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in relazione all’art. 5 dello statuto, che afferma che la Regione concorre a rimuovere le discriminazioni fondate

sull’orientamento sessuale, comporterebbe “una incongrua e inammissibile dilatazione dell’area delimitata dai valori

fondanti dell’art. 2 Cost.”.

A monte, la norma impugnata contrasterebbe con l’art. 123 della Costituzione anche perché sarebbe estranea ai

contenuti necessari ed eccederebbe i limiti in cui altri contenuti sarebbero ammissibili, in quanto non esprimerebbe

alcun interesse proprio della comunità regionale, e comunque non potrebbe affermare valori e principî diversi da quelli

già espressi nella prima parte della Costituzione, contrastando altrimenti con l’art. 5 della Costituzione e il principio di

unitarietà della Repubblica ivi affermato, creando altresì un’ingiustificata disparità di trattamento dei singoli.

3. – La difesa erariale censura poi l’art. 39, comma 2, e l’art. 40 della delibera statutaria, per violazione degli art. 121,

secondo comma, e 117, terzo comma, della Costituzione.

Le suddette norme – che prevedono rispettivamente la possibilità per la Giunta regionale, previa autorizzazione con

legge regionale, di adottare regolamenti di delegificazione e di presentare al Consiglio progetti di testo unico di

disposizioni di legge – contrasterebbero con il principio della separazione dei poteri tra organo legislativo ed organo

esecutivo. In mancanza di norme costituzionali derogatorie, non sarebbero infatti ammissibili regolamenti di

delegificazione, né deleghe legislative, e neppure sarebbe possibile un’estensione analogica delle deroghe previste per

la legislazione statale.

Nel ricorso si osserva anche che la possibilità riconosciuta dalla Corte con la sentenza n. 2 del 2004 di conferire al

Consiglio regionale la potestà regolamentare, non autorizzerebbe pure la previsione inversa del conferimento alla

Giunta della potestà legislativa.

Inoltre, la fonte regolamentare sarebbe “incongruente” con le materie di competenza concorrente, dal momento che

inciderebbe sui principî stabiliti dalle leggi statali, ex art. 117, terzo comma, della Costituzione.

L’art. 40 della delibera statutaria violerebbe il principio della separazione tra organo legislativo e organo esecutivo

anche in considerazione della circostanza che consentirebbe alla Giunta di disciplinare materie di competenza

legislativa senza che tale vizio possa ritenersi sanato dalla previsione della approvazione finale del testo unico da parte

del Consiglio, trattandosi di approvazione meramente formale, senza potere di modifica del testo.

4. – Ancora, l’Avvocatura censura l’art. 66, commi 1 e 2, della delibera statutaria nella parte in cui stabiliscono

l’incompatibilità della carica di componente della Giunta con quella di consigliere regionale. La norma, secondo il

ricorrente, contrasterebbe con l’art. 122, primo comma, della Costituzione, che – ed al riguardo viene invocata la

sentenza n. 2 del 2004 di questa Corte – riserverebbe alla legge regionale, nei limiti dei principî sanciti dalla legge

statale, la individuazione dei casi di incompatibilità.

5. – Infine, la difesa erariale impugna l’art. 82, il quale attribuisce alla Commissione di garanzia la funzione di

esprimere pareri sulla conformità allo statuto delle leggi e dei regolamenti regionali.

Ove la norma, il cui tenore letterale – si osserva nel ricorso – non sarebbe chiaro, dovesse intendersi nel senso che tale

parere segua il compimento dell’attività normativa, conferirebbe ad un organo amministrativo un inammissibile potere

di sindacare le leggi e i regolamenti già adottati dai competenti organi regionali, in violazione degli artt. 121 e 134 della

Costituzione.

6. – Si è costituita in giudizio la Regione Umbria, la quale ha chiesto che il ricorso proposto dal Presidente del

Consiglio dei ministri sia dichiarato inammissibile e infondato, riservandosi di illustrare in una successiva memoria le

argomentazioni a sostegno delle proprie difese.

7. – Il consigliere regionale della Regione Umbria, Carlo Ripa di Meana, ha spiegato atto di intervento nel giudizio

chiedendo che, ove “preliminarmente si accerti l’esistenza giuridica dello statuto”, ne sia dichiarata l’illegittimità

costituzionale.

In ordine alla legittimazione ad intervenire, si afferma che essa sarebbe implicita nel sistema costituzionale, dovendosi

considerare il consigliere regionale dissenziente un soggetto costituzionalmente qualificato a tal fine, in quanto dotato di

una diversa ed autonoma posizione derivante dall’eccezionale carattere preventivo della impugnazione dello statuto

rispetto alla sua promulgazione, e dal fatto che, dovendo la decisione della Corte essere recepita dal Consiglio

regionale, essa condizionerebbe la promulgazione stessa dello statuto. Fintanto che lo statuto non sia promulgato, la

fattispecie non potrebbe dirsi “perfetta” e lo statuto non sarebbe imputabile alla Regione, ma solo alla maggioranza

consiliare. Proprio questo elemento evidenzierebbe la differente posizione del consigliere regionale di minoranza e

giustificherebbe la sua legittimazione ad intervenire nel giudizio avanti alla Corte costituzionale.

Inoltre, poiché per il principio maggioritario la volontà della maggioranza è imputata all’intero collegio, il componente

dissenziente avrebbe un interesse particolare al rispetto delle norme procedimentali che conducono a tale imputazione e

che nel caso della approvazione dello statuto consisterebbero in primo luogo nella necessaria conformità delle due

deliberazioni. La legittimazione del consigliere interveniente, nel caso di specie, deriverebbe anche dalla circostanza

secondo la quale con tale intervento si intende far valere proprio una presunta violazione di questa regola.

Tale violazione, peraltro, sarebbe comunque rilevabile d’ufficio dalla stessa Corte, in quanto impedirebbe il

perfezionamento della fattispecie procedimentale di cui all’art. 123 della Costituzione e dunque l’imputazione dello

statuto al Consiglio regionale e alla Regione.

Infine, il mancato riconoscimento della legittimazione del consigliere di minoranza significherebbe rimettere soltanto al

Governo e al Presidente della Giunta regionale, ed alle loro valutazioni di opportunità politica, la tutela “dell’interesse

al rispetto della legalità costituzionale”. Inoltre, l’esclusione dal contraddittorio del consigliere dissenziente, “titolato

all’intervento proprio dal principio rappresentativo” costituirebbe un’inammissibile lesione della doverosa armonia con

la Costituzione di cui all’art. 123 della Costituzione.

8. – Nel merito il consigliere interveniente sostiene che nell’adozione dello statuto della Regione Umbria sarebbe stato

violato il procedimento di cui all’art. 123, secondo comma, della Costituzione, dal momento che la seconda

deliberazione con la quale è stato approvato lo statuto in data 29 luglio 2004, non sarebbe eguale a quella precedente del

2 aprile 2004.

La diversità riguarderebbe l’art. 9 della delibera statutaria di cui sarebbe stata sostituita la rubrica (da “Comunità

familiare” a “Famiglia. Forme di convivenza”), modificato il testo ed inoltre scomposto l’originario unico comma in

due commi. Il risultato di tali modificazioni – introdotte come “correzioni formali” – avrebbe avuto effetti sostanziali,

comportando la separazione della tutela delle forme di convivenza, previste nel secondo comma della norma, dal

riconoscimento dei diritti della famiglia, oggetto del primo comma, e la “attribuzione di carattere aggiuntivo alla tutela

della convivenza”, espressa mediante l’avverbio “altresì”, introdotto nel comma 2. In tal modo, come risulterebbe dal

dibattito svoltosi in Consiglio regionale, si sarebbe voluto venire incontro alle proteste di quanti affermavano esservi

una equiparazione della convivenza alla famiglia legittima in violazione dell’art. 29 Cost. Inoltre, attraverso la

soppressione del riferimento alla “varietà” delle forme di convivenza prevista nel testo approvato in prima

deliberazione, si sarebbe tenuto conto delle “proteste di quanti ravvisavano nella previsione una tutela anche delle

convivenze omosessuali”. Poiché dunque le correzioni avrebbero modificato la sostanza della previsione originaria, con

la seconda deliberazione vi sarebbe stato “un diverso volere legislativo” e non si sarebbe realizzato l’atto complesso

previsto dall’art.123 della Costituzione, con conseguente e diretta violazione della norma costituzionale, di talché

mancherebbe l’oggetto del processo, e la Corte non potrebbe giudicare della legittimità di un atto che non esiste.

Peraltro, osserva ancora l’interveniente, ove tale nodo non venisse sciolto adesso, esso si ripresenterebbe al momento

della promulgazione dello statuto, non potendo questa avvenire in mancanza del riscontro di regolarità del

procedimento e dell’esistenza della legge che, nel caso in esame, non sussisterebbe.

9. – In via subordinata, l’interveniente afferma di condividere i rilievi di costituzionalità sollevati nel ricorso del

Governo, dei quali si ribadisce ampiamente la fondatezza.

10. – In prossimità dell’udienza pubblica, la Regione Umbria ha depositato una memoria nella quale contesta le censure

formulate dal Presidente del Consiglio dei ministri avverso la delibera statutaria impugnata.

Infondati sarebbero innanzitutto i rilievi mossi nei confronti dell’art. 9, comma 2, concernente la tutela di forme di

convivenza. Tale norma avrebbe infatti natura meramente programmatica e legittimamente potrebbe essere inserita

nello statuto, accanto ai contenuti necessari dello stesso, in quanto essa non fonderebbe alcun potere ulteriore della

Regione, rispetto a quelli ad essa conferiti dalla Costituzione.

La previsione dell’art. 9, comma 2, costituirebbe infatti esercizio dell’autonomia politica, pacificamente riconosciuta

alle Regioni, le quali ben potrebbero seguire indirizzi diversi da quelli dello Stato, pur nel rispetto dei limiti

costituzionali imposti ai poteri regionali, senza perciò violare l’art. 5 Cost. Anche la Corte costituzionale avrebbe

riconosciuto alle Regioni il ruolo di enti esponenziali delle comunità a ciascuna di esse facenti capo: tale ruolo

legittimerebbe la possibilità di partecipare a tutte le questioni di interesse della comunità regionale, anche se queste

sorgono in settori estranei alle materie attribuite dall’art. 117 alla competenza regionale e si proiettino oltre i confini

territoriali della Regione (al riguardo la difesa regionale richiama la sentenza di questa Corte n. 829 del 1988).

La censura in questione sarebbe pertanto inammissibile, poiché l’art. 9, comma 2, della delibera statutaria, così

interpretata, non avrebbe un effettivo contenuto normativo e quindi non avrebbe alcuna idoneità lesiva.

Errata sarebbe poi l’affermazione secondo cui essa non esprimerebbe alcun interesse proprio della comunità regionale,

dal momento che la norma tutelerebbe forme di convivenza di persone che vivono nella Regione.

Quanto ai motivi di impugnazione concernenti la violazione dell’art. 29 Cost., la Regione osserva che il particolare

valore riconosciuto da tale norma alla famiglia fondata sul matrimonio, non implicherebbe necessariamente che forme

di convivenza diverse non possano comunque essere tutelate. D’altra parte, il diverso valore riconosciuto a tali forme di

convivenza risulterebbe evidente dalla diversa formulazione dei due commi dell’art. 9.

La norma statutaria, dunque, porrebbe un obiettivo legittimo che potrebbe essere attuato in modo conforme

all’ordinamento e con riferimento a forme di convivenza diverse da quelle tra persone dello stesso sesso, su cui invece

si incentrano le censure del ricorso statale. Semmai un problema di legittimità potrebbe porsi con riguardo a leggi

regionali che in concreto dovessero intervenire a tutela di tale tipo di convivenza.

11. – Anche la censura concernente l’art. 39 dello statuto sarebbe infondata.

Non sarebbe pertinente lamentare la violazione del principio di separazione dei poteri in quanto l’abrogazione delle

norme legislative sarebbe comunque disposta non dal regolamento di delegificazione, ma dalla legge. Inoltre

l’ammissibilità dei regolamenti di delegificazione a livello regionale sarebbe ormai pacificamente ammessa dalla

dottrina. Sotto altro profilo, poi, disposizione analoga a quella censurata sarebbe contenuta nell’art 43 dello statuto della

Regione Calabria, disposizione quest’ultima non impugnata dal Governo.

12 – Analogamente sarebbe da respingere la censura avverso l’art. 40 della delibera statutaria, dal momento che esso

non prevederebbe alcuna delega legislativa e che l’approvazione finale da parte del Consiglio con le sole dichiarazioni

di voto non contrasterebbe con l’art. 121 della Costituzione che, a differenza dell’art. 72 della Costituzione, non prevede

l’esame in commissione e l’approvazione articolo per articolo. D’altra parte, la previsione di una procedura spedita di

approvazione del testo unico ben si giustificherebbe per il carattere non innovativo dell’atto legislativo in questione.

Infine la difesa regionale evidenzia ancora come analoga norma contenuta nello statuto della Regione Calabria (art. 44)

non sia stata impugnata dal Governo.

13. – La Regione Umbria sostiene che anche la censura mossa avverso l’art. 66 sarebbe infondata, dal momento che la

incompatibilità della carica di componente della Giunta con quella di componente del Consiglio non atterrebbe alla

materia elettorale, bensì alla disciplina della forma di governo regionale. Ad avviso della difesa regionale, non tutte le

cause di incompatibilità avrebbero la medesima ratio: mentre le incompatibilità “esterne”, quale, ad esempio, quella tra

appartenenza al Consiglio o alla Giunta regionale e appartenenza al Parlamento, avrebbero la funzione di garantire

l’effettività e l’imparzialità dello svolgimento della funzione, le incompatibilità “interne”, quale appunto quella prevista

dalla norma censurata, atterrebbero al modo di conformare i rapporti tra gli organi fondamentali della Regione.

14. – “Radicalmente infondata” sarebbe infine la censura mossa nei confronti dell’art. 82 della delibera statutaria che

disciplina la Commissione di garanzia. Il potere conferito a tale organo sarebbe meramente consultivo e facoltativo;

inoltre l’unica conseguenza di un suo parere negativo sarebbe solo il dovere per l’organo competente di riesaminare

l’atto per la sua riapprovazione, peraltro senza maggioranze qualificate (d’altra parte, la previsione della necessità di

una riapprovazione della legge o del regolamento rientra sicuramente nella competenza statutaria). La Commissione di

garanzia, dunque, assicurerebbe solo un controllo interno per meglio garantire la legittimità delle fonti regionali.

Sarebbe comunque sempre rispettata la competenza legislativa del Consiglio e il potere di sindacato della Corte

costituzionale.

15. – Con ricorso notificato in data 11 settembre 2004, depositato il 20 settembre 2004, e iscritto al n. 90 del registro

ricorsi del 2004, il consigliere regionale Carlo Ripa di Meana ha chiesto che sia dichiarata l’illegittimità costituzionale,

ovvero la nullità o l’inesistenza della delibera statutaria della Regione Umbria.

Sostiene preliminarmente il ricorrente che tale delibera statutaria sarebbe stata approvata in violazione del procedimento

previsto dall’art. 123 Cost., in quanto mancherebbe la doppia delibera conforme e che ciò sarebbe avvenuto con la

contrarietà espressa dello stesso ricorrente.

Il consigliere afferma di aver denunciato tale vizio alla Presidenza del Consiglio dei ministri, la quale, asseritamente per

ragioni politiche, non avrebbe incluso tra i motivi del ricorso presentato avverso la delibera statutaria della Regione

Umbria anche il vizio procedimentale suddetto.

16. – In ordine alla legittimazione di un consigliere regionale di minoranza a ricorrere alla Corte costituzionale, il

ricorrente osserva che essa sarebbe implicita nel sistema costituzionale per una pluralità di ragioni.

Al riguardo – oltre ad alcune argomentazioni già riportate a proposito del menzionato atto di intervento nel giudizio

instaurato dal ricorso del Governo – si evidenzia come l’ammissibilità del ricorso deriverebbe anche dalla circostanza

che nella forma di governo regionale mancherebbe un potere neutro quale quello del Presidente della Repubblica, che

possa rinviare al Parlamento le leggi sospette di incostituzionalità. Proprio l’attribuzione al massimo esponente della

maggioranza politica, cioè al Presidente della Giunta, del potere di promulgazione delle leggi, renderebbe necessario

riconoscere il potere di ricorrere alla Corte ai soggetti portatori dell’interesse concreto al rispetto delle norme

costituzionali.

In senso inverso, del resto, non potrebbe essere invocata la previsione del referendum confermativo, data la sua natura

di strumento politico e non di riesame giuridico.

In definitiva, se non si riconoscesse al consigliere il potere di ricorrere avverso lo statuto, in via surrogatoria, suppletiva

e successiva, l’interesse al rispetto della legalità costituzionale non sarebbe pienamente tutelato, ma rimesso ad una

valutazione di mera opportunità politica del Governo.

Infine, il ricorrente chiede che la Corte, “ove occorra”, dichiari d’ufficio, ex art. 27 della legge 11 marzo 1953, n. 87,

l’illegittimità costituzionale dell’art. 31 della stessa legge, come modificato dalla legge 5 giugno 2003, n. 131

(Disposizioni per l’adeguamento dell’ordinamento della Repubblica alla legge costituzionale 18 ottobre 2001, n.3),

nella parte in cui non riconosce la legittimazione a ricorrere del consigliere regionale che non ha votato per

l’approvazione dello statuto.

17. – Quanto alle specifiche censure, il ricorrente lamenta innanzitutto la violazione dell’art.123 della Costituzione e del

procedimento ivi previsto, dal momento che la seconda deliberazione con cui è stato approvato lo statuto in data 29

luglio 2004, non sarebbe conforme a quella precedente del 2 aprile 2004, secondo motivazioni identiche a quelle

esposte nell’atto di intervento relativo al ricorso del Governo e sintetizzate al precedente punto 7.

