche in questo caso ci sono esperienze estere si-

per il paesaggio: gnificative.

3.1. Integrazione con un programma di azioni 3.2. Integrazione con un programma di interventi

e di investimenti. straordinari e di manutenzione ordinaria.

I piani che si occupano di paesaggio non si preoc- Gli strumenti progettuali e di piano che si occupano

cupano, in genere, della strumentazione operativa, at- di paesaggio tendono a mantenere una separazione tra

tuativa, gestionale, per la realizzazione delle scelte che es- il momento della progettazione dell’intervento di carat-

si indicano; spesse volte esse restano sulla carta, altre vol- tere straordinario da quello della definizione delle moda-

te restano affidate a strumenti occasionali o estempora- lità di gestione ordinaria dei luoghi nel tempo a venire: in-

nei e non coordinati tra loro. Occorrerebbe corredare vece, il piano dovrebbe definire una programmazione

ogni piano/progetto per il paesaggio di un elaborato nel tempo degli interventi, anche se di massima. In par-

tecnico di natura attiva, ossia di un’ampia parte dedica- ticolare, dovrebbe sviluppare una serie di indicazioni a di-

ta a stabilire strumenti per l’attuazione e la gestione versa scala per guidare le trasformazioni a breve termine,

quotidiana delle scelte (a medio e lungo termine), indi- con opere di carattere straordinario, ma anche a medio

viduandoli tra quelli esistenti o definendone di nuovi: può e lungo termine, definendo, con diverse modalità, crite-

trattarsi di strumenti organizzativi, gestionali, didattici e ri per le opere di manutenzione e di piccola trasforma-

formativi, istituzionali, amministrativi, di immagine, ecc., zione diffusa, fatte dal sommarsi di modesti interventi

da sviluppare nel tempo (non solo economici e finanzia- puntuali (che costituiscono il fattore che spesso determi-

ri, quali sussidi, premi, finanziamenti, incentivi, ecc.). na la permanenza o lo stravolgimento o la distruzione del-

Questo compito andrebbe attribuito a tutti i piani e i pro- la qualità complessiva dei luoghi). In coerenza con la ne-

getti per il paesaggio, a tutte le scale e sia per quelli re- cessità di una lettura di dettaglio dei caratteri formali e

lativi ad aree a gestione speciale, che per quelli che si oc- materici degli aspetti storico-architettonici del paesag-

cupano di interi territori amministrativi. gio, il piano/progetto dovrebbe lavorare ad una analoga

In particolare, a titolo di esempio: potrebbero essere scala di dettaglio, per definire le proprie indicazioni. L’e-

definiti, a livello nazionale o regionale o di area o di sin- sempio dei master plan inglesi e dei management plan

golo comune, modelli di contratti da stipulare con i pri- può costituire in questo senso un riferimento assai utile

vati per la gestione e la manutenzione di specifici aspet- e sperimentato, almeno in aree speciali, ma in questa di-

ti o componenti (come muri a secco, terrazzamenti, pa- rezione si muovono anche francesi, tedeschi, ecc., che

scoli, alberature, aree umide, ecc.) a fronte di contribu- hanno definito specifici strumenti operativi o che inte-

ti, sovvenzioni, ecc., provenienti da vari settori; potreb- grano comunque gli studi e le normative dei piani di ca-

bero essere messe a disposizione di agricoltori e opera- 229

rattere generale con indicazioni di carattere attuativo. zione del paesaggio o dove la politica per il paesaggio ri-

Anche in Italia, tuttavia, vi sono alcune sperimentazioni in- guarda prevalentemente gli aspetti ecologico-ambientali.

teressanti (terrazzamenti, strade storiche, ecc.). Del resto, a livello internazionale, l’Icomos, attraverso il

suo Comitato per i giardini e il paesaggio, sta condu-

3.3. Struttura del piano cendo una riflessione per una definizione più articolata

Diverse metodologie di pianificazione dei paesaggi delle tipologie dei ‘paesaggi culturali’.

messe a punto in diversi Paesi europei, come la Gran Bre-

tagna o la Francia, sottolineano l’opportunità di prepa- In particolare:

rare le scelte di intervento con una serie di valutazioni del- Lettura dei caratteri storico-culturali e unità di pae-

le risorse esistenti (culturali, storiche, naturali, ecc.), del- saggio.

le condizioni qualitative e dei problemi di degrado delle Mentre gli aspetti naturalistici e i problemi ecologi-

varie parti che costituiscono il paesaggio preso in esame: co-ambientali del territorio godono di metodologie di let-

su questa base è possibile definire le azioni di conserva- tura da tempo sperimentate (geologia, vegetazione, fau-

zione, di eliminazione, di miglioramento, di innovazio- na, morfologia, ecc.), assai meno soddisfacenti sono in

ne/sostituzione, di innovazione/aggiunta da program- genere le modalità di lettura utilizzate per gli aspetti sto-

mare e attuare. Si tratta di una struttura di piano legata rico-culturali del territorio (archeologia, beni architetto-

e finalizzata all’operatività, profondamente diversa da nici, usi e tradizioni, insiemi visivi, ecc.). Spesso la lettu-

quella a carattere prevalentemente descrittivo e norma- ra si risolve in un semplice censimento dei beni architet-

tivo che è prevalente nell’esperienza italiana. tonici e degli elementi storici del territorio (ville, castelli,

Anche sulla base delle più recenti sperimentazioni edifici rurali, edifici produttivi, edifici religiosi, aree a pa-

estere e italiane, sarebbe opportuno ripensare profon- scolo, aree con terrazzamenti, frutteti-oliveti-castagneti,

damente la strumentazione tecnica di piano e di progetto giardini, strade, ecc.): anche se assai vasto, esso si pre-

per il paesaggio, che, a qualsiasi scala e a qualsiasi fina- senta più come una sommatoria di oggetti isolati tra lo-

lità sia indirizzata, dovrebbe comprendere di massima ro e nel contesto o come un insieme di elementi puntuali

quattro fasi concettuali: (per esempio, i beni religiosi maggiori e minori), piutto-

1) Lettura del paesaggio (individuazione di unità pae- sto che come una lettura di sistemi i cui componenti so-

sistiche e lettura di dettaglio delle caratteristiche); va- no legati da relazioni funzionali storiche (Venezia e la la-

lutazione delle potenzialità e dei problemi di de- guna, la villa e la sua proprietà fondiaria, la casa rurale

grado ai fini della regolamentazione e della defini- e il podere mezzadrile, la strada storica con la rete minore

zione e programmazione di interventi. di strade e i manufatti che devono ad essa la loro pre-

2) Definizione delle scelte e dei criteri di governo in ter- senza, ecc.). Si tratta di approfondire il tema delle unità

mini di: a) conservazione, b) innovazione/aggiunta, di paesaggio, superando una concezione di paesaggio

c) recupero del degrado. che lo vede costituito da un puzzle di aree omogenee, a

3) Criteri e programmazione degli interventi sul ma- favore di una concezione a sistema: probabilmente oc-

nufatto, sia di carattere straordinario che di manu- corre intendere tali unità a volte come aree, ma altre vol-

tenzione ordinaria, a breve-medio-lungo termine. te come rete di relazioni in spazi non contigui o altre an-

4) Identificazione delle risorse (non solo economiche, cora come elemento lineare; esse possono di volta in vol-

ma in senso lato), definizione degli strumenti e pro- ta intrecciarsi e sovrapporsi in tutto o in parte in uno stes-

grammazione delle azioni e delle fasi per l’attua- so territorio. Ognuna può corrispondere a un sistema

zione delle scelte (programma di gestione). funzionale.

Lettura di dettaglio dei caratteri formali e materici

3.4. Nota su alcuni problemi di lettura del paesaggio. degli aspetti storico-architettonici del paesaggio.

L’apparato concettuale e metodologico per legge- In genere, le metodologie di lettura utilizzate per gli

re il territorio come paesaggio appare ancora, in gene- aspetti storico-architettonici del paesaggio si fermano a

re, insufficiente. In particolare, andrebbero approfondi- una scala poco dettagliata (1: 10.000, 1: 5.000, 1: 2.000)

ti i problemi metodologici relativi alla lettura degli aspet- e possono rilevare solo il disegno generale di certi com-

ti storico-culturali e le questioni inerenti l’individuazione ponenti paesistici i cui caratteri storici dipendono, inve-

delle “unità” di paesaggio (o aree omogene). Sono an- ce, essenzialmente, dai materiali e dalle tecniche co-

che da approfondire i problemi di lettura di dettaglio de- struttive utilizzate (come accade, per esempio, nei mu-

gli aspetti formali e materici dei caratteri storico-archi- retti in pietra a secco dei terrazzamenti collinari, nelle pa-

tettonici del paesaggio. vimentazioni dei percorsi, nelle divisioni vive dei campi,

Il problema della lettura degli aspetti storici è mol- nelle canalizzazioni, ecc.). Il problema di una metodolo-

to sentito attualmente in diversi Paesi esteri ed è ogget- gia più adeguata è vivo soprattutto nelle aree forte-

to di attenzione anche in quelli, come la Germania o i mente e capillarmente costruite nel corso del tempo dal

Paesi Bassi, che hanno una lunga tradizione di pianifica- lavoro dell’uomo, come le aree collinari coltivate a vi-

230

gneto, oliveto, frutteto, ma anche in quelle di pianura, – Elaborare una “Carta del paesaggio”, documento di

con le regolamentazioni delle centuriazioni, delle boni- intenti simile alla proposta di “Convenzione europea

fiche, ecc.: si tratta di veri e propri manufatti che richie- per il paesaggio”, capace, tuttavia, di entrare un po’

dono un approccio analitico analogo a quello dei ma- più nel merito, rispetto ad essa, dei problemi pro-

nufatti edilizi o dei centri storici. È dunque opportuno, co- gettuali e attuativi e delle specificità italiane. Essa po-

me già peraltro vi sono alcuni esempi, fare riferimento a trebbe fra l’altro collegarsi alla Carta italiana del re-

tutta la grande elaborazione metodologica e all’espe- stauro del 1972, che si articolava in una parte ge-

rienza operativa delle discipline della conservazione per nerale e una parte di “Istruzioni”, più facilmente e

affrontare tali temi, pur con i necessari adeguamenti. frequentemente modificabili e aggiornabili: mentre

affrontava i temi dei centri storici, lasciava ancora

scoperti sia i giardini storici che il paesaggio.

Alcune prospettive a breve/medio termine – Integrare la strumentazione per il governo del ter-

ritorio attualmente prevista a livello comunale e

Sembra fondamentale, in questo momento, la cir- provinciale con specifici Studi e/o Piani per il pae-

colazione di informazioni, la documentazione di espe- saggio (sviluppando quel processo di pianificazione

rienze italiane e straniere, l’aggiornamento della cultu- avviato con la L. 431), che dovrebbero coinvolgere

ra tecnica italiana nel settore dell’architettura del pae- tutto il territorio amministrativo, non solo aree spe-

saggio. ciali, e promozione del concetto di Programma di

Negli anni scorsi, di fronte alla carenza di una cul- gestione. Potrebbe essere lasciata libertà alle singole

tura diffusa tra i tecnici e gli operatori, sia delle Soprin- Regioni (o Province?) di definire più precisamente le

tendenze che esterni, sul tema della tutela dei giardini forme e le caratteristiche di tali strumenti, secondo

storici, il Ministero per i Beni e le Attività Culturali ha as- le proprie specificità culturali, amministrative, ecc.,

sunto un ruolo di forte promozione del tema, organiz- e facendo tesoro delle sperimentazioni anche non

zando grandi convegni annuali, finanziando ricerche e sistematiche svolte in questi anni. Per esempio, oc-

producendo pubblicazioni specifiche che coinvolgessero corre stabilire: obbligatorietà dei piani; caratteri (so-

nuovi operatori, organizzando un apposito Comitato di lo studi sui problemi paesistici oppure veri e propri

settore, ecc.: va riconosciuto che tale azione ha avuto un piani paesistici); programmi di gestione come par-

forte ruolo propositivo nel determinare l’attuale ben te integrante o come strumento autonomo rispet-

maggiore grado di attenzione diffusa per il tema del to ai piani; rapporto tra studi e/o piani per il pae-

giardino storico in Italia a ogni livello. saggio e la pianificazione urbanistica; rapporto tra

A breve termine, occorre probabilmente realizzare studi e/o piani per il paesaggio e studi e/o piani re-

per il paesaggio un tipo di azione simile a quella, anche lativi ai problemi dell’ambiente-ecologia-tutela na-

se il tema del paesaggio si presenta carico di maggiori dif- turalistica, ecc.

ficoltà per le implicazioni sulle modalità di organizzazio- – Rafforzamento del ruolo delle Province, che paiono

ne del governo del territorio nel suo complesso, sul ruo- gli enti che in questo momento possono impegnarsi

lo degli organismi dello Stato e degli Enti locali, sulle com- più degli altri per una pianificazione e un governo

petenze disciplinari che coinvolge. per il paesaggio (piani, ma anche sovvenzioni, in-

Per esempio potrebbe essere utile, fra l’altro (non in centivi, finanziamenti legati alla loro gestione, azio-

ordine di importanza): ni didattiche e formative, ecc.). Vi sono degli esem-

– Fare della Conferenza l’occasione di un bilancio e la pi italiani significativi.

sede di presentazione delle esperienze più signifi- – La pianificazione/progettazione per il paesaggio va

cative maturate in questi anni in Italia, con la fina- formulata, fin dalle prime fasi di studio e di elabo-

lità di iniziare a formare un corpo consolidato e tra- razione, di concerto con le Soprintendenze compe-

smissibile di conoscenze tra gli operatori del setto- tenti per territorio (esperienze in questo senso sono

re, i tecnici, gli amministratori, ecc. Programmare in- già state svolte).

contri annuali analoghi per alcuni anni. – Obbligatorietà di una integrazione delle domande

– Promuovere un ruolo attivo del Ministero per i Beni di concessione edilizia con documentazione speci-

e le Attività Culturali, nei prossimi anni, nel racco- ficamente finalizzata a dimostrare la compatibilità

gliere, vagliare e far circolare informazioni sulle espe- delle trasformazioni dal punto di vista paesaggisti-

rienze più interessanti, in atto e compiute in Italia nel- co (oltre che ecologico-ambientale): permesso pae-

la progettazione e nella gestione del paesaggio. saggistico (l’esperienza francese pare significativa).

– Istituire un Comitato per il paesaggio presso il Mi- È opportuna la definizione puntuale di una docu-

nistero per i Beni e le Attività culturali (analogo a al- mentazione minima da produrre, che ne assicuri la

tri come quello per i giardini storici, ecc.), o, meglio, qualità.

un organismo con qualche maggior potere. – Definizione da parte del Ministero (e eventuale pro-

231

mozione della stessa operazione da parte delle Re- FE”, “INTERREG”, ecc. o alle campagne di premia-

gioni) di linee guida metodologiche per l’introdu- zione e finanziamento di progetti di qualità pro-

zione nella strumentazione urbanistica attuale (Pia- mosse dalla Comunità Europea da alcuni anni su

ni regolatori, piani di area, ecc.) di contenuti pae- temi definiti di volta in volta (per es. i giardini stori-

saggistici, definendo caratteri metodologici minimi ci, ecc.), o a altre esperienze estere, come quelle

standard e comprendendo eventualmente anche francesi (label).

gli aspetti della gestione: analisi e studi, elaborati – Promozione da parte del Ministero per i Beni e le At-

tecnici progettuali (per esempio, la scala di rilievo e tività Culturali o altri Enti locali di campagne di sen-

progetto), elaborati normativi, elaborati di pro- sibilizzazione a tema periodiche (per es. annuali)

grammazione e gestione, ecc. per la tutela/recupero/valorizzazione del paesaggio.

– Elaborazione di un Manuale esemplificativo da di- Per esempio, per elementi strutturanti il paesaggio,

stribuire ad amministratori locali e tecnici, per mo- come terrazzamenti e muri a secco; per forme di col-

strare modalità di utilizzazione della vigente nor- ture tradizionali (frutteti, vigneti, castagneti…); per

mativa urbanistica di livello locale anche ai fini del sistemi di canalizzazioni storiche; per siepi e divisio-

governo del paesaggio (soluzione minimale rispet- ni vive dei campi; ecc.

to a quella di specifici studi/piani con contenuti pae- – Sviluppo di una politica di tutela specifica per alcu-

saggistici e ambientali). ni settori o tipi di paesaggio che presentano pro-

– Per aree di particolare degrado (per esempio, peri- blemi particolari (per esempio, le strade storiche,

ferie e aree di connettivo nelle conurbazioni me- spesso sovra-regionali e con esigenze di governo

tropolitane, aree di abusivismo, ecc.), promozione unitario) definendone metodologicamente gli stru-

da parte del Ministero (ma anche di Regioni) di al- menti, le forme di gestione, di fruizione, ecc., anche

cuni “Piani di recupero paesaggistico” modello. facendo riferimento a esperienze estere (Svizzera,

– Potrebbe essere incentivata l’elaborazione di stu- Stati Uniti, Gran Bretagna, ecc.). Definizione di nuo-

di/piani per il paesaggio, prevedendo, per esempio, ve tipologie di aree protette di livello nazionale, ol-

facilitazioni per enti e per privati nell’ottenere fi- tre ai parchi naturali (per esempio i ‘paesaggi linea-

nanziamenti per agricoltura, ecologia, lavori pub- ri’ o i paesaggi ‘a sistema’ o ‘a rete’), che devono es-

blici, turismo, cultura, patrimonio storico, ecc. solo sere governate con criteri di piano e di gestione

in presenza di un tale studio o piano. unitari. Per tale tipo di unità paesistiche dovrebbe es-

– Definizione, da parte del Ministero per i Beni e le At- sere elaborato uno specifico piano paesistico e pro-

tività culturali (o di altri enti territoriali) di modelli di gramma di gestione.

contratti che accompagnino obbligatoriamente l’e- – Per quanto riguarda le competenze pubbliche pa-

rogazione di sussidi e finanziamenti per opere di ma- rallele e spesso preponderanti che influiscono sulle

nutenzione, intervento straordinario, ecc., relative al trasformazioni del paesaggio (lavori pubblici, am-

paesaggio o relative ad altre opere che abbiano in- biente, trasporti, politiche agricole, natura, ecc.) e i

fluenza sul paesaggio (per esempio, agricoltura, grandi interventi pubblici che spesso non fanno i

ambiente-ecologia, ecc.). conti con gli aspetti paesaggistici (e solo in parte

– Promozione, da parte del Ministero per i Beni e le con quelli ecologico-ambientali), potrebbe essere

Attività culturali o altri Enti locali, di bandi per il fi- utile la costituzione di un gruppo di lavoro perma-

nanziamento o la premiazione di esperienze esem- nente interministeriale fra esperti di progettazio-

plari: più che piani o progetti, sembra opportuno ne/tutela del paesaggio ed esperti degli altri settori

premiare esperienze di buona gestione e buona va- interessati (rappresentanti dei Ministeri): di partico-

lorizzazione (per esempio, formazione e aggiorna- lare urgenza il raccordo fra paesaggio e i settori del-

mento tecnico, attività di studio, attività didattiche l’agricoltura, dell’ambiente-conservazione della na-

verso la popolazione, marchi di qualità, sostegno di tura, dei lavori pubblici, per definire almeno qualche

prodotti locali tradizionali, predisposizione di at- sinergia negli interventi e negli strumenti d’azione

trezzature turistiche, ecc.), sviluppate da Ammini- delle politiche in Italia. Esigenze di raccordo delle

strazioni pubbliche o da privati, in alcuni settori si- posizioni italiane ci sono anche nei confronti delle po-

gnificativi: paesaggi agrari storici, strade storiche, litiche della Unione Europea, in particolare per l’a-

parchi archeologici, ecc.. Si può fare riferimento ai gricoltura, che spesso è stata ed è fattore di trasfor-

positivi risultati di esperienze quali i progetti “LI- mazione e distruzione di paesaggi agrari.

232

Società Geografica Italiana

Documento per la Conferenza Nazionale per il Paesaggio

La Società Geografica Italiana, fondata a Firenze nel zioni, alle distanze ed alla loro influenza sui fenomeni re-

1867, ha svolto nella sua storia un importante ruolo di lazionali), la tradizione corografica (la descrizione dei luo-

promozione delle conoscenze geografiche, dapprima ghi), la tradizione dello studio scientifico della Terra (nel-

con il supporto offerto a varie iniziative di esplorazione le sue parti costituenti) e la tradizione dello studio del-

di terre lontane e, successivamente, con il progressivo le relazioni uomo-ambiente. Ogni tradizione ha avuto,

impegno nella geografia cosiddetta “scientifica”, or- per così dire, un proprio momento di gloria nell’evolu-

ganizzando congressi (il primo Congresso Geografico zione della disciplina, momento durante il quale si è im-

Italiano si svolse a Genova, nel 1892, in occasione del- posta sopra le altre dominandole, senza tuttavia annul-

le celebrazioni colombiane), sostenendo ricerche e stu- larle. La storia della disciplina è scandita dal succedersi

di nelle varie branche della disciplina ed impegnandosi, di questi momenti, ciascuno dei quali è caratterizzato da

anche, nell’editoria geografica. differenti strumenti concettuali ed operativi.

È in questa linea che ha recentemente (luglio 1992) Nella situazione contemporanea, sia pure in modo

ri-definito il proprio Statuto, le proprie finalità ed obiet- difforme a seconda delle scuole, sta ritornando alla ri-

tivi. Come scopo fondamentale si propone “il progres- balta la tradizione di studio delle relazioni uomo-am-

so delle scienze e conoscenze geografiche” e, come biente, una tradizione che assegna una particolare im-

obiettivo primario, la Società “promuove e favorisce il portanza al concetto di “paesaggio”. Si può osservare

progresso degli studi geografici con particolare riguar- come il ri-emergere di questa tradizione sia stato solle-

do alla conoscenza del territorio, paesaggio ed am- citato da cause esterne alla disciplina: il diffondersi di

biente, e alla salvaguardia dei beni culturali, ambienta- una nuova sensibilità collettiva nei confronti dell’am-

li e paesaggistici. Inoltre promuove la diffusione in Ita- biente - e del suo aspetto direttamente percepibile, il

lia di una cultura geografica facendosi iniziatrice, per paesaggio – e l’affermarsi di nuovi bisogni post mate-

questo scopo, di pubbliche riunioni, conferenze, escur- rialistici nelle società più avanzate. Molte discipline scien-

sioni, viaggi di studio, proiezioni, convegni, tavole ro- tifiche, non soltanto la geografia, si sono trovate nella

tonde, ecc…”. condizione di ricevere stimoli dal contesto sociale piut-

È importante sottolineare questo preciso impegno tosto che nella condizione di fornirne. Ciò sembra ap-

del Sodalizio a fronte del tema del Paesaggio - con cui plicarsi particolarmente bene al caso dei movimenti am-

il Ministero sta confrontandosi - ma anche di temi vici- bientalisti o alla riscoperta delle identità culturali locali.

ni quali l’ambiente e il territorio o quali i beni culturali, Si impone oggi, nella geografia italiana, un parti-

ambientali e paesaggistici di cui i primi si sostanziano. colare impegno di elaborazione culturale in queste di-

Questi temi non sono certo nuovi per la disciplina geo- rezioni, a proposito del quale alcuni Autori (Pinchemel,

grafica. 1996) hanno parlato di un “ricentraggio” della Geo-

grafia, che equivale ad una ripresa dei suoi motivi tra-

È noto come nella Geografia, analogamente alla dizionali, dai quali estrarre, mobilitando i nuovi stru-

maggior parte delle discipline tradizionali, si assista og- menti a disposizione, tutte le potenzialità che rispon-

gi ad un vero pluralismo negli approcci, nelle tematiche dono alle esigenze contemporanee.

e nelle relative metodologie. Si può tuttavia riconosce- Il rinnovato interesse per l’ambiente e per il pae-

re, al suo interno, il perdurare di un piccolo numero di saggio ha già trovato espressione, a livello accademico,

tradizioni che ne costituiscono, per così dire, le radici nella tipologia e nella intitolazione dei corsi di geogra-

profonde. Esse vengono generalmente indicate come fia ai quali è stata aggiunta la “Geografia dell’Ambien-

tradizione spaziale (la tradizione attenta alle localizza- te e del Paesaggio”, recentemente attivata in alcune

233

Università italiane. Il nuovo corso di insegnamento non ta definizioni di base e proposte di linee d’azione in

esaurisce certo la Geografia ma ne rappresenta una di- grado di creare punti di riferimento comuni e condivisi-

rezione di sicura espansione. bili da parte di tutti i Paesi membri.

In secondo luogo diventa indispensabile la promo-

Se dal piano del “discorso” che i geografi fanno zione di una conoscenza rivolta all’azione. Proprio sul

sulla realtà si passa alla realtà stessa si può osservare co- piano conoscitivo il contributo della comunità dei geo-

me il paesaggio italiano abbia conosciuto, negli anni del grafi può avere grande rilievo. Poche discipline dispon-

secondo dopoguerra, trasformazioni così profonde da gono oggi, come la geografia, di una riflessione così ar-

alterarne gli stessi caratteri distintivi. Sono ben note le ticolata sul paesaggio: sui suoi significati, i suoi deter-

forme di evoluzione – comuni alle principali società in- minanti e i suoi componenti, le modalità con cui ap-

dustriali avanzate – che hanno prodotto attentati al prenderlo. Il bagaglio conoscitivo sul paesaggio, rimasto

paesaggio: il decentramento industriale e gli incontrol- “congelato” negli anni dello sviluppo teorico e quanti-

lati insediamenti residenziali soprattutto nelle cinture tativo della disciplina, ha cominciato ad essere rivisto ed

periurbane, le pressioni antropiche sui litorali, la realiz- attualizzato da varie scuole geografiche americane ed

zazione di infrastrutture di trasporto attente più agli europee, con risultati di notevole interesse. Uno sforzo

aspetti funzionali che non a quelli ambientali, i cam- analogo si sta verificando nella ricerca geografica italia-

biamenti tecnici ed economici nel settore agricolo che na. Questo impegno mette oggi la geografia in grado

hanno cancellato i caratteri agrari tradizionali di molti di rispondere a varie esigenze di conoscenza, in parti-

luoghi. colare nella formazione verso la quale la disciplina si è

Questi orientamenti – che restano forti ancora og- prevalentemente indirizzata.

gi – sono stati insufficientemente considerati sotto il La geografia ha svolto, già nel passato, un’impor-

profilo dei loro effetti sull’ambiente e sul paesaggio. tante funzione educativa nei confronti del paesaggio.

