Diritto di accesso agli atti: Massima circolazione delle informazioni all'interno del sistema amministrativo e del mondo esterno

Università telematica Pegaso

Corso di laurea in Economia Aziendale L-18

Insegnamento di Diritto Amministrativo

Diritto di accesso agli atti: massima circolazione delle informazioni all'interno del sistema amministrativo e del mondo esterno

Candidato:

Relatore: Scaglione Pierluca Massimiano Sciascia 060170500

Matricola: 06

Anno Accademico 2019/2020

Ringraziamenti

Prima di procedere con la trattazione di questa tesi, vorrei dedicare qualche riga a tutti coloro che mi sono stati vicini in questo percorso di crescita personale e professionale.

Un sentito grazie al mio relatore Massimiano Sciascia, per la sua immensa pazienza, per la sua infinita disponibilità e tempestività ad ogni mia richiesta.

Un ringraziamento speciale alla mia famiglia e i miei parenti, in particolare a mia madre e mio padre che mi hanno aiutato tanto e mi hanno appoggiato ogni mia decisione, fin dalla scelta del mio percorso di studi.

Ogni giorno. L’affetto. Una dedica speciale ai miei amici, che ci sono stati e il sostegno che mi hanno dimostrato rendono questo traguardo ancora più prezioso.

Un grazie di cuore al mio collega Vincenzo, con cui ho condiviso ogni esame, ogni viaggio, ogni ansia e ogni gioia in questi tre anni universitari.

Infine, dedico questa tesi a me stesso, ai miei sacrifici e alla mia tenacia che mi hanno permesso di arrivare fin qui.

Indice

Capitolo 1

“La P.A. in senso soggettivo e oggettivo: dagli organi all’attività amministrativa. Principi generali.”

• 1. Il principio di trasparenza dell’attività amministrativa ............................................. 3
• Ambito soggettivo di applicazione della L. 190/12. ............................................................... 5
• 2. Ambito di applicazione oggettivo della l. 190/12. .................................................................. 7
• 3. Principi costituzionali e altri principi generali dell’amministrazione pubblica. ..................... 8
• 4. 4.1 Il principio di imparzialità: le amministrazioni pubbliche come “parti imparziali”. ....... 9
• 4.2. Il principio di buon andamento. ..................................................................................... 10
• L’accesso civico.
• 5. D.lgs 14 Marzo 2013 n. 33: ..................................................................... 11

Capitolo 2

L’accesso ai documenti della P.A: le diverse tipologie di diritto di accesso e i soggetti coinvolti.

• 1. Legittimazione attiva. .........................................................................................................................13
• 2. Soggetti passivi ..................................................................................................................................14
• 3. Soggetti attivi. ....................................................................................................................................16
• 3.1. Richiesta di accesso da parte dei privati. .........................................................................................17
• Limiti all’accesso.
• 4. ..............................................................................................................................18
• 4.1. La riservatezza e l’accesso. .............................................................................................................20

Capitolo 3

Il procedimento di accesso agli atti.

• Ricezione dell’istanza.
• 1. ............................................................................................................... 24
• 2. Verifica della legittimazione attiva. ........................................................................................... 26
• 3. Verifica della legittimazione passiva. ................................................................................................ 28
• 3. Verifica dei documenti ai quali si chiede di accedere. ............................................................... 30
• Definizione dell’accesso e adempimenti.
• 4. ................................................................................... 31
• 5. Comunicazione dei motivi ostativi. ............................................................................................ 32
• 6. Esiti della definizione del procedimento di accesso. .................................................................. 35
• Rilascio di copia. ........................................................................................................................ 36
• 7.

Presentazione

In questo elaborato vengono discusse le nozioni che sono fondamento del diritto amministrativo e nello specifico del diritto di accesso agli atti della Pubblica amministrazione, in virtù e in osservanza del principio di trasparenza che permea l’intero impianto amministrativistico.

