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Codificazione Ambientale Appunti scolastici Premium

La dispensa fa riferimento alle lezioni di Diritto dell'Ambiente, tenute dal Prof. Stefano Grassi nell'anno accademico 2011.
Il documento affronta i seguenti argomenti: commento al d.lgs. n. 205/10 e evoluzione storica della normativa che ha portato alla sua approvazione, normativa sui rifiuti... Vedi di più

Esame di Diritto dell'Ambiente docente Prof. S. Grassi

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ESTRATTO DOCUMENTO

8 Capitolo 8 - Codificazione, attuazione, norme transitorie e discipline speciali

2. Le esigenze di attuazione delle nuove norme

2.1 La normativa sui rifiuti in continua evoluzione

Nel commentare le norme della direttiva 2008/98/CE era parso opportuno

segnalare come la produzione normativa in tema di rifiuti, anche a livello comunitario,

work in progress

apparisse come un continuo , una materia fluida, bisognosa di

29 . I

interventi ripetuti, resi necessari dai tanti problemi emersi dalla prassi applicativa

denunciati caratteri della legislazione sui rifiuti trovano ulteriore conferma a seguito

dell’esame del D.Lgs. n. 205 del 2010, in considerazione, soprattutto, dei numerosi rinvii

a future norme secondarie di attuazione o integrazione ovvero a decreti ministeriali, di

cui, come si è avuto modo di segnalare, non è specificata la natura normativa o

amministrativa generale.

Non è questa la sede per trattare compiutamente delle disposizioni che rimandano

30 ; pare utile tuttavia, in connessione con il

a successivi interventi dei pubblici poteri infra , par. 4), approfondire due

tema del rapporto con specifiche discipline sui rifiuti (

aspetti: la previsione di norme integrative che attengono a particolari flussi di rifiuti

31 .

nonché le possibilità di attuazione attraverso lo strumento dell’accordo di programma

2.1.1 La previsione di apposita disciplina per particolari flussi di rifiuti

Alcune delle disposizioni di rinvio appena evocate prefigurano una

regolamentazione specifica per determinate tipologie di rifiuti, o, per usare la

terminologia del D.Lgs. n. 205 del 2010, per “singoli flussi” di rifiuti. Com’è noto, già

attraverso la disciplina delle operazioni di trattamento ammesse a procedura

ad hoc per determinati tipi di

semplificate veniva individuata una regolamentazione

rifiuti, con l’indicazione dell’origine, delle modalità di processo e delle caratteristiche del

materiale risultato dal recupero. Il D.Lgs. n. 205 del 2010 aumenta le possibilità di una

normazione secondaria differenziata per tipologia di rifiuto, a partire dalle previsioni in

ter , che per essere

tema di cessazione della qualifica di rifiuto, di cui all’art. 184-

operative richiedono un intervento in sede comunitaria ovvero nazionale (in questo caso

32 .

mediante apposito regolamento ministeriale) d ), del D.Lgs. n. 152 del 2006 attribuisce

D’altro canto, l’art. 195, comma 1, lett.

allo Stato la funzione di individuare flussi omogenei di produzione dei rifiuti con più

elevato impatto ambientale, che presentano le maggiori difficoltà di smaltimento o

particolari possibilità di recupero sia per le sostanze impiegate nei prodotti base sia per

la quantità complessiva dei rifiuti medesimi, ciò al fine di stabilire delle specifiche regole

29 Disposizioni finali, abrogazioni e disposizioni transitorie

Sia consentito rinviare a A. Borzì, , cit.,

165. 30 Questo volume

Sul tema si rinvia al relativo capitolo 1 di nonché a F. Giampietro – A. Muratori –

Il D.Lgs. n. 205/2010 sui rifiuti: prima lettura Ambiente & Sviluppo

D. Röttgen, , in , n. 2/2011, spec. 107-

110. 31 Nel paragrafo dedicato al tema vengono riprese alcune delle riflessioni condotte con l’avv.

Modelli consensuali per nella risoluzione

Agostino Zanelli Quarantini nell’ambito dell’intervento al corso “

delle criticità territoriali: gli accordi tra Amministrazioni e privati per il governo del territorio e la tutela

dell’ambiente

” organizzato dalla Fondazione Astengo dell’Istituto Nazionale di Urbanistica il 30 novembre

2010 a Roma.

32 Questo volume

Sull’argomento si rinvia ai Capitoli 1, 2 e 3 di .

188 Commento al D.Lgs. n. 205/2010 sulla gestione dei rifiuti 8

Capitolo 8 - Codificazione, attuazione, norme transitorie e discipline speciali

per la “filiera” di tali rifiuti. L’esigenza di differenziazione, dettata delle caratteristiche

chimico-fisiche dei materiali e dei connessi problemi di gestione, tocca inevitabilmente

l’applicazione in concreto della c.d. gerarchia dei rifiuti, ossia dei criteri di priorità nella

con riferimento a singoli flussi di

gestione dei rifiuti. E infatti, l’art. 179 prevede che, “

rifiuti specifici

”, possano essere individuate, con decreto ministeriale, le opzioni che

garantiscono il miglior risultato in termini di protezione della salute umana e

dell’ambiente (comma 5), potendosi, in alcuni casi, discostarsi, in via eccezionale,

dall’ordine di priorità di cui al comma 1 qualora ciò sia giustificato, nel rispetto del

principio di precauzione e sostenibilità, in base ad una specifica analisi degli impatti

complessivi della produzione e della gestione di tali rifiuti, sia sotto il profilo ambientale

e sanitario, in termini di ciclo di vita, che sotto il profilo sociale ed economico, ivi

compresi la fattibilità tecnica e la protezione delle risorse (comma 4).

Nel quadro della regolamentazione generale di rango primario, il D.Lgs. n. 205 del

2010 vuole favorire l’introduzione di specifiche soluzioni per la gestione di determinate

categorie di rifiuti. Dal modo in cui verrà esercitato il potere regolamentare dipendono

gli esiti di questa spinta differenziatrice, preziosa per affrontare problemi peculiari

rappresentati dalle varie associazioni di categoria, ma che sarebbe destinata a produrre

l’effetto perverso e dannoso di complicare ulteriormente il sistema delle fonti in tema di

33 .

rifiuti laddove non si traducesse in misure realmente efficaci

2.1.2 L’attuazione mediante accordi di programma

Com’è noto, l’azione amministrativa per accordi trova la propria disciplina in norme

di carattere generale: in particolare l’art. 15 della l. n. 241 del 1990 e l’art. 34 del D.Lgs.

n. 267 del 2000 (TUEL) nonché l’art. 11 della l. n. 241 del 1990, qualora anche il privato

34 . Nel diritto dell’ambiente la materia merita una particolare

sia parte dell’accordo

attenzione non solo per la previsione di norme speciali che disciplinano ipotesi di atti

infra ), ma anche –

consensuali tra Amministrazione e privati (su cui si dirà, brevemente,

ed ancor prima – per la giustificazione che la presenza di modelli consensuali trova nei

principi comunitari e costituzionali per la tutela dell’ambiente. Anzitutto, lo strumento

dell’accordo tra più amministrazioni, con o senza la partecipazione del privato, nel

favorire l’esame contestuale di più interessi pubblici si collega direttamente con il

quinquies

principio di cooperazione tra i diversi livelli di governo, richiamato dall’art. 3-

del D.Lgs. n. 152 del 2006 e costantemente evocato dalla giurisprudenza costituzionale

(tra le tante Corte cost., sentt. n. 62 del 2005 e n. 278 del 2010).

Il ricorso a modelli consensuali che vedano il coinvolgimento del soggetto privato

ha un’ulteriore ragion d’essere nel principio della responsabilità condivisa (o di

corresponsabilità), quale si ricava dal Quinto programma d’azione in materia ambientale

ter del D.Lgs. n. 152 del 2006. Tale principio, se correttamente inteso, non

e dall’art. 3-

vale unicamente a giustificare imposizioni di obblighi, e connesse responsabilità, in capo

ai privati, ma concorre a fondare, in omaggio al binomio responsabilità/potere, la

33 infra

Per qualche cenno sulle discipline speciali vigenti vedi , par. 4.

34 Si deve rammentare anche la disciplina della programmazione negoziata, di cui all’art. 2, comma

Consenso e funzione

203 della l. n. 662 del 1996. Sul tema degli accordi in generale vedi E. Bruti Liberati,

nei contratti di diritto pubblico tra amministrazioni e privati Accordi

, Milano, Giuffré, 1996; G. Greco,

amministrativi tra provvedimento e contratto Gli accordi della

, Torino, Giappichelli 2003; P. Grauso,

pubblica amministrazione con i privati

, Milano, Giuffré, 2007. 189

Commento al D.Lgs. n. 205/2010 sulla gestione dei rifiuti

8 Capitolo 8 - Codificazione, attuazione, norme transitorie e discipline speciali

partecipazione del soggetto privato alla formazione delle scelte in campo ambientale,

dando forza e peso alla previsione di atti consensuali con i pubblici poteri.

Non può trascurarsi, infine, il ruolo giocato dal principio di sviluppo sostenibile,

atteso che in campo ambientale l’amministrazione per accordi può rivelarsi, in alcuni

casi, la tipologia di intervento più idonea ad integrare le ragioni dello sviluppo

economico e produttivo con la salvaguardia ambientale; gli accordi ambientali, com’è

35 , se trasparenti, credibili ed efficaci, sono in

stato evidenziato in sede comunitaria

grado di favorire un atteggiamento proattivo dell’industria, risultano efficaci rispetto ai

36 .

costi e possono determinare un più rapido conseguimento degli obiettivi ambientali

Nel diritto dei rifiuti un riferimento generale al modulo consensuale è contenuto

nell’art. 177, comma 5, del D.Lgs. n. 152 del 2006, laddove si prevede che le

amministrazioni pubbliche per conseguire gli obiettivi posti dal decreto a tutela

avvalersi accordi, contratti di

” mediante “

dell’ambiente e della salute umana possano “ 37

programma o protocolli di intesa ” anche di soggetti privati . Al di là di tale previsione di

avvalimento di un soggetto privato, due sono le disposizioni che suscitano maggiore

38 . Anzitutto l’art. 206 del D.Lgs. n. 152 del 2006 che ammette la stipula di

interesse

appositi accordi tra Ministero dell’Ambiente e privati finalizzati alla razionalizzazione e

alla semplificazione delle procedure. Al di là dell’ambito oggettivo della norma, invero

39 , rileva quanto stabilito dal terzo comma: la previsione

molto ampio (vedi commi 1 e 2) non possono stabilire deroghe alla

per cui gli accordi (e i contratti di programma) “

normativa comunitaria e possono prevedere semplificazioni amministrative

” codifica i

limiti all’esercizio consensuale del potere amministrativo in materia ambientale

individuati dalla giurisprudenza e, in particolare, quelli del rispetto della normativa

40 e dell’inderogabilità dei livelli sostanziali di tutela fissata dalle previsioni di

comunitaria

35 Questi temi sono affrontati in ambito comunitario nella Comunicazione della Commissione al

Consiglio sugli accordi in materia ambientale, COM (96) 561 def.; nella Raccomandazione della

Commissione del 9 dicembre 1996 concernente accordi ambientali che attuano direttive comunitarie; nella

Comunicazione della Commissione sugli accordi ambientali a livello di Comunità COM (2002) 412 def.