Gli obiettivi di sviluppo economico, che hanno svolto e Un pezzo forte nell’insegnamento scolastico della di-

svolgono un ruolo egemone, vengono invocati per giu- sciplina è sempre stata la “lettura del paesaggio”, un’o-

stificare situazioni di degrado ambientale che si sareb- perazione attraverso la quale si passa dal piano dell’os-

bero potute evitare adottando una visione più lungimi- servazione sensibile al piano dell’interpretazione delle

rante. Nella realtà l’idea di sviluppo sostenibile, divenuta forme del paesaggio. Sul valore didattico di questa ope-

popolare alla fine degli anni Ottanta e subito adottata razione sono disponibili oggi vari contributi che tendo-

come slogan politico, non ha ancora dato luogo a tra- no a valorizzare il momento soggettivo di rapporto con

duzioni operative convincenti. la natura e le componenti culturali del paesaggio, tra-

Lo stato di cose sopra delineato rende oggi indi- scurate dagli approcci di natura prevalentemente geo-

spensabile una politica pubblica per il paesaggio. A grafico-fisica. Occorre, al riguardo, riconoscere le spe-

prima vista i termini “politica” e “paesaggio” sembra- cificità dell’insegnamento geografico per i vari ordini e

no difficilmente accostabili. Il paesaggio è un concetto tipi di scuola, evitando le semplicistiche riduzioni del-

complesso e proteiforme, difficile da maneggiare. Pu- l’insegnamento della geografia a “scienza della Terra”.

re non è indifferente l’utilizzo di questo concetto al po- Quest’ultimo è un approccio di grande importanza che

sto di quello di ambiente o di territorio. Esso traduce l’e- va affiancato, non sostituito, all’approccio di studio del-

voluzione nella sensibilità collettiva che si è compiuta da- le relazioni uomo-ambiente, su cui si fonda la specificità

gli anni Settanta ad oggi, un’evoluzione che ha risco- della disciplina. In un momento come l’attuale che ne-

perto gli aspetti estetici, negati o trascurati dall’archi- cessita di una comprensione unitaria dell’ambiente,

tettura e dall’urbanistica, e soprattutto il valore “patri- l’ambiente trasformato dall’uomo, appare paradossale

moniale” del paesaggio, elemento di identità territo- l’eventualità di una marginalizzazione della disciplina

riale, riserva di storia e di cultura da tramandare alle ge- nell’insegnamento medio superiore. Al contrario, è ne-

nerazioni future (le relazioni con l’idea di sostenibilità so- cessario pensare ad un rilancio dell’insegnamento del-

no qui evidenti), risorsa per il benessere dei residenti e la disciplina in direzioni socialmente utili. L’educazione

per l’attrazione dei visitatori e dei turisti. all’ambiente (nei suoi aspetti scientifici) ed al paesaggio

Per costruire un politica pubblica per il paesaggio (nei suoi aspetti esperienziali e culturali) è certamente

occorre che si verifichino varie condizioni. La prima fra una di esse.

di esse è la legittimazione dell’idea stessa di paesaggio, Alla funzione educativa, da svolgersi in modo mi-

ancora messa in discussione, da varie parti, nel dibatti- rato nella scuola, è necessario si affianchi un’opera di

to recente. A tale legittimazione potrà dare un impor- sensibilizzazione rivolta al più vasto pubblico. I mezzi di

tante contributo il livello sovranazionale, attraverso at- comunicazione di massa sono, a questo proposito, gli

ti giuridici e di indirizzo. Particolarmente significativa strumenti fondamentali. Il paesaggio, in modo più o

appare al riguardo la Convenzione Europea del Pae- meno consapevole, è un grande protagonista delle im-

saggio proposta dal Consiglio d’Europa. Essa compor- magini da cui siamo inondati. Alla varietà dei suoi mo-

234

di di apparire vanno collegati, quando possibile, stru- flessione sulle caratteristiche di una formazione supe-

menti per consentirne una lettura critica, per capirne le riore per “operatori del paesaggio” anche in relazione

funzioni, per promuovere il rispetto dei suoi valori. Il pae- alle ipotesi di riforma dei corsi di laurea universitari.

saggio rappresenta un aspetto fondamentale del con- Create le condizioni per una considerazione più re-

testo di vita delle popolazioni che devono poter svolgere sponsabile del patrimonio paesaggistico del nostro Pae-

un ruolo attivo nella sua evoluzione partecipando alla se, attraverso un’opera di sensibilizzazione, formazione

definizione degli obiettivi di qualità paesaggistica del lo- ed educazione da intraprendere urgentemente, resta la

ro territorio. grande sfida di immaginare corsi d’azione capaci pre-

Fra le funzioni formative si impone, come indila- servare quanto resta dei quadri visivi che hanno reso ce-

zionabile, la preparazione di tecnici capaci di tutelare lebre la nostra penisola, e di restituire valore a quanto è

paesaggi sensibili, restaurare paesaggi degradati, dise- ancora possibile. È una sfida che passa attraverso un’at-

gnare nuovi paesaggi interpretando nel loro agire non tenta ricognizione degli strumenti legislativi disponibili

soltanto il punto di vista degli esperti ma anche quello (per i quali l’Italia non è seconda a nessuno) ma anche

delle comunità locali, delle associazioni di tutela di in- dell’efficacia (ben più discutibile) di tali strumenti per

teressi collettivi, del pubblico generico. È urgente “in- immaginare altre, più incisive, forme di azione.

ventare” e riconoscere uno “status” a degli operatori Ci si aspetta un’applicazione degli strumenti di ti-

tecnici del paesaggio, o “paesaggisti”, o “architetti del po fiscale, riconoscendo al paesaggio ed ai beni am-

paesaggio” che abbiano competenze specifiche, rico- bientali una dignità paritetica a quella dei beni cultura-

nosciute e riconoscibili, sul nostro patrimonio visivo. La li, la sperimentazione di forme contrattuali tra soggetti

geografia può certamente dare il suo contributo, ma in- pubblici e privati per la realizzazione di interventi sul pae-

sieme ad essa una varietà di altre discipline. Ciò che è saggio, l’incoraggiamento di comportamenti individua-

importante qui sottolineare è che questa figura profes- li più consoni nei nuovi interventi edilizi o negli interventi

sionale va oggi costruita e riconosciuta come da tempo di rinnovo. Ma soprattutto ci si aspetta una chiara as-

avviene in altri Paesi. Non appaia provocatorio ricorda- sunzione di responsabilità da parte dei soggetti pubbli-

re che negli Stati Uniti si celebra quest’anno di cente- ci, ai diversi livelli, perché sappiano proporre azioni di

nario della fondazione dell’Associazione Americana de- “gestione sostenibile” del paesaggio capaci di armo-

gli Architetti del Paesaggio o suggerire di guardare, per nizzare la sua evoluzione con le istanze economiche, nel

esempio, all’esperienza della vicina Francia quanto alle rispetto delle aspirazioni di qualità paesaggistica sempre

scuole di formazione di “paesaggisti”. Si impone una ri- più diffuse nella società. 235

Stefano Stanghellini

Presidente INU, Istituto Nazionale di Urbanistica – Istituto Universitario di Architettura di Venezia

Tecla Mambelli

Università degli Studi di Padova *

La sostenibilità nella pianificazione del paesaggio

Il presente contributo, dopo aver discusso della no- pertanto considerati meritevoli di tutela. La preoccupa-

zione di paesaggio, esamina come in Italia l’esigenza del- zione per una progressiva riduzione, in termini quanti-

la sua tutela e valorizzazione sia stata recepita dalla le- tativi e qualitativi, dello stock di risorse disponibili si ac-

gislazione nazionale e regionale in materia di pianifica- compagna via via al riconoscimento della loro impor-

zione del territorio. Quindi si concentra sulle forme di va- tanza in ambito economico e sociale (Fusco Girard,

lutazione che possono essere impiegate per soddisfare 1993).

tale esigenza nella elaborazione degli strumenti di pia- Le risorse ambientali non vengono più viste come

nificazione territoriale. beni pubblici puri utilizzabili a prezzi nulli nel processo

di produzione e consumo, ma come beni intermedi (o

misti pubblici/privati). Infatti i principi di “non rivalità”

1

1. Il paesaggio quale risorsa ambientale , che caratterizzano

e “non escludibilità” nel consumo

i beni pubblici, sono validi fino al punto in cui non si ri-

La gestione del paesaggio, della sua tutela e della sua tiene necessario ridurre gli effetti generati dalla conge-

evoluzione, richiede di essere impostata su un’aggiorna- stione nel loro uso o dall’inquinamento, che ne dimi-

ta interpretazione del concetto stesso di paesaggio. nuiscono l’utilità ricavabile dai singoli individui e posso-

Vi sono infatti molti modi diversi di concepire il no anche comprometterne la possibilità di utilizzo da

paesaggio: da quelli più tradizionali, incentrati sulla per- parte delle generazioni future (Stellin,1994).

cezione della veduta paesaggistica e panoramica, a Negli anni ’90, grazie al consenso cresciuto attor-

quelli più recenti che fanno piuttosto riferimento alla no al concetto di sviluppo sostenibile, in quanto “capace

struttura portante del paesaggio, ovvero al “territorio”, di soddisfare i bisogni dell’attuale generazione senza

alla sua forma geologica, alle sue condizioni ambienta- compromettere i bisogni delle generazioni future”

li, anche in senso prettamente ecologico, e natural- (World Commission on Environment and Development,

mente alla configurazione degli insediamenti. 1987), anche in Italia gli obiettivi di tutela e valorizza-

Il paesaggio, in Italia, è un “paesaggio storico”, di- zione dell’ambiente e del paesaggio assumono caratte-

segnato almeno in pari misura dalla natura e dalla lun- re prioritario nella legislazione e nella pianificazione del

ga presenza dell’uomo. È questo, in definitiva, che lo territorio. Essi orientano infatti la promozione dello svi-

rende estremamente vario, articolato, interessante, e luppo economico verso una prospettiva di equità inter-

perciò unanimamente riconosciuto come valore. Ed è un generazionale ed infragenerazionale.

valore aggiunto a quello dei singoli elementi che lo

compongono, sia naturalistici che appunto storico-cul-

turali (Avarello, 1999). 2. Il paesaggio e l’ambiente nell’esperienza

I diversi punti di vista da cui si può guardare al italiana di pianificazione

paesaggio convergono in questa considerazione e con- In Italia la tutela del paesaggio si è basata per lun-

corrono ad arricchire le possibili letture e interpretazio- go tempo sulla legge 1497 del 1939, che la circoscrive-

ni del paesaggio, e di conseguenza a fornire indicazio- va alle cosiddette “bellezze naturali”. La funzione della

ni e criteri per la sua tutela e valorizzazione. tutela poteva essere esercitata dallo Stato attraverso vin-

Per tali ragioni, anche il paesaggio così interpreta- coli imposti su specifici beni oppure, nel caso di vaste lo-

to rientra fra i beni ambientali che, a partire dagli anni calità, mediante la elaborazione di un “piano territoria-

’80, iniziano ad essere percepiti come risorse scarse e

236 caposaldo fondamentale nella distinzione delle compo-

le paesistico”. Lo scopo di questo tipo di piano consisteva nenti “strutturali” della pianificazione da quelle “ope-

nell’impedire che le aree di tali località fossero utilizzate rative” (Inu, 1998).

in modo pregiudizievole alla “bellezza panoramica”. Il piano strutturale, oltre a formulare indirizzi stra-

Dopo che negli anni ‘70 le competenze istituzionali tegici di sviluppo, è strumento di individuazione vinco-

in materia di pianificazione paesistica erano state tra- lante delle parti di territorio destinate a essere preservate

sferite dallo Stato alle Regioni, la legge 431 del 1985 ha da sostanziali trasformazioni in considerazione dei loro

accolto una nozione più ampia di paesaggio. La tutela riconosciuti valori culturali e ambientali. Esso guarda al

è stata infatti estesa a vaste “categorie di beni” (fasce lungo periodo. La pianificazione operativa guarda inve-

costiere, terreni contermini ai laghi, fiumi e loro spon- ce al breve-medio periodo: definisce gli ambiti di inter-

de, montagne, aree boscate, ecc.). Per tali vaste parti del vento entro le zone che il piano strutturale ha ricono-

territorio, inoltre, la funzione della tutela è stata asso- sciuto suscettibili di trasformazione e precisa i contenu-

ciata a quella della valorizzazione attraverso la redazio- ti funzionali e morfologici di tali trasformazioni.

ne, da parte delle Regioni, di “piani paesistici e piani ur- Questa impostazione risulta funzionale al recepi-

banistico-territoriali con specifica considerazione dei va- mento, nella pianificazione territoriale, dell’idea di svi-

lori paesistici ed ambientali”. luppo sostenibile articolata nelle due accezioni di “de-

In questo modo, dunque, il “piano territoriale pae- bole” e “forte”. Di conseguenza essa consente di pre-

sistico” ha esteso i suoi contenuti dal paesaggio in sen- cisare il contributo che la valutazione sta recando ai

so specifico all’ambiente in genere: nato per tutelare sin- piani territoriali con valenza paesistico-ambientale

goli beni e “vedute panoramiche”, esso è diventato un (Mambelli, 1999).

generico strumento di tutela ambientale, anche diffusa. Infatti, pur essendo il processo di pianificazione

L’esperienza italiana di pianificazione è segnata an- per sua natura da sempre intriso di valutazioni, il prin-

che da un altro tipo di evoluzione, la quale interessa in- cipio di sostenibilità enfatizza il ruolo della valutazione

vece la pianificazione territoriale esercitata dagli Enti nella pianificazione (Fusco Girard e Nijkamp, 1997).

locali. Per effetto delle leggi nazionali e regionali sul L’obiettivo di realizzare la sostenibilità cosiddetta

decentramento amministrativo, infatti, alla pianifica- forte è proprio della dimensione strutturale della piani-

zione territoriale delle Province sono state delegate le ficazione. L’interpretazione della sostenibilità in termini

funzioni di tutela in genere (es. difesa del suolo e pre- di cambiamenti non decrescenti delle quantità specifi-

venzione delle calamità, protezione della flora e della che di capitale naturale legittima infatti la ricerca di in-

fauna, tutela e valorizzazione delle risorse idriche ed dicatori di sostenibilità non monetari e, sulla loro base,

energetiche, ecc.) e quindi anche quella di tutela pae- la definizione di norme di tutela delle risorse non ripro-

saggistica. Questa infatti oggi tende ad inserirsi nei pia- ducibili.

ni territoriali delle Province per esplicita delega regionale. Le tecniche di valutazione impiegate per definire i

Un importante punto di passaggio di questo se- limiti inderogabili alla trasformabilità del territorio han-

condo processo evolutivo sono le nuove leggi regiona-

li di pianificazione territoriale e urbanistica. Le Regioni no lontane radici nella teoria dei limiti dello sviluppo ur-

stanno infatti definendo nuovi sistemi di pianificazione bano, comunemente nota come “teoria delle soglie”.

territoriale, ispirati agli indirizzi culturali affermatisi nel Del resto l’accezione forte della sostenibilità richiede

recente dibattito nazionale fra cui spicca il principio del- l’individuazione di soglie limite espresse con particolari

la sostenibilità dello sviluppo (Inu, 1995 e 1998). indicatori che misurano la consistenza e le caratteristi-

Per effetto di questo principio al sistema dei piani che qualitative delle risorse ambientali e paesistiche.

territoriali è richiesto di declinare la sostenibilità anzitutto Valutazioni di questa natura sono acquisite alla

3

nella forma “forte”, allo scopo di garantire la conser- pratica di pianificazione . Tuttavia il carattere sistemico

vazione delle risorse ambientali riconosciute uniche e dei fenomeni ambientali – che richiede una difficile co-

non sostituibili, e secondariamente nella forma cosid- struzione di indicatori complessi – rende sempre più

detta “debole”, curando cioè che in ogni trasforma- complicata e problematica la individuazione dei limiti di

zione fisica della città e del territorio il consumo delle ri- trasformabilità del territorio (Fusco Girard e Nijkamp,

sorse ambientali sostituibili sia compensato dall’incre- 1997). Un secondo problema è che in ogni comunità

2

mento di altre . coesistono esigenze, valori e obiettivi diversi, talvolta an-

che conflittuali, in merito all’uso delle risorse territoria-

li, che vanno riconosciuti e legittimati (Gambino, 1997).

3. Le valutazioni per la sostenibilità Questi problemi possono essere affrontati con va-

nelle nuove forme del piano lutazioni di tipo multicriteriale, che si avvalgono di una

gamma di metodi molto estesa ed in continua espan-

L’evoluzione della pianificazione territoriale ed ur- sione. Nella pianificazione territoriale, poiché le ipotesi

banistica promossa dalle nuove leggi regionali trova un di uso delle risorse si presentano il più delle volte pre-

237

4. Paesaggio e sviluppo sostenibile nelle leggi

determinate dal punto di vista tecnico, si impiegano urbanistiche regionali

metodi che aiutano a scegliere fra alternative definite,

4

valutate sulla base di un numero finito di attributi . La più recente legislazione urbanistica regionale,

La sostenibilità debole, invece, compete alla di- rinnovatasi secondo i principi della riforma urbanistica a

mensione operativa della pianificazione. Al piano ope- lungo dibattuti nel Paese, pone dunque nuova atten-

rativo spetta il compito di assicurare che il bilancio del- zione all’ambiente e al paesaggio, attraverso la decli-

le trasformazioni ipotizzate sia attivo sotto il profilo pae- nazione del concetto di sviluppo sostenibile nella piani-

sistico-ambientale. ficazione urbanistica e territoriale, e l’introduzione di

Secondo questa impostazione, le scelte che ven- esplicite procedure di valutazione.

gono compiute implicano la formulazione di giudizi di Le leggi urbanistiche delle Regioni Toscana (LR

valore su tutte le risorse in gioco, in vista delle decisio- 5/95), Umbria (LR 31/97), Liguria (LR 36/97), Valle d’Ao-

ni che devono essere assunte in merito alla loro utiliz- sta (LR 11/98), Basilicata (LR 23/99) e la proposta di leg-

zazione. ge della Regione Emilia-Romagna (novembre 1999), of-

Di fronte alla necessità di dover scegliere tra opzioni frono al riguardo indicazioni di grande interesse, anche

alternative in relazione a un determinato complesso di se, nonostante le esplicite dichiarazioni di principio,

obiettivi, occorre utilizzare valutazioni che comportano manchino ancora precisi riferimenti metodologici per

la stima di valori monetari in termini di costi e benefici informare la pianificazione locale al principio della so-

per i soggetti coinvolti e per la comunità, dato che lo stenibilità.

scopo principale è attribuire un prezzo al bene. La ricca L’attenzione prestata allo sviluppo sostenibile (espli-

letteratura sulle procedure di valutazione monetaria del- citamente individuato come principale obiettivo dell’at-

le risorse ambientali ha trovato applicazione in alcune tività di governo del territorio in Toscana, Liguria, Valle

esperienze concrete, in cui si è cercato di stimare la d’Aosta ed Emilia Romagna) implica comunque, in pri-

funzione di uso o di conservazione di aree rurali e di par- ma istanza, la valutazione ambientale degli effetti del-

5

chi (Franceschetti, 1997; Stellin e Rosato, 1998) . le azioni di trasformazione sul territorio e la definizione

Per valutare se una modificazione dell’attuale allo- di standard e di indicatori ecologico-ambientali.

cazione delle risorse è efficiente (ossia se produce un au- Alcune Regioni che dispongono di un ampio patri-

monio naturalistico da difendere, propongono preva-

mento del benessere sociale), l’analisi economica sug- lentemente verifiche di compatibilità ambientale per la

gerisce di misurare i costi e i benefici ad essa associati valutazione degli effetti delle azioni di trasformazione sul

e, quindi, di calcolare i benefici sociali netti conseguen- territorio.

ti alla decisione di investimento o di regolamentazione. La Regione Valle d’Aosta prevede valutazioni di im-

La modificazione progettata viene quindi confrontata patto ambientale per le varianti sostanziali ai Piani Rego-

con la situazione senza progetto. latori Generali (secondo le procedure stabilite dalla legi-

Tuttavia, se si vogliono ottenere risultati soddisfa- slazione regionale in materia), mentre la Regione Umbria

centi, vanno rispettate delle assunzioni assai restrittive prevede che il piano comunale determini “i parametri eco-

rispetto alla commensurabilità monetaria: questo com- logici di ogni ambito urbano in ordine almeno alla su-

porta una forte riduzione del campo d’indagine e ri- perfice minima non pavimentabile” (LR Umbria 31/97

chiede che il risultato dell’analisi economica sia inte- art.2) e valuti le azioni di trasformazione previste in base

grato con una matrice d’impatto che espliciti gli effetti ad un bilancio degli effetti sulle risorse essenziali del ter-

del progetto difficilmente monetizzabili. ritorio, verificandone la compatibilità igienico-sanitaria.

Indipendentemente da ciò, l’analisi costi-benefici ha Queste valutazioni, di tipo preventivo, sono essen-

mostrato significative limitazioni nel caso dei piani ter- zialmente valutazioni di impatto e si collocano all’inizio

ritoriali e urbani, in quanto non consente di considera- del processo di piano (ex ante). Sono valutazioni fina-

re gli aspetti distributivi. Alcune recenti sperimentazio- lizzate a scegliere tra alternative localizzative o a stabi-

ni mirano quindi a modificare il suo impianto, in modo lire l’ammissibilità di determinate azioni di piano.

che esso possa tenere conto della distribuzione degli ef- Un secondo gruppo di Regioni sta cercando di in-

fetti delle previsioni e delle regolamentazioni fra i diversi trodurre valutazioni per la sostenibilità del piano in vista

gruppi che formano la comunità coinvolta. Tali speri- degli obiettivi di efficienza ed efficacia del piano stesso,

mentazioni si pongono quindi in stretta sintonia con la piuttosto che per la sola tutela ambientale.

“valutazione dell’impatto comunitario” (Lichfield, 1996): Toscana e Liguria prevedono infatti più articolate va-

stimando i costi e i benefici associati a ogni progetto e lutazioni degli effetti sui sistemi ambientali e socio-eco-

la loro distribuzione tra i gruppi sociali, esse operano una nomici, mentre Basilicata ed Emilia-Romagna prevedono

descrizione globale dell’insieme dei progetti che for- valutazioni della sostenibilità ambientale e insediativa.

mano il piano operativo. In questa ottica, di grande attenzione all’evoluzio-

238

ne e alle modifiche dei sistemi naturali ed antropici, è ne- È noto come la dimensione ambientale dello svi-

cessario un aggiornamento continuo dello stato delle ri- luppo sostenibile sia generalmente affrontata, anche

sorse e delle mutazioni intercorse nel paesaggio e nel- sotto la spinta di direttive comunitarie, dalle valutazio-

l’ambiente, a cui contribuiscono forme di monitoraggio ni di impatto ambientale. A livello di politiche, piani e

e valutazioni ex post. programmi, la valutazione di impatto assume una natura

Il monitoraggio, sulla base di una sistematica rac- strategica e viene denominata Strategic Environmental

6

colta di informazioni, è finalizzato, attraverso determi- Assessment (SEA) . È questa una metologia su cui me-

nati indicatori, a tenere sotto controllo lo stato di criti- rita soffermarsi in modo specifico perché appare su-

cità delle risorse, mentre la valutazione (ex post) è l’u- scettibile di interessanti sviluppi anche per quanto ri-

nica attività capace di misurare l’efficacia degli interventi guarda le risorse paesaggistiche.

e di correggere e/o riformulare le strategie di piano. In La SEA è stata definita come un “formalizzato, si-

questa accezione la valutazione assume il ruolo fonda- stematico e comprensivo processo per valutare gli effetti

mentale di “interprete” del territorio sulla base di una ambientali di una politica, piano o programma e le sue

lettura stratificata, finalizzata alla sua salvaguardia e va- alternative, includendo la predisposizione di un rappor-

lorizzazione. to scritto sui risultati di questa valutazione, e utilizzan-

Nei testi delle leggi urbanistiche regionali i due prin- do tali esiti in un processo decisionale che tenga conto

cipali strumenti a cui vengono demandati la funzione del- della partecipazione pubblica” (Therivel et al, 1992).

la conoscenza ed il compito di definire indirizzi di tute- Essendo predisposta nelle fasi iniziali del processo

la, sono costituiti dal Piano territoriale di coordinamen- decisionale, prima che sia stata definita la tipologia e la

to provinciale e dal Piano strutturale comunale. localizzazione di tutti i progetti, la SEA può assicurare

Per quanto riguarda il primo strumento, alla valu- che tutte le alternative siano adeguatamente valutate,

7 e i soggetti

tazione è riconosciuto il compito di definire indicatori di siano considerati gli impatti cumulativi

coinvolti siano consultati. Per questo la SEA viene con-

rischio e di sensibilità delle risorse, e di procedere alla de- siderata uno strumento di fondamentale importanza

finizione di invarianti e unità di paesaggio attraverso la per il raggiungimento dello sviluppo sostenibile (Theri-

creazione e la sovrapposizione di mappe di criticità set- vel e Partidario, 1996).

toriali. Attraverso la costruzione del quadro conoscitivo La costruzione di indicatori e indici di sostenibilità,

del territorio si provvede alla rappresentazione e valu- su cui si basano le valutazioni di impatto, sono di fon-

tazione dello stato del territorio e dei processi evolutivi damentale importanza per il raggiungimento di uno

che lo caratterizzano. Il Piano provinciale assolve, in sviluppo sostenibile. L’indicatore può essere definito co-

questo modo, al compito di definire le caratteristiche dei me uno strumento che serve a misurare la diffusione e

sistemi naturali ed antropici del territorio. l’entità di un fenomeno. Esso permette di comparare si-

Il Piano strutturale comunale, a sua volta, definisce tuazioni che mutano nel tempo e nello spazio e di se-

più nel dettaglio per il territorio comunale i bilanci del- gnalare le variazioni anomale che si determinano. L’in-

le risorse territoriali ed ambientali e i criteri per la for- dice permette la misurazione sintetica (o la definizione

mulazione del giudizio di compatibilità ambientale. Que- di un concetto) attraverso la combinazione delle infor-

sti ultimi saranno espressi in quantità fisiche e/o con va- mazioni fornite da più indicatori (Marradi, 1980). Nello

lori di soglia, standard o parametri che non devono es- specifico gli indici ecologici hanno l’obiettivo di misura-

sere superati. Sempre in campo ambientale, il Piano re gli effetti delle attività umane sulla capacità di carico

strutturale comunale ha infine il compito di indicare le del territorio.

strategie di sviluppo socio-economico sostenibile e le di- Per ogni indicatore di sostenibilità deve essere spe-

verse destinazioni del territorio, in relazione alla preva- cificato un valore di soglia critico, che non può essere su-

lente vocazione delle sue parti e alle tutele paesaggisti- perato senza provocare danni irrevocabili all’ambiente e

co-ambientali. al paesaggio. L’insieme dei valori di soglia rappresenta

quindi un sistema di riferimento per valutare lo stato at-

tuale dei sistemi considerati e l’accettabilità delle loro

5. La valutazione del paesaggio modificazioni in seguito a determinati interventi.

nella pianificazione: sviluppi metodologici Tuttavia, se lo sviluppo sostenibile integra più di-

mensioni, ciò significa che non deve essere ricercata la

L’esigenza di migliorare la qualità delle nuove for- sola tutela ambientale. In particolare, quando la soddi-

me di pianificazione con un’adeguata conoscenza del- sfazione dei bisogni di una comunità insediata in un de-

le risorse ambientali e in particolare di quelle paesaggi- terminato territorio postula interventi che modificano il

stiche e della loro accettabile evoluzione, può essere rac- paesaggio, allora occorre studiare il rapporto esistente

colta soprattutto da due procedure di valutazione: la tra gli elementi costitutivi del paesaggio e le categorie

Strategic Environmental Assessement e la Community di domanda sociale di uso del territorio. In questo caso,

Impact Evaluation. 239

è necessario affrontare la valutazione del paesaggio in stenibile della città e del territorio, Angeli, Milano

R. (1996), Progetti per l’ambiente, Angeli, Milano

G

AMBINO

modo diverso, individuandone le varie componenti co- G R. (1997), Conservare Innovare: paesaggio, ambiente, terri-

AMBINO

stitutive e mettendo queste in relazione con le esigen- torio, Utet, Torino

ze umane coinvolte nella fruizione dello stesso. I (1995), “La nuova legge urbanistica: i principi e le regole”, XXI

NU

Per la definizione delle componenti costitutive del Congresso, documento preliminare, supplemento a Urbanistica

Informazioni, n. 141

paesaggio occorre ricorrere a conoscenze specialistiche I (1998), “La nuova legge urbanistica. Indirizzi per la riforma del pro-

NU

(geologia, biologia, archeologia, agronomia, ecc.). Il con- cesso di pianificazione della città e del territorio”, Urbanistica

tributo di queste scienze permea le modalità di formazio- Informazioni, n. 157

ne del piano territoriale facendole evolvere da un approc- L N. (1996), Community Impact Evaluation, UCL, London

ICHFIELD

M T. (1999), Il ruolo della valutazione nelle recenti leggi urba-

AMBELLI

cio puramente descrittivo a un approccio di tipo valutati- nistiche regionali, Daest, Venezia

vo, volto cioè a far interagire profondamente il momento P D. W., T R. K. (1991), Economia delle risorse naturali e del-

EARCE URNER

conoscitivo con quello “progettuale” e a legittimare così l’ambiente, Il Mulino, Bologna

le scelte e le regole della tutela o della trasformazione. S. (1996), Valutazione e processo di piano, Alinea, Firenze

S

TANGHELLINI

S G. (1994), “Sviluppo sostenibile locale e risorse storico-cultu-

TELLIN

In relazione al processo decisionale in cui la valu- rali: strategie e valutazioni”, XXIV Incontro di studio CeSET, Na-

tazione dovrà inserirsi, si potrà procedere a misurazioni poli 6-7 ottobre

diverse tramite punteggi sintetici su scala ordinale o S G., R P. (1998), La valutazione economica dei beni am-

TELLIN OSATO

cardinale, tramite indici di varia natura, e persino di na- bientali, CittàStudi, Padova

T T. (1991), La valutazione del paesaggio agrario, Padova.

