Federalismo fiscale in Italia

MASTER DI II LIVELLO – ORGANIZZAZIONE, INNOVAZIONE

NELLE PUBBLICHE AMMINISTRAZIONI – OIPA

LA RIFORMA IN SENSO FEDERALISTA DELLO STATO E IL

FEDERALISMO FISCALE

(IUS/12)

PROF. FABIO SAPONARO

TUTOR DOTT. CLAUDIO TONTI

IL FEDERALISMO FISCALE IN ITALIA

MARTINA FERRARI

MATRICOLA 108039

20/04/2026

Indice

Introduzione

1.​ IL Concetto di federalismo

2.​ Tappe storiche di affermazione del federalismo in Italia

2.1. Dalle riforme Bassanini alla riforma costituzionale

2.2. Competenza tributaria

3. La Legge 42/2009

3.1. I decreti attuativi fino al 2024

Conclusione

Introduzione

La crisi della finanza pubblica italiana, emersa alla fine del XX secolo, ha

reso necessaria l’adozione di politiche fiscali particolarmente rigorose,

mirate al contenimento della spesa pubblica e alla riduzione del disavanzo

statale. Questo scenario ha determinato una profonda trasformazione dei

rapporti finanziari tra lo Stato centrale e gli enti territoriali, aprendo la

strada a un processo di riforma istituzionale finalizzato a ridefinire la

distribuzione delle competenze e delle responsabilità tra i diversi livelli di

governo.

Si è progressivamente affermata l’esigenza di rafforzare il ruolo delle

autonomie territoriali, conferendo loro maggiori poteri nella gestione delle

risorse pubbliche e nella realizzazione delle politiche amministrative.

L’orientamento verso un modello più decentrato di organizzazione dello

Stato è stato concepito non solo come strumento per migliorare

l’efficienza dell’azione amministrativa, ma anche come mezzo per

contribuire al risanamento della finanza pubblica.

Un passaggio fondamentale di questo percorso è rappresentato dalla

riforma del Titolo V della Costituzione, introdotta con la legge

costituzionale 18 ottobre 2001, n. 3. In particolare, la modifica

dell’articolo 119 ha ridefinito i rapporti finanziari tra Stato, Regioni ed enti

locali, introducendo i principi del cosiddetto federalismo fiscale.

Con questa espressione – derivata dall’inglese fiscal federalism – si indica

un sistema di organizzazione delle relazioni finanziarie tra i diversi livelli di

governo basato sulla ripartizione delle competenze relative all’intero

sistema di finanziamento dell’azione pubblica. Esso si fonda sulla

distribuzione delle responsabilità finanziarie tra Stato e enti territoriali e

presuppone l’esistenza di una struttura ad ogni livello capace di garantire

l’efficienza della gestione delle risorse e la sostenibilità della spesa

pubblica. L’obiettivo è realizzare un equilibrio tra autonomia finanziaria e

solidarietà territoriale, attraverso meccanismi di redistribuzione e

perequazione delle risorse.

Il presente lavoro si propone di offrire un quadro sul federalismo fiscale

italiano: partendo dal concetto teorico, saranno analizzate le riforme che

hanno progressivamente introdotto elementi di decentramento finanziario.

L’analisi, pur non avendo la pretesa di esaustività e approfondimento

tipico di un lavoro di tesi, si propone di evidenziare anche gli aspetti critici

e le questioni irrisolte derivanti dalle riforme.

1.​ Il concetto di federalismo

Le basi teoriche di questo modello possono essere rintracciate negli studi

di finanza pubblica sviluppatisi nel corso del Novecento. Il concetto di

federalismo fiscale viene sistematizzato dall’economista Richard

Musgrave, che nella sua opera Theory of Public Finance analizza il ruolo

dei diversi livelli di governo nella gestione delle funzioni pubbliche.

Secondo Musgrave, la presenza di più livelli istituzionali richiede un

coordinamento tra autorità centrali e locali, al fine di evitare squilibri e

garantire condizioni di equità nel sistema tributario.

Anche nella tradizione politica italiana si ritrovano risalenti riflessioni

favorevoli al decentramento, in particolare di tipo amministrativo. Alla

vigilia dell’unificazione nazionale, Camillo Benso di Cavour sostenne

l’importanza di una struttura statale capace di valorizzare le autonomie

locali. A tal fine incaricò il ministro dell’Interno Marco Minghetti di

elaborare un progetto di riorganizzazione amministrativa che prevedeva la

creazione di grandi unità territoriali intermedie tra il potere centrale e le

comunità locali. L’obiettivo era quello di favorire un processo di

integrazione nazionale che rispettasse al tempo stesso le diversità

storiche, economiche e culturali dei territori.

Il federalismo come modello istituzionale trovò, tuttavia, la sua prima

concreta realizzazione nel Nord America alla fine del XVIII secolo. Dopo

aver ottenuto l’indipendenza dalla Gran Bretagna, le tredici colonie

britanniche si trovarono di fronte alla scelta se mantenere la propria piena

autonomia, oppure costituire una forma di unione politica. Ogni colonia

possedeva un proprio sistema giuridico, una propria struttura economica e

una propria organizzazione sociale, elementi che rendevano difficile la

creazione di uno Stato fortemente centralizzato.

La soluzione adottata fu quella di un sistema federale, basato sulla

creazione di un’autorità centrale dotata di poteri limitati, ma sufficienti a

garantire la stabilità dell’unione e a prevenire conflitti tra gli Stati membri.

In questo modo nacquero gli Stati Uniti d'America, primo esempio

moderno di Stato federale. L’obiettivo del federalismo non era, dunque,

quello di dividere gli Stati, bensì di rafforzarne la cooperazione

mantenendo al tempo stesso la loro autonomia.