36 , Gli accordi volontari nel diritto comunitario: un nuovo

Sugli accordi ambientali si vedano S. Poli

strumento per la tutela dell’ambiente Riv.giur.amb. Accordi di

, in , 3-4/1998, 391 e ss.; S. Piemonte,

programma e deroghe alla disciplina in materia di ambiente Riv.giur.ed

, in ., 05/2005, 225 e ss.; L. Basso,

Gli accordi ambientali nella normativa comunitaria e nazionale Quaderni della Rivista Giuridica

, in Accordo di programma e

dell’Ambiente. Speciale 20 Anni

, Milano, Giuffré 2006, 101 e ss.; G. Iacovone,

tutela dell’ambiente Riv.giur.ed. Gli Accordi di Programma nel diritto

, in , 4-5/2006, 189 e ss.; A. Servillo,

ambientale Gazz.amb

, in ., 3/2009, 135 e ss.

37 Altre ipotesi, in settori diversi, regolate nel D.Lgs. n. 152 del 2006, sono previste: dall’art. 9,

comma 3, nell’ambito delle norme procedurali comuni in tema di VIA, VAS e AIA; dall’art. 25, comma 4,

quater

sulla valutazione dello studio di impatto ambientale; dall’art. 29- , comma 15, in relazione alla

procedura di autorizzazione integrata ambientale; dall’art. 101 del D.Lgs. n. 152 del 2005 sui criteri

generali per la disciplina degli scarichi; in tema di bonifica, dagli articoli 246, dedicato agli accordi di

bis

programma, e 252- in tema di siti di preminente interesse pubblico per la riconversione industriale; in

tema di danno ambientale, dall’art. 306, comma 2. Al di fuori del D.Lgs. n. 152 del 2006, si possono

rammentare gli accordi previsti dalla legge quadro in materia di inquinamento elettromagnetico (l. 22

f

febbraio 2001, n. 36) agli articoli 4, commi 1, lett. ), e 6; 12, comma 2, e 13 nonché quelli di cui all’art.

86, comma 2, del Codice delle comunicazioni elettroniche (D.Lgs. 1 agosto 2003, n. 259).

38 c bis

In tema di rifiuti si veda altresì l’art. 180, comma 1, lett. ) nonché l’art. 180- , comma 1, lett.

f infra

), su cui vedi , nel testo.

39 Che, per rafforzare quanto espresso nel precedente paragrafo, può riguardare anche l’attuazione

di specifici piani di settore di riduzione, recupero e ottimizzazione dei flussi di rifiuti.

40 Commissione c. Francia

Vedi CGCE, sent. 5/10/1994, , in causa C-255/93. Com’è noto, la direttiva

obbliga lo Stato circa gli obiettivi da raggiungere (art. 288/3 TFUE) e non è necessario un atto di

Commissione c.

recepimento espresso delle disposizioni di una direttiva (CGCE, sent. 23/05/1985, (segue)

190 Commento al D.Lgs. n. 205/2010 sulla gestione dei rifiuti 8

Capitolo 8 - Codificazione, attuazione, norme transitorie e discipline speciali

41

legge . Sempre in ambito di rifiuti, ma al di fuori della Parte IV del D.Lgs. n. 152 del

2006, è importante segnalare il regime degli accordi volontari per l’attuazione delle

norme sulla gestione dei veicoli fuori uso stabilito dall’art. 12 del D.Lgs. 24 giugno 2003,

n. 209 che si connota per le garanzie di pubblicità, controllo e informazione a cui sono

42 .

sottoposti gli accordi ambientali secondo l’elaborazione maturata in sede comunitaria

Con il D.Lgs. n. 205 del 2010 il ricorso a strumenti consensuali viene ampliato, con

la previsione di accordi di programma anche per favorire la raccolta differenziata (art.

pp ), il riutilizzo dei prodotti e la preparazione per il riutilizzo dei

183, comma 1, lett.

bis f

, comma 1, lett. ). Non è difficile constatare come il moltiplicarsi delle

rifiuti (art. 180-

ipotesi di ricorso ad accordi di programma costituisce un’ulteriore manifestazione della

spinta verso discipline differenziate che anima la recente riforma. Nei casi da ultimo

richiamati, per giunta, la stipula di appositi accordi con associazioni di categoria o singoli

soggetti privati potrebbe rivelarsi lo strumento più idoneo per precisare la natura della

preparazione al riutilizzo e chiarire, magari semplificandoli, gli obblighi

procedurali connessi, con ciò rimediando ad alcune perplessità sollevate dalla

43 .

disciplina legislativa

2.2 La disciplina dei rifiuti e l’intervento delle Regioni

2.2.1 L’adeguamento dell’ordinamento regionale alla normativa statale (art. 177,

comma 7)

L’art. 177, comma 7, del D.Lgs. n. 152 del 2006, per come sostituito dall’art. 1 del

D.Lgs. n. 205 del 2010, stabilisce che “le regioni e le province autonome adeguano i

rispettivi ordinamenti alle disposizioni di tutela dell’ambiente e dell’ecosistema contenute

nella parte quarta del presente decreto entro un anno dalla data di entrata in vigore

della presente disposizione”. Prima di approfondire il tema del ruolo delle Regioni nella

disciplina sui rifiuti, sia sul piano legislativo sia sul versante dell’attribuzione e

dell’esercizio delle funzioni amministrative, appare utile dare conto di alcune questioni

interpretative – non secondarie, a parere di chi scrive – che emergono dalla lettura della

disposizione appena richiamata.

Anzitutto, si precisa che il termine che le Regioni (e le Province autonome) hanno a

disposizione per adeguare i rispettivi ordinamenti a quanto stabilito dalla Parte IV

decorre dall’entrata in vigore del comma 7, cit. e quindi dal 25 dicembre 2010. Una

Germania , in causa C-29/84), tuttavia l’attuazione delle direttive deve avvenire attraverso misure

Commissione c. Paesi Bassi

vincolanti e che garantiscano la certezza del diritto (CGCE, sent. 25/05/1982, ,

in causa C-96/81).

41 In particolare, Cass. pen., sez. III, sent. 2 aprile 2001, n. 12819. Sulla inderogabilità dell’assetto

delle competenze, salva specifica previsione vedi Tar Lazio, sez. I, sent. 20 gennaio 1995, n. 62 e

Cons.Stato, sez. VI, sent. 5 gennaio 2001, n. 25.

42 retro

Vedi , nota n. 35.

43 Questo volume

Sul punto si rinvia ai capitoli 3 e 9 di . A differenza della versione italiana, la

natura di operazione di recupero traspare chiaramente dalle versioni spagnola, inglese e francese della

direttiva 2008/98/CE. Nella trasposizione, il legislatore delegato non ha agito sulla definizione, ma

ter

attraverso le previsioni dell’art. 184- , comma 1. Quanto all’obbligo di munirsi di autorizzazione, se l’art.

bis

208 fa riferimento ad “impianti”, l’art. 180- , al comma 2 prevede l’adozione di “procedure autorizzative

semplificate” per i centri che effettuano preparazione al riutilizzo; anche su questo tema non si può che

Questo volume

rinviare al Capitolo 6 di . 191

Commento al D.Lgs. n. 205/2010 sulla gestione dei rifiuti

8 Capitolo 8 - Codificazione, attuazione, norme transitorie e discipline speciali

sorta di rimessione in termini rispetto all’entrata in vigore del D.Lgs. n. 152 del 2006,

per consentire l’adeguamento alle nuove norme. Altro aspetto non trascurabile è il

riferimento alle “disposizioni di tutela dell’ambiente e dell’ecosistema”, anziché alla

generalità delle previsioni della Parte IV, quali parametro per l’attività adeguatrice posta

in capo a Regioni e Province autonome. Tale precisazione, già contenuta nel comma

secondo dell’art. 177 versione originale, si presta ad una duplice interpretazione.

Secondo una prima lettura, il riferimento alle disposizioni “di tutela dell’ambiente e

dell’ecosistema” varrebbe ad (auto)qualificare la materia costituzionale a cui devono

ricondursi tutte previsioni della Parte IV del D.Lgs. n. 152 del 2006; secondo diversa

interpretazione, la norma andrebbe intesa nel senso di circoscriverne l’applicazione

unicamente all’adeguamento che riguarda le disposizioni della Parte IV che costituiscono

s ) dell’art. 117, comma II,

esercizio della potestà legislativa esclusiva di cui alla lett.

Cost., di talché per quelle espressione di potestà concorrente continuerebbe ad operare

l’art. 10 della l. n. 62 del 1953, che nel caso di contrasto tra principi fondamentali

sopravvenuti e normativa regionale di dettaglio dispone l’abrogazione della seconda

laddove la Regione non intervenga con le necessarie modificazioni nei novanta giorni

successivi all’entrata in vigore della legge statale.

Ad avviso di chi scrive la prima opzione ermeneutica è da preferire, sebbene, com’è

noto, l’autoqualificazione sia del tutto irrilevante ai fini della riconduzione di una norma

44 . V’è da dire, anzitutto,

al novero dei titoli competenziali individuati dalla Costituzione

che una disposizione simile, sempre del D.Lgs. n. 152 del 2006, l’art. 35, comma 1

(come modificato dall’art. 2, comma 30, del D.Lgs. n. 128 del 2010), non contiene

alcuna specificazione relativa alle “disposizioni di tutela dell’ambiente e dell’ecosistema”

e in quel caso si versa in un ambito disciplinare – quello della Valutazione Ambientale

Strategica e della Valutazione d’Impatto Ambientale – in cui la distinzione avrebbe

maggiore ragion d’essere, poiché con più frequenza potrebbero presentarsi interferenze

tra la competenza esclusiva statale e la competenza concorrente di Stato e Regioni, in

tema ad es. di governo del territorio. Il regime previsto dall’art. 177 andrebbe pertanto

riferito a tutte le disposizioni della Parte IV. Al di là di tale rilievo, di ordine sistematico,

non si può trascurare come l’autoqualificazione delle disposizioni in tema di rifiuti quali

esercizio della potestà legislativa in materia di tutela dell’ambiente e dell’ecosistema

trovi il conforto della più recente giurisprudenza costituzionale, che ha ricondotto interi

s ) dell’art. 117, comma II, Cost.,

blocchi di disciplina del D.Lgs. n. 152 del 2006 alla lett.

45 . Non va trascurata, infine, la

anche mediante il ricorso al criterio di prevalenza

difficoltà pratica di modulare la permanenza in vigore delle norme regionali in ragione di

un’operazione – quella della riconduzione di una disposizione ad un preciso titolo

competenziale – per nulla agevole e dagli esiti spesso opinabili.