EMPESTA

tura monetaria (Tempesta, 1993). Tra i metodi che non T T. (1993), “La valutazione del paesaggio rurale tramite indi-

EMPESTA

comportano la stima di valori monetari meritano di es- ci estetico-visivi e monetari”, Genio Rurale n. 2

sere segnalati la stima della qualità visiva, la valutazio- R. K. (ed., 1994), Sustainable Environmental Economics and

T

URNER

Management, Belhaven Press, London

ne per indicatori sintetici, la valutazione per domande W C E D , (1987), Our Com-

ORLD OMMISSION ON NVIRONMENT AND EVELOPMENT

d’uso specifiche, la valutazione ecosistemica e natura- mon Future, Oxford

listica, la valutazione su base storica (Tempesta, 1991).

Il metodo della Community Impact Evaluation (CIE)

proposto da Lichfield può comunque riassumere i prin- NOTE

cipali obiettivi della sostenibilità, nel momento in cui in- * Il presente testo, concepito unitariamente, è stato redatto dal prof.

tegra l’efficienza economica con la tutela delle risorse Stanghellini per quanto riguarda i paragrafi 1, 2 e 3, e dalla dott.ssa

ambientali e paesaggistiche, e cerca l’equità attraverso Mambelli relativamente ai paragrafi 4 e 5. Gli autori ringraziano il prof.

l’elaborazione di una matrice contabile che identifica be- Paolo Avarello e il prof. Giuseppe Stellin per i suggerimenti ricevuti.

nefici e costi per i differenti gruppi sociali di una comu- 1 “In economia un bene pubblico si caratterizza principalmen-

nità (Lichfield, 1996). te per la non rivalità nell’uso fra i diversi utenti – cioè il carattere di con-

Nel caso in cui oggetto della valutazione sia una po- sumo collettivo del bene – e per la non escludibilità di alcuni indivi-

litica, un piano o un programma (strumenti a cui è ri- dui dai benefici da esso prodotti. Il fatto che un bene possa essere con-

conosciuta una dimensione strategica) è stato recente- sumato collettivamente significa che ogni utente ha libero accesso al-

la quantità e alla qualità totale del bene, senza che per questo dimi-

mente proposto un aggiornamento della CIE, il quale in- nuisca quella disponibile per gli altri utenti” (Stellin, 1994).

tegra in tale metodologia la Strategic Environmental 2 Com’è noto, nell’idea di sviluppo sostenibile la crescita eco-

Assessment dando vita alla Strategic Plan Evaluation nomica e la conservazione delle risorse ambientali non sono in con-

(Lichfield, 1997). Questo metodo è ancora in fase di spe- trapposizione. Infatti lo sviluppo viene considerato sostenibile se le ri-

sorse rinnovabili sono utilizzate a un ritmo che non supera il tasso del-

rimentazione e un suo importante campo applicativo la loro riproduzione e quelle non rinnovabili sono rimpiazzabili con ri-

potrà essere senz’altro costituito proprio dalla pianifi- sorse rinnovabili. Tuttavia non tutte le risorse sono riproducibili. E

cazione di territori provvisti di risorse paesistico-am- proprio sul postulato dell’unicità e della non sostituibilità di importanti

bientali. categorie di capitale naturale e antropico, si basa il concetto di “so-

stenibilità forte”, affermato dalla ecological economics. Questa ac-

cezione di sostenibilità trova giustificazione anche nell’impossibilità di

conoscere le preferenze delle generazioni future, nell’incertezza sul-

BIBLIOGRAFIA la evoluzione del sistema economico e ambientale, e nel problema del-

l’irreversibilità delle trasformazioni ambientali. L’accezione “debole”

A . V . (1998), Evaluation in Planning. Facing the Challenge of Com-

A V dello sviluppo sostenibile assume invece la completa sostituibilità tra

plexity, Kluwer Academic Publisher, Dordrecht capitale naturale e capitale artificiale e, conseguentemente, la totale

P. (1999), “ll paesaggio dei beni culturali”, Urbanistica Infor-

A

VARELLO commensurabilità monetaria delle risorse territoriali (Turner, 1994).

mazioni, n. 165 3 In Italia, ancora all’inizio degli anni ‘70, queste valutazioni ve-

G. (1997), “Criteri e procedure di valutazione del pae-

F

RANCESCHETTI nivano impiegate con riferimento al rischio idrogeologico, alla difficoltà

saggio”, XXVII Incontro CeSET, Reggio Calabria 22-23 ottobre di drenaggio, alla copertura forestale, alla fertilità del terreno. Più re-

F G L. (1987), Risorse architettoniche e culturali: valutazioni

USCO IRARD centemente sono state estese a nuove categorie di risorse ambienta-

e strategie di conservazione. Una analisi introduttiva, Angeli, Mi- li, nel frattempo divenute scarse, ma anch’esse caratterizzate dal fat-

lano to di essere misurabili, a fini di tutela, con parametri tecnici.

F G L. (1993), Estimo ed economia ambientale: le nuove fron-

USCO IRARD 4 Tali metodi, pur condividendo la base informativa della matri-

tiere nel campo della valutazione, Franco Angeli, Milano ce di pay off – che esplicita la composizione della comunità interes-

F G L., N P. (1997), Le valutazioni per lo sviluppo so-

USCO IRARD IJKAMP

240

sata ed i criteri di valutazione di ciascun gruppo –, differiscono so- valori indipendenti dall’uso, come il valore di opzione (rappresentato

stanzialmente per quantità e qualità delle informazioni richieste. Per dalla disponibilità a pagare per usi futuri) ed il valore di esistenza o in-

questo possono essere distinti in due principali gruppi. Il primo utiliz- trinseco, che è indipendente dall’uso attuale e potenziale (Pearce e Tur-

za le funzioni ordinali, senza richiedere l’attribuzione di pesi ai criteri ner, 1991).

6

di scelta; il secondo, invece, impiega procedure più articolate e, nor- L’applicazione pratica della valutazione ambientale strategica

malmente, richiede una precisa individuazione dei pesi. (SEA) è molto cresciuta negli ultimi anni. Nuove leggi e direttive per la SEA

5 La ricerca scientifica, nell’intento di “catturare” le varie com- sono in corso di definizione in tutto il mondo. Da segnalare, fra esse, le

ponenti del valore economico totale, ha dilatato lo spazio disciplina- direttive europee e la legislazione nazionale in molti paesi europei.

7

re che tradizionalmente era occupato dall’estimo. Poiché solo per al- Gli impatti cumulativi possono essere distinti in impatti addi-

cune categorie di risorse territoriali il valore è espresso dal mercato, at- tivi, nel caso di progetti che individualmente hanno un impatto tra-

traverso il prezzo, mentre per le risorse ambientali e paesistiche il va- scurabile ma complessivamente hanno un impatto significativo, impatti

lore fa riferimento anche a variazioni di utilità di cui beneficiano i con- sinergici, quando gli impatti totali di diversi progetti eccedono la som-

sumatori (reali o anche solo potenziali), il “valore economico totale” ma dei loro impatti individuali, ed impatti di saturazione della soglia,

di queste risorse, nell’accezione “debole” dello sviluppo sostenibile, quando l’ambiente resiste fino ad un certo livello poi rapidamente de-

si presta ad essere pensato come somma del valore d’uso attuale e dei grada (Therivel et al, 1994). 241

Stefano Stanghellini, Giuseppe Stellin, Paolo Rosato,

Giuliano Marella, Tecla Mambelli

Paesaggio e sostenibilità: il contributo della valutazione

tro una prospettiva di equità intergenerazionale e in-

Introduzione fragenerazionale.

Con l’assunzione del principio della sostenibilità

A partire dagli anni ’80, l’ambiente naturale inizia dello sviluppo entro la recente legislazione urbanistica re-

ad essere percepito come una risorsa scarsa da tutela- gionale, rinnovatasi secondo i principi della riforma ur-

re: la preoccupazione per una progressiva riduzione, in banistica a lungo dibattuti nel Paese, la valutazione è sta-

termini quantitativi e qualitativi, dello stock di risorse di- ta per la prima volta istituzionalizzata all’interno del

sponibili si accompagna al riconoscimento della loro processo di piano anche se in termini ancora generici e

importanza in ambito economico e sociale (Fusco Girard, a volte ambigui.

1993). Nel presente contributo, dopo aver presentato sin-

Le risorse ambientali non vengono più viste co- teticamente il quadro delle valutazioni per lo sviluppo so-

me beni pubblici puri utilizzabili a prezzi nulli nel pro- stenibile presenti nelle rinnovate leggi urbanistiche re-

cesso di produzione e consumo, ma come beni in- gionali, si è ritenuto opportuno soffermarsi sulle forme

termedi (o misti pubblici/privati). Infatti i principi di di valutazione che possono essere impiegate per la va-

non rivalità e non escludibilità nel consumo, che ca- lutazione dell’ambiente e del paesaggio negli strumen-

ratterizzano i beni pubblici, sono validi fino al pun- ti di pianificazione urbana e territoriale, come suggeri-

to in cui non si ritiene necessario ridurre gli effetti ge- mento e indirizzo per l’attività normativa.

nerati dalla congestione nel loro uso o dall’inquina-

mento, che ne diminuisce l’utilità ricavabile dai sin-

goli e può anche comprometterne la possibilità di 1. Paesaggio, territorio e ambiente nel recente

utilizzo da parte delle generazioni future (Stellin quadro legislativo regionale.

1994).

Questa nuova attenzione per le risorse ambientali La riforma urbanistica in corso di attuazione in di-

ha portato ad attribuire un valore economico a que- verse Regioni assume tra i propri principi fondativi la so-

ste risorse. La ricca letteratura sulle procedure di va- stenibilità dello sviluppo e la conoscenza dell’identità ter-

lutazione monetaria delle risorse ambientali ha trova- ritoriale. L’attenzione prestata allo sviluppo sostenibile

to applicazione in alcune esperienze concrete, in cui implica l’assunzione di esplicite procedure di valutazio-

si è cercato di stimare la funzione di uso o di conser- ne, quali la valutazione degli effetti delle azioni di tra-

vazione di aree rurali, di parchi, di bacini fluviali Fran- sformazione sul territorio e la verifica di compatibilità

ceschetti 1997, Stellin e Rosato 1998). A queste ap- ambientale rispetto all’uso delle risorse essenziali del

plicazioni non ha fatto seguito alcun indirizzo nor- territorio. Dall’analisi dei testi di legge è possibile deli-

mativo. neare tre principali approcci alla valutazione come stru-

Negli anni ’90 grazie al consenso cresciuto attor- mento per orientare le scelte in campo paesaggistico ed

no al concetto di sviluppo sostenibile, definito come ambientale.

quello sviluppo “capace di soddisfare i bisogni dell’at- a. Da un lato vi sono Regioni che seguono un ap-

tuale generazione senza compromettere i bisogni del- proccio valutativo di tipo preventivo: le valutazioni

le generazioni future” (World Commission on Envi- sono essenzialmente valutazioni di impatto (o de-

ronment and Development 1987), gli obiettivi di tute- gli effetti di un’azione del piano sulle risorse es-

la e valorizzazione dell’ambiente e del paesaggio han- senziali del territorio) e si collocano all’inizio del

no trovato posto nell’agenda di legislatori ed urbani- processo di piano(ex ante).

sti accanto all’obiettivo dello sviluppo economico en-

242 ambientali con finalità di valutazione e controllo

I principali campi di utilizzo delle tecniche di valu- dell’efficacia dei piani sulla base di specifici indica-

tazione ex ante possono essere ricondotti a due il tori prestazionali ed ambientali.

primo consiste nella pre-visione, nel senso di desi-

gnazione dei possibili scenari legati alla decisione

ipotizzata, assegnando ad essi una probabilità at-

tesa di realizzazione. Il secondo campo di applica- 2. Quali valutazioni negli strumenti di

zione è quello della verifica dei possibili impatti di pianificazione per la gestione sostenibile del

una decisione: Ci si riferisce in questo caso a scel- territorio?

te già effettuate, per cui il ruolo della valutazione

in questo caso è di evidenziare i possibili effetti di Con la legge 142/90 lo Stato attribuisce al Piano

tali scelte (e di valutare l’opportunità dell’imple- territoriale di coordinamento provinciale competenze

mentazione del progetto specifico). Queste valuta- in materia di tutela dell’ambiente e della difesa del

zioni sono finalizzate alla scelta tra alternative lo- suolo, oltre al compito di definire le linee strategiche

calizzative o a stabilire l’ammissibilità di determinare di assetto del territorio e le infrastrutture di livello

azioni di piano (valutazioni di compatibilità am- provinciale.

bientale). Questo strumento viene quindi individuato come

b. Il secondo approccio colloca le valutazioni sempre strumento atto ad una conoscenza continua ed inter-

in fase preventiva, aprendo al contempo a valuta- settoriale del territorio soprattutto sotto l’aspetto am-

zioni ex post. Nel momento in cui la valutazione è bientale e della vulnerabilità delle risorse e come mo-

finalizzata alla definizione di ambiti (di conserva- mento di indirizzo strategico a scala vasta, soprattutto

zione, di trasformazione, di nuovo impianto) o al- in ambito di territorio rurale e “metropolitano”.

la individuazione delle unità di paesaggio, la ne- Questa sua duplice valenza suggerisce almeno due

cessità di un aggiornamento continuo dello stato forme di valutazione per il paesaggio e i beni ambien-

delle risorse e delle mutazioni intercorse nel pae- tali in quanto momento di “organizzazione” della co-

saggio e nell’ambiente necessita sia di forme di noscenza e definizione degli strumenti per la conserva-

monitoraggio sia di valutazioni ex post. Il monito- zione/valorizzazione del territorio e in quanto occasio-

raggio, sulla base di una sistematica raccolta di ne di concertazione per la gestione dei conflitti am-

informazioni, è finalizzato, attraverso determinati bientali e l’individuazione delle risorse necessarie alla va-

indicatori, a tenere sotto controllo lo stato di criti- lorizzazione del territorio.

cità delle risorse mentre la valutazione (ex post) è

l’unica attività capace di misurare l’efficacia degli in- a. Nel primo caso la valutazione assolve al compito

terventi e a correggere e/o riformulare le strategie di definire una procedura che è possibile riassu-

di piano. In questa accezione la valutazione assu- mere in tre fasi principali: dall’identificazione del-

me il ruolo fondamentale di “interprete” del terri- le risorse e dalle indicazioni sulla raccolta e trat-

torio sulla base di una lettura stratificata, finalizza- tamento delle informazioni si passa all’elabora-

ta alla sua salvaguardia e valorizzazione. zione dei dati sulla base di criteri che pongono in

c. Il terzo approccio si basa sulla costruzione di indi- evidenza le relazioni del sistema sotto osserva-

catori prestazionali, sia come soglia di sostenibilità zione, per giungere alla valutazione vera e pro-

ambientale delle trasformazioni, sia come mecca- pria, che permette di esprimere un giudizio (sul-

nismo indirizzato ad un processo conoscitivo e mi- lo stato di criticità delle risorse o sulla scelta tra

gliorativo del piano. L’indicatore può essere defini- alternative differenti) e di orientare direzioni d’a-

to come uno strumento che serve a misurare la zione successive. A partire dalla costruzione del

diffusione e l’entità di un fenomeno. Esso permet- quadro conoscitivo del territorio si provvede quin-

te di comparare situazioni che mutano nel tempo di sia alla rappresentazione sia alla valutazione del

e nello spazio e di segnalare le variazioni anomale territorio e dei processi evolutivi che lo caratte-

che si determinano. rizzano.

Questo approccio prevede la costruzione degli in- La valutazione assolve, in questo modo, al com-

dicatori in fase di predisposizione del piano e la lo- pito di definire le caratteristiche dei sistemi natu-

ro valutazione in fase di attuazione del piano o do- rali ed antropici del territorio, individuando le va-

po determinati periodi di tempo. rianti strutturali di stabile configurazione o lenta

Nei testi di legge sono spesso presenti anche rife- modificazione, attraverso indicatori di stato, di

rimenti alla creazione di apposite strutture per la va- criticità e di potenzialità, su cui poi individuare

lutazione e il monitoraggio. Si propone infatti l’i- classi di vulnerabilità, capacità di carico del terri-

stituzione sia di Nuclei di valutazione urbanistica torio e/o della risorsa e condizioni da soddisfare in

avente il compito di coordinare e monitorare le at- fase di programmazione degli interventi. La valu-

tività di valutazione, sia di Osservatori urbanistico- 243

tazione indica inoltre come effettuare i bilanci Queste metodologie possono rivelarsi efficaci nel-

delle risorse territoriali ed ambientali ed esprime- la determinazione del valore d’uso della risorsa, ma non

re i criteri per la formulazione del giudizio di com- dei valori di non uso; le valutazioni hanno infatti come

patibilità ambientale, ove il grado di dettaglio del premessa l’effettivo utilizzo del bene.

quadro conoscitivo lo consenta in quantità fisiche Quando l’obiettivo è la determinazione di valori

e/o con valori di soglia, standards o parametri che non necessariamente associati ad una effettiva frui-

non devono essere superati. Sempre in campo zione della risorsa, oppure quando non è possibile

ambientale ha infine il compito di indicare, per stabilire una connessione con il consumo o il valore di

ambiti territoriali sub-provinciali, le strategie di beni privati, è necessario far ricorso ai metodi diretti.

sviluppo socioeconomico sostenibile, le diverse Questi cercano di stimare il valore di un bene am-

destinazioni del territorio, in relazione alla preva- bientale simulandone il mercato anche se questo è

lente vocazione delle sue parti e alle tutele pae- inesistente (Valutazione ipotetica o contingente). Ta-

saggistico ambientali. le simulazione poggia su interviste dove i soggetti

b. Seguendo il secondo punto di vista, nel momento consultati sono chiamati ad esprimere la loro dispo-

in cui la pianificazione si trova ad affrontare que- nibilità a pagare per conservare una certa risorsa am-

stioni complesse, specie con riferimento alle varia- bientale oppure la loro disponibilità ad accettare una

zioni di utilità legate alle caratteristiche delle risor- compensazione per rinunciare alla fruizione o all’esi-

se, diventa essenziale una corretta individuazione e stenza della stessa.

un’efficace esplicitazione dei valori che la colletti- Tra i metodi che non comportano la stima di va-

vità attribuisce a questi beni. lori monetari ci sono la stima della qualità visiva, la va-

lutazione per indicatori sintetici, la valutazione per

Gli elementi valutativi che scaturiscono dalla pre- domande d’uso specifiche, la valutazione ecosistemi-

senza di diverse categorie sociali d’uso apportano un ca e naturalistica, la valutazione su base storica (Tem-

forte contributo alla soluzione dei problemi relativi al- pesta 1991)

le conflittualità nella gestione del territorio urbano e

rurale. Di fronte alla necessità di dover scegliere tra

opzioni alternative in relazione a un determinato Conclusioni

complesso di obiettivi, la valutazione rappresenta in-

fatti il mezzo per assumere consapevolmente le de- Al piano oggi viene richiesta la capacità di co-

cisioni riguardo all’uso e alla tutela delle risorse e gliere le relazioni di complementarità e di sinergia su

per elevare l’efficacia nel grado di raggiungimento cui si fondano i processi di strutturazione territoriale,

degli obiettivi. In questo contesto possono essere uti- di significazione paesistica, di “produzione del suolo”.

lizzate valutazioni che comportano la stima di valori La valutazione disegna allora un proprio spazio nella

monetari in termini di costi e benefici per i soggetti definizione di regimi di intervento e perimetrazione di

coinvolti e per la comunità, dato che lo scopo prin- ambiti.

cipale è attribuire un prezzo al bene, e in senso più A partire dalla conoscenza del territorio, la valu-

lato assume nuova importanza la valutazione delle tazione assolve un ruolo fondamentale anche nel ga-

esternalità. rantire efficacia al governo del territorio in chiave so-

Nel caso di beni che non hanno apprezzamento stenibile, poichè le politiche di tutela, valorizzazione

sul mercato, le tecniche proposte in letteratura pos- e trasformazione vengono gestite dinamicamente, sia

sono essere distinte in due grandi gruppi a seconda attraverso il confronto con una conoscenza sempre

che il metodo sia basato sulla stima di valori moneta- aggiornata del territorio, sia attraverso verifiche di

ri non monetari e, fra i primi, in quelli che si ricolle- coerenza con l’insieme che comportano anche valu-

gano ai mercati reali (metodi convenzionali ed esti- tazioni periodiche di adeguatezza delle prescrizioni

mativi) ed in quelli che, ricorrono alla nozione di ren- del piano.

dita (surplus) del consumatore. I metodi utilizzati per Un terzo ruolo per la valutazione si viene a delineare

stimare la funzione di domanda, e quindi il surplus, nel momento in cui il piano deve affrontare la trasfor-

possono essere distinti in diretti ed indiretti. I metodi mazione del paesaggio, attraverso politiche o pro-

indiretti (metodo del costo di viaggio, metodo edoni- grammi d’intervento. In questo caso è necessario inter-

metrico) utilizzano i rapporti che si instaurano fra i be- venire sul paesaggio conoscendo le compatibilità tra le

ni ambientali e beni privati durante l’attività di con- esigenze delle comunità insediate e le sue regole evo-

sumo. La fruizione del bene ambientale, infatti, spes- lutive. Per conseguire lo scopo di evidenziare il rappor-

so è possibile perché esiste una complementarietà to esistente tra gli elementi costitutivi del paesaggio e

con il consumo di beni privati, il cui prezzo è facil- le categorie di una domanda sociale di uso del territo-

mente rilevabile. rio, è necessario affrontare la valutazione del paesaggio

244

in modo diverso, individuandone le varie componenti saggio”, XXVII Incontro CeSEI, Reggio Calabria 22-23 Ottobre

F G L. (1993). Estimo ed economia ambientale: le nuove fron-

USCO IRARD

costitutive e mettendo queste in relazione con le esi- tiere nel campo della valutazione, Franco Angeli, Milano.

genze umane coinvolte nella fruizione dello stesso. M T. (1999a), il ruolo della valutazione nelle recenti leggi ur-

AMBELLI

Il processo di piano è infatti la sede adeguata per banistiche regionali, Daest, Venezia (in corso di pubblicazione).

integrare la tutela con politiche di valorizzazione attra- S S. (1996), Valutazione e processo di piano, Alinea, Firen-

TANGHELLINI

ze.

verso la definizione di regole volte a coniugare la con- G. (1994). “Sviluppo sostenibile locale e risorse storico-cultu-

S TELLIN

servazione dei segni del passato con l’introduzione di rali: strategie e valutazioni” XXIV Incontro di studio CeSET, Na-

nuovi usi. La possibilità di attivare anche per il bene poli 6-7 ottobre

ambientale un utilizzo sociale ed economico gli può in- S G., Rosato P. (1998), La valutazione economica dei beni am-

TELLIN

bientali, Città Studi, Padova.

fatti assicurare una preservazione attraverso un suo ruo- S G. S S. (1997), “Politiche di riqualificazione delle aree

TELLIN TANGHELLINI

lo fondamentale per il territorio. metropolitane: domanda di valutazione e contributo delle di-

scipline economico-estimative”, Genio Rurale n. 7/8

T. (1993), “La valutazione del paesaggio rurale tramite indi-

T

EMPESTA

ci estetico-visivi e monetari. Genio Rurale n. 2

BIBLIOGRAFIA W C E D , (1987), Our Com-

ORLD OMMISSION ON NVIRONMENT AND EVELOPMENT

mon Future, Oxford.

F G. (1997). “Criteri e procedure di valutazione del pae-

RANCESCHETTI 245

Touring Club Italiano (T.C.I.)

Centro Studi

a cura del

Premessa senta uno degli aspetti della nostra identità nazionale”.

