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Atti conservativi ed esecutivi beni esteri - C. Cost. n. 329/92

La dispensa si riferisce al corso di Diritto Processuale Civile I, tenuto dal Prof. Giorgio Costantino nell'anno accademico 2011.
Il documento riporta il testo della sentenza n. 329 emessa dalla Corte Costituzionale nel 1992.
E' illegittimo... Vedi di più

Esame di Diritto Processuale Civile I docente Prof. G. Costantino

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CORTE COSTITUZIONALE; sentenza, 15-07-1992, n. 329; Pres. Corasaniti, Est. Mengoni; Soc.

Condor e Soc. Filvem (Avv. Morbidelli, Vincenzini) c. Min. grazia e giustizia; interv. Pres. cons.

ministri (Avv. dello Stato D’Amato) e Governo della Repubblica federale di Nigeria. Ord. Tar Lazio,

sez. I, 15 giugno 1991 (G.U., 1ª s.s., n. 10 del 1992).

È illegittimo, per violazione degli art. 3 e 24 Cost., l’art. unico r.d.l. 30 agosto 1925 n. 1621, convertito

nella l. 15 luglio 1926 n. 1263, nella parte in cui subordina all’autorizzazione del ministro di grazia e

giustizia il compimento di atti conservativi o esecutivi su beni appartenenti a uno Stato estero diversi

da quelli che, secondo le norme di diritto internazionale generalmente riconosciute, non sono

assoggettabili a misure coercitive. (2)

Diritto. – 1. - Il Tar del Lazio mette in dubbio, in riferimento agli art. 3, 23, 24 e 41 Cost., la legittimità

costituzionale dell’art. unico r.d.l. 30 agosto 1925 n. 1621, convertito nella l. 15 luglio 1926 n. 1263,

secondo cui «non si può procedere al sequestro o pignoramento e, in genere, ad atti esecutivi su beni

mobili o immobili, navi, crediti, titoli, valori e ogni altra cosa spettante a uno Stato estero, senza

l’autorizzazione del ministro di grazia e giustizia», sempre che si tratti di uno Stato che ammette la

reciprocità, la quale deve essere dichiarata con decreto del ministro.

In un passo della motivazione il giudice rimettente lamenta che nella legge denunciata non «sia prevista

alcuna forma di ristoro per il pregiudizio subìto dal destinatario del diniego di autorizzazione», ma non

se ne può argomentare che il petitum dell’ordinanza, non definito nel dispositivo, miri a una sentenza

dichiarativa di illegittimità costituzionale della legge nella parte in cui non prevede l’obbligo dello

Stato italiano di corrispondere un congruo indennizzo al creditore cui è stata preclusa la tutela cautelare

o esecutiva del suo diritto. Valutato nel contesto in cui è inserito, il passo citato non svolge un

argomento autonomo (nel qual caso il giudice non avrebbe mancato di richiamare l’art. 42, 3° comma,

Cost.), bensì ha la funzione di rafforzare l’argomentazione precedente, volta a dimostrare la violazione

dei principî di eguaglianza e di razionalità in relazione al principio della tutela giurisdizionale dei

diritti: argomentazione che porta coerentemente a un giudizio di radicale illegittimità costituzionale

della norma impugnata.

2. - L’avvocatura dello Stato eccepisce l’inammissibilità della questione sul riflesso che l’obbligazione

assunta dalla Repubblica federale della Nigeria verso le imprese ricorrenti non deriva da un atto

compiuto in veste di privato contraente, ma «da un intervento diretto ad attuare la moratoria del debito

estero nell’esercizio di poteri sovrani di governo», e come tale sarebbe sottratta alla giurisdizione

italiana.

L’eccezione non può essere accolta. Nella sfera dei poteri sovrani e di governo dello Stato nigeriano

rientrano il provvedimento di moratoria del debito estero e il piano successivamente predisposto di

ripianamento dei debiti contratti da operatori nigeriani verso fornitori esteri fino al 31 dicembre 1983.