La questione di maggior rilievo suscitata dalla disposizione in commento, attiene

tuttavia, alle caratteristiche e ai limiti dell’intervento regionale.

Sotto questo profilo l’adeguamento riguarda anzitutto la normativa regionale in

settori diversi dalla gestione dei rifiuti, ma a questa contigui e che con questa

inteferiscono, per cui è richiesto alla Regione di verficarne la compatibilità rispetto alle

norme ambientali statali sopravvenute. In questi termini, la legislazione statale

44 Tra le tante Corte cost., sent. n. 1 del 2008.

45 I nomina delle “materie” nella giurisprudenza

Sul punto sia consentito il rinvio a A. Borzì,

costituzionale: spunti ricostruttivi Studi sulle fonti del diritto, Vol. II –

, in G. Verde – S. Pajno (a cura di),

Le fonti delle autonomie territoriali , Milano, Giuffré, 2010, 59.

192 Commento al D.Lgs. n. 205/2010 sulla gestione dei rifiuti 8

Capitolo 8 - Codificazione, attuazione, norme transitorie e discipline speciali

costituisce un limite “esterno” all’esercizio delle competenze regionali, nel senso

46 .

costantemente ribadito dalla Corte costituzionale

Altra e diversa questione è quella dell’ammissibilità – e degli eventuali limiti – di

interventi normativi regionali in tema di gestione dei rifiuti. Per arrivare a qualche

conclusione sul tema è bene partire dall’esame delle previsioni del D.Lgs. n. 152 del

2006 che delineano il ruolo delle Regioni per poi passare alle coordinate costituzionali

del riparto di competenze tra i diversi livelli di governo.

2.2.2 I compiti della Regione nella gestione dei rifiuti

L’art. 196 del D.Lgs. n. 152 del 2006 affida alla Regione, oltre alla funzione

regolamentazione

pianificatoria, disciplinata dal successivo art. 199, la competenza alla “

delle attività di gestione dei rifiuti, ivi compresa la raccolta differenziata dei rifiuti urbani,

anche pericolosi

”; un ambito di intervento, sostanzialmente normativo, dai confini ampi

sebbene scarsamente definiti, a cui si aggiungono ulteriori attribuzioni, quali:

la definizione di criteri per l’individuazione, da parte delle Province, delle aree non

ƒ idonee alla localizzazione degli impianti di smaltimento e di recupero dei rifiuti, nel

rispetto dei criteri generali statali, nonché la definizione dei criteri per

l’individuazione dei luoghi o impianti idonei allo smaltimento di rifiuti;

l’adozione delle disposizioni in tema di acquisti verdi da parte dell’amministrazione

ƒ 47 .

regionale e di quelle locali

Il D.Lgs. n. 205 del 2010 si inserisce in questo quadro restringendo gli spazi

dell’autonomia regionale. Lo strumento utilizzato è quello del conferimento al livello di

governo statale del potere di emanare tutta una serie di “linee guida” che incidono

direttamente sulla disciplina delle più importanti attività di gestione dei rifiuti; in base

bis ter

) e b- ) dell’art. 195 allo Stato spetta definire linee guida sui

alle nuove lett. b-

contenuti minimi delle autorizzazioni rilasciate ai sensi degli artt. 208, 215 e 216 e per le

48 .

attività di recupero energetico dei rifiuti

Ad abilitare la Regione ad emanare norme generali e astratte in tema di rifiuti

quinquies Le regioni e le

, comma 2: “

interviene anche la previsione generale dell’art. 3-

province autonome di Trento e di Bolzano possono adottare forme di tutela giuridica

dell’ambiente più restrittive, qualora lo richiedano situazioni particolari del loro territorio,

purché ciò non comporti un’arbitraria discriminazione, anche attraverso ingiustificati

aggravi procedimentali

”. Per chiarire lo spazio concesso al legislatore regionale diviene

essenziale, a questo punto, confrontare il quadro che si ricava dalla legislazione statale

con il riparto di competenze definito dalle norme costituzionali.

46 In termini espressi a partire dalla sent. n. 378 del 2007, sino alle più recenti n. 104 del 2008, n.

225 del 2009.

47 La Regione è altresì competente: al il rilascio delle autorizzazioni per gli impianti di recupero e

smaltimento; alla delimitazione, nel rispetto dei criteri statali, degli ambiti territoriali ottimali per la

gestione dei rifiuti urbani e assimilati; alla promozione della gestione integrata dei rifiuti; all’incentivazione

alla riduzione della produzione dei rifiuti ed al recupero degli stessi.

48

In entrambi i casi sentita la Conferenza unificata di cui all’art. 8 del D.Lgs. n. 281 del 1997; si

t u v

vedano anche le lett. ), ) e ) dello stesso art. 195. 193

Commento al D.Lgs. n. 205/2010 sulla gestione dei rifiuti

8 Capitolo 8 - Codificazione, attuazione, norme transitorie e discipline speciali

2.2.3 Il riparto costituzionale di competenza legislativa

La dottrina che si è occupata del tema, specie per gli sviluppi che ha avuto nella

giurisprudenza costituzionale, pur nella diversità di accenti con cui ne ha evidenziato i

49 , concorda su un dato

profili problematici e ha colto le questioni che rimangono aperte

di fondo: la Corte costituzionale, attraverso la “rimaterializzazione” della materia

50 , ha invertito il senso di marcia rispetto all’originario percorso, teso a

ambiente

valorizzare i profili di “regionalismo cooperativo” (esigui, in realtà) presenti nella

51 . Secondo altro orientamento, la giurisprudenza più

revisione costituzionale del 2001

recente – depurata di alcune imprecisioni terminologiche e metodologiche (intrecci di

materie, ricorso alla prevalenza) – lungi dall’avallare una compressione dell’autonomia

regionale, farebbe risaltare con maggiore chiarezza gli spazi di intervento della Regione,

52 .

sia sul piano legislativo sia su quello amministrativo

Il tema è molto complesso e in questa sede ci si deve limitare a scandire le tappe

principali del cammino della Corte costituzionale.

Con la sent. n. 407 del 2002, il giudice costituzionale, nel solco della giurisprudenza

anteriore alla revisione del Titolo V, ha ribadito la natura di “valore costituzionale” della

in ordine alla quale si

tutela dell’ambiente e la relativa dimensione “trasversale”, “

manifestano competenze diverse, che ben possono essere regionali, spettando allo

Stato le determinazioni che rispondono ad esigenze meritevoli di disciplina uniforme

la

sull’intero territorio nazionale ”; allo stesso tempo viene espressamente sancita “

competenza regionale alla cura di interessi funzionalmente collegati con quelli

propriamente ambientali

”. Già da questa prima pronuncia emergeva il dilemma di fondo

in ordine agli spazi di normazione consentiti alle Regioni, in particolare se queste

fossero abilitate ad intervenire unicamente mediante i propri titoli competenziali

“attivati” in funzione di tutela del valore ambiente, ossia con norme teleologicamente

indirizzate al perseguimento di obiettivi di protezione dell’ambiente, ovvero anche

attraverso una competenza “diretta” in materia ambientale, per rendere più rigorosi gli

53

standard uniformi sul territorio nazionale stabiliti dallo Stato .

La giurisprudenza costituzionale successiva rende difficilmente percorribile la

seconda opzione interpretativa. La tendenza che si registra è, anzitutto, quella della

riaffermazione della specificità e dell’autonomia dell’interesse ambientale (sent. n. 367

del 2007, ma vedi anche ordd. n. 144 e n. 439 del 2007) sino alla sent. n. 378 del 2007

49 La materia «tutela dell’ambiente e dell’ecosistema» nella giurisprudenza

Si veda M. Cecchetti,

costituzionale: lo stato dell’arte e i nodi ancora irrisolti , in Federalismi.it, 7/2009, spec. 25 e ss.; S.

Alcune riflessioni sui rapporti tra potestà normativa statale e regionale a margine

Civitarese Matteucci,

della recente giurisprudenza costituzionale sulla materia ambiente. L’ambiguo caso delle aree protette

Giur.cost

regionali , in ., 6/2009, 5132 e ss.

50 L’ambiente come ‘materia’ nella recente giurisprudenza della Corte costituzionale:

D. Porena,

‘solidificazione’ del valore ed ulteriore ‘giro di vite’ sulla competenza regionale Federalismi.it

, in , 2/2009;

Prevalenza e “rimaterializzazione delle materie”: scacco matto alle Regioni

F.Benelli-R.Bin, , in

Le Regioni Qualche spunto

www.forumcostotuzionale.it e , 2009 nonché sia consentito rinviare a A. Borzì,

su ambiente e autonomie speciali. Nota a prima lettura di Corte cost., sent. n. 62 del 2008

, in

Federalismi.it

, 7/2008, 14-15.

51 Prevalenza e “rimaterializzazione delle materie” La

F.Benelli-R.Bin, , cit.; P.Caretti-V.Boncinelli,

tutela dell’ambiente negli sviluppi della giurisprudenza costituzionale pre e post-riforma del Titolo V

, in

Giur.cost.

, 2009, spec. 5208 e ss.

52 L’interpretazione dell’art. 117 e dell’art. 118 della Costituzione secondo la recente

P. Maddalena,

giurisprudenza costituzionale in tema di tutela e di fruizione dell’ambiente Federalismi.it

, in , 9/2010.

53 La materia “tutela dell’ambiente e dell’ecosistema”

M. Cecchetti, , cit., 8.

194 Commento al D.Lgs. n. 205/2010 sulla gestione dei rifiuti 8

Capitolo 8 - Codificazione, attuazione, norme transitorie e discipline speciali

in cui alla tradizionale qualificazione dell’ambiente come “valore costituzionale” si

una entità

affianca il riconoscimento dell’ambiente come vera e propria “materia”, ossia “

di tutela che hanno ad oggetto il tutto e le singole

organica ” che ricomprende le norme “

componenti considerate come parti de tutto

”. L’esercizio della competenza statale viene

a costituire un limite per quella regionale, nel senso di rendere impossibile alle Regioni

derogare o peggiorare il livello di tutela ambientale stabilito

(e alle Province autonome) “

dallo Stato

” (vedi sentt. n. 380 del 2007 e nn. 62 e 104 del 2008).

Gli spazi di azione del legislatore regionale vengono ulteriormente definiti dalle

pronunce successive, a partire dalla sent. n. 214 del 2008, in tema di bonifica dei siti

contaminati.

Analogamente a quanto avviene rispetto alla competenza statale in materia di

tutela della concorrenza, il perseguimento di finalità di tutela ambientale da parte del

indiretto e marginale

legislatore regionale può ammettersi solo ove esso sia un effetto “

della disciplina adottata dalla Regione nell’esercizio di una propria legittima competenza

e comunque non si ponga in contrasto con gli obiettivi posti dalle norme statali che

in melius

, la Corte ha precisato

proteggono l’ambiente. Quanto agli interventi regionali

spetta alla disciplina statale tener conto degli altri interessi costituzionalmente

che “

rilevanti contrapposti alla tutela dell’ambiente. In tali casi, infatti, una eventuale diversa

disciplina regionale, anche più rigorosa in tema di tutela dell’ambiente, rischierebbe di

sacrificare in maniera eccessiva e sproporzionata gli altri interessi confliggenti

considerati dalla legge statale nel fissare i cosiddetti valori soglia ”. Al legislatore

regionale è dunque precluso alterare l’equilibrio tra diversi interessi stabilito dalla legge

dello Stato.