La storia più che centenaria della nostra Associazio- Il Touring Club italiano lavora per un’ecologia del

ne ha dimostrato e continua a dimostrare la disponibilità paesaggio, per un equilibrio dei fattori che lo compon-

de T.C.I. a impegnarsi direttamente ogni volta che si ri- gono, affinché possano godere di armonia e benesse-

chiedano contributi per la salvaguardia del patrimonio re. Questo approccio nei confronti di natura, arte, sto-

culturale e paesaggistico del Paese. Ci sia consentito di ri- ria e tradizione è anche ciò che distingue il T.C.I. da al-

cordare infatti come proprio sul tema della conservazione tre associazioni, che si battono chi per la salvaguardia dei

dei beni paesaggistici è incentrato un Libro Bianco pub- beni storico-artistici, chi per il mondo della natura, chi

blicato nel 1998 dal T.C.I. intitolato “La tutela del pae- per proteggere gli animali, chi per una migliore qualità

saggio in Italia”. Questa pubblicazione costituisce tuttora della vita. Il Touring, convinto che ciascuna di queste

un punto di riferimento importante per chi voglia affron- “creature” sia nata dall’altra, per l’altra, in una rete di

tare con serietà e spirito propositivo l’argomento. Il con- rapporti, dipendenze e scambi reciproci, lavora per l’in-

tributo che segue è ad esso ispirato e si può leggere co- sieme di tutte queste componenti correlate tra loro.

me l’aggiornamento di un percorso mirato all’aumento

della consapevolezza dell’opinione pubblica iniziato mol-

ti anni fa. 2. Come si può integrare conservazione e

pianificazione del paesaggio, modalità e

soggetti istituzionali

1. Il concetto di paesaggio per il Touring Club

Italiano Il T.C.I. considera necessario e prioritario realizzare

i piani territoriali paesistici, sia rilanciando l’attuazione

“La cosiddetta bellezza della natura è in realtà il della legge 431/1985 (legge Galasso), sia attivando una

prodotto dell’intelligenza del pensiero e del lavoro uma- piena collaborazione fra le Regioni tuttora inadempienti,

no nel corso di più millenni: è un immenso libro, un pa- l’Ufficio Centrale per i Beni Ambientali e Paesaggistici e

linsesto in cui sono scritti millenni di storia”. (Giulio Car- le Soprintendenze, in modo da giungere ad una reda-

lo Argan, discorso di approvazione al Senato della leg- zione ed approvazione di piani anche tecnicamente

ge n. 431 del 1985, detta Galasso) puntuali e rispettosi della risorsa-paesaggio tanto in-

taccata, ai quali uniformare i piani regolatori comunali.

Un legame tutto particolare unisce Touring e “l’im- I piani paesistici e territoriali erano, e restano, lo stru-

menso libro” del paesaggio. Esso è il tema di fondo che mento fondamentale per superare in positivo la semplice

ha accompagnato la vita e l’attività dell’associazione in sommatoria di vincoli e vincoli imprimendo dinamismo

più di un secolo di esistenza, con un’attenta riflessione ad una corretta gestione del territorio.

sulla somma di elementi naturali, artistici, storici e tra-

dizionali italiani e la loro evoluzione. Con il sano prag- Ci sembra inoltre opportuno saldare al rilancio del-

matismo che da sempre costituisce l’anima del Sodali- la legge Galasso quello della legge n. 183/1939 sulla Au-

zio, il T.C.I. rende operante il comma dello Statuto che, torità di Bacino, anch’essa poco attuata e finanziata, e

tra i principali mezzi d’azione, indica: “dare opera per la definizione di una legge-quadro nazionale per l’ur-

la tutela del paesaggio”, portando ad intervenire per la banistica che definisca e coordini i principi regolatori del-

difesa e la manutenzione di un patrimonio che rappre- le Regioni, superando così l’ormai invecchiata legge ur-

246

banistica generale del 1942. dimento. E anche dopo, i piani regolatori non sono sta-

Il T.C.I. non vuole promuovere il cosiddetto neo- ti granché preveggenti sul piano paesistico.

centralismo, anzi è perfettamente concorde con chi so- Ma torniamo al momento in cui le Regioni ricevo-

stiene che il decentramento sia una scelta irreversibile, no la delega ad occuparsi dei problemi che riguardano

tuttavia considera sbagliato azzerare i poteri centrali in il territorio ed il paesaggio. Nel 1972 (DPR n. 8) nella de-

settori decisivi come quelli del territorio. Al contrario, al- lega riguardante l’urbanistica vengono inopinatamente

cuni poteri centrali, resi altamente qualificati sul piano inclusi i piani paesistici territoriali. La decisione viene ri-

tecnico-scientifico da investimenti “in cervelli”, vanno badita nel 1977, con il DPR n. 616. Poche Regioni han-

rafforzati includendovi quelli di surroga, come già av- no poi segnato all’attivo della loro azione di governo una

viene per i piani paesistici, allorché le Regioni non fac- reale attenzione ai problemi non soltanto dell’ambien-

ciano ciò che devono fare, rigorosamente, per la difesa te, ma soprattutto del paesaggio. Dal 1972 al 1984

e la manutenzione attiva del territorio. Senza la quale nemmeno un piano paesistico era stato adottato dalle

anche i valori del paesaggio vengono cancellati. Regioni. Mentre lo spreco edilizio è dilagato con effet-

ti devastanti (per 56 milioni di abitanti esistono otre

Citiamo testualmente lo stesso Giuseppe Galasso: 100 milioni di stanze; siamo i maggiori produttori-con-

“Se si rovina il paesaggio, di quale sviluppo turistico si sumatori di cemento al mondo, e il consumo della ri-

crede di parlare? Se si dissipano le risorse naturali e ter- sorsa-territorio passa dagli oltre 6.000 chilometri d’au-

ritoriali, di quali e razionali trasformazioni agrarie ed tostrade all’abusivismo delle zone panoramiche e ar-

altre iniziative economiche si crede di parlare? Se l’in- cheologiche).

quinamento dell’ambiente supera i livelli meno tollera-

bili, si può ancora parlare di qualità della vita?”. Di qui il ricorso nel 1984 al decreto ministeriale

Anche se la pratica ritornasse di moda, un adepto del (21 settembre 1984), poi nel 1985 alla legge Galasso n.

Grand Tour, arrivando oggi in Italia, assai difficilmente po- 431, che imponeva alle Regioni di approvare i piani

trebbe descrivere i paesaggi che ci hanno invece lasciato paesistici entro l’anno seguente. Una legge che Giulio

i viaggiatori dei secoli trascorsi. Perché quello che era il Carlo Argan, nel discorso d’approvazione tenuto al Se-

giardino d’Europa è ormai profondamente cambiato nel nato, definì “di salute pubblica” e che se applicata se-

suo insieme, nel suo stesso tessuto. Ed è proprio questo riamente (come non fu), avrebbe consentito alle gene-

tessuto che è andato in buona misura perdendosi. razioni future di ritrovare, nella conservazione del pae-

Il danno, logicamente, è stato progressivo nel tem- saggio italiano, il “palinsesto” della nostra storia.

po e si è accentuato negli ultimi anni. Complice forse an- Il provvedimento è organico, svelto ed essenziale,

che una certa latitanza, o inerzia, legislativa: per cui per nel definire una sorta di carta dell’Italia da salvare. Vie-

quasi mezzo secolo la normativa pre-bellica non è sta- ta qualsiasi attività di trasformazione nelle aree vincola-

ta innovata, né tanto meno affinata. Finché non sono te – che definisce – e obbliga le Regioni a pianificare l’u-

comparsi prima il decreto e poi la legge nota col nome so del loro territorio. Con grande e lodevole celerità, le

del suo proponente, Giuseppe Galasso (legge 431 del Sopritendenze hanno subito provveduto a definire le

1985), dal 1940 in poi l’unico provvedimento riguar- ampie aree degne di tutela che, per la nuova legge, so-

dante il paesaggio è stato la delega alle Regioni delle no soggette ad “ assoluta immodificabilità” fino all’e-

competenze ad esso relative. manazione dei piani.

Utile ricordare come, nei decenni che hanno pre- Fonda la tutela su un criterio oggettivo (Antonio

ceduto la guerra appena citati, la legislazione era limi- Cederna) e fa compiere il salto dal concetto di bene cul-

tata forse anche perché la stessa cultura dell’epoca non turale a quello di paesaggio, che è fondamentale per la

aveva assimilato concetti fondamentali quali quelli del- pianificazione paesistica (Calogero Muscarà).

la inscindibilità fra beni ambientali e beni culturali nella

conservazione preventiva e programmata.

Nel 1939 con le due leggi Bottai, la n. 1089 per il 3. Come difendere il territorio senza bloccare lo

patrimonio storico-artistico e la n.1497 per le bellezze sviluppo

naturali e paesistiche, l’antica scissione è rimasta e, a li-

vello di pianificazione, la prima legge urbanistica gene- La natura dell’attività che caratterizza il T.C.I., im-

rale è arrivata soltanto nel 1942 dopo un cammino de- pone che le sue considerazioni siano orientate allo svi-

cennale. Legge innovativa, la quale per la prima volta luppo ed alla tutela del paesaggio come risorsa turisti-

prevedeva piani regolatori o programmi di fabbricazio- ca. I principi individuati tuttavia sono chiavi operative

ni per l’intero territorio italiano. Essa dettò pure norme estendibili anche alla tutela delle ricchezze ambientali e

severe sull’abusivismo (inapplicate) prescrivendo addi- paesaggistiche in senso lato.

rittura l’arresto per i costruttori illegali. Sino ad allora i In un recente convegno organizzato a Venezia nel

piani riguardavano unicamente le città e il loro ingran- marzo di quest’anno sul tema del “Destination marketing

247

and management” si è molto discusso sulle politiche di dettagliata di realtà e fenomeni che spesso hanno aspet-

pianificazione a salvaguardia del territorio. Una città, ti molto diversificati fra loro.

una valle, o un parco possono essere “sotto assedio” in Per quanto riguarda il paesaggio agrario da alcuni

molti modi: i centri storici possono essere minacciati da decenni due problemi complementari lo mettono seria-

possibili speculazioni edilizie, le valli insidiate da interventi mente in pericolo. Da una parte il processo di urbaniz-

strutturali scriteriati (strade, ferrovie, pianificazioni edili- zazione e l’esodo massiccio delle campagne e delle aree

zie, ecc.), un parco spogliato da flussi turistici non rego- montane, soprattutto nelle colline interne e negli al-

lamentati, i beni culturali negati alla fruizione pubblica, peggi, dall’altra la rapida modernizzazione delle tecno-

o dimenticati in scantinati polverosi e così via. logie agricole e la trasformazione delle colture determi-

nano lo sfruttamento intensivo, l’impoverimento e la

L’assedio va affrontato (come tutti gli assedi), con perdita di biodiversità dei paesaggi rurali tradizionali.

lungimiranza e con il consenso di tutti gli attori (pubblici Per tentare di dare una risposta eco-compatibile ai

e privati) dell’area a rischio. Un termine apparso di re- problemi contradditori posti dalla trasformazione degli

cente nel linguaggio dei pianificatori territoriali è quel- aspetti economici, sociali e produttivi del mondo agricolo

lo di sviluppo sostenibile, questo concetto è oggi la pa- e cercare di garantire la sopravvivenza di alcuni paesaggi

rola d’ordine per ogni tipo di intervento su un’area geo- rurali tipici, negli ultimi anni si è andata sviluppando la

grafica, e in modo particolare per quelli di tutela. ricerca nel campo della gestione del paesaggio.

Gli orientamenti della nuova politica comunitaria,

I principi su cui si fondano i nuovi modelli di svi- a favore delle zone rurali, fissati nel 1996 nella dichia-

luppo innovativo e responsabile sono: razione di Cork, riconoscono la centralità dell’agricoltura

– Sostenibilità ambientale. Rispetto per l’ecosistema, come “tramite tra la popolazione e l’ambiente”, la ne-

l’ambiente naturale e preservazione degli equilibri cessita di una “corretta gestione delle risorse naturali”,

esistenti come prima condizione per la percorribi- e l’importanza della “conservazione” e del “potenzia-

lità di ogni ipotesi di sviluppo; mento della biodiversità e dei paesaggi culturali”.

– Sostenibilità tecnica. Rispetto della soglia delle ca- Punto qualificante del nuovo programma agricolo,

pacità di carico delle risorse non riproducibili, per- diventa così la sostenibilità: “Le politiche devono pro-

ché esse non vengano danneggiate o addirittura muovere uno sviluppo rurale che tuteli la qualità e l’a-

esaurite; menità dei paesaggi rurali ed europei (risorse naturali,

– Sostenibilità sociale e culturale. Rispetto e valoriz- biodiversità e identità culturale) così che il loro sfrutta-

zazione delle specificità locali, preservazione dell’i- mento da parte della generazione attuale non compro-

dentità sociale e culturale dell’area e coinvolgi- metta le prospettive delle generazioni future”.

mento della comunità residente nei processi deci- In Italia le cose stanno andando a rilento, ma le Re-

sionali e gestionali; gioni cominciano a sostenere iniziative volte a potenziare

– Sostenibilità economica. Garanzia di efficienza eco- l’agriturismo e le strutture ricettive, promuovendo il re-

nomica: preferire la conversione di realtà già esi- cupero e la valorizzazione delle architetture e il riuso del-

stenti piuttosto che la realizzazione ex novo di in- le aree dismesse, secondo gli obiettivi della Convenzio-

terventi che potrebbero risultare inutilizzabili al va- ne europea del paesaggio che prevede l’istituzione di

riare delle condizioni di mercato. speciali marchi di qualità ambientali. È proprio verso

questa direzione che il T.C.I. si sta muovendo.

Il T.C.I. non desidera che le giuste istanze di tutela Muovendosi in questa direzione il T.C.I., in colla-

e salvaguardia di risorse paesaggistiche del nostro pae- borazione con l’assessorato al turismo della Regione Li-

se entrino in collisione con le necessità di promuoverne guria, ha ideato il progetto Bandiere Arancioni, volto al-

la crescita. la creazione di un contrassegno di qualità per le località

La teoria dello sviluppo economico e sociale sosteni- dell’entroterra e con lo scopo fondamentale di valoriz-

bile infatti si basa su un’ottica orientata alla massimizza- zare (soprattutto turisticamente) le risorse del territorio.

zione del profitto nel lungo periodo: il rispetto dei suoi prin- Dopo la presentazione della fase pilota che ha coinvol-

cipi consente di realizzare sistemi redditizi a basso impat- to le località dell’entroterra ligure, il Sodalizio sta ora in-

to, che potranno essere fruiti dalle generazioni future. teressando una rete di contatti per l’estensione del pro-

getto ad altre regioni italiane, nella convinzione che

questo tipo di iniziative legate all’autenticità del terri-

4. Come tutelare i centri storici, il paesaggio torio, alla promozione della qualità ed all’insegna della

agrario e l’architettura rurale sostenibilità, favoriscano il binomio virtuoso composto

da conservazione e sviluppo.

La tutela e la salvaguardia di centri storici, paesag-

gio agrario e architettura rurale, comporta un’analisi Per quanto riguarda i centri storici, sia città che

248

centri minori, i problemi di tutela riguardano in primo busivismo edilizio divenuto ormai un autentico cancro

luogo la mancanza di una legislazione specifica di sal- del territorio e del paesaggio italiano. Continuare nel-

vaguardia della loro integrità. A livello operativo si po- l’attuazione dell’intesa col Ministero della Difesa, che af-

trebbero individuare strumenti che restituiscano equili- fida all’esercito - pur lasciandola finanziariamente a ca-

brio alle dinamiche di fruizione dei centri storici di resi- rico dei Comuni - l’opera di demolizione dei fabbricati

denti e turisti. Nello specifico si potrebbero adottare le illegali anziché agli enti bloccati da problemi di consen-

seguenti soluzioni: so, ma soprattutto opporsi in modo deciso a qualunque

– limitazione del traffico; sanatoria degli edifici sorti sul demanio marittimo. Sa-

– creazione di itinerari e percorsi che utilizzino mez- natoria che aprirebbe il varco ad una nuova ondata di

zi di trasporto alternativi all’automobile; abusi lungo le coste.

– incentivi all’utilizzo dei mezzi pubblici. 6. Paesaggio, turismo e produzione

5. Come combattere l’abusivismo edilizio enogastronomica

La piaga dell’edilizia illegale sul territorio italiano è I turisti del vino in Italia vengono quantificati in 2,5

estesa e gravissima. Sono 3 milioni e mezzo gli edifici milioni (di cui la metà stranieri). Secondo una ricerca del-

abusivi costruiti ed autodenunciati tra il 1950 ed il 1984, la Università Bocconi, l’enoturismo oggi ha un giro d’af-

e quasi quattro quinti, ovvero 2,7 milioni di alloggi ille- fari annuo intorno ai 3 mila miliardi (che include le spe-

gali sono stati eretti tra il 1970 ed il 1983. L’edilizia ille- se di viaggio, pernottamento, ristorazione e acquisti di

gale ha preso d’assalto le aree di maggior pregio am- vino in loco). Le aziende vinicole sono 900, di cui 700 as-

bientale e soprattutto le coste. Il Cresme stima che cir- sociate al “Movimento per il Turismo del Vino”.

ca 1 milione e settecentomila case abusive abbiano In base a rilevazioni del “Movimento”, i visitatori

sommerso i litorali della penisola tra il 1950 ed il 1983, delle cantine italiane sono aumentati nel 1998 del 50%

dalla riviera di ponente alla costiera Sorrentino-Amalfi- rispetto al ‘97. Ma c’è ancora molto spazio per cresce-

tana, dal litorale romano alle coste calabresi, pugliesi, re. In Francia, per esempio, il 30% del reddito delle

sarde e siciliane. cantine deriva dalla vendita diretta di vino ai visitatori.

Nonostante una leggera flessione registrata alla In Italia siamo solo al 3%.

fine degli anni ottanta la piaga dell’abusivismo conti- Un’idea per diffondere la cultura eno-gastronomi-

nua a rappresentare ancora oggi una delle minacce ca è quella di tracciare le “strade del vino”. Si tratta di

più serie per il paesaggio italiano. Secondo stime ela- percorsi in cui l’offerta turistica è integrata in modo che

borate da Cresme e Legambiente, dal 1982 al 1997 il il turista, visitando il territorio, possa apprezzare, con-

Bel Paese è stato inondato da 970 mila nuove case temporaneamente, le caratteristiche eno-gastronomi-

abusive, a fronte di 3.800.000 abitazioni legali. Le che, ambientali, paesaggistiche, artistiche e culturali.

abitazioni abusive costruite negli ultimi quattro anni In Francia queste strade esistono da decenni. Così

sono 207 mila, in larghissima percentuale al Sud come esiste (oltralpe) una figura professionale nuova

(76,3%), per una superficie di 29 milioni di metri qua- (per l’Italia) che è la “guida turistica del vino”. Questo

drati di cemento illegale. L’attività abusiva rappresen- signore (o signora) dovrà conoscere Giotto e Piero del-

ta così almeno il 25% della produzione dell’edilizia le- la Francesca allo stesso livello di un Chianti o di una Ver-

gale del Paese. naccia, e dovrà saper guidare il turista sia a una degu-

A meno di un anno dal 2000, malgoverno del ter- stazione di Barolo in località la Morra sia al museo Egi-

ritorio ed illegalità continuano a dettar legge in vaste zio di Torino.

Regioni del Paese. La normativa urbanistica e sanziona- Secondo uno studio del Censis, presentato il 10

toria è inutilmente complicata. Le Capitanerie di Porto, aprile scorso al Vinitaly di Verona, il turismo del vino è

cui è affidato il controllo del litorale, non dispongono destinato a intercettare sempre più quote di mercato:

delle relative cartografie. Le demolizioni non vengono nel giro di 4-5 anni raddoppieranno gli arrivi, passan-

eseguite. Il TAR accoglie ricorsi e blocca procedimenti nei do dagli attuali 2,5 milioni a 5 milioni, generando 18

confronti degli abusivi. I Comuni tardano ad applicare milioni di presenze, e un giro d’affari superiore a 5 mi-

piani regolatori. Governi regionali e nazionali tornano a la miliardi.

parlare dei condoni. In questo quadro poco edificante,

la lotta all’abusivismo sembra appartenere alla sfera Una avvertenza metodologica

delle buone intenzioni, piuttosto che alla lista precisi do- Nella cifra dei 2,5 milioni di turisti del vino non so-

veri delle amministrazioni. no inclusi gli escursionisti che, per definizione, non ven-

Detto questo, il T.C.I. crede sia necessario rendere gono conteggiati tra i turisti. Gli escursionisti del vino sa-

più severa l’opera di prevenzione e repressione dell’a- rebbero intorno a 1 milione. Costoro si recano sui luo-

249

ghi di produzione (vigne), di lavorazione e invecchia- licci dell’Enel, il Touring è da molti anni che lotta al fine

mento (cantine) più volte all’anno. di ricordare come, anche per gli interventi di pubblica uti-

lità sul territorio, occorre uscire da una logica di conto eco-

Alcune considerazioni generali nomico aziendale e valutare con lungimiranza il vero rap-

– È evidente che una vigna ben tenuta contribuisce porto tra i costi e benefici per la comunità.

alla bellezza del paesaggio. Alcuni paesaggi tosca- Antenne paraboliche attaccate come ragni sui tet-

ni sono come dei quadri, con quella infilata di col- ti e sulle facciate delle case, ripetitori che come vessilli

line coltivate a vite, una prospettiva di tanti appez- di conquistatori sanciscono il loro diritto di proprietà sul-

zamenti dai colori diversi a seconda dell’esposizio- le cime di colline e montagne ed enormi cartelloni pub-

ne del sole, del tipo di vitigno, del grado di matu- blicitari che nascondono le linee architettoniche delle

razione. città, sono presenze sempre più invadenti nel “panora-

– Un vigna ben tenuta implica la cura del territorio. ma” del nostro Paese, senza considerare la piaga dei

Se oggi in Italia assistiamo a tanti disastri geologi- graffiti.

ci la causa prima è l’abbandono del territorio mon- Il T.C.I. disapprova fortemente questo genere di

tano e collinare da parte dei contadini. In certe zo- scempi. Già nel 1949, sempre per difendere le bellezze

ne d’Italia, come in Valtellina e nelle Cinque Terre, del territorio naturale e urbano, il Sodalizio intraprese

tenere una vigna significa costruire terrazzamenti una campagna di sensibilizzazione per fare abolire i car-

che servono anche a rafforzare i pendii e trattene- telli pubblicitari disposti lungo le strade italiane. Ogni

re la terra. Evitando così slavine e frane. mese venivano pubblicate sulla rivista foto documenta-

rie di devastazioni paesaggistiche sia urbane che agra-

rie, spesso inviate da soci indignati.

7. Cartellonistica, “antennistica” (ripetitori, L’intero patrimonio italiano è a rischio e non solo

ecc.), impiantistica per i problemi di manutenzione che lo affliggono, ma

anche per colpa di deliberati e deleteri progetti che non

“Sempre caro mi fu quest’ermo colle e questa siepe…”. tengono in alcun conto una conservazione dinamica

Oggi Leopardi avrebbe qualche problema in più a im- del territorio.

maginare “l’Infinito” e a trasmetterci la forza di concet- Per il Touring è compito di tutti gli italiani vigilare sui

ti legati alla sacralità del paesaggio. Al di là del caso spe- beni storici, artistici e ambientali perché sono patrimo-

cifico, che ha visto uno dei più famosi paesaggi italiani nio di tutti, testimoniano la nostra civiltà e costituisco-

correre il rischio pochi mesi fa di essere deturpato da tra- no una delle maggiori attrazioni del nostro Paese.

250

Rocco R. Tramutola

Ufficio Centrale per i Beni Ambientali e Paesaggistici, Ministero per i Beni e le Attività Culturali

Urbanistica e tutela del paesaggio:

verso una pianificazione per il governo del territorio

Mezzo secolo di tutela paesistica competenze urbanistiche dei Comuni, attraverso l’allo-

ra Ministero dell’Educazione Nazionale.

All’interno della riflessione in corso sulla necessità A seguito dell’istituzione delle Regioni, il D.P.R.

di riformare il quadro legislativo riguardante i temi del- 15/01/1972, n.8, all’art.1 lett. a), trasferiva ad esse le

la pianificazione e più in generale del governo del ter- funzioni amministrative esercitate dagli organi centrali

ritorio, una particolare importanza riveste l’organizza- e periferici dello Stato in materia di urbanistica ed in par-

zione e la disciplina dei livelli di pianificazione territoriale, ticolare quelle relative all’approvazione dei piani terri-

in considerazione soprattutto delle manifestate esigen- toriali di coordinamento (PTC) già previsti dall’art.5 del-

ze di decentramento amministrativo che stanno carat- la legge 17 agosto 1942, n.1150.

terizzando il dibattito politico contemporaneo. L’ultimo comma dello stesso articolo stabiliva, inol-

In materia di tutela dei beni ambientali, l’attuale as- tre, già da allora il trasferimento alle regioni delle attri-

setto normativo rappresenta in maniera emblematica l’e- buzioni esercitate dall’allora Ministero della Pubblica

voluzione storico-culturale del concetto di tutela paesag- Istruzione (prima esercitate dal Ministero per l’Educa-

gistico-ambientale: da un’accezione ispirata essenzialmente zione Nazionale, poi dal Ministero per i Beni Culturali e

a valori di carattere estetico-naturalistici (L. 29/06/1939, n. Ambientali) relative alla redazione ed approvazione dei

1497), a quella estensiva della L. 08/08/1985, n. 431 che Piani Territoriali Paesistici di cui all’art.5 della L.1497/39;

ha esteso il principio di salvaguardia e tutela a zone defi- l’art.9 del richiamato D.P.R. attribuiva, inoltre, la funzio-

nite di “particolare interesse ambientale” sulla base di con- ne di indirizzo e coordinamento dell’attività amministra-

notati morfologici ed ubicazionali di categorie generalizzate tive delle Regioni allo Stato, demandando al Ministro dei

prefissate ex-lege, e pertanto definiti come “beni diffusi”. Lavori Pubblici il potere di proposta in merito “alla iden-

Le componenti culturali che hanno determinato tificazione delle linee fondamentali dell’assetto del ter-

l’evoluzione del concetto di “bellezza”, si sono sommate ritorio nazionale con particolare riferimento alla artico-

alla necessità di conoscere i caratteri strutturali del ter- lazione territoriale degli interventi statali di rilevanza na-

ritorio (naturali ed antropici) e la loro associabilità in zionale, alla tutela paesistica, ambientale ed ecologica del

unità significative finalizzate alla definizione di un ap- territorio ed alla difesa e conservazione del suolo”.

proccio sistemico con scelte di programmazione e svi- La dicotomia tra i due ambiti disciplinari, quello

luppo compatibili con la natura del territorio. prettamente urbanistico e quello paesaggistico, non su-

Il riconoscimento di relazioni sempre più strette tra scitava evidentemente ancora la dovuta attenzione: la

ambiti disciplinari, prima considerati complementari se necessità di assicurare unitarietà all’attività di pianifica-

non autonomi, quali l’ambiente, il paesaggio, il territo- zione urbanistica ai vari livelli di programmazione, non

rio e l’urbanistica, ha introdotto nuove attribuzioni sul si riscontrava in egual modo per l’attività di pianifica-

piano delle competenze, sia per quanto riguarda gli or- zione a carattere paesistico, che se pur concepita, nel

gani preposti all’esercizio delle stesse, sia per quanto ri- quadro dell’attività di coordinamento ed indirizzo attri-

guarda le procedure con cui attuarle. buita al Ministro dei Lavori Pubblici come uno degli

La tutela delle bellezze naturali prevista dalla aspetti delle “linee fondamentali dell’assetto del terri-

L.1497/39, dato il “notevole interesse pubblico” ad es- torio”, acquisiva minore rilevanza a livello regionale, es-

se riconosciuto dalla stessa legge, era compito esclusi- sendo la redazione dei P.T.P. (Piani Territoriali Paesistici)

vamente del potere centrale dello Stato, che esercitava subordinata a criteri di discrezionalità in quanto facoltà

e non obbligo delle regioni stesse.

questo ruolo, in maniera sovraordinata rispetto alle 251

Il D.P.R 24/07/77, n. 616 ha confermato l’estensio- constatato oltre che dalle forze politiche e sociali anche

ne del concetto di “urbanistica” come “disciplina del- in sede parlamentare in occasione della discussione del-

l’uso del territorio comprensiva di tutti gli aspetti cono- l’iniziativa legislativa sul condono edilizio.

scitivi, normativi e gestionali riguardanti le operazioni di Si considerava indispensabile per le zone non di-

salvaguardia e di trasformazione del suolo nonché la sciplinate dai piani territoriali paesistici, l’adozione di

protezione dell’ambiente” (art. 80); conseguentemente, provvedimenti cautelari urgenti per rendere più incisiva

con gli artt. 82 e 83, ha ampliato lo spettro delle fun- l’attuazione delle prescrizioni di cui alla L.1497/39, e per-

zioni amministrative delle regioni, disponendo il trasfe- tanto si decretava l’integrazione degli elenchi delle bel-

rimento (in materia di urbanistica e protezione della na- lezze naturali e d’insieme di cui ai punti 1, 3, e 4 della

tura, di riserve e parchi naturali) e la delega ad esse di stessa legge con una serie di categorie di beni e luoghi,

competenze, precedentemente esercitate dagli organi da considerarsi sottoposti a vincolo paesaggistico.

centrali e periferici dello Stato, inerenti alla protezione Ad ulteriore garanzia di tutela delle bellezze natu-

delle bellezze naturali e quindi alla individuazione e tu- rali e d’insieme ed in vista dell’adozione di adeguati

tela delle stesse. provvedimenti di panificazione paesistica si disponeva

Al Ministro per i Beni Culturali e Ambientali de- che i competenti organi periferici del Ministero per i

mandava il potere di integrare gli elenchi delle bellezze Beni Culturali e Ambientali individuassero nell’ambito

naturali approvate dalle regioni e di inibire lavori o di- delle zone appartenenti alle categorie predefinite, e nel-

sporne la sospensione, qualora essi recassero pregiudi- le altre comprese negli elenchi redatti ai sensi della

zio a beni qualificabili come bellezze naturali anche in- L.1497/39 e del R.D. 3/6/1940, n.1357, ed in altre zo-

dipendentemente dalla loro inclusione negli elenchi, ne di interesse paesistico, le aree in cui sarebbero state

determinando in questo modo un regime di concor- vietate, fino al 31 dicembre 1985, modificazioni del-

renzialità nell’esercizio delle competenze. l’assetto del territorio, nonché opere edilizie e lavori.