18. – Il ricorrente censura inoltre l’art. 66 della delibera statutaria nella parte in cui dispone che la carica di componente

della Giunta è incompatibile con quella di consigliere regionale e che al consigliere nominato membro della Giunta

subentra il primo dei candidati non eletti nella stessa lista, nonché nella parte in cui prevede che il subentrante dura in

carica per il periodo in cui il consigliere mantiene la carica di assessore.

Innanzitutto la norma violerebbe l’art. 122, primo comma, della Costituzione in quanto introdurrebbe la figura del

consigliere regionale supplente o subentrante non prevista dalla norma costituzionale, la quale affida alla legge statale il

compito di stabilire i principî fondamentali circa le incompatibilità dei consiglieri regionali. Risulterebbero violati,

inoltre, l’art. 67 della Costituzione, in quanto la previsione in esame contraddirebbe il divieto di mandato imperativo,

nonché l’art. 3 Cost., dal momento che il consigliere “reggente” avrebbe uno status differenziato, con minori garanzie,

rispetto al titolare. Egli, infatti, non godendo della inamovibilità, potrebbe essere sempre sostituito ove il supplito

tornasse alla sua originaria funzione di consigliere. In tal modo, però, la revoca del consigliere supplente sarebbe

operata non dal corpo elettorale e alla fine del mandato – come imporrebbe il principio sancito dall’art. 67 Cost. – ma

dall’esecutivo regionale cioè dall’organo sottoposto al controllo politico del Consiglio, così che “il controllato potrebbe

rimuovere a piacimento (…) il controllore”. Per di più, il mandato del consigliere supplente sarebbe interrotto, così

“spezzando lo stesso rapporto di rappresentanza politica”.

19. – Da ultimo, il ricorrente censura l’art. 9 della delibera statutaria per violazione dell’articolo 29 della Costituzione, il

quale non ammetterebbe “forme di tutela della famiglia se non è basata sul matrimonio, religioso o civile”, nonché degli

artt. 30 e 31 della Costituzione. La previsione della tutela delle forme di convivenza non si limiterebbe a riconoscere

una libertà, ma impegnerebbe la Regione ad agire attivamente a protezione della convivenza di fatto “con l’effetto di

una parificazione alla famiglia di diritto”.

La norma inoltre “usurperebbe” le competenze statali, trattandosi di questione inerente alla materia dell’ordinamento

civile, di esclusiva spettanza legislativa dello Stato, secondo quanto previsto dall’art. 117, secondo comma, lettera l),

della Costituzione.

20. – Si è costituita in giudizio la Regione Umbria, la quale ha chiesto che il ricorso proposto dal consigliere Ripa di

Meana sia dichiarato inammissibile e infondato, riservandosi di illustrare in una successiva memoria le argomentazioni

a sostegno delle proprie difese.

21. – Il ricorrente Carlo Ripa di Meana in prossimità dell’udienza ha depositato una memoria nella quale ha eccepito il

difetto di legittimazione processuale del Presidente della Regione Umbria a costituirsi nel giudizio. La sua costituzione

sarebbe avvenuta infatti sine titulo, in quanto non sarebbe stata preceduta da una delibera del Consiglio regionale, unico

soggetto legittimato, a parere del ricorrente, a decidere se resistere o meno al ricorso.

Le ragioni di tale esclusiva legittimazione sarebbero individuabili nel fatto che il giudizio costituzionale ex articolo 123

della Costituzione, pur avendo le forme del giudizio in via principale, si discosterebbe da questo, in quanto avrebbe una

valenza infraprocedimentale e preventiva: in tale fase la delibera statutaria sarebbe imputabile solo al Consiglio

regionale e pertanto la valutazione circa la costituzione in giudizio del Presidente della Giunta non potrebbe sostituire

quella del Consiglio.

22. – Anche la Regione Umbria ha depositato una memoria, nella quale sostiene in primo luogo la totale inammissibilità

del ricorso proposto dal consigliere Ripa di Meana per difetto assoluto di legittimazione. L’art. 137 della Costituzione,

infatti, porrebbe una riserva di legge costituzionale per la individuazione dei soggetti legittimati ad instaurare un

giudizio di legittimità costituzionale, con la conseguenza che sarebbe esclusa ogni possibilità di impugnazione da parte

di soggetti non espressamente contemplati. Lo Stato sarebbe l’unico legittimato a ricorrere in via diretta contro lo

statuto e le leggi regionali, come risulterebbe confermato anche dalla giurisprudenza costituzionale che ha affermato la

tassatività delle norme costituzionale in materia ed ha anche escluso nei giudizi in via principale l’intervento di soggetti

terzi. D’altra parte, se lo statuto, come afferma il ricorrente, fosse nullo, qualunque giudice potrebbe disapplicarlo,

senza bisogno di ricorrere alla Corte.

23. – Quanto alla difformità tra le due delibere lamentata dal ricorrente, essa sarebbe inesistente, trattandosi di diversità

meramente formali. Mentre nessuna rilevanza assumerebbe l’intenzione dei redattori, le modifiche della rubrica dell’art.

9 avrebbe valore meramente esplicativo del contenuto della disposizione; la scomposizione della norma in due commi

non avrebbe implicazioni sostanziali; l’aggiunta della parola “altresì” sarebbe semplice conseguenza della

scomposizione e la soppressione delle parole “le varie”, riferito a “forme di convivenza”, non avrebbe valore

sostanziale poiché l’espressione usata sarebbe comunque generica e non escluderebbe alcun tipo di convivenza. In

subordine, osserva la difesa regionale, la difformità riguarderebbe comunque solo l’art. 9 e non l’intero statuto.

24 – Infondata sarebbe anche la censura secondo la quale l’art. 66 della delibera statutaria avrebbe introdotto una ipotesi

di incompatibilità non prevista ai sensi dell’art. 122 della Costituzione. Infatti la legge 2 luglio 2004, n. 165

(Disposizioni di attuazione dell’art. 122, primo comma, della Costituzione), prevede espressamente la eventuale

sussistenza di una causa di incompatibilità tra assessore e consigliere regionale. La difesa regionale inoltre ribadisce la

diversità di tale ipotesi di incompatibilità rispetto alle altre, e sostiene che quella censurata atterrebbe alla disciplina

della “forma di governo” pienamente rientrante nella competenza statutaria.

Quanto alla lamentata violazione dell’art. 67 della Costituzione, si nega che l’impugnato art. 66, comma 2, configuri

una sorta di potere di revoca del consigliere subentrante a quello nominato assessore. Il consigliere subentrante sarebbe

consigliere regionale a tutti gli effetti e senza limitazioni, seppure con la possibilità che il suo mandato venga a cessare

in conseguenza del rientro dell’assessore: peraltro la cessazione dalla carica di componente della Giunta non potrebbe

trasformarsi in una sorta di strumentale revoca da parte del Presidente della Giunta, al solo fine di estromettere il

consigliere subentrato e divenuto sgradito, poiché verrebbe fatta valere la responsabilità politica del Presidente.

25. – Quanto, infine, alle censure mosse avverso l’art. 9 della delibera statutaria, la difesa regionale, dopo aver rilevato

che lo stesso consigliere avrebbe presentato in commissione un emendamento volto ad inserire nella norma

l’espressione “e promuove il riconoscimento delle diverse forme di convivenza”, osserva che la critica mossa dal

ricorrente sarebbe ancor più radicale di quella del Governo. Si contesterebbe, infatti, la legittimità della tutela di

qualsiasi forma di convivenza non fondata sul matrimonio, e dunque anche di quelle more uxorio, che oramai rilevano

per l’ordinamento statale. Il ricorso inoltre si fonderebbe sull’equivoco di ritenere che la norma equipari la famiglia

fondata sul matrimonio alle altre forme di convivenza, mentre così non sarebbe.

Infine, la difesa regionale ripropone le medesime argomentazioni svolte con riguardo a tale norma nella memoria

depositata nel giudizio promosso dallo Stato (sintetizzate al precedente punto 10).

Considerato in diritto

1. – Il Governo ha sollevato questione di legittimità costituzionale, ai sensi dell’articolo 123, secondo comma, della

Costituzione, degli artt. 9, comma 2; 39, comma 2; 40; 66, commi 1 e 2; 82 dello statuto della Regione Umbria,

approvato dal Consiglio regionale in prima deliberazione il 2 aprile del 2004 ed in seconda deliberazione il 29 luglio

2004, in riferimento agli artt. 2; 5; 29; 117, secondo comma, lettera l); 117, terzo comma; 121; 122, primo comma; 123;

134, della Costituzione nonché al principio della separazione dei poteri.

L’art. 9, comma 2, viene impugnato nella parte in cui, avendo il primo comma dell’art. 9 riconosciuto i diritti della

famiglia e previsto l’adozione di ogni misura idonea a favorire l’adempimento dei compiti che la Costituzione le affida,

dispone che la Regione tutela forme di convivenza, in quanto consentirebbe l’adozione di “eventuali future previsioni

normative regionali” concernenti i rapporti patrimoniali e personali tra i conviventi. Ciò in violazione dell’esclusivo

potere statale riconosciuto dall’articolo 117, secondo comma, lettera l) della Costituzione, nella materia dell’

“ordinamento civile”.

Al tempo stesso, ove la norma intendesse affermare la rilevanza giuridica delle forme di convivenza estranee alla

famiglia al di là di quanto disciplinato dalla legislazione statale, violerebbe gli articoli 29, 2 e 5 della Costituzione,

nonché lo stesso articolo 123 della Costituzione, in quanto questa disciplina eccederebbe i contenuti ammissibili degli

statuti regionali.

L’art. 39, comma 2, il quale prevede che la Giunta regionale possa, previa autorizzazione da parte di apposita legge

regionale, adottare regolamenti di delegificazione, violerebbe l’articolo 121, secondo comma, della Costituzione ed il

principio di separazione dei poteri tra organo legislativo ed organo esecutivo della regione, che non consentirebbero

l’adozione di regolamenti di delegificazione; sarebbe violato, inoltre, l’art. 117 della Costituzione, in quanto la fonte

regolamentare sarebbe incongruente rispetto alle materie legislative di tipo concorrente, nelle quali i principî

fondamentali fissati dal legislatore statale dovrebbero essere attuati in via legislativa.

L’art. 40, invece, prevedendo che la Giunta regionale, previa legge regionale di autorizzazione, presenti al Consiglio

regionale progetti di testo unico di disposizioni legislative, soggetti solo alla approvazione finale del Consiglio,

violerebbe l’art. 121 Cost., nonché il principio di separazione dei poteri tra organo legislativo ed organo esecutivo della

regione, che non consentirebbero deleghe legislative, né rinunce sostanziali all’esercizio del potere legislativo da parte

del Consiglio regionale.

L’art. 66, commi 1 e 2, è censurato nella parte in cui stabilisce l’incompatibilità della carica di componente della Giunta

con quella di consigliere regionale, per violazione dell’articolo 122, primo comma, della Costituzione, che riserva alla

legge regionale l’individuazione dei casi di incompatibilità, nei limiti dei principî sanciti dalla legge statale.

L’art. 82, il quale attribuisce alla Commissione di garanzia la funzione di esprimere pareri sulla conformità allo statuto

delle leggi e dei regolamenti regionali, violerebbe gli articoli 121 e 134 della Costituzione, in quanto, ove la

disposizione impugnata dovesse intendersi nel senso che tale parere segua il compimento dell’attività normativa,

conferirebbe ad un organo amministrativo il potere di sindacare le leggi ed i regolamenti adottati dai competenti organi

regionali.

2. – Il consigliere regionale Carlo Ripa di Meana ha sollevato questione di legittimità costituzionale della delibera

statutaria nella sua interezza, in quanto sarebbe stata violata la procedura determinata dall’articolo 123 della

Costituzione per l’approvazione dello statuto. Lo stesso consigliere ha impugnato singolarmente gli articoli 9 e 66 della

delibera statutaria, in riferimento agli artt. 3; 29; 30; 31; 67; 117, secondo comma, lettera l); 121; 122; 123 della

Costituzione.

La richiesta di dichiarare l’illegittimità costituzionale dell’intera delibera statutaria o quanto meno del suo art. 9 è

motivata in ragione delle modifiche che sarebbero state apportate a questo articolo prima della votazione finale,

giustificate dagli organi del Consiglio regionale sulla base di esigenze di coordinamento formale, e che avrebbero

invece introdotto innovazioni sostanziali, che avrebbero pesato sullo stesso voto finale; da ciò la violazione dell’articolo

123 della Costituzione che, ai fini dell’approvazione dello statuto regionale, richiede l’adozione di due delibere

successive tra loro identiche.

Nel merito l’art. 9 violerebbe gli artt. 29, 30 e 31 della Costituzione, in quanto impegnerebbe la Regione ad agire

attivamente a protezione delle convivenze di fatto, in contrasto con la norma costituzionale che non ammette forme di

tutela della famiglia se non è basata sul matrimonio, religioso o civile. Inoltre questa disposizione violerebbe l’art. 117,

secondo comma, lettera l) della Costituzione, in quanto “usurperebbe” le competenze statali in materia di ordinamento

civile.

L’art. 66, primo comma, è censurato nella parte in cui prevede che la carica di componente della Giunta sia

incompatibile con quella di consigliere regionale, in quanto violerebbe l’art. 122, primo comma della Costituzione, il

quale affida alla legge statale il compito di stabilire i principî fondamentali in materia di incompatibilità dei consiglieri

regionali.

L’art. 66, secondo comma, disponendo che al consigliere regionale nominato membro della Giunta subentra il primo dei

candidati non eletti nella stessa lista e che il subentrante dura in carica per tutto il periodo in cui il consigliere mantiene

la carica di assessore, violerebbe l’articolo 67 della Costituzione ed il principio del divieto di mandato imperativo, in

quanto il consigliere supplente sarebbe soggetto a revoca ad opera del supplito e dunque dell’organo esecutivo

regionale, e durante il corso della legislatura. Questa norma, prevedendo minori garanzie per il consigliere supplente

rispetto a quello ordinario, violerebbe anche l’art. 3; sarebbero pure violati gli artt. 121, 122 e 123 della Costituzione in

quanto la disposizione impugnata determinerebbe l’esistenza di categorie diverse di consiglieri regionali; inoltre si

introdurrebbe un meccanismo attraverso il quale potrebbero entrare nel Consiglio diversi candidati non eletti dal corpo

elettorale.

3. – In via preliminare va dichiarato inammissibile il ricorso avverso la delibera statutaria presentato dal consigliere

regionale Carlo Ripa di Meana.

L’impugnativa in via principale per motivi di costituzionalità delle leggi e degli statuti regionali è determinato da fonti

costituzionali, secondo quanto reso palese dagli articoli 123 e 127 della Costituzione, nonché dall’articolo 2 della legge

costituzionale 9 febbraio 1948, n. 1 (Norme sui giudizi di legittimità costituzionale e sulle garanzie di indipendenza

della Corte costituzionale), che individuano soltanto nel Governo e nelle Giunte regionali gli organi che possono

ricorrere in via principale alla Corte costituzionale; ciò è confermato dal primo comma dell’articolo 137 della

Costituzione, secondo il quale “una legge costituzionale stabilisce le condizioni, le forme, i termini di proponibilità dei

giudizi di legittimità costituzionale (…)”. Né le caratteristiche del nuovo procedimento di approvazione dello statuto

regionale – quale risulta in seguito alle modifiche introdotte dalla legge costituzionale n. 1 del 1999 – possono fondare

alcun potere dei consiglieri regionali di impugnativa della delibera statutaria.

Ulteriore argomento in tal senso è individuabile nella circostanza secondo la quale nel periodo di applicazione

dell’articolo 127 nella formulazione precedentemente vigente, con cui l’attuale articolo 123 della Costituzione

condivide la caratteristica di un giudizio in via principale su un testo legislativo non ancora promulgato, era

pacificamente esclusa la possibilità di partecipare al giudizio per soggetti diversi dalle parti esplicitamente individuate

dalle disposizioni di rango costituzionale e dal titolare della potestà legislativa il cui esercizio fosse oggetto di

contestazione

In base a tali argomentazioni non potrebbe che essere dichiarata manifestamente infondata (ove il ricorso fosse – come

non è – ammissibile) la questione di legittimità costituzionale posta dal consigliere ricorrente in relazione all’articolo 31

della legge 11 marzo 1953, n. 87, quale modificato dall’articolo 9 della legge 5 giugno 2003, n. 131 (Disposizioni per

l’adeguamento dell’ordinamento della Repubblica alla legge costituzionale 18 ottobre 2001, n. 3), nella parte in cui non

riconosce la legittimazione a ricorrere del consigliere regionale che non abbia votato per l’approvazione dello statuto

regionale, dal momento che questa norma non fa che esplicitare quanto già chiaramente previsto nel secondo comma

dell’articolo 123 della Costituzione.

4. – Va altresì dichiarato inammissibile l’intervento del consigliere regionale Carlo Ripa di Meana nel giudizio in via

principale relativo alla delibera statutaria della Regione Umbria promosso dal Governo.

Infatti, analogamente a quanto affermato per il giudizio sulle leggi in via principale – e cioè che devono ritenersi

legittimati ad esser parti solo i soggetti titolari delle attribuzioni legislative in contestazione – anche nel giudizio sulla

speciale legge regionale disciplinata dall’articolo 123 della Costituzione, gli unici soggetti che possono essere parti sono

la Regione, in quanto titolare della potestà normativa in contestazione, e lo Stato, indicato dalla Costituzione come

unico possibile ricorrente. Restano fermi, naturalmente, per i soggetti privi di tali potestà i mezzi di tutela delle loro

posizioni soggettive dinanzi ad altre istanze giurisdizionali ed anche dinanzi a questa Corte nell’ambito del giudizio in

via incidentale (cfr. ex plurimis sentenze n. 166 del 2004, n. 338, n. 315, n. 307 e n. 49 del 2003, nonché l’ordinanza

allegata alla sentenza n. 196 del 2004).

5. – Venendo alle censure di illegittimità costituzionale sollevate nel ricorso governativo, in via preliminare occorre

dichiarare la inammissibilità delle censure relative all’art. 9, comma 2.