Una tappa importante dell’evoluzione delle giurisprudenza costituzionale è

le Regioni,

rappresentata dalla sent. n. 61 del 2009, in cui la Corte afferma che “

nell’esercizio delle loro competenze, debbono rispettare la normativa statale di tutela

dell’ambiente, ma possono stabilire per il raggiungimento dei fini propri delle loro

competenze (in materia di tutela della salute, di governo del territorio, di valorizzazione

dei beni ambientali, etc.) livelli di tutela più elevati, con ciò certamente incidendo sul

bene materiale ambiente, ma al fine non di tutelare l’ambiente, già salvaguardato dalla

disciplina statale, bensì di disciplinare adeguatamente gli oggetti delle loro competenze.

Si tratta cioè di un potere insito nelle stesse competenze attribuite alle Regioni, al fine

della loro esplicazione

”. Si propone nuovamente alla riflessione giuridica la questione se

la Costituzione riconosca alle Regioni un margine di intervento diretto nelle discipline

ambientali, seppure unicamente in senso più protettivo rispetto alla legislazione

nazionale, ovvero, come parrebbe dalla pronuncia da ultimo richiamata, la legislazione

regionale possa sì determinare una maggiore salvaguardia ambientale, ma, solamente

in via indiretta, regolando oggetti che afferiscono alle materie di propria competenza,

concorrente e residuale. Per il giudice costituzionale la tutela più rigorosa dell’ambiente

ratio dell’intervento della Regione, che può mirare

può costituire effetto, ma non

esclusivamente a fini corrispondenti ai propri titoli di potestà legislativa: le Regioni

pervenire purché restino nell’ambito

” a livelli di tutela più elevati, “

possono “

dell’esercizio delle proprie competenze ” (Corte cost. sent. n. 225 del 2009). E’ proprio

questo aspetto, ossia il confine delle attribuzioni regionali, il nodo gordiano che la Corte

non sembra aver sciolto definitivamente. Nella pronuncia da ultimo citata, n. 225 del

2009, il giudice costituzionale, forse per dare corpo alle precedenti affermazioni,

strettamente collegata

richiama la potestà concorrente in materia di tutela della salute (“

alla tutela dell’ambiente è la tutela della salute, poiché è indubbio che la salubrità

che le due

dell’ambiente condiziona la salute dell’uomo

”). La Corte tiene a precisare “ 195

Commento al D.Lgs. n. 205/2010 sulla gestione dei rifiuti

8 Capitolo 8 - Codificazione, attuazione, norme transitorie e discipline speciali

competenze hanno oggetti diversi: per l’appunto, l’ambiente e la salute, e che la

fissazione, da parte delle Regioni, di livelli più elevati di tutela ambientale ai fini della

tutela della salute umana solo indirettamente produce effetti sull’ambiente, che è già

54

adeguatamente tutelato dalle norme statali

” .

Ciò che non risulta chiaro dall’argomentazione della Corte è quale sia il criterio alla

le due

stregua del quale valutare il titolo di intervento regionale, se quello oggettivo (“

diversi livelli più elevati di tutela

competenze hanno oggetti ”), o quello teleologico (“

della tutela della salute umana

ambientale ai fini ”); se le Regioni possono intervenire

solamente su “oggetti” attinenti alla tutela della salute (o altra materia di propria

competenza), e quindi in ambiti disciplinari riferibili a quel titolo, l’interferenza con la

disciplina ambientale non si pone e, in effetti, solo indirettamente, come effetto riflesso,

può parlarsi di azione più rigorosa in ambito ambientale. In questa prospettiva,

l’interesse, in realtà, rimarrebbe sullo sfondo e potrebbe anche essere “ambientale”:

l’interesse starebbe alle politiche, come l’oggetto alla materia, per cui la Regione

potrebbe perseguire politiche ambientali purché legiferi in campi oggettivamente

riconducibili a propri titoli competenziali (governo del territorio, salute, energia,

55 . Se, diversamente, diviene

trasporti, organizzazione degli apparati amministrativi)

dirimente l’obiettivo perseguito, riprende corpo la tesi di una disciplina regionale che –

nei limiti dell’intervento più protettivo e salve le norme statali che esprimono un

bilanciamento di interessi – interviene in un ambito disciplinare “oggettivamente”

56 . Ma come si fa a

ambientale, ma per finalità diverse, quale la tutela della salute

valutare l’interesse perseguito? Può essere sufficiente un’autoqualificazione?

Un chiarimento ulteriore arriva dalle pronunce più recenti. In particolare, dalla

sent. n. 373 del 2010 (ma vedi anche la sent. n. 127 del 2010 e, da ultimo, la sent. n.

70 del 2011), relativa ad una norma di legge regionale che consentiva alla Giunta di

intervenire senza attendere la previa emanazione di criteri statali (come quelli relativi

all’assimilazione dei rifiuti speciali agli urbani) previsti dalla legge dello Stato.

la competenza in tema di tutela

L’affermazione del giudice delle leggi è perentoria: “

dell’ambiente, in cui rientra la disciplina dei rifiuti, appartiene in via esclusiva allo Stato,

e non sono perciò ammesse iniziative delle Regioni di regolamentare nel proprio ambito

territoriale la materia … pur in assenza della relativa disciplina statale

”, a cui segue, nel

possono

solco della giurisprudenza precedente, la precisazione per cui le Regioni “

54 tale possibilità è, peraltro,

La Corte conferma quanto già chiarito con la sent. n. 214 del 2008: “

esclusa nei casi in cui la legge statale debba ritenersi inderogabile, essendo frutto di un bilanciamento tra

più interessi eventualmente tra loro in contrasto

”.

55 La riconduzione di una disposizione ad una materia è tuttavia operazione non agevole, ad es. la

disciplina della localizzazione degli impianti di trattamento di rifiuti a quale materia afferisce? Nella sent.

n. 314 del 2009 la Corte ha giudicato legittima una norma regionale che attribuiva alla Provincia il

compito di individuare le aree idonee ad ospitare gli impianti di recupero (non solamente le aree non

prescrizione

idonee, come previsto dalla legislazione statale); la norma statale viene inquadrata come “

minima di tutela ambientale che, anche in vista della

”, ma ciò non toglie – ad avviso della Corte – “

localizzazione degli impianti di recupero, nell’ambito di una più compiuta integrazione dei valori ambientali

con le caratteristiche del territorio, la Provincia possa individuare, nell’ambito del piano regionale, anche

le zone idonee ad ospitare tale specifica attività di trattamento dei rifiuti ”.

56 Proprio tali contraddizioni animano la recente giurisprudenza amministrativa che dà applicazione

all’interpretazione costituzionale del riparto di competenza, come Tar Puglia, sent. 19 gennaio 2011, n.

www.ambientediritto.it

88, disponibile su , in cui l’intervento regionale riguarda il medesimo ambito

coperto dalla disciplina statale, i criteri costruttivi di una discarica, ma è animato dalla finalità di tutelare

la salute umana. Resta da capire peraltro quando limiti di emissione ovvero norme sulle caratteristiche

costruttive di impianti NON costituiscano un punto di bilanciamento di interessi contrapposti.

196 Commento al D.Lgs. n. 205/2010 sulla gestione dei rifiuti 8

Capitolo 8 - Codificazione, attuazione, norme transitorie e discipline speciali

stabilire, per il raggiungimento dei fini propri delle loro competenze (in materia di tutela

della salute, di governo del territorio, di valorizzazione dei beni ambientali, etc.), livelli di

tutela più elevati…. Con ciò certamente incidendo sul bene materiale ambiente, ma al

fine non di tutelarlo, essendo esso salvaguardato dalla disciplina statale, bensì di

disciplinare adeguatamente gli oggetti riconducibili alle competenze delle Regioni stesse.

Si tratta cioè di un potere insito nelle stesse attribuzioni di queste ultime, al fine della

loro esplicazione

”. Il dato che più immediatamente traspare dalla giurisprudenza

costituzionale, in particolare dalle pronunce del 2010-2011, è quello della ricostruzione

dello spazio di intervento normativo regionale tutto intorno alle competenze attribuite

dai commi III e IV dell’art. 117 Cost. La Corte interpreta in modo rigoroso il carattere

esclusivo della competenza statale e, per rimarcare la differenza rispetto alla potestà

pur in assenza della relativa disciplina

concorrente, esclude l’intervento regionale “

57

statale ”, ossia a carattere suppletivo/cedevole .

2.2.4 Lo statuto costituzionale e quello legislativo a confronto: qualche conclusione

Nel tentativo di cogliere le conseguenze più immediate dalla giurisprudenza

costituzionale passata in rapida rassegna, pare di poter affermare che:

le Regioni, pur legiferando nell’ambito delle proprie competenze, quali il governo

ƒ del territorio, la tutela della salute, l’energia, la valorizzazione dei beni ambientali, i

trasporti pubblici locali, non possono introdurre norme in contrasto con la

legislazione ambientale statale (tutela dell’ambiente come “limite”, sent. n. 378 del

2007, sino alla più recente sent. n. 67 del 2011);

le Regioni, sempre legiferando su oggetti riconducibili alle proprie competenze,

ƒ possono pervenire a livelli di tutela ambientale più elevati (sent. n. 61 del 2009),

ma con il limite del bilanciamento di interessi individuato da norme statali (sent. n.

241 del 2008);

le Regioni non possono dettare una disciplina ambientale peculiare per il proprio

ƒ 58 ), ad esempio istituendo

territorio (sentt. nn. 186, 373 del 2010, 70 del 2011

nuove funzioni amministrative (sent. n. 127 del 2010) ovvero allocando le funzioni

ad un livello di governo diverso da quello individuato dallo Stato (sentt. nn. 29,

142, 254 del 2010, ma anche sent. 225 del 2009).

Quello appena descritto è lo statuto costituzionale della distribuzione di

competenze tra Stato e Regioni che è sensibilmente diverso da quello che si ricava dalle

disposizioni del D.Lgs. n. 152 del 2006. Non è difficile constatare come la legislazione

statale in tema di rifiuti – ma lo stesso può dirsi anche per altri settori del diritto

59 – concede espressamente alle Regioni uno spazio di intervento

dell’ambiente

normativo diretto in campo ambientale, che si affianca al novero delle competenze

“indirette” riconosciuto dalla Corte costituzionale. Sul piano delle fonti legislative statali,

57 A proposito di (impossibili?) discipline legislative regionali adottate in

Su questi aspetti A. Ruggeri,

sostituzione di discipline statali mancanti (nota a Corte cost. n. 373 del 2010) Federalismi

, in , n. 1/2011.