Ciò che è avvenuto nel nostro Paese nel periodo im- La L.431/85, che ha convertito in legge, con mo-

mediatamente successivo è, ancora oggi, facilmente con- dificazioni, il D.L. 27 giugno 1985 n.312, integrando

statabile; è stato comunque sufficiente a che il Sottose- l’art.82 del D.P.R. 616/77, ha sancito l’accettazione de-

gretario di Stato allora in carica, On. Galasso, ritenesse ne- finitiva dei principi ispiratori che avevano sollecitato il le-

cessario, con Decreto Ministeriale 21 settembre 1984, gislatore ad emanare dispositivi urgenti, stabilendo pro-

adottare un provvedimento di salvaguardia, unico nella cedure e competenze che avrebbero dovuto dotare il

storia della legislazione in materia, che riconoscesse, da- Paese di adeguati strumenti pianificatori per l’esercizio

ta la specificità territoriale del nostro Paese, necessario ed della tutela paesaggistica secondo criteri di equità e tra-

urgente una “dichiarazione di notevole interesse pubbli- sparenza, su parti considerevoli di territorio.

co” di fattispecie generalizzate di ambiti territoriali.

Si rilevava come, la molteplicità dei provvedimenti

adottati o da adottare, dovuta soprattutto al regime Stato-Regioni: l’esercizio di poteri concorrenti

concorrenziale tra Stato e Regioni venutosi a verificare

a seguito del D.P.R.616/77, imponeva l’esigenza di un Numerosi sono gli aspetti della legge sottoposti a

coordinamento metodologico e normativo, che, utiliz- verifiche di compatibilità costituzionale a seguito di con-

zando gli strumenti giuridici esistenti, configurasse nel tenziosi sorti sulla scorta di paventati conflitti di attri-

suo insieme una disciplina coerente e perequata degli in- buzione tra Stato e Regioni, che hanno in questi anni

teressi in questione su tutto il territorio nazionale, pre- prodotto una copiosa letteratura giurisprudenziale.

supposto indispensabile della redazione di piani paesi- Alla base di questo conflitto si possono sintetica-

stici, in considerazione soprattutto delle forti disparità di mente rappresentare alcuni aspetti fondamentali:

tempi con cui si stava procedendo alla redazione dei pia- – l’ampia formulazione del concetto di urbanistica

ni stessi: a quella data erano in vigore soltanto dieci pia- esplicitata dall’art.80 del D.P.R. n.616/77, introdu-

ni paesistici. ce una considerazione integrale del territorio e di

Si riconosceva che le zone del territorio nazionale, globale disciplina dell’uso e delle trasformazioni di

ricadenti in fasce territoriali che segnano le grandi linee questo – raggiungibile soltanto attraverso il con-

di articolazione del suolo e delle coste costituivano di per corso di valutazioni e discipline diverse di fatto non

se stesse, nella loro struttura naturale, il primo ed irri- riscontrato nell’attuazione delle rispettive funzioni;

nunciabile patrimonio di bellezze naturali e d’insieme – l’attribuzione alle Regioni delle competenze sul pia-

dello stesso territorio nazionale, e che pertanto fosse ne- no operativo, in parte trasferite (quelle urbanisti-

cessario assicurare una specifica tutela per il loro pri- che), ed in parte delegate (quelle paesistiche), è sta-

mario valore paesistico, in considerazione dell’assoluta ta interpretata in contrasto con l’unitarietà della

necessità di dover sottrarre le suddette aree al crescen- nuova accezione di urbanistica introdotta dal-

te degrado del patrimonio ambientale, unanimemente l’art.80 della 616/77;

252 1

– l’impiego di speciali strumenti di pianificazione ter- ad avviare, tramite

per i Beni Ambientali e Paesasggistici

ritoriale quali mezzi della protezione paesaggistica le Soprintendenze competenti dislocate sul territorio

primaria ha alimentato un perpetrato conflitto di at- nazionale, una prima indagine ricognitiva.

tribuzione tra gli stessi ambiti disciplinari nel ten- L’indagine svolta costituisce più che un bilancio

tativo di ritenere che la disciplina paesaggistica pri- consuntivo sull’applicazione della legge, una prima rac-

maria potesse essere subordinata all’urbanistica o colta di informazioni necessarie all’individuazione delle

addirittura inclusa in essa. regioni che di fatto non disponevano di alcuno stru-

mento di governo che consentisse, almeno sul piano de-

Inizialmente la Corte Costituzionale, in occasione gli adempimenti formali, l’auspicato livello di tutela pre-

dei conflitti di attribuzione sollevati dalle Regioni nei figurato dall’applicazione della legge.

confronti degli organi di controllo dello Stato, in consi- Questo ha consentito subito dopo aver affrontato

derazione delle diverse funzioni, trasferite e delegate, ha il caso della Campania, (dove il Ministero per i Beni Cul-

più volte confermato la separazione tra i due ambiti di- turali e le Attività Ambientali, grazie al lavoro delle So-

sciplinari, individuando nella pianificazione paesistica printendenze territorialmente competenti coordinato

uno strumento limitato alla conservazione dei profili dal Servizio Pianificazione Territoriale dell’Ufficio Centrale

estetizzanti del territorio. per i Beni Ambientali e Paesaggistici, ha redatto, eser-

Questo orientamento è stato successivamente mes- citando il potere sostitutivo previsto, quattordici piani

so in discussione dalla stessa Corte che, a seguito del- stralcio, sostituendosi d’autorità ad una Regione ina-

l’emanazione della L.431/85, con sentenza n.359/85, ri- dempiente, il cui territorio era ormai sottoposto alle di-

chiamando la disciplina del paesaggio stabilita nell’art.9 sposizioni di immodificabilità ed inibitorie di cui all’art.

della Costituzione che “erige il valore estetico-cultura- 1 quinquies della L.431/85), di adoperarsi affinché altre

le riferito anche alla forma del territorio a valore prima- Regioni, ancora del tutto inadempienti avviassero le

rio dell’ordinamento, e correlativamente impegna tut- procedure di adozione dei Piani: la Calabria e la Lom-

te le pubbliche istituzioni, e particolarmente lo Stato e bardia, sono state oggetto di diffida formalmente deli-

le Regioni a concorrere alla tutela e alla promozione del berata dal Consiglio dei Ministri nel luglio 1996, su pro-

valore”, ha ricondotto sia la tutela del paesaggio che la posta del Ministro per i Beni Culturali e Ambientali, a se-

disciplina urbanistica a forme di gestione del territorio, guito delle quali per la Calabria si è avviato l’esercizio dei

ponendo quale valore primario dell’ordinamento giuri- poteri sostitutivi disposto con D.P.R. 16.02.98, e per la

dico l’interesse estetico culturale connesso alla tutela del Lombardia si è in attesa del completamento dell’iter di

paesaggio, alle cui esigenze deve adeguarsi anche l’ur- approvazione del PTPR adottato con D.G.R. VI/30195 del

banistica. 25/07/1997.

La sola delega alle Regioni delle attribuzioni in ma- Collateralmente sono in corso diverse iniziative di

teria paesistica viene così riconfermata quale fonda- scambio e collaborazione con altre regioni al fine di

mentale intenzionalità del legislatore finalizzata a ga- giungere rapidamente al completamento degli iter ap-

rantire una regolazione degli interventi orientata all’at- provativi dei Piani, in molti casi solo adottati con delibere

tuazione del valore paesistico come valore estetico-cul- di Giunta e mai approvati dal Consiglio Regionale.

turale legato a scelte di più ampio respiro. Ritengo sia utile riportare alcune riflessioni sull’esi-

to dell’indagine, che complessivamente, credo ricon-

fermi la necessità ed urgenza di giungere ad un disegno

L’indagine conoscitiva sull’attuazione della legge “organico” della materia.

Galasso Un primo elemento che emerge riguarda diretta-

mente il livello di formulazione della legge, che pur in-

L’art. 1-bis della L.431/85 ha imposto alle Regioni, dividuando essa stessa intere categorie di beni per de-

e, in caso di inadempienza di queste, allo Stato, l’obbligo finizione sottoposte alla tutela non ha fornito in maniera

di sottoporre a specifica normativa d’uso e di valorizza- più chiara ed esplicita gli indirizzi a cui gli strumenti di

zione ambientale i territori di interesse paesistico elen- esercizio della tutela stessa dovessero far riferimento, au-

cati dal quinto comma dell’art.82 del D.P.R.616/77 me- mentando in questo senso il livello di disorientamento

diante la redazione di piani paesistici o di piani urbani- individuando genericamente nei P.T.P. o nei P.U.T. gli

stico-territoriali con specifica considerazione dei valori strumenti pianificatori con cui le regioni avrebbero do-

paesistici ed ambientali, da approvarsi entro il 31 di- vuto adempiere ai propri compiti di pianificazione in

cembre 1986. materia di tutela.

L’esigenza di disporre di un quadro generale degli La mancanza di un quadro di riferimento e di di-

strumenti legislativi prodotti dalle regioni in materia di rettive di indirizzo da parte dello Stato, ha consentito che

pianificazione territoriale, in adempimento al disposto ogni regione decidesse autonomamente organizzando

dell’art. 1 bis della L.431/85 ha indotto l’Ufficio Centrale una propria legislazione e definendo i propri strumenti

253

di pianificazione che di fatto non hanno garantito il ampliamento dei margini di discrezionalità nella valuta-

medesimo livello di efficacia e la stessa univocità di in- zione degli interventi estremamente dannosa ai fini del-

terpretazioni, vanificando quel nobile tentativo auspicato la tutela di un patrimonio di valore universale.

dal legislatore, che aveva prefigurato nell’equipollenza Il rilevante interesse pubblico, della questione am-

di strumenti pianificatori originariamente diversi (P.T.P. e bientale esige, quindi, un’appropriata collocazione anche

P.U.T.) il proseguimento del processo di unificazione tra all’interno di un ipotetico quadro riformatore del sistema

ambiti disciplinari, già avviato sul piano ideologico nor- di pianificazione, che pur nel rispetto dei principi di sus-

mativo con l’enunciato dell’art.80 del D.P.R. 616/77. sidiarietà, responsabilità ed autonomia per il governo

Così la possibilità di poter disporre indifferente- del territorio, ne garantisca il necessario grado di tutela.

mente di P.T.P. o di P.U.T. si è di fatto trasformata nella L’automatico recepimento del principio di sussidia-

elaborazione di strumenti, nella forma, negli obiettivi e rietà, secondo cui le responsabilità pubbliche vanno at-

nell’efficacia, del tutto diversi per ciascun territorio re- tribuite alle autorità territorialmente più vicine ai citta-

gionale. Il rischio di trasferire questo carattere di incer- dini interessati, implica che, per ogni livello di pianifica-

tezza e genericità nei livelli di pianificazione sottordina- zione siano precisati gli oggetti e gli aspetti di cui esso

ta è reale, ed ha rappresentato in alcuni casi uno degli è responsabile. Tutto questo, nell’ambito dell’accezione

aspetti più ostativi al compimento dell’iter procedurale forte di sviluppo sostenibile, (che implica la conserva-

relativo alla definizione degli strumenti stessi. zione delle risorse ambientali contraddistinte da unicità

Le tipologie di piani riscontrate denotano, anche at- e non sostituibilità il cui valore non è negoziabile), non

traverso la sola denominazione adottata, quanto sia di- può che essere un portato della “pianificazione strut-

versificato il panorama legislativo in materia. turale” (da distinguersi da quella “programmatica”),

In generale i P.T.P., strumenti sicuramente di più che dovrebbe contenere disposizioni immediatamente

forte impostazione paesistico ambientale essendo essi precettive e direttamente operative sulla base di regole

nati per questi fini specifici ed in qualche modo a que- e principi certi e ben definiti predisposti già all’interno

sto fine normati (art.5 L.29/06/39, n.1497 e art.23 R.D. anche di un eventuale “quadro di riferimento territo-

03/06/40, n. 1357), risentono di impostazioni differen- riale” di competenza dello Stato.

ziate (a volte anche per ambiti della stessa regione) es- A questo proposito si pensi agli effetti che, all’in-

sendo il risultato di elaborazioni compiute da gruppi di terno dell’attuale quadro legislativo e normativo delle

progettisti diversi a cui è mancata una unica direttiva. competenze e degli strumenti pianificatori in vigore,

I P.U.T. molto spesso risentono di una impostazio- potrebbe avere l’esercizio dei poteri sub-delegati in ma-

ne legata alla tradizione di programmazione economi- teria di tutela ambientale da parte dei Comuni, senza il

ca/territoriale, pertanto nati essenzialmente come “Do- controllo dello Stato.

cumenti di indirizzo territoriale/infrastrutturale di sup- La universalità dei beni ambientali non ci consente,

porto alla programmazione economica” sono stati pla- oggi più che mai, l’applicazione sul territorio nazionale di

smati allo scopo con delibere regionali che si limitano ad principi e livelli di tutela differenziati alle “specificità geo-

introdurre solo alcune nozioni che potessero garantire politiche” del proprio territorio regionale, senza conside-

un minimo di valenza paesistico-ambientale, assolven- rare che la dimensione delle componenti ambientali me-

do così al disposto dell’art. 1-bis della L.431/85. ritevoli di tutela hanno spesso limiti interregionali.

In questa logica la definizione per vaste porzioni di

territorio di elementi strutturali acquista un ruolo fon-

Pianificazione e governo per il territorio: damentale nell’ambito di ciascun livello di pianificazio-

un’ipotesi di lavoro ne, molto più di quanto possa garantire di farlo una do-

tazione generalizzata di singoli piani strutturali comunali.

Alla luce di queste constatazioni, le difficoltà con cui L’acquisizione della coscienza dei problemi am-

lo Stato esercita, pur nell’adempimento dei propri com- bientali e insediativi di area vasta all’interno di un uni-

piti istituzionali, i propri poteri di controllo sono notevoli co piano strutturale del territorio non può prescindere

e soprattutto imputabili sul piano istituzionale alla se- da un’interazione, da prevedersi per ciascun livello di pia-

parazione che di fatto continua ad essere tra i poteri del- nificazione, tra competenze diverse: un campo di con-

la pianificazione e i poteri della tutela. Per quanto ri- certazione/confronto tra le diverse istanze pubbliche a

guarda quest’ultima in particolare l’attuale quadro di diverso titolo competenti sul territorio, nel rispetto del-

strumenti pianificatori è sicuramente una delle cause lo spirito concorsuale previsto dalla Costituzione.

della disomogeneità con cui vengono esercitati i poteri Alla luce delle considerazioni suesposte appare evi-

da parte dello Stato sull’intero territorio nazionale: l’am- dente l’esigenza di operare una ricognizione all’interno

pia maglia di definizione della pianificazione paesistica, di un “testo unico” dell’intero corpus normativo attual-

unita alla mancanza di parametri oggettivi nella formu- mente vigente, come fase propedeutica alla stesura di

lazione di giudizi di compatibilità, consente di fatto un una nuova “legge quadro”, che al di là di ogni questio-

254 NOTE

ne meramente nominalistico-giuridica dovrà chiamarsi

“per il governo del territorio” e non “urbanistica”, che 1 La quantità notevole di istruttorie progettuali sottoposte al-

regolamenti in maniera semplificata e trasparente i prin- l’esame del Ministero, in parte derivante anche dalla inefficacia del-

cipi di una pianificazione moderna che, superando ogni l’esercizio della tutela da parte delle regioni, insieme al riconosci-

distorsione e discrasia, abbia come obiettivo il rispetto e mento della rilevanza delle competenze istituzionali in materia, pre-

cedentemente assolte dalla DIV.II dell’Ufficio Centrale per i Beni

la valorizzazione del territorio nella sua interezza senza Ambientali Architettonici Archeologici Artistici e Storici nell’ambito

inibire l’espressione delle rispettive capacità di governo. del Ministero per i Beni Culturali, ha fatto sì che con D.P.R. 20 di-

“Il piano” quindi inteso come la sintesi delle certezze per cembre 1994 n.760, si istituisse l’Ufficio Centrale per i Beni Am-

un corretto ed armonioso sviluppo sostenibile. bientali e Paesaggistici. 255

Unione Nazionale Comuni Comunità Enti Montani (UNCEM)

Lucio Cangini

1) Sarebbe quanto mai opportuno fare un raffronto re i registri erogativi della finanza locale, a favore dei

approfondito tra il dettato della legge 97/94 “Nuo- Comuni montani e delle Comunità montane, sono

ve norme per le zone montane” ed i temi prepa- presto dette:

ratori la Prima Conferenza Nazionale per il Pae- – ogni singolo Comune montano è un presidio

saggio. produttivo che non solo eroga servizi pubblici

Alcuni quesiti, a puro titolo esemplificativo: per il miglioramento delle condizioni di vita

– quanto incidono nel disegnare il paesaggio le ma è l’unico “cantiere attivo” esistente che cu-

attività tipiche di montagna agrozootecniche ra e valorizza il grande malato italiano: il suo-

e forestali? lo. E ne ricostituisce, metodicamente, il lifting

– quanto le attività estrattive? paesaggistico.

– quanto il recupero a fini abitativi e agrituristi- – La montagna è la fabbrica (in parte potenzia-

ci di borghi e i casolari rurali? le) più bella, estesa e sana che l’Italia abbia.

2) Più che in altre fasce territoriali il paesaggio mon- – I sindaci, gli assessori e i consiglieri comunali ne

tano è stato disegnato e conformato da una inte- sono gli amministratori delegati, la sovrinten-

razione millenaria quanto equilibrata avvenuta tra dono e dirigono assieme ai 10 milioni di per-

uomo e natura, seguendo il buon senso derivante sone che la abitano.

dalle leggi non scritte. A questo proposito, una ri- – I Comuni montani, così intesi e riconosciuti

lettura aggiornata della storia della civiltà monacale da Regioni, Stato e Unione Europea, possono

sarebbe di grande supporto conoscitivo. essere una risorsa motrice di qualità per la vi-

3) La montagna europea ha 30 milioni di abitanti, di ta e per un moderno modello di sviluppo che

cui 10 milioni sono italiani. Se ne deduce che in Ita- voglia e debba basarsi sulla diffusione territo-

lia, più che altrove, l’emergenza vera non è tanto riale delle opportunità occupazionali ed esi-

l’ambiente quanto una soglia di presidio umano che stenziali.

ne garantisca la cura e la valorizzazione.

4) La simbiosi “paesaggio-lavoro” è d’obbligo ma

avrà una prospettiva se sarà condotta culturalmente La montagna dei Comuni, delle arti e dei mestieri

e politicamente da una forte e convinta concerta-

zione istituzionale: L’Europa d’inizio millennio

– assetto istituzionale di governo locale pianifi- L’Europa d’inizio millennio non potrà che essere

cazione urbanistica (Comune-Comunità Mon- l’Europa del lavoro, diffuso territorialmente, e delle pro-

tana); duzioni di qualità che sole possono competere sui mer-

– ruolo di programmazione e pianificazione ter- cati internazionali. In questo assunto stanno le ragioni

ritoriale della Provincia; e la forza della moneta unica.

– fonti finanziarie (Agenda 2000, patti territo-

riali, trasferimenti perequativi della finanza lo- Il Parlamento Europeo e le linee di Governo

cale riservati ai Comuni montani, manuten- Il dibattito del neo Parlamento Europeo dovrà dar-

zioni forestali, difesa del suolo, carbon tax); si un significato finanziario, economico e sociale stori-

– decentramento delle soprintendenze; camente inedito quanto incidente e determinante la vi-

– snodo Regione. ta quotidiana dei singoli europei, compresi quelli che abi-

5) Le ragioni per cui è necessario e urgente rimodula- tano i territori montani.

256

Obiettivo occupazione All’emarginazione economica tipica dei territori

Se Sparta piange, Atene non ride: la disoccupazio- “più lontani” corrisponde l’emarginazione urbana.

ne è una piaga socio-economica che accomuna territo- Ambedue le emarginazioni provocano solitudine

rio e città. umana.

La causa è una sola: lo squilibrio territoriale.

L’arte, la creatività e il valore lavoro La terapia dovrà, quindi, essere una sola: un pro-

Apertura di un cantiere culturale su scala europea getto di governo europeo che si muova sul binario pro-

che trasformi tramite un diffuso impulso di progettua- duzioni di qualità-equilibrio territoriale, sia in città che

lità locale i beni culturali e il paesaggio montano in oc- nella periferia territoriale.

casioni e opportunità di lavoro. L’Europa delle città

Monica Wulf-Mathies membro della Commissione

Il valore lavoro e la risorsa cultura Europea è incaricata di una azione comunitaria: l’Euro-

pa delle città.

Il valore lavoro sta alla base di ogni evoluzione so- Parla con grande competenza delle città ma sembra

ciale e di tutti i processi di sviluppo produttivo. non avere cultura territoriale. Occorre un recupero poli-

Ma è alla cultura (intesa come soggettiva ricerca esi- tico della consapevolezza culturale che città e territorio

stenziale e consapevolezza di vita) che va riconosciuto il pri- sono vicendevolmente legati, nel bene e nel male.

mato di fattore politico che genera e forma l’identità civi-

le delle comunità locali e attiva, definendola qualitativa- L’Europa dei Comuni delle arti e dei mestieri

mente, l’opera di buon governo dell’istituzione pubblica Per rendere “compiuta e nuova” la dimensione

comune che, sola, ci permetterà di transitare dall’Europa politica entro la quale agirà il Parlamento Europeo, sa-

dell’economia e degli Stati all’Europa che attualizza la rebbe opportuno dare gambe ad una azione comuni-

propria storia, che è la storia della civiltà occidentale. taria specifica per i territori periferici che riuscisse a fa-

La concezione di cultura che qualifica e migliora le re il paio con l’Europa delle Città.

condizioni di vita male si concilia con l’Europa dell’Euro.

Ma i processi culturali e i processi politici non pos-

sono e non devono fare a meno di convivere come ele- Le eccellenze progettuali da mettere in cantiere

menti conduttori delle opzioni di governo dell’U.E. attivo che possono creare lavoro e nuove

Opzioni finalizzate alla costruzione di una demo- professionalità

crazia a 360° di cui l’aspetto economico è parte inte-

grante, seppure fondamentale. a) Il Comune e la domiciliazione dell’arte e della crea-

tività.

La fabbrica cultura b) Estetica del paesaggio:

I beni culturali e il paesaggio montano sono un – manutenzioni forestali (bosco);

grande giacimento che può e deve dare lavoro. – produzioni tipiche agrozootecniche (prati);

Innanzitutto, non più spesa ma investimento sui – industria del legno (bosco);

giovani, sulla loro energia creativa, sulla loro capacità di – industria delle cave (bosco) (prati);

progettare il futuro e, quindi, di trasformare il patrimo- – tutela del suolo (prevenzione dissesti);

nio culturale in valore economico-occupazionale. – organizzazione e programmazione scolastica;

– formazione professionale in riferimento pre-

Spopolamento nelle aree marginali e caos urbano in valente alle risorse endogene;

città – economia integrata e industria salmone;

La tendenza allo spopolamento in “campagna” – recupero e utilizzo del patrimonio immobilia-

aggrava il caos urbano in città, con le drammatiche re di rilevanza storico-architettonica.

conseguenze che si riversano negativamente sulla vita di

tutti i giorni abbassando il livello di guardia della sicu- Obiettivo Europa

rezza sociale. – L’eitica del bello per migliorare le condizioni di

vita di ogni singola persona.

Due solitudini due emarginazioni una sola causa una so- – Misura dello sviluppo economico, della pianifi-

la terapia cazione territoriale e dell’estetica del paesaggio.

257

Paolo Urbani

Università degli Studi di Chieti “Gabriele d’Annunzio”, Facoltà di Architettura

Note per la Sessione “Paesaggio: legislazione di tutela e normative per il territorio”

In sostanza, la finalità del legislatore è quella di da-

Il documento preparatorio della Prima Conferenza re una disciplina adeguata ai beni ed alle aree che assu-

Nazionale per il paesaggio offre un ampio panorama dei mono un particolare valore paesaggistico-ambientale.

problemi esistenti in materia di disciplina della materia La concreta disciplina d’uso e valorizzazione, oltre

e permette qualche riflessione nel merito. che nelle tavole grafiche, è contenuta nelle norme tec-

Occorre premettere che le questioni sollevate non niche del piano, ove appunto dovrebbero essere indicate

attengono solo alla materia del paesaggio, ma riguar- le modalità di utilizzazione dei beni vincolati compatibili

dano anche quella dei beni culturali (ad es. i centri sto- con la natura dei medesimi. Fermi restando i casi in cui

rici di cui al ddl Veltroni), con la possibilità quindi di am- sia necessario disporre la totale immodificabilità dell’a-

pliare il campo d’azione delle commissioni di studio. spetto esteriore protetto dalla normativa in esame.