Va ricordato che negli statuti regionali entrati in vigore nel 1971 – ivi compreso quello della Regione Umbria – si

rinvengono assai spesso indicazioni di obiettivi prioritari dell’attività regionale ed anche in quel tempo si posero

problemi di costituzionalità di tali indicazioni, sotto il profilo della competenza della fonte statutaria ad incidere su

materie anche eccedenti la sfera di attribuzione regionale. Al riguardo, dopo aver riconosciuto la possibilità di

distinguere tra un contenuto “necessario” ed un contenuto “eventuale” dello statuto (cfr. sentenza n. 40 del 1972), si è

ritenuto che la formulazione di proposizioni statutarie del tipo predetto avesse principalmente la funzione di legittimare

la Regione come ente esponenziale della collettività regionale e del complesso dei relativi interessi ed aspettative. Tali

interessi possono essere adeguatamente perseguiti non soltanto attraverso l’esercizio della competenza legislativa ed

amministrativa, ma anche avvalendosi dei vari poteri, conferiti alla Regione stessa dalla Costituzione e da leggi statali,

di iniziativa, di partecipazione, di consultazione, di proposta, e così via, esercitabili, in via formale ed informale, al fine

di ottenere il migliore soddisfacimento delle esigenze della collettività stessa. In questo senso si è espressa questa Corte,

affermando che l’adempimento di una serie di compiti fondamentali «legittima, dunque, una presenza politica della

regione, in rapporto allo Stato o anche ad altre regioni, riguardo a tutte le questioni di interesse della comunità

regionale, anche se queste sorgono in settori estranei alle singole materie indicate nell’articolo 117 Cost. e si proiettano

al di là dei confini territoriali della regione medesima» (sentenza n. 829 del 1988).

Il ruolo delle Regioni di rappresentanza generale degli interessi delle rispettive collettività, riconosciuto dalla

giurisprudenza costituzionale e dalla prevalente dottrina, è dunque rilevante, anche nel momento presente, ai fini

«dell’esistenza, accanto ai contenuti necessari degli statuti regionali, di altri possibili contenuti, sia che risultino

ricognitivi delle funzioni e dei compiti della Regione, sia che indichino aree di prioritario intervento politico o

legislativo» (sentenza n. 2 del 2004); contenuti che talora si esprimono attraverso proclamazioni di finalità da

perseguire. Ma la sentenza ha rilevato come sia opinabile la “misura dell’efficacia giuridica” di tali proclamazioni; tale

dubbio va sciolto considerando che alle enunciazioni in esame, anche se materialmente inserite in un atto-fonte, non può

essere riconosciuta alcuna efficacia giuridica, collocandosi esse precipuamente sul piano dei convincimenti espressivi

delle diverse sensibilità politiche presenti nella comunità regionale al momento dell’approvazione dello statuto.

D’altra parte, tali proclamazioni di obiettivi e di impegni non possono certo essere assimilate alle c.d. norme

programmatiche della Costituzione, alle quali, per il loro valore di principio, sono stati generalmente riconosciuti non

solo un valore programmatico nei confronti delle futura disciplina legislativa, ma sopratutto una funzione di

integrazione e di interpretazione delle norme vigenti. Qui però non siamo in presenza di Carte costituzionali, ma solo di

fonti regionali “a competenza riservata e specializzata”, cioè di statuti di autonomia, i quali, anche se costituzionalmente

garantiti, debbono comunque «essere in armonia con i precetti ed i principi tutti ricavabili dalla Costituzione» (sentenza

n. 196 del 2003).

Dalle premesse appena formulate sul carattere non prescrittivo e non vincolante delle enunciazioni statutarie di questo

tipo, deriva che esse esplicano una funzione, per così dire, di natura culturale o anche politica, ma certo non normativa.

Nel caso in esame, una enunciazione siffatta si rinviene proprio nell’art. 9, comma 2, della delibera statutaria

impugnata, là dove si afferma che la Regione “tutela altresì forme di convivenza”; tale disposizione non comporta né

alcuna violazione, né alcuna rivendicazione di competenze costituzionalmente attribuite allo Stato, né fonda esercizio di

poteri regionali. Va così dichiarata inammissibile, per inidoneità lesiva della disposizione impugnata, la censura avverso

la denunciata proposizione della deliberazione statutaria.

6. – Le censure di illegittimità costituzionale relative all’art. 39, comma 2, sono infondate.

Le argomentazioni del ricorso, infatti, muovono da una errata lettura della disposizione, che non prevede affatto il

“conferimento alla Giunta di una potestà legislativa”, come afferma l’Avvocatura, con la conseguente alterazione dei

rapporti fra potere esecutivo e legislativo a livello regionale. La norma in oggetto, invece, si limita a riprodurre il

modello vigente a livello statale dei cosiddetti regolamenti delegati, che è disciplinato dal comma 2 dell’art. 17 della

legge 23 agosto 1988, n.400 (Disciplina dell’attività di governo e ordinamento della Presidenza del Consiglio dei

Ministri). In questo modello di delegificazione, come ben noto largamente utilizzato a livello nazionale e ormai anche in

varie Regioni pur in assenza di disposizioni statutarie in tal senso, è alla legge che autorizza l’adozione del regolamento

che deve essere imputato l’effetto abrogativo, mentre il regolamento determina semplicemente il termine iniziale di

questa abrogazione.

La stessa preoccupazione che l’adozione di regolamenti del genere possa alterare nelle materie di competenza

concorrente il rapporto fra normativa statale di principio e legislazione regionale, dal momento che potrebbe invece

risultare necessario che la normazione regionale sia adottata in tutto o in parte mediante legge, può essere fugata dal

fatto che lo stesso art. 39, comma 2, che è stato impugnato, dispone che la legge di autorizzazione all’adozione del

regolamento deve comunque contenere “le norme generali regolatrici della materia”, nonché la clausola abrogativa delle

disposizioni vigenti. Sarà dunque in relazione a tale legge che potrà essere verificato il rispetto di riserve di legge

regionale esistenti nei differenziati settori, con anche la possibilità, in caso di elusione di questo vincolo, di promuovere

la relativa questione di legittimità costituzionale.

7. – Le censure di illegittimità costituzionale dell’art. 40 non sono fondate.

Anche in questo caso, infatti appare errata l’interpretazione della disposizione in oggetto come attributiva di “deleghe

legislative” da parte del Consiglio alla Giunta regionale, poiché invece l’articolo in contestazione prevede soltanto che il

Consiglio conferisca alla Giunta un semplice incarico di presentare allo stesso organo legislativo regionale, entro

termini perentori, un “progetto di testo unico delle disposizioni di legge” già esistenti in “uno o più settori omogenei”,

progetto che poi il Consiglio dovrà approvare con apposita votazione, seppure dopo un dibattito molto semplificato.

Ben può uno statuto regionale prevedere uno speciale procedimento legislativo diretto soltanto ad operare sulla

legislazione regionale vigente, a meri fini “di riordino e di semplificazione”. La stessa previsione di cui al terzo comma

dell’art. 40, relativa al fatto che eventuali proposte di revisione sostanziale delle leggi oggetto del procedimento per la

formazione del testo unico, che siano presentate nel periodo previsto per l’espletamento dell’incarico dato alla Giunta,

debbano necessariamente tradursi in apposita modifica della legge di autorizzazione alla redazione del testo unico, sta a

confermare che ogni modifica sostanziale della legislazione da riunificare spetta alla legge regionale e che quindi la

Giunta nella sua opera di predisposizione del testo unico non può andare oltre al mero riordino e alla semplificazione di

quanto deliberato in sede legislativa dal Consiglio regionale.

8. – Le censure di illegittimità costituzionale relative all’art. 66, commi 1 e 2, sono fondate.

L’art. 122 Cost. riserva espressamente alla legge regionale, “nei limiti dei principî fondamentali stabiliti con legge della

Repubblica”, la determinazione delle norme relative al “sistema di elezione” e ai “casi di ineleggibilità e di

incompatibilità del Presidente e degli altri componenti della Giunta regionale nonché dei consiglieri regionali”, senza

che si possa distinguere (come invece ipotizza la difesa regionale) fra ipotesi di incompatibilità “esterne” ed “interne”

all’organizzazione istituzionale della Regione.

E’ vero che le scelte in tema di incompatibilità fra incarico di componente della Giunta regionale e di consigliere

regionale possono essere originate da opzioni statutarie in tema di forma di governo della Regione, ma – come questa

Corte ha già affermato in relazione ad altra delibera statutaria regionale nella sentenza n. 2 del 2004 – occorre rilevare

che il riconoscimento nell’articolo 123 della Costituzione del potere statutario in tema di forma di governo regionale è

accompagnato dalla previsione dell’articolo 122 della Costituzione, e che quindi la disciplina dei particolari oggetti cui

si riferisce l’articolo 122 sfugge alle determinazioni lasciate all’autonomia statutaria.

Né la formulazione del primo comma dell’art. 66 può essere interpretata come espressiva di un mero principio direttivo

per il legislatore regionale, nell’ambito della sua discrezionalità legislativa in materia.

La dichiarazione di illegittimità costituzionale del primo comma dell’art. 66 si estende logicamente anche al secondo

comma della medesima disposizione, che ne disciplina le conseguenze sul piano della composizione del Consiglio

regionale.

Inoltre, ai sensi dell’art. 27 della legge 11 marzo 1953, n. 87, la dichiarazione di illegittimità costituzionale deve essere

estesa anche al terzo comma dell’art. 66 della delibera statutaria, che prevede un ulteriore svolgimento di quanto

disciplinato nel secondo comma, ben potendo la dichiarazione di illegittimità costituzionale consequenziale applicarsi

non soltanto ai giudizi in via principale (cfr. sentenze n. 4 del 2004, n. 20 del 2000, n. 441 del 1994 e n. 34 del 1961),

ma anche al particolare giudizio di cui all’art. 123 Cost. (cfr. sentenza n. 2 del 2004).

9. – Le censure di illegittimità costituzionale relative all’art. 82 non sono fondate.

La disciplina della Commissione di garanzia statutaria negli artt. 81 ed 82 della delibera statutaria configura solo nelle

linee generali questo organo e le sue funzioni, essendo prevista nell’art. 81 una apposita legge regionale, da approvare a

maggioranza assoluta, per definirne – tra l’altro – “le condizioni, le forme ed i termini per lo svolgimento delle sue

funzioni”: sarà evidentemente questa legge a disciplinare analiticamente i poteri di questo organo nelle diverse fasi nelle

quali potrà essere chiamato ad esprimere pareri giuridici.

In ogni caso, la disposizione impugnata fa espresso riferimento ad un potere consultivo della Commissione, da

esplicarsi attraverso semplici pareri, che, se negativi sul piano della conformità statutaria, determinano come

conseguenza il solo obbligo di riesame, senza che siano previste maggioranze qualificate ed anche senza vincolo in

ordine ad alcuna modifica delle disposizioni normative interessate.

PER QUESTI MOTIVI

LA CORTE COSTITUZIONALE

1) dichiara inammissibile il ricorso, iscritto al n. 90 del registro ricorsi del 2004, presentato dal consigliere regionale

della Regione Umbria Carlo Ripa di Meana nei confronti della delibera statutaria della Regione Umbria approvata dal

Consiglio regionale in prima deliberazione il 2 aprile del 2004 ed in seconda deliberazione il 29 luglio 2004;

2) dichiara inammissibile l’intervento spiegato dal consigliere regionale della Regione Umbria Carlo Ripa di Meana, nel

giudizio iscritto al n. 88 del registro ricorsi del 2004, relativo alla predetta delibera statutaria della Regione Umbria;

3) dichiara l’illegittimità costituzionale dell’art. 66, commi 1 e 2, della predetta delibera statutaria della Regione

Umbria;

4) dichiara, ai sensi dell'art. 27 della legge 11 marzo 1953, n. 87, l’illegittimità costituzionale dell’art. 66, comma 3,

della predetta delibera statutaria della Regione Umbria;

5) dichiara inammissibili le questioni di legittimità costituzionale dell’art. 9, comma 2, della predetta delibera statutaria

della Regione Umbria, per violazione degli artt. 2, 5, 29, 117, secondo comma, lettera l), e 123 Cost., proposte con il

ricorso n. 88 del 2004;

6) dichiara non fondate le questioni di legittimità costituzionale dell’art. 39, comma 2, della predetta delibera statutaria

della Regione Umbria, per violazione degli artt. 121 e 117 Cost., proposte con il ricorso n. 88 del 2004;

7) dichiara non fondate le questioni di legittimità costituzionale dell’art. 40 della predetta delibera statutaria della

Regione Umbria, per violazione dell’art. 121 Cost. e del principio di separazione dei poteri, proposta con il ricorso n. 88

del 2004;

8) dichiara non fondate le questioni di legittimità costituzionale dell’art. 82 della predetta delibera statutaria della

Regione Umbria, per violazione degli artt. 121 e 134 Cost., proposte con il ricorso n. 88 del 2004.

Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale, Palazzo della Consulta, il 29 novembre 2004.

F.to:

Valerio ONIDA, Presidente

Ugo DE SIERVO, Redattore

Depositata in Cancelleria il 6 dicembre 2004.

SENTENZA N. 379

ANNO 2004

Commenti alla decisione di

I. Antonio Ruggeri, Gli statuti regionali alla Consulta e la vittoria di Pirro (per gentile concessione del Forum di

Quaderni costituzionali)

II. Maurizio Pedetta, La Corte Costituzionale salva gli enunciati degli Statuti regionali sulla tutela delle “forme di

convivenza” mettendoli nel limbo (per gentile concessione del Forum di Quaderni costituzionali)

III. Antonio Ruggeri, La Corte, la “denormativizzazione” degli statuti regionali e il primato del diritto politico sul diritto

costituzionale (per gentile concessione del Forum di Quaderni costituzionali)

IV. Paolo Caretti, La disciplina dei diritti fondamentali è materia riservata alla Costituzione (per gentile concessione del

Forum di Quaderni costituzionali)

V. Giorgio Pastori, Luci e ombre dalla giurisprudenza costituzionale in tema di norme programmatiche degli statuti

regionali (per gentile concessione del Forum di Quaderni costituzionali)

VI. Adele Anzon , L’“inefficacia giuridica” di norme “programmatiche” (per gentile concessione della Rivista

telematica Costituzionalismo.it)

VII. Andrea Cardone, Brevi considerazioni su alcuni profili processuali della recente giurisprudenza “statutaria” della

Corte costituzionale (per gentile concessione del Forum di Quaderni costituzionali)

VIII. Riccardo Nobile: “Diritto di voto agli immigrati residenti: Statuti regionali, norme statutarie e sensibilità culturali”

(nella Rivista telematica Lexitalia.it)

IX. Renzo Dickmann, Le sentenze della Corte sull'inefficacia giuridica delle disposizioni ''programmatiche'' degli

Statuti ordinari (per gentile concessione della Rivista telematica federalismi.it)

X. Sergio Bartole, Norme programmatiche e Statuti regionali (per gentile concessione di Forum di Quaderni

costituzionali)

XI. Marco Cammelli, Norme programmatiche e statuti regionali: questione chiusa e problema aperto (per gentile

concessione del Forum di Quaderni costituzionali)

XII. Roberto Bin, Perché le Regioni dovrebbero essere contente di questa decisione (per gentile concessione del Forum

di Quaderni costituzionali)

XIII. Franco Pizzetti , Il gioco non valeva la candela: il prezzo pagato è troppo alto (per gentile concessione del Forum

di Quaderni costituzionali)

XIV. Giandomenico Falcon , Alcune questioni a valle delle decisioni della Corte (per gentile concessione del Forum di

Quaderni costituzionali)

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

LA CORTE COSTITUZIONALE

composta dai signori:

- Valerio ONIDA Presidente

- Carlo MEZZANOTTE Giudice

- Guido NEPPI MODONA “

- Piero Alberto CAPOTOSTI “

- Annibale MARINI “

- Franco BILE “

- Giovanni Maria FLICK “

- Francesco AMIRANTE “

- Ugo DE SIERVO “

- Romano VACCARELLA “

- Paolo MADDALENA “

- Alfio FINOCCHIARO “

- Alfonso QUARANTA “

- Franco GALLO “

ha pronunciato la seguente

SENTENZA

nel giudizio di legittimità costituzionale degli articoli 2, comma 1, lettera f); 13, comma 1, lettera a); 15, comma 1; 17;

19; 24, comma 4; 26, comma 3; 28, comma 2; 45 comma 2; 49, comma 2; 62, comma 3, dello statuto della Regione

Emilia-Romagna, approvato in prima deliberazione il 1° luglio 2004 ed in seconda deliberazione il 14 settembre 2004, e

pubblicato nel B.U.R. n. 130 del 16 settembre 2004, promosso con ricorso del Presidente del Consiglio dei ministri,

notificato il 15 ottobre 2004, depositato in cancelleria il 21 successivo ed iscritto al n. 99 del registro ricorsi 2004.

Visto l’atto di costituzione della Regione Emilia-Romagna;

udito nell’udienza pubblica del 16 novembre 2004 il Giudice relatore Ugo De Siervo;

uditi l’avvocato dello Stato Giorgio D’Amato per il Presidente del Consiglio dei ministri e gli avvocati

Giandomenico Falcon e Luigi Manzi per la Regione Emilia-Romagna.

Ritenuto in fatto

1. – Il Presidente del Consiglio dei ministri, rappresentato e difeso dall’Avvocatura generale dello Stato, con ricorso

notificato il 15 ottobre 2004, depositato il 21 ottobre 2004 e iscritto al n. 99 nel registro ricorsi del 2004, ha impugnato

gli articoli 2, comma 1, lettera f); 15, comma 1; 13, comma 1, lettera a); 17; 19; 24, comma 4; 26, comma 3; 28, comma

2; 45, comma 2; 49, comma 2; 62, comma 3, della delibera statutaria della Regione Emilia-Romagna, approvata in

prima deliberazione il giorno 1° luglio 2004, ed in seconda deliberazione il giorno 14 settembre 2004, per violazione

degli articoli 1; 3; 48; 49; 97; 114; 123; 117, secondo comma, lettere a), f), l), p); 117, terzo comma; 117, quinto

comma, anche in relazione all’art. 6, comma 1, della legge 5 giugno 2003, n. 131 (Disposizioni per l’adeguamento

dell’ordinamento della Repubblica alla legge costituzionale 18 ottobre 2001, n. 3); 118, primo e secondo comma; 121,

secondo comma; 122, primo comma; 123; 126; 138 della Costituzione.