L’a. interpreta la materia “tutela” dell’ambiente come limitata ai livelli standard che non si oppone a

norme regionali volte ad innalzare tali livelli.

58 Il caso della sent. n. 373 del 2010 può essere assimilato a quello delle leggi regionali che

prevedevano l’individuazione di aree non idonee all’installazione di impianti eolici senza attendere le linee

guida statali di cui all’art. 12 del D.Lgs. n. 387 del 2003 (sentt. nn. 119 e 344 del 2010).

59 Si vedano ad esempio in materia di tutela delle acque dall’inquinamento gli articoli 124, comma

7, e 170, comma 5. 197

Commento al D.Lgs. n. 205/2010 sulla gestione dei rifiuti

8 Capitolo 8 - Codificazione, attuazione, norme transitorie e discipline speciali

infatti, le Regioni sono abilitate ad intervenire in ambito ambientale (segnatamente in

tema di rifiuti, nei termini di cui al precedente par. 2.2.2.), secondo un’articolazione di

competenze che ricalca il modello della potestà attuativa-integrativa, precedente

60 ; una competenza, si badi, i cui confini sono regolati dalla

alla l. cost. n. 3 del 2001

legge e, pertanto, priva di tutela costituzionale, che il legislatore statale può sempre

“ritrattare”. Posto che le Regioni possono fare ciò che è consentito loro dalla legge

statale, occorre chiedersi se la fonte statale sia abilitata a spogliarsi di parte della

propria competenza a favore di quella regionale ovvero il carattere esclusivo della

61 .

competenza legislativa, inteso in senso rigido, costituisca un limite anche per lo Stato

E’ quindi ammissibile una legislazione regionale ambientale integrativa e, ancor

prima, una legge statale che la preveda?

All’indomani della revisione costituzionale del Titolo V parte della dottrina ha

sostenuto che nella rinnovata autonomia legislativa regionale continuasse a trovare

62 ,

spazio la potestà attuativo-integrativa di cui al previgente art. 117, comma II, Cost.

anche come implicazione dell’art. 117, comma VI, Cost., inteso come delega di potere

63 . Per quanto attiene la

normativo in generale (non solamente potere regolamentare)

tutela dell’ambiente, la possibilità di interventi normativi regionali abilitati da fonte

64 , è stata ribadita

statale, già considerata ammissibile in forza del modello astratto

65 .

anche alla luce del contributo della giurisprudenza costituzionale

In effetti conferme di questo orientamento sembrano venire proprio dalle più

recenti pronunce del giudice delle leggi. Nella sent. n. 251 del 2009 la Corte, nel

decidere sulle censure mosse dalle Regioni agli articoli 113, comma 1, e 114, comma 1,

formulazione ambigua delle norme

del D.Lgs. n. 152 del 2006, parla espressamente di “

in questione, nelle quali vengono indistintamente accomunate funzioni normative e

alla sola funzione

amministrative

” e limita l’operatività del prescritto parere ministeriale “

amministrativa e non già anche a quella normativa

”, con ciò implicitamente

66 .

ammettendone la legittima previsione da parte della fonte statale

Nella sent. n. 186 del 2010, relativa a norme regionali in tema di V.I.A., la Corte

mantenere la propria legislazione negli ambiti di

chiarisce che le Regioni sono tenute a “

competenza fissati dal Codice dell’ambiente, nella specie quanto al procedimento di

s

VIA

”, la cui disciplina afferisce, senza dubbio, alla lett. ), dell’art. 117, comma II,

67 ; ancora, nei giudizi su leggi regionali in tema di aree protette, la Corte, pur

Cost.

60 La disciplina giuridica

M. Cecchetti, , cit., 11.

61 E quindi in ipotesi la Regione, ravvisandone l’interesse, possa ricorrere avverso una legge statale

che le attribuisca compiti normativi, ovvero nell’ambito di un giudizio farsi questione di legittimità

costituzionale di una norma regionale e, unitamente ad essa, di quella statale che ne costituisce la fonte.

62 dei rapporti tra competenza legislativa statale e regionale alla

In particolare P. Caretti, L’assetto

luce del nuovo Titolo V della Costituzione: aspetti problematic Le Regioni

i, in , 2001, 1223-1224.

63 La funzione amministrativa nel nuovo Titolo V della Costituzione Le Regioni

R. Bin, , in , 2002, 367.

64 Riforma del Titolo V della Costituzione e sistema delle fonti: problemi e prospettive

M. Cecchetti,

nella materia «tutela dell’ambiente e dell’ecosistema» Federalismi.it

, in , 13/06/2002, 9.

65 La materia “tutela dell’ambiente e dell’ecosistema”

M. Cecchetti, , cit., 29. L’autore richiama, in

Considerato in diritto

particolare, la sentenza n. 378 del 2007, par. 5 del , e la sentenza n. 12 del 2009,

Considerato in diritto Contra L’interpretazione dell’art. 117

par. 2.4 del . P. Maddalena, , cit., 16, che parla

La nozione di ambiente nelle

di “improbabile” competenza integrativa. In tema, vedi anche F. Giampietro,

recenti decisioni della Corte Costituzionale e gli effetti sul riparto di competenze tra Stato e regioni

, in

Ambiente & Sviluppo

, 6/2009, 505 e ss.

66 Par. 19.2 del Considerato in diritto.

67 Considerato in diritto

Par. 3.2 del . Sulla riconduzione della disciplina della V.I.A. alla materia

tutela dell’ambiente e dell’ecosistema si veda pure la sent. n. 225 del 2009.

198 Commento al D.Lgs. n. 205/2010 sulla gestione dei rifiuti 8

Capitolo 8 - Codificazione, attuazione, norme transitorie e discipline speciali

evidenziando il mutamento del contesto costituzionale di riferimento, non ha mai messo

in dubbio la perdurante legittimità costituzionale della l. n. 394 del 1991, anche quando

68 .

prevede un intervento normativo regionale a tutela dell’ambiente

Nella successiva sent. n. 234 del 2010 la Corte, riferendosi all’art. 124 del D.Lgs. n.

a

152 del 2006 lo qualifica come “norma cedevole”, laddove autorizza le Regioni “

prevedere forme diverse da quelle da esso stesso individuate per la scelta dell’organo al

69

quale presentare la domanda di autorizzazione agli scarichi

” . Da ultimo, nella sent. n.

44 del 2011, sempre in tema di scarichi idrici, il giudice costituzionale parla apertamente

margini di intervento, che la disciplina nazionale pur rimette alle Regioni

” (p. 3.3. del

di “

Considerato in diritto ).

Sulla scorta di quanto emerge dalla giurisprudenza costituzionale, si può dunque

ragionevolmente affermare che alle Regioni è consentito intervenire direttamente in

campo ambientale nei casi, e secondo le modalità, stabilite dalla legge statale.

La competenza regionale diretta, a carattere attuativo-integrativo, costantemente

praticata dal legislatore statale, come dimostrano la dottrina richiamata e la

giurisprudenza rapidamente passata in rassegna, si affianca alla competenza “indiretta”,

fondata sui titoli di potestà legislativa concorrente e residuale delle Regioni. Entrambe

hanno fondamento costituzionale, ma differiscono per un carattere essenziale: i confini

della competenza indiretta, sebbene non siano ancora nettamente definiti, godono di

potere insito nelle stesse attribuzioni

tutela costituzionale, in quanto espressione di un “

costituzionali delle Regioni; la competenza diretta, in quanto teoricamente riconducibile

ad una delega di potere normativo, seppur ammessa dalla Costituzione, è lasciata nel

suo concreto svolgimento alla discrezionalità del legislatore statale che in qualsiasi

momento può decidere di ridurre, sino ad azzerare, gli spazi di potere normativo diretto

delle Regioni.

C’è da chiedersi, a questo punto, come si collochi, in questo quadro, l’art. 3-

quinquies

, comma 2, del D.Lgs. n. 152 del 2006, se cioè si tratti di una disposizione che

abilita in via generale le Regioni ad emanare, direttamente in campo ambientale, norme

più protettive rispetto alla disciplina statale ovvero si tratti di una previsione ricognitiva

della potestà regionale di intervento indiretto, basata, secondo lo statuto costituzionale

del riparto di competenze, sulla competenza legislativa di tipo concorrente o residuale.

ratio

, per come individuata

La formulazione letterale della disposizione e la sua

dalla Corte costituzionale, sembrano far propendere per la seconda lettura, quella cioè

di una sorta di previsione introdotta a “bilancio” della giurisprudenza costituzionale

maturata sino al D.Lgs. n. 4 del 2008 (la cui ambiguità ha contagiato, evidentemente, la

70 . Si parla infatti di “forme di tutela giuridica dell’ambiente più

scrittura della norma)

restrittive” e non di “norme di tutela”, nel senso cioè di un possibile intervento

sull’oggetto materiale “ambiente”, secondo l’espressione utilizzata dalla Corte, ma

attraverso “forme”, ossia strumenti, modalità, garanzie che rinvengono titolo negli

71 . D’altro canto, il secondo comma va

ambiti di potestà legislativa propri delle Regioni

68 Vedi tra le più recenti, sent. n. 272 del 2009 e sent. n. 193 del 2010, in cui viene precisato come

le funzioni di tutela debbano essere esercitate nel rispetto del principio di cooperazione tra Stato e

Considerato in diritto

Regione, vedi par. 2 del .

69 Par. 2 del Considerato in diritto.

70 In questo senso il parere del Consiglio di Stato sullo schema di decreto correttivo, n. 3838 del

Federalismi.it

2007, disponibile su , par. 2.4.

71 garanzie per la popolazione e il territorio interessati

Di “ , ” parla di parere del Consiglio di Stato n.

3838/2007, cit. par. 2.4. 199

Commento al D.Lgs. n. 205/2010 sulla gestione dei rifiuti

8 Capitolo 8 - Codificazione, attuazione, norme transitorie e discipline speciali

i principi contenuti nel presente decreto legislativo

letto inscindibilmente con il primo (“

costituiscono le condizioni minime ed essenziali per assicurare la tutela dell’ambiente su

tutto il territorio nazionale ”): al di là della poca accortezza nella formulazione (perché

standard

solo i principi e non tutte le disposizioni?) la norma rievoca la teorica degli

minimi e uniformi di tutela propria della giurisprudenza costituzionale e la Corte, in un

quinquies come

perfetto gioco di sponda, nella sent. n. 314 del 2009 richiama l’art. 3-

ribadisce concepita in vista della

” la circostanza che la disciplina statale è “

norma che “ adeguati e

fissazione di prescrizioni minime di tutela ambientale

” (già divenuti livelli “

non riducibili

” con la sent. n. 61 del 2009) che può essere incrementata con interventi

delle Regioni che restino nell’ambito dell’esercizio delle loro competenze. E’ pur vero che

trattandosi di disposizione dalla formulazione ambigua, essa rimane, per sua stessa

natura, maggiormente aperta a letture evolutive, laddove si rafforzi nella giurisprudenza

costituzionale il riconoscimento della potestà regionale a carattere integrativo-attuativo

nella materia “tutela dell’ambiente e dell’ecosistema”.