Inoltre, va ricordato che la materia relativa alle co- La predisposizione dei piani paesistici è volta, in

siddette bellezze naturali e più in generale alla tutela del sostanza, a superare la genericità delle tutele imposte.

paesaggio è delegata dal 1977 alle Regioni (art.82 DPR Nella prassi, tuttavia, la carenza delle prescrizioni del

616) ma il potere di approvare i piani paesistici è con- piano paesistico è spesso causa di incertezza e conflit-

ferito fin dal 1972 (DPR n.8). tualità tra amministrazione preposta alla tutela e privati

Spettano comunque al delegante poteri di con- proprietari, come tra la prima e le amministrazioni locali,

trollo e d’indirizzo sull’esercizio della delega. Il D.lgs. competenti in materia urbanistica.

112/98 non ha inciso sul riparto delle funzioni. È que- Poiché ogni trasformazione dei beni vincolati (sia di

sto un terreno praticabile per correggere e migliorare l’a- quelli ope legis sia di quelli individuati con provvedi-

zione amministrativa di Regioni ed Enti locali. mento ad hoc) è sottoposta ad autorizzazione ai sensi

Come pure permane la possibilità del Parlamento dell’art.7 della L. 1497/1939, più la prescrizione conte-

di intervenire, così come avvenuto con la L. 431/85, le- nuta nel piano paesistico è generica più aumentano i

giferando in materia, avendo riguardo soprattutto all’art. margini di discrezionalità dell’autorità preposta al rilascio

9 della costituzione. dell’autorizzazione.

Si elencano qui le questioni che sembrano più im- L’ambito d’intervento del piano paesistico è peral-

portanti. tro molto ampio, riguardando, a volte, l’intero territorio

regionale; ne consegue che, specie nelle aree e sui be-

ni ai quali si applicano prescrizioni di piano che ne am-

1. I piani paesistici o urbanistico-territoriali mettono la trasformabilità, inevitabilmente queste as-

a) In base alle disposizioni della L. 431/85 i piani, da sumono contenuti generali che possono prestarsi ad

un lato, sottopongono a normativa d’uso e di valoriz- interpretazioni discrezionali, creando, così, anche di-

zazione ambientale i beni e le aree, individuati in via ge- sparità di trattamento tra situazioni territoriali identiche

nerale ed astratta dal 5 co. dell’art.82 616/77 (cosiddetti sotto il profilo della tutela paesaggistica.

beni ambientali ope legis, oggetti necessari dei piani),

dall’altro lato, recepiscono (dandogli specifico conte- b) La “distanza” esistente tra piano paesistico e pia-

nuto) i vincoli puntuali o d’insieme, relativi alle bellezze ni urbanistici comunali – quest’ultimi devono comunque

naturali di cui agli “elenchi” ex artt. 4 e 6, L. 1497/39 disciplinare anche il territorio sottoposto a piano paesi-

(compilati dallo stato, prima del 616/77, o, successiva- stico – potrebbe oggi essere riempita dal piano territo-

mente, dallo stesso “integrati” ed oggi dalle regioni). riale di coordinamento provinciale.

258 Si tratterebbe, cioè, di attribuire al piano paesisti- Tale attività di copianificazione potrebbe essere ap-

co una funzione di salvaguardia (fino all’emanazione del punto disciplinata negli accordi tra le Amministrazioni

piano provinciale valgono comunque le indicazioni del (provinciale, regionale o statale).

primo) e di direttiva nei confronti della pianificazione Questo potrebbe comportare l’introduzione di una

provinciale, demandando invece al Piani Territoriali di tipologia di vincoli paesistici più ricca di quella attual-

Coordinamento Provinciali (P.T.C.P.) il compito di speci- mente in vigore, che tenga conto, in base ad una lettura

ficare più analiticamente la disciplina d’uso dei beni sot- più attenta del territorio a livello provinciale, delle dif-

toposti a tutela paesaggistica per i quali il piano paesi- ferenti caratteristiche della tutela.

stico abbia ammesso la trasformabilità, secondo un’or-

dinata procedimentale propria della pianificazione ur-

banistica comunale (Piano Regolatore Generale e vincoli 2. La subdelega ai comuni in materia

di rinvio a piani attuativi). di autorizzazione paesistica

È questo il senso della disposizione contenuta nel-

l’art.57 del D.lgs. 112/98, che prevede che il piano pro- In molte regioni, sono stati subdelegati ai comuni

vinciale possa assumere il valore e gli effetti del piano di (in qualche caso alle province) i poteri autorizzatori di cui

settore paesistico (oltre che di quelli relativi all’ambien- all’art.7 integrando le commissioni edilizie con esperti in

te, alla difesa del suolo ecc.), sempre che la definizione materia di tutela ambientale, storico-artistica, con effetti

delle relative disposizioni avvenga nella forma delle in- spesso negativi o insoddisfacenti per l’assenza della

tese tra la provincia e le amministrazioni anche statali “qualità” di esperto. Anche qui sarebbe opportuno ri-

competenti. chiamare le Amministrazioni regionali alla individuazio-

La finalità della norma non è solo quella di favori- ne di più severi criteri di selezione in base ad effettivi ti-

re una osmosi consensuale tra le varie discipline di tu- toli di specializzazione o di studio.

tela – che restano comunque separate riguardo l’eser-

cizio dei poteri autorizzatori o di vigilanza dei soggetti

competenti – quanto, per quel che qui c’interessa, di in- 3. Tutela dei beni ambientali e rilocalizzazione

dividuare una disciplina di tutela maggiormente artico- degli insediamenti incompatibili

lata, che possa costituire un punto di riferimento certo con la salvaguardia

non solo per le Amministrazioni comunali, ma anche per

i proprietari delle aree incluse nel piano paesistico. Riprendendo quanto contenuto nella relazione del

Si ridurrebbe in tal modo l’ambito di discrezionalità Ministro circa la redazione di piani di recupero paesag-

dell’Amministrazione regionale preposta alla disciplina gistico-ambientale (anche non oggetto di fenomeni di

d’uso delle aree ricomprese nel piano paesistico – abusivismo edilizio) si potrebbero prendere utili spunti

l’autorizzazione dell’art.7 – poiché in tal modo il prov- dalla legislazione vigente per la disciplina di situazioni

vedimento di autorizzazione paesistica cambierebbe na- analoghe.

tura giuridica, perdendo il carattere conformativo del di- Ci si riferisce all’art.17 comma 59 della L.127/97 in

ritto del proprietario per assumere quello – proprio del- materia di società di trasformazione urbana (per il recu-

la concessione edilizia – di controllare che il progetto del pero di aree produttive dismesse o quartieri degradati) e

privato (o delle amministrazioni) sia conforme alle pre- alle disposizioni contenute nel D.L. 180 conv. nella L. 3

scrizioni del piano paesistico. agosto 1998 n.267 (art.1 5 co e art.4) con riferimento al-

La disciplina ora tratteggiata s’inserirebbe coeren- la rilocalizzazione delle attività produttive e delle resi-

temente nel sistema di pianificazione delineato da alcu- denze private in aree soggette a rischio idrogeologico.

ne regioni, che prevede la cosiddetta autoapprovazione Si tratta ovviamente di discipline diverse ma i cui

dei piani urbanistici generali comunali da parte dei co- principi potrebbero essere applicati alle aree paesaggi-

muni in presenza del piano provinciale di coordinamen- stiche da risanare.

to vigente (in tal senso L.R. Abruzzo 11/99, artt.43-44 (at- La redazione di programmi di risanamento am-

tuativa del D.lgs.112/98) o mediante parere di conformità bientale-paesaggistico d’iniziativa statale o regiona-

preventivo della provincia sullo schema di P.R.G. (L.R. le/provinciale dovrebbe prevedere anche la valorizza-

Umbria 31/97 artt.9 e 10: L.R.Toscana 5/95 art.25). zione delle caratteristiche delle aree interessate (attività

museale, itinerari turistico-culturali, agriturismo, coltu-

c) Per stare al tema, si potrebbero dettare indirizzi re biologiche ecc.). Anche in questo caso si potrebbe

alle regioni titolari del potere di redazione (e modifica) pensare ad una politica di partenariato da parte del Mi-

dei piani paesistici, per integrare nei modi e nelle forme nistero per i Beni e le Attività Culturali analogamente a

da concordare le disposizioni dei piani all’interno dei pia- quanto previsto da parte del Ministero del Tesoro (pat-

ni provinciali, in riferimento a determinate aree o a de- ti territoriali) e dal Ministero dei Lavori Pubblici (PRUSST).

terminati vincoli ecc. In breve gli elementi mutuabili, secondo una gra-

259

dualità che può essere valutata dal legislatore a secon- lascino ampi margini di discrezionalità, differenziato in

da delle situazioni potrebbero essere: rapporto alle località oggetto di salvaguardia e diversi-

– incentivi per la rilocalizzazione di attività e di edifi- ficato in rapporto alle aree geografiche.

ci (produttivi o residenziali) accompagnata dalla Si potrebbe comunque procedere con indicazioni

predisposizione di una pianificazione urbanistica relative al divieto di uso di determinati materiali, colo-

stralcio predisposta per la rilocalizzazione di aree co- razioni, ecc. da un lato ed al rispetto dell’architettura dei

munali/demaniali (regionali o statali) o aree priva- luoghi, dall’altro da introdurre obbligatoriamente nelle

te soggette a piani attuativi convenzionati (com- norme tecniche dei piani paesistici.

parti, lottizzazioni) con possibilità di trasferimenti di

cubatura delle volumetrie da rilocalizzare.

– perimetrazione delle aree interessate dal risana- 5. Beni paesaggistico-ambientali

mento ambientale e paesistico (da parte dei Co- e sportello alle imprese

muni, o delle Province, di concerto con le Soprin-

tendenze) equivalente (solo per determinate zone Solo per memoria si segnala che l’introduzione del-

all’interno della perimetrazione) a dichiarazione di la disciplina dello sportello alle imprese (D.lgs. 112/98

pubblica utilità, con successiva acquisizione bona- art.23-25 e regol.447/98) che costituisce un favor del

ria o mediante esproprio. legislatore allo sviluppo economico da un lato, e la nuo-

– (eventuale) costituzione di società miste con com- va disciplina della conferenza dei servizi di cui all’art.17

piti progettuali/attuativi (già predeterminati dal pro- della L.127/97 dall’altro, richiedono una riconsiderazio-

gramma di risanamento ambientale-paesaggisti- ne attenta del ruolo e della presenza della Soprinten-

co) degli interventi di risanamento-riqualificazio- denze e del Ministro nel rilascio delle autorizzazioni ex

ne-valorizzazione paesaggistico-ambientale. art.7 nelle zone oggetto di richiesta (anche in variante

agli strumenti urbanistici) di localizzazione d’impianti

produttivi.

4. Disciplina generale edilizio-architettonica Sembra necessario emanare indirizzi alle Soprin-

nelle aree soggette a tutela paesaggistica tendenze in materia.

Segnatamente, e a titolo di esempio, in presenza

Nella disciplina d’uso delle aree ricomprese nei pia- del potere di annullamento del Ministro su autorizzazioni

ni paesistici molto spesso non vengono previste, al di là rilasciate dalle regioni, sembrerebbe necessario richie-

di generiche indicazioni, “norme per i diversi tipi di co- dere la presenza delle Soprintendenze nella Conferen-

struzione” come previsto dall’art.23 del reg. di attua- za dei servizi, anche non in presenza di vincoli paesag-

zione 1357/1940 della L.1497/39; gli interventi edilizi gistici o storico-artistici, onde evitare contraccolpi suc-

ammessi risultano – sotto il profilo architettonico – spes- cessivi in fase di realizzazione degli insediamenti pro-

so pregiudizievoli alla tutela. Si tratta di un tema assai duttivi, oggetto spesso di complessi interventi anche fi-

delicato di difficile ancoraggio a regole e criteri che non nanziari (ad es. patti territoriali).

260

Massimo Venturi Ferriolo

Università degli Studi di Salerno, Facoltà di Lettere e Filosofia

Appunti per una definizione del «paesaggio»

Ogni paesaggio appartiene all’uomo e racconta sede della relazione con l’uomo, demiurgo di un ambien-

una lezione giunta da lontano e visibile nella sua este- te peculiare. Documenti della natura e della storia, i pae-

ticità diffusa, opera dello spirito nel corso della storia. saggi sono ambiti complessivi della vita dell’uomo: cia-

Prodotti della libertà, cioè dell’azione creatrice dell’uo- scuno con la propria peculiarità, espressione di una data

mo, i paesaggi sono il risultato di un fare, di un dare for- libertà; in quanto riflessi del mondo sono caratterizzati dal-

ma con l’attività demiurgica, che costruisce, dà vita a la simultanea contemporaneità di presente e di passato.

una realtà, che trasforma attraverso l’arte e la tecnica. Profondo è il legame dell’uomo con il suo paesag-

Quest’attività è etica in quanto ha nelle azioni lo scopo gio. Dalla figura della natura nella sua espressione co-

della trasformazione come atto stesso della libertà del smica l’uomo ha modellato le forme di paesaggio, sia

soggetto. quelle osservate, indipendenti dalla sua volontà, sia quel-

Il paesaggio, orizzonte della contemplazione, è pro- le create dalla libertà. La formazione di un popolo è con-

dotto della libertà, risultato dell’arte, effetto del fare e nessa al suo paesaggio, alla totalità dell’immagine del

dell’agire degli uomini. Non è una realtà soltanto este- proprio mondo «afferrata» dalla contemplazione. Tra

tica, ma soprattutto etica, terreno dell’azione, spazio popolo e luogo il legame è stretto e vitale, etico.

della vita umana associata. Appartiene al mondo del Le opere della cultura hanno una stretta relazione

possibile, che può essere altrimenti a seconda delle scel- con il paesaggio, grazie alla creatività. Il rapporto tra

te che guidano la trasformazione. Noi fissiamo attra- l’uomo e il suo ambiente è intenso e formativo. Il pae-

verso l’arte e la tecnica la nostra effimera figura di viventi saggio è decifrabile nella sua realtà come fatto umano,

oltre il passaggio del tempo. somma degli interventi antropici effettuati nel corso del

Ogni paesaggio, come è stato sottolineato da Martin tempo: è lo spazio dove si «legge il mondo» nella sua

Schwind, è un’opera d’arte paragonabile a qualunque crea- complessità. Ogni stato, ogni momento storico può es-

zione umana, ma molto più complessa: mentre un pittore sere individuato nel paesaggio, luogo che accoglie la re-

dipinge un quadro, un poeta scrive una poesia, un intero po- lazione tra l’uomo e la natura e rispecchia il cosmo: il ri-

polo crea un paesaggio; costituisce il serbatoio profondo del- sultato irreversibile di trasformazioni, l’azione pratica di

1

la sua cultura: «reca l’impronta del suo spirito» . un movimento continuo risalente alle origini stesse del

Paesaggio è il luogo particolare al quale apparte- territorio. In esso sono individuabili i mutamenti socia-

niamo. Parliamo di paesaggi, perché «il» paesaggio in li, il modificarsi dei modi di produzione, dell’abitare,

senso astratto, non esiste, come ha suggerito Georg delle forme urbane, dei modi di vita, delle attività lavo-

Simmel, il primo a trattare di una Filosofia del paesag- rative ed economiche, soprattutto della vita umana.

gio all’inizio del nostro secolo. Esistono i paesaggi come I paesaggi sono sempre stati – come ha scritto Rai-

realtà immanente, forme di culture. ner Maria Rilke – il cammino dell’uomo, «la strada che

Ogni cultura instaura il suo rapporto con la natu- egli percorreva, e tutte le palestre e i teatri nei quali i

ra, creando un luogo con determinati caratteri e realiz- Greci trascorrevano la loro giornata; le valli, dove si ra-

zato in molti modi, attraverso diverse poetiche; luoghi dunavano gli eserciti, i porti, da cui si partiva per av-

modellati in concorrenza e in gemellaggio con la natu- venturose imprese, e nei quali si ritornava, dopo anni,

ra e divenuti di conseguenza lo specchio della storia, del- la mente piena di ricordi meravigliosi; le feste che si

la cultura e della società che li ha promossi. prolungavano sin nelle notti sfarzose, vibranti d’un suo-

I paesaggi sono contenitori culturali, serbatoi storici no argenteo; le processioni degli dèi e la folla intorno

e riflessi del mondo, fatti umani, interventi effettuati nel 2

corso del tempo, dove la storia è contenuto della natura, agli altari: questo era il paesaggio in cui si viveva» .

261

biente «naturale». Al suo interno possiamo vedere in-

Rilke ricorda inoltre che la storia delle forme del

paesaggio, ancora tutta da scrivere, sarebbe, per chi lo sieme queste semplici parti, come un complesso di case,

portasse a termine, «un compito che impressiona per la colline, piante e fiori, che di per sé non formano ancora

novità e la profondità inaudite»: la storia della civiltà e un «paesaggio». La pianta in sé per sé, pur degna della

della cultura estetica nella loro trasformazione. Verreb- nostra ammirazione o emozione, non è paesaggio, sem-

bero così rappresentati figure, aspetti e valori mutevoli mai sua parte come tassello da inserire in una visione più

che hanno attraversato e caratterizzato epoche e fasi ampia che suscita un sentimento particolare, trasmesso

3

.

storiche da una realtà estetica che contempliamo vivendo in es-

Ogni paesaggio è quindi natura trasformata dal- sa, come ci ha insegnato Rosario Assunto in Il paesaggio

l’uomo nel corso della storia; è concettualmente ben dif- e l’estetica.

ferente dalla natura con la quale viene spesso confuso L’esperienza estetica del paesaggio è la insepara-

in quanto elemento fondante presente nella realtà e nel- bilità della contemplazione dal suo viverci dentro. È un

l’immaginario. La natura, in sé e per sé, si differenzia dal- assioma importante che rende affine l’esperienza este-

l’arte, in rapporto alla quale non è altro che la vita spon- tica del paesaggio a quella dell’architettura, della città:

tanea, l’esistenza delle cose per se stesse, secondo leg- entrambe non possono separare, se non attraverso un

gi necessarie; inoltre, come unità di una totalità, non ha atto di astrazione a posteriori, la contemplazione del-

parti, è priva di contorni. Ciascun paesaggio, invece, ne- l’ambiente in cui viviamo dal dimorarvi, con tutte le sue

cessita di delimitazione e deve essere compreso in un implicazioni: il contenuto fa tutt’uno col vivere in ciò che

orizzonte momentaneo o durevole; è essere-per-sé, un contempliamo.

rilievo individuale e caratteristico rispetto all’unità in-

dissolubile della natura. È sezione della natura come

unità specifica, ma è una realtà che si allontana com- NOTE

pletamente dal concetto di natura. 1 M.Schwind, «Senso ed esperienza del paesaggio» (1950),

Quando camminiamo per la natura libera e perce- tr.it. di A.Iadicicco, Tellus, VI (14, 1995), pp.10-11, p.10.

piamo i suoi elementi, la nostra attenzione si pone su sin- 2 R.M. Rilke, Del paesaggio, in Del poeta (a cura di N.Sàito), Ei-

goli particolari che osserviamo, come alberi, prati, cam- naudi, Torino 1955, pp.5-6.

pi, acque; ci muoviamo intorno a un determinato am- 3 Ibid., Worpswede, in Del poeta, cit., p.59.

* * *

Leggere il mondo. Il paesaggio documento della natura e della storia

Per formulare soluzioni idonee in una prospettiva di porto natura-cultura, che lo ha contraddistinto e carat-

recupero e valorizzazione dei beni culturali tra archeo- terizzato con i segni dello stanziamento antropico.

logia, sistemi museali e itinerari turistici, dobbiamo su- Il giardino e il paesaggio sono leggibili nella loro

perare le ristrette tradizionali barriere concettuali di ter- realtà come insieme di fatti umani, nel senso della glo-

mini come «parco», «sito archeologico», «museo», in balità degli interventi dell’uomo effettuati nel corso del

favore di una visione dinamica culturale aperta, com- tempo: è lo spazio dove «leggere il mondo» nella sua

1

prensiva dello spazio del paesaggio come totalità del complessità. Qui la storia è contenuto della natura .

rapporto natura-storia; paesaggio come giardino del- Rosario Assunto ha dato una definizione pregnante: «il

l’uomo, terreno reale attraversato dall’umanità. Si trat- paesaggio è natura nella quale la civiltà rispecchia se

ta dello spazio delimitato da un’area geografica com- stessa, riconosce se stessa, immedesimandosi nelle sue

prensibile al nostro sguardo, dove nei fatti e nei docu- forme: le quali, una volta che la civiltà, una civiltà con

menti troviamo la chiave per lo studio della storia del- tutta la sua storicità, si è in esse riconosciuta, si confi-

l’umanità dentro la natura e le sue trasformazioni an- gurano ai nostri occhi come forme, a un tempo, della

2

tropiche. In questo ambito si deve sviluppare un senti- natura e della civiltà» .

mento di rispetto nei confronti del nostro passato e del Ogni stato, ogni momento storico può essere indi-

nostro presente, da tramandare, con il territorio intero, viduato nel paesaggio, dove l’uomo deposita la sua re-

alle generazioni future; visione etica da inserire in un’ot- lazione con la natura, creando una struttura, un punto

3

tica di recupero e, soprattutto, di valorizzazione, che tie- fermo sul quale studiare il mondo . L’immagine del luo-

4

ne conto di una visione globale della vita e dell’am- go è forma della conoscenza , un’antica rappresenta-

biente come scenario della storia all’interno del rap- zione da inseguire e indagare attraverso ogni spazio e

262 parchi del XVIII secolo, per superare ogni istinto alla re-

tempo fino alla più recente contemporaneità. In questo cinzione e affrontare oggi, con una nuova visione del-

contesto possiamo interpretare Storia – Paesaggio – Si- l’ambiente, il territorio che ci circonda, il paesaggio sia

ti – Mutamenti. Il paesaggio è il risultato irreversibile di esso «naturale», antropico o urbano. Lo statuto episte-

trasformazioni, il punto di arrivo di un movimento con- mologico del giardino moderno e, come va concettual-

tinuo risalente alle origini stesse del territorio. In esso so- mente sottolineato in modo inequivoco, con maggiore

no individuabili i mutamenti sociali, il modificarsi dei accezione quello contemporaneo, è costituito dal salto

modi di produzione, dell’abitare, delle forme urbane, dei della barriera per uscire definitivamente da qualunque

modi di vita, delle attività lavorative ed economiche, ambito precedentemente considerato o definito giardi-

soprattutto della visione del mondo e della vita, la Wel- no. Di questa categoria dobbiamo far tesoro per impo-

tanschauung. stare correttamente in una dimensione attuale il tema

Il paesaggio non è soltanto la spia del nostro con- del paesaggio.

creto operare (e quindi esserci) nel mondo, ma è anche In un contesto di differenza dei luoghi ci riferiamo

elemento della nostra relazione con la natura, derivata implicitamente a Friedrich Schiller quando sottolineava

da una consuetudine temporale con essa, radicata fin la contrapposizione fra la Gartenlandschaft, chiamata

dai tempi antichissimi che possiamo percepire. La storia «vero parco inglese», dove la natura «appare nella sua

– ha scritto Marc Bloch – «è, prima di tutto, la scienza

5 intera grandezza e libertà e dove deve aver annientato

di un mutamento» e ogni storico «per riuscire a deci- in apparenza ogni arte», e il giardino, «nel quale l’arte

frare il libro oscuro del passato, deve, il più delle volte,

6 come tale può essere evidente». Il parco o giardino-

leggerlo a ritroso» . paesaggio (Gartenlandschaft) presuppone, almeno in

Lucien Febvre in un saggio magistrale dal titolo epoca moderna, la natura liberamente rappresentata at-

«Le sorprese di Erodoto e le conquiste dell’agricoltura traverso l’artificio delle forme nascoste. Ma l’artificio è

mediterranea», scritto nel 1940, ha colto il problema

7

. Lo storico france- un dato di fatto oggettivo che caratterizza il paesaggio.

della trasformazione del paesaggio

se offre la traccia di un percorso a partire da una con- Dobbiamo essere consapevoli della quasi inesistenza di

statazione: Erodoto non riconoscerebbe i «suoi» pae- aree terrene prive di tracce antropiche. L’uomo, fin dal-

saggi, se oggi dovesse ripercorrere lo stesso itinerario dei la sua nascita e nel corso della sua esistenza, è un essere

viaggi da lui compiuti nel V secolo a.C. naturale parte integrante della natura come sua cellu-

Immagino il buon Erodoto mentre rifà oggi il suo la, e con essa ha sempre convissuto modificandola in

periplo del Mediterraneo orientale. Quali stupori! Que- modo diretto o indiretto.

sti frutti d’oro entro gli arbusti verde scuro, considerati Anche i filosofi antichi erano coscienti di quest’af-

«caratteristici del paesaggio mediterraneo», aranci, li- finità. La Politica di Aristotele è lì a dimostrare la natu-

moni, mandarini: non si ricorda affatto di aver visto nul- ralità della vita umana associata e delle sue creazioni

la di simile in vita sua… Perbacco! Sono frutti dell’E- «urbane». L’uomo è per natura un «essere costruttore

stremo Oriente, portati dagli arabi. Queste piante biz- di poleis», corretta traduzione di animale politico. Cen-

zarre dalle sagome insolite, aculee, lance fiorite, nomi to anni prima di lui Sofocle, in un celebre passo del-

strani, cactus, agavi, aloe; come sono diffuse! Mai viste l’Antigone, parla di «impulsi naturali al vivere in so-

in vita sua… – Perbacco! Sono americane. Questi gran- cietà», dell’uomo agricoltore: «e l’eccelsa fra gli dèi, la

di alberi dal fogliame pallido che, tuttavia, portano un Terra / eterna, infaticabile, egli travaglia, / volgendo gli

nome greco, Eucalipto: in nessun posto ne ha visti di si- aratri di anno in anno, / rivoltandola con i figli dei ca-

8

mili, in contrade conosciute, il Padre della Storia… – Per- valli» . L’attività dell’uomo, quindi, modifica il paesag-

bacco! Sono australiani. E queste palme? Erodoto le ha gio; così come le forme di vita presenti nella Politica ari-

viste una volta nelle oasi in Egitto, mai sui bordi euro- stotelica: la natura ha differenziato i modi di vita degli

9

pei del mare azzurro? Mai, neppure i cipressi, questi per- animali e degli uomini e «la maggior parte degli uomini

siani. vive della terra e dei frutti del suolo». Per tacere della pri-

Le sorprese, continua Febvre, non cessano qui: il ma determinazione reale del concetto di paesaggio co-

pomodoro, peruviano; la melanzana, indiana; il pepe- me territorio che «dovrà potersi abbracciare con un so-

10

roncino, guyano; il mais, messicano; il riso, arabo. La li- lo sguardo» : comprensivo della città, della campagna

sta è pressoché interminabile e vuole dimostrare il mu- e del mare; ossia del paesaggio urbano, di quello vege-

tamento del paesaggio avvenuto nella storia a seconda tale o campagna extraurbana e di quello marino. È un

delle diverse influenze dei popoli via via entrati diretta- concetto insito nella mentalità greca: i demi erano com-

mente o indirettamente in contatto col mondo medi- prensivi delle tre «parti» del territorio.

terraneo. Herder ricorda ancora il posto dell’uomo nella

Il percorso del giardino nella storia svela un tema di natura quando parla della comprensione della «natu-

ampia portata teorica e pratica. La sua prospettiva è ra presente dell’uomo quale è e quale deve essere in

«aperta»: c’invita a seguire la lezione inglese, foriera dei rapporto all’ambiente in cui l’uomo è stato chiamato

263

mentale dell’ecologia, in quanto la terra tutta, nel suo

ad operare, cioè la madre terra, sicuri che anche que- senso totale, «costituisce oggi un’iscindibile unità di

sta esistenza è l’agire di una forza in un sistema di for-

11 16

elementi naturali e culturali»

ze, nell’armonia di un mondo divino» . L’uomo è .

l’ultimo figlio della natura in quanto «culmine e som- In questo rinnovato contesto la metafora giardino

ma di tutti gli elementi terreni» ed è «soggetto alle può comprendere la città oltre il suo dualismo con il

leggi della sua dimora, che sono leggi eterne di sa- giardino. Il costruttore di città e il giardiniere possono

12

pienza e di ordine..» . La terra è per il filosofo il superare la loro intrinseca contraddizione, per realizzare

grande giardino della natura dove germogliano tan- la possibile equivalenza città-giardino attraverso il pro-

13

te cose diverse . cesso d’identificazione dei contenuti vitali del luogo.