Non rientrano, invece, le promesse di pagamento che, in esecuzione delle direttive del piano, sono state

rilasciate dalla Banca centrale della Nigeria e le garanzie corrispondentemente prestate dal governo

nigeriano. Questi sono atti negoziali posti in essere iure gestionis, e pertanto soggetti alla giurisdizione

italiana.

Nel medesimo senso si è espresso il Tribunale di Francoforte s. M. con la sentenza 2 dicembre 1975,

pronunciata in una causa analoga contro la Banca centrale della Nigeria (salva la diversa natura dei

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beni su cui era stata chiesta la misura cautelare). A ulteriore conforto può essere richiamata la sez. 3 (3

b) dello State Immunity Act britannico del 20 luglio 1978, che definisce come «transazioni

commerciali», sottoposte alla giurisdizione del Regno unito, le obbligazioni finanziarie assunte da uno

Stato estero e le garanzie prestate per il loro adempimento.

3. - La questione è fondata.

L’immunità degli Stati esteri dalla giurisdizione cautelare ed esecutiva dello Stato del foro non è un

semplice prolungamento dell’immunità dalla giurisdizione di cognizione. In anni non lontani, al

carattere relativo dell’immunità dalla cognizione si opponeva, nella più diffusa convinzione giuridica

degli Stati, il carattere (almeno tendenzialmente) assoluto dell’immunità dall’esecuzione. Nell’ultimo

trentennio si è determinata progressivamente un’inversione di tendenza, soprattutto nei paesi di cultura

europea, per cui non è più oggi riconoscibile una norma internazionale non scritta di divieto assoluto di

misure coercitive su beni appartenenti a Stati stranieri.

L’argomento più frequente con cui viene giustificata la restrizione dell’immunità anche in questa

materia è di logica pratica, e nella recente giurisprudenza della nostra Corte di cassazione si trova così

formulato: «Se non opera l’immunità dalla giurisdizione di cognizione per le attività iure privatorum,

non deve egualmente operare l’immunità in ordine all’esecuzione forzata della sentenza che ha

riconosciuto la pretesa del privato, qualora lo Stato straniero rifiuti di adempiere. Diversamente la

sentenza verrebbe a perdere la sua forza, la sua stessa essenza, e inoltre si rivelerebbe pressoché inutile

consentire nei confronti degli Stati esteri la giurisdizione di cognizione pure nelle limitate ipotesi in cui

è ammessa attualmente» (sez. un. n. 2502 del 1989, Foro it., Rep. 1989, voce Giurisdizione civile, n.

54). L’argomento si adatta anche alle misure cautelari, che hanno la funzione di conservare la garanzia

patrimoniale del credito: il rilievo della loro maggiore attitudine, rispetto a quelle di esecuzione, a

turbare i rapporti tra gli Stati, suggerisce una rigorosa cautela nel concederle, ma non vale ad escluderle

in linea di principio.

L’immunità dall’esecuzione conserva però un ambito normativo più ampio di quello in cui opera

l’immunità dalla giurisdizione: per negarla non basta un titolo esecutivo efficace nel territorio dello

Stato del foro, oppure, se è chiesta una misura cautelare, la soggezione del rapporto controverso alla

cognizione delle corti di questo o di altro Stato, ma occorre altresì che i beni investiti dalla domanda di

sequestro o dal procedimento esecutivo non siano destinati all’adempimento di funzioni pubbliche (iure

imperii) dello Stato estero.

Così intesa, l’immunità ristretta (o funzionale) in materia cautelare ed esecutiva, verso la quale la

giurisprudenza italiana si era orientata già nel primo dopoguerra (cfr. Cass., sez. un., 13 marzo 1926, n.

