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l’imparzialità e la trasparenza della pubblica amministrazione (artt. 3 e 97 della Costituzione), per alcuni casi già anche

stabilito dal legislatore statale (art. 3 del decreto legislativo 24 febbraio 1997, n. 39, recante “Attuazione della direttiva

20/313/CEE, concernente la libertà di accesso alle informazioni in materia di ambiente”), e sarebbe altresì coerente con

i principi del diritto comunitario, nel cui ambito il diritto di accesso ai documenti è riconosciuto a tutti senza l’obbligo

di dimostrare un interesse giuridicamente rilevante da tutelare.

Peraltro, la norma censurata prevedendo il diritto di accesso senza obbligo di motivazione, «nel rispetto degli interessi

costituzionalmente tutelati e nei modi previsti dalla legge», permetterebbe alla legge regionale di disciplinare il diritto di

accesso in maniera da assicurare l’osservanza dei principi che si assumono violati ed il rispetto dei diritti e degli

interessi legittimi di eventuali controinteressati, senza ledere la tutela giurisdizionale di questi ultimi. Infine, la norma

riguarderebbe i principi fondamentali di organizzazione e funzionamento della Regione e, perciò, avrebbe ad oggetto

una materia riservata allo statuto ai sensi dell’art. 123, primo comma, della Costituzione.

2.9. — Secondo la Regione Toscana, le censure concernenti l’art. 63, comma 2, dello statuto sarebbero infondate, in

quanto l’art. 117, sesto comma, della Costituzione, non recherebbe una riserva assoluta di potestà regolamentare in

favore degli enti locali, dal momento che siffatta potestà deve essere esercitata nell’ambito delle leggi statali e regionali

che ne assicurano i requisiti minimi di uniformità, conformemente a quanto previsto dalle norme costituzionali, come

stabilito dall’art. 4, comma 4, della legge 5 giugno 2003, n. 131 (Disposizioni per l’adeguamento dell’ordinamento della

Repubblica alla legge cost. 18 ottobre 2001, n. 3), nel rispetto dell’esigenza di una razionale applicazione del criterio

flessibile della sussidiarietà enunciato dall’art. 118, primo comma, della Costituzione (sentenza n. 43 del 2004; sentenze

n. 69 e n. 73 del 2004).

2.10. — L’art. 64, comma 2, dello statuto, ad avviso del Presidente della Giunta regionale, non prefigurerebbe una

disciplina dei tributi degli enti locali su due livelli che, di per sé, sia tale da escludere l’adozione di altre possibili

impostazioni da parte della legislazione di coordinamento che il Parlamento dovrà approvare, ai sensi dell’art. 119,

secondo comma, della Costituzione. La norma, con riferimento all’ipotesi di disciplina “a due livelli”, ammessa

espressamente dalla Corte (sentenza n. 37 del 2004), prevederebbe esclusivamente il rispetto del principio di

salvaguardia dell’autonomia degli enti locali, stabilendo che la legge regionale dovrà fare salva la potestà degli stessi

enti locali di istituire i tributi ed intervenire soltanto nell’ambito delle materie oggetto di riserva di legge, con

conseguente infondatezza dell’impugnazione della succitata norma.

2.11. — Secondo la Regione Toscana, l’art. 70, comma 1, dello statuto si limiterebbe a stabilire un principio di riserva

di legge regionale in relazione alle procedure interne concernenti la disciplina della modalità di formazione della

volontà degli organi regionali in ordine alla partecipazione alla formazione degli atti comunitari, nel rispetto delle

norme di procedura dettate dallo Stato in conformità con l’art. 117, quinto comma, della Costituzione, ed in coerenza

con l’art. 5 della legge n. 131 del 2003. Pertanto, la norma impugnata non violerebbe né la lettera né lo spirito dei

parametri costituzionali indicati dal ricorrente.

2.12. — Ad avviso della resistente, sarebbero infondate anche le censure concernenti l’art. 75 dello statuto, poiché

l’individuazione di un quorum di partecipazione al referendum abrogativo riferito alle votazioni delle ultime elezioni

regionali non sarebbe né irragionevole, né incoerente. Il referendum abrogativo costituisce, infatti, una forma di

controllo del corpo elettorale sull’attività dei consiglieri regionali e, quindi, non sarebbe illogico stabilire il quorum di

partecipazione facendo riferimento al corpo elettorale che ha eletto il Consiglio regionale, i cui atti sono oggetto dei

quesiti referendari. Peraltro, per la partecipazione al referendum regionale neppure potrebbe ritenersi necessario un

quorum più elevato, tenuto conto che le norme costituzionali, in riferimento a consultazioni su leggi di particolare

importanza, quali le leggi di revisione costituzionale e gli stessi statuti regionali, escludono la necessità di un quorum

minimo di partecipanti alla votazione (artt. 138, secondo comma, e 123, comma terzo, della Costituzione).

La Regione Toscana conclude, infine, sostenendo che dall’art. 75 della Costituzione, non è ricavabile un principio

costituzionale fondamentale, vincolante per lo statuto regionale, in ordine al quorum di partecipazione al referendum

abrogativo ivi indicato, e ciò sia in quanto le ipotesi di referendum sarebbero diverse e non equiparabili, sia in quanto

l’art. 123, primo comma, della Costituzione, porrebbe una espressa riserva di disciplina del referendum in favore della

fonte statutaria, mentre l’art. 117, comma quarto, della Costituzione, attribuirebbe alla Regione la competenza residuale

in materia di referendum regionali.

3. — L’Avvocatura generale dello Stato, in prossimità dell’udienza pubblica, ha depositato memoria nella quale deduce

l’ammissibilità dell’impugnazione, ex art. 123 della Costituzione, avente ad oggetto norme programmatiche, qualora

queste prefigurino scopi incompatibili con lo spirito e con i principi ricavabili dalla Costituzione, ovvero che richiedano

l’esercizio di poteri che costituzionalmente non possono spettare alla Regione. Inoltre, il ricorrente ribadisce le censure

concernenti le norme impugnate, insistendo nelle argomentazioni svolte per sostenerne l’illegittimità in riferimento ai

parametri indicati nel ricorso.

4. — La Regione Toscana, nella memoria difensiva depositata in prossimità dell’udienza pubblica, ribadisce

l’ammissibilità di norme statutarie di contenuto programmatico, recanti indicazioni di obiettivi dell’azione regionale,

esamina nuovamente le censure concernenti le disposizioni impugnate, deducendone l’infondatezza sulla scorta delle

argomentazioni sviluppate nell’atto di costituzione.

5. — All’udienza pubblica le parti hanno insistito per l’accoglimento delle conclusioni rassegnate nelle difese scritte.

Considerato in diritto

1. — Il Governo ha sollevato questione di legittimità costituzionale degli articoli 3, comma 6; 4, comma 1, lettere h), l),

m), n), o), p); 32, comma 2; 54, commi 1 e 3; 63, comma 2; 64, comma 2; 70, comma 1; 75, comma 4, dello statuto

della Regione Toscana, approvato in prima deliberazione il 6 maggio 2004 e, in seconda deliberazione, il 19 luglio

2004, in riferimento agli articoli 2, 3, 5, 24, 29, 48, 97, 113, 114, 117, secondo comma, lettere e), f), i), l), p), s), terzo,

quinto e sesto comma, 118, 121, 122, 123, 138 della Costituzione.

L’art. 3, comma 6, stabilisce che «la Regione promuove, nel rispetto dei principi costituzionali, l’estensione del diritto

di voto agli immigrati» e, ad avviso del ricorrente, violerebbe: l’art. 48 della Costituzione, che riserva ai cittadini

l’elettorato attivo; l’art. 138 della Costituzione, in quanto il potere di revisione costituzionale è riservato al Parlamento

nazionale; l’art. 117, secondo comma, lettere f) e p), della Costituzione, spettando allo Stato la competenza legislativa

esclusiva nella materia elettorale concernente gli organi statali e gli enti locali, nonché l’art. 121, secondo comma, della

Costituzione, poiché limiterebbe il potere di iniziativa legislativa del Consiglio regionale.

Secondo la difesa erariale, l’art. 4, comma 1, lettera h), disponendo che la Regione persegue, tra le finalità prioritarie,

«il riconoscimento delle altre forme di convivenza», potrebbe costituire la base statutaria di future norme regionali

recanti una disciplina dei rapporti fra conviventi lesiva della competenza legislativa esclusiva dello Stato in materia di

«cittadinanza, stato civile e anagrafi» e di «ordinamento civile» (art. 117, secondo comma, lettere i) e l), della

Costituzione). La norma si porrebbe, inoltre, in contrasto con l’art. 123, primo comma, della Costituzione, sia perché

avrebbe un contenuto estraneo ed eccedente rispetto a quello configurabile come contenuto necessario dello statuto, sia

perché potrebbe esprimere «qualcosa di diverso dal semplice rilievo sociale e dalla conseguente giuridica dignità», nei

limiti previsti da leggi dello Stato, della convivenza tra uomo e donna fuori del vincolo matrimoniale, in riferimento a

situazioni divergenti dal modello del rapporto coniugale, estranee al contenuto delle garanzie fissate dall’art. 29

Costituzione, e non riconducibili alla sfera di protezione dell’art. 2 della Costituzione. La disposizione violerebbe,

infine, il principio fondamentale di unità ed il principio di eguaglianza (artt. 3 e 5 della Costituzione), dato che

permetterebbe alla comunità regionale di riconoscersi in valori diversi e contrastanti rispetto a quelli di altre comunità

regionali.

L’art. 4, comma 1, lettere l) e m), nello stabilire che la Regione persegue, tra le finalità prioritarie, «il rispetto

dell’equilibrio ecologico, la tutela dell’ambiente e del patrimonio culturale, la conservazione della biodiversità, la

promozione della cultura del rispetto degli animali» (lettera l), nonché «la tutela e la valorizzazione del patrimonio

storico, artistico e paesaggistico» (lettera m), violerebbe l’art. 117, secondo comma, lettera s), della Costituzione, che

riserva allo Stato la competenza legislativa esclusiva nelle succitate materie. La lettera m) recherebbe, inoltre, vulnus

anche all’art. 118, comma terzo, della Costituzione, essendo riservata alla legge statale la disciplina di forme di intesa e

di coordinamento nella materia della tutela dei beni culturali.

L’art. 4, comma 1, lettere n), o) e p), prevede quali finalità prioritarie della Regione Toscana: «la promozione dello

sviluppo economico e di un contesto favorevole alla competitività delle imprese, basato sull’innovazione, la ricerca e la

formazione, nel rispetto dei principi di coesione sociale e di sostenibilità dell’ambiente» (lettera n); «la valorizzazione

della libertà di iniziativa economica pubblica e privata, del ruolo e della responsabilità sociale delle imprese» (lettera o);

«la promozione della cooperazione come strumento di democrazia economica e di sviluppo sociale, favorendone il

potenziamento con i mezzi più idonei» (lettera p). Queste norme, secondo il ricorrente, potrebbero costituire la base

statutaria di future leggi regionali in contrasto con la competenza legislativa esclusiva dello Stato nella materia della

«tutela della concorrenza» (art.117, secondo comma, lettera e), della Costituzione) e lesive, in riferimento al settore

della cooperazione, della competenza legislativa esclusiva dello Stato in materia di «ordinamento civile» (art.117,

secondo comma, lettera l), della Costituzione).

L’art. 32, comma 2, dispone che «il programma di governo è approvato entro dieci giorni dalla sua illustrazione» e,

perciò, ad avviso del Governo, in contrasto con gli artt. 122, quinto comma, e 3 della Costituzione, instaurerebbe

«irragionevolmente e contraddittoriamente» tra Presidente e Consiglio regionale un rapporto diverso rispetto a quello

conseguente all’elezione a suffragio universale e diretto.

L’art. 54, commi 1 e 3, è impugnato nelle parti in cui disciplina il diritto di accesso senza obbligo di motivazione ai

documenti amministrativi (comma 1) ed esclude l’obbligo della motivazione per gli atti amministrativi «meramente

esecutivi», in riferimento ai principi costituzionali di efficienza e trasparenza (art. 97 della Costituzione), nonché al

principio di effettività della tutela contro gli atti dell’amministrazione (artt. 24 e 113 della Costituzione) ed al principio

di eguaglianza tra cittadini residenti in diverse regioni (art. 3 della Costituzione).

Il ricorrente censura l’art. 63, comma 2, nelle parti in cui, prevedendo che, qualora ricorrano specifiche esigenze

unitarie, l’organizzazione delle funzioni amministrative conferite agli enti locali possa essere disciplinata con legge

regionale, per assicurare requisiti essenziali di uniformità, violerebbe la riserva di potestà regolamentare attribuita agli

enti locali (art. 117, sesto comma, della Costituzione), espropriandoli del potere di regolamentare l’organizzazione e lo

svolgimento delle funzioni ad essi attribuite, in violazione degli artt. 118 e 114 della Costituzione.

L’art. 64, comma 2, disponendo che «la legge disciplina, limitatamente ai profili coperti da riserva di legge, i tributi

propri degli enti locali, salva la potestà degli enti di istituirli» si porrebbe in contrasto con l’art. 119 della Costituzione,

stabilendo un rapporto tra fonti normative «che è invece solo uno di quelli possibili, costituzionalmente rimessi alle

valutazioni ed alle scelte del legislatore nazionale nel momento in cui darà attuazione all’art.119 Cost.».

L’art. 70, comma 1, dispone che «gli organi di governo e il consiglio partecipano, nei modi previsti dalla legge, alle

decisioni dirette alla formazione e attuazione degli atti comunitari nelle materie di competenza regionale» e perciò,

secondo la difesa erariale, violerebbe l’art. 117, quinto comma, della Costituzione, che riserva alla legge statale la

disciplina della partecipazione delle Regioni alla formazione ed attuazione degli atti comunitari.

L’art. 75, nel disciplinare il referendum abrogativo, siccome stabilisce, al comma 4, che «la proposta di abrogazione

soggetta a referendum è approvata se partecipa alla votazione la maggioranza dei votanti alle ultime elezioni regionali e

se ottiene la maggioranza dei voti validamente espressi», ad avviso del ricorrente, lederebbe il principio di

ragionevolezza, in quanto prevederebbe un quorum calcolato sulla scorta di un criterio casuale e contingente, irrazionale

ed in contrasto anche con l’art. 75 della Costituzione.

2. — Le censure formulate dal ricorrente nei confronti dello statuto della Regione Toscana si possono suddividere in

due gruppi: quelle aventi ad oggetto proposizioni che rientrano tra i “Principi generali” e le “Finalità principali” e quelle

che invece riguardano norme specifiche dello statuto.

Ai fini delle questioni di legittimità costituzionale inerenti al primo gruppo di censure, appare necessario innanzi tutto

precisare la natura e la portata di queste proposizioni. Al riguardo va ricordato che negli statuti regionali entrati in

vigore nel 1971 -ivi compreso quello della Toscana- si rinvengono assai spesso indicazioni di obiettivi prioritari

dell’attività regionale ed anche in quel tempo si posero problemi di costituzionalità di tali indicazioni, sotto il profilo

della competenza della fonte statutaria ad incidere su materie anche eccedenti la sfera di attribuzione regionale. Al

riguardo, dopo avere riconosciuto la possibilità di distinguere tra un contenuto “necessario” ed un contenuto

“eventuale” dello statuto (cfr. sentenza n. 40 del 1972), si è ritenuto che la formulazione di proposizioni statutarie del

tipo predetto avesse principalmente la funzione di legittimare la Regione come ente esponenziale della collettività

regionale e del complesso dei relativi interessi ed aspettative. Tali interessi possono essere adeguatamente perseguiti

non soltanto attraverso l’esercizio della competenza legislativa ed amministrativa, ma anche avvalendosi dei vari poteri,

conferiti alla Regione stessa dalla Costituzione e da leggi statali, di iniziativa, di partecipazione, di consultazione, di

proposta, e così via, esercitabili, in via formale ed informale, al fine di ottenere il migliore soddisfacimento delle

esigenze della collettività stessa. In questo senso si è espressa questa Corte, affermando che l’adempimento di una serie

di compiti fondamentali <<legittima, dunque, una presenza politica della regione, in rapporto allo Stato o anche ad altre

regioni, riguardo a tutte le questioni di interesse della comunità regionale, anche se queste sorgono in settori estranei

alle singole materie indicate nell’art. 117 Cost. e si proiettano al di là dei confini territoriali della regione medesima>>

(sentenza n. 829 del 1988).

Il ruolo delle Regioni di rappresentanza generale degli interessi delle rispettive collettività, riconosciuto dalla

giurisprudenza costituzionale e dalla prevalente dottrina -e, per quanto riguarda la Regione Toscana, dall’art. 1 dello

statuto in esame- è dunque rilevante, anche nel momento presente, ai fini <<dell’esistenza, accanto ai contenuti

necessari degli statuti regionali, di altri possibili contenuti, sia che risultino ricognitivi delle funzioni e dei compiti della

Regione, sia che indichino aree di prioritario intervento politico o legislativo>> (sentenza n. 2 del 2004); contenuti che

talora si esprimono attraverso proclamazioni di finalità da perseguire. Ma la citata sentenza ha rilevato come sia

opinabile la “misura dell’efficacia giuridica” di tali proclamazioni; tale dubbio va sciolto considerando che alle

enunciazioni in esame, anche se materialmente inserite in un atto-fonte, non può essere riconosciuta alcuna efficacia

giuridica, collocandosi esse precipuamente sul piano dei convincimenti espressivi delle diverse sensibilità politiche

presenti nella comunità regionale al momento dell’approvazione dello statuto, come, del resto, sostanzialmente

riconosce la risoluzione n. 51 del Consiglio regionale della Toscana, deliberata contestualmente all’approvazione

definitiva dello statuto.

D’altra parte, tali proclamazioni di obiettivi e di impegni non possono certo essere assimilate alle c.d. norme

programmatiche della Costituzione, alle quali, per il loro valore di principio, sono stati generalmente riconosciuti non

solo un valore programmatico nei confronti della futura disciplina legislativa, ma soprattutto una funzione di

integrazione e di interpretazione delle norme vigenti. Qui però non siamo in presenza di Carte costituzionali, ma solo di

fonti regionali “a competenza riservata e specializzata”, cioè di statuti di autonomia, i quali, anche se costituzionalmente

garantiti, debbono comunque “essere in armonia con i precetti ed i principi tutti ricavabili dalla Costituzione” (sentenza

n. 196 del 2003).