3. Il regime transitorio

3.1 Le disposizioni transitorie inserite nella Parte IV del D.Lgs. n. 152 del

2006

Nel diritto dell’ambiente le norme transitorie e finali insieme a quelle definitorie

sono spesso il luogo di coagulo dei maggiori dubbi interpretativi di una disciplina e, allo

stesso tempo, la dimora per la soluzione di casi concreti, grazie a norme speciali e, in

alcuni casi, eccezionali, riposte tra le ultime disposizioni di un articolato.

Anche il D.Lgs. n. 205 del 2010 ubbidisce a questa regola e prevede ai commi 11 e

12 dell’art. 39 apposite norme sulle meduse e poseidonie spiaggiate nonché sugli

elenchi telefonici ed altri beni in comodato d’uso restituiti; quanto alle prime se ne

consente l’interramento in sito laddove sussistano univoci elementi che facciano ritenere

la loro presenza sulla battigia direttamente dipendente da mareggiate o altre cause

purché ciò avvenga senza trasporto

“ – tiene a precisare la norma –

comunque naturali

né trattamento

”; vengono fatte salve sia la disciplina in materia di protezione

dell’ambiente marino, quindi lo speciale regime di protezione vigente nelle riserve e

72 .

nelle aree marine protette, sia le disposizioni in tema di sottoprodotto

la raccolta degli elenchi telefonici e dei beni

Il successivo comma 12 stabilisce che “

e prodotti che, dati in comodato d’uso e presentando rischi inferiori per l’ambiente,

siano restituiti dal consumatore o utente, dopo l’utilizzo, al comodante, non rientra tra le

operazioni di raccolta di rifiuti come definita dall’art. 183, comma 1, lett. o)

”; il campo di

applicazione della norma è definito da due elementi, il primo di carattere giuridico-

formale (i beni devono essere dati in comodato d’uso), il secondo di ordine fattuale,

costituito dal “rischio inferiore per l’ambiente”; non è prevista alcuna soglia quantitativa

né è dato sapere quale sia il termine di comparazione per determinare la pericolosità

ex lege dalla

inferiore o superiore (forse la pericolosità degli elenchi telefonici?). Esclusa

sub specie spazzamento della strada) è anche l’operazione di

raccolta di rifiuti (

sgombero della neve dalla sede stradale e sue pertinenze, effettuate al solo scopo di

oo ); la

garantire la loro fruibilità e la sicurezza del transito (art. 183, comma 1, lett.

72 Nell’ipotesi (?) in cui poseidonie e meduse siano un residuo di produzione.

200 Commento al D.Lgs. n. 205/2010 sulla gestione dei rifiuti 8

Capitolo 8 - Codificazione, attuazione, norme transitorie e discipline speciali

bis

medesima attività, in forza dell’art. 214- , non configura neppure detenzione (art. 183,

a dalle pubbliche amministrazioni o da loro delegati,

) quando effettuata “

comma 1, lett. 73

dai concessionari di reti infrastrutturali o infrastrutture ” .

Venendo alla disciplina transitoria, introdotta attraverso modifiche alla Parte IV

ter che

del D.Lgs. n. 152 del 2006, va ricordato, anzitutto, il comma 3 dell’art. 184-

prevede l’applicazione delle norme tecniche sulle operazioni di recupero in forma

semplificata nelle more dell’adozione dei regolamenti ministeriali recanti i criteri sulla

74 . E’ stabilito inoltre che i decreti ministeriali 5

cessazione della qualifica di rifiuto

febbraio 1998 e 12 giugno 2002, n. 161, emanati sotto la vigenza del decreto Ronchi,

continuino ad applicarsi sino all’adozione delle nuove disposizioni ministeriali sulle

attività di autosmaltimento di rifiuti non pericolosi e di recupero sottoposte alle

75 .

procedure semplificate di cui agli articoli 215 e 216 (art. 214, comma 4)

Da menzionare, infine, la modifica apportata all’art. 265, comma 2, in tema di

trasporto via mare e carico, scarico, trasbordo, deposito e maneggio in aree portuali di

ter ).

rifiuti, con l’aggiunta del riferimento al SISTRI (mediante rinvio all’art. 188-

disposizioni transitorie contenute nel D.Lgs. n. 205 del 2010

3.2 Le

3.2.1 IL SISTRI

Una delle maggiori novità del D.Lgs. n. 205 del 2010 è costituita dall’aver

“ratificato” l’esistenza del SISTRI con fonte di rango primario; in questo modo è stato

possibile dotare la disciplina del nuovo sistema di tracciabilità di rifiuti di un proprio

apparato sanzionatorio. Con il d.m. 22 dicembre 2010 il termine del passaggio dal

sistema cartaceo a quello informatico, indicato dall’art. 12, comma 2, del d.m. 17

dicembre 2009 e s.m.i. è stato posticipato al 31 maggio 2011.

Per effetto di quanto disposto dall’art. 16, comma 2, del D.Lgs. n. 205 del 2010,

fino a quella data continuano ad applicarsi le “vecchie” regole in tema di oneri del

73 Questo volume

Nel rinviare al Capitolo 2 di sulla nozione di rifiuto e sottoprodotto, è appena il

caso di osservare come tali previsioni pongano qualche dubbio di compatibilità con la giurisprudenza

iuris e de iure , che escludano un

comunitaria che impedisce agli Stati di introdurre presunzioni Questo volume

determinato bene dal novero dei rifiuti; sul punto, oltre a rinviare al Capitolo 2 di sulla

Rifiuto e sottoprodotto: evoluzione e prospettive di

definizione di rifiuto, sia consentito il rinvio a A. Borzì,

riforma in ambito comunitario Ambiente & Sviluppo

, in , 5/2008, 428 e ss.

74 L’utilizzo del verbo “continuare” rispetto ad un istituto nuovo (almeno se si ha riguardo alla

legislazione comunitaria) tradisce la stretta correlazione con la normativa italiana in tema di materie prime

bis del D.Lgs. n. 152 del 2006, abrogato dall’art. 39, comma 3, del D.Lgs. n. 205 del

secondarie (art. 181-

2010). Le disposizioni sono quelle dei decreti ministeriali 5 febbraio 1998, 12 giugno 2002, n. 161, e 17

bis a b

novembre 2005, n. 269 nonché dell’art. 9- , lett. ) e ), del decreto-legge 6 novembre 2008, n. 172,

convertito, con modificazioni, dalla legge 30 dicembre 2008, n. 210. E’ specificato, inoltre, che la circolare

del Ministero dell’ambiente 28 giugno 1999, prot. n 3402/V/MIN, sulle c.d. MPS sin dall’origine, si applica

fino a sei mesi dall’entrata in vigore del D.Lgs. n. 205 del 2010. Anche in questo caso si rinvia al Capitolo

Questo volume

3 di dedicato al tema.

75 Si segnala la buona prassi di drafting di indicare gli estremi della fonte di cognizione del d.m. 5

febbraio 1998, atto non avente forma regolamentare (non era così nel precedente art. 214, comma 5). La

Le vigenti norme

disposizione in commento conferma la regola generale, di cui all’art. 265, comma 1 (“

regolamentari e tecniche che disciplinano la raccolta, il trasporto il recupero e lo smaltimento dei rifiuti

restano in vigore sino all’adozione delle corrispondenti specifiche norme adottate in attuazione della parte

quarta del presente decreto ”). 201

Commento al D.Lgs. n. 205/2010 sulla gestione dei rifiuti

8 Capitolo 8 - Codificazione, attuazione, norme transitorie e discipline speciali

76

produttore e del detentore, di trasporto dei rifiuti e di registro di carico e scarico . Tali

regole, in particolare quelle sulla tenuta di registri e formulari, parrebbero non essere

più assistite da sanzione per effetto dell’immediata entrata in vigore dell’art. 35 del

D.Lgs. n. 205 del 2010 che ha modificato l’art. 258 per disciplinare la fase a regime del

SISTRI. I primi commenti esprimono posizioni differenti sulla vicenda: c’è chi, pur

77

abolitio criminis ,

ammettendo il passo falso del legislatore ambientale, prende atto dell’

diversamente da altri che sostengono l’ultrattività temporanea dell’art. 258 vecchia

formulazione, pena il venir meno di ogni tenuta logica dell’intera disciplina del trasporto

78 .

dei rifiuti bis ter

e 260- , il

Quanto alle sanzioni relative al SISTRI, previste dagli articoli 260-

D.Lgs. n. 205 del 2010 dispone che si applichino a partire dal 1 giugno 2011 (art. 39,

79 .

commi 1 e 2)

3.2.2. Le terre e rocce da scavo

L’art. 39 del D.Lgs. n. 205 del 2010, al comma 4, dispone l’abrogazione dell’art.

186 del D.Lgs. n. 152 del 2006 a partire dalla data di entrata in vigore di un decreto

bis , che stabilisca criteri qualitativi o

ministeriale, emanato ai sensi dell’art 184-

quantitativi da soddisfare affinché tale materiale sia qualificato sottoprodotto e non

rifiuto. ter

Allo stesso tempo, l’art. 14 del D.Lgs. n. 205 del 2010 modifica il comma 7-

dell’art. 186, equiparando alle terre e rocce da scavo i residui delle attività di

80 .

lavorazione di pietre e marmi che presentano le caratteristiche del sottoprodotto

76 “Le disposizioni del

Nonché in tema di catasto dei rifiuti. L’art. 16, comma 2, prevede che

presente articolo – pertanto sia quelle che riformulano gli articoli 188, 189, 190 e 193, sia quelle che

bis ter entrano in vigore a decorrere dal giorno successivo alla

introducono gli articoli 188- e 188- –

scadenza del termine di cui all’articolo 12, comma 2 del decreto del Ministro dell’ambiente e della tutela

del territorio e del mare in data 17 dicembre 2009

”.

77 Si chiama “abolitio criminis” la vera sorpresa del Correttivo rifiuti

P. Ficco, , in

Tracciabilità dei rifiuti: le modifiche al sistema sanzionatorio Rifiuti,

www.reteambiente.it; P. Fimiani, , in

spec. 01-02/2011 , 73-75: le conclusioni dell’a. sono basate su un’interpretazione letterale delle

disposizione e si ammette che “il vuoto sanzionatorio potrà essere colmato dalla dottrina e dalla

giurisprudenza”.

78 Una interpretazione delle nuove norme non condivisibile

M. Santoloci (a cura di), , e G. Amendola,

Ma è vero che il quarto correttivo rifiuti ha liberalizzato il trasporto di rifiuti industriali anche pericolosi?

,

entrambi disponibili su www.dirittoambiente.net; alla medesima conclusione, ma con diverse motivazioni,

Il trasporto di rifiuti alla luce del Decreto legislativo 3 dicembre 2010, n. 205

giunge R. Bertuzzi, , in

www.lexambiente.it. Sull’argomento, anche per i delicati profili che attengono al principio di legalità in

materia penale e di sanzioni amministrative (art. 1 della l. n. 689 del 1981) non può che rinviarsi al

Questo volume

Capitolo 11 di sugli aspetti sanzionatori del D.Lgs. n. 205 del 2010.