729, id., Rep. 1926, voce Sequestro, n. 9), è stata affermata, per esempio, dalla Corte di cassazione

francese a partire dagli arrêts Englander dell’11 febbraio 1969 e Clerget del 2 novembre 1971, dalla

Corte costituzionale della Germania federale con le sentenze 13 dicembre 1977 (in una causa contro la

Repubblica delle Filippine) e 12 aprile 1983 (in una causa contro la National Iranian Oil Company), dal

Tribunale federale svizzero con numerose pronunce (da ultimo, sentenza 19 gennaio 1987, in una causa

contro la Repubblica socialista della Romania) e dalla Corte d’appello dell’Aja (sentenza 28 novembre

1968, in causa N.V. Cabolent c. National Iranian Oil Company).

Al principio dell’immunità ristretta in executivis sono improntate anche le recenti legislazioni del

Regno unito (State Immunity Act, cit.), degli Usa (Foreign Sovereign Immunities Act del 21 ottobre

1976) e altre di tipo analogo (Canada, Sud Africa, Pakistan, Singapore e Australia), le quali impostano

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il limite con criteri e misure diversi dalla distinzione tra beni destinati ad atti iure imperii e beni

destinati ad atti iure gestionis. La corte non si nasconde che la distinzione dà luogo a difficoltà

applicative, soprattutto nel caso di beni a destinazione promiscua, come i depositi bancari o i conti

correnti intestati a un’ambasciata straniera, ma, in mancanza di un intervento legislativo, essa è l’unica

disponibile. È opportuno ricordare in proposito che non è generalmente riconosciuto, e in particolare è

rifiutato dagli Stati dell’Europa occidentale, compreso il Regno unito, il limite ulteriore per cui non

basterebbe la destinazione del bene aggredito a fini (lato sensu) commerciali, ma occorrerebbe inoltre

un legame specifico con l’oggetto della domanda, cioè la destinazione specifica del bene all’operazione

commerciale da cui deriva il rapporto controverso.

4. - Come spiega la relazione al testo modificato del disegno di legge per la conversione del d.l. del

1925, proposto dal senato, rilevando «l’eccezionale gravità del provvedimento legislativo sotto questo

punto di vista», esso contiene una «dichiarazione unilaterale», da parte dello Stato italiano, di

«pienissima tutela giurisdizionale» accordata ai privati contro gli Stati esteri, temperata, nei confronti

di quegli Stati che ammettono la reciprocità, dall’assoggettamento dell’applicazione di misure

coercitive su beni di loro proprietà all’autorizzazione del ministro per la giustizia. Il compito di

accertare la reciprocità è rimesso allo stesso ministro, sul riflesso che si tratta di «una indagine di fatto,

che la magistratura non ha modo di compiere esattamente».

La norma di adattamento, che in virtù dell’art. 10 Cost. si è formata nel diritto interno in conformità

della norma di diritto internazionale generale, ha modificato la legge. I beni di Stati esteri destinati

all’esercizio di funzioni pubbliche sono immuni ex se da misure coercitive, indipendentemente dalla

condizione di reciprocità, la quale non è prevista né dall’art. 10 Cost. (a differenza dell’art. 11), né dalla

consuetudine internazionale che per suo tramite viene trasformata in norma di diritto interno (salvi,

s’intende, i mezzi legali di reazione nel caso eccezionale di violazione della norma internazionale da

parte di un altro Stato nei confronti dell’Italia). Perciò le sezioni unite della Corte di cassazione hanno

ritenuto che la legge del 1925 «abbia conservato efficacia soltanto per le procedure esecutive su beni

non destinati all’esercizio della funzione sovrana o a fini pubblici» (sent. n. 2085 del 1989, id., 1989, I,

2804). Ma ciò comporta che, prima di verificare la condizione di reciprocità, rilevante solo per i beni

non aventi tale destinazione, il ministro deve accertare se i beni dello Stato estero, su cui è chiesta

l’autorizzazione a compiere atti conservativi o esecutivi, appartengano a questa categoria o siano

invece inerenti alla sfera degli atti iure imperii.