Se dunque si accolgono le premesse già formulate sul carattere non prescrittivo e non vincolante delle enunciazioni

statutarie di questo tipo, ne deriva che esse esplicano una funzione, per così dire, di natura culturale o anche politica, ma

certo non normativa. Nel caso in esame, enunciazioni siffatte si rinvengono nei diversi commi –tra cui in particolare

quelli censurati- degli artt. 3 e 4 che non comportano né alcuna violazione, né alcuna rivendicazione di competenze

costituzionalmente attribuite allo Stato e neppure fondano esercizio di poteri regionali. E’ quindi inammissibile il

ricorso governativo avverso le impugnate proposizioni dei predetti articoli, per la loro carenza di idoneità lesiva.

Pertanto vanno dichiarate inammissibili le questioni di legittimità costituzionale delle seguenti disposizioni dello statuto

della Regione Toscana: art. 3, comma 6, secondo il quale «la Regione promuove, nel rispetto dei principi costituzionali,

l’estensione del diritto di voto agli immigrati»; art. 4 comma 1, lettera h), il quale dispone che la Regione persegue, tra

le finalità prioritarie, «il riconoscimento delle altre forme di convivenza»; art. 4 comma 1, lettere l) e m), che,

rispettivamente, stabiliscono quali finalità prioritarie della Regione «il rispetto dell’equilibrio ecologico, la tutela

dell’ambiente e del patrimonio culturale, la conservazione della biodiversità, la promozione della cultura del rispetto

degli animali», nonché «la tutela e la valorizzazione del patrimonio storico artistico e paesaggistico»; art. 4 comma 1,

lettere n), o) e p), che stabiliscono, quali finalità prioritarie della Regione, «la promozione dello sviluppo economico e

di un contesto favorevole alla competitività delle imprese, basato sull’innovazione, la ricerca e la formazione, nel

rispetto dei principi di coesione sociale e di sostenibilità dell’ambiente», «la valorizzazione della libertà di iniziativa

economica pubblica e privata, del ruolo e della responsabilità sociale delle imprese», «la promozione della cooperazione

come strumento di democrazia economica e di sviluppo sociale, favorendone il potenziamento con i mezzi più idonei».

3. — Tutto ciò premesso, in punto di merito occorre esaminare per prima la censura relativa all’art. 32, comma 2 dello

statuto, nella parte in cui stabilisce che “il programma di governo è approvato entro 10 giorni dalla sua illustrazione”, in

quanto, secondo il ricorrente, la predetta approvazione instaurerebbe irragionevolmente, in violazione degli artt. 3 e

122, quinto comma, della Costituzione, tra Presidente e Consiglio regionale un rapporto diverso rispetto a quello che

dovrebbe conseguire all’elezione a suffragio universale e diretto.

La questione non è fondata.

La formazione della Giunta regionale toscana si svolge secondo il seguente schema procedimentale: 1) il presidente

della giunta entra direttamente in carica all’atto della proclamazione; 2) l’illustrazione del programma e la designazione

dei componenti della giunta avvengono nella prima seduta del consiglio; 3) l’approvazione del programma avviene

entro 10 giorni dalla sua illustrazione, ma il presidente nomina “comunque”, decorso lo stesso termine, i componenti la

giunta.

In questo quadro, la previsione dell’approvazione consiliare del programma di governo non appare affatto incoerente

rispetto allo schema elettorale “normale” accolto dall’art. 122, quinto comma, della Costituzione, giacché la eventuale

mancata approvazione consiliare può avere solo rilievo politico, ma non determina alcun effetto giuridicamente

rilevante sulla permanenza in carica del Presidente, della giunta, ovvero sulla composizione di questa ultima. Non si

può peraltro escludere che a questa situazione possano seguire, ai sensi dell’art. 33 dello statuto, la approvazione di una

mozione di sfiducia o anche le dimissioni spontanee del presidente, ma in entrambe le ipotesi si verifica lo scioglimento

anticipato del consiglio, nel pieno rispetto del vincolo costituzionale del simul stabunt simul cadent (cfr. sentenze n. 304

del 2002 e n. 2 del 2004), il quale, oltre ad essere un profilo caratterizzante questo assetto di governo, è indice della

maggiore forza politica del Presidente, conseguente alla sua elezione a suffragio universale e diretto. Sotto questo

profilo quindi la norma denunciata non introduce alcuna significativa variazione rispetto alla forma di governo

“normale” prefigurata in Costituzione.

4. — Una seconda censura ha ad oggetto l’art. 54, commi 1 e 3, dello statuto nelle parti in cui rispettivamente

prevedono il diritto di accesso ai documenti amministrativi regionali senza obbligo di motivazione ed escludono

l’obbligo di motivazione degli atti amministrativi “meramente esecutivi”. Secondo il ricorrente, infatti, tali norme

violerebbero i principi di buon andamento dell’Amministrazione, di tutela giurisdizionale dei diritti e degli interessi

legittimi, oltre che di eguaglianza.

Le questioni non sono fondate.

La disposizione che stabilisce il diritto di accesso, senza obbligo di motivazione, ai documenti amministrativi si

conforma al principio costituzionale di imparzialità e di trasparenza dell’azione amministrativa ed è altresì del tutto

coerente con l’evoluzione del diritto comunitario. Inoltre va considerato che la norma in esame, in quanto attinente ai

principi fondamentali di organizzazione e di funzionamento della Regione, rientra strettamente tra gli oggetti di

disciplina statutaria e che anche nella legislazione statale, ad esempio in materia di tutela ambientale, sono previste

ipotesi di accesso ai documenti amministrativi senza obbligo di motivazione.

In ogni caso va sottolineato che il comma 1 della disposizione in esame, contenendo un esplicito riferimento al rispetto

degli interessi costituzionalmente tutelati ed a modi di disciplina previsti dalla legge, deve essere interpretato nel senso

che la emananda legge di attuazione dovrà farsi carico di prefigurare un procedimento che, nell’assicurare la trasparenza

e l’imparzialità dell’azione amministrativa, preveda, oltre ad ipotesi di esclusione dell’ostensibilità di documenti

amministrativi per ragioni di tutela di situazioni costituzionalmente garantite, anche criteri e modi in base ai quali

l’interesse personale e concreto del richiedente si contempera con l’interesse pubblico al buon andamento

dell’Amministrazione, nonché con l’esigenza di non vanificare in concreto la tutela giurisdizionale delle posizioni di

eventuali soggetti terzi interessati.

Parimenti infondata è la questione di costituzionalità del terzo comma dello stesso articolo, giacché negli atti

amministrativi che non abbiano natura provvedimentale in quanto “meramente esecutivi”, ai fini della motivazione è

ritenuto sufficiente dalla prevalente giurisprudenza il semplice richiamo, nelle premesse dell’atto, ai presupposti di fatto

ed alle disposizioni di legge da applicare, la cui enunciazione rende pienamente comprensibili le ragioni dell’atto stesso.

5. — Un’altra censura riguarda l’art. 63, comma 2, dello statuto, nella parte in cui prevede che l’organizzazione delle

funzioni amministrative conferite agli enti locali, nei casi in cui risultino specifiche esigenze unitarie, possa essere

disciplinata con legge regionale per assicurare requisiti essenziali di uniformità. La predetta norma, secondo il

ricorrente, lederebbe la riserva di potestà regolamentare attribuita dall’art. 117, sesto comma, della Costituzione agli

enti locali, “espropriandoli”, in violazione anche degli artt. 118 e 114 della Costituzione e del principio di leale

collaborazione, del potere di regolamentare organizzazione e svolgimento delle funzioni loro conferite dalla legge

regionale.

La questione non è fondata.

L’art. 63, comma 2, in esame, che conferisce alla legge regionale la facoltà di disciplinare organizzazione e svolgimento

delle funzioni degli enti locali nei “casi in cui risultino specifiche esigenze unitarie”, fa evidente riferimento alle varie

ipotesi di applicazione del principio di sussidiarietà previste dalla Costituzione. Si tratta cioè di una deroga rispetto al

criterio generale accolto dal comma 1 dello stesso articolo, il quale riserva alla potestà regolamentare degli enti locali la

disciplina dell’organizzazione e dello svolgimento delle funzioni conferite. Ma tale deroga si inserisce nell’ambito della

previsione del sesto comma dell’art. 117, come attuato dall’art. 4, comma 4, della legge n. 131 del 2003, secondo cui la

potestà regolamentare dell’ente locale in materia di organizzazione e svolgimento delle funzioni si esplica nell’ambito

delle leggi statali e regionali, che ne assicurano i requisiti minimi di uniformità.

La previsione statutaria di un regime di riserva assoluta di legge regionale anziché relativa è infatti ammissibile purché

sia limitata, per non comprimere eccessivamente l’autonomia degli enti locali, ai soli casi di sussistenza di “specifiche

esigenze unitarie”, che possano giustificare, nel rispetto dei principi indicati dall’art. 118, primo comma, della

Costituzione, la disciplina legislativa regionale dell’organizzazione e svolgimento delle funzioni “conferite”. Negando

tale facoltà si perverrebbe, infatti, all’assurda conclusione che, al fine di evitare la compromissione di precisi interessi

unitari che postulano il compimento di determinate attività in modo sostanzialmente uniforme, il legislatore regionale

non avrebbe altra scelta che allocare le funzioni in questione ad un livello di governo più comprensivo, assicurandone

così l’esercizio unitario. Il che sarebbe chiaramente sproporzionato rispetto al fine da raggiungere e contrastante con lo

stesso principio di sussidiarietà (cfr. sentenze nn. 43, 69, 112 e 172 del 2004).

Dovendosi in tal modo interpretare la norma denunciata, la questione è infondata.

6. — Un’ulteriore censura concerne l’art. 64, comma 2, dello statuto, nella parte in cui prevede che “la legge disciplina,

limitatamente ai profili coperti da riserva di legge, i tributi propri degli enti locali, salva la potestà degli enti di

istituirli”. Secondo il ricorrente la norma violerebbe l’art. 119 della Costituzione, in quanto prevederebbe in materia un

rapporto tra fonti normative “che è invece solo uno di quelli possibili, costituzionalmente rimessi alle valutazioni ed alle

scelte del legislatore nazionale nel momento in cui darà attuazione all’art. 119 della Costituzione”.

La questione non è fondata.

La norma statutaria in esame riguarda il complesso tema dell’autonomia tributaria degli enti locali nel quadro della

nuova disciplina prevista dall’art. 119 della Costituzione, in relazione alla quale pare opportuno riferirsi alla sentenza di

questa Corte n. 37 del 2004. Secondo questa decisione, in considerazione della riserva di legge prevista dall’art. 23 della

Costituzione, che comporta la necessità di disciplinare a livello legislativo almeno gli aspetti fondamentali

dell’imposizione, ed in considerazione anche del fatto che gli enti locali sub-regionali non sono titolari di potestà

legislativa, deve essere definito, da un lato, l’ambito di esplicazione della potestà regolamentare di questi enti e,

dall’altro lato, il rapporto tra legislazione statale e legislazione regionale per quanto attiene alla disciplina di grado

primario dei tributi locali. Al riguardo, sempre secondo la citata sentenza, si possono <<in astratto concepire situazioni

di disciplina normativa sia a tre livelli (legislativa statale, legislativa regionale e regolamentare locale), sia a due soli

livelli (statale e locale, ovvero regionale e locale)>>.

Il modello seguito dalla disposizione citata è evidentemente quello a “due livelli”, cioè una disciplina normativa dei

tributi propri degli enti locali risultante dal concorso di fonti primarie regionali e secondarie locali. Un ragionevole

criterio di riparto tra questi due tipi di fonti deve attribuire alla fonte regionale la definizione dell’ambito di autonomia

entro cui la fonte secondaria dell’ente sub-regionale può esercitare liberamente il proprio potere di autodeterminazione

del tributo. In ogni caso, la norma censurata deve essere interpretata nel senso che, in base all’art. 119, secondo comma,

della Costituzione, la legge regionale ivi prevista deve comunque attenersi ai principi fondamentali di coordinamento

del sistema tributario appositamente dettati dalla legislazione statale “quadro” o, in caso di inerzia del legislatore statale,

a quelli comunque desumibili dall’ordinamento. Proprio in questo senso, del resto, si é espressa questa Corte nella citata

sentenza n. 37 del 2004, sostenendo che il legislatore statale <<dovrà non solo fissare i principi cui i legislatori regionali

dovranno attenersi, ma anche (…) definire gli spazi ed i limiti entro i quali potrà esplicarsi la potestà impositiva,

rispettivamente, di Stato, Regioni ed enti locali>>.

Così interpretata la disposizione denunciata non risulta sussistente il prospettato vizio di legittimità costituzionale.

7. — Un’altra censura ha ad oggetto l’art. 70, comma 1, dello statuto, nella parte in cui prevede che gli organi di

governo ed il Consiglio regionale partecipano, nei modi previsti dalla legge, alla formazione ed attuazione degli atti

comunitari nelle materie di competenza regionale. Secondo il ricorrente la disposizione violerebbe l’art. 117, quinto

comma, della Costituzione, che attribuisce alla legge statale le forme di partecipazione regionale alla formazione ed

attuazione degli atti comunitari.

La questione non è fondata.

Nel quadro delle norme di procedura che la legge statale, di cui all’art. 117, quinto comma, della Costituzione,

determina in via generale ai fini della partecipazione delle Regioni alla formazione ed attuazione degli atti comunitari,

la disposizione statutaria impugnata prevede la possibilità che la legge regionale stabilisca, a sua volta, uno specifico

procedimento interno diretto a fissare le modalità attraverso le quali si forma la relativa decisione regionale, nell’ambito

dei criteri organizzativi stabiliti, in sede attuativa, dall’art. 5 della citata legge n. 131 del 2003. In proposito può essere

in qualche modo indicativa la regolamentazione in materia già prevista dalla Regione Toscana con la legge 16 maggio

1994, n. 37 (Disposizioni sulla partecipazione della Regione Toscana al processo normativo comunitario e sulle

procedure relative all’attuazione degli obblighi comunitari), la quale stabilisce al riguardo le diverse competenze del

Consiglio e della Giunta regionale.

Sotto i profili prospettati, pertanto, la disposizione statutaria in esame non appare in contrasto con l’art. 117, quinto

comma, della Costituzione.

8. — L’ultima questione di legittimità costituzionale sollevata dal Governo riguarda l’art. 75, comma 4, dello statuto,

nella parte in cui, ai fini dell’abrogazione referendaria di una legge o di un regolamento regionale, è richiesto che

partecipi alla votazione la maggioranza dei votanti alle ultime elezioni regionali. Tale norma sarebbe costituzionalmente

illegittima in quanto contrasterebbe con il principio di ragionevolezza, facendo riferimento ad un criterio casuale e

contingente, oltre che irrazionale, nonché con l’art. 75 della Costituzione.

La questione non è fondata.

In primo luogo va rilevato che non si può considerare principio vincolante per lo statuto la determinazione del quorum

strutturale prevista dall’art. 75 della Costituzione. La materia referendaria rientra espressamente, ai sensi dell’art. 123

della Costituzione, tra i contenuti obbligatori dello statuto, cosicché si deve ritenere che alle Regioni è consentito di

articolare variamente la propria disciplina relativa alla tipologia dei referendum previsti in Costituzione, anche

innovando ad essi sotto diversi profili, proprio perché ogni Regione può liberamente prescegliere forme, modi e criteri

della partecipazione popolare ai processi di controllo democratico sugli atti regionali.

Va infine osservato che non appare irragionevole, in un quadro di rilevante astensionismo elettorale, stabilire un

quorum strutturale non rigido, ma flessibile, che si adegui ai vari flussi elettorali, avendo come parametro la

partecipazione del corpo elettorale alle ultime votazioni del Consiglio regionale, i cui atti appunto costituiscono oggetto

della consultazione referendaria.

PER QUESTI MOTIVI

LA CORTE COSTITUZIONALE

dichiara inammissibili le questioni di legittimità costituzionale dell’articolo 3, comma 6, dello statuto della Regione

Toscana, approvato in prima deliberazione il 6 maggio 2004 e, in seconda deliberazione, il 19 luglio 2004, in

riferimento agli articoli 48, 117, secondo comma, lettere f) e p), 121, secondo comma, e 138 della Costituzione;

dell’articolo 4, comma 1, lettera h), del predetto statuto, in riferimento agli articoli 2, 3, 5, 29, 117, secondo comma,

lettere i) e l), 123, primo comma, della Costituzione; dell’articolo 4, comma 1, lettera l), del predetto statuto, in

riferimento all’articolo 117, secondo comma, lettera s), della Costituzione; dell’articolo 4, comma 1, lettera m), del

predetto statuto, in riferimento agli articoli 117, secondo comma, lettera s), e 118, terzo comma, della Costituzione;

dell’articolo 4, comma 1, lettere n), o) e p), del predetto statuto, in riferimento all’art 117, secondo comma, lettere e) e

l), della Costituzione, sollevate dal Presidente del Consiglio dei ministri, con il ricorso indicato in epigrafe;

dichiara non fondate le questioni di legittimità costituzionale dell’articolo 32, comma 2, del predetto statuto, in

riferimento agli articoli 3 e 122, quinto comma, della Costituzione; dell’articolo 54, commi 1 e 3, del predetto statuto, in

riferimento agli articoli 3, 24, 97 e 113 della Costituzione; dell’articolo 63, comma 2, del predetto statuto, in riferimento

agli articoli 114, 117, sesto comma, e 118 della Costituzione; dell’articolo 64, comma 2, del predetto statuto, in

riferimento all’articolo 119 della Costituzione; dell’articolo 70, comma 1, del predetto statuto, in riferimento all’articolo

117, quinto comma, della Costituzione; dell’articolo 75, comma 4, del predetto statuto, in riferimento agli articoli 3 e 75

della Costituzione, sollevate dal Presidente del Consiglio dei ministri, con il ricorso indicato in epigrafe.

Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale, Palazzo della Consulta, il 29 novembre 2004.

Valerio ONIDA, Presidente

Giuseppe DI PAOLA, Cancelliere

Depositata in Cancelleria il 2 dicembre 2004.