In questo contesto si configura la techne. La cultura Nella città, nata in opposizione al giardino, si rifugiò l’u-

è unita alla terra: il paesaggio e il giardino seguono manità scacciata da Eden, per conservare la propria

l’uomo e il suo modo di vita. L’intervento dell’uomo esistenza. Il rapporto tra l’uomo e il suo ambiente è

può modificare la natura con abilità, con rispetto, sen- stretto. L’atteggiamento che possiamo nutrire nei con-

za distruggerla, con l’ambizione di regolarla, persino ri- fronti del giardino, del paesaggio, della natura tutta, del

produrla sulla spinta della creatività che lo stesso genius grembo della vita, in definitiva di noi stessi, diventa

loci favorisce e la metafora del giardino, fin dai suoi più così vitale.

antichi simbolismi mitici, suggerisce. Il paesaggio come Lettura del territorio, abbiamo quindi detto, come

il giardino sono due aspetti del luogo storico dove l’op- indagine sul mondo, sulle trasformazioni segnate nel si-

posizione arte-natura si esprime pure in natura-cultura. stema paesaggio dall’elemento uomo che mentre ope-

L’uomo, parte organica della natura, produce ma- ra, modificando la natura che lo aveva generato e ac-

nufatti, organizza insediamenti, risolve i propri bisogni colto nel suo ampio grembo e, connotandola antropi-

con l’utilizzo di materiali naturali in forma naturale. camente, crea fatti naturali. Il paesaggio diventa così l’in-

Queste riflessioni sono presenti nel Dizionario dei sino- ventario della vita degli uomini dove le cose stesse han-

nimi di Nicolò Tommaseo: «Il naturale è la natura tem- no significati. L’interpretazione del paesaggio presup-

perata, secondata e sforzata dall’abito, dall’arte, da cir- pone l’analisi della sua storia naturale prima della com-

costanze ove ha parte l’umana volontà, prepotente o parsa dell’uomo e, in seguito, il divenire «antropico».

impotente a disgregarle o raccoglierle o a liberarsene». Questa metodologia ci permette di conoscere un sito al-

Tuttavia questo valore naturale si annulla nella cieca l’interno della «lettura del mondo».

violenza dell’uomo sulla natura: la storia è anche rap- Con le premesse dell’antropizzazione siamo con-

porto tra techne e violenza e il paesaggio, come il giar- sapevoli del fatto che ogni paesaggio – da intendersi co-

dino, il grande scenario dove essa si consuma. Se si me parte estrapolata alla totalità della natura (la quale

esce dall’ambito del naturale si scivola pericolosamen- è nella sua complessività l’esistenza del mondo) dallo

te nel degrado. sguardo dell’uomo – contiene, come deposito storico

La dimensione moderna della natura è un com- delle trasformazioni operate dall’uomo dopo, e prima

plesso da conservare, comprensivo degli interventi del- dalla natura stessa, documenti che sono la prova tan-

l’uomo. Conservazione è salvaguardia dei beni vitali, gibile e visibile della storia, cioè della modificazione del-

considerati anche all’interno dello sviluppo socio-cultu- la natura preesistente da parte della mano dell’uomo.

rale del territorio. Questa totalità si fonda sul dato di fat- Dati questi presupposti, ogni punto del nostro ter-

to concreto e reale che il principale di questi beni è il ritorio, da qualunque parte esso si osservi e quindi di-

giardino, inteso nella vasta accezione comprensiva del venti così paesaggio, come ogni lembo della terra, è real-

paesaggio. Una visione del mondo di tale portata ri- mente un sito archeologico da indagare per trarre le te-

conduce l’uomo, con l’agire etico, al sentimento re- stimonianze della storia sia essa naturale o antropica. La

sponsabile della natura. Si apre l’entità concettuale del- venuta dell’uomo appare il punto di cesura tra natura e

la coscienza paesaggistica. L’uomo è responsabile delle artificio. E l’uomo, per prendere in prestito il titolo di

17 .

trasformazioni come è artefice dei suoi giardini, che so- un’opera celebre, crea il mondo

La conseguenza è semplice: ogni parco è archeo-

no parte integrante della trasfigurazione del paesaggio logico in quanto giardino, paesaggio. L’accezione ar-

in quanto «tecnica dolce», cioè arte. cheologico va oltre il parco per investire il territorio

La terra, l’ambiente nel senso peculiare di «spazio tutto come concatenazione infinita di paesaggi. Effet-

che circonda una cosa o una persona e in cui questa si

14

, il paesaggio, cioè l’ambiente colto nel to di questa concezione epistemologica, che trova il suo

muove o vive» 15

suo essersi fatto forma , il giardino come terreno diretto punto di forza nel superamento delle barriere, è il sor-

della relazione uomo-natura, spazio di esercizio dell’ar- passamento della logica romantica dell’estetica della ro-

te, possono essere ricondotti a un’unica entità. È realtà vina, che pur avendo il merito di aver fondato i pre-

concreta e non solo simbolica e metaforica della dimo- supposti dell’«archeologia», si rivela oggi obsoleta e

ra materiale nella quale l’uomo vive, e parte fonda- inadeguata alle nuove domande scientifiche coinvol-

264

genti il nostro essere, il nostro ambiente e il «paesag- la passo passo, sempre attenti alle irregolarità e alle va-

gio storico». riazioni della traiettoria, e senza voler passare d’un bal-

Perché la formulazione di un ulteriore «parco ar- zo, come si è fatto troppo spesso, dal secolo XVIII all’età

18

cheologico» inserito in un sistema museale e in un per- della pietra levigata» .

corso turistico abbia senso e interesse, deve necessa-

riamente formulare qualcosa di nuovo. Questa novità si

aggancia all’attuale visione del paesaggio, del mondo e NOTE

dell’ambiente che collochi una determinata zona come

ponte tra paesaggi. Si offre allora una lettura del terri- * Pubblicato in Giardino e paesaggio. Conoscenza, Conserva-

torio come punto di collegamento pieno e non vuoto o zione, Progetto, a cura di M.Boriani, Alinea, Firenze 1996, pp.130-131

artificiosamente costruito come bene minore da valo- («A-Letheia 7).

1 R.Assunto, Il paesaggio e l’estetica (1973), Novecento, Paler-

rizzare tra due ambiti archeologico-paesaggistici di af- 2

mo 1994 ., p.314.

fermata tradizione turistica. In questo modo si abbat- 2 Ibid., p.337.

tono confini e mentalità che non esistono naturalmen- 3 Cfr. R.Borchardt, Der leidenschaftliche Gärtner (1938), Greno,

3

te ma artificiosamente. Di un artificio, si badi bene e si Nördlingen 1987 , p.37, a proposito del giardino.

4 Cfr. F.Apel, Die Kunst als Gätren. Zur Sprachlichkeit der Welt

perdoni il paradosso, che non contempla nella sua con- in der deutschen Romantik und im Ästhetizismus des 19.Jahrhunderts,

tinuità e totalità il fattore antropico. Winter, Heidelberg 1983, p.24.

Queste premesse offrono all’utente – una volta 5 M.Bloch, I caratteri originali della storia rurale francese (1952),

svelati i suoi bisogni culturali – la possibilità di un per- tr.it. di C.Ginzburg, Einaudi, Torino 1973, p.XXIV.

6 Ibid., p.XXVII.

corso (o itinerario come si preferisce) volto alla cono- 7 Saggio pubblicato per la prima volta nelle Ann. d’Hist. Soc. nel

scenza del significato pieno e completo dei reperti (sto- 1940 (pp.29-32), e quinto capitolo del noto libro di Lucien Febvre, Pour

ria del sito), del loro contesto ambientale storico, la sto- une Histoire à part entière (S.E.V.P.E.N., Paris 1962).

8

ria precedente e successiva del sito (e quando parliamo Sofocle Antigone 354-375 (trad.R.Cantarella).

9 Aristotele, Politica, I 9.

di storia intendiamo anche la contemporaneità che di 10 Ibid., VII 5.

questa storia è lo sbocco terminale attuale). Il procedi- 11 J.G.v.Herder, Idee per la filosofia della storia dell’umanità

mento ci offre di più: la lezione per il futuro. La tutela 2

(1784), Libro primo cap.I, a cura di V.Verra, Laterza, Bari 1992 , p. 14.

12

e la valorizzazione, così come la conservazione e i pro- Ibid., p.15.

13 Ibid., p.58.

getti di sviluppo, traggono da qui preziose indicazioni. 14 S.v. «ambiente» in Vocabolario della lingua italiana, Istituto

Un sistema paesaggistico comprensivo di parco ar- dell’Enciclopedia Italiana.

cheologico – frutto dell’idea di sito archeologico da noi 15 Cfr. I.Pizzetti, «Luoghi della coscienza paesaggistica», Casa-

percorsa – sistemi museali e itinerari turistici diventa bella, 575-576 (LV 1991), pp.48-53, p.49.

16 V.Hösle, Philosophie der ökologischen Krise, Oscar Beck,

forma di conoscenza globale supportata da rigore scien- München 1991; tr.it. di P.Scibelli, Einaudi, Torino 1992, p.11.

tifico e da lettura aperta, documentaria. Ancora una vol- 17 R.J.Forbes, Man the Maker, Schuman, New York…; tr.it. di

ta con Marc Bloch, «Seguiamo, dunque, in senso inverso 3

F.Tedeshi Negri, dal titolo L’uomo fa il mondo, Einaudi, Torino 1960 .

18

la linea del tempo, giacché è necessario; ma seguiamo- Op.cit., p.XXIX. 265

World Wildlife Fund (WWF)

Paesaggio. La nozione giuridica: dalla tutela estetica al concetto di “ambiente”

Negli ordinamenti giuridici moderni le elabora- un’influenza diretta o indiretta su tutti gli ecosistemi

zioni della dottrina giuridica e le norme emanate dal le- presenti. Questa considerazione ambientale del pae-

gislatore nascono dalle spinte e dalle esigenze della so- saggio è di fondamentale importanza per un’analisi di-

cietà. Normalmente una norma, prima di essere “leg- namica e moderna del concetto stesso di paesaggio e

ge” dal punto di vista formale, è un fatto che esiste non può non rifarsi ai principi che la disciplina della

nella coscienza dei cittadini. Per quanto riguarda invece Landscape Ecology (Ecologia del paesaggio) ha prov-

la nozione giuridica di “paesaggio” si può dire che in veduto a elaborare e diffondere negli ultimi vent’an-

Italia sia avvenuto il contrario. È stato il legislatore, con ni. L’ecologia del paesaggio considera infatti il pae-

le due leggi 1089 e 1497 del 1939 sulla tutela delle co- saggio stesso come un sistema di ecosistemi e indivi-

se di interesse storico artistico e sulla protezione delle dua significativi approcci e chiavi di lettura pratico

bellezze naturali, a prendere coscienza della necessità operativi di grande interesse e di promettenti pro-

di tutelare e proteggere il paesaggio italiano quale spettive per il futuro.

“valore estetico culturale”, prima che questi concetti La considerazione sistemica e quindi l’analisi del-

divenissero patrimonio della società. le tante “componenti” del paesaggio non può esse-

Si è trattato di un cammino lungo e tuttora in fa- re ignorata da una Conferenza Nazionale sul Paesag-

se di evoluzione sia culturale che giuridica. gio che, a nostro avviso, deve contribuire a chiarire

Il concetto giuridico di paesaggio è stato infatti quanto il paesaggio non possa più essere considera-

elaborato a partire dalle due leggi del ’39, passando to solo da un punto di vista letterario-umanistico,

attraverso la Costituzione del 1948, le elaborazioni punto di vista certamente importante, che non deve

giurisprudenziali della Corte Costituzionale, della Cor- essere certo eliminato, ma che va integrato con la vi-

te dei Cassazione e dei giudici di merito, i pretori in sione ecologico-ambientale dello stesso.

particolare, e quelle della dottrina giuridica. Attraver- Da ciò discende una considerazione molto signi-

so queste elaborazioni si è passati da una concezione ficativa relativa alla ineludibile integrazione, oggi cer-

restrittiva del paesaggio, considerato e tutelato sola- to inesistente, tra pianificazione urbanistica e valuta-

mente dal punto di vista estetico, ad una onnicom- zione ambientale ecologica del paesaggio. Anche la vi-

prensiva che arriva al concetto di “bene ambientale” sione strettamente pianificatoria in senso urbanistico

elevato a “valore primario dell’ordinamento” (Corte deve compenetrarsi con un’ottica di ecologia del pae-

Costituzionale sentenza n. 359 del 18.12.1985). saggio e quindi con un’attenta analisi dello stesso co-

La visione del paesaggio considerato soprattutto me sistema di ecosistemi.

da un punto di vista estetico continua ad essere cul- Nonostante questo fermento culturale e giuridi-

turalmente predominante, ciò anche in conseguenza co la tutela del paesaggio italiano è ancora affidata,

di una nostra cultura prevalentemente orientata agli sostanzialmente, alle leggi del ’39 ed alla “legge Ga-

aspetti letterari ed umanistici. È di tutta evidenza che lasso” (431/1985).

il paesaggio costituisce invece la base fisica degli eco-

sistemi, con i loro flussi energetici, le loro caratteriz-

zazioni climatiche, i loro cicli biogeochimici, la loro ric- La Legge 1/6/39 n. 1089

chezza di vita (forme viventi, dai microorganismi alla “Tutela delle cose di interesse storico artistico”

flora e fauna superiore), l’influsso della presenza uma-

na, che in molti casi ha luogo da secoli e che, in un La legge individua alcune categorie di “cose”

paese come il nostro, difficilmente non ha esercitato d’interesse storico artistico, attraverso una elencazio-

266

ne di alcune categorie di beni mobili o immobili che quadri naturali o punti di vista o belvederi accessibili

presentano interesse “artistico, storico, archeologico al pubblico e dai quali si goda lo spettacolo di queste

o etnografico”. L’interesse artistico veniva definito in bellezze.

termini estetici, ossia il bene oggetto di tutela dove- Attraverso queste leggi viene posta in essere una

va suscitare una sensazione di gradimento nell’osser- tutela del complesso delle opere dell’uomo e della na-

vatore (M. Cantucci). L’interesse storico, invece, si rav- tura, esclusivamente da un punto di vista estetico.

visava in oggetti che costituivano fonte di documen- Quindi vengono escluse dalla tutela tutte le categorie

tazione per la ricerca e testimonianza dello svolgi- di beni che non rientrano nella disciplina di tali norme.

mento di eventi umani.

Siamo ancora quindi, e d’altronde non poteva

essere altrimenti, ad una concezione del paesaggio L’articolo 9 della Costituzione

considerato unicamente da un punto di vista del go-

dimento estetico. Anche la dottrina (G. Cogo) ha ri- Vi si afferma come valore primario la tutela del

tenuto tale concezione del bene oggetto di tutela di paesaggio e del patrimonio storico e artistico della na-

tipo elitario oltre che estetizzante. zione.

La L. 1089/39 subordina la tutela dei beni alla lo- Significativo è il fatto che la Costituzione utilizzi

ro previa individuazione formale. Per i beni dei priva- il termine paesaggio e non quello di ambiente. Tutta-

ti, dev’essere emanato un decreto del Ministro dei via al riguardo la Corte di Cassazione (Cass. Pen. III,

Beni Culturali che riconosca il valore storico e artisti- 20/10/1983 n. 421) ha chiarito che, in tema di tutela

co, con la conseguente notifica del vincolo ai pro- dell’ambiente, la Costituzione all’art.9 collega aspet-

prietari o possessori o detentori a qualunque titolo ti naturalistici (paesaggio) e culturali (promozione del-

dell’oggetto. Per i beni pubblici o di persone giuridi- lo sviluppo della cultura e tutela del patrimonio stori-

che, occorre che siano inseriti in un apposito elenco co artistico) in una visione non statica ma dinamica,

descrittivo, redatto a cura dei rappresentanti legali non meramente estetica ma di protezione integrata e

degli enti. complessiva dei valori naturali “insieme con quelli

La norma in esame, dunque, garantisce la tutela consolidati delle testimonianze di civiltà”. La Corte

alle cose che fanno parte del patrimonio artistico uf- Costituzionale ha affermato che “l’integrità ambien-

ficialmente dichiarato. L’applicazione della sanzione tale è un bene unitario che va salvaguardato nella

penale prevista dall’art. 59 nei casi di violazione dei sua interezza” (Corte Cost., 24.2.1992, n. 67) ed il

vincoli e alterazione delle cose sottoposte a tutela, si Consiglio di Stato che “La tutela del paesaggio è in-

giustifica dunque non in ragione del danno arrecato teresse prevalente su qualunque altro interesse pub-

al bene tutelato, ma per il fatto che vi è disobbe- blico e privato relativo all’area interessata e l’ammi-

dienza all’autorità, attraverso il mancato rispetto del nistrazione deve tenere conto di questa situazione.

vincolo posto dalla stessa. Infatti, a conferma di tale (Sez. IV, 27/10/1988, n. 1179).

tipo di tutela, la Corte Suprema di Cassazione (Cass.

18/3/1988, in C.P. 1989, 96) ha ravvisato nell’ipotesi

di violazione delle disposizioni sulla conservazione e Il D.P.R. n. 616/1977

integrità delle cose di interesse storico e artistico, il

concorso formale tra l’art. 59 L. 1089/39 e l’art. 733 L’art. 82 conserva in capo al Ministro per i beni

C.p., poiché questo predispone una tutela generale culturali il potere di integrare gli elenchi delle bellez-

del patrimonio culturale. ze naturali approvati dalle Regioni, nonché di dispor-

re la sospensione dei lavori che rechino pregiudizio a

tali beni. Tale decreto inoltre ha delegato (ma non

La Legge 30/6/1939 n. 1497 trasferito) alle Regioni le funzioni riguardanti l’indivi-

“Protezione delle bellezze naturali” duazione delle bellezze naturali da proteggere, la con-

cessione dei nullaosta per l’esecuzione dei lavori, l’ap-

La legge conferma la definizione del bene og- plicazione delle sanzioni amministrative.

getto di tutela già data dalla L. 1089/39 e identifica

all’art.1 le bellezze naturali: a) gli immobili che ab-

biano cospicui caratteri di bellezze naturali o di sin- La legge 8.8.1985, n. 431

golarità geologica; b) ville, parchi, giardini non con- ”Disposizioni urgenti per la tutela delle zone di

templati dalla L.1089/39 che si distinguono per la lo- particolare interesse ambientale”

ro non comune bellezza; c) complessi di immobili che

compongono un caratteristico aspetto estetico o tra- La legge, meglio conosciuta come “Legge Ga-

dizionale; d) bellezze panoramiche considerate come lasso”, perché scaturita dal Decreto ministeriale del

267

21 settembre 1994 firmato dall’allora sottosegretario levantissimo di stimolare interpretazioni dei giudici di

ai Beni culturali e ambientali, Giuseppe Galasso, rap- merito, della Cassazione, della Corte Costituzionale,

presenta il primo tentativo in Italia di andare oltre la e della dottrina che hanno portato all’elaborazione ed

tutela di singoli “beni” o “cose” considerati dal pun- a una costante evoluzione della “nozione giuridica di

to di vista meramente estetico ed approntare una di- ambiente”. Grazie ad esse, l’ambiente è divenuto un

sciplina organica per la salvaguardia dei “beni am- bene meritevole di tutela giuridica, sul quale si eser-

bientali” intesi in senso lato. La legge 431/85 ha cita un diritto dell’intera collettività. Naturalmente il

esteso il vincolo paesaggistico-ambientale”, ai sensi concetto giuridico di ambiente, in senso stretto, non

della L. 1497/39, ad intere categorie morfologiche di può coincidere con quello dato dall’ecologia: l’ordi-

beni (territori costieri, boschi, montagne, rive di fiu- namento giuridico può prendere in considerazione

mi e laghi, parchi, aree archeologiche.). Avendo tale l’ambiente solo considerandolo come bene materia-

vincolo efficacia ope legis, non richiede nessun prov- le e, quindi, riconoscere una tutela specifica sola-

vedimento amministrativo di notifica. Qualsiasi mo- mente a quei beni accessibili, oggetto di interesse del-

dificazione da apportare in un’area soggetta a vincolo la collettività. Partendo dalla tutela del paesaggio,

dev’essere approvato dalla Regione (alla quale spet- giurisprudenza e dottrina hanno delineato alcuni con-

ta anche il compito di redigere un Piano Paesistico), cetti fondamentali: l’ambiente è un bene giuridico

o dall’ente locale sub-delegato. È inoltre previsto un unitario, dell’intera comunità, comprendente tutte

controllo del Ministero per i beni Culturali e Am- le risorse naturali e culturali; è un diritto fondamen-

bientali sulle autorizzazioni regionali nelle aree vin- tale di ogni uomo, nonché un interesse primario ed

colate, con potere di annullamento, da esercitarsi assoluto rispetto agli altri interessi pubblici, compre-

entro il termine di sessanta giorni. si quelli economici; è un bene economico suscettibi-

La “Legge Galasso” ha dunque segnato il supera- le quindi di una valutazione pecuniaria.

mento di una visione estetico – paesaggistica, impo- Si deve sempre alla giurisprudenza l’opera di in-

nendo il vincolo giuridico a categorie di beni per il lo- terpretazione delle singole previsioni della legge Ga-

ro intrinseco valore ambientale e naturalistico e per la lasso e di chiarimento, soprattutto in ordine ai rap-

loro potenziale esposizione al pericolo di alterazione. porti con le altre norme apparentemente confliggenti

La sua approvazione provocò commenti positivi o in concorrenza. Ad esempio: in rapporto alla ma-

ed entusiastici dei più prestigiosi esponenti del mon- terie riconducibili all’urbanistica (di competenza re-

do ambientalista, ad iniziare da Antonio Cederna che gionale) la Corte di Cassazione ha chiarito che “il no-

così commentava sulle pagine di “La Repubblica” del stro sistema positivo ha adottato una concezione am-

28 settembre 1984: “Dopo la cieca urbanizzazione pia della ‘materia urbanistica’, coincidente con l’as-

che ha degradato il bel paese e minaccia di cancel- setto complessivo del territorio, e come tale non ri-

larne paesaggio e ambiente (ben tre milioni di ettari conducibile all’uso del territorio urbano in senso stret-

di terreno agricolo sono stati distrutti in vent’anni), ec- to (…). Ne deriva che la tutela dell’ambiente rientra

co finalmente un provvedimento che va nella direzio- a pieno titolo nella materia urbanistica o, più esatta-

ne della tutela e della salvaguardia”. E il Presidente del mente, che la materia ambientale coincide con quel-

W.W.F. Italia Fulco Pratesi, sul Corriere della Sera: ”Si la urbanistica” (Cass. Pen., III, N. 2670 del

tratta di una vera bomba e certo il più completo, ef- 16.3.1995). Quanto ai rapporti tra la concessione ur-

ficace ed esteso intervento di tutela territoriale dalla banistico- edilizia comunale ed il nulla-osta paesag-

nascita dello Stato unitario ad oggi”. gistico, anche nei casi di subdelega ai comuni del

La nuova legge, dichiarata “norma di riforma potere del rilascio dell’autorizzazione, è stato più vol-

economico sociale” e che, in quanto tale, doveva es- te rilevato che “Il nulla-osta ambientale e la conces-

sere rispettata ed attuata da tutte le regioni, suscitò sione edilizia, pur essendo provvedimenti autonomi,

da parte di alcune di esse reazioni negative, fino alla sono tra loro collegati in una sequenza procedimen-

pronuncia della Corte Costituzionale, investita del tale nella quale il primo si pone come presupposto ri-

problema della legittimità della legge Galasso per la- spetto al potere urbanistico” (Tar Campania, sez. III,

mentate invasioni della sfera delle competenze re- 1.2.1994, n. 26).

gionali. La Corte con le note sentenze n. 151, 152,

153, del 1986, dichiarò la legittimità costituzionale

della L. 431/85, nonché il dovere da parte delle regioni La legge 431/85 e la sua tutela giudiziaria

e province autonome di rispettare il principio di “lea-

le cooperazione e collaborazione” tra Stato e regioni La violazione delle disposizioni di cui all’art. 1

in materia di tutela paesistica e protezione delle bel- sexies L. 431/85, costituisce una nuova ipotesi di rea-

lezze naturali. to che concorre con la contravvenzione di costruzione

La legge 431/1985 ha avuto, inoltre, il ruolo ri- senza concessione, o in difformità (di cui alla L.

268

47/1985, art. 20, lett. C, che prevede le sanzioni pe- Le Sezioni Unite della Cassazione Penale si sono

nali per l’inosservanza delle norme in materia di atti- spinte ancora oltre, affermando la sussistenza del rea-

vità urbanistica ed edilizia, in particolare in zone sog- to di distruzione o deturpamento di bellezze naturali

gette a vincolo) e con il reato di cui all’art. 734 C.P. di cui all’art. 734 c.p. in aree vincolate dalla L.