2. – Il Governo impugna, innanzi tutto, l’art. 2, comma 1, lettera f), e l’art. 15, comma 1, della delibera statutaria. La

prima di queste disposizioni prevede che la Regione assicuri, “nell’ambito delle facoltà che le sono costituzionalmente

riconosciute, il diritto di voto degli immigrati residenti”. La seconda, invece, prevede che la Regione, “nell’ambito delle

facoltà che le sono costituzionalmente riconosciute, riconosce e garantisce a tutti coloro che risiedono in un comune del

territorio regionale i diritti di partecipazione contemplati nel presente Titolo, ivi compreso il diritto di voto nei

referendum e nelle altre forme di consultazione popolare”.

Secondo il ricorrente tali disposizioni contrasterebbero, innanzi tutto, con l’art. 48 della Costituzione, ai sensi del quale

lo status di elettore andrebbe riconosciuto solo ed esclusivamente ai cittadini. A questo riguardo l’Avvocatura dello

Stato aggiunge che solo la legge statale potrebbe validamente riconoscere il diritto di voto. In secondo luogo, ad essere

violato risulterebbe anche l’art. 1 Cost., dal momento che tale norma, individuando nel popolo il soggetto detentore

della sovranità, farebbe implicito riferimento al concetto di cittadinanza, requisito necessario per esercitare quei diritti

nei quali si sostanzia l’esercizio della sovranità. Ancora, le disposizioni impugnate violerebbero anche l’art. 117,

secondo comma, lettere f) e p), della Costituzione, che attribuiscono allo Stato la competenza esclusiva in relazione alle

materie degli organi dello Stato e delle relative leggi elettorali, nonché in materia di legislazione elettorale di Comuni,

Province e Città metropolitane.

A risultare violato, inoltre, sarebbe anche l’art. 122, primo comma della Costituzione, ove si ritenesse che nel “sistema

di elezione” degli organi rappresentativi regionali sia ricompresa anche le definizione del relativo corpo elettorale.

Infine, nel ricorso si afferma che la disposizione della delibera statutaria impugnata contrasterebbe con l’art. 121,

secondo comma della Costituzione, in quanto vincolerebbe il Consiglio regionale a fare proposte di legge alle Camere

nelle materie diverse da quelle affidate alla competenza delle Regioni, mentre l’esercizio di detto potere non potrebbe

essere in alcun modo vincolato dallo statuto.

3. – Viene impugnato anche l’art. 13, comma 1, lettera a), della delibera statutaria, che prevede che la Regione,

nell’ambito delle materie di propria competenza, provveda direttamente all’esecuzione degli accordi internazionali

stipulati dallo Stato, nel “rispetto delle norme di procedura previste dalla legge”. Ciò determinerebbe la violazione

dell’art. 117, secondo comma, lettera a), della Costituzione, che riserva allo Stato la competenza esclusiva in materia di

politica estera e rapporti internazionali dello Stato stesso, in quanto la disposizione censurata, per l’esercizio della

prevista facoltà, non porrebbe “la condizione che gli accordi siano stati previamente ratificati e siano entrati

internazionalmente in vigore”. Inoltre, la generica previsione che la Regione debba uniformarsi alle “norme di

procedura previste dalla legge” la renderebbe contrastante con l’art. 117, quinto comma, Cost., in quanto avrebbe

dovuto essere precisato che questa legge dovesse essere statale.

4. – Sono anche censurati gli artt. 17 e 19 della delibera statutaria.

La prima di queste disposizioni prevede la possibilità di una istruttoria in forma di contraddittorio pubblico, indetta

dalla Assemblea legislativa, alla quale possono prendere parte anche “associazioni, comitati e gruppi di cittadini

portatori di un interesse a carattere non individuale”, per la formazione di atti normativi o amministrativi di carattere

generale, i quali dovranno inoltre essere motivati con riferimento alle risultanze istruttorie.

Tale previsione, ad avviso del ricorrente, contrasterebbe innanzi tutto con l’art. 97 Cost., poiché comporterebbe aggravi

procedurali non coerenti con il principio di buon andamento della pubblica amministrazione. In secondo luogo,

l’obbligo di motivazione violerebbe “i principî in tema di attività normativa e principalmente quello dell’irrilevanza

della motivazione della norma”.

La seconda delle due disposizioni considerate prevede un “diritto di partecipazione” al procedimento legislativo per

“tutte le associazioni” che ne facciano richiesta. Ciò determinerebbe, secondo l’Avvocatura generale, la violazione

dell’art. 121 della Costituzione e contrasterebbe anche con altre disposizioni della medesima delibera statutaria,

secondo le quali il Consiglio regionale è organo della “rappresentanza democratica” regionale nel quale si sviluppa “il

libero confronto democratico tra maggioranza e opposizioni”, poiché la norma in oggetto produrrebbe una “alterazione”

del “sistema di democrazia rappresentativa” e del ruolo dei partiti politici che operano legittimamente nelle assemblee

legislative.

5. – Viene impugnato anche l’art. 24, comma 4, della delibera statutaria, il quale prevede che “la Regione, nell’ambito

delle proprie competenze, disciplina le modalità di conferimento agli enti locali di quanto previsto dall’art. 118 della

Costituzione, definendo finalità e durata dell’affidamento”: tale disposizione, anzitutto, contrasterebbe con l’art. 114

della Costituzione, in quanto menomerebbe l’autonomia degli enti locali. Inoltre, violerebbe l’art. 118 della

Costituzione, in quanto quest’ultimo impedirebbe di “affidare temporaneamente” le funzioni amministrative, in

particolar modo ad enti – quali i comuni, le province e le città metropolitane – che di esse sono qualificati come

“titolari”.

6. – Nel ricorso viene inoltre contestata la legittimità costituzionale dell’art. 26, comma 3, della delibera statutaria, il

quale dispone che l’Assemblea legislativa individui, “in conformità con la disciplina stabilita dalla legge dello Stato”, le

funzioni della Città metropolitana dell’area di Bologna: ciò, secondo l’Avvocatura dello Stato, contrasterebbe con

quanto previsto dall’art. 117, secondo comma, lettera p), della Costituzione, “che riserva alla potestà legislativa

esclusiva dello Stato la materia delle funzioni fondamentali di Comuni, Province e Città metropolitane”.

7. – Anche l’art. 28, comma 2, della delibera statutaria – il quale prevede che “l’Assemblea (…) discute e approva il

programma di governo predisposto dal Presidente della Regione (…)” – è oggetto di impugnazione. La legittimità

costituzionale di tale disposizione è contestata in quanto quest’ultima, pur non contenendo alcuna indicazione circa le

conseguenze della mancata approvazione del programma, menomerebbe “di per sé la legittimazione ed il ruolo del

Presidente”. Ciò non risulterebbe «coerente con l’elezione diretta del Presidente (…), in quanto la prevista approvazione

consiliare del programma di governo instauri irragionevolmente e contraddittoriamente tra Presidente e Consiglio

regionale un rapporto diverso rispetto a quello che consegue all’elezione a suffragio universale e diretto del vertice

dell’esecutivo (…), in relazione alla quale non sussiste il tradizionale rapporto fiduciario con il consiglio

rappresentativo dell’intero corpo elettorale».

Da ciò l’affermata violazione del canone della “armonia con la Costituzione”.

8. – Sarebbe costituzionalmente illegittimo, inoltre, l’art. 45, comma 2, della delibera statutaria, il quale prevede

l’incompatibilità della carica di assessore con quella di consigliere regionale. Tale disposizione violerebbe l’art. 122,

primo comma, della Costituzione, che dispone che i casi di incompatibilità dei componenti della Giunta nonché dei

consiglieri regionali devono essere disciplinati dalla legge regionale nei limiti dei principî fondamentali stabiliti con

legge della Repubblica.

9. – Viene impugnato anche l’art. 49, comma 2, della delibera statutaria, il quale prevede che la Giunta disciplini

l’esecuzione dei regolamenti comunitari “nei limiti stabiliti dalla legge regionale”. Tale norma, «omettendo di riferirsi

al necessario rispetto delle norme di procedura stabilite da legge dello Stato, la quale deve disciplinare anche le

modalità di esercizio del potere sostitutivo», violerebbe l’art. 117, quinto comma, della Costituzione.

10. – Da ultimo, secondo il ricorrente, sarebbe costituzionalmente illegittimo anche l’art. 63, comma 3, della delibera

statutaria, il quale prevede una disciplina regionale del rapporto di lavoro del personale regionale, in conformità ai

principî costituzionali e secondo quanto stabilito dalla legge e dalla contrattazione collettiva. Ciò violerebbe l’art. 117,

secondo comma, lettera l), della Costituzione, in quanto porrebbe «una disciplina sostanziale del rapporto di lavoro e

dei suoi aspetti fondamentali: temi, questi, da ritenersi affidati alla competenza esclusiva statale in quanto rientranti

nella materia ‘ordinamento civile’».

11. – La Regione Emilia-Romagna, costituitasi in giudizio con atto depositato il 25 ottobre 2004, nel quale si limita a

richiedere che la Corte costituzionale respinga il ricorso in quanto inammissibile e comunque infondato, in prossimità

dell’udienza, ha depositato una memoria in cui, ribadendo che tutte le censure mosse avverso la propria delibera

statutaria sarebbero prive di fondamento, svolge le proprie argomentazioni al riguardo.

Le questioni concernenti gli articoli 2 e 15 – che, secondo il ricorso del Governo prevederebbero il riconoscimento del

diritto di voto agli stranieri – sarebbero infondate, in quanto non terrebbero conto della limitazione generale posta dalle

stesse norme impugnate attraverso l’espressione “nell’ambito delle facoltà che le sono costituzionalmente riconosciute”.

Quanto in particolare all’art. 15 della deliberazione statutaria, la difesa regionale osserva che sarebbe già possibile e

legittima una sua parziale attuazione legislativa, poiché la Regione avrebbe già la facoltà di disciplinare il referendum

consultivo su provvedimenti regionali, e con riguardo a questi sarebbero ipotizzabili modalità di voto tali da distinguere

il voto dei cittadini elettori da “quello delle altre classi di popolazione consultate”. Sarebbe inoltre pacifico che lo

statuto regionale non conferirebbe né consentirebbe il conferimento agli immigrati della qualifica di “elettore”, ma solo

di “prendere parte a procedure per le quali, appunto, tale qualifica generale non sia costituzionalmente necessaria”.

Infondate sarebbero le censure concernenti la violazione dell’art. 117, secondo comma, lettere f) e p), della

Costituzione, dal momento che le norme statutarie impugnate non si applicherebbero ad alcun organo statale, né si

riferirebbero alle procedure elettorali di Comuni, province e città metropolitane. Inesistente sarebbe inoltre l’asserito

contrasto con l’art. 122, primo comma, della Costituzione, poiché tale censura potrebbe riferirsi solo all’art. 2 dello

statuto, che però avrebbe carattere di norma programmatica in quanto fisserebbe semplicemente un obiettivo e non

autorizzerebbe affatto una attuazione illegittima.

12. – Con riferimento alle censure relative all’art. 13, comma 1, lettera a), della delibera statutaria, la difesa regionale

osserva come la disposizione, nel fare riferimento agli accordi “stipulati”, abbia inteso riferirsi a quelli “conclusi ed

efficaci”. Tale significato sarebbe confermato dal richiamo, contenuto nello stesso articolo, alle norme di procedura

previste dalla legge, nel cui rispetto dovrebbe avvenire l’esecuzione degli accordi. Questa legge sarebbe sicuramente

quella statale, e non già quella regionale, come sostenuto nel ricorso del Governo, dal momento che ove la delibera

statutaria avesse voluto riferirsi alla legge regionale lo avrebbe detto espressamente.

13. – Quanto alle censure aventi ad oggetto gli artt. 17 e 19 della delibera statutaria, la Regione sostiene che l’istruttoria

pubblica per la formazione degli atti normativi o amministrativi di carattere generale, nonché l’obbligo di motivazione

costituirebbero non già violazioni, ma modalità di attuazione dell’art. 97 Cost., per di più già sperimentati a livello

regionale. Istituti del genere sarebbero ben noti sia alla tradizione di altri Paesi che al sistema italiano, ove è

contemplato l’istituto dell’inchiesta pubblica; né sarebbe da trascurare quanto già previsto da alcune leggi regionali.

Anche la previsione del dovere di motivazione, come dovere di tener conto degli esiti dell’istruttoria pubblica, non

sarebbe affatto irragionevole; ciò sarebbe confermato anche da analoga previsione generalizzata nei trattati europei.

Infondata sarebbe, ancora, l’asserita violazione di alcune disposizioni della legge 7 agosto 1990, n. 241 (Nuove norme

in materia di procedimento amministrativo e di diritto di accesso ai documenti amministrativi). L’art. 3 di tale legge,

infatti, non vieterebbe la motivazione per gli atti normativi e amministrativi generali, ma si limiterebbe a non renderla

obbligatoria. L’art. 13, d’altra parte, non proibirebbe forme di partecipazione o di programmazione in relazione agli atti

normativi e amministrativi generali. E ciò a prescindere dal fatto che comunque tale legge non sarebbe idonea a fungere

da parametro di legittimità costituzionale dello statuto regionale.

Analoghe considerazioni varrebbero con riferimento alle censure relative all’art. 19 della delibera statutaria, il quale

porrebbe regole obiettive per assicurare “un confronto con i portatori dei diversi interessi sociali”.

14. – La censura rivolta contro l’art. 24, comma 4, della delibera statutaria, nella parte in cui prevede il conferimento di

funzioni agli enti locali, predeterminandone la durata, si baserebbe su un fraintendimento: infatti non si disporrebbe che

la Regione debba conferire le funzioni con durata limitata, ma semplicemente si manterrebbe “alla legge regionale la

possibilità di farlo, quando l’oggetto e le circostanze lo richiedano”, conformemente ai principî affermati dall’art. 118

della Costituzione.

15. – Quanto all’art. 26, comma 3, della delibera statutaria, impugnato in relazione all’art 117, secondo comma, lettera

p), Cost., sarebbe “palese” l’inesistenza di alcuna invasione delle competenze statali, dal momento che la norma

statutaria prevederebbe espressamente che tanto la delimitazione dell’area metropolitana di Bologna, quanto la

individuazione delle funzioni della Città metropolitana debbano avvenire in conformità con la disciplina stabilita dalla

legge dello Stato. Dunque, “la Regione individuerà le funzioni degli enti locali per quanto di sua competenza”.

16. – Le censure rivolte nei confronti dell’art. 28, comma 2, della delibera impugnata, che dispone che l’Assemblea

discute e approva il programma di governo predisposto dal Presidente della Regione, atterrebbero al merito delle scelte

statutarie in relazione alla forma di governo e non indicherebbero quale specifica norma costituzionale sarebbe stata

violata.

In ogni caso l’art. 28 individuerebbe il punto di equilibrio, nel rispetto dell’art. 126 della Costituzione, tra due organi, il

Presidente della Giunta e il Consiglio, entrambi di investitura popolare. L’omessa previsione delle conseguenze

istituzionali della mancata approvazione del programma di governo, sarebbe giustificata dal fatto che esse sarebbero del

tutto assenti. La difesa regionale osserva, inoltre, che disposizioni analoghe sarebbero contenute nel testo unico degli

enti locali, nonché in alcuni statuti comunali.

17. – Con riferimento ai motivi di impugnazione dell’art. 45, comma 2, che stabilisce l’incompatibilità della carica di

assessore con quella di consigliere regionale, la Regione ne afferma l’infondatezza, dal momento che la disposizione

non atterrebbe alla materia elettorale, ma alla definizione della forma di governo regionale, specificamente affidata alle

determinazioni statutarie. Diversa sarebbe la ratio delle incompatibilità “esterne” – quale, ad esempio, quella tra

appartenenza al Consiglio o alla Giunta regionale e appartenenza al Parlamento – che avrebbero la funzione di garantire

l’effettività e l’imparzialità dello svolgimento della funzione, e quella delle incompatibilità “interne” – quale appunto

quella prevista dalla norma censurata – le quali atterrebbero al modo di conformare i rapporti tra gli organi

fondamentali della Regione. La scelta su tale conformazione sarebbe riservata alla Regione e lo statuto costituirebbe la

fonte più adatta a compierla.

18. – L’impugnazione dell’art. 49, comma 2, secondo la Regione Emilia-Romagna, sarebbe il frutto di una errata

interpretazione: la disposizione, infatti, non riguarderebbe i rapporti tra fonti regionali e le leggi statali, bensì i rapporti

tra legge e regolamento regionale, al fine di dare attuazione ai regolamenti comunitari, consentendo alla legge regionale

di affidare alla potestà regolamentare la disciplina attuativa eventualmente necessaria.

19. – Infine, infondati sarebbero anche i motivi di impugnazione riferiti all’art. 62, comma 3, dal momento che tale

disposizione non abiliterebbe la legge regionale ad interferire sul “rapporto di lavoro nei suoi aspetti di rapporto di

diritto civile”. Lo statuto lascerebbe infatti impregiudicato il problema dei limiti entro cui la legge regionale possa

intervenire a disciplinare il rapporto di lavoro.

20. – Anche l’Avvocatura dello Stato, in prossimità dell’udienza ha presentato un’ampia memoria, nella quale si limita

a ribadire analiticamente i rilievi di costituzionalità sollevati nel ricorso introduttivo.