**************** **************************** *************************

SENTENZA N.378

ANNO 2004

Commenti alla decisione di

I. Antonio Ruggeri, Gli statuti regionali alla Consulta e la vittoria di Pirro (per gentile concessione del Forum di

Quaderni costituzionali)

II. Giuseppe Severini, Cosa ha detto la Corte costituzionale sullo Statuto umbro (per gentile concessione della Rivista

telematica federalismi.it)

III. Maurizio Pedetta, La Corte Costituzionale salva gli enunciati degli Statuti regionali sulla tutela delle “forme di

convivenza” mettendoli nel limbo (per gentile concessione del Forum di Quaderni costituzionali)

IV. Antonio Ruggeri, La Corte, la “denormativizzazione” degli statuti regionali e il primato del diritto politico sul

diritto costituzionale (per gentile concessione del Forum di Quaderni costituzionali)

V. Paolo Caretti, La disciplina dei diritti fondamentali è materia riservata alla Costituzione (per gentile concessione del

Forum di Quaderni costituzionali)

VI. Giorgio Pastori, Luci e ombre dalla giurisprudenza costituzionale in tema di norme programmatiche degli statuti

regionali (per gentile concessione del Forum di Quaderni costituzionali)

VI. Adele Anzon, L’“inefficacia giuridica” di norme “programmatiche” (per gentile concessione della Rivista

telematica Costituzionalismo.it)

VII. Andrea Cardone, Brevi considerazioni su alcuni profili processuali della recente giurisprudenza “statutaria” della

Corte costituzionale (per gentile concessione del Forum di Quaderni costituzionali)

IX. Renzo Dickmann, Le sentenze della Corte sull'inefficacia giuridica delle disposizioni ''programmatiche'' degli

Statuti ordinari (per gentile concessione della Rivista telematica federalismi.it)

X. Sergio Bartole, Norme programmatiche e Statuti regionali (per gentile concessione di Forum di Quaderni

costituzionali)

XI. Marco Cammelli, Norme programmatiche e statuti regionali: questione chiusa e problema aperto (per gentile

concessione del Forum di Quaderni costituzionali)

XII. Roberto Bin, Perché le Regioni dovrebbero essere contente di questa decisione (per gentile concessione del Forum

di Quaderni costituzionali)

XIII. Franco Pizzetti , Il gioco non valeva la candela: il prezzo pagato è troppo alto (per gentile concessione del Forum

di Quaderni costituzionali)

XIV. Giandomenico Falcon , Alcune questioni a valle delle decisioni della Corte (per gentile concessione del Forum di

Quaderni costituzionali)

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

LA CORTE COSTITUZIONALE

composta dai signori:

- Valerio ONIDA Presidente

- Carlo MEZZANOTTE Giudice

- Guido NEPPI MODONA “

- Piero Alberto CAPOTOSTI “

- Annibale MARINI “

- Franco BILE “

- Giovanni Maria FLICK “

- Francesco AMIRANTE “

- Ugo DE SIERVO “

- Romano VACCARELLA “

- Paolo MADDALENA “

- Alfio FINOCCHIARO “

- Alfonso QUARANTA “

- Franco GALLO “

ha pronunciato la seguente

SENTENZA

nei giudizi di legittimità costituzionale degli articoli 9, comma 2; 39, comma 2; 40; 66, comma 1 e 2 e 82 della

deliberazione statutaria della Regione Umbria e dell’intera deliberazione statutaria approvata in prima deliberazione il 2

aprile 2004 ed in seconda deliberazione il 29 luglio 2004, e pubblicata nel B.U.R. n. 33 dell’11 agosto 2004, promossi

con ricorsi del Presidente del Consiglio dei ministri e di Carlo Ripa di Meana, consigliere regionale di minoranza della

Regione Umbria, notificati il 9 e l’11 settembre 2004, depositati in cancelleria il 15 e il 20 successivi ed iscritti ai nn. 88

e 90 del registro ricorsi 2004.

Visti gli atti di costituzione della Regione Umbria nonché l’atto di intervento, relativamente al ricorso n. 88 del

2004, di Carlo Ripa di Meana consigliere regionale di minoranza della Regione Umbria;

udito nell’udienza pubblica del 16 novembre 2004 il Giudice relatore Ugo De Siervo;

uditi l’avvocato dello Stato Giorgio D’Amato per il Presidente del Consiglio dei ministri e gli avvocati

Giandomenico Falcon per la Regione Umbria e Urbano Barelli per il consigliere regionale Carlo Ripa di Meana.

Ritenuto in fatto

1. – Il Presidente del Consiglio dei ministri, rappresentato e difeso dall’Avvocatura generale dello Stato, con ricorso

notificato il 9 settembre 2004, depositato in data 15 settembre 2004 e iscritto al n. 88 nel registro ricorsi del 2004, ha

sollevato questione di legittimità costituzionale, ai sensi dell’art. 123, secondo comma della Costituzione nei confronti

della delibera statutaria della Regione Umbria approvata dal Consiglio regionale in prima deliberazione il 2 aprile del

2004 ed in seconda deliberazione il 29 luglio 2004. In particolare, di detta delibera statutaria vengono censurati: l’art. 9,

comma 2; l’art. 39, comma 2; l’art. 40; l’art. 66 commi 1 e 2; l’art. 82.

Premette la difesa erariale che la potestà statutaria delle Regioni, configurata dalle riforme costituzionali del 1999 e del

2001 come una speciale fonte normativa regionale collocata in una posizione privilegiata nella gerarchia delle fonti, è

stata al tempo stesso però delimitata rigorosamente, al fine di assicurare il rispetto del principio di legalità

costituzionale. La Regione Umbria avrebbe “ecceduto dalla propria potestà statutaria in violazione della normativa

costituzionale”.

2. – In primo luogo l’Avvocatura censura l’art. 9, comma 2, della delibera statutaria il quale, nel disporre che la Regione

tutela “forme di convivenza” ulteriori rispetto a quella costituita dalla famiglia, detterebbe una disciplina ambigua e di

indiscriminata estensione. Essa nella misura in cui consente l’adozione di “eventuali future previsioni normative

regionali” concernenti i rapporti patrimoniali e personali tra conviventi, nonché il loro status, violerebbe l’art. 117,

secondo comma, lettera l), della Costituzione.

Ove poi la norma intendesse esprimere qualcosa di diverso rispetto al rilievo sociale e alla dignità giuridica, nei limiti

previsti dalla legge dello Stato, della convivenza familiare, ovvero intendesse “affermare siffatti valori” anche per le

unioni libere e le relazioni tra soggetti dello stesso sesso, violando i principî sanciti dagli artt. 29 e 2 della Costituzione,

essa contrasterebbe con l’art. 123 della Costituzione. Come affermato anche dalla giurisprudenza costituzionale, lo

statuto regionale, infatti, non solo dovrebbe essere conforme alle singole previsioni della Costituzione, ma non

dovrebbe neppure eluderne lo spirito. Il generico e indiscriminato riferimento alle forme di convivenza, specie se letto

in relazione all’art. 5 dello statuto, che afferma che la Regione concorre a rimuovere le discriminazioni fondate

sull’orientamento sessuale, comporterebbe “una incongrua e inammissibile dilatazione dell’area delimitata dai valori

fondanti dell’art. 2 Cost.”.

A monte, la norma impugnata contrasterebbe con l’art. 123 della Costituzione anche perché sarebbe estranea ai

contenuti necessari ed eccederebbe i limiti in cui altri contenuti sarebbero ammissibili, in quanto non esprimerebbe

alcun interesse proprio della comunità regionale, e comunque non potrebbe affermare valori e principî diversi da quelli

già espressi nella prima parte della Costituzione, contrastando altrimenti con l’art. 5 della Costituzione e il principio di

unitarietà della Repubblica ivi affermato, creando altresì un’ingiustificata disparità di trattamento dei singoli.

3. – La difesa erariale censura poi l’art. 39, comma 2, e l’art. 40 della delibera statutaria, per violazione degli art. 121,

secondo comma, e 117, terzo comma, della Costituzione.

Le suddette norme – che prevedono rispettivamente la possibilità per la Giunta regionale, previa autorizzazione con

legge regionale, di adottare regolamenti di delegificazione e di presentare al Consiglio progetti di testo unico di

disposizioni di legge – contrasterebbero con il principio della separazione dei poteri tra organo legislativo ed organo

esecutivo. In mancanza di norme costituzionali derogatorie, non sarebbero infatti ammissibili regolamenti di

delegificazione, né deleghe legislative, e neppure sarebbe possibile un’estensione analogica delle deroghe previste per

la legislazione statale.

Nel ricorso si osserva anche che la possibilità riconosciuta dalla Corte con la sentenza n. 2 del 2004 di conferire al

Consiglio regionale la potestà regolamentare, non autorizzerebbe pure la previsione inversa del conferimento alla

Giunta della potestà legislativa.

Inoltre, la fonte regolamentare sarebbe “incongruente” con le materie di competenza concorrente, dal momento che

inciderebbe sui principî stabiliti dalle leggi statali, ex art. 117, terzo comma, della Costituzione.

L’art. 40 della delibera statutaria violerebbe il principio della separazione tra organo legislativo e organo esecutivo

anche in considerazione della circostanza che consentirebbe alla Giunta di disciplinare materie di competenza

legislativa senza che tale vizio possa ritenersi sanato dalla previsione della approvazione finale del testo unico da parte

del Consiglio, trattandosi di approvazione meramente formale, senza potere di modifica del testo.

4. – Ancora, l’Avvocatura censura l’art. 66, commi 1 e 2, della delibera statutaria nella parte in cui stabiliscono

l’incompatibilità della carica di componente della Giunta con quella di consigliere regionale. La norma, secondo il

ricorrente, contrasterebbe con l’art. 122, primo comma, della Costituzione, che – ed al riguardo viene invocata la

sentenza n. 2 del 2004 di questa Corte – riserverebbe alla legge regionale, nei limiti dei principî sanciti dalla legge

statale, la individuazione dei casi di incompatibilità.

5. – Infine, la difesa erariale impugna l’art. 82, il quale attribuisce alla Commissione di garanzia la funzione di

esprimere pareri sulla conformità allo statuto delle leggi e dei regolamenti regionali.

Ove la norma, il cui tenore letterale – si osserva nel ricorso – non sarebbe chiaro, dovesse intendersi nel senso che tale

parere segua il compimento dell’attività normativa, conferirebbe ad un organo amministrativo un inammissibile potere

di sindacare le leggi e i regolamenti già adottati dai competenti organi regionali, in violazione degli artt. 121 e 134 della

Costituzione.

6. – Si è costituita in giudizio la Regione Umbria, la quale ha chiesto che il ricorso proposto dal Presidente del

Consiglio dei ministri sia dichiarato inammissibile e infondato, riservandosi di illustrare in una successiva memoria le

argomentazioni a sostegno delle proprie difese.

7. – Il consigliere regionale della Regione Umbria, Carlo Ripa di Meana, ha spiegato atto di intervento nel giudizio

chiedendo che, ove “preliminarmente si accerti l’esistenza giuridica dello statuto”, ne sia dichiarata l’illegittimità

costituzionale.

In ordine alla legittimazione ad intervenire, si afferma che essa sarebbe implicita nel sistema costituzionale, dovendosi

considerare il consigliere regionale dissenziente un soggetto costituzionalmente qualificato a tal fine, in quanto dotato di

una diversa ed autonoma posizione derivante dall’eccezionale carattere preventivo della impugnazione dello statuto

rispetto alla sua promulgazione, e dal fatto che, dovendo la decisione della Corte essere recepita dal Consiglio

regionale, essa condizionerebbe la promulgazione stessa dello statuto. Fintanto che lo statuto non sia promulgato, la

fattispecie non potrebbe dirsi “perfetta” e lo statuto non sarebbe imputabile alla Regione, ma solo alla maggioranza

consiliare. Proprio questo elemento evidenzierebbe la differente posizione del consigliere regionale di minoranza e

giustificherebbe la sua legittimazione ad intervenire nel giudizio avanti alla Corte costituzionale.

Inoltre, poiché per il principio maggioritario la volontà della maggioranza è imputata all’intero collegio, il componente

dissenziente avrebbe un interesse particolare al rispetto delle norme procedimentali che conducono a tale imputazione e

che nel caso della approvazione dello statuto consisterebbero in primo luogo nella necessaria conformità delle due

deliberazioni. La legittimazione del consigliere interveniente, nel caso di specie, deriverebbe anche dalla circostanza

secondo la quale con tale intervento si intende far valere proprio una presunta violazione di questa regola.

Tale violazione, peraltro, sarebbe comunque rilevabile d’ufficio dalla stessa Corte, in quanto impedirebbe il

perfezionamento della fattispecie procedimentale di cui all’art. 123 della Costituzione e dunque l’imputazione dello

statuto al Consiglio regionale e alla Regione.

Infine, il mancato riconoscimento della legittimazione del consigliere di minoranza significherebbe rimettere soltanto al

Governo e al Presidente della Giunta regionale, ed alle loro valutazioni di opportunità politica, la tutela “dell’interesse

al rispetto della legalità costituzionale”. Inoltre, l’esclusione dal contraddittorio del consigliere dissenziente, “titolato

all’intervento proprio dal principio rappresentativo” costituirebbe un’inammissibile lesione della doverosa armonia con

la Costituzione di cui all’art. 123 della Costituzione.

8. – Nel merito il consigliere interveniente sostiene che nell’adozione dello statuto della Regione Umbria sarebbe stato

violato il procedimento di cui all’art. 123, secondo comma, della Costituzione, dal momento che la seconda

deliberazione con la quale è stato approvato lo statuto in data 29 luglio 2004, non sarebbe eguale a quella precedente del

2 aprile 2004.

La diversità riguarderebbe l’art. 9 della delibera statutaria di cui sarebbe stata sostituita la rubrica (da “Comunità

familiare” a “Famiglia. Forme di convivenza”), modificato il testo ed inoltre scomposto l’originario unico comma in

due commi. Il risultato di tali modificazioni – introdotte come “correzioni formali” – avrebbe avuto effetti sostanziali,

comportando la separazione della tutela delle forme di convivenza, previste nel secondo comma della norma, dal

riconoscimento dei diritti della famiglia, oggetto del primo comma, e la “attribuzione di carattere aggiuntivo alla tutela

della convivenza”, espressa mediante l’avverbio “altresì”, introdotto nel comma 2. In tal modo, come risulterebbe dal

dibattito svoltosi in Consiglio regionale, si sarebbe voluto venire incontro alle proteste di quanti affermavano esservi

una equiparazione della convivenza alla famiglia legittima in violazione dell’art. 29 Cost. Inoltre, attraverso la

soppressione del riferimento alla “varietà” delle forme di convivenza prevista nel testo approvato in prima

deliberazione, si sarebbe tenuto conto delle “proteste di quanti ravvisavano nella previsione una tutela anche delle

convivenze omosessuali”. Poiché dunque le correzioni avrebbero modificato la sostanza della previsione originaria, con

la seconda deliberazione vi sarebbe stato “un diverso volere legislativo” e non si sarebbe realizzato l’atto complesso

previsto dall’art.123 della Costituzione, con conseguente e diretta violazione della norma costituzionale, di talché

mancherebbe l’oggetto del processo, e la Corte non potrebbe giudicare della legittimità di un atto che non esiste.

Peraltro, osserva ancora l’interveniente, ove tale nodo non venisse sciolto adesso, esso si ripresenterebbe al momento

della promulgazione dello statuto, non potendo questa avvenire in mancanza del riscontro di regolarità del

procedimento e dell’esistenza della legge che, nel caso in esame, non sussisterebbe.

9. – In via subordinata, l’interveniente afferma di condividere i rilievi di costituzionalità sollevati nel ricorso del

Governo, dei quali si ribadisce ampiamente la fondatezza.

10. – In prossimità dell’udienza pubblica, la Regione Umbria ha depositato una memoria nella quale contesta le censure

formulate dal Presidente del Consiglio dei ministri avverso la delibera statutaria impugnata.

Infondati sarebbero innanzitutto i rilievi mossi nei confronti dell’art. 9, comma 2, concernente la tutela di forme di

convivenza. Tale norma avrebbe infatti natura meramente programmatica e legittimamente potrebbe essere inserita

nello statuto, accanto ai contenuti necessari dello stesso, in quanto essa non fonderebbe alcun potere ulteriore della

Regione, rispetto a quelli ad essa conferiti dalla Costituzione.

La previsione dell’art. 9, comma 2, costituirebbe infatti esercizio dell’autonomia politica, pacificamente riconosciuta

alle Regioni, le quali ben potrebbero seguire indirizzi diversi da quelli dello Stato, pur nel rispetto dei limiti

costituzionali imposti ai poteri regionali, senza perciò violare l’art. 5 Cost. Anche la Corte costituzionale avrebbe

riconosciuto alle Regioni il ruolo di enti esponenziali delle comunità a ciascuna di esse facenti capo: tale ruolo

legittimerebbe la possibilità di partecipare a tutte le questioni di interesse della comunità regionale, anche se queste

sorgono in settori estranei alle materie attribuite dall’art. 117 alla competenza regionale e si proiettino oltre i confini

territoriali della Regione (al riguardo la difesa regionale richiama la sentenza di questa Corte n. 829 del 1988).

La censura in questione sarebbe pertanto inammissibile, poiché l’art. 9, comma 2, della delibera statutaria, così

interpretata, non avrebbe un effettivo contenuto normativo e quindi non avrebbe alcuna idoneità lesiva.

Errata sarebbe poi l’affermazione secondo cui essa non esprimerebbe alcun interesse proprio della comunità regionale,

dal momento che la norma tutelerebbe forme di convivenza di persone che vivono nella Regione.

Quanto ai motivi di impugnazione concernenti la violazione dell’art. 29 Cost., la Regione osserva che il particolare

valore riconosciuto da tale norma alla famiglia fondata sul matrimonio, non implicherebbe necessariamente che forme

di convivenza diverse non possano comunque essere tutelate. D’altra parte, il diverso valore riconosciuto a tali forme di

convivenza risulterebbe evidente dalla diversa formulazione dei due commi dell’art. 9.

La norma statutaria, dunque, porrebbe un obiettivo legittimo che potrebbe essere attuato in modo conforme

all’ordinamento e con riferimento a forme di convivenza diverse da quelle tra persone dello stesso sesso, su cui invece

si incentrano le censure del ricorso statale. Semmai un problema di legittimità potrebbe porsi con riguardo a leggi

regionali che in concreto dovessero intervenire a tutela di tale tipo di convivenza.

11. – Anche la censura concernente l’art. 39 dello statuto sarebbe infondata.

Non sarebbe pertinente lamentare la violazione del principio di separazione dei poteri in quanto l’abrogazione delle

norme legislative sarebbe comunque disposta non dal regolamento di delegificazione, ma dalla legge. Inoltre

l’ammissibilità dei regolamenti di delegificazione a livello regionale sarebbe ormai pacificamente ammessa dalla

dottrina. Sotto altro profilo, poi, disposizione analoga a quella censurata sarebbe contenuta nell’art 43 dello statuto della

Regione Calabria, disposizione quest’ultima non impugnata dal Governo.