79 Il comma primo rinvia al giorno successivo al termine fissato dall’art. 12, comma 2, del d.m. 17

dicembre 2009 e s.m.i.; il secondo comma del medesimo articolo, al fine di graduare la responsabilità nel

primo anno di applicazione del SISTRI prevede delle sanzioni variamente attenuate nei periodi 01/01-

30/06 e 01/07-31/12 per l’omessa iscrizione e l’omesso versamento del contributo. Non sono peraltro

chiari i rapporti tra i due commi, se: a) siano da leggere congiuntamente, nel senso che il comma 1 fissa

la decorrenza del termine relativo a tutte le sanzioni, comprese quelle delle fattispecie richiamate al

comma 2, che avrebbe solamente la funzione di graduare nel tempo l’importo da pagare per omessa

iscrizione e pagamento del contributo (il termine iniziale in questo modo decorrerebbe dal 1/06); b)

debbano interpretarsi autonomamente per cui le sanzioni previste dalle fattispecie di cui al comma 2

sarebbero operative dal 1 gennaio 2010, atteso che il termine per l’iscrizione, stabilito dal d.m. 17

dicembre 2009 e s.m.i. è già spirato.

202 Commento al D.Lgs. n. 205/2010 sulla gestione dei rifiuti 8

Capitolo 8 - Codificazione, attuazione, norme transitorie e discipline speciali

La sopravvivenza dell’art. 186 fino alla nuova disciplina ministeriale delle terre e

rocce da scavo quale sottoprodotto coinvolge nella medesima sorte le norme

regionali che nel tempo sono intervenute a regolare alcuni profili gestionali

trascurati dal legislatore statale, quali le procedure da adottare in caso di mutamento

81 .

del sito di destinazione o la disciplina del deposito e del trasporto del materiale

ter , non muta, ma si ritrova inserito in

Il testo dell’art. 186, eccettuato il comma 7-

un nuovo “contesto” e spetta all’interprete cogliere le implicazioni di tale innesto.

Il rinnovato quadro normativo è rappresentato, anzitutto dal recepimento della

nozione di sottoprodotto della direttiva 2008/98/CE, puntualmente richiamata dall’art.

b ), che classifica come rifiuti speciali quelli derivanti dalle attività di

184, comma 3, lett. fermo

demolizione, costruzione, nonché quelli che derivano dalle attività di scavo, “

restando quanto disposto dall’articolo 184-bis ” (in luogo del rinvio all’art. 186).

Non subisce modifiche la previsione dell’art. 266, comma 7, sulle procedure

semplificate per i materiali di risulta dei cantieri di modeste dimensioni, mentre l’ipotesi

c suolo non contaminato e altro

), (“

di esclusione di cui all’art. 185, comma 1, lett.

materiale allo stato naturale escavato nel corso di attività di costruzione, ove sia certo

che esso verrà riutilizzato a fini di costruzione allo stato naturale e nello stesso sito in

cui è stato escavato ”) era già stata anticipata con il d.l. 29 novembre 2008, n. 185.

Di fondamentale importanza è la novità rappresentata dall’art. 185, comma 4, per

il suolo escavato non contaminato e altro materiale allo stato naturale, utilizzati in

cui “

siti diversi da quelli in cui sono stati escavati, devono essere valutati ai sensi,

nell’ordine, degli articoli 183, comma 1, lettera a), 184-bis e 184-ter

”, poiché impone il

percorso ermeneutico per ricostruire il regime giuridico delle terre e rocce da scavo. Vi

sono anzitutto le terre e rocce-non rifiuto, qualora si versi nel caso di esclusione prevista

dall’art. 185. Al di fuori di tale ipotesi entra in gioco il dittico rifiuto-sottoprodotto: il

materiale contaminato costituisce senz’altro un rifiuto (speciale, secondo la

b ) a differenza di quello non contaminato,

classificazione dell’art. 184, comma 3, lett. bis assume la qualifica di

che ove ricorrano le condizioni previste dall’art. 184-

sottoprodotto (e non di rifiuto). Le terre e rocce-rifiuto, infine, ove sottoposte ad

ter (che potrebbero limitarsi a

operazioni di recupero disciplinate ai sensi dell’art. 184- end of waste da effettuarsi

mere attività di controllo circa la sussistenza dei criteri dell’

82 ) possono dar luogo a nuovi prodotti che escono dal circuito

sul luogo di produzione

83 .

della gestione dei rifiuti

Come si inserisce l’art. 186 del D.Lgs. n. 152 del 2006 in questo quadro? Quali

ricadute ha il nuovo contesto sull’interpretazione dalle disposizioni transitorie in tema di

terre e rocce da scavo?

80 derivanti da attività nelle quali non vengono usati agenti o reagenti

Vengono sostituite le parole “

non naturali infra

”. In relazione ai rifiuti da attività estrattive vedi , par. 4.4.

81 Tra le tante si vedano delib. G.R. Veneto 8 agosto 2008, n. 2424; delib. G.R. Liguria 18 luglio

2008, n. 859; delib. G.P. Trento 29 agosto 2008, n. 2173 come modificata da delib. G.P. Trento 22

maggio 2009, n. 1227; decr. Ass. Sicilia 11 dicembre 2008, n. 45689; delib. G.P. Bolzano 26 gennaio

2009, n. 189; delib. G.R. Umbria 27 luglio 2009, n. 1064. In alcuni casi le norme regionali presentano

profili di dubbia compatibilità con l’art. 186, ad esempio quando introducono delle presunzioni in ordine

alla non contaminazione di alcune aree o alcune tipologie di terre.

82 ter Questo volume

Vedi il comma 2 dell’art. 184- ; per il commento si rinvia al Capitolo 3 di .

83 Si rammenta che in attesa dei regolamenti sulla cessazione dalla qualifica di rifiuto continuano ad

ter

applicarsi i decreti sulle operazioni di recupero ammesse a procedura semplificata (art. 184- , comma

3). 203

Commento al D.Lgs. n. 205/2010 sulla gestione dei rifiuti

8 Capitolo 8 - Codificazione, attuazione, norme transitorie e discipline speciali

Non è questa la sede per ripercorrere l’articolata evoluzione della disciplina delle

84 , né per un’esegesi puntuale di tutte le disposizioni dell’art.

terre e rocce da scavo

85 ; è sufficiente appuntare l’attenzione sul duplice profilo, oggettivo e funzionale,

186

che delimita l’ambito di applicazione della norma: l’art. 186 disciplina una determinata

86 a

– impiegata per specifici usi: )

tipologia di materiale – le terre e rocce da scavo

b ) processi industriali, in sostituzione dei

reinterri, riempimenti, rimodellazioni, rilevati;

87 c

; ) interventi di miglioramento ambientale e di siti anche non

materiali di cava bis ).

degradati (alle condizioni previste dal comma 7-

Quanto al profilo oggettivo l’art. 185, comma 4, sembrerebbe ricollegare la

possibilità di valutare se ricorrano le caratteristiche del sottoprodotto unicamente per il

88

non contaminato e allo stato naturale ex lege

” , attribuendo la

materiale scavato “

qualifica di rifiuto non solo al materiale contaminato, secondo quanto stabilisce l’art.

186, ma anche al materiale che non sia “allo stato naturale”, che ricomprende sia

materiali manufatti (come l’asfalto, gli inerti di demolizione, i materiali bituminosi,

esclusi dal novero delle terre e rocce), sia il terreno alterato in sede di escavazione.

L’eccessivo zelo del legislatore, che ha utilizzato in positivo una previsione nata in

ambito comunitario come clausola di esclusione, parrebbe aver determinato “un

ritaglio” nella nozione di sottoprodotto per il materiale escavato “non allo

stato naturale” che andrebbe qualificato necessariamente rifiuto, anche nel caso in

bis

. Tale soluzione è imposta dalla

cui siano soddisfatti tutti i requisiti di cui all’art. 184-

direttiva 2008/98/CE? Una fattispecie di esclusione, infatti, chiarisce cosa sicuramente

89 . Il

non è rifiuto, ma non vale a rendere il suo contrario automaticamente un rifiuto

primo effetto del nuovo contesto normativo in cui è inserito l’art. 186 sarebbe quello di

prevedere per le terre e rocce da scavo il requisito dello “stato naturale” del materiale,

che non deve aver subito alcuna alterazione, sebbene l’attività compiuta non ne abbia

84 Può essere utile a che intendesse approfondire l’argomento l’indicazione delle norme che si sono

avvicendate nel tempo: art. 2, comma 2, p. 3 del d.P.R. n. 915/82; D.Lgs. n. 22 del 1997 (prima

c

versione), art. 8, comma 2, lett. ), poi modificato dal D.Lgs. n. 389 del 1997; la circolare Ministero

Ambiente 28/07/2000 n. UL/200/10103; la l. n. 93 del 2001, che ha introdotto nel D.Lgs. n. 22 del 1997

bis , con la norma di interpretazione contenuta nella l. n. 443 del 2001 (art. 1,

l’art. 8, comma 1, lett. f-

commi 17-19), su cui si è pronunciata la Corte di giustizia delle Comunità, sent. 18/12/2007, in causa C-

Commissione c. Italia

194/05, ; le modifiche apportate dall’art. 23 della l. n. 306 del 2003; l’art. 186 del

D.Lgs. n. 152 del 2006 nella versione originaria, successivamente sostituito dal D.Lgs. n. 4 del 2008 (art.

sexies b

2, comma 23); le ultime modifiche operate con l’art. 20, comma 10- , lettera ), del d.l. n. 185 del

ter

2008 e con l’art. 8- del d.l. n. 208 del 2008.

85 Terre e rocce da scavo: riflessioni sulle modifiche introdotte

Per un commento recente V. Giampietro,

dalle leggi n. 2/2009 e n. 13/2009 Ambiente & Sviluppo ivi

, in , 5/2009, 407 e ss. e per bibliografia.

86 Com’è noto, la giurisprudenza ha escluso che vi rientrino gli inerti da demolizioni edili (Cass. pen.,

sez. III, sent. 1 ottobre 2008, n. 37280) o il materiale di risulta di scavi stradali, con presenza di materiale

bituminoso (Cass. pen., sez. III, sent. 20 marzo 2003, n. 12851; Cass. pen., sez. III, sent. 24 marzo

2003, n. 13144); l’art. 186 assimila alle terre e rocce da scavo i residui provenienti dall’estrazione di

marmi e pietre nonché i residui delle attività di lavorazione di pietre e marmi che hanno le caratteristiche

del sottoprodotto.

87 p

L’art. 186 non è stato modificato e contiene il rinvio all’art. 183, comma 1, lett. ), che andava

bis

corretto con il riferimento all’art. 184- .