Considerato in diritto

1. – Il Presidente del Consiglio dei ministri, rappresentato e difeso dall’Avvocatura generale dello Stato, ha impugnato

gli articoli 2, comma 1, lettera f); 15, comma 1; 13, comma 1, lettera a); 17; 19; 24, comma 4; 26, comma 3; 28, comma

2; 45, comma 2; 49, comma 2; 62, comma 3, della delibera statutaria della Regione Emilia-Romagna, approvata in

prima deliberazione il giorno 1° luglio 2004, ed in seconda deliberazione il giorno 14 settembre 2004, per violazione

degli articoli 1; 3; 48; 49; 97; 114; 123; 117, secondo comma, lettere a), f), l), p); 117, terzo comma; 117, quinto

comma, anche in relazione all’art. 6, comma 1, della legge 5 giugno 2003, n. 131 (Disposizioni per l’adeguamento

dell’ordinamento della Repubblica alla legge costituzionale 18 ottobre 2001, n. 3); 118, primo e secondo comma; 121,

secondo comma; 122, primo comma; 123; 126; 138 della Costituzione.

In particolare l’art. 2, comma 1, lettera f), e l’art. 15, comma 1, della delibera statutaria, nella parte in cui prevedono,

rispettivamente, che la Regione assicuri, “nell’ambito delle facoltà che le sono costituzionalmente riconosciute, il diritto

di voto degli immigrati residenti”, e che la Regione, “nell’ambito delle facoltà che le sono costituzionalmente

riconosciute, riconosce e garantisce a tutti coloro che risiedono in un comune del territorio regionale i diritti di

partecipazione contemplati nel presente Titolo, ivi compreso il diritto di voto nei referendum e nelle altre forme di

consultazione popolare”, violerebbero: a) l’art. 48 della Costituzione, in quanto lo status di elettore andrebbe

riconosciuto solo ed esclusivamente ai cittadini; b) l’art. 1 della Costituzione, dal momento che tale norma farebbe

implicito riferimento al concetto di cittadinanza, requisito necessario per esercitare quei diritti nei quali si sostanzia

l’esercizio della sovranità; c) l’art. 117, secondo comma, lettere f) e p), della Costituzione, in quanto contrasterebbero

con l’attribuzione al legislatore statale della competenza esclusiva in relazione agli organi dello Stato e alle relative

leggi elettorali, nonché in materia di legislazione elettorale di Comuni, Province e Città metropolitane; d) l’art. 122,

primo comma, della Costituzione, ove si ritenesse che nel “sistema di elezione” degli organi rappresentativi regionali

sia ricompresa anche la definizione del relativo corpo elettorale; e) l’art. 121, secondo comma, della Costituzione, in

quanto vincolerebbe il Consiglio regionale nella sua possibilità di fare proposte di legge alle Camere, mentre l’esercizio

di detto potere non potrebbe essere in alcun modo vincolato dallo statuto.

L’art. 13, comma 1, lettera a), della delibera statutaria, che prevede che la Regione, nell’ambito delle materie di propria

competenza, provvede direttamente all’esecuzione degli accordi internazionali stipulati dallo Stato, nel “rispetto delle

norme di procedura previste dalla legge”, violerebbe l’art. 117, secondo comma, lettera a), della Costituzione, in quanto

“per l’esercizio della prevista facoltà non pone la condizione che gli accordi siano stati previamente ratificati e siano

entrati internazionalmente in vigore”; contrasterebbe inoltre con l’art. 117, quinto comma, della Costituzione, in quanto

non specificherebbe che la legge contenente le norme procedurali alle quali la Regione deve uniformarsi deve essere

una legge statale.

L’art. 17 della delibera statutaria, che prevede la possibilità di una istruttoria in forma di contraddittorio pubblico,

indetta dalla Assemblea legislativa, alla quale possono prendere parte anche “associazioni, comitati e gruppi di cittadini

portatori di un interesse a carattere non individuale”, per la formazione di atti normativi o amministrativi di carattere

generale, i quali dovranno poi essere motivati con riferimento alle risultanze istruttorie, violerebbe l’art. 97 della

Costituzione, nella misura in cui comporterebbe aggravi procedurali non coerenti con il principio di buon andamento

della pubblica amministrazione.

L’art. 19 della delibera statutaria, che prevede un “diritto di partecipazione” al procedimento legislativo in capo a “tutte

le associazioni” che ne facciano richiesta, violerebbe: l’art. 121 della Costituzione, e il principio di autonomia del

Consiglio regionale ivi sancito; il “principio di coerenza” di cui all’art. 3 della Costituzione, in quanto non sarebbe

conforme al sistema di democrazia rappresentativa realizzato dalle altre disposizioni della medesima delibera statutaria;

l’art. 1, secondo comma e l’art. 49 Cost., “il quale ultimo presuppone che i fattori di politica generale (…) costituiti dai

partiti siano sottesi nel funzionamento delle assemblee legislative”.

L’art. 24, comma 4, della delibera statutaria, il quale prevede che “la Regione, nell’ambito delle proprie competenze,

disciplina le modalità di conferimento agli enti locali di quanto previsto dall’art. 118 della Costituzione, definendo

finalità e durata dell’affidamento”, violerebbe l’art. 114 della Costituzione, in quanto menomerebbe l’autonomia degli

enti locali e l’art. 118 della Costituzione. Quest’ultima disposizione impedirebbe infatti di “affidare temporaneamente”

dette funzioni, in particolar modo ad enti, quali i Comuni, le Province e le Città metropolitane, che di esse sono

qualificati come “titolari”.

L’art. 26, comma 3, della delibera statutaria, il quale dispone che l’Assemblea legislativa individua, “in conformità con

la disciplina stabilita dalla legge dello Stato”, le funzioni della Città metropolitana dell’area di Bologna, violerebbe l’art.

117, secondo comma, lettera p), della Costituzione, “che riserva alla potestà legislativa esclusiva dello Stato la materia

delle funzioni fondamentali di Comuni, Province e Città metropolitane”.

L’art. 28, comma 2, della delibera statutaria, il quale prevede che “l’Assemblea (…) discute e approva il programma di

governo predisposto dal Presidente della Regione (…)”, violerebbe il canone di “armonia con la Costituzione”, in

quanto la prevista approvazione consiliare del programma di governo instaurerebbe “irragionevolmente e

contraddittoriamente tra Presidente e Consiglio regionale un rapporto diverso rispetto a quello che consegue all’elezione

a suffragio universale e diretto del vertice dell’esecutivo (…), in relazione alla quale non sussiste il tradizionale

rapporto fiduciario con il consiglio rappresentativo dell’intero corpo elettorale”.

L’art. 45, comma 2, della delibera statutaria, nella parte in cui stabilisce l’incompatibilità della carica di assessore con

quella di consigliere regionale, violerebbe l’art. 122, primo comma, della Costituzione, in quanto tale norma dispone

che i casi di incompatibilità dei componenti della Giunta nonché dei consiglieri regionali devono essere disciplinati

dalla legge regionale nei limiti dei principî fondamentali stabiliti con legge della Repubblica.

L’art. 49, comma 2, della delibera statutaria, il quale prevede che la Giunta disciplini l’esecuzione dei regolamenti

comunitari “nei limiti stabiliti dalla legge regionale”, violerebbe l’art. 117, quinto comma, della Costituzione, poiché

ometterebbe “di riferirsi al necessario rispetto delle norme di procedura stabilite da legge dello Stato”.

L’art. 62, comma 3, della delibera statutaria, che prevede una disciplina regionale del rapporto di lavoro del personale

regionale, in conformità ai principi costituzionali e secondo quanto stabilito dalla legge e dalla contrattazione collettiva,

violerebbe l’art. 117, secondo comma, lettera l), della Costituzione, in quanto porrebbe «una disciplina sostanziale del

rapporto di lavoro e dei suoi aspetti fondamentali: temi, questi, da ritenersi affidati alla competenza esclusiva statale in

quanto rientranti nella materia “ordinamento civile».

2. – Occorre dichiarare la inammissibilità delle censure relative all’art. 2, comma 1, lettera f), della delibera statutaria

impugnata, nella parte in cui la Regione si pone l’obiettivo di assicurare “nell’ambito delle facoltà che le sono

costituzionalmente riconosciute, il diritto di voto degli immigrati residenti”.

Va ricordato che negli statuti regionali entrati in vigore nel 1971 – ivi compreso quello della Regione Emilia-Romagna

– si rinvengono assai spesso indicazioni di obiettivi prioritari dell’attività regionale ed anche in quel tempo si posero

problemi di costituzionalità di tali indicazioni, sotto il profilo della competenza della fonte statutaria ad incidere su

materie anche eccedenti la sfera di attribuzione regionale. Al riguardo, dopo aver riconosciuto la possibilità di

distinguere tra un contenuto “necessario” ed un contenuto “eventuale” dello statuto (cfr. sentenza n. 40 del 1972), si è

ritenuto che la formulazione di proposizioni statutarie del tipo predetto avesse principalmente la funzione di legittimare

la Regione come ente esponenziale della collettività regionale e del complesso dei relativi interessi ed aspettative. Tali

interessi possono essere adeguatamente perseguiti non soltanto attraverso l’esercizio della competenza legislativa ed

amministrativa, ma anche avvalendosi dei vari poteri, conferiti alla Regione stessa dalla Costituzione e da leggi statali,

di iniziativa, di partecipazione, di consultazione, di proposta, e così via, esercitabili, in via formale ed informale, al fine

di ottenere il migliore soddisfacimento delle esigenze della collettività stessa. In questo senso si è espressa questa Corte,

affermando che l’adempimento di una serie di compiti fondamentali “legittima, dunque, una presenza politica della

regione, in rapporto allo Stato o anche ad altre regioni, riguardo a tutte le questioni di interesse della comunità

regionale, anche se queste sorgono in settori estranei alle singole materie indicate nell’articolo 117 Cost. e si proiettano

al di là dei confini territoriali della regione medesima” (sentenza n. 829 del 1988).

Il ruolo delle Regioni di rappresentanza generale degli interessi delle rispettive collettività, riconosciuto dalla

giurisprudenza costituzionale e dalla prevalente dottrina, è dunque rilevante nel momento presente, ai fini

«dell’esistenza, accanto ai contenuti necessari degli statuti regionali, di altri possibili contenuti, sia che risultino

ricognitivi delle funzioni e dei compiti della Regione, sia che indichino aree di prioritario intervento politico o

legislativo» (sentenza n. 2 del 2004); contenuti che talora si esprimono attraverso proclamazioni di finalità da

perseguire.

Ma la citata sentenza ha rilevato come sia opinabile la “misura dell’efficacia giuridica” di tali proclamazioni; tale

dubbio va sciolto considerando che alle enunciazioni in esame, anche se materialmente inserite in un atto-fonte, non può

essere riconosciuta alcuna efficacia giuridica, collocandosi esse precipuamente sul piano dei convincimenti espressivi

delle diverse sensibilità politiche presenti nella comunità regionale al momento dell’approvazione dello statuto.

D’altra parte, tali proclamazioni di obiettivi e di impegni non possono certo essere assimilate alle c.d. norme

programmatiche della Costituzione, alle quali, per il loro valore di principio, sono stati generalmente riconosciuti non

solo un valore programmatico nei confronti della futura disciplina legislativa, ma sopratutto una funzione di

integrazione e di interpretazione delle norme vigenti. Qui però non siamo in presenza di Carte costituzionali, ma solo di

fonti regionali “a competenza riservata e specializzata”, cioè di statuti di autonomia, i quali, anche se costituzionalmente

garantiti, debbono comunque «essere in armonia con i precetti ed i principî tutti ricavabili dalla Costituzione» (sentenza

n. 196 del 2003).

Dalle premesse appena formulate sul carattere non prescrittivo e non vincolante delle enunciazioni statutarie di questo

tipo deriva che esse esplicano una funzione, per così dire, di natura culturale o anche politica, ma certo non normativa.

Nel caso in esame, una enunciazione siffatta si rinviene proprio nell’art. 2, comma 1, lettera f), della delibera statutaria

impugnata, nella parte in cui la Regione si pone l’obiettivo di assicurare “nell’ambito delle facoltà che le sono

costituzionalmente riconosciute, il diritto di voto degli immigrati residenti”; tale disposizione non comporta né alcuna

violazione, né alcuna rivendicazione di competenze costituzionalmente attribuite allo Stato, né fonda esercizio di poteri

regionali. Va così dichiarata inammissibile, per inidoneità lesiva della disposizione impugnata, la censura avverso la

denunciata proposizione della deliberazione statutaria.

3. – Le censure di illegittimità costituzionale relative all’art. 13, comma 1, lettera a), non sono fondate.

La disposizione impugnata, pur molto sintetica, appare agevolmente interpretabile in modo conforme al sistema

costituzionale: il riferimento all’attuazione degli accordi internazionali “stipulati” dallo Stato e non anche “ratificati”

non potrebbe certo legittimare un’esecuzione da parte regionale prima della ratifica che fosse necessaria ai sensi

dell’articolo 80 della Costituzione, anche perché in tal caso l’accordo internazionale è certamente privo di efficacia per

l’ordinamento italiano.

D’altra parte, una formula come quella utilizzata appunto nell’art. 13, comma 1, lettera a), della delibera statutaria può

riferirsi anche all’ attuazione di accordi internazionali stipulati in forma semplificata e che intervengano in materia

regionale, restando ovviamente fermi i poteri statali di cui all’articolo 120, secondo comma, della Costituzione.

Al tempo stesso, l’affermato “rispetto delle norme di procedura previste dalla legge”, non può che essere interpretato,

sia in base al tenore letterale, sia in base ad una lettura conforme al dettato costituzionale, che come riferito alle “norme

di procedura stabilite dalla legge dello Stato” di cui all’art. 117, quinto comma, della Costituzione; e ciò prima ancora

della considerazione delle argomentazioni formali portate dalla difesa regionale, secondo la quale la menzione di una

legge nel testo statutario impugnato si riferirebbe alla legge dello Stato.

4. – Le censure di illegittimità costituzionale relative all’art. 15, comma 1, non sono fondate.

A differenza dell’art. 2, comma 1, lettera f), di cui al precedente punto 2, l’art. 15, comma 1, si configura come una

norma relativa ad un ambito di sicura competenza regionale (“diritti di partecipazione”), che la Regione potrà esercitare

“nell’ambito delle facoltà che le sono costituzionalmente riconosciute”.

Quest’ultima espressione della disposizione impugnata manifesta con chiarezza l’insussistenza di una attuale pretesa

della Regione di intervenire nella materia delle elezioni statali, regionali e locali, riconoscendo il diritto di voto a

soggetti estranei a quelli definiti dalla legislazione statale, od inserendo soggetti di questo tipo in procedure che

incidono sulla composizione delle assemblee rappresentative o sui loro atti. Al tempo stesso, invece, resta nell’area

delle possibili determinazioni delle Regioni la scelta di coinvolgere in altre forme di consultazione o di partecipazione

soggetti che comunque prendano parte consapevolmente e con almeno relativa stabilità alla vita associata, anche a

prescindere dalla titolarità del diritto di voto o anche dalla cittadinanza italiana.

Appare significativo, ad esempio, che nella medesima deliberazione statutaria sia individuabile un’esplicita

disposizione in tal senso nell’art. 21, comma 1, lettera a) (non impugnato dal Governo), poiché si attribuisce il diritto di

proposta relativo a referendum consultivi anzitutto a “ottantamila residenti nei Comuni della nostra Regione”. E ciò

analogamente a quanto già previsto a livello degli enti locali per ciò che riguarda le “circoscrizioni di decentramento

comunale” (cfr. art. 17 del decreto legislativo 18 agosto 2000, n. 267, Testo unico delle leggi sull’ordinamento degli

enti locali).

Questa materia dovrà comunque trovare regolamentazione in leggi regionali, soggette anche al sindacato di questa

Corte.

5. – Le censure di illegittimità costituzionale relative all’art. 17 sono infondate.

La previsione che “nei procedimenti riguardanti la formazione di atti normativi o amministrativi di carattere generale,

l’adozione del provvedimento finale può essere preceduta da istruttoria pubblica” rappresenta l’inserimento anche a

livello statutario di istituti già sperimentati e funzionanti, anche in alcune delle maggiori democrazie contemporanee.

Infondati sono quindi i rilievi sollevati nel ricorso governativo, che muovono da una pretesa violazione dei canoni di

buona amministrazione per gli atti di natura amministrativa, o della riserva del potere legislativo al Consiglio regionale

per gli atti legislativi: questi istituti, infatti, non sono certo finalizzati ad espropriare dei loro poteri gli organi legislativi

o ad ostacolare o a ritardare l’attività degli organi della pubblica amministrazione, ma mirano a migliorare ed a rendere

più trasparenti le procedure di raccordo degli organi rappresentativi con i soggetti più interessati dalle diverse politiche

pubbliche. D’altra parte, a riprova della preminenza dell’interesse pubblico all’efficace funzionamento delle istituzioni

legislative ed amministrative, il quarto comma dello stesso art. 17 impugnato affida alla legge regionale la

regolamentazione delle “modalità di attuazione dell’istruttoria pubblica, stabilendo i termini per la conclusione delle

singole fasi e dell’intero procedimento”.

Né, tanto meno, è condivisibile l’opinione che il giusto riconoscimento per il ruolo fondamentale delle forze politiche

che animano gli organi rappresentativi possa essere contraddetto dal riconoscimento di alcune limitate e trasparenti

procedure di consultazione da parte degli organi regionali dei soggetti sociali od economici su alcuni oggetti di cui

siano particolarmente esperti.

Quanto ai rilievi relativi al fatto che in tal caso “il provvedimento finale è motivato con riferimento alle risultanze

istruttorie”, anche volendosi in questa sede prescindere dalla contestabile configurabilità della legge sul procedimento

amministrativo come parametro di costituzionalità, basta considerare che l’art. 3, comma 2, della legge 7 agosto 1990,

n. 241 (Nuove norme in materia di procedimento amministrativo e di diritto di accesso ai documenti amministrativi),

non impone, ma certo non vieta, la motivazione degli atti normativi; ed in ogni caso – come ben noto – la motivazione

degli atti amministrativi generali, nonché di quelli legislativi è la regola nell’ordinamento comunitario: sembra pertanto

evidente che la fonte statutaria di una Regione possa operare proprie scelte in questa direzione.