12 – Analogamente sarebbe da respingere la censura avverso l’art. 40 della delibera statutaria, dal momento che esso

non prevederebbe alcuna delega legislativa e che l’approvazione finale da parte del Consiglio con le sole dichiarazioni

di voto non contrasterebbe con l’art. 121 della Costituzione che, a differenza dell’art. 72 della Costituzione, non prevede

l’esame in commissione e l’approvazione articolo per articolo. D’altra parte, la previsione di una procedura spedita di

approvazione del testo unico ben si giustificherebbe per il carattere non innovativo dell’atto legislativo in questione.

Infine la difesa regionale evidenzia ancora come analoga norma contenuta nello statuto della Regione Calabria (art. 44)

non sia stata impugnata dal Governo.

13. – La Regione Umbria sostiene che anche la censura mossa avverso l’art. 66 sarebbe infondata, dal momento che la

incompatibilità della carica di componente della Giunta con quella di componente del Consiglio non atterrebbe alla

materia elettorale, bensì alla disciplina della forma di governo regionale. Ad avviso della difesa regionale, non tutte le

cause di incompatibilità avrebbero la medesima ratio: mentre le incompatibilità “esterne”, quale, ad esempio, quella tra

appartenenza al Consiglio o alla Giunta regionale e appartenenza al Parlamento, avrebbero la funzione di garantire

l’effettività e l’imparzialità dello svolgimento della funzione, le incompatibilità “interne”, quale appunto quella prevista

dalla norma censurata, atterrebbero al modo di conformare i rapporti tra gli organi fondamentali della Regione.

14. – “Radicalmente infondata” sarebbe infine la censura mossa nei confronti dell’art. 82 della delibera statutaria che

disciplina la Commissione di garanzia. Il potere conferito a tale organo sarebbe meramente consultivo e facoltativo;

inoltre l’unica conseguenza di un suo parere negativo sarebbe solo il dovere per l’organo competente di riesaminare

l’atto per la sua riapprovazione, peraltro senza maggioranze qualificate (d’altra parte, la previsione della necessità di

una riapprovazione della legge o del regolamento rientra sicuramente nella competenza statutaria). La Commissione di

garanzia, dunque, assicurerebbe solo un controllo interno per meglio garantire la legittimità delle fonti regionali.

Sarebbe comunque sempre rispettata la competenza legislativa del Consiglio e il potere di sindacato della Corte

costituzionale.

15. – Con ricorso notificato in data 11 settembre 2004, depositato il 20 settembre 2004, e iscritto al n. 90 del registro

ricorsi del 2004, il consigliere regionale Carlo Ripa di Meana ha chiesto che sia dichiarata l’illegittimità costituzionale,

ovvero la nullità o l’inesistenza della delibera statutaria della Regione Umbria.

Sostiene preliminarmente il ricorrente che tale delibera statutaria sarebbe stata approvata in violazione del procedimento

previsto dall’art. 123 Cost., in quanto mancherebbe la doppia delibera conforme e che ciò sarebbe avvenuto con la

contrarietà espressa dello stesso ricorrente.

Il consigliere afferma di aver denunciato tale vizio alla Presidenza del Consiglio dei ministri, la quale, asseritamente per

ragioni politiche, non avrebbe incluso tra i motivi del ricorso presentato avverso la delibera statutaria della Regione

Umbria anche il vizio procedimentale suddetto.

16. – In ordine alla legittimazione di un consigliere regionale di minoranza a ricorrere alla Corte costituzionale, il

ricorrente osserva che essa sarebbe implicita nel sistema costituzionale per una pluralità di ragioni.

Al riguardo – oltre ad alcune argomentazioni già riportate a proposito del menzionato atto di intervento nel giudizio

instaurato dal ricorso del Governo – si evidenzia come l’ammissibilità del ricorso deriverebbe anche dalla circostanza

che nella forma di governo regionale mancherebbe un potere neutro quale quello del Presidente della Repubblica, che

possa rinviare al Parlamento le leggi sospette di incostituzionalità. Proprio l’attribuzione al massimo esponente della

maggioranza politica, cioè al Presidente della Giunta, del potere di promulgazione delle leggi, renderebbe necessario

riconoscere il potere di ricorrere alla Corte ai soggetti portatori dell’interesse concreto al rispetto delle norme

costituzionali.

In senso inverso, del resto, non potrebbe essere invocata la previsione del referendum confermativo, data la sua natura

di strumento politico e non di riesame giuridico.

In definitiva, se non si riconoscesse al consigliere il potere di ricorrere avverso lo statuto, in via surrogatoria, suppletiva

e successiva, l’interesse al rispetto della legalità costituzionale non sarebbe pienamente tutelato, ma rimesso ad una

valutazione di mera opportunità politica del Governo.

Infine, il ricorrente chiede che la Corte, “ove occorra”, dichiari d’ufficio, ex art. 27 della legge 11 marzo 1953, n. 87,

l’illegittimità costituzionale dell’art. 31 della stessa legge, come modificato dalla legge 5 giugno 2003, n. 131

(Disposizioni per l’adeguamento dell’ordinamento della Repubblica alla legge costituzionale 18 ottobre 2001, n.3),

nella parte in cui non riconosce la legittimazione a ricorrere del consigliere regionale che non ha votato per

l’approvazione dello statuto.

17. – Quanto alle specifiche censure, il ricorrente lamenta innanzitutto la violazione dell’art.123 della Costituzione e del

procedimento ivi previsto, dal momento che la seconda deliberazione con cui è stato approvato lo statuto in data 29

luglio 2004, non sarebbe conforme a quella precedente del 2 aprile 2004, secondo motivazioni identiche a quelle

esposte nell’atto di intervento relativo al ricorso del Governo e sintetizzate al precedente punto 7.

18. – Il ricorrente censura inoltre l’art. 66 della delibera statutaria nella parte in cui dispone che la carica di componente

della Giunta è incompatibile con quella di consigliere regionale e che al consigliere nominato membro della Giunta

subentra il primo dei candidati non eletti nella stessa lista, nonché nella parte in cui prevede che il subentrante dura in

carica per il periodo in cui il consigliere mantiene la carica di assessore.

Innanzitutto la norma violerebbe l’art. 122, primo comma, della Costituzione in quanto introdurrebbe la figura del

consigliere regionale supplente o subentrante non prevista dalla norma costituzionale, la quale affida alla legge statale il

compito di stabilire i principî fondamentali circa le incompatibilità dei consiglieri regionali. Risulterebbero violati,

inoltre, l’art. 67 della Costituzione, in quanto la previsione in esame contraddirebbe il divieto di mandato imperativo,

nonché l’art. 3 Cost., dal momento che il consigliere “reggente” avrebbe uno status differenziato, con minori garanzie,

rispetto al titolare. Egli, infatti, non godendo della inamovibilità, potrebbe essere sempre sostituito ove il supplito

tornasse alla sua originaria funzione di consigliere. In tal modo, però, la revoca del consigliere supplente sarebbe

operata non dal corpo elettorale e alla fine del mandato – come imporrebbe il principio sancito dall’art. 67 Cost. – ma

dall’esecutivo regionale cioè dall’organo sottoposto al controllo politico del Consiglio, così che “il controllato potrebbe

rimuovere a piacimento (…) il controllore”. Per di più, il mandato del consigliere supplente sarebbe interrotto, così

“spezzando lo stesso rapporto di rappresentanza politica”.

19. – Da ultimo, il ricorrente censura l’art. 9 della delibera statutaria per violazione dell’articolo 29 della Costituzione, il

quale non ammetterebbe “forme di tutela della famiglia se non è basata sul matrimonio, religioso o civile”, nonché degli

artt. 30 e 31 della Costituzione. La previsione della tutela delle forme di convivenza non si limiterebbe a riconoscere

una libertà, ma impegnerebbe la Regione ad agire attivamente a protezione della convivenza di fatto “con l’effetto di

una parificazione alla famiglia di diritto”.

La norma inoltre “usurperebbe” le competenze statali, trattandosi di questione inerente alla materia dell’ordinamento

civile, di esclusiva spettanza legislativa dello Stato, secondo quanto previsto dall’art. 117, secondo comma, lettera l),

della Costituzione.

20. – Si è costituita in giudizio la Regione Umbria, la quale ha chiesto che il ricorso proposto dal consigliere Ripa di

Meana sia dichiarato inammissibile e infondato, riservandosi di illustrare in una successiva memoria le argomentazioni

a sostegno delle proprie difese.

21. – Il ricorrente Carlo Ripa di Meana in prossimità dell’udienza ha depositato una memoria nella quale ha eccepito il

difetto di legittimazione processuale del Presidente della Regione Umbria a costituirsi nel giudizio. La sua costituzione

sarebbe avvenuta infatti sine titulo, in quanto non sarebbe stata preceduta da una delibera del Consiglio regionale, unico

soggetto legittimato, a parere del ricorrente, a decidere se resistere o meno al ricorso.

Le ragioni di tale esclusiva legittimazione sarebbero individuabili nel fatto che il giudizio costituzionale ex articolo 123

della Costituzione, pur avendo le forme del giudizio in via principale, si discosterebbe da questo, in quanto avrebbe una

valenza infraprocedimentale e preventiva: in tale fase la delibera statutaria sarebbe imputabile solo al Consiglio

regionale e pertanto la valutazione circa la costituzione in giudizio del Presidente della Giunta non potrebbe sostituire

quella del Consiglio.

22. – Anche la Regione Umbria ha depositato una memoria, nella quale sostiene in primo luogo la totale inammissibilità

del ricorso proposto dal consigliere Ripa di Meana per difetto assoluto di legittimazione. L’art. 137 della Costituzione,

infatti, porrebbe una riserva di legge costituzionale per la individuazione dei soggetti legittimati ad instaurare un

giudizio di legittimità costituzionale, con la conseguenza che sarebbe esclusa ogni possibilità di impugnazione da parte

di soggetti non espressamente contemplati. Lo Stato sarebbe l’unico legittimato a ricorrere in via diretta contro lo

statuto e le leggi regionali, come risulterebbe confermato anche dalla giurisprudenza costituzionale che ha affermato la

tassatività delle norme costituzionale in materia ed ha anche escluso nei giudizi in via principale l’intervento di soggetti

terzi. D’altra parte, se lo statuto, come afferma il ricorrente, fosse nullo, qualunque giudice potrebbe disapplicarlo,

senza bisogno di ricorrere alla Corte.

23. – Quanto alla difformità tra le due delibere lamentata dal ricorrente, essa sarebbe inesistente, trattandosi di diversità

meramente formali. Mentre nessuna rilevanza assumerebbe l’intenzione dei redattori, le modifiche della rubrica dell’art.

9 avrebbe valore meramente esplicativo del contenuto della disposizione; la scomposizione della norma in due commi

non avrebbe implicazioni sostanziali; l’aggiunta della parola “altresì” sarebbe semplice conseguenza della

scomposizione e la soppressione delle parole “le varie”, riferito a “forme di convivenza”, non avrebbe valore

sostanziale poiché l’espressione usata sarebbe comunque generica e non escluderebbe alcun tipo di convivenza. In

subordine, osserva la difesa regionale, la difformità riguarderebbe comunque solo l’art. 9 e non l’intero statuto.

24 – Infondata sarebbe anche la censura secondo la quale l’art. 66 della delibera statutaria avrebbe introdotto una ipotesi

di incompatibilità non prevista ai sensi dell’art. 122 della Costituzione. Infatti la legge 2 luglio 2004, n. 165

(Disposizioni di attuazione dell’art. 122, primo comma, della Costituzione), prevede espressamente la eventuale

sussistenza di una causa di incompatibilità tra assessore e consigliere regionale. La difesa regionale inoltre ribadisce la

diversità di tale ipotesi di incompatibilità rispetto alle altre, e sostiene che quella censurata atterrebbe alla disciplina

della “forma di governo” pienamente rientrante nella competenza statutaria.

Quanto alla lamentata violazione dell’art. 67 della Costituzione, si nega che l’impugnato art. 66, comma 2, configuri

una sorta di potere di revoca del consigliere subentrante a quello nominato assessore. Il consigliere subentrante sarebbe

consigliere regionale a tutti gli effetti e senza limitazioni, seppure con la possibilità che il suo mandato venga a cessare

in conseguenza del rientro dell’assessore: peraltro la cessazione dalla carica di componente della Giunta non potrebbe

trasformarsi in una sorta di strumentale revoca da parte del Presidente della Giunta, al solo fine di estromettere il

consigliere subentrato e divenuto sgradito, poiché verrebbe fatta valere la responsabilità politica del Presidente.

25. – Quanto, infine, alle censure mosse avverso l’art. 9 della delibera statutaria, la difesa regionale, dopo aver rilevato

che lo stesso consigliere avrebbe presentato in commissione un emendamento volto ad inserire nella norma

l’espressione “e promuove il riconoscimento delle diverse forme di convivenza”, osserva che la critica mossa dal

ricorrente sarebbe ancor più radicale di quella del Governo. Si contesterebbe, infatti, la legittimità della tutela di

qualsiasi forma di convivenza non fondata sul matrimonio, e dunque anche di quelle more uxorio, che oramai rilevano

per l’ordinamento statale. Il ricorso inoltre si fonderebbe sull’equivoco di ritenere che la norma equipari la famiglia

fondata sul matrimonio alle altre forme di convivenza, mentre così non sarebbe.

Infine, la difesa regionale ripropone le medesime argomentazioni svolte con riguardo a tale norma nella memoria

depositata nel giudizio promosso dallo Stato (sintetizzate al precedente punto 10).

Considerato in diritto

1. – Il Governo ha sollevato questione di legittimità costituzionale, ai sensi dell’articolo 123, secondo comma, della

Costituzione, degli artt. 9, comma 2; 39, comma 2; 40; 66, commi 1 e 2; 82 dello statuto della Regione Umbria,

approvato dal Consiglio regionale in prima deliberazione il 2 aprile del 2004 ed in seconda deliberazione il 29 luglio

2004, in riferimento agli artt. 2; 5; 29; 117, secondo comma, lettera l); 117, terzo comma; 121; 122, primo comma; 123;

134, della Costituzione nonché al principio della separazione dei poteri.

L’art. 9, comma 2, viene impugnato nella parte in cui, avendo il primo comma dell’art. 9 riconosciuto i diritti della

famiglia e previsto l’adozione di ogni misura idonea a favorire l’adempimento dei compiti che la Costituzione le affida,

dispone che la Regione tutela forme di convivenza, in quanto consentirebbe l’adozione di “eventuali future previsioni

normative regionali” concernenti i rapporti patrimoniali e personali tra i conviventi. Ciò in violazione dell’esclusivo

potere statale riconosciuto dall’articolo 117, secondo comma, lettera l) della Costituzione, nella materia dell’

“ordinamento civile”.

Al tempo stesso, ove la norma intendesse affermare la rilevanza giuridica delle forme di convivenza estranee alla

famiglia al di là di quanto disciplinato dalla legislazione statale, violerebbe gli articoli 29, 2 e 5 della Costituzione,

nonché lo stesso articolo 123 della Costituzione, in quanto questa disciplina eccederebbe i contenuti ammissibili degli

statuti regionali.

L’art. 39, comma 2, il quale prevede che la Giunta regionale possa, previa autorizzazione da parte di apposita legge

regionale, adottare regolamenti di delegificazione, violerebbe l’articolo 121, secondo comma, della Costituzione ed il

principio di separazione dei poteri tra organo legislativo ed organo esecutivo della regione, che non consentirebbero

l’adozione di regolamenti di delegificazione; sarebbe violato, inoltre, l’art. 117 della Costituzione, in quanto la fonte

regolamentare sarebbe incongruente rispetto alle materie legislative di tipo concorrente, nelle quali i principî

fondamentali fissati dal legislatore statale dovrebbero essere attuati in via legislativa.

L’art. 40, invece, prevedendo che la Giunta regionale, previa legge regionale di autorizzazione, presenti al Consiglio

regionale progetti di testo unico di disposizioni legislative, soggetti solo alla approvazione finale del Consiglio,

violerebbe l’art. 121 Cost., nonché il principio di separazione dei poteri tra organo legislativo ed organo esecutivo della

regione, che non consentirebbero deleghe legislative, né rinunce sostanziali all’esercizio del potere legislativo da parte

del Consiglio regionale.

L’art. 66, commi 1 e 2, è censurato nella parte in cui stabilisce l’incompatibilità della carica di componente della Giunta

con quella di consigliere regionale, per violazione dell’articolo 122, primo comma, della Costituzione, che riserva alla

legge regionale l’individuazione dei casi di incompatibilità, nei limiti dei principî sanciti dalla legge statale.

L’art. 82, il quale attribuisce alla Commissione di garanzia la funzione di esprimere pareri sulla conformità allo statuto

delle leggi e dei regolamenti regionali, violerebbe gli articoli 121 e 134 della Costituzione, in quanto, ove la

disposizione impugnata dovesse intendersi nel senso che tale parere segua il compimento dell’attività normativa,

conferirebbe ad un organo amministrativo il potere di sindacare le leggi ed i regolamenti adottati dai competenti organi

regionali.

2. – Il consigliere regionale Carlo Ripa di Meana ha sollevato questione di legittimità costituzionale della delibera

statutaria nella sua interezza, in quanto sarebbe stata violata la procedura determinata dall’articolo 123 della

Costituzione per l’approvazione dello statuto. Lo stesso consigliere ha impugnato singolarmente gli articoli 9 e 66 della

delibera statutaria, in riferimento agli artt. 3; 29; 30; 31; 67; 117, secondo comma, lettera l); 121; 122; 123 della

Costituzione.

La richiesta di dichiarare l’illegittimità costituzionale dell’intera delibera statutaria o quanto meno del suo art. 9 è

motivata in ragione delle modifiche che sarebbero state apportate a questo articolo prima della votazione finale,

giustificate dagli organi del Consiglio regionale sulla base di esigenze di coordinamento formale, e che avrebbero

invece introdotto innovazioni sostanziali, che avrebbero pesato sullo stesso voto finale; da ciò la violazione dell’articolo

123 della Costituzione che, ai fini dell’approvazione dello statuto regionale, richiede l’adozione di due delibere

successive tra loro identiche.

Nel merito l’art. 9 violerebbe gli artt. 29, 30 e 31 della Costituzione, in quanto impegnerebbe la Regione ad agire

attivamente a protezione delle convivenze di fatto, in contrasto con la norma costituzionale che non ammette forme di

tutela della famiglia se non è basata sul matrimonio, religioso o civile. Inoltre questa disposizione violerebbe l’art. 117,

secondo comma, lettera l) della Costituzione, in quanto “usurperebbe” le competenze statali in materia di ordinamento

civile.