88 Non si comprende perché l’attributo “scavato” che nell’ipotesi di esclusione è riferito sia al suolo

sia all’altro materiale, nella previsione del quarto comma sia riferito unicamente al suolo.

89 La nozione di rifiuto e di sottoprodotto

In questo senso D. Röttgen, , in F. Giampietro (a cura di),

Commento alla direttiva 2008/98/CE sui rifiuti , cit., 68.

204 Commento al D.Lgs. n. 205/2010 sulla gestione dei rifiuti 8

Capitolo 8 - Codificazione, attuazione, norme transitorie e discipline speciali

90

determinato la contaminazione . C’è da chiedersi, peraltro, come si concilia tale

b ), che consideri il rinvio

“ritaglio” con una lettura dell’attuale art. 184, comma 3, lett.

alle disposizioni del sottoprodotto riferibile a tutte le tipologie di materiale indicate e non

si comprende perché il suolo scavato non allo stato naturale, laddove si ritenga, in

nomen “terra e roccia da scavo”, debba essere

quanto tale, non riconducibile al

sottratto al campo di applicazione della nozione di sottoprodotto.

Se si passa dal profilo oggettivo a quello funzionale sorge un ulteriore

interrogativo. Le terre e rocce da scavo che non vengono impiegate nei modi previsti

dall’art. 186 – che in verità ha un ampio spettro di applicazione, atteso il riferimento

all’utilizzo nei processi industriali – sono senz’altro rifiuti? In altri termini, si possono

avere due fattispecie di terre e rocce da scavo-sottoprodotti, quella speciale

ex ex bis

art. 186 e quella generale art. 184- ? Ovvero l’unico modo perché le terre

e rocce da scavo possano essere qualificate come sottoprodotti (e non rifiuti) è che il

91 Più di un argomento

loro impiego avvenga nei casi e nei modi di cui all’art. 186?

spinge verso seconda tesi, che potremmo definire della disciplina delle terre e rocce-

sottoprodotto “a fattispecie esclusiva”. Anzitutto, l’aver mantenuto in vita l’art. 186 –

che nel d.d.l. presentato in Senato veniva abrogato senza alcun differimento – ed averlo

92 , va nella direzione di una disciplina esaustiva del

mantenuto in vita integralmente

fenomeno, come nel regime previgente all’entrata in vigore del D.Lgs. n. 205 del 2010;

in secondo luogo l’art. 186 nella fase transitoria terrebbe luogo del decreto di cui al

bis stabilire criteri qualitativi o quantitativi da

, a cui spetta “

secondo comma dell’art. 184-

soddisfare affinché specifiche tipologie di sostanze o oggetti siano considerati

sottoprodotti e non rifiuti

”; infine, pur opinando che anche tale decreto debba intendersi

“a fattispecie non esclusiva”, una soluzione diversa dovrebbe confrontarsi con quanto

le terre e rocce da scavo, qualora non

stabilito dal comma 5 dell’art. 186 per cui “

utilizzate nel rispetto delle condizioni di cui al presente articolo, sono sottoposte alle

disposizioni in materia di rifiuti di cui alla parte quarta del presente decreto ”; la

bis dà alla soluzione

circostanza che tra quelle disposizioni vi sia anche l’art. 184-

proposta un margine di incertezza, come spesso accade quando si ha a che fare con le

norme ambientali. A ciò si aggiunga che il riferimento alle “terre e rocce da scavo”

avvalora quanto già affermato in precedenza per cui ciò che non può essere considerato

oggettivamente tale rimane comunque soggetto alle norme generali sul sottoprodotto, e

bis .

quindi alla valutazione circa l’esistenza dei requisiti di cui all’art. 184-

Un’ultima notazione sull’argomento delle terre e rocce da scavo. Il merito maggiore

del D.Lgs. n. 205 del 2010 è quello di aver reso evidente ciò che già traspariva dal

D.Lgs. n. 152 del 2006, ossia che la disciplina di tale materiale, salve le ipotesi di

esclusioni espressamente previste in ambito comunitario, va inquadrata,

necessariamente, nella fattispecie più ampia del sottoprodotto; da ciò l’obbligo,

90 La diversa soluzione è quella di considerare la fattispecie di cui all’art. 185, comma 4, come

norma più “di metodo” che “di merito”, nel senso che anche per il materiale contaminato o non allo stato

naturale si dovrebbe valutarne la natura guardando alla definizione di rifiuto e a quella di sottoprodotto

91 bis

Naturalmente il quesito vale per la fase transitoria, sino al decreto di cui all’art. 184- , comma

2. 92 l’opportunità di prevedere,

Mentre il parere del Senato lasciava al Governo il compito di valutare “

nelle more dell’adozione dei decreti di cui all’articolo 184-bis, richiamato, comma 2, una disciplina

transitoria per l’applicazione dell’articolo 186 alle attività di scavo connesse alle opere infrastrutturali ed

alle gallerie tenendo ferma, per le altre fattispecie, l’abrogazione disposta dal predetto articolo 186 ”.

205

Commento al D.Lgs. n. 205/2010 sulla gestione dei rifiuti

8 Capitolo 8 - Codificazione, attuazione, norme transitorie e discipline speciali

nella fase transitoria, di interpretare le condizioni di utilizzo stabilite dall’art. 186 alla

93

bis .

luce degli elementi costitutivi del sottoprodotto, indicati dall’art. 184-

3.2.3 Il CSS, il CDR e il CDR-Q rimangono in vigore

L’art. 39, comma 8 del D.Lgs. n. 205 del 2010 stabilisce che “

fino alla loro scadenza naturale, tutte le autorizzazioni in essere all’esercizio degli

impianti di trattamento rifiuti che prevedono la produzione o l’utilizzo di CDR e CDR-Q,

così come già definiti dall’ articolo 183, comma 1, lett. r) e s), del decreto legislativo 3

aprile 2006, n. 152, precedentemente alle modifiche apportate dal presente decreto

legislativo, ivi incluse le comunicazioni per il recupero semplificato del CDR di cui alle

procedure del DM 5 febbraio 1998 art. 3, Allegato 1, Suballegato 1, voce 14 e art. 4,

Allegato 2, Suballegato 1, voce 1, salvo modifiche sostanziali che richiedano una

revisione delle stesse

”. La disposizione si inserisce nel quadro delle modifiche apportate

al D.Lgs. n. 152 del 2006 sulla disciplina del combustibile derivato da rifiuto: un nuovo

capitolo di una storia che, al di là degli aspetti prettamente ambientali, investe profili di

governo del servizio pubblico di gestione dei rifiuti, conformazione del mercato delle

fonti di energia, interventi pubblici nell’economia per l’incentivazione di fonte

94 .

energetiche rinnovabili, tutte implicazioni che eccedono i confini del presente lavoro

E’ opportuno, tuttavia, ripercorrerne le ultime tappe, a partire dalla pronuncia con

cui la Corte di giustizia ha accertato la non conformità con la nozione comunitaria di

rifiuto delle norme italiane, che sottraevano il combustibile da rifiuti di elevata qualità

95 . Più precisamente, con

(CDR-Q) dal campo di applicazione della disciplina sui rifiuti

b ), della legge 15 dicembre 2004, n. 308 il legislatore italiano

l’art. 1, comma 29, lett. quinquies

) il

aveva inserito tra le esclusioni dell’art. 8 del decreto Ronchi (lett. f-

combustibile ottenuto dai rifiuti urbani e speciali non pericolosi, come descritto dalle

norme tecniche UNI 9903-1 (RDF di qualità elevata), utilizzato in co-combustione,…in

impianti di produzione di energia elettrica e in cementifici…

”.

Il D.Lgs. n. 152 del 2006, nel distinguere tra combustibile da rifiuti (CDR) e

96 , ha confermato l’esclusione

combustibile da rifiuti di elevata qualità (CDR-Q) 97 .

dell’ambito di applicazione delle norme sui rifiuti per il secondo (art. 229, comma 2)

93 Si pensi alla condizione dell’assenza di trasformazione preliminare rispetto a quella di “normale

pratica industriale”; in generale dal confronto emerge che alcuni criteri di utilizzo individuati dall’art. 186

sono perfettamente sovrapponibili ad alcune condizioni del sottoprodotto, altri criteri, speciali per le terre

bis

e rocce da scavo, sono solo latamente riconducibili alle previsioni di cui all’art. 184- .

94 Con riferimento all’ultimo profilo segnalato si rammentano: la previsione della norma di delega

per il recepimento della direttiva 2001/77/CE, che prevedeva l’inclusione tra le fonti energetiche ammesse

a beneficiare del regime riservato alle fonti rinnovabili, dei rifiuti, ivi compresa la frazione non

e

biodegradabile (art. 43, comma 1, lett. , della l. n. 39 del 2002); l’art. 17, comma 1 del D.Lgs. n. 387 del

a

2003, successivamente abrogato dall’art. 1, comma 1120, lett. ), della l. n. 296 del 2006; l’art. 229,

commi 5 e 6 del D.Lgs. n. 152 del 2006, successivamente abrogati dal D.Lgs. n. 4 del 2008 e dall’art. 1,

h

comma 1120, lett. ) della l. n. 296 del 2006; i commi da 1117 e 1119 della l. n. 296 del 2006, cit.; l’art.

2, commi 136 e 137 della l. n. 244 del 2007. Nel momento in cui si licenzia il presente lavoro il decreto

legislativo di recepimento della nuova direttiva sulle fonti rinnovabili di energia 2009/28/CE deve essere

ancora pubblicato in Gazzetta Ufficiale.

95 Commissione c. Italia

CGCE, sent. 22 dicembre 2008, , in causa C-283/07. In tema, v. Capitolo 1,

par. 6.

96 Nella versione originaria del D.Lgs. n. 152 del 2006 le definizioni erano le seguenti: per il CDR

r

(art. 183, lett. ): il combustibile classificabile, sulla base delle norme tecniche UNI 9903-1 e successive

modifiche ed integrazioni, come RDF di qualità normale, che è recuperato dai rifiuti urbani e speciali non

(segue)

206 Commento al D.Lgs. n. 205/2010 sulla gestione dei rifiuti


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Atreyu

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DESCRIZIONE DISPENSA

La dispensa fa riferimento alle lezioni di Diritto dell'Ambiente, tenute dal Prof. Stefano Grassi nell'anno accademico 2011.
Il documento affronta i seguenti argomenti: commento al d.lgs. n. 205/10 e evoluzione storica della normativa che ha portato alla sua approvazione, normativa sui rifiuti e intervento delle Regioni.


DETTAGLI
Corso di laurea: Corso di laurea magistrale in giurisprudenza
SSD:
Università: Firenze - Unifi
A.A.: 2011-2012

I contenuti di questa pagina costituiscono rielaborazioni personali del Publisher Atreyu di informazioni apprese con la frequenza delle lezioni di Diritto dell'Ambiente e studio autonomo di eventuali libri di riferimento in preparazione dell'esame finale o della tesi. Non devono intendersi come materiale ufficiale dell'università Firenze - Unifi o del prof Grassi Stefano.

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