Già sotto questo aspetto la norma impugnata appare non compatibile con l’art. 24 Cost., considerato in

relazione ai principî (coordinati) di eguaglianza e di ragionevolezza. Il diritto del singolo alla tutela

giurisdizionale esige che l’esistenza delle condizioni dell’azione, e in particolare di una condizione da

cui dipende la giurisdizione del giudice naturale, non possa essere accertata se non dallo stesso giudice

con le garanzie del procedimento giudiziario. Né si può dire che a giustificare il nuovo potere-dovere di

accertamento di cui, in virtù della giurisprudenza appena citata, si trova investito il ministro di grazia e

giustizia (sebbene di fatto non lo abbia mai esercitato) concorra una ragione analoga a quella, sopra

riferita, con cui nella citata relazione senatoriale era giustificata l’attribuzione al ministro del potere di

accertare la condizione di reciprocità.

5. - In ordine ai beni di Stati esteri non destinati a funzioni pubbliche, il requisito dell’autorizzazione

ministeriale, collegato con l’accertamento della condizione di reciprocità, incide sulla giurisdizione

italiana assoggettandola a un limite che diventa attuale in conseguenza dell’esercizio, in senso

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negativo, del potere discrezionale attribuito al ministro della giustizia. Corrispondentemente, il rifiuto

dell’autorizzazione si ripercuote sul piano dei rapporti sostanziali svuotando il diritto di obbligazione

fatto valere dal privato dell’elemento della responsabilità patrimoniale del debitore, che ne è una

componente essenziale (art. 2740 c.c.) e funge da tramite dell’assoggettamento all’esecuzione forzata.

Ciò premesso, non si nega che nei rapporti con gli Stati stranieri il diritto fondamentale alla tutela

giurisdizionale possa subire un limite ulteriore rispetto a quelli imposti dall’art. 10 Cost. Ma il limite

deve essere giustificato da un interesse pubblico riconoscibile come potenzialmente preminente su un

principio, quale quello dell’art. 24 Cost., annoverato tra i «principî supremi» dell’ordinamento

costituzionale (cfr. sent. n. 18 del 1982, id., 1982, I, 934); inoltre la norma che stabilisce il limite deve

garantire una rigorosa valutazione di tale interesse alla stregua delle esigenze del caso concreto.

Entrambe le condizioni fanno difetto nella specie. L’interesse di politica estera del governo a

mantenere buoni rapporti internazionali e a impedire che siano compromessi da misure coercitive

adottate in territorio italiano su beni appartenenti a Stati stranieri, pur se non destinati specificatamente

all’esercizio delle loro prerogative sovrane o a fini pubblici, potrebbe giustificare il limite della norma

in esame in un contesto di diritto internazionale come quello osservato da questa corte nella sentenza n.

135 del 1963 (id., 1963, I, 1597), la quale giudicò che non vi fosse a quell’epoca «concordanza di

indirizzi e sistemi relativamente all’esenzione dai procedimenti conservativi e di esecuzione su beni di

Stati esteri non destinati a funzioni attinenti all’esercizio della sovranità». Nel contesto attuale, in cui si

è largamente affermato il principio dell’immunità ristretta, è scemata la probabilità di una reazione

diffusa da parte degli Stati i cui beni in Italia fossero fatti oggetto di misure coercitive: essi non

potrebbero dolersi, fondandosi su ragioni di natura giuridica, di ricevere in territorio italiano il

medesimo trattamento che in casi analoghi sarebbe riservato ai beni di proprietà italiana situati nel loro

territorio.

Inoltre, la prassi applicativa della norma impugnata (della quale occorre tenere conto secondo il canone

ermeneutico di valutazione della legittimità costituzionale delle leggi anche alla stregua delle loro

conseguenze empiriche) dimostra che, lungi dal garantire un informato e rigoroso bilanciamento degli

interessi in conformità delle esigenze del caso concreto, essa ha finito col ripristinare virtualmente

l’immunità assoluta. Almeno a partire dal 1953, anno di emissione del primo decreto di reciprocità

pubblicato nella Gazzetta ufficiale (concernente la Jugoslavia), le domande di autorizzazione sono state

quasi sempre respinte. La sommarietà delle motivazioni dei decreti di reciprocità tradisce non di rado

l’intento di inibire la procedura cautelare o esecutiva per mere ragioni di cortesia o di quieto vivere,

affatto sproporzionate al danno che ne deriva al privato, tanto più quando si tratti di crediti di impresa,

dal cui tempestivo soddisfacimento dipende l’equilibrio finanziario della gestione, o di crediti di

lavoro, particolarmente meritevoli di protezione in ragione della loro funzione alimentare.