L’art. 66, primo comma, è censurato nella parte in cui prevede che la carica di componente della Giunta sia

incompatibile con quella di consigliere regionale, in quanto violerebbe l’art. 122, primo comma della Costituzione, il

quale affida alla legge statale il compito di stabilire i principî fondamentali in materia di incompatibilità dei consiglieri

regionali.

L’art. 66, secondo comma, disponendo che al consigliere regionale nominato membro della Giunta subentra il primo dei

candidati non eletti nella stessa lista e che il subentrante dura in carica per tutto il periodo in cui il consigliere mantiene

la carica di assessore, violerebbe l’articolo 67 della Costituzione ed il principio del divieto di mandato imperativo, in

quanto il consigliere supplente sarebbe soggetto a revoca ad opera del supplito e dunque dell’organo esecutivo

regionale, e durante il corso della legislatura. Questa norma, prevedendo minori garanzie per il consigliere supplente

rispetto a quello ordinario, violerebbe anche l’art. 3; sarebbero pure violati gli artt. 121, 122 e 123 della Costituzione in

quanto la disposizione impugnata determinerebbe l’esistenza di categorie diverse di consiglieri regionali; inoltre si

introdurrebbe un meccanismo attraverso il quale potrebbero entrare nel Consiglio diversi candidati non eletti dal corpo

elettorale.

3. – In via preliminare va dichiarato inammissibile il ricorso avverso la delibera statutaria presentato dal consigliere

regionale Carlo Ripa di Meana.

L’impugnativa in via principale per motivi di costituzionalità delle leggi e degli statuti regionali è determinato da fonti

costituzionali, secondo quanto reso palese dagli articoli 123 e 127 della Costituzione, nonché dall’articolo 2 della legge

costituzionale 9 febbraio 1948, n. 1 (Norme sui giudizi di legittimità costituzionale e sulle garanzie di indipendenza

della Corte costituzionale), che individuano soltanto nel Governo e nelle Giunte regionali gli organi che possono

ricorrere in via principale alla Corte costituzionale; ciò è confermato dal primo comma dell’articolo 137 della

Costituzione, secondo il quale “una legge costituzionale stabilisce le condizioni, le forme, i termini di proponibilità dei

giudizi di legittimità costituzionale (…)”. Né le caratteristiche del nuovo procedimento di approvazione dello statuto

regionale – quale risulta in seguito alle modifiche introdotte dalla legge costituzionale n. 1 del 1999 – possono fondare

alcun potere dei consiglieri regionali di impugnativa della delibera statutaria.

Ulteriore argomento in tal senso è individuabile nella circostanza secondo la quale nel periodo di applicazione

dell’articolo 127 nella formulazione precedentemente vigente, con cui l’attuale articolo 123 della Costituzione

condivide la caratteristica di un giudizio in via principale su un testo legislativo non ancora promulgato, era

pacificamente esclusa la possibilità di partecipare al giudizio per soggetti diversi dalle parti esplicitamente individuate

dalle disposizioni di rango costituzionale e dal titolare della potestà legislativa il cui esercizio fosse oggetto di

contestazione

In base a tali argomentazioni non potrebbe che essere dichiarata manifestamente infondata (ove il ricorso fosse – come

non è – ammissibile) la questione di legittimità costituzionale posta dal consigliere ricorrente in relazione all’articolo 31

della legge 11 marzo 1953, n. 87, quale modificato dall’articolo 9 della legge 5 giugno 2003, n. 131 (Disposizioni per

l’adeguamento dell’ordinamento della Repubblica alla legge costituzionale 18 ottobre 2001, n. 3), nella parte in cui non

riconosce la legittimazione a ricorrere del consigliere regionale che non abbia votato per l’approvazione dello statuto

regionale, dal momento che questa norma non fa che esplicitare quanto già chiaramente previsto nel secondo comma

dell’articolo 123 della Costituzione.

4. – Va altresì dichiarato inammissibile l’intervento del consigliere regionale Carlo Ripa di Meana nel giudizio in via

principale relativo alla delibera statutaria della Regione Umbria promosso dal Governo.

Infatti, analogamente a quanto affermato per il giudizio sulle leggi in via principale – e cioè che devono ritenersi

legittimati ad esser parti solo i soggetti titolari delle attribuzioni legislative in contestazione – anche nel giudizio sulla

speciale legge regionale disciplinata dall’articolo 123 della Costituzione, gli unici soggetti che possono essere parti sono

la Regione, in quanto titolare della potestà normativa in contestazione, e lo Stato, indicato dalla Costituzione come

unico possibile ricorrente. Restano fermi, naturalmente, per i soggetti privi di tali potestà i mezzi di tutela delle loro

posizioni soggettive dinanzi ad altre istanze giurisdizionali ed anche dinanzi a questa Corte nell’ambito del giudizio in

via incidentale (cfr. ex plurimis sentenze n. 166 del 2004, n. 338, n. 315, n. 307 e n. 49 del 2003, nonché l’ordinanza

allegata alla sentenza n. 196 del 2004).

5. – Venendo alle censure di illegittimità costituzionale sollevate nel ricorso governativo, in via preliminare occorre

dichiarare la inammissibilità delle censure relative all’art. 9, comma 2.

Va ricordato che negli statuti regionali entrati in vigore nel 1971 – ivi compreso quello della Regione Umbria – si

rinvengono assai spesso indicazioni di obiettivi prioritari dell’attività regionale ed anche in quel tempo si posero

problemi di costituzionalità di tali indicazioni, sotto il profilo della competenza della fonte statutaria ad incidere su

materie anche eccedenti la sfera di attribuzione regionale. Al riguardo, dopo aver riconosciuto la possibilità di

distinguere tra un contenuto “necessario” ed un contenuto “eventuale” dello statuto (cfr. sentenza n. 40 del 1972), si è

ritenuto che la formulazione di proposizioni statutarie del tipo predetto avesse principalmente la funzione di legittimare

la Regione come ente esponenziale della collettività regionale e del complesso dei relativi interessi ed aspettative. Tali

interessi possono essere adeguatamente perseguiti non soltanto attraverso l’esercizio della competenza legislativa ed

amministrativa, ma anche avvalendosi dei vari poteri, conferiti alla Regione stessa dalla Costituzione e da leggi statali,

di iniziativa, di partecipazione, di consultazione, di proposta, e così via, esercitabili, in via formale ed informale, al fine

di ottenere il migliore soddisfacimento delle esigenze della collettività stessa. In questo senso si è espressa questa Corte,

affermando che l’adempimento di una serie di compiti fondamentali «legittima, dunque, una presenza politica della

regione, in rapporto allo Stato o anche ad altre regioni, riguardo a tutte le questioni di interesse della comunità

regionale, anche se queste sorgono in settori estranei alle singole materie indicate nell’articolo 117 Cost. e si proiettano

al di là dei confini territoriali della regione medesima» (sentenza n. 829 del 1988).

Il ruolo delle Regioni di rappresentanza generale degli interessi delle rispettive collettività, riconosciuto dalla

giurisprudenza costituzionale e dalla prevalente dottrina, è dunque rilevante, anche nel momento presente, ai fini

«dell’esistenza, accanto ai contenuti necessari degli statuti regionali, di altri possibili contenuti, sia che risultino

ricognitivi delle funzioni e dei compiti della Regione, sia che indichino aree di prioritario intervento politico o

legislativo» (sentenza n. 2 del 2004); contenuti che talora si esprimono attraverso proclamazioni di finalità da

perseguire. Ma la sentenza ha rilevato come sia opinabile la “misura dell’efficacia giuridica” di tali proclamazioni; tale

dubbio va sciolto considerando che alle enunciazioni in esame, anche se materialmente inserite in un atto-fonte, non può

essere riconosciuta alcuna efficacia giuridica, collocandosi esse precipuamente sul piano dei convincimenti espressivi

delle diverse sensibilità politiche presenti nella comunità regionale al momento dell’approvazione dello statuto.

D’altra parte, tali proclamazioni di obiettivi e di impegni non possono certo essere assimilate alle c.d. norme

programmatiche della Costituzione, alle quali, per il loro valore di principio, sono stati generalmente riconosciuti non

solo un valore programmatico nei confronti delle futura disciplina legislativa, ma sopratutto una funzione di

integrazione e di interpretazione delle norme vigenti. Qui però non siamo in presenza di Carte costituzionali, ma solo di

fonti regionali “a competenza riservata e specializzata”, cioè di statuti di autonomia, i quali, anche se costituzionalmente

garantiti, debbono comunque «essere in armonia con i precetti ed i principi tutti ricavabili dalla Costituzione» (sentenza

n. 196 del 2003).

Dalle premesse appena formulate sul carattere non prescrittivo e non vincolante delle enunciazioni statutarie di questo

tipo, deriva che esse esplicano una funzione, per così dire, di natura culturale o anche politica, ma certo non normativa.

Nel caso in esame, una enunciazione siffatta si rinviene proprio nell’art. 9, comma 2, della delibera statutaria

impugnata, là dove si afferma che la Regione “tutela altresì forme di convivenza”; tale disposizione non comporta né

alcuna violazione, né alcuna rivendicazione di competenze costituzionalmente attribuite allo Stato, né fonda esercizio di

poteri regionali. Va così dichiarata inammissibile, per inidoneità lesiva della disposizione impugnata, la censura avverso

la denunciata proposizione della deliberazione statutaria.

6. – Le censure di illegittimità costituzionale relative all’art. 39, comma 2, sono infondate.

Le argomentazioni del ricorso, infatti, muovono da una errata lettura della disposizione, che non prevede affatto il

“conferimento alla Giunta di una potestà legislativa”, come afferma l’Avvocatura, con la conseguente alterazione dei

rapporti fra potere esecutivo e legislativo a livello regionale. La norma in oggetto, invece, si limita a riprodurre il

modello vigente a livello statale dei cosiddetti regolamenti delegati, che è disciplinato dal comma 2 dell’art. 17 della

legge 23 agosto 1988, n.400 (Disciplina dell’attività di governo e ordinamento della Presidenza del Consiglio dei

Ministri). In questo modello di delegificazione, come ben noto largamente utilizzato a livello nazionale e ormai anche in

varie Regioni pur in assenza di disposizioni statutarie in tal senso, è alla legge che autorizza l’adozione del regolamento

che deve essere imputato l’effetto abrogativo, mentre il regolamento determina semplicemente il termine iniziale di

questa abrogazione.

La stessa preoccupazione che l’adozione di regolamenti del genere possa alterare nelle materie di competenza

concorrente il rapporto fra normativa statale di principio e legislazione regionale, dal momento che potrebbe invece

risultare necessario che la normazione regionale sia adottata in tutto o in parte mediante legge, può essere fugata dal

fatto che lo stesso art. 39, comma 2, che è stato impugnato, dispone che la legge di autorizzazione all’adozione del

regolamento deve comunque contenere “le norme generali regolatrici della materia”, nonché la clausola abrogativa delle

disposizioni vigenti. Sarà dunque in relazione a tale legge che potrà essere verificato il rispetto di riserve di legge

regionale esistenti nei differenziati settori, con anche la possibilità, in caso di elusione di questo vincolo, di promuovere

la relativa questione di legittimità costituzionale.

7. – Le censure di illegittimità costituzionale dell’art. 40 non sono fondate.

Anche in questo caso, infatti appare errata l’interpretazione della disposizione in oggetto come attributiva di “deleghe

legislative” da parte del Consiglio alla Giunta regionale, poiché invece l’articolo in contestazione prevede soltanto che il

Consiglio conferisca alla Giunta un semplice incarico di presentare allo stesso organo legislativo regionale, entro

termini perentori, un “progetto di testo unico delle disposizioni di legge” già esistenti in “uno o più settori omogenei”,

progetto che poi il Consiglio dovrà approvare con apposita votazione, seppure dopo un dibattito molto semplificato.

Ben può uno statuto regionale prevedere uno speciale procedimento legislativo diretto soltanto ad operare sulla

legislazione regionale vigente, a meri fini “di riordino e di semplificazione”. La stessa previsione di cui al terzo comma

dell’art. 40, relativa al fatto che eventuali proposte di revisione sostanziale delle leggi oggetto del procedimento per la

formazione del testo unico, che siano presentate nel periodo previsto per l’espletamento dell’incarico dato alla Giunta,

debbano necessariamente tradursi in apposita modifica della legge di autorizzazione alla redazione del testo unico, sta a

confermare che ogni modifica sostanziale della legislazione da riunificare spetta alla legge regionale e che quindi la

Giunta nella sua opera di predisposizione del testo unico non può andare oltre al mero riordino e alla semplificazione di

quanto deliberato in sede legislativa dal Consiglio regionale.

8. – Le censure di illegittimità costituzionale relative all’art. 66, commi 1 e 2, sono fondate.

L’art. 122 Cost. riserva espressamente alla legge regionale, “nei limiti dei principî fondamentali stabiliti con legge della

Repubblica”, la determinazione delle norme relative al “sistema di elezione” e ai “casi di ineleggibilità e di

incompatibilità del Presidente e degli altri componenti della Giunta regionale nonché dei consiglieri regionali”, senza

che si possa distinguere (come invece ipotizza la difesa regionale) fra ipotesi di incompatibilità “esterne” ed “interne”

all’organizzazione istituzionale della Regione.

E’ vero che le scelte in tema di incompatibilità fra incarico di componente della Giunta regionale e di consigliere

regionale possono essere originate da opzioni statutarie in tema di forma di governo della Regione, ma – come questa

Corte ha già affermato in relazione ad altra delibera statutaria regionale nella sentenza n. 2 del 2004 – occorre rilevare

che il riconoscimento nell’articolo 123 della Costituzione del potere statutario in tema di forma di governo regionale è

accompagnato dalla previsione dell’articolo 122 della Costituzione, e che quindi la disciplina dei particolari oggetti cui

si riferisce l’articolo 122 sfugge alle determinazioni lasciate all’autonomia statutaria.

Né la formulazione del primo comma dell’art. 66 può essere interpretata come espressiva di un mero principio direttivo

per il legislatore regionale, nell’ambito della sua discrezionalità legislativa in materia.

La dichiarazione di illegittimità costituzionale del primo comma dell’art. 66 si estende logicamente anche al secondo

comma della medesima disposizione, che ne disciplina le conseguenze sul piano della composizione del Consiglio

regionale.

Inoltre, ai sensi dell’art. 27 della legge 11 marzo 1953, n. 87, la dichiarazione di illegittimità costituzionale deve essere

estesa anche al terzo comma dell’art. 66 della delibera statutaria, che prevede un ulteriore svolgimento di quanto

disciplinato nel secondo comma, ben potendo la dichiarazione di illegittimità costituzionale consequenziale applicarsi

non soltanto ai giudizi in via principale (cfr. sentenze n. 4 del 2004, n. 20 del 2000, n. 441 del 1994 e n. 34 del 1961),

ma anche al particolare giudizio di cui all’art. 123 Cost. (cfr. sentenza n. 2 del 2004).

9. – Le censure di illegittimità costituzionale relative all’art. 82 non sono fondate.

La disciplina della Commissione di garanzia statutaria negli artt. 81 ed 82 della delibera statutaria configura solo nelle

linee generali questo organo e le sue funzioni, essendo prevista nell’art. 81 una apposita legge regionale, da approvare a

maggioranza assoluta, per definirne – tra l’altro – “le condizioni, le forme ed i termini per lo svolgimento delle sue

funzioni”: sarà evidentemente questa legge a disciplinare analiticamente i poteri di questo organo nelle diverse fasi nelle

quali potrà essere chiamato ad esprimere pareri giuridici.

In ogni caso, la disposizione impugnata fa espresso riferimento ad un potere consultivo della Commissione, da

esplicarsi attraverso semplici pareri, che, se negativi sul piano della conformità statutaria, determinano come

conseguenza il solo obbligo di riesame, senza che siano previste maggioranze qualificate ed anche senza vincolo in

ordine ad alcuna modifica delle disposizioni normative interessate.

PER QUESTI MOTIVI

LA CORTE COSTITUZIONALE

1) dichiara inammissibile il ricorso, iscritto al n. 90 del registro ricorsi del 2004, presentato dal consigliere regionale

della Regione Umbria Carlo Ripa di Meana nei confronti della delibera statutaria della Regione Umbria approvata dal

Consiglio regionale in prima deliberazione il 2 aprile del 2004 ed in seconda deliberazione il 29 luglio 2004;

2) dichiara inammissibile l’intervento spiegato dal consigliere regionale della Regione Umbria Carlo Ripa di Meana, nel

giudizio iscritto al n. 88 del registro ricorsi del 2004, relativo alla predetta delibera statutaria della Regione Umbria;

3) dichiara l’illegittimità costituzionale dell’art. 66, commi 1 e 2, della predetta delibera statutaria della Regione

Umbria;

4) dichiara, ai sensi dell'art. 27 della legge 11 marzo 1953, n. 87, l’illegittimità costituzionale dell’art. 66, comma 3,

della predetta delibera statutaria della Regione Umbria;

5) dichiara inammissibili le questioni di legittimità costituzionale dell’art. 9, comma 2, della predetta delibera statutaria

della Regione Umbria, per violazione degli artt. 2, 5, 29, 117, secondo comma, lettera l), e 123 Cost., proposte con il

ricorso n. 88 del 2004;

6) dichiara non fondate le questioni di legittimità costituzionale dell’art. 39, comma 2, della predetta delibera statutaria

della Regione Umbria, per violazione degli artt. 121 e 117 Cost., proposte con il ricorso n. 88 del 2004;

7) dichiara non fondate le questioni di legittimità costituzionale dell’art. 40 della predetta delibera statutaria della

Regione Umbria, per violazione dell’art. 121 Cost. e del principio di separazione dei poteri, proposta con il ricorso n. 88

del 2004;

8) dichiara non fondate le questioni di legittimità costituzionale dell’art. 82 della predetta delibera statutaria della

Regione Umbria, per violazione degli artt. 121 e 134 Cost., proposte con il ricorso n. 88 del 2004.

Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale, Palazzo della Consulta, il 29 novembre 2004.

F.to:

Valerio ONIDA, Presidente

Ugo DE SIERVO, Redattore

Depositata in Cancelleria il 6 dicembre 2004.