È importante distinguere il federalismo politico dal federalismo fiscale. Il

primo riguarda principalmente la distribuzione delle competenze

legislative e amministrative tra i diversi livelli di governo. Il secondo,

invece, si concentra sugli aspetti finanziari del decentramento, cioè sulla

ripartizione delle entrate e delle spese pubbliche tra Stato ed enti

territoriali.

Secondo la teoria del federalismo fiscale, la distribuzione delle funzioni tra

i diversi livelli istituzionali deve essere accompagnata da una

corrispondente attribuzione di risorse finanziarie. In altre parole, ogni

livello di governo dovrebbe disporre dei mezzi necessari per finanziare le

attività di propria competenza. In questo modo si favorisce la

responsabilizzazione delle amministrazioni locali e si rende più

1

trasparente il rapporto tra prelievo fiscale e utilizzo delle risorse

pubbliche. Come vedremo meglio nel capitolo dedicato al percorso italiano

verso il modello in discussione, il federalismo amministrativo costituisce il

presupposto per la corretta instaurazione del fratello fiscale.

Per comprendere pienamente il significato di quest’ultimo è necessario

richiamare il principio di corrispondenza tra responsabilità delle entrate e

responsabilità delle spese, elaborato dall’economista Luigi Einaudi.

Secondo questo principio, la capacità di imporre tributi e quella di

sostenere la spesa pubblica dovrebbero essere attribuite allo stesso livello

di governo, in modo da garantire un legame diretto tra decisioni fiscali e

utilizzo delle risorse.

Il federalismo fiscale, dunque, rappresenta uno strumento volto a

rafforzare la responsabilità amministrativa, migliorare l’efficienza

dell’azione pubblica e avvicinare le istituzioni ai cittadini, mantenendo al

tempo stesso un adeguato equilibrio tra autonomia territoriale e

solidarietà nazionale .

2

Il federalismo non va inteso come un concetto statico, ma come un

modello organizzativo dinamico in cui le funzioni pubbliche sono

distribuite tra diversi livelli di governo. Il contenuto del federalismo

deriva, in larga misura, dalle funzioni attribuite: si distinguono così

federalismo amministrativo, fiscale e sociale, quest’ultimo orientato a

garantire l’erogazione dei servizi secondo il principio di sussidiarietà,

valorizzando il ruolo dei soggetti privati e delle formazioni sociali.

L’esercizio delle funzioni è strettamente collegato alla gestione delle

risorse finanziarie: la ripartizione amministrativa e quella finanziaria delle

competenze costituiscono pertanto due facce di un medesimo disegno

C. Mortati, Istituzioni di diritto pubblico, II, Cedam, 1976, p. 906

1 L. Antonini, voce Federalismo fiscale (diritto costituzionale), in Enciclopedia del diritto,

2

Annali X, Milano, 2017, 409

organizzativo. La dimensione sociale del federalismo si concretizza nella

sussidiarietà, soprattutto nella sua declinazione orizzontale, che valorizza

il ruolo dei soggetti privati e delle formazioni sociali nell’erogazione di

servizi di interesse generale.

La transizione da uno Stato centralizzato a uno Stato vicino ai cittadini,

fondato sulla pluralità di autonomie territoriali, pone la sfida di conciliare

unità dell’ordinamento e decentramento delle funzioni. Gli enti locali,

infatti, acquisiscono la capacità di assumere decisioni organizzative,

regolamentari e finanziarie nei limiti delle proprie competenze.

L’equilibrio tra autonomia e coordinamento richiede che lo Stato definisca

un quadro di riferimento costituito da linee guida, principi e livelli

inderogabili, all’interno del quale le amministrazioni territoriali possano

esercitare le proprie funzioni, garantendo efficienza, coerenza e tutela

della solidarietà nazionale.

1.2. Le tappe del federalismo in Italia.

Benché la Costituzione italiana già contemplasse, all’articolo 5, il principio

del decentramento amministrativo e riconoscesse forme di autonomia

territoriale — come nel caso delle regioni a statuto speciale — la fase

iniziale della Repubblica è stata contraddistinta dall’affermazione di un

modello marcatamente centralistico. Tale assetto ha trovato il suo apice

nella riforma tributaria dei primi anni Settanta, attuata con la legge n.

850 del 1971, nell’ambito della quale il sistema delle entrate risultava

prevalentemente fondato su tributi erariali, mentre le residue entrate

degli enti locali erano integralmente disciplinate dalla legislazione statale.

Soltanto a partire dagli anni Novanta si è progressivamente avviato un

percorso di riforma — tuttora in corso — volto alla semplificazione

dell’azione amministrativa, al miglioramento della sua efficienza e alla

razionalizzazione della spesa pubblica. In tale contesto si è affermato

anche il paradigma del federalismo, inteso quale modello organizzativo

fondato su una pluralità di enti autonomi operanti su diversi livelli di

governo, privi tuttavia di sovranità propria.

Un primo significativo intervento in ambito tributario si è avuto con la

legge delega n. 662 del 1996, che ha condotto, tra l’altro, all’introduzione

dell’IRAP a favore delle regioni e al riconoscimento di una più ampia

autonomia regolamentare in capo a comuni e province. In tale fase si

colloca altresì l’avvio del cosiddetto “federalismo amministrativo”,

promosso attraverso le riforme Bassanini e, in particolare, mediante la

legge 15 marzo 1997 n. 59, la quale ha rappresentato un momento

fondamentale nel processo di ridefinizione dei rapporti tra Stato e

autonomie territoriali.

Successivamente, con l’adozione del decreto legislativo 18 agosto 2000 n.

267 (TUEL), è stato ulteriormente consolidato il