6. - Del resto, non mancherà al potere esecutivo uno strumento di intervento idoneo a evitare, senza

sacrificio del diritto dei singoli alla tutela giurisdizionale, l’applicazione di misure coercitive su beni

appartenenti a uno Stato estero, quando reputasse tali misure, benché limitate a beni «privati»,

suscettibili di provocare reazioni pregiudizievoli all’interesse nazionale.

In vista di tale eventualità potrà essere predisposta, per esempio, la possibilità che lo Stato italiano

intervenga nella procedura esecutiva offrendo al creditore il pagamento del terzo ai sensi dell’art. 1180

c.c., oppure nella procedura cautelare offrendo al ricorrente, in cambio dell’abbandono della domanda

di sequestro, garanzia di pagamento del debito che sarà accertato a carico dello Stato estero mediante

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un ordinario processo di cognizione.

7. - Restano assorbite le altre censure di costituzionalità riferite agli art. 23 e 41 Cost.

8. - Poiché il giudice a quo non ha richiamato l’art. 10 Cost. tra i parametri del giudizio di legittimità

costituzionale, l’art. unico r.d.l. n. 1621 del 1925 viene dichiarato costituzionalmente illegittimo solo

nella parte in cui subordina all’autorizzazione del ministro di grazia e giustizia il compimento di atti

conservativi o esecutivi su beni appartenenti a uno Stato estero diversi da quelli che, secondo le norme

del diritto internazionale generalmente riconosciute, non sono assoggettabili a misure coercitive. Per

l’altra parte la norma impugnata è da ritenersi tacitamente abrogata secondo l’interpretazione sopra

esposta al punto 4.

Per questi motivi, la Corte costituzionale dichiara l’illegittimità costituzionale dell’art. unico r.d.l. 30

agosto 1925 n. 1621 (atti esecutivi sopra beni di Stati esteri nel regno), convertito nella l. 15 luglio

1926 n. 1623, nella parte in cui subordina all’autorizzazione del ministro di grazia e giustizia il

compimento di atti conservativi o esecutivi su beni appartenenti a uno Stato estero diversi da quelli che,

secondo le norme del diritto internazionale generalmente riconosciute, non sono assoggettabili a misure

coercitive.

Rilievi processuali in tema di misure esecutive e cautelari su beni di Stati stranieri, prima e dopo il fondamentale

intervento della Corte costituzionale con la sentenza n. 329 del 1992.

I. - La Corte costituzionale, con la sentenza n. 329 del 1992 in epigrafe (riportata anche in Nuova giur. civ., 1993, I, 30, con

nota di G. CAMPEIS-A. DE PAULI, Immunità dalla giurisdizione e compatibilità costituzionale, in Riv. dir. internaz.,

1992, 395, con commento di L.G. RADICATI DI BROZOLO, La coercizione sui beni statali stranieri: l’Italia volta

finalmente pagina, ibid., 356 ss., in Riv. dir. internaz. privato e proc., 1992, 941, con commento di E. CANNIZZARO,

Reciprocità ed interessi statali nella disciplina dell’immunità di Stati stranieri dalla giurisdizione esecutiva e cautelare, ibid.,

875 ss.), torna ad affrontare il dibattuto tema della legittimità costituzionale del r.d.l. 1621/25, nella parte in cui

condiziona(va) l’azione esecutiva o cautelare-conservativa su beni di Stati stranieri (destinati ad attività iure gestionis dei

medesimi) al decreto autorizzativo del ministro di grazia e giustizia, in situazioni di reciprocità di trattamento fra Stati; si

pronuncia cioè in ordine a situazioni patologiche di sostanziale «svuotamento» del diritto di agire in executivis del privato,

causato da un provvedimento di natura amministrativa, con connotati di forte discrezionalità inerenti la politica governativa

dei rapporti internazionali.