SENTENZA N. 379

ANNO 2004

Commenti alla decisione di

I. Antonio Ruggeri, Gli statuti regionali alla Consulta e la vittoria di Pirro (per gentile concessione del Forum di

Quaderni costituzionali)

II. Maurizio Pedetta, La Corte Costituzionale salva gli enunciati degli Statuti regionali sulla tutela delle “forme di

convivenza” mettendoli nel limbo (per gentile concessione del Forum di Quaderni costituzionali)

III. Antonio Ruggeri, La Corte, la “denormativizzazione” degli statuti regionali e il primato del diritto politico sul diritto

costituzionale (per gentile concessione del Forum di Quaderni costituzionali)

IV. Paolo Caretti, La disciplina dei diritti fondamentali è materia riservata alla Costituzione (per gentile concessione del

Forum di Quaderni costituzionali)

V. Giorgio Pastori, Luci e ombre dalla giurisprudenza costituzionale in tema di norme programmatiche degli statuti

regionali (per gentile concessione del Forum di Quaderni costituzionali)

VI. Adele Anzon , L’“inefficacia giuridica” di norme “programmatiche” (per gentile concessione della Rivista

telematica Costituzionalismo.it)

VII. Andrea Cardone, Brevi considerazioni su alcuni profili processuali della recente giurisprudenza “statutaria” della

Corte costituzionale (per gentile concessione del Forum di Quaderni costituzionali)

VIII. Riccardo Nobile: “Diritto di voto agli immigrati residenti: Statuti regionali, norme statutarie e sensibilità culturali”

(nella Rivista telematica Lexitalia.it)

IX. Renzo Dickmann, Le sentenze della Corte sull'inefficacia giuridica delle disposizioni ''programmatiche'' degli

Statuti ordinari (per gentile concessione della Rivista telematica federalismi.it)

X. Sergio Bartole, Norme programmatiche e Statuti regionali (per gentile concessione di Forum di Quaderni

costituzionali)

XI. Marco Cammelli, Norme programmatiche e statuti regionali: questione chiusa e problema aperto (per gentile

concessione del Forum di Quaderni costituzionali)

XII. Roberto Bin, Perché le Regioni dovrebbero essere contente di questa decisione (per gentile concessione del Forum

di Quaderni costituzionali)

XIII. Franco Pizzetti , Il gioco non valeva la candela: il prezzo pagato è troppo alto (per gentile concessione del Forum

di Quaderni costituzionali)

XIV. Giandomenico Falcon , Alcune questioni a valle delle decisioni della Corte (per gentile concessione del Forum di

Quaderni costituzionali)

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

LA CORTE COSTITUZIONALE

composta dai signori:

- Valerio ONIDA Presidente

- Carlo MEZZANOTTE Giudice

- Guido NEPPI MODONA “

- Piero Alberto CAPOTOSTI “

- Annibale MARINI “

- Franco BILE “

- Giovanni Maria FLICK “

- Francesco AMIRANTE “

- Ugo DE SIERVO “

- Romano VACCARELLA “

- Paolo MADDALENA “

- Alfio FINOCCHIARO “

- Alfonso QUARANTA “

- Franco GALLO “

ha pronunciato la seguente

SENTENZA

nel giudizio di legittimità costituzionale degli articoli 2, comma 1, lettera f); 13, comma 1, lettera a); 15, comma 1; 17;

19; 24, comma 4; 26, comma 3; 28, comma 2; 45 comma 2; 49, comma 2; 62, comma 3, dello statuto della Regione

Emilia-Romagna, approvato in prima deliberazione il 1° luglio 2004 ed in seconda deliberazione il 14 settembre 2004, e

pubblicato nel B.U.R. n. 130 del 16 settembre 2004, promosso con ricorso del Presidente del Consiglio dei ministri,

notificato il 15 ottobre 2004, depositato in cancelleria il 21 successivo ed iscritto al n. 99 del registro ricorsi 2004.

Visto l’atto di costituzione della Regione Emilia-Romagna;

udito nell’udienza pubblica del 16 novembre 2004 il Giudice relatore Ugo De Siervo;

uditi l’avvocato dello Stato Giorgio D’Amato per il Presidente del Consiglio dei ministri e gli avvocati

Giandomenico Falcon e Luigi Manzi per la Regione Emilia-Romagna.

Ritenuto in fatto

1. – Il Presidente del Consiglio dei ministri, rappresentato e difeso dall’Avvocatura generale dello Stato, con ricorso

notificato il 15 ottobre 2004, depositato il 21 ottobre 2004 e iscritto al n. 99 nel registro ricorsi del 2004, ha impugnato

gli articoli 2, comma 1, lettera f); 15, comma 1; 13, comma 1, lettera a); 17; 19; 24, comma 4; 26, comma 3; 28, comma

2; 45, comma 2; 49, comma 2; 62, comma 3, della delibera statutaria della Regione Emilia-Romagna, approvata in

prima deliberazione il giorno 1° luglio 2004, ed in seconda deliberazione il giorno 14 settembre 2004, per violazione

degli articoli 1; 3; 48; 49; 97; 114; 123; 117, secondo comma, lettere a), f), l), p); 117, terzo comma; 117, quinto

comma, anche in relazione all’art. 6, comma 1, della legge 5 giugno 2003, n. 131 (Disposizioni per l’adeguamento

dell’ordinamento della Repubblica alla legge costituzionale 18 ottobre 2001, n. 3); 118, primo e secondo comma; 121,

secondo comma; 122, primo comma; 123; 126; 138 della Costituzione.

2. – Il Governo impugna, innanzi tutto, l’art. 2, comma 1, lettera f), e l’art. 15, comma 1, della delibera statutaria. La

prima di queste disposizioni prevede che la Regione assicuri, “nell’ambito delle facoltà che le sono costituzionalmente

riconosciute, il diritto di voto degli immigrati residenti”. La seconda, invece, prevede che la Regione, “nell’ambito delle

facoltà che le sono costituzionalmente riconosciute, riconosce e garantisce a tutti coloro che risiedono in un comune del

territorio regionale i diritti di partecipazione contemplati nel presente Titolo, ivi compreso il diritto di voto nei

referendum e nelle altre forme di consultazione popolare”.

Secondo il ricorrente tali disposizioni contrasterebbero, innanzi tutto, con l’art. 48 della Costituzione, ai sensi del quale

lo status di elettore andrebbe riconosciuto solo ed esclusivamente ai cittadini. A questo riguardo l’Avvocatura dello

Stato aggiunge che solo la legge statale potrebbe validamente riconoscere il diritto di voto. In secondo luogo, ad essere

violato risulterebbe anche l’art. 1 Cost., dal momento che tale norma, individuando nel popolo il soggetto detentore

della sovranità, farebbe implicito riferimento al concetto di cittadinanza, requisito necessario per esercitare quei diritti

nei quali si sostanzia l’esercizio della sovranità. Ancora, le disposizioni impugnate violerebbero anche l’art. 117,

secondo comma, lettere f) e p), della Costituzione, che attribuiscono allo Stato la competenza esclusiva in relazione alle

materie degli organi dello Stato e delle relative leggi elettorali, nonché in materia di legislazione elettorale di Comuni,

Province e Città metropolitane.

A risultare violato, inoltre, sarebbe anche l’art. 122, primo comma della Costituzione, ove si ritenesse che nel “sistema

di elezione” degli organi rappresentativi regionali sia ricompresa anche le definizione del relativo corpo elettorale.

Infine, nel ricorso si afferma che la disposizione della delibera statutaria impugnata contrasterebbe con l’art. 121,

secondo comma della Costituzione, in quanto vincolerebbe il Consiglio regionale a fare proposte di legge alle Camere

nelle materie diverse da quelle affidate alla competenza delle Regioni, mentre l’esercizio di detto potere non potrebbe

essere in alcun modo vincolato dallo statuto.

3. – Viene impugnato anche l’art. 13, comma 1, lettera a), della delibera statutaria, che prevede che la Regione,

nell’ambito delle materie di propria competenza, provveda direttamente all’esecuzione degli accordi internazionali

stipulati dallo Stato, nel “rispetto delle norme di procedura previste dalla legge”. Ciò determinerebbe la violazione

dell’art. 117, secondo comma, lettera a), della Costituzione, che riserva allo Stato la competenza esclusiva in materia di

politica estera e rapporti internazionali dello Stato stesso, in quanto la disposizione censurata, per l’esercizio della

prevista facoltà, non porrebbe “la condizione che gli accordi siano stati previamente ratificati e siano entrati

internazionalmente in vigore”. Inoltre, la generica previsione che la Regione debba uniformarsi alle “norme di

procedura previste dalla legge” la renderebbe contrastante con l’art. 117, quinto comma, Cost., in quanto avrebbe

dovuto essere precisato che questa legge dovesse essere statale.

4. – Sono anche censurati gli artt. 17 e 19 della delibera statutaria.

La prima di queste disposizioni prevede la possibilità di una istruttoria in forma di contraddittorio pubblico, indetta

dalla Assemblea legislativa, alla quale possono prendere parte anche “associazioni, comitati e gruppi di cittadini

portatori di un interesse a carattere non individuale”, per la formazione di atti normativi o amministrativi di carattere

generale, i quali dovranno inoltre essere motivati con riferimento alle risultanze istruttorie.

Tale previsione, ad avviso del ricorrente, contrasterebbe innanzi tutto con l’art. 97 Cost., poiché comporterebbe aggravi

procedurali non coerenti con il principio di buon andamento della pubblica amministrazione. In secondo luogo,

l’obbligo di motivazione violerebbe “i principî in tema di attività normativa e principalmente quello dell’irrilevanza

della motivazione della norma”.

La seconda delle due disposizioni considerate prevede un “diritto di partecipazione” al procedimento legislativo per

“tutte le associazioni” che ne facciano richiesta. Ciò determinerebbe, secondo l’Avvocatura generale, la violazione

dell’art. 121 della Costituzione e contrasterebbe anche con altre disposizioni della medesima delibera statutaria,

secondo le quali il Consiglio regionale è organo della “rappresentanza democratica” regionale nel quale si sviluppa “il

libero confronto democratico tra maggioranza e opposizioni”, poiché la norma in oggetto produrrebbe una “alterazione”

del “sistema di democrazia rappresentativa” e del ruolo dei partiti politici che operano legittimamente nelle assemblee

legislative.

5. – Viene impugnato anche l’art. 24, comma 4, della delibera statutaria, il quale prevede che “la Regione, nell’ambito

delle proprie competenze, disciplina le modalità di conferimento agli enti locali di quanto previsto dall’art. 118 della

Costituzione, definendo finalità e durata dell’affidamento”: tale disposizione, anzitutto, contrasterebbe con l’art. 114

della Costituzione, in quanto menomerebbe l’autonomia degli enti locali. Inoltre, violerebbe l’art. 118 della

Costituzione, in quanto quest’ultimo impedirebbe di “affidare temporaneamente” le funzioni amministrative, in

particolar modo ad enti – quali i comuni, le province e le città metropolitane – che di esse sono qualificati come

“titolari”.

6. – Nel ricorso viene inoltre contestata la legittimità costituzionale dell’art. 26, comma 3, della delibera statutaria, il

quale dispone che l’Assemblea legislativa individui, “in conformità con la disciplina stabilita dalla legge dello Stato”, le

funzioni della Città metropolitana dell’area di Bologna: ciò, secondo l’Avvocatura dello Stato, contrasterebbe con

quanto previsto dall’art. 117, secondo comma, lettera p), della Costituzione, “che riserva alla potestà legislativa

esclusiva dello Stato la materia delle funzioni fondamentali di Comuni, Province e Città metropolitane”.

7. – Anche l’art. 28, comma 2, della delibera statutaria – il quale prevede che “l’Assemblea (…) discute e approva il

programma di governo predisposto dal Presidente della Regione (…)” – è oggetto di impugnazione. La legittimità

costituzionale di tale disposizione è contestata in quanto quest’ultima, pur non contenendo alcuna indicazione circa le

conseguenze della mancata approvazione del programma, menomerebbe “di per sé la legittimazione ed il ruolo del

Presidente”. Ciò non risulterebbe «coerente con l’elezione diretta del Presidente (…), in quanto la prevista approvazione

consiliare del programma di governo instauri irragionevolmente e contraddittoriamente tra Presidente e Consiglio

regionale un rapporto diverso rispetto a quello che consegue all’elezione a suffragio universale e diretto del vertice

dell’esecutivo (…), in relazione alla quale non sussiste il tradizionale rapporto fiduciario con il consiglio

rappresentativo dell’intero corpo elettorale».

Da ciò l’affermata violazione del canone della “armonia con la Costituzione”.

8. – Sarebbe costituzionalmente illegittimo, inoltre, l’art. 45, comma 2, della delibera statutaria, il quale prevede

l’incompatibilità della carica di assessore con quella di consigliere regionale. Tale disposizione violerebbe l’art. 122,

primo comma, della Costituzione, che dispone che i casi di incompatibilità dei componenti della Giunta nonché dei

consiglieri regionali devono essere disciplinati dalla legge regionale nei limiti dei principî fondamentali stabiliti con

legge della Repubblica.

9. – Viene impugnato anche l’art. 49, comma 2, della delibera statutaria, il quale prevede che la Giunta disciplini

l’esecuzione dei regolamenti comunitari “nei limiti stabiliti dalla legge regionale”. Tale norma, «omettendo di riferirsi

al necessario rispetto delle norme di procedura stabilite da legge dello Stato, la quale deve disciplinare anche le

modalità di esercizio del potere sostitutivo», violerebbe l’art. 117, quinto comma, della Costituzione.

10. – Da ultimo, secondo il ricorrente, sarebbe costituzionalmente illegittimo anche l’art. 63, comma 3, della delibera

statutaria, il quale prevede una disciplina regionale del rapporto di lavoro del personale regionale, in conformità ai

principî costituzionali e secondo quanto stabilito dalla legge e dalla contrattazione collettiva. Ciò violerebbe l’art. 117,

secondo comma, lettera l), della Costituzione, in quanto porrebbe «una disciplina sostanziale del rapporto di lavoro e

dei suoi aspetti fondamentali: temi, questi, da ritenersi affidati alla competenza esclusiva statale in quanto rientranti

nella materia ‘ordinamento civile’».

11. – La Regione Emilia-Romagna, costituitasi in giudizio con atto depositato il 25 ottobre 2004, nel quale si limita a

richiedere che la Corte costituzionale respinga il ricorso in quanto inammissibile e comunque infondato, in prossimità

dell’udienza, ha depositato una memoria in cui, ribadendo che tutte le censure mosse avverso la propria delibera

statutaria sarebbero prive di fondamento, svolge le proprie argomentazioni al riguardo.

Le questioni concernenti gli articoli 2 e 15 – che, secondo il ricorso del Governo prevederebbero il riconoscimento del

diritto di voto agli stranieri – sarebbero infondate, in quanto non terrebbero conto della limitazione generale posta dalle

stesse norme impugnate attraverso l’espressione “nell’ambito delle facoltà che le sono costituzionalmente riconosciute”.

Quanto in particolare all’art. 15 della deliberazione statutaria, la difesa regionale osserva che sarebbe già possibile e

legittima una sua parziale attuazione legislativa, poiché la Regione avrebbe già la facoltà di disciplinare il referendum

consultivo su provvedimenti regionali, e con riguardo a questi sarebbero ipotizzabili modalità di voto tali da distinguere

il voto dei cittadini elettori da “quello delle altre classi di popolazione consultate”. Sarebbe inoltre pacifico che lo

statuto regionale non conferirebbe né consentirebbe il conferimento agli immigrati della qualifica di “elettore”, ma solo

di “prendere parte a procedure per le quali, appunto, tale qualifica generale non sia costituzionalmente necessaria”.

Infondate sarebbero le censure concernenti la violazione dell’art. 117, secondo comma, lettere f) e p), della

Costituzione, dal momento che le norme statutarie impugnate non si applicherebbero ad alcun organo statale, né si

riferirebbero alle procedure elettorali di Comuni, province e città metropolitane. Inesistente sarebbe inoltre l’asserito

contrasto con l’art. 122, primo comma, della Costituzione, poiché tale censura potrebbe riferirsi solo all’art. 2 dello

statuto, che però avrebbe carattere di norma programmatica in quanto fisserebbe semplicemente un obiettivo e non

autorizzerebbe affatto una attuazione illegittima.

12. – Con riferimento alle censure relative all’art. 13, comma 1, lettera a), della delibera statutaria, la difesa regionale

osserva come la disposizione, nel fare riferimento agli accordi “stipulati”, abbia inteso riferirsi a quelli “conclusi ed

efficaci”. Tale significato sarebbe confermato dal richiamo, contenuto nello stesso articolo, alle norme di procedura

previste dalla legge, nel cui rispetto dovrebbe avvenire l’esecuzione degli accordi. Questa legge sarebbe sicuramente

quella statale, e non già quella regionale, come sostenuto nel ricorso del Governo, dal momento che ove la delibera

statutaria avesse voluto riferirsi alla legge regionale lo avrebbe detto espressamente.

13. – Quanto alle censure aventi ad oggetto gli artt. 17 e 19 della delibera statutaria, la Regione sostiene che l’istruttoria

pubblica per la formazione degli atti normativi o amministrativi di carattere generale, nonché l’obbligo di motivazione

costituirebbero non già violazioni, ma modalità di attuazione dell’art. 97 Cost., per di più già sperimentati a livello

regionale. Istituti del genere sarebbero ben noti sia alla tradizione di altri Paesi che al sistema italiano, ove è

contemplato l’istituto dell’inchiesta pubblica; né sarebbe da trascurare quanto già previsto da alcune leggi regionali.

Anche la previsione del dovere di motivazione, come dovere di tener conto degli esiti dell’istruttoria pubblica, non

sarebbe affatto irragionevole; ciò sarebbe confermato anche da analoga previsione generalizzata nei trattati europei.

Infondata sarebbe, ancora, l’asserita violazione di alcune disposizioni della legge 7 agosto 1990, n. 241 (Nuove norme

in materia di procedimento amministrativo e di diritto di accesso ai documenti amministrativi). L’art. 3 di tale legge,

infatti, non vieterebbe la motivazione per gli atti normativi e amministrativi generali, ma si limiterebbe a non renderla

obbligatoria. L’art. 13, d’altra parte, non proibirebbe forme di partecipazione o di programmazione in relazione agli atti

normativi e amministrativi generali. E ciò a prescindere dal fatto che comunque tale legge non sarebbe idonea a fungere

da parametro di legittimità costituzionale dello statuto regionale.

Analoghe considerazioni varrebbero con riferimento alle censure relative all’art. 19 della delibera statutaria, il quale

porrebbe regole obiettive per assicurare “un confronto con i portatori dei diversi interessi sociali”.