6. – Non sono fondate le censure di illegittimità costituzionale relative all’art. 19, concernenti le modalità di

consultazione da parte degli organi consiliari dei soggetti associativi “le cui finalità siano improntate a scopi di interesse

generale” e che chiedano di partecipare ad alcune fasi preliminari del procedimento legislativo e della “definizione degli

indirizzi politico-programmatici più generali”; al contrario, la normativa prevede semplicemente alcune procedure per

cercare di garantire (in termini più sostanziali che nel passato) ad organismi associativi rappresentativi di significative

frazioni del corpo sociale la possibilità di essere consultati da parte degli organi consiliari. La normativa non appare

neppure tale da ostacolare la funzionalità delle istituzioni regionali e la stessa previsione di una futura disciplina per la

formazione di un albo e di un “protocollo di consultazione”potrà permettere comunque di graduare le innovazioni

compatibilmente con la piena efficienza delle istituzioni regionali.

Inoltre, il riconoscimento dell’autonomia degli organi rappresentativi e del ruolo dei partiti politici non viene affatto

negato da un disciplina trasparente dei rapporti fra le istituzioni rappresentative e frazioni della cosiddetta società civile,

secondo quanto, d’altronde, già ampiamente sperimentato da alcuni decenni sulla base degli statuti regionali vigenti.

7. – Le censure di illegittimità costituzionale relative all’art. 24, comma 4, non sono fondate.

Il conferimento agli enti locali di funzioni amministrative nelle materie di competenza legislativa delle Regioni tramite

apposite leggi regionali presuppone, con tutta evidenza, non solo una previa valutazione da parte del legislatore

regionale delle concrete situazioni relative ai diversi settori alla luce dei principî di sussidiarietà, differenziazione ed

adeguatezza in riferimento alle caratteristiche proprie del sistema di amministrazione locale esistente nel territorio

regionale, ma anche la perdurante ricerca del migliore possibile modello di organizzazione del settore. Tutto ciò quindi

presuppone anche la possibilità di modificare questa legislazione sulla base dei risultati conseguiti (ciò che comunque è

implicito nella stessa attribuzione alla legge regionale del potere di conferire queste funzioni), se non pure l’eventuale

sperimentazione di diversi modelli possibili.

Le censure di costituzionalità sollevate dal ricorso muovono, invece, da una lettura non condivisibile degli articoli. 114

e 118 della Costituzione, dal momento che sembrano ipotizzare l’esistenza di rigidi vincoli per il legislatore regionale

nell’attuazione dell’art. 118 della Costituzione ed una sostanziale equiparazione fra funzioni degli enti locali “proprie” e

“conferite”, invece ben distinte dal secondo comma dell’art. 118 della Costituzione.

8. – La censura di illegittimità costituzionale relativa all’art. 26, comma 3, non è fondata.

Il testo di questa disposizione subordina espressamente l’esercizio dei poteri regionali (“delimitazione dell’area

metropolitana di Bologna”, “costituzione della città metropolitana”, “individuazione delle sue funzioni”) al rispetto

della “disciplina stabilita dalla legge dello Stato” e non si può quindi dedurne la volontà della Regione di contraddire la

competenza statale esclusiva in tema di determinazione “delle funzioni fondamentali di Comuni, Province e Città

metropolitane”. D’altra parte il secondo comma dell’articolo 118 della Costituzione, nell’affidare il potere di

“conferimento” delle funzioni amministrative anche alla legge regionale, si riferisce espressamente pure alle Città

metropolitane.

9. – La censura di illegittimità costituzionale relativa all’art. 28, comma 2, non è fondata.

L’Avvocatura dello Stato sostiene che la previsione che il Consiglio regionale debba discutere ed approvare il

programma di governo predisposto dal Presidente della Regione ed annualmente verificarne l’attuazione si porrebbe in

contrasto «con l’elezione diretta del Presidente (di cui sembra ridurre i poteri di indirizzo), in quanto la prevista

approvazione consiliare del programma di governo instauri irragionevolmente e contraddittoriamente tra Presidente e

Consiglio regionale un rapporto diverso rispetto a quello che consegue all’elezione a suffragio universale e diretto del

vertice dell’esecutivo». Di conseguenza una disposizione del genere “non può ritenersi in armonia con la Costituzione”.

Al contrario, va considerato che la determinazione della forma di governo regionale da parte degli statuti non si

esaurisce nella individuazione del sistema di designazione del Presidente della Regione, ai sensi dell’art. 122, quinto

comma, della Costituzione. Nel caso che venga scelto, come fa la delibera statutaria in oggetto, il sistema della elezione

a suffragio universale e diretto del Presidente della Regione, ciò ha quale sicura conseguenza l’impossibilità di

prevedere una iniziale mozione di fiducia da parte del Consiglio, nonché la ulteriore conseguenza delle dimissioni della

Giunta e dello scioglimento del Consiglio (art. 126, terzo comma, della Costituzione) nel caso di successiva

approvazione della mozione di sfiducia nei confronti del Presidente.

Entro questi limiti, peraltro, si esplica l’autonomia statutaria, che ben può disciplinare procedure e forme del rapporto

fra i diversi organi regionali, più o meno riducendo l’area altrimenti lasciata alla prassi o alle relazioni meramente

politiche: ciò in particolare rileva nei rapporti fra Consiglio regionale, titolare esclusivo del potere legislativo (ivi

compresa la legislazione di bilancio), nonché di alcuni rilevanti poteri di tipo amministrativo, e i poteri di indirizzo

politico del Presidente della Regione che si esprimono, tra l’altro, anche nella predisposizione del fondamentale

“programma di governo” della regione.

Appare evidente che proprio la mancata disciplina nella delibera statutaria di conseguenze di tipo giuridico (certamente

inammissibili, ove pretendessero di produrre qualcosa di analogo ad un rapporto fiduciario), derivanti dalla mancata

approvazione da parte del Consiglio del programma di governo del Presidente, sta a dimostrare che si è voluto

semplicemente creare una precisa procedura per obbligare i fondamentali organi regionali ad un confronto iniziale e

successivamente ricorrente, sui contenuti del programma di governo; confronto evidentemente ritenuto ineludibile e

produttivo di molteplici effetti sui comportamenti del Presidente e del Consiglio: starà alla valutazione del Presidente

prescindere eventualmente dagli esiti di tale dialettica, così come starà al Consiglio far eventualmente ricorso al drastico

strumento della mozione di sfiducia, con tutte le conseguenze giuridiche previste dall’art. 126, terzo comma, della

Costituzione.

10. – La censura di illegittimità costituzionale relativa all’art. 45, comma 2, è fondata limitatamente al terzo periodo del

comma.

L’articolo 122 della Costituzione riserva espressamente alla legge regionale, “nei limiti dei principî fondamentali

stabiliti con legge della Repubblica”, la determinazione delle norme relative al “sistema di elezione” e ai “casi di

ineleggibilità e di incompatibilità del Presidente e degli altri componenti della Giunta regionale nonché dei consiglieri

regionali”, senza che si possa distinguere (come invece ipotizza la difesa regionale) fra ipotesi di incompatibilità

“esterne” ed “interne” all’organizzazione istituzionale della Regione.

E’ vero che le scelte in tema di incompatibilità fra incarico di componente della Giunta regionale e di consigliere

regionale possono essere originate da opzioni statutarie in tema di forma di governo della Regione, ma – come questa

Corte ha già affermato in relazione ad altra delibera statutaria nella sentenza n. 2 del 2004 – occorre rilevare che il

riconoscimento nell’articolo 123 della Costituzione del potere statutario in tema di forma di governo regionale è

accompagnato dalla previsione dell’articolo 122 della Costituzione, e che quindi la disciplina dei particolari oggetti a

cui si riferisce espressamente l’art. 122 sfugge alle determinazioni lasciate all’autonomia statutaria.

Né la formulazione del terzo periodo del secondo comma dell’art. 45, del resto, può essere interpretata come espressiva

di un mero principio direttivo per il legislatore regionale, nell’ambito della sua discrezionalità legislativa in materia.

11. – La censura di illegittimità costituzionale relativa all’art. 49, comma 2, non è fondata.

Il Governo censura l’ultimo periodo del secondo comma dell’art. 49 della delibera statutaria, che prevede la possibilità

che la Giunta regionale disciplini con regolamento, “nei limiti stabiliti dalla legge regionale”, l’esecuzione di

regolamenti comunitari, la cui applicazione evidentemente esiga l’adozione di apposite normative: la censura muove

dalla constatazione che questa disposizione statutaria non richieda il “necessario rispetto delle norme di procedura

stabilite dalla legge dello Stato, la quale deve disciplinare anche le modalità di esercizio del potere sostitutivo”, ciò che

costituirebbe violazione dell’art. 117, quinto comma della Costituzione.

L’art. 49 della delibera statutaria disciplina in generale i rapporti fra le leggi ed i regolamenti regionali, dando per

presupposta la titolarità da parte della Regione dei poteri normativi nelle varie materie e pertanto non pone anche in

questa sede il problema dei limiti sostanziali e procedimentali di questi ultimi; d’altra parte, mentre il riconoscimento

del potere delle Regioni di dettare discipline per l’applicazione dei regolamenti comunitari risale all’art. 6, comma 1,

del d.P.R. 24 luglio 1977, n. 616 (Attuazione della delega di cui all’art. 1 della legge 22 luglio 1975, n. 382), nulla di

difforme è stato previsto dalla legislazione statale di attuazione del nuovo Titolo V, né appare necessario ribadire

l’esistenza dei poteri sostitutivi ora previsti dal secondo comma dell’articolo 120 della Costituzione e dall’art. 8 della

legge n. 131 del 2003.

12. – La censura di illegittimità costituzionale relativa all’art. 62, comma 3, non è fondata.

Il rilievo di costituzionalità muove da una lettura del riferimento alla “legge” nel terzo comma dell’art. 62 della delibera

statutaria, come “legge regionale”: da tale interpretazione il ricorrente desume che “la norma prevede una disciplina

regionale del lavoro del personale regionale” e che quindi viola l’articolo 117, secondo comma, lettera l), della

Costituzione. Se, invece, si considera che in altri commi dello stesso articolo là dove si è inteso fare riferimento al

potere normativo della Regione, si è scritto “legge regionale”, il terzo comma assume il significato di una disposizione

meramente ricognitiva del rapporto fra legislazione e contrattazione, alla luce dei principî costituzionali, nella disciplina

del rapporto di lavoro del personale regionale.

PER QUESTI MOTIVI

LA CORTE COSTITUZIONALE

1) dichiara l’illegittimità costituzionale dell’art. 45, comma 2, terzo periodo, della delibera statutaria della Regione

Emilia-Romagna, approvata in prima deliberazione il giorno 1° luglio 2004, ed in seconda deliberazione il giorno 14

settembre 2004;

2) dichiara l’inammissibilità delle questioni di legittimità costituzionale dell’art. 2, comma 1, lettera f), della predetta

delibera statutaria della Regione Emilia-Romagna, proposte con il ricorso indicato in epigrafe, per violazione degli artt.

1, 48, 117, secondo comma, lettere f) e p), 122, primo comma, e 121, secondo comma, della Costituzione;

3) dichiara non fondate le questioni di legittimità costituzionale dell’art. 13, comma 1, lettera a), della delibera statutaria

della Regione Emilia-Romagna, proposte con il ricorso indicato in epigrafe, per violazione dell’art. 117, secondo

comma, lettera a), e dell’art. 117, quinto comma, della Costituzione;

4) dichiara non fondate le questioni di legittimità costituzionale dell’art. 15, comma 1, della delibera statutaria della

Regione Emilia-Romagna, proposte con il ricorso indicato in epigrafe, per violazione degli artt. 1, 48, 117, secondo

comma, lettere f) e p), 122, primo comma, e 121, secondo comma, della Costituzione;

5) dichiara non fondate le questioni di legittimità costituzionale dell’art. 17 della delibera statutaria della Regione

Emilia-Romagna, proposte con il ricorso indicato in epigrafe, per violazione dell’articolo 97 della Costituzione e dei

“principî in tema di attività normativa”;

6) dichiara non fondate le questioni di legittimità costituzionale dell’art. 19 della delibera statutaria della Regione

Emilia-Romagna, proposte con il ricorso indicato in epigrafe, per violazione degli articoli 1, secondo comma, 3, 49 e

121 della Costituzione;

7) dichiara non fondate le questioni di legittimità costituzionale dell’art. 24, comma 4, della delibera statutaria della

Regione Emilia-Romagna, proposte con il ricorso indicato in epigrafe, per violazione degli articoli 114 e 118 della

Costituzione;

8) dichiara non fondata la questione di legittimità costituzionale dell’art. 26, comma 3, della delibera statutaria della

Regione Emilia-Romagna, proposta con il ricorso indicato in epigrafe, per violazione dell’art. 117, secondo comma,

lettera p), della Costituzione;

9) dichiara non fondata la questione di legittimità costituzionale dell’art. 28, comma 2, della delibera statutaria della

Regione Emilia-Romagna, proposta con il ricorso indicato in epigrafe, per violazione del canone di “armonia con la

Costituzione” di cui all’articolo 123 della Costituzione;

10) dichiara non fondata la questione di legittimità costituzionale dell’art. 49, comma 2, della delibera statutaria della

Regione Emilia-Romagna, proposta con il ricorso indicato in epigrafe, per violazione dell’art. 117, quinto comma, della

Costituzione;

11) dichiara non fondata la questione di legittimità costituzionale dell’art. 62, comma 3, della delibera statutaria della

Regione Emilia-Romagna, proposta con il ricorso indicato in epigrafe, per violazione dell’art. 117, secondo comma,

lettera l), della Costituzione.

Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale, Palazzo della Consulta, il 29 novembre 2004.

Valerio ONIDA, Presidente

Ugo DE SIERVO, Redattore

Depositata in Cancelleria il 6 dicembre 2004.

Consulta OnLine

Potestà legislativa regionale. Materie/funzioni riservate allo Stato in via esclusiva:

SENTENZA N. 282

ANNO 2002

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

LA CORTE COSTITUZIONALE

composta dai signori:

- Cesare RUPERTO Presidente

- Riccardo CHIEPPA Giudice

- Gustavo ZAGREBELSKY "

- Valerio ONIDA "

- Carlo MEZZANOTTE "

- Guido NEPPI MODONA "

- Piero Alberto CAPOTOSTI "

- Annibale MARINI "

- Franco BILE "

- Giovanni Maria FLICK "

- Francesco AMIRANTE "

- Ugo DE SIERVO "

- Romano VACCARELLA "

ha pronunciato la seguente SENTENZA

Nel giudizio di legittimità costituzionale della legge della Regione Marche 13

novembre 2001 n. 26, recante "Sospensione della terapia elettroconvulsivante,

della lobotomia prefrontale e transorbitale e altri simili interventi di

psicochirurgia", promosso con ricorso del Presidente del Consiglio dei Ministri,

notificato il 17 gennaio 2002, depositato in cancelleria il 25 successivo ed

iscritto al n. 3 del registro ricorsi 2002.

Visto l’atto di costituzione della Regione Marche;

udito nell’udienza pubblica del 21 maggio 2002 il Giudice relatore Valerio

Onida;

uditi l’avvocato dello Stato Franco Favara per il Presidente del Consiglio dei

Ministri e l’avvocato Stefano Grassi per la Regione Marche.

Ritenuto in fatto

1. Il Presidente del Consiglio dei Ministri, con ricorso notificato il 17

gennaio 2002 e depositato il successivo 25 gennaio, ha sollevato questione di

legittimità costituzionale della legge della Regione Marche 13 novembre 2001 n.

26, recante "Sospensione della terapia elettroconvulsivante, della lobotomia

prefrontale e transorbitale e altri simili interventi di psicochirurgia",

assumendo, in via principale, la violazione degli artt. 2, 32, 33, comma 1, e

117, comma 2, lett. 1) (ordinamento civile e penale) e m), Cost. e, in via

logicamente subordinata, ove si ravvisasse una competenza concorrente della

Regione, dell' art. 117, comma 3, Cost. (professioni, tutela della salute) e dei

principi recati dalle norme interposte quali quelle contenute negli artt. 1, 2,

3 e 5 l. 13 maggio 1978 n. 180 (Accertamenti e trattamenti sanitari volontari e

obbligatori), negli artt. 33, 34 e 35 l. 23 dicembre 1978 n. 833 (Istituzione

del servizio sanitario nazionale), negli artt. 1 e 14 d.lgs. 30 dicembre 1992 n.

502 (Riordino della disciplina in materia sanitaria, a norma dell'articolo 1

della legge 23 ottobre 1992 n. 421), e negli artt. 112, 113, 114 e 115 d.lgs. 31

marzo 1998 n. 112 (Conferimento di funzioni e compiti amministrativi dello Stato

alle regioni ed agli enti locali, in attuazione del capo I l. 15 marzo 1997 n.

59).

Il ricorrente premette che "la finalità di tutelare la salute dei cittadini e

garantire l'integrità fisica della persona", che l'art. 1 della legge regionale

impugnata dichiara di perseguire, é condivisibile, ma che il suo perseguimento

non é riservato alla Regione Marche, neppure all'interno del territorio

regionale; e nota poi che l'art. 2 della stessa legge regionale sospende

d'imperio l'applicazione della terapia elettroconvulsivante (TEC) e la pratica

degli interventi di psicochirurgia, e che tale sospensione parrebbe a sua volta

condizionata, dovendo cessare - non é chiaro se automaticamente od invece

mediante un qualche atto ricognitivo della Regione - se e quando il Ministero

della salute, previa elaborazione di "protocolli specifici", avrà definito "in

modo certo e circostanziato" - non é chiaro a giudizio di quale organo od ente -

che detta terapia o pratica é "sperimentalmente dimostrata" efficace, risolutiva

e non produttiva di danni alla salute.