(“Distruzione o deturpamento di bellezze naturali”), 431/1985, anche in presenza del nulla-osta paesag-

che sanziona penalmente “chiunque, mediante co- gistico, che può assumere rilevanza solo ai fini della

struzioni, demolizioni o in qualsiasi altro modo, di- valutazione dell’elemento psicologico o della gravità

strugge o altera le bellezze naturali dei luoghi soggetti del reato.

alla speciale protezione dell’Autorità”. Un primo orien-

tamento giurisprudenziale considerava la fattispecie

di cui all’art. 734 c.p. reato di danno, ossia il paesag- Necessità di una modifica della legge Galasso,

gio doveva aver subito un’effettiva menomazione. In testo unico delle norme in materia di beni

seguito, altro orientamento ha considerato la fatti- culturali e ambientali, attuazione delle leggi

specie, di cui all’art. 734, reato di pericolo e quindi rav- Bassanini e riforma dei Ministeri

visabile anche per il fatto di aver posto in essere un’at-

tività di potenziale distruzione o deturpamento delle Siamo consapevoli che questi temi sono di straor-

bellezze naturali. (Cass. Pen. III, 30.1.1991, n. 01032). dinaria complessità e, proprio in considerazione di

Al fine di configurare il reato di cui all’art.1 sexies questo intreccio di norme e competenze, vanno af-

L. 431/85, la giurisprudenza ha precisato che non è frontati con un ragionamento organico ed unitario.

necessaria la costruzione di opere edilizie ma è suffi-

ciente qualunque modificazione della morfologia del

territorio, dell’aspetto estetico e biologico dei luoghi I difetti della Legge 431/85 e necessità di modifiche

soggetti a vincolo, senza autorizzazione. La Cassa-

zione ha infatti affermato che il mutamento dell’a- Perché, nonostante la grande portata innovati-

spetto estetico e biologico di un corso d’acqua va ri- va dei principi della L. 431/85, nonostante lo straor-

compreso nel reato di cui all’art.1 sexies L. 431/85. dinario contributo di giurisprudenza e dottrina alla

(Cass. Pen. III, n. 17010, del 6.12.1989). sua evoluzione ed alla sua applicazione sempre più

La Corte di Cassazione ha affermato che l’art. ampia, nonostante si sia arrivati in Italia a quasi il

734 adotta la tecnica “del rinvio formale non recetti- 50% di territorio vincolato, il territorio italiano ha su-

zio ad altra fonte che fornisce le regole di qualifica- bito un degrado pesantissimo, i fenomeni di abusi-

zione della distruzione o deturpamento” di beni am- vismo edilizio sono arrivati a livelli vergognosi (si co-

bientali. (Cass.Pen. 6.4.1991, n. 3852). Pertanto, per struiscono abusivamente intere città persino sul de-

definire le bellezze naturali non ci si può rifare esclu- manio marittimo, si veda il caso del “Villaggio Cop-

sivamente alla L.1497/39 che tutela i beni paesistici dal pola Pineta Mare”, in Campania), la riforma della

solo punto di vista estetico, ma, alla luce dell’art.9 del- legge urbanistica non riesce a vedere la luce, per

la Costituzione, va considerato il bene ambientale in arrivare alla demolizione del Fuenti serve addirittura

senso unitario. Quindi l’art. 734 c.p. ha ”per ogget- una legge ad hoc?

to le menomazioni permanenti o le distruzioni del- Non sarebbe corretto attribuire al mancato fun-

l’ambiente, in tutte le sue componenti essenziali, ivi zionamento della Legge Galasso, responsabilità che

comprese la flora e la fauna”. sono invece collettivamente da ascrivere all’intero si-

È stato inoltre precisato che, per applicare l’art. stema politico-amministrativo, peraltro espressione

734 c.p., non è necessaria la distruzione del bene della società italiana. Tuttavia, allo scopo di fornire un

ambientale essendo sufficiente un’alterazione delle contributo al miglioramento del quadro normativo

sue caratteristiche paesaggistiche o naturalistiche possiamo evidenziare alcuni passaggi critici della Leg-

(Cass.Pen., 24.1.1989, n. 182), e che si ha altera- ge 431/85.

zione del paesaggio anche con l’aggiunta di ele- Il ruolo delle regioni: si è detto di come da par-

menti (cartelli pubblicitari, antenne) che rompono te di molte regioni vi sia stata una reazione negativa

l’equilibrio delle sue varie componenti (Cass. Pen., all’approvazione della L. 431/85, che ha generato

6.6.1990, n. 1683). Sempre la Suprema Corte di conflitti di competenze dinanzi alla Corte Costitu-

Cassazione ha messo in evidenza che le bellezze zionale, che è intervenuta con le sentenze sopra ri-

paesaggistiche sono il risultato di componenti varie, chiamate. Evidentemente il richiamo formale ai “prin-

la conformazione del terreno, la vegetazione natu- cipi di leale collaborazione e cooperazione tra Stato

rale, l’ubicazione e il tipo di fabbricati esistenti, il e regioni” per la tutela di un bene costituzionalmen-

paesaggio e la cornice complessiva. (Cass.Pen. III, te riconosciuto e garantito non è bastato. Molte re-

19.2.1982, n. 1803). gioni hanno gestito il sistema autorizzatorio del vin-

269

colo paesaggistico, limitandosi ad un controllo buro- di ricorsi, controricorsi e l’intervento anche della Magi-

cratico-formale, rilasciando spesso autorizzazioni in stratura penale. Si può quindi concludere che la L.

assenza di istruttorie serie e dettagliate. La situazio- 431/85 ha da una parte contribuito alla tutela dei beni

ne si è rivelata ancora più disastrosa nelle regioni ambientali e del paesaggio, ma i meccanismi della dop-

che hanno subdelegato il rilascio dei nulla-osta pae- pia competenza Stato-regioni (o Stato-Comuni nei casi

saggistici ai comuni. La gestione del vincolo paesag- di subdelega) si sono rivelati inadeguati a dare una ri-

gistico si è rivelata in sostanza quale occasione di sposta efficace e puntuale alla pletora di richieste di

conflitti tra Stato e regioni, a danno del territorio e autorizzazioni di trasformazioni in aree vincolate. Un

del paesaggio. contributo negativo è stato senza dubbio dato dai con-

Le regioni hanno inoltre spesso mancato di attuare doni edilizi e dai mancati interventi delle amministrazioni

le pianificazioni urbanistico-territoriali di loro esclusiva per le demolizioni di costruzioni non autorizzate e non

competenza, ad iniziare dai Piani Paesistici territoriali. sanabili nelle zone sottoposte al vincolo della Galasso.

Attualmente, con l’inizio della riforma in senso fe- Ma, a nostro avviso, quello che è veramente man-

deralista dello Stato, le “Leggi Bassanini” ed i decreti at- cato e che ha contribuito in maniera rilevante alla di-

tuativi che hanno trasferito alle regioni diverse e rilevanti sapplicazione delle norme della L. 431/85, è stato il rap-

competenze anche in materia ambientale, la situazione porto di “leale collaborazione e cooperazione tra lo Sta-

potrebbe divenire ancora più conflittuale. Ancora di re- to e le regioni ed enti locali”, più volte sollecitato anche

cente si sono verificati conflitti di attribuzione risoltisi di- dalla Corte Costituzionale con le sentenze cui prima ab-

nanzi alla Corte Costituzionale. Noto è il caso della Re- biamo fatto cenno. Vi è stato invece un continuo brac-

gione Veneto che lamentava l’illegittimità di una circo- cio di ferro tra amministrazioni regionali e locali da una

lare del Ministero dei Beni culturali che dettava proce- parte, e Soprintendenze e Ministero dei Beni Culturali

dure applicative per la trasmissione da parte delle Re- dall’altra, con numerosi interventi della Magistratura pe-

gioni alle Soprintendenze delle autorizzazioni in sana- nale ed amministrativa, spesso sollecitate dalle Associa-

toria nelle aree vincolate, assentite per “silenzio assen- zioni di protezione ambientale come W.W.F. e Italia No-

so”, a seguito dei condoni edilizi dell’85 e del ‘96, al fi- stra, che si sono molte volte sostituite all’inerzia degli en-

ne di esercitare i poteri di annullamento delle stesse. An- ti pubblici preposti alla tutela paesaggistico-ambientale.

cora una volta la Corte Costituzionale, ritenendo infon-

dato il ricorso, ha ribadito che i poteri dello Stato e del-

le Regioni in materia di tutela del paesaggio e delle bel- La sovrapposizione di competenze ed il rapporto

lezze naturali sono concorrenti, con un potere autono- con altre pianificazioni.

mo di annullamento da parte del Ministero dei beni I trasferimenti di competenze attuati con le leggi

culturali “per di più in occasione di sanatoria-condono “Bassanini” in materia di “territorio e ambiente”

edilizio”, da esercitarsi “con l’osservanza del principio di

equilibrata concorrenza e cooperazione delle compe- A questa situazione va aggiunto il moltiplicarsi e

tenze statali e regionali” (Corte Costituzionale, 4- 8 sovrapporsi di normative nazionali e regionali che, in

maggio 1998, n. 157). diversi modi, riguardano materie e competenze affini

Il ruolo dello Stato: sebbene debba riconoscersi al a quelle disciplinate dalle leggi del ’39 e dalla L.

Ministero dei Beni Culturali, ed in particolare alle So- 431/85. Si pensi alle diverse norme che attribuiscono

printendenze regionali, un ruolo attivo nel controllo competenze pianificatorie alle regioni, allo Stato o ad

delle trasformazioni territoriali nelle aree vincolate, con altri enti pubblici: i Piani Territoriali di coordinamento,

l’esercizio dei poteri di annullamento delle autorizzazioni i Piani degli Enti Parco, che si intersecano o sovrap-

regionali e debba ugualmente riconoscersi uno sforzo, pongono con i Piani Territoriali Paesistici, le pianifica-

soprattutto recentemente, di razionalizzare e potenzia- zioni delle autorità di bacino, i piani per il disloca-

re le strutture centrali e periferiche (ad esempio con l’i- mento degli impianti di gestione dei rifiuti, i piani dei

stituzione dell’Ufficio centrale per i beni ambientali e trasporti, le competenze regionali e statali in materia

paesaggistici), anche allo Stato sono da addebitare re- di Valutazione d’impatto ambientale e, da ultimo, il

sponsabilità sulla mancata attuazione della Legge Ga- trasferimento di competenze attuato con le cosid-

lasso. In particolare il mancato esercizio dei poteri so- dette leggi “Bassanini” in materia di “territorio e am-

stitutivi nei confronti delle regioni inadempienti rispet- biente”.

to all’obbligo di approvazione dei piani paesistici terri- In particolare il decreto legislativo 112/98, d’at-

toriali. Emblematico è il caso della Campania (che è pe- tuazione della L. 59/97, ha ridistribuito anche le com-

raltro la regione italiana con il più alto numero di abusi petenze riguardanti “Territorio e urbanistica” (Titolo

edilizi, in aree vincolate e non): solamente nel ’94 il Mi- III, capo II) e “Beni e attività culturali”.

nistero dei Beni culturali ha esercitato i poteri sostituivi Quanto alle prime, l’art. 52 (“Compiti di rilievo na-

nell’emanazione dei piani paesistici, dopo una telenovela zionale”) ha stabilito che “(…) hanno rilievo nazionale i

270

compiti relativi alla identificazione delle linee fondamen- Proposte: il Testo Unico delle norme in materia

tali dell’assetto del territorio nazionale con riferimento ai di beni culturali e ambientali ed il riordino

valori naturali e ambientali, alla difesa del suolo e alla ar- dei Ministeri

ticolazione territoriale delle reti infrastrutturali e delle

opere di competenza statali (…)”. L’art. 56 conferisce al- La L. 59/97 ha inoltre previsto, nell’ambito del

le regioni e agli enti locali tutte le “funzioni amministra- riordino delle competenze e dello snellimento e sem-

tive non espressamente mantenute allo stato”. plificazione procedurale, anche il riordino dei Ministeri

Quanto ai “Beni e attività culturali”, l’art. 148 ha e degli organi della Presidenza del Consiglio dei Mi-

innanzitutto dato le definizioni di “Beni culturali” e nistri, da concludersi entro il 31 luglio 1999 (termine

“Beni ambientali”. Evidentemente il legislatore si è ac- così prorogato dalla L. 8.3.99, n. 50 la “Bassanini

corto della necessità di dare finalmente una definizione quater”). La bozza di decreto legislativo approntato

giuridica a tali concetti, fino ad ora desunti, come ab- dal Governo, che dovrebbe essere approvata entro

biamo accennato prima, da diverse leggi e dalle elabo- maggio, prevede dieci “superministeri” (al posto de-

razioni di giurisprudenza e dottrina giuridica. I “Beni gli attuali 25), tra i quali quello delle “Infrastrutture e

culturali” vengono definiti come “quelli che compon- trasporti” e quello dell’ “Ambiente e territorio”.

gono il patrimonio storico, artistico, monumentale, de- Sempre la L. 50/99 (art. 7) ha infine previsto l’e-

moetnoantropologico, archeologico, archivistico e li- manazione entro il 2001 di otto testi unici riguardanti

brario e gli altri che costituiscono testimonianza avente “materie e settori omogenei”, elencati nell’allegato

valore di civiltà così individuati in base alla legge”. 3. Due di questi riguarderanno: 1) ambiente e tutela

I “Beni ambientali” sono “quelli individuati in ba- del territorio; 2) urbanistica ed espropriazioni. All’e-

se alla legge quale testimonianza significativa del- manazione dei testi unici si accompagneranno rego-

l’ambiente nei suoi valori naturali o culturali”. Que- lamenti per la delegificazione e snellimento di pro-

st’ultima definizione ci appare riduttiva rispetto ai cedimenti amministrativi (art. 1, co. 1), tra cui i pro-

progressi delle scienze giuridiche ed ecologiche. cedimenti per l’assoggettamento a vincolo e per il ri-

L’art. 149, riserva allo Stato i compiti di tutela dei lascio delle relative autorizzazioni, di cui alle leggi

beni culturali di cui alla legge 1089/39 e D.P.R. 1089 e 1497 del ’39 e 431/85 (nn. 38/39, Allegato 1).

30.9.1963, n. 194, nonché funzioni e compiti di cui al-

l’art. 82 D.P.R.616/77 e L. 431/85. Importante il com- Il “Testo Unico delle norme in materia di beni

ma 2 che recita ”Lo Stato, le regioni e gli enti locali con- culturali e ambientali” quindi va ad inserirsi in questo

corrono all’attività di conservazione dei beni culturali”. complesso sistema di riordini e snellimenti, e non può

Riteniamo quindi che, come già dichiarato dal non tenerne conto.

Ministro Melandri nella relazione fatta alla Commis- Riteniamo essenziale che il T.U. disponga finalmen-

sione ambiente del Senato il 9 febbraio scorso, il pri- te in maniera chiara e definitiva la differenziazione tra i

mo fondamentale impegno del “nuovo” Ministero “beni culturali” in senso stretto, di competenza del Mi-

dei Beni e delle attività culturali, debba essere quello nistero dei Beni e delle attività culturali ed i “beni am-

di “unire le forze di Stato ed enti locali, con la valo- bientali” di competenza del nuovo Ministero dell’am-

rizzazione del ruolo di questi ultimi”, per una politi- biente e del territorio. Alla luce di quanto detto in prece-

ca unitaria di conservazione e tutela del patrimonio denza sull’evoluzione del concetto giuridico di “ambien-

culturale e ambientale italiano. te”, riproporre e perpetuare una confusione terminolo-

Ciò significa creare o rafforzare strutture, perso- gica, concettuale e sostanziale tra le due categorie di be-

nale adeguato e competente e mezzi finanziari, so- ni, con intrecci non chiari di compiti e funzioni, sarebbe

prattutto a livello regionale. Senza quest’impegno, il un errore grave e anacronistico. Conseguentemente sarà

timore è che si acuisca il conflitto tra Stato e regioni anche necessaria una modifica della L. 431/85 nel senso

e si accrescano le divisioni di competenze e funzioni di attribuire la gestione dei vincoli in tutte le aree di inte-

che, nelle materie riguardanti l’ambiente, i beni cul- resse ”ambientale - naturalistico” (coste, fiumi, laghi, bo-

turali, portano solamente ad ulteriore degrado am- schi e foreste, parchi, zone umide, montagne, ecc.) al Mi-

bientale, paesaggistico e territoriale. nistero dell’ambiente. 271

Maria Chiara Zerbi

Università degli Studi di Milano, Facoltà di Lettere e Filosofia

Il paesaggio nella valutazione di impatto ambientale

mosfera è stata annullata da anonimi, ubiquitari, arre-

Secondo Renato Biasutti, uno fra i più grandi geo- di urbani.

grafi del paesaggio, sono gli elementi dovuti all’uomo ed Tra gli strumenti per controllare le trasformazioni –

alla sua storia a costituire i tratti unificanti del paesaggio almeno quelle aventi conseguenze rilevanti sull’am-

della penisola italiana. Dal punto di vista dei tratti natu- biente – è prevista, nell’ordinamento comunitario ed in

rali, invece, ben pochi paesi, di pari estensione mostra- quello italiano, la procedura di valutazione di impatto

no un’analoga varietà di aspetti, irriducibile ad unità. ambientale (V.I.A.).

Gli elementi comuni, capaci di identificare il paesaggio Almeno in linea teorica il ruolo riconosciuto al pae-

italiano sono di carattere culturale. Questi elementi, in- saggio (sia dalla direttiva 337/85/CE che dalla normati-

trodotti dall’uomo nel paesaggio naturale sono divenu- va italiana di recepimento) è di grande rilievo. Da sot-

ti componenti essenziali di ogni rappresentazione pae- tolineare, in particolare, l’apertura che la concezione di

saggistica del nostro Paese. A sottolineare lo stretto rap- paesaggio presenta nel Decreto Presidente Consiglio

porto tra paesaggio e cultura è recentemente intervenuta dei Ministri (D.P.C.M.) 27 dicembre 1988, una conce-

la Convenzione Europea del Paesaggio che muove dal- zione che abbraccia anche i beni culturali e che esplici-

l’osservare come tra le forme primarie in cui la cultura si ta la consapevolezza che il paesaggio costituisca uno dei

concretizza vi siano i beni materiali e l’organizzazione ter- fondamenti dell’identità locale.

ritoriale. In questa luce il paesaggio proprio di ogni lem- Un punto di sicuro interesse, in vista della 1ª Con-

bo del territorio europeo rappresenta un elemento fon- ferenza Nazionale per il Paesaggio è il conoscere come

damentale di identità, in quanto capace di integrare gli “paesaggio” e “beni culturali” siano stati considerati nei

aspetti della natura e della cultura. “In una società in cui dossier d’impatto che accompagnano le richieste di au-

la comunicazione ha la tendenza a generalizzare ed a ba- torizzazione, all’autorità competente, per le opere in

nalizzare i modelli, oggi il patrimonio ed il paesaggio han- progetto. Come avvio alla discussione su questo punto

no il ruolo di garanti della specificità e della diversità”. si ritiene utile presentare una breve sintesi dei risultati di

Evidenziare l’intenso processo di umanizzazione un’indagine condotta presso l’archivio dell’Ufficio Cen-

subìto dal paesaggio italiano non implica il negare l’im- trale per i beni ambientali e paesaggistici su un cam-

portanza delle residue aree naturali (nelle zone mon- pione di 28 dossier d’impatto ambientale (redatti tra il

tuose, lungo le aste fluviali..) che per sopravvivere de- 1992 e il 1998), indagine che ha esaminato il modo in

vono essere tra loro raccordate da adeguati corridoi cui è stata trattata la componente paesaggio.

ecologici. I valori della “naturalità”, affermatisi sull’on- L’intento è stato quello di evidenziare i punti di for-

da dei movimenti ambientalisti, non sono per nulla in za e di debolezza degli studi fin qui condotti per risali-

antagonismo con i valori storico-artistici insiti nella mag- re al tipo di “conoscenze”, sia di carattere metodologi-

gior parte del territorio italiano. Detti valori si pongono, co che contenutistico, capaci di migliorare la qualità

invece, in netta antitesi – insieme ai valori della cultura degli studi stessi. Questa scelta metodologica risponde

– nei confronti della progressiva cancellazione dell’ iden- ad una duplice esigenza. Il nuovo campo disciplinare del-

tità del “Bel Paese” operata da trasformazioni urbani- la valutazione ambientale ha ormai alle spalle – anche

stiche ed architettoniche che spesso ne hanno “sfigu- in Italia – più di un decennio di sperimentazione. È giun-

rato” il volto, sia per la loro modesta qualità che per la to quindi il momento di compiere prime verifiche sulla

totale noncuranza dei caratteri locali. Queste trasfor- diffusione di questo sapere, sul livello di approfondi-

mazioni sono responsabili della omologazione di molte mento e sugli esisti cui ha dato luogo nella prassi per at-

periferie urbane e persino di alcuni centri storici la cui at-

272

tivare – ove possibile – dei feed-back positivi. Il punto di ponente paesaggio negli studi di impatto, ma – al con-

partenza scelto sembra inoltre indirizzarsi lungo la stra- trario – deve far innescare dei feed-back positivi volti ad

da imboccata da vari organismi internazionali che han- un miglioramento della qualità degli studi stessi. Non

no approfondito il tema dell’efficacia della valutazione sembri superfluo ricordare, come lo stesso progetto di

di impatto ambientale (V.I.A.) concentrando, in parti- Convenzione Europea del Paesaggio proponga (al pun-

colare, l’attenzione sulla fase di redazione del dossier to 5 dell’allegato) tra gli strumenti giuridici, ammini-

d’impatto e sulla rispondenza della documentazione strativi, fiscali e finanziari specifici che possono essere

fornita agli obiettivi interni allo studio. L’approccio, già adottati in vista della salvaguardia, della gestione e del-

sperimentato (in sede internazionale) per il dossier d’im- la pianificazione dei paesaggi “…l’inclusione delle con-

patto nel suo complesso, si ritiene possa essere fecon- siderazioni paesaggistiche nell’ambito degli studi di im-

do, anche relativamente ad una singola componente, in patto ambientale”.

vista di possibili comparazioni con lo “stato dell’arte”, Si è ritenuta pertinente, in sede di indagine empi-

relativamente alla trattazione del paesaggio, caratteri- rica, una preliminare suddivisione delle opere conside-

stico di altri contesti nazionali. rate in due sottoinsiemi: opere a carattere puntuale (16

casi) ed opere a carattere lineare (12 casi) che presen-

tano proprie specificità sotto vari profili. È agevole os-

La componente “paesaggio” nei dossier d’impatto servare come le opere a carattere lineare generino sul

ambientale paesaggio un impatto che si snoda lungo una specifica

“direzione”, il che porta a considerare un ambito di

L’esame della componente paesaggio è avvenuta impatto a forma di “corridoio”, mentre le opere puntuali

considerando, nel dettaglio, la sezione del quadro am- abbiano un ambito di influenza che si estende, nor-

bientale ad essa dedicata, ma non in modo esclusivo. malmente, tutt’intorno all’opera che occupa approssi-

Spesso, infatti, elementi significativi ai fini dell’analisi del- mativamente una posizione centrale.

la componente vengono anticipati nell’introduzione ge- Le opere a carattere lineare, presenti nel campione

nerale ai tre quadri richiesti dalle Norme di attuazione o esaminato, sono rappresentate da: linee ferroviarie ad

nelle specifiche parti introduttive al quadro ambientale alta velocità, raccordi stradali, tangenziali e strade, elet-

o al quadro programmatico (ove vengono segnalate le trodotti. Le opere a carattere puntuale sono rappresen-

indicazioni contenute nei P.T.P. o l’esistenza di vincoli da tate da: riconversioni di centrali termoelettriche, am-

decreto) o, perfino, al quadro progettuale ove possono pliamenti di porti turistici e commerciali, centrali idroe-

trovare posto considerazioni relative all’inserimento pae- lettriche, esplorazioni petrolifere, dighe, serbatoi, inva-

saggistico dell’opera. si artificiali, impianti di smaltimento o loro ampliamen-

Dal punto di vista del metodo di lavoro l’esame ti, interporti.

del dossier è stato condotto secondo i seguenti profili: Quanto alle competenze professionali implicate

– tipologia dell’opera, nello studio di impatto, solo nella metà dei casi esami-

– professioni coinvolte nella stesura dello studio d’im- nati viene data informazione sulla composizione dell’é-

patto (ed, in particolare, dell’impatto paesaggisti- quipe di studio. È invece specificata la figura professio-

co), nale del responsabile dello studio (e firmatario dello

– concezione teorica del paesaggio, stesso) che è generalmente quella dell’ingegnere (ma

– metodologie di delimitazione dell’ “ambito di rife- anche, sia pure in modo episodico, altre figure tecniche

rimento”, quali quelle dell’agronomo e del chimico). Dove appa-

– metodi di analisi e valutazione della qualità del re una segnalazione relativa all’estensore del capitolo sul

paesaggio ante operam, paesaggio si fa riferimento alla figura dell’architetto.

– metodi di stima degli impatti, Per poter delineare un filo conduttore all’interno di

– tipologia delle misure di mitigazione o compensa- tutta la trattazione della componente è risultato di pri-

zione, mario interesse conoscere la concezione o le concezio-

– bibliografia citata. ni teoriche di paesaggio adottate nel corso dello studio

In altra sede si è dato conto, in modo analitico, dei di impatto. Non sempre sono presenti definizioni espli-

risultati ottenuti dall’indagine. Ci si limita qui ad alcuni cite di paesaggio con funzione introduttiva rispetto al-

richiami. Gli studi d’impatto esaminati presentano varie la trattazione. Ove lo siano, le definizioni ruotano prin-

carenze, a cominciare dalla concenzione di paesaggio cipalmente attorno a due distinti nuclei di significato (tal-

troppo angusta di cui molti soffrono, fino alle insuffi- volta compresenti in uno stesso studio). Il primo fa rife-

cienze metodologiche nella previsione degli impatti, rimento ad una concezione di paesaggio di derivazione

previsione condotta al più su un piano meramente “vi- storico-geografica. Si possono cogliere varie sfumature:

sivo”. La messa in evidenza di questi limiti non può, tut- dal paesaggio geografico fisico (il riferimento teorico è

tavia, rappresentare un avvallo alla rimozione della com- ad Aldo Sestini, 1963) alla distinzione tra “paesaggio

273


PAGINE

280

PESO

2.04 MB

AUTORE

Atreyu

PUBBLICATO

+1 anno fa


DESCRIZIONE DISPENSA

La 1a Conferenza Nazionale per il Paesaggio, organizzata dal Ministero per i Beni e le Attività culturali, è nata come momento di riflessione istituzionale del Paese su un bene, il paesaggio italiano, nel quale le componenti storiche, culturali e naturalistiche sono inscindibilmente legate al territorio e ai suoi processi di trasformazione, la cui salvaguardia necessita, oggi più che mai, di nuovi e più adeguati strumenti di tutela e valorizzazione. La Conferenza vera e propria è stata preceduta da un intenso lavoro preparatorio documentato nel presente volume allegato agli Atti della 1° Conferenza Nazionale per il Paesaggio. Il volume raccoglie l’insieme dei contributi del Comitato scientifico e della Consulta per il Paesaggio, un compendio ricchissimo di analisi, idee e proposte altamente qualificate su legislazione, sviluppo sostenibile, archeologia, progettazione, politiche europee, che si è concluso con la partecipazione ai lavori della Conferenza stessa.


DETTAGLI
Corso di laurea: Corso di laurea magistrale in urbanistica
SSD:
A.A.: 2011-2012

I contenuti di questa pagina costituiscono rielaborazioni personali del Publisher Atreyu di informazioni apprese con la frequenza delle lezioni di Restauro del territorio e studio autonomo di eventuali libri di riferimento in preparazione dell'esame finale o della tesi. Non devono intendersi come materiale ufficiale dell'università Mediterranea - Unirc o del prof Uccellini Eleonora.

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