14. – La censura rivolta contro l’art. 24, comma 4, della delibera statutaria, nella parte in cui prevede il conferimento di

funzioni agli enti locali, predeterminandone la durata, si baserebbe su un fraintendimento: infatti non si disporrebbe che

la Regione debba conferire le funzioni con durata limitata, ma semplicemente si manterrebbe “alla legge regionale la

possibilità di farlo, quando l’oggetto e le circostanze lo richiedano”, conformemente ai principî affermati dall’art. 118

della Costituzione.

15. – Quanto all’art. 26, comma 3, della delibera statutaria, impugnato in relazione all’art 117, secondo comma, lettera

p), Cost., sarebbe “palese” l’inesistenza di alcuna invasione delle competenze statali, dal momento che la norma

statutaria prevederebbe espressamente che tanto la delimitazione dell’area metropolitana di Bologna, quanto la

individuazione delle funzioni della Città metropolitana debbano avvenire in conformità con la disciplina stabilita dalla

legge dello Stato. Dunque, “la Regione individuerà le funzioni degli enti locali per quanto di sua competenza”.

16. – Le censure rivolte nei confronti dell’art. 28, comma 2, della delibera impugnata, che dispone che l’Assemblea

discute e approva il programma di governo predisposto dal Presidente della Regione, atterrebbero al merito delle scelte

statutarie in relazione alla forma di governo e non indicherebbero quale specifica norma costituzionale sarebbe stata

violata.

In ogni caso l’art. 28 individuerebbe il punto di equilibrio, nel rispetto dell’art. 126 della Costituzione, tra due organi, il

Presidente della Giunta e il Consiglio, entrambi di investitura popolare. L’omessa previsione delle conseguenze

istituzionali della mancata approvazione del programma di governo, sarebbe giustificata dal fatto che esse sarebbero del

tutto assenti. La difesa regionale osserva, inoltre, che disposizioni analoghe sarebbero contenute nel testo unico degli

enti locali, nonché in alcuni statuti comunali.

17. – Con riferimento ai motivi di impugnazione dell’art. 45, comma 2, che stabilisce l’incompatibilità della carica di

assessore con quella di consigliere regionale, la Regione ne afferma l’infondatezza, dal momento che la disposizione

non atterrebbe alla materia elettorale, ma alla definizione della forma di governo regionale, specificamente affidata alle

determinazioni statutarie. Diversa sarebbe la ratio delle incompatibilità “esterne” – quale, ad esempio, quella tra

appartenenza al Consiglio o alla Giunta regionale e appartenenza al Parlamento – che avrebbero la funzione di garantire

l’effettività e l’imparzialità dello svolgimento della funzione, e quella delle incompatibilità “interne” – quale appunto

quella prevista dalla norma censurata – le quali atterrebbero al modo di conformare i rapporti tra gli organi

fondamentali della Regione. La scelta su tale conformazione sarebbe riservata alla Regione e lo statuto costituirebbe la

fonte più adatta a compierla.

18. – L’impugnazione dell’art. 49, comma 2, secondo la Regione Emilia-Romagna, sarebbe il frutto di una errata

interpretazione: la disposizione, infatti, non riguarderebbe i rapporti tra fonti regionali e le leggi statali, bensì i rapporti

tra legge e regolamento regionale, al fine di dare attuazione ai regolamenti comunitari, consentendo alla legge regionale

di affidare alla potestà regolamentare la disciplina attuativa eventualmente necessaria.

19. – Infine, infondati sarebbero anche i motivi di impugnazione riferiti all’art. 62, comma 3, dal momento che tale

disposizione non abiliterebbe la legge regionale ad interferire sul “rapporto di lavoro nei suoi aspetti di rapporto di

diritto civile”. Lo statuto lascerebbe infatti impregiudicato il problema dei limiti entro cui la legge regionale possa

intervenire a disciplinare il rapporto di lavoro.

20. – Anche l’Avvocatura dello Stato, in prossimità dell’udienza ha presentato un’ampia memoria, nella quale si limita

a ribadire analiticamente i rilievi di costituzionalità sollevati nel ricorso introduttivo.

Considerato in diritto

1. – Il Presidente del Consiglio dei ministri, rappresentato e difeso dall’Avvocatura generale dello Stato, ha impugnato

gli articoli 2, comma 1, lettera f); 15, comma 1; 13, comma 1, lettera a); 17; 19; 24, comma 4; 26, comma 3; 28, comma

2; 45, comma 2; 49, comma 2; 62, comma 3, della delibera statutaria della Regione Emilia-Romagna, approvata in

prima deliberazione il giorno 1° luglio 2004, ed in seconda deliberazione il giorno 14 settembre 2004, per violazione

degli articoli 1; 3; 48; 49; 97; 114; 123; 117, secondo comma, lettere a), f), l), p); 117, terzo comma; 117, quinto

comma, anche in relazione all’art. 6, comma 1, della legge 5 giugno 2003, n. 131 (Disposizioni per l’adeguamento

dell’ordinamento della Repubblica alla legge costituzionale 18 ottobre 2001, n. 3); 118, primo e secondo comma; 121,

secondo comma; 122, primo comma; 123; 126; 138 della Costituzione.

In particolare l’art. 2, comma 1, lettera f), e l’art. 15, comma 1, della delibera statutaria, nella parte in cui prevedono,

rispettivamente, che la Regione assicuri, “nell’ambito delle facoltà che le sono costituzionalmente riconosciute, il diritto

di voto degli immigrati residenti”, e che la Regione, “nell’ambito delle facoltà che le sono costituzionalmente

riconosciute, riconosce e garantisce a tutti coloro che risiedono in un comune del territorio regionale i diritti di

partecipazione contemplati nel presente Titolo, ivi compreso il diritto di voto nei referendum e nelle altre forme di

consultazione popolare”, violerebbero: a) l’art. 48 della Costituzione, in quanto lo status di elettore andrebbe

riconosciuto solo ed esclusivamente ai cittadini; b) l’art. 1 della Costituzione, dal momento che tale norma farebbe

implicito riferimento al concetto di cittadinanza, requisito necessario per esercitare quei diritti nei quali si sostanzia

l’esercizio della sovranità; c) l’art. 117, secondo comma, lettere f) e p), della Costituzione, in quanto contrasterebbero

con l’attribuzione al legislatore statale della competenza esclusiva in relazione agli organi dello Stato e alle relative

leggi elettorali, nonché in materia di legislazione elettorale di Comuni, Province e Città metropolitane; d) l’art. 122,

primo comma, della Costituzione, ove si ritenesse che nel “sistema di elezione” degli organi rappresentativi regionali

sia ricompresa anche la definizione del relativo corpo elettorale; e) l’art. 121, secondo comma, della Costituzione, in

quanto vincolerebbe il Consiglio regionale nella sua possibilità di fare proposte di legge alle Camere, mentre l’esercizio

di detto potere non potrebbe essere in alcun modo vincolato dallo statuto.

L’art. 13, comma 1, lettera a), della delibera statutaria, che prevede che la Regione, nell’ambito delle materie di propria

competenza, provvede direttamente all’esecuzione degli accordi internazionali stipulati dallo Stato, nel “rispetto delle

norme di procedura previste dalla legge”, violerebbe l’art. 117, secondo comma, lettera a), della Costituzione, in quanto

“per l’esercizio della prevista facoltà non pone la condizione che gli accordi siano stati previamente ratificati e siano

entrati internazionalmente in vigore”; contrasterebbe inoltre con l’art. 117, quinto comma, della Costituzione, in quanto

non specificherebbe che la legge contenente le norme procedurali alle quali la Regione deve uniformarsi deve essere

una legge statale.

L’art. 17 della delibera statutaria, che prevede la possibilità di una istruttoria in forma di contraddittorio pubblico,

indetta dalla Assemblea legislativa, alla quale possono prendere parte anche “associazioni, comitati e gruppi di cittadini

portatori di un interesse a carattere non individuale”, per la formazione di atti normativi o amministrativi di carattere

generale, i quali dovranno poi essere motivati con riferimento alle risultanze istruttorie, violerebbe l’art. 97 della

Costituzione, nella misura in cui comporterebbe aggravi procedurali non coerenti con il principio di buon andamento

della pubblica amministrazione.

L’art. 19 della delibera statutaria, che prevede un “diritto di partecipazione” al procedimento legislativo in capo a “tutte

le associazioni” che ne facciano richiesta, violerebbe: l’art. 121 della Costituzione, e il principio di autonomia del

Consiglio regionale ivi sancito; il “principio di coerenza” di cui all’art. 3 della Costituzione, in quanto non sarebbe

conforme al sistema di democrazia rappresentativa realizzato dalle altre disposizioni della medesima delibera statutaria;

l’art. 1, secondo comma e l’art. 49 Cost., “il quale ultimo presuppone che i fattori di politica generale (…) costituiti dai

partiti siano sottesi nel funzionamento delle assemblee legislative”.

L’art. 24, comma 4, della delibera statutaria, il quale prevede che “la Regione, nell’ambito delle proprie competenze,

disciplina le modalità di conferimento agli enti locali di quanto previsto dall’art. 118 della Costituzione, definendo

finalità e durata dell’affidamento”, violerebbe l’art. 114 della Costituzione, in quanto menomerebbe l’autonomia degli

enti locali e l’art. 118 della Costituzione. Quest’ultima disposizione impedirebbe infatti di “affidare temporaneamente”

dette funzioni, in particolar modo ad enti, quali i Comuni, le Province e le Città metropolitane, che di esse sono

qualificati come “titolari”.

L’art. 26, comma 3, della delibera statutaria, il quale dispone che l’Assemblea legislativa individua, “in conformità con

la disciplina stabilita dalla legge dello Stato”, le funzioni della Città metropolitana dell’area di Bologna, violerebbe l’art.

117, secondo comma, lettera p), della Costituzione, “che riserva alla potestà legislativa esclusiva dello Stato la materia

delle funzioni fondamentali di Comuni, Province e Città metropolitane”.

L’art. 28, comma 2, della delibera statutaria, il quale prevede che “l’Assemblea (…) discute e approva il programma di

governo predisposto dal Presidente della Regione (…)”, violerebbe il canone di “armonia con la Costituzione”, in

quanto la prevista approvazione consiliare del programma di governo instaurerebbe “irragionevolmente e

contraddittoriamente tra Presidente e Consiglio regionale un rapporto diverso rispetto a quello che consegue all’elezione

a suffragio universale e diretto del vertice dell’esecutivo (…), in relazione alla quale non sussiste il tradizionale

rapporto fiduciario con il consiglio rappresentativo dell’intero corpo elettorale”.

L’art. 45, comma 2, della delibera statutaria, nella parte in cui stabilisce l’incompatibilità della carica di assessore con

quella di consigliere regionale, violerebbe l’art. 122, primo comma, della Costituzione, in quanto tale norma dispone

che i casi di incompatibilità dei componenti della Giunta nonché dei consiglieri regionali devono essere disciplinati

dalla legge regionale nei limiti dei principî fondamentali stabiliti con legge della Repubblica.

L’art. 49, comma 2, della delibera statutaria, il quale prevede che la Giunta disciplini l’esecuzione dei regolamenti

comunitari “nei limiti stabiliti dalla legge regionale”, violerebbe l’art. 117, quinto comma, della Costituzione, poiché

ometterebbe “di riferirsi al necessario rispetto delle norme di procedura stabilite da legge dello Stato”.

L’art. 62, comma 3, della delibera statutaria, che prevede una disciplina regionale del rapporto di lavoro del personale

regionale, in conformità ai principi costituzionali e secondo quanto stabilito dalla legge e dalla contrattazione collettiva,

violerebbe l’art. 117, secondo comma, lettera l), della Costituzione, in quanto porrebbe «una disciplina sostanziale del

rapporto di lavoro e dei suoi aspetti fondamentali: temi, questi, da ritenersi affidati alla competenza esclusiva statale in

quanto rientranti nella materia “ordinamento civile».

2. – Occorre dichiarare la inammissibilità delle censure relative all’art. 2, comma 1, lettera f), della delibera statutaria

impugnata, nella parte in cui la Regione si pone l’obiettivo di assicurare “nell’ambito delle facoltà che le sono

costituzionalmente riconosciute, il diritto di voto degli immigrati residenti”.

Va ricordato che negli statuti regionali entrati in vigore nel 1971 – ivi compreso quello della Regione Emilia-Romagna

– si rinvengono assai spesso indicazioni di obiettivi prioritari dell’attività regionale ed anche in quel tempo si posero

problemi di costituzionalità di tali indicazioni, sotto il profilo della competenza della fonte statutaria ad incidere su

materie anche eccedenti la sfera di attribuzione regionale. Al riguardo, dopo aver riconosciuto la possibilità di

distinguere tra un contenuto “necessario” ed un contenuto “eventuale” dello statuto (cfr. sentenza n. 40 del 1972), si è

ritenuto che la formulazione di proposizioni statutarie del tipo predetto avesse principalmente la funzione di legittimare

la Regione come ente esponenziale della collettività regionale e del complesso dei relativi interessi ed aspettative. Tali

interessi possono essere adeguatamente perseguiti non soltanto attraverso l’esercizio della competenza legislativa ed

amministrativa, ma anche avvalendosi dei vari poteri, conferiti alla Regione stessa dalla Costituzione e da leggi statali,

di iniziativa, di partecipazione, di consultazione, di proposta, e così via, esercitabili, in via formale ed informale, al fine

di ottenere il migliore soddisfacimento delle esigenze della collettività stessa. In questo senso si è espressa questa Corte,

affermando che l’adempimento di una serie di compiti fondamentali “legittima, dunque, una presenza politica della

regione, in rapporto allo Stato o anche ad altre regioni, riguardo a tutte le questioni di interesse della comunità

regionale, anche se queste sorgono in settori estranei alle singole materie indicate nell’articolo 117 Cost. e si proiettano

al di là dei confini territoriali della regione medesima” (sentenza n. 829 del 1988).

Il ruolo delle Regioni di rappresentanza generale degli interessi delle rispettive collettività, riconosciuto dalla

giurisprudenza costituzionale e dalla prevalente dottrina, è dunque rilevante nel momento presente, ai fini

«dell’esistenza, accanto ai contenuti necessari degli statuti regionali, di altri possibili contenuti, sia che risultino

ricognitivi delle funzioni e dei compiti della Regione, sia che indichino aree di prioritario intervento politico o

legislativo» (sentenza n. 2 del 2004); contenuti che talora si esprimono attraverso proclamazioni di finalità da

perseguire.

Ma la citata sentenza ha rilevato come sia opinabile la “misura dell’efficacia giuridica” di tali proclamazioni; tale

dubbio va sciolto considerando che alle enunciazioni in esame, anche se materialmente inserite in un atto-fonte, non può

essere riconosciuta alcuna efficacia giuridica, collocandosi esse precipuamente sul piano dei convincimenti espressivi

delle diverse sensibilità politiche presenti nella comunità regionale al momento dell’approvazione dello statuto.

D’altra parte, tali proclamazioni di obiettivi e di impegni non possono certo essere assimilate alle c.d. norme

programmatiche della Costituzione, alle quali, per il loro valore di principio, sono stati generalmente riconosciuti non

solo un valore programmatico nei confronti della futura disciplina legislativa, ma sopratutto una funzione di

integrazione e di interpretazione delle norme vigenti. Qui però non siamo in presenza di Carte costituzionali, ma solo di

fonti regionali “a competenza riservata e specializzata”, cioè di statuti di autonomia, i quali, anche se costituzionalmente

garantiti, debbono comunque «essere in armonia con i precetti ed i principî tutti ricavabili dalla Costituzione» (sentenza

n. 196 del 2003).

Dalle premesse appena formulate sul carattere non prescrittivo e non vincolante delle enunciazioni statutarie di questo

tipo deriva che esse esplicano una funzione, per così dire, di natura culturale o anche politica, ma certo non normativa.

Nel caso in esame, una enunciazione siffatta si rinviene proprio nell’art. 2, comma 1, lettera f), della delibera statutaria

impugnata, nella parte in cui la Regione si pone l’obiettivo di assicurare “nell’ambito delle facoltà che le sono

costituzionalmente riconosciute, il diritto di voto degli immigrati residenti”; tale disposizione non comporta né alcuna

violazione, né alcuna rivendicazione di competenze costituzionalmente attribuite allo Stato, né fonda esercizio di poteri

regionali. Va così dichiarata inammissibile, per inidoneità lesiva della disposizione impugnata, la censura avverso la

denunciata proposizione della deliberazione statutaria.

3. – Le censure di illegittimità costituzionale relative all’art. 13, comma 1, lettera a), non sono fondate.

La disposizione impugnata, pur molto sintetica, appare agevolmente interpretabile in modo conforme al sistema

costituzionale: il riferimento all’attuazione degli accordi internazionali “stipulati” dallo Stato e non anche “ratificati”

non potrebbe certo legittimare un’esecuzione da parte regionale prima della ratifica che fosse necessaria ai sensi

dell’articolo 80 della Costituzione, anche perché in tal caso l’accordo internazionale è certamente privo di efficacia per

l’ordinamento italiano.

D’altra parte, una formula come quella utilizzata appunto nell’art. 13, comma 1, lettera a), della delibera statutaria può

riferirsi anche all’ attuazione di accordi internazionali stipulati in forma semplificata e che intervengano in materia

regionale, restando ovviamente fermi i poteri statali di cui all’articolo 120, secondo comma, della Costituzione.

Al tempo stesso, l’affermato “rispetto delle norme di procedura previste dalla legge”, non può che essere interpretato,

sia in base al tenore letterale, sia in base ad una lettura conforme al dettato costituzionale, che come riferito alle “norme

di procedura stabilite dalla legge dello Stato” di cui all’art. 117, quinto comma, della Costituzione; e ciò prima ancora

della considerazione delle argomentazioni formali portate dalla difesa regionale, secondo la quale la menzione di una

legge nel testo statutario impugnato si riferirebbe alla legge dello Stato.

4. – Le censure di illegittimità costituzionale relative all’art. 15, comma 1, non sono fondate.

A differenza dell’art. 2, comma 1, lettera f), di cui al precedente punto 2, l’art. 15, comma 1, si configura come una

norma relativa ad un ambito di sicura competenza regionale (“diritti di partecipazione”), che la Regione potrà esercitare

“nell’ambito delle facoltà che le sono costituzionalmente riconosciute”.

Quest’ultima espressione della disposizione impugnata manifesta con chiarezza l’insussistenza di una attuale pretesa

della Regione di intervenire nella materia delle elezioni statali, regionali e locali, riconoscendo il diritto di voto a

soggetti estranei a quelli definiti dalla legislazione statale, od inserendo soggetti di questo tipo in procedure che

incidono sulla composizione delle assemblee rappresentative o sui loro atti. Al tempo stesso, invece, resta nell’area

delle possibili determinazioni delle Regioni la scelta di coinvolgere in altre forme di consultazione o di partecipazione

soggetti che comunque prendano parte consapevolmente e con almeno relativa stabilità alla vita associata, anche a

prescindere dalla titolarità del diritto di voto o anche dalla cittadinanza italiana.