Secondo il ricorrente, tali norme, oltre a comprimere in modo "dirigistico" 1 '

autonomia scientifica e professionale dei sanitari e delle strutture preposti

alla cura della salute ed a contrastare con il principio secondo cui i

trattamenti sanitari sono volontari salvo tassative eccezioni consentite dalla

legge, invaderebbero la competenza legislativa esclusiva dello Stato, come

attribuita dall'art. 115, comma 1, lett. b) ed e), d.lgs. 31 marzo 1998 n. 112 e

da ultimo dall'117, comma 2, lett. 1) (ordinamento civile e penale) e m), Cost.

Esse, infatti, atterrebbero alla preferibilità, qualità ed "appropriatezza"

(così nell'art. 1, comma 2, d.lgs. 30 dicembre 1992 n. 502, come sostituito dal

d.lgs. 19 giugno 1999 n. 229) di alcune cure, e quindi al diritto sostanziale

alla salute, e non agli aspetti strumentali, quali l' organizzazione e la

gestione di presidi e strutture sanitari e più in generale del "servizio"

sanitario. Si sarebbe .quindi nell'area concettuale dei diritti fondamentali

délla persona "paziente" (artt. 2 e 32 Cost.) e nella contigua area delle

responsabilità (anche civilistiche) degli esercenti le professioni sanitarie e,

in qualche misura, delle linee di ricerca degli studiosi dediti alla scienza

medica (art. 33, comma 1, Cost.): aree che spetterebbe allo Stato sia

configurare sia disciplinare.

Il Governo della Repubblica, dunque, nega che ciascun legislatore regionale

possa, e per di più senza l' apporto di adeguate istituzioni tecnico-

specialistiche, dare indicazioni su singole terapie, e così incidere su

fondamentali diritti di personalità dei cittadini ed anche su regole poste dal

codice civile. Inoltre, l' ammissione, o l' ammissione iuxta modum, o il divieto

di singole terapie per considerazioni di tipo sanitario, non potrebbe dipendere

dalla volontà di questo o quel legislatore regionale, essendo decisione

collocata in un momento logicamente preliminare persino rispetto alla

determinazione - di competenza statale - dei livelli essenziali ed uniformi di

assistenza sanitaria [art. 117, comma 2, lett. m), Cost. e art. 1, comma 2,

d.lgs. 30 dicembre 1992 n. 502].

Inoltre, le disposizioni regionali in esame altererebbero le regole della

responsabilità civile contrattuale ed extracontrattuale, in violazione dell'

art. 117, comma 2, lett. 1) (ordinamento civile e penale), Cost.

In definitiva, la competenza regionale inizierebbe per così dire "a valle" della

conformazione dei diritti della personalità e dei diritti patrimoniali dei

cittadini.

Ancora, sarebbe tuttora conforme a Costituzione l' art. 115, comma 2, d.lgs. 31

marzo 1998 n. 112; che ha confermato la competenza statale per la produzione del

"corpo" di regole generali deputate a modellare gli interventi terapeutici. Per

quanto non disposto dallo Stato dovrebbero valere solo le "regole dell' arte" e

della scienza medica, eventualmente evidenziate e convalidate da documenti

ufficiali delle autorità sanitarie. Infine, sarebbe ancora conforme a

Costituzione l'art. 47-ter d.lgs. 30 luglio 1999 n. 300, che conferma il

permanere della competenza statale in tema di "indirizzi generali e

coordinamento in materia di prevenzione diagnosi cura e riabilitazione delle

malattie umane" .

In via logicamente subordinata, ove si ravvisasse una competenza concorrente

della Regione, il ricorrente denuncia comunque la violazione, da parte della

legge impugnata, del limite dei "principi fondamentali", la cui determinazione é

oggi riservata dall' art. 117, comma 3, Cost. alla legislazione dello Stato.

Secondo il Presidente del Consiglio, infatti, la legge costituzionale 18 ottobre

2001 n. 3 dovrebbe essere letta in continuità con il passato, e dunque

dovrebbero ancora oggi considerarsi e valorizzarsi i principi desumibili dalle

norme statali interposte invocate all'inizio del ricorso.

Infine, il ricorrente ricorda che, a seguito di intesa in Conferenza unificata,

é stato approvato, con d.P.R. 10 novembre 1999, un progetto obiettivo "Tutela

salute mentale" 1998-2000 nel quale, fra l'altro, si individua la salute mentale

fra le tematiche ad alta complessità, per le quali si ritiene necessaria l'

elaborazione di specifici atti statali di indirizzo.

2. Si é costituita in giudizio la Regione Marche, chiedendo che il ricorso

governativo venga dichiarato infondato e depositando alcuni documenti.

La difesa regionale premette, fra l' altro, che la legge impugnata é stata

proposta da un consigliere regionale per rispondere ad una sollecitazione

proveniente da un appello popolare, sottoscritto da più di tremila cittadini e

da diverse associazioni; che la richiesta di proibire l' elettroshock

corrispondeva ad una ampia discussione in tutti i livelli dell' opinione

pubblica e degli organismi scientifici nazionali ed internazionali (organismi

citati nella proposta di legge); che al fine di limitare l'utilizzo di tale

terapia era intervenuta anche la circolare del Ministero della sanità del 15

febbraio 1999; e che la proposta di legge veniva valutata favorevolmente anche

in relazione alla necessità di applicare in materia il principio di precauzione

di cui all'art. 174 del Trattato istitutivo dell'Unione europea.

Formulando riserva di ulteriori e più complete deduzioni, la difesa regionale

osserva che la legge impugnata interviene nell' ambito della tutela della

salute, rispetto alla quale vi é una competenza legislativa concorrente ai sensi

dell' art. 117, comma 3, Cost. Secondo la difesa regionale, non si potrebbe dire

che la Regione non possa intervenire con propria normativa legislativa in tale

materia, senza che siano stati fissati preventivamente i principi fondamentali

da parte della legislazione statale. La legge regionale impugnata costituirebbe

l' adozione di una misura cautelare che lo Stato non avrebbe in alcun modo

impedito, mediante l' emanazione di principi fondamentali che la vietino; ne si

potrebbe ritenere che la Regione debba attendere l'intervento dello Stato prima

di applicare, con riferimento al suo territorio, una misura cautelare ritenuta

indispensabile, stante l'accertata pericolosità dell' intervento terapeutico.

Quanto alla dedotta violazione dell' art. 117, comma 2, lett. 1) e m), Cost., la

difesa regionale afferma che la legge impugnata non fissa uno standard in

materia di prestazioni sanitarie, ma si limita a disporre la sospensione di

alcune terapie, nell'attesa che, con adeguati protocolli stabiliti dallo Stato,

venga chiarita la portata degli eventuali effetti lesivi. L'applicazione del

principio di precauzione, inoltre, non inciderebbe nel quadro delle

responsabilità contrattuali ed extracontrattuali, che anzi verrebbero prevenute

ed evitate.

Infondate sarebbero infine sia le censure che conte- stano alla Regione la

possibilità di intervenire a tutela dei diritti della persona e della salute dei

cittadini, in quanto la legge impugnata introdurrebbe una misura di carattere

temporaneo e precauzionale, dettata anche dalla necessità di impedire

l'utilizzazione di terapie ritenute ormai unanimemente di grave pericolo per la

salute dei cittadini; sia quelle relative all'art. 33, comma 1, Cost., in quanto

la legge regionale non inciderebbe in alcun modo sulla autonomia della ricerca

scientifica, limitandosi a sollecitarla al fine di consentire un'adeguata

valutazione degli effetti di questa particolare terapia sui pazienti.

3. Nell’imminenza dell’udienza ha depositato memoria la sola Regione resistente,

allegando alcuni documenti.

La difesa regionale ricorda innanzitutto che alla base della legge impugnata c’é

la necessità di sospendere, in base al principio di precauzione, che in ambito

comunitario si intende applicabile particolarmente nei settori della protezione

della salute e dell’ambiente, l’utilizzo di terapie circondate da ampi e

controversi margini di incertezza, tanto in relazione all’efficacia terapeutica

quanto in relazione ai possibili effetti collaterali dannosi per la salute del

paziente, come lo stesso Ministro della sanità avrebbe riconosciuto (quanto alla

terapia elettroconvulsivante).

La legge regionale interviene quindi, secondo la difesa regionale, in materia di

tutela della salute, nella quale non vi é dubbio che la Regione disponga di una

potestà legislativa concorrente, salvi naturalmente i limiti derivanti

dall’esistenza di alcune materie "trasversali" di potestà legislativa statale,

come quelle di cui alle lett. l) ed m) del comma 2 dell’art. 117 Cost. Tuttavia,

la censura relativa alla violazione della competenza statale in materia di

"determinazione dei livelli essenziali" sarebbe infondata anche per la

constatata assenza di una legge statale che fissi il livello essenziale delle

prestazioni in questione, o comunque di un qualunque riferimento sul piano della

legislazione statale all’adozione delle pratiche elettroconvulsivanti. Anche

infatti ad ammettere, in ipotesi, che lo Stato possa definire in concreto i

livelli essenziali delle prestazioni in materia di diritti civili e sociali in

un atto sub-legislativo o in un atto amministrativo, non si potrebbe dubitare

che tali atti dovrebbero necessariamente rispettare il principio di legalità

sostanziale, per il quale alla legge statale si impone l’obbligo di

circoscrivere adeguatamente nei contenuti l’ambito di intervento delle fonti

sub-legislative o delle determinazioni amministrative nell’ipotesi che queste

intendano vincolare la legge regionale. Solo così, del resto, potrebbe ritenersi

rispettato il modello di riparto delle funzioni legislative definito nel nuovo

art. 117 Cost., che non ammetterebbe alcuna limitazione della potestà

legislativa regionale proveniente da atti dello Stato diversi dalle fonti

primarie.

Non si avrebbe neanche lesione della potestà legislativa statale in materia di

"ordinamento civile e penale", in quanto le figure di responsabilità

contrattuale ed extracontrattuale legate all’adozione delle terapie non

verrebbero in alcun modo alterate. In particolare, la legge regionale non

modificherebbe il regime giuridico di quelle responsabilità, che continuerebbe

ad essere disciplinato dalla legge statale, ma semplicemente ne limiterebbe

l’insorgenza, come farebbe qualsiasi altra legge regionale che sospendesse o

vietasse alcuni servizi rientranti in funzioni amministrative relative a materie

su cui la Regione ha competenza legislativa. Inoltre, la legge regionale

impugnata risponderebbe ad entrambi i requisiti da ultimo individuati dalla

giurisprudenza costituzionale per escludere la violazione del limite del diritto

privato, e cioé che l’adattamento operato dalla legge regionale sia in stretta

connessione con la materia di competenza regionale e risponda al criterio di

ragionevolezza, che vale a soddisfare il rispetto del principio di eguaglianza.

Non sarebbe fondata neppure la censura relativa alla violazione dei principi

fondamentali della materia, perchè la legislazione dello Stato non conterrebbe,

al momento attuale, alcun principio ostativo alla sospensione disposta dalla

legge regionale, nè tale principio potrebbe ritrovarsi nella previsione,

contenuta nel piano sanitario nazionale, dell’erogazione delle prestazioni

sanitarie sospese, in quanto il piano sanitario ha natura di fonte sub-

legislativa, mentre ora l’art. 117, comma 3, Cost. prevede espressamente che la

determinazione dei principi fondamentali avvenga con fonte statale di rango

legislativo. Nè si potrebbe dire che la Regione sia tenuta, in base al principio

di leale collaborazione, all’osservanza del piano, in quanto adottato dallo

Stato d’intesa con la Conferenza unificata; o che la Regione non possa

intervenire con propria normativa legislativa in tale materia, senza che siano

stati fissati preventivamente i principi fondamentali da parte della

legislazione statale. Non si potrebbe infatti ritenere che la Regione debba

attendere l’intervento dello Stato prima di applicare, con riferimento al suo

territorio, una misura cautelare ritenuta indispensabile, perchè si tratterebbe

di una inammissibile compressione delle competenze del legislatore regionale

determinata da una semplice inerzia del legislatore statale.

Infondata sarebbe anche la censura relativa all’art. 33, comma 1, Cost., in

quanto la legge regionale si limiterebbe a sollecitare la ricerca scientifica al

fine di consentire un’adeguata valutazione degli effetti di queste particolari

terapie sui pazienti. Il valore costituzionale dell’autonomia della ricerca

scientifica verrebbe anzi presupposto dalla legge regionale che, sospendendo

l’applicazione delle terapie, mostra di volere subordinare - per lo meno

cronologicamente - la scelta organizzativa in ordine alla prestazione dei

relativi servizi sanitari ai risultati che la ricerca stessa saprà offrire.

Infine, la difesa regionale rileva che, in un sistema quale quello vigente a

seguito della riforma del Titolo V della parte II della Costituzione, negare

alla Regione la facoltà, nell’organizzazione del servizio sanitario regionale,

di sospendere alcune terapie, rispetto alle quali é in corso una sperimentazione

volta ad escluderne gli eventuali effetti lesivi, significa comprimere

inammissibilmente l’autonomia finanziaria di spesa della Regione, che si

vedrebbe altrimenti costretta a sopportare i costi di un servizio relativo a

pratiche terapeutiche di cui lo stesso Stato, a mezzo della sperimentazione

disposta e non terminata, non ha ancora escluso la potenziale dannosità; e,

inoltre, in un caso come quello di specie, la sospensione disposta dalla legge

regionale impugnata risponderebbe all’insopprimibile esigenza di evitare

l’insorgenza in capo alla Regione di pesanti disavanzi di bilancio derivanti

dalla necessità di risarcire i pazienti del Servizio sanitario per i danni

causati dall’erogazione delle relative prestazioni.

Considerato in diritto

- 1. Il Presidente del Consiglio dei Ministri ha sollevato, ai sensi dell’art.

127, comma 1, Cost., ed entro il termine ivi stabilito, decorrente dalla

pubblicazione nel Bollettino Ufficiale della Regione, questione di legittimità

costituzionale - in riferimento agli articoli 2, 32, 33, comma 1, 117, comma 2,

lett. l) ed m), e comma 3, nonchè ai principi ricavati da norme contenute in

leggi statali - della legge regionale delle Marche 13 novembre 2001, n. 26,

recante "Sospensione della terapia elettroconvulsivante, della lobotomia

prefrontale e transorbitale ed altri simili interventi di psicochirurgia".

La legge impugnata, dopo avere, all’art. 1, enunciato generiche finalità di

tutela della salute e di garanzia della integrità psicofisica delle persone -

finalità che lo stesso ricorrente riconosce come condivisibili, pur sostenendo

che il loro perseguimento non é riservato alla Regione -, all’art. 2 dispone che

"é sospesa, su tutto il territorio della regione", da un lato "l’applicazione

della terapia elettroconvulsivante (TEC)" (comma 1), dall’altro lato "la pratica

della lobotomia prefrontale e transorbitale ed altri simili interventi di

psicochirurgia" (comma 2): in entrambi i casi "fino a che il Ministero della

salute non definisca in modo certo e circostanziato le situazioni cliniche per

le quali tale terapia [rispettivamente la TEC, o c.d. elettroshock, e la pratica

degli accennati interventi di psicochirurgia], applicata secondo protocolli

specifici, é sperimentalmente dimostrata efficace e risolutiva e non é causa di

danni temporanei o permanenti alla salute del paziente".

Secondo il ricorrente tale disciplina, attinente alla qualità e "appropriatezza"

delle cure, e non all’organizzazione e gestione del servizio sanitario,

invaderebbe l’area della legislazione statale "esclusiva" definita dall’art.

117, comma 2, lett. l) (ordinamento civile e penale) e lett. m) (determinazione

dei livelli essenziali delle prestazioni concernenti i diritti civili e sociali

che devono essere garantiti su tutto il territorio nazionale), incidendo sui

diritti fondamentali della persona "paziente" (artt. 2 e 32 Cost.) e sulle

responsabilità, anche civilistiche, degli esercenti le professioni sanitarie

(oltre che, "in qualche misura", sulla ricerca medica, al cui proposito si cita

l’art. 33, comma 1, Cost.). La decisione circa l’ammissione o il divieto di

singole terapie si collocherebbe in un momento "logicamente preliminare" anche

rispetto alla determinazione, di competenza statale, dei livelli essenziali ed

uniformi di assistenza sanitaria. Sarebbero perciò tuttora conformi alla

Costituzione l’art. 115, comma 1, d.lgs. n. 112 del 1998, che conserva in capo

allo Stato le funzioni relative alla adozione del piano sanitario nazionale

[lett. a)], alla adozione di "norme, linee-guida e prescrizioni tecniche di

natura igienico-sanitaria" relative fra l’altro ad "attività" [lett. b)], alla

approvazione di istruzioni tecniche su tematiche di interesse nazionale [lett.

d)], alla definizione dei criteri per l’esercizio delle attività sanitarie

[lett. f) : é menzionata anche, ma evidentemente per errore, la lett. e), in

tema di ispezioni]; nonchè l’art. 47-ter d.lgs. n. 300 del 1999, aggiunto

dall’art. 11 d.l. n. 217 del 2001, conv., con modif., in l. n. 317 del 2001, che

attribuisce al Ministero della salute gli indirizzi generali e il coordinamento

in materia di prevenzione, diagnosi, cura e riabilitazione delle malattie umane

[lett. a)], e l’adozione di norme, linee guida e prescrizioni tecniche di natura

igienico-sanitaria [lett. b)]. Per quanto non disposto dallo Stato, dovrebbero

valere solo le regole dell’arte e della scienza medica, eventualmente

convalidate da documenti ufficiali delle autorità sanitarie.