E la Consulta, a fronte dell’ordinanza di rimessione 5 giugno - 3 dicembre 1991, n. 2061 del Tar Lazio, sez. I, Foro it., Rep.

1992, voce Esecuzione forzata in genere, n. 35 (leggesi in Riv. dir. internaz. privato e proc., 1992, 941, in nota), si esprime

con la importante ed attesa declaratoria di incostituzionalità della norma nella parte qua, in riferimento all’art. 24 Cost., a

distanza di quasi trenta anni dal suo «immediato» precedente di segno opposto (Corte cost. 13 luglio 1963, n. 135, Foro it.,

1963, I, 1597 e Giur. costit., 1963, I, 1494, con nota di A. LA PERGOLA), e dopo che ancora nel 1987 i dubbi sulla norma

non avevano passato il vaglio di non manifesta infondatezza (in riferimento però al solo art. 10 Cost.) nell’ordinanza Trib.

Taranto 18 dicembre 1987, Foro it., Rep. 1989, voce cit., n. 19, la quale, comunque, si caratterizzava per stringatezza e

scarsa linearità di motivazione.

La declatoria d’incostituzionalità opera un vero e proprio revirement, venendo incontro agli auspici sia della dottrina

internazionalistica, conscia dello stridente contrasto tra prassi applicativa della legge italiana e diritto internazionale

generalmente riconosciuto (v. CONDORELLI-SBOLCI, Measures of execution against the property of foreign States: The

law and practice in Italy, in Netherlands Yearbook of International Law, 1979, 217; B. CONFORTI, Diritto internazionale,

4ª ed., Napoli, 1992, 225, il quale condanna senza pudore Corte cost. 135/63, cit.; L.G. RADICATI DI BROZOLO, La

giurisdizione esecutiva e cautelare nei confronti degli Stati stranieri, Milano, 1992, il quale, proprio alla vigilia della

pronuncia in epigrafe, compie una indagine esaustiva dell’argomento; contra, T. BALLARINO, Atti esecutivi su beni di

Stati esteri: una storia che si ripete, in Foro pad., 1988, I, 308 ss., il quale difende il dictum di Corte cost. n. 135 del 1963,

pur chiedendo un nuovo intervento della Consulta che, alla luce della aberrante pratica invalsa, «ci mostri o almeno ci dica

in cosa consiste quella tutela giurisdizionale, conforme all’art. 113 Cost., che essa vede come possibile»), sia di quella

processual-civilistica e costituzionalista, attente in questa, come in altre ipotesi normative, a sottolineare la costituzionalità o

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Atreyu

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DESCRIZIONE DISPENSA

La dispensa si riferisce al corso di Diritto Processuale Civile I, tenuto dal Prof. Giorgio Costantino nell'anno accademico 2011.
Il documento riporta il testo della sentenza n. 329 emessa dalla Corte Costituzionale nel 1992.
E' illegittimo subordinare l'esecuzione di atti conservativi e esecutivi su beni esteri all'autorizzazione del Ministro della Giustizia.


DETTAGLI
Corso di laurea: Corso di laurea magistrale in giurisprudenza
SSD:
A.A.: 2011-2012

I contenuti di questa pagina costituiscono rielaborazioni personali del Publisher Atreyu di informazioni apprese con la frequenza delle lezioni di Diritto Processuale Civile I e studio autonomo di eventuali libri di riferimento in preparazione dell'esame finale o della tesi. Non devono intendersi come materiale ufficiale dell'università Roma Tre - Uniroma3 o del prof Costantino Giorgio.

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