Appare significativo, ad esempio, che nella medesima deliberazione statutaria sia individuabile un’esplicita

disposizione in tal senso nell’art. 21, comma 1, lettera a) (non impugnato dal Governo), poiché si attribuisce il diritto di

proposta relativo a referendum consultivi anzitutto a “ottantamila residenti nei Comuni della nostra Regione”. E ciò

analogamente a quanto già previsto a livello degli enti locali per ciò che riguarda le “circoscrizioni di decentramento

comunale” (cfr. art. 17 del decreto legislativo 18 agosto 2000, n. 267, Testo unico delle leggi sull’ordinamento degli

enti locali).

Questa materia dovrà comunque trovare regolamentazione in leggi regionali, soggette anche al sindacato di questa

Corte.

5. – Le censure di illegittimità costituzionale relative all’art. 17 sono infondate.

La previsione che “nei procedimenti riguardanti la formazione di atti normativi o amministrativi di carattere generale,

l’adozione del provvedimento finale può essere preceduta da istruttoria pubblica” rappresenta l’inserimento anche a

livello statutario di istituti già sperimentati e funzionanti, anche in alcune delle maggiori democrazie contemporanee.

Infondati sono quindi i rilievi sollevati nel ricorso governativo, che muovono da una pretesa violazione dei canoni di

buona amministrazione per gli atti di natura amministrativa, o della riserva del potere legislativo al Consiglio regionale

per gli atti legislativi: questi istituti, infatti, non sono certo finalizzati ad espropriare dei loro poteri gli organi legislativi

o ad ostacolare o a ritardare l’attività degli organi della pubblica amministrazione, ma mirano a migliorare ed a rendere

più trasparenti le procedure di raccordo degli organi rappresentativi con i soggetti più interessati dalle diverse politiche

pubbliche. D’altra parte, a riprova della preminenza dell’interesse pubblico all’efficace funzionamento delle istituzioni

legislative ed amministrative, il quarto comma dello stesso art. 17 impugnato affida alla legge regionale la

regolamentazione delle “modalità di attuazione dell’istruttoria pubblica, stabilendo i termini per la conclusione delle

singole fasi e dell’intero procedimento”.

Né, tanto meno, è condivisibile l’opinione che il giusto riconoscimento per il ruolo fondamentale delle forze politiche

che animano gli organi rappresentativi possa essere contraddetto dal riconoscimento di alcune limitate e trasparenti

procedure di consultazione da parte degli organi regionali dei soggetti sociali od economici su alcuni oggetti di cui

siano particolarmente esperti.

Quanto ai rilievi relativi al fatto che in tal caso “il provvedimento finale è motivato con riferimento alle risultanze

istruttorie”, anche volendosi in questa sede prescindere dalla contestabile configurabilità della legge sul procedimento

amministrativo come parametro di costituzionalità, basta considerare che l’art. 3, comma 2, della legge 7 agosto 1990,

n. 241 (Nuove norme in materia di procedimento amministrativo e di diritto di accesso ai documenti amministrativi),

non impone, ma certo non vieta, la motivazione degli atti normativi; ed in ogni caso – come ben noto – la motivazione

degli atti amministrativi generali, nonché di quelli legislativi è la regola nell’ordinamento comunitario: sembra pertanto

evidente che la fonte statutaria di una Regione possa operare proprie scelte in questa direzione.

6. – Non sono fondate le censure di illegittimità costituzionale relative all’art. 19, concernenti le modalità di

consultazione da parte degli organi consiliari dei soggetti associativi “le cui finalità siano improntate a scopi di interesse

generale” e che chiedano di partecipare ad alcune fasi preliminari del procedimento legislativo e della “definizione degli

indirizzi politico-programmatici più generali”; al contrario, la normativa prevede semplicemente alcune procedure per

cercare di garantire (in termini più sostanziali che nel passato) ad organismi associativi rappresentativi di significative

frazioni del corpo sociale la possibilità di essere consultati da parte degli organi consiliari. La normativa non appare

neppure tale da ostacolare la funzionalità delle istituzioni regionali e la stessa previsione di una futura disciplina per la

formazione di un albo e di un “protocollo di consultazione”potrà permettere comunque di graduare le innovazioni

compatibilmente con la piena efficienza delle istituzioni regionali.

Inoltre, il riconoscimento dell’autonomia degli organi rappresentativi e del ruolo dei partiti politici non viene affatto

negato da un disciplina trasparente dei rapporti fra le istituzioni rappresentative e frazioni della cosiddetta società civile,

secondo quanto, d’altronde, già ampiamente sperimentato da alcuni decenni sulla base degli statuti regionali vigenti.

7. – Le censure di illegittimità costituzionale relative all’art. 24, comma 4, non sono fondate.

Il conferimento agli enti locali di funzioni amministrative nelle materie di competenza legislativa delle Regioni tramite

apposite leggi regionali presuppone, con tutta evidenza, non solo una previa valutazione da parte del legislatore

regionale delle concrete situazioni relative ai diversi settori alla luce dei principî di sussidiarietà, differenziazione ed

adeguatezza in riferimento alle caratteristiche proprie del sistema di amministrazione locale esistente nel territorio

regionale, ma anche la perdurante ricerca del migliore possibile modello di organizzazione del settore. Tutto ciò quindi

presuppone anche la possibilità di modificare questa legislazione sulla base dei risultati conseguiti (ciò che comunque è

implicito nella stessa attribuzione alla legge regionale del potere di conferire queste funzioni), se non pure l’eventuale

sperimentazione di diversi modelli possibili.

Le censure di costituzionalità sollevate dal ricorso muovono, invece, da una lettura non condivisibile degli articoli. 114

e 118 della Costituzione, dal momento che sembrano ipotizzare l’esistenza di rigidi vincoli per il legislatore regionale

nell’attuazione dell’art. 118 della Costituzione ed una sostanziale equiparazione fra funzioni degli enti locali “proprie” e

“conferite”, invece ben distinte dal secondo comma dell’art. 118 della Costituzione.

8. – La censura di illegittimità costituzionale relativa all’art. 26, comma 3, non è fondata.

Il testo di questa disposizione subordina espressamente l’esercizio dei poteri regionali (“delimitazione dell’area

metropolitana di Bologna”, “costituzione della città metropolitana”, “individuazione delle sue funzioni”) al rispetto

della “disciplina stabilita dalla legge dello Stato” e non si può quindi dedurne la volontà della Regione di contraddire la

competenza statale esclusiva in tema di determinazione “delle funzioni fondamentali di Comuni, Province e Città

metropolitane”. D’altra parte il secondo comma dell’articolo 118 della Costituzione, nell’affidare il potere di

“conferimento” delle funzioni amministrative anche alla legge regionale, si riferisce espressamente pure alle Città

metropolitane.

9. – La censura di illegittimità costituzionale relativa all’art. 28, comma 2, non è fondata.

L’Avvocatura dello Stato sostiene che la previsione che il Consiglio regionale debba discutere ed approvare il

programma di governo predisposto dal Presidente della Regione ed annualmente verificarne l’attuazione si porrebbe in

contrasto «con l’elezione diretta del Presidente (di cui sembra ridurre i poteri di indirizzo), in quanto la prevista

approvazione consiliare del programma di governo instauri irragionevolmente e contraddittoriamente tra Presidente e

Consiglio regionale un rapporto diverso rispetto a quello che consegue all’elezione a suffragio universale e diretto del

vertice dell’esecutivo». Di conseguenza una disposizione del genere “non può ritenersi in armonia con la Costituzione”.

Al contrario, va considerato che la determinazione della forma di governo regionale da parte degli statuti non si

esaurisce nella individuazione del sistema di designazione del Presidente della Regione, ai sensi dell’art. 122, quinto

comma, della Costituzione. Nel caso che venga scelto, come fa la delibera statutaria in oggetto, il sistema della elezione

a suffragio universale e diretto del Presidente della Regione, ciò ha quale sicura conseguenza l’impossibilità di

prevedere una iniziale mozione di fiducia da parte del Consiglio, nonché la ulteriore conseguenza delle dimissioni della

Giunta e dello scioglimento del Consiglio (art. 126, terzo comma, della Costituzione) nel caso di successiva

approvazione della mozione di sfiducia nei confronti del Presidente.

Entro questi limiti, peraltro, si esplica l’autonomia statutaria, che ben può disciplinare procedure e forme del rapporto

fra i diversi organi regionali, più o meno riducendo l’area altrimenti lasciata alla prassi o alle relazioni meramente

politiche: ciò in particolare rileva nei rapporti fra Consiglio regionale, titolare esclusivo del potere legislativo (ivi

compresa la legislazione di bilancio), nonché di alcuni rilevanti poteri di tipo amministrativo, e i poteri di indirizzo

politico del Presidente della Regione che si esprimono, tra l’altro, anche nella predisposizione del fondamentale

“programma di governo” della regione.

Appare evidente che proprio la mancata disciplina nella delibera statutaria di conseguenze di tipo giuridico (certamente

inammissibili, ove pretendessero di produrre qualcosa di analogo ad un rapporto fiduciario), derivanti dalla mancata

approvazione da parte del Consiglio del programma di governo del Presidente, sta a dimostrare che si è voluto

semplicemente creare una precisa procedura per obbligare i fondamentali organi regionali ad un confronto iniziale e

successivamente ricorrente, sui contenuti del programma di governo; confronto evidentemente ritenuto ineludibile e

produttivo di molteplici effetti sui comportamenti del Presidente e del Consiglio: starà alla valutazione del Presidente

prescindere eventualmente dagli esiti di tale dialettica, così come starà al Consiglio far eventualmente ricorso al drastico

strumento della mozione di sfiducia, con tutte le conseguenze giuridiche previste dall’art. 126, terzo comma, della

Costituzione.

10. – La censura di illegittimità costituzionale relativa all’art. 45, comma 2, è fondata limitatamente al terzo periodo del

comma.

L’articolo 122 della Costituzione riserva espressamente alla legge regionale, “nei limiti dei principî fondamentali

stabiliti con legge della Repubblica”, la determinazione delle norme relative al “sistema di elezione” e ai “casi di

ineleggibilità e di incompatibilità del Presidente e degli altri componenti della Giunta regionale nonché dei consiglieri

regionali”, senza che si possa distinguere (come invece ipotizza la difesa regionale) fra ipotesi di incompatibilità

“esterne” ed “interne” all’organizzazione istituzionale della Regione.

E’ vero che le scelte in tema di incompatibilità fra incarico di componente della Giunta regionale e di consigliere

regionale possono essere originate da opzioni statutarie in tema di forma di governo della Regione, ma – come questa

Corte ha già affermato in relazione ad altra delibera statutaria nella sentenza n. 2 del 2004 – occorre rilevare che il

riconoscimento nell’articolo 123 della Costituzione del potere statutario in tema di forma di governo regionale è

accompagnato dalla previsione dell’articolo 122 della Costituzione, e che quindi la disciplina dei particolari oggetti a

cui si riferisce espressamente l’art. 122 sfugge alle determinazioni lasciate all’autonomia statutaria.

Né la formulazione del terzo periodo del secondo comma dell’art. 45, del resto, può essere interpretata come espressiva

di un mero principio direttivo per il legislatore regionale, nell’ambito della sua discrezionalità legislativa in materia.

11. – La censura di illegittimità costituzionale relativa all’art. 49, comma 2, non è fondata.

Il Governo censura l’ultimo periodo del secondo comma dell’art. 49 della delibera statutaria, che prevede la possibilità

che la Giunta regionale disciplini con regolamento, “nei limiti stabiliti dalla legge regionale”, l’esecuzione di

regolamenti comunitari, la cui applicazione evidentemente esiga l’adozione di apposite normative: la censura muove

dalla constatazione che questa disposizione statutaria non richieda il “necessario rispetto delle norme di procedura

stabilite dalla legge dello Stato, la quale deve disciplinare anche le modalità di esercizio del potere sostitutivo”, ciò che

costituirebbe violazione dell’art. 117, quinto comma della Costituzione.

L’art. 49 della delibera statutaria disciplina in generale i rapporti fra le leggi ed i regolamenti regionali, dando per

presupposta la titolarità da parte della Regione dei poteri normativi nelle varie materie e pertanto non pone anche in

questa sede il problema dei limiti sostanziali e procedimentali di questi ultimi; d’altra parte, mentre il riconoscimento

del potere delle Regioni di dettare discipline per l’applicazione dei regolamenti comunitari risale all’art. 6, comma 1,

del d.P.R. 24 luglio 1977, n. 616 (Attuazione della delega di cui all’art. 1 della legge 22 luglio 1975, n. 382), nulla di

difforme è stato previsto dalla legislazione statale di attuazione del nuovo Titolo V, né appare necessario ribadire

l’esistenza dei poteri sostitutivi ora previsti dal secondo comma dell’articolo 120 della Costituzione e dall’art. 8 della

legge n. 131 del 2003.

12. – La censura di illegittimità costituzionale relativa all’art. 62, comma 3, non è fondata.

Il rilievo di costituzionalità muove da una lettura del riferimento alla “legge” nel terzo comma dell’art. 62 della delibera

statutaria, come “legge regionale”: da tale interpretazione il ricorrente desume che “la norma prevede una disciplina

regionale del lavoro del personale regionale” e che quindi viola l’articolo 117, secondo comma, lettera l), della

Costituzione. Se, invece, si considera che in altri commi dello stesso articolo là dove si è inteso fare riferimento al

potere normativo della Regione, si è scritto “legge regionale”, il terzo comma assume il significato di una disposizione

meramente ricognitiva del rapporto fra legislazione e contrattazione, alla luce dei principî costituzionali, nella disciplina

del rapporto di lavoro del personale regionale.

PER QUESTI MOTIVI

LA CORTE COSTITUZIONALE

1) dichiara l’illegittimità costituzionale dell’art. 45, comma 2, terzo periodo, della delibera statutaria della Regione

Emilia-Romagna, approvata in prima deliberazione il giorno 1° luglio 2004, ed in seconda deliberazione il giorno 14

settembre 2004;

2) dichiara l’inammissibilità delle questioni di legittimità costituzionale dell’art. 2, comma 1, lettera f), della predetta

delibera statutaria della Regione Emilia-Romagna, proposte con il ricorso indicato in epigrafe, per violazione degli artt.

1, 48, 117, secondo comma, lettere f) e p), 122, primo comma, e 121, secondo comma, della Costituzione;

3) dichiara non fondate le questioni di legittimità costituzionale dell’art. 13, comma 1, lettera a), della delibera statutaria

della Regione Emilia-Romagna, proposte con il ricorso indicato in epigrafe, per violazione dell’art. 117, secondo

comma, lettera a), e dell’art. 117, quinto comma, della Costituzione;

4) dichiara non fondate le questioni di legittimità costituzionale dell’art. 15, comma 1, della delibera statutaria della

Regione Emilia-Romagna, proposte con il ricorso indicato in epigrafe, per violazione degli artt. 1, 48, 117, secondo

comma, lettere f) e p), 122, primo comma, e 121, secondo comma, della Costituzione;

5) dichiara non fondate le questioni di legittimità costituzionale dell’art. 17 della delibera statutaria della Regione

Emilia-Romagna, proposte con il ricorso indicato in epigrafe, per violazione dell’articolo 97 della Costituzione e dei

“principî in tema di attività normativa”;

6) dichiara non fondate le questioni di legittimità costituzionale dell’art. 19 della delibera statutaria della Regione

Emilia-Romagna, proposte con il ricorso indicato in epigrafe, per violazione degli articoli 1, secondo comma, 3, 49 e

121 della Costituzione;

7) dichiara non fondate le questioni di legittimità costituzionale dell’art. 24, comma 4, della delibera statutaria della

Regione Emilia-Romagna, proposte con il ricorso indicato in epigrafe, per violazione degli articoli 114 e 118 della

Costituzione;

8) dichiara non fondata la questione di legittimità costituzionale dell’art. 26, comma 3, della delibera statutaria della

Regione Emilia-Romagna, proposta con il ricorso indicato in epigrafe, per violazione dell’art. 117, secondo comma,

lettera p), della Costituzione;

9) dichiara non fondata la questione di legittimità costituzionale dell’art. 28, comma 2, della delibera statutaria della

Regione Emilia-Romagna, proposta con il ricorso indicato in epigrafe, per violazione del canone di “armonia con la

Costituzione” di cui all’articolo 123 della Costituzione;

10) dichiara non fondata la questione di legittimità costituzionale dell’art. 49, comma 2, della delibera statutaria della

Regione Emilia-Romagna, proposta con il ricorso indicato in epigrafe, per violazione dell’art. 117, quinto comma, della

Costituzione;

11) dichiara non fondata la questione di legittimità costituzionale dell’art. 62, comma 3, della delibera statutaria della

Regione Emilia-Romagna, proposta con il ricorso indicato in epigrafe, per violazione dell’art. 117, secondo comma,

lettera l), della Costituzione.

Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale, Palazzo della Consulta, il 29 novembre 2004.

Valerio ONIDA, Presidente

Ugo DE SIERVO, Redattore

Depositata in Cancelleria il 6 dicembre 2004.

Consulta OnLine

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AUTORE

Atreyu

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DESCRIZIONE DISPENSA

La dispensa fa riferimento alle lezioni di Diritto Costituzionale tenute dalla Prof. ssa Luisa Cassetti nell'anno accademico 2011.
Il documento riporta il testo della sentenza n. 2 emessa dalla Corte Costituzionale nel 2004 in tema di autonomia statutaria delle regioni dopo la riforma del 1999. La Corte ha stabilito che dopo la modifica dell'art. 123 Cost., è abolita l'approvazione parlamentare degli Statuti Regionali e i limiti ad essi sono solo quelli contenuti e derivanti dalla Costituzione.


DETTAGLI
Corso di laurea: Corso di laurea magistrale in giurisprudenza
SSD:
Università: Perugia - Unipg
A.A.: 2011-2012

I contenuti di questa pagina costituiscono rielaborazioni personali del Publisher Atreyu di informazioni apprese con la frequenza delle lezioni di Diritto Costituzionale e studio autonomo di eventuali libri di riferimento in preparazione dell'esame finale o della tesi. Non devono intendersi come materiale ufficiale dell'università Perugia - Unipg o del prof Cassetti Luisa.

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