In subordine, il ricorrente ritiene che la legge impugnata, ove ritenuta

afferente a materia di competenza concorrente della Regione, sarebbe ugualmente

illegittima in quanto contrastante con i principi fondamentali che si

desumerebbero dalle leggi statali vigenti, e in particolare dagli articoli 1, 2,

3 e 5 l. n. 180 del 1978 e dagli articoli 33, 34 e 35 l. n. 833 del 1978, in

tema di trattamenti sanitari obbligatori, dagli articoli 1 (in tema di

programmazione sanitaria e livelli essenziali e uniformi di assistenza) e 14 (in

tema di diritti dei cittadini utenti del servizio sanitario) d.lgs. n. 502 del

1992 e successive modificazioni, e ancora dagli articoli 112, 113, 114 e 115

d.lgs. n. 112 del 1998, in tema di riparto delle funzioni in materia di tutela

della salute.

2. La legge impugnata, nel suo contenuto dispositivo sostanziale, prevede la

obbligatoria "sospensione" - cioé il divieto, sia pure temporaneo - di

determinate pratiche terapeutiche in tutto il territorio regionale. Essa non ha

come destinatarie le strutture del servizio sanitario regionale, ma si riferisce

alla pratica clinica, dovunque e da chiunque svolta.

Il divieto - che il legislatore regionale risulta avere sancito anche sulla base

di una iniziativa popolare, sfociata pure in altre Regioni nell’adozione di

discipline in parte analoghe (cfr. ord. n. 228 del 2002 , che dichiara

improcedibile il giudizio già instaurato nei confronti di una delibera

legislativa della Regione Piemonte in argomento), e motivata dall’assunto per

cui le pratiche terapeutiche in questione non sarebbero di provata efficacia e

potrebbero invece essere causa di danni ai pazienti - non si correla ad un

autonomo accertamento, effettuato o recepito dal legislatore regionale, circa

gli effetti delle pratiche terapeutiche considerate, nè muove dal presupposto

che siffatti accertamenti possano o debbano essere compiuti da organi o

strutture regionali: il divieto sarebbe, secondo la stessa previsione

legislativa, destinato a durare solo fino a quando l’organo statale competente,

cioé il Ministero della salute, non definisca le situazioni cliniche per le

quali dette terapie risultino sperimentalmente efficaci e non dannose per i

pazienti, e non determini i protocolli specifici per la loro applicazione. La

Regione in sostanza ha ritenuto di poter sancire il divieto a titolo

precauzionale, in attesa di indicazioni ministeriali (che peraltro, per quanto

riguarda la terapia elettroconvulsivante, non sono del tutto assenti: la stessa

relazione al disegno di legge regionale poi approvato ricorda la nota 15

febbraio 1999 del Ministero della sanità, in cui, fra l’altro, si specificano le

limitate indicazioni d’uso per questa che viene considerata "ancora oggi

un’opzione terapeutica", nonchè controindicazioni, modalità di attuazione,

necessità di protocolli esecutivi, procedure di consenso informato).

3. La risposta al quesito, se la legge impugnata rispetti i limiti della

competenza regionale, ovvero ecceda dai medesimi, deve oggi muovere - nel quadro

del nuovo sistema di riparto della potestà legislativa risultante dalla riforma

del Titolo V, parte II, della Costituzione realizzata con la legge

costituzionale n. 3 del 2001 - non tanto dalla ricerca di uno specifico titolo

costituzionale di legittimazione dell’intervento regionale, quanto, al

contrario, dalla indagine sulla esistenza di riserve, esclusive o parziali, di

competenza statale.

Il ricorrente lamenta la invasione di aree che apparterrebbero alla legislazione

statale esclusiva, ai sensi del nuovo testo dell’art. 117, comma 2, Cost.

Precisamente, da un lato, si tratterebbe di una disciplina incidente

sull’"ordinamento civile" [lett. l)], in quanto altererebbe indirettamente le

regole della responsabilità civile degli operatori sanitari; dall’altro lato, si

verterebbe in materia di diritti fondamentali dei pazienti, con decisioni che

sarebbero logicamente preliminari alla "determinazione dei livelli essenziali

delle prestazioni concernenti i diritti civili e sociali che devono essere

garantiti su tutto il territorio nazionale" [lett. m)].

Con riguardo a queste censure, si deve escludere che ogni disciplina, la quale

tenda a regolare e vincolare l’opera dei sanitari, e in quanto tale sia

suscettibile di produrre conseguenze in sede di accertamento delle loro

responsabilità, rientri per ciò stesso nell’area dell’"ordinamento civile",

riservata al legislatore statale. Altro sono infatti i principi e i criteri

della responsabilità, che indubbiamente appartengono a quell’area, altro le

regole concrete di condotta, la cui osservanza o la cui violazione possa

assumere rilievo in sede di concreto accertamento della responsabilità, sotto

specie di osservanza o di violazione dei doveri inerenti alle diverse attività,

che possono essere disciplinate, salva l’incidenza di altri limiti, dal

legislatore regionale.

Quanto poi ai livelli essenziali delle prestazioni concernenti i diritti civili

e sociali, non si tratta di una "materia" in senso stretto, ma di una competenza

del legislatore statale idonea ad investire tutte le materie, rispetto alle

quali il legislatore stesso deve poter porre le norme necessarie per assicurare

a tutti, sull’intero territorio nazionale, il godimento di prestazioni

garantite, come contenuto essenziale di tali diritti, senza che la legislazione

regionale possa limitarle o condizionarle. Nella specie la legge impugnata non

riguarda tanto livelli di prestazioni, quanto piuttosto l’appropriatezza, sotto

il profilo della loro efficacia e dei loro eventuali effetti dannosi, di

pratiche terapeutiche, cioé di un’attività volta alla tutela della salute delle

persone, e quindi pone il problema della competenza a stabilire e applicare i

criteri di determinazione di tale appropriatezza, distinguendo fra ciò che é

pratica terapeutica ammessa e ciò che possa ritenersi intervento lesivo della

salute e della personalità dei pazienti, come tale vietato.

Sono coinvolti bensì fondamentali diritti della persona, come il diritto ad

essere curati e quello al rispetto della integrità psico-fisica e della

personalità del malato nell’attività di cura, ma, più che in termini di

"determinazione di livelli essenziali", sotto il profilo dei principi generali

che regolano l’attività terapeutica.

4. Il punto di vista più adeguato, dunque, per affrontare la questione é quello

che muove dalla constatazione che la disciplina in esame concerne l’ambito

materiale della "tutela della salute", che, ai sensi dell’art. 117, comma 3,

Cost., costituisce oggetto della potestà legislativa concorrente delle Regioni,

la quale si esplica nel rispetto della competenza riservata allo Stato per la

"determinazione dei principi fondamentali".

é proprio il contrasto della legge impugnata con i principi fondamentali della

materia, a norma dell’art. 117, comma 3, Cost., ad essere denunciato, in via

subordinata, dal ricorrente.

La questione é fondata.

La nuova formulazione dell’art. 117, comma 3, rispetto a quella previgente

dell’art. 117, comma 1, esprime l’intento di una più netta distinzione fra la

competenza regionale a legiferare in queste materie e la competenza statale,

limitata alla determinazione dei principi fondamentali della disciplina. Ciò non

significa però che i principi possano trarsi solo da leggi statali nuove,

espressamente rivolte a tale scopo. Specie nella fase della transizione dal

vecchio al nuovo sistema di riparto delle competenze, la legislazione regionale

concorrente dovrà svolgersi nel rispetto dei principi fondamentali comunque

risultanti dalla legislazione statale già in vigore.

Non può ingannare la circostanza che non si rinvengano norme di legge statale

esplicitamente volte a disciplinare l’ammissibilità delle pratiche terapeutiche

in esame, o delle pratiche terapeutiche in generale. Anzi l’assenza di siffatte

statuizioni legislative concorre a definire la portata dei principi che reggono

la materia, e che, nella specie, non possono non ricollegarsi anzitutto allo

stesso sistema costituzionale.

La pratica terapeutica si pone, come già si é accennato, all’incrocio fra due

diritti fondamentali della persona malata: quello ad essere curato

efficacemente, secondo i canoni della scienza e dell’arte medica; e quello ad

essere rispettato come persona, e in particolare nella propria integrità fisica

e psichica, diritto questo che l’art. 32, comma 2, secondo periodo, Cost. pone

come limite invalicabile anche ai trattamenti sanitari che possono essere

imposti per legge come obbligatori a tutela della salute pubblica. Questi

diritti, e il confine fra i medesimi, devono sempre essere rispettati, e a

presidiarne l’osservanza in concreto valgono gli ordinari rimedi apprestati

dall’ordinamento, nonchè i poteri di vigilanza sull’osservanza delle regole di

deontologia professionale, attribuiti agli organi della professione.

Salvo che entrino in gioco altri diritti o doveri costituzionali, non é, di

norma, il legislatore a poter stabilire direttamente e specificamente quali

siano le pratiche terapeutiche ammesse, con quali limiti e a quali condizioni.

Poichè la pratica dell’arte medica si fonda sulle acquisizioni scientifiche e

sperimentali, che sono in continua evoluzione, la regola di fondo in questa

materia é costituita dalla autonomia e dalla responsabilità del medico che,

sempre con il consenso del paziente, opera le scelte professionali basandosi

sullo stato delle conoscenze a disposizione.

Autonomia del medico nelle sue scelte professionali e obbligo di tener conto

dello stato delle evidenze scientifiche e sperimentali, sotto la propria

responsabilità, configurano dunque un altro punto di incrocio dei principi di

questa materia.

A questi principi si riconduce anche il codice di deontologia medica (3 ottobre

1998), che l’organismo nazionale rappresentativo della professione medica si é

dato come "corpus di regole di autodisciplina predeterminate dalla professione,

vincolanti per gli iscritti all’Ordine che a quelle norme devono quindi adeguare

la loro condotta professionale". Come afferma l’art. 12 (Prescrizione e

trattamento terapeutico) di tale codice, "al medico é riconosciuta piena

autonomia nella programmazione, nella scelta e nella applicazione di ogni

presidio diagnostico e terapeutico (…), fatta salva la libertà del paziente di

rifiutarle e di assumersi la responsabilità del rifiuto stesso"; ma "le

prescrizioni e i trattamenti devono essere ispirati ad aggiornate e sperimentate

acquisizioni scientifiche (…), sempre perseguendo il beneficio del paziente"; e

"il medico é tenuto ad una adeguata conoscenza (…) delle caratteristiche di

impiego dei mezzi terapeutici e deve adeguare, nell’interesse del paziente, le

sue decisioni ai dati scientifici accreditati e alle evidenze metodologicamente

fondate", mentre "sono vietate l’adozione e la diffusione di terapie e di

presidi diagnostici non provati scientificamente o non supportati da adeguata

sperimentazione e documentazione clinico-scientifica, nonchè di terapie

segrete".

5. Tutto ciò non significa che al legislatore sia senz’altro preclusa ogni

possibilità di intervenire. Così, ad esempio, sarebbe certamente possibile

dettare regole legislative dirette a prescrivere procedure particolari per

l’impiego di mezzi terapeutici "a rischio", onde meglio garantire - anche

eventualmente con il concorso di una pluralità di professionisti - l’adeguatezza

delle scelte terapeutiche e l’osservanza delle cautele necessarie. Ma un

intervento sul merito delle scelte terapeutiche in relazione alla loro

appropriatezza non potrebbe nascere da valutazioni di pura discrezionalità

politica dello stesso legislatore, bensì dovrebbe prevedere l’elaborazione di

indirizzi fondati sulla verifica dello stato delle conoscenze scientifiche e

delle evidenze sperimentali acquisite, tramite istituzioni e organismi - di

norma nazionali o sovranazionali - a ciò deputati, dato l’"essenziale rilievo"

che, a questi fini, rivestono "gli organi tecnico-scientifici" (cfr. sent. n.

185 del 1998 ); o comunque dovrebbe costituire il risultato di una siffatta

verifica.

A indirizzi e indicazioni di tal natura alludono del resto talune norme di legge

che configurano in capo a organi statali compiti di "adozione di norme, linee

guida e prescrizioni tecniche di natura igienico-sanitaria" [art. 114, comma 1,

lett. b), d.lgs. n. 112 del 1998; art. 47-ter, comma 1, lett. b), d.lgs. n. 300

del 1999], o di "approvazione di manuali e istruzioni tecniche" [art. 114, comma

1, lett. d), d.lgs. n. 112 del 1998], o di "indirizzi generali e coordinamento

in materia di prevenzione, diagnosi, cura e riabilitazione delle malattie umane"

[art. 47-ter, comma 1, lett. a), d.lgs. n. 300 del 1999]: norme che,

indipendentemente dall’attualità del riparto di funzioni che esse realizzavano

nel quadro dell’assetto costituzionale dei rapporti fra Stato e Regioni

precedente alla legge costituzionale n. 3 del 2001, concorrono tuttora a

configurare i principi fondamentali della materia.

6. Nella specie, l’intervento regionale contestato dal Governo non si fonda

nè pretende di fondarsi su specifiche acquisizioni tecnico-scientifiche

verificate da parte degli organismi competenti, ma si presenta come una

scelta legislativa autonoma, dichiaratamente intesa a scopo cautelativo,

in attesa di futuri accertamenti che dovrebbero essere compiuti

dall’autorità sanitaria nazionale (in ordine ai quali, peraltro, il

legislatore regionale non stabilisce, nè avrebbe potuto stabilire

alcunchè): e ciò, per di più, riferendosi non già a terapie "nuove" o

sperimentali (anzi, nella relazione della commissione consiliare al

disegno di legge, é detto che l’ultimo trattamento di TEC praticato nelle

Marche risale al 1992, e da allora esso "risulterebbe essere stato

abbandonato"), bensì a pratiche conosciute e utilizzate da tempo (la

citata nota 15 febbraio 1999 del Ministero della sanità riconduce al 1938

l’epoca in cui "fu inventata e proposta la TEC"), ancorchè oggetto di

considerazioni non sempre omogenee fra gli specialisti.

7. La legge impugnata é dunque costituzionalmente illegittima.

La dichiarazione di illegittimità costituzionale deve estendersi all’intera

legge, in quanto, anche tenendo conto di ciò che risulta dal titolo della

medesima, l’articolo 1, contenente una generica enunciazione di finalità, di per

sè non eccedente la competenza della Regione, é privo di autonoma portata

normativa, costituendo solo la premessa per l’adozione della misura sancita

dall’articolo 2.

Restano assorbiti gli altri profili di incostituzionalità denunciati, senza che

questa Corte debba proporsi il problema della loro ammissibilità in base al

nuovo articolo 127, comma 1, Cost.

PER QUESTI MOTIVI

LA CORTE COSTITUZIONALE

Dichiara l’illegittimità costituzionale della legge della Regione Marche 13

novembre 2001 n. 26 (Sospensione della terapia elettroconvulsivante, della

lobotomia prefrontale e transorbitale ed altri simili interventi di

psicochirurgia).

Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale, Palazzo della Consulta, il 19 giugno 2002.

Cesare RUPERTO, Presidente

Valerio ONIDA, Redattore

Depositata in Cancelleria il 26 giugno 2002.

SENTENZA N.14

ANNO 2004

Commenti alla decisione di

I. Luisa Cassetti. http://www.federalismi.it/federalismi/index.cfm?Artid=1767 La Corte e le scelte di politica economica:

la discutibile dilatazione dell'intervento statale a tutela della concorrenza (per gentile concessione della Rivista

telematica federalismi.it)

II. Roberto Caranta, La tutela della concorrenza, le competenze legislative e la difficile applicazione del Titolo V della

Costituzione (per gentile concessione del Forum di Quaderni costituzionali)

III. Franco Pizzetti, Guardare a Bruxelles per ritrovarsi a Roma? (per gentile concessione del Forum di Quaderni

costituzionali)

altre pagine web rilevanti in merito a questa decisione

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

LA CORTE COSTITUZIONALE

composta dai signori:

- Riccardo CHIEPPA Presidente

- Gustavo ZAGREBELSKY Giudice

- Valerio ONIDA “

- Carlo MEZZANOTTE “

- Fernanda CONTRI “

- Guido NEPPI MODONA “

- Piero Alberto CAPOTOSTI “

- Annibale MARINI “

- Franco BILE “

- Giovanni Maria FLICK “

- Francesco AMIRANTE “

- Ugo DE SIERVO “

- Romano VACCARELLA “

- Alfio FINOCCHIARO “

ha pronunciato la seguente

SENTENZA

nei giudizi di legittimità costituzionale degli articoli 52, comma 83, 59, 60, comma 1, lettera d), e 67 della legge 28

dicembre 2001, n. 448 (Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e pluriennale dello Stato - legge finanziaria

2002), promossi con ricorsi delle Regioni Marche, Toscana, Campania, Emilia-Romagna e Umbria notificati il 22, il 27

e il 26 febbraio 2002, depositati in cancelleria il 28 febbraio, il 1°, il 7 e l’8 marzo successivi ed iscritti ai numeri 10, 12,

21, 23 e 24 del registro ricorsi 2002.

Visti gli atti di costituzione del Presidente del Consiglio dei ministri;

udito nell’udienza pubblica del 17 giugno 2003 il Giudice relatore Carlo Mezzanotte;


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AUTORE

Atreyu

PUBBLICATO

+1 anno fa


DESCRIZIONE DISPENSA

La dispensa fa riferimento alle lezioni di Diritto Costituzionale tenute dalla Prof. ssa Luisa Cassetti nell'anno accademico 2011.
Il documento riporta il testo della sentenza n. 2 emessa dalla Corte Costituzionale nel 2004 in tema di autonomia statutaria delle regioni dopo la riforma del 1999. La Corte ha stabilito che dopo la modifica dell'art. 123 Cost., è abolita l'approvazione parlamentare degli Statuti Regionali e i limiti ad essi sono solo quelli contenuti e derivanti dalla Costituzione.


DETTAGLI
Corso di laurea: Corso di laurea magistrale in giurisprudenza
SSD:
Università: Perugia - Unipg
A.A.: 2011-2012

I contenuti di questa pagina costituiscono rielaborazioni personali del Publisher Atreyu di informazioni apprese con la frequenza delle lezioni di Diritto Costituzionale e studio autonomo di eventuali libri di riferimento in preparazione dell'esame finale o della tesi. Non devono intendersi come materiale ufficiale dell'università Perugia - Unipg o del prof Cassetti Luisa.

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