La parte iniziale è dedicata ai principi generali del sistema e ad una sintetica illustrazione dell’istituto dell’accesso civico e relativo d.lgs. n 33 del 2013. Il senso di questa disciplina giuridica non può essere colto senza approfondire gli aspetti del principio di trasparenza dell’azione amministrativa. La ratio è piuttosto scontata.

La trasparenza dell’azione amministrativa costituisce infatti un’esigenza fondamentale degli ordinamenti democratici ponendosi come strumento indispensabile a realizzare un effettivo e diretto rapporto tra governati, per il fatto di consentire a questi ultimi una più consapevole partecipazione all’operato dei pubblici poteri e un più pieno controllo della relativa rispondenza agli interessi sociali e ai precetti legislativi e costituzionali.

Si considerano successivamente gli aspetti oggettivi e soggettivi della l. 190/2012. Per quanto concerne gli aspetti soggettivi la legge delinea una organizzazione plurisoggettiva cui spetta l’elaborazione, l’implementazione e la vigilanza del rispetto di multi-livello. Per l’aspetto oggettivo, invece, una politica anticorruzione. Il legislatore, come strumento di contrasto alla corruzione, prevede i c.d. piano anticorruzione con i quali realizzare un’attività di pianificazione e di controllo.

Nella seconda parte ci occupiamo delle diverse tipologie esistenti di diritto all’accesso civico e del profilo dei soggetti coinvolti in tale procedimento. Approfondiremo,

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il sistema sotteso al procedimento previsto per l’accesso agli atti, inevitabilmente, soffermandoci, in maniera graduale, sugli aspetti che lo caratterizzano e, nello specifico, sulla legittimazione attiva ad accedere agli atti della Pubblica Amministrazione, sui i soggetti che possono usufruire del diritto di accesso civico e sul caso singolare, ma quanto mai attuale, della richiesta di accesso agli atti pubblici proposta dalla stessa pubblica amministrazione.

Viene poi particolarmente messo in risalto il tema dei limiti all’accesso civico, svolgendo un’analisi minuziosa sui possibili contrasti con il principio di trasparenza di cui abbiamo forniti gli strumenti nel primo capitolo.

Nel terzo capitolo, infine, andiamo a smembrare nelle sue parti fondamentali il procedimento di accesso agli atti. Partiremo dal primo atto di ricezione dell’istanza, verificando le varie legittimazioni ad agire e i documenti ai quali si chiede di accedere.

Faremo una panoramica sui possibili esiti della definizione del procedimento di accesso terminando l’analisi con il passaggio finale del rilascio della copia.

Buona lettura.

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Capitolo 1

La P.A. in senso soggettivo e oggettivo: dagli organi all’attività amministrativa. Principi generali.

1. Il principio di trasparenza dell’attività amministrativa

La trasparenza dell’azione amministrativa costituisce un’esigenza assolutamente fondamentale degli ordinamenti democratici ponendosi come strumento indispensabile a realizzare un effettivo e diretto rapporto tra governati, per il fatto di consentire a questi ultimi una più consapevole partecipazione all’operato dei pubblici poteri e un più pieno controllo della relativa rispondenza agli interessi sociali e ai precetti legislativi e costituzionali 1.

Tale affermazione può essere utilizzata come punto di partenza per effettuare una breve disamina del principio di trasparenza dell’azione amministrativa 2 per evidenziarne il profilo innovativo alla base della più recente evoluzione legislativa. Se l’immediato riconoscimento della rilevanza giuridica del principio di trasparenza si è tradotto nell’introduzione e nel rafforzamento dei modelli di partecipazione del privato coinvolto nel procedimento amministrativo, negli ultimi interventi legislativi la trasparenza è stata concepita come lo strumento per far sì che “non ci saranno più aree di opacità nell’operato della p.a. e si potrà verificare come vengono spese le risorse e riorganizzati i servizi amministrativi.

Attraverso una più attenta analisi delle norme costituzionali in tema di azione amministrativa, però, ci si è resi progressivamente conto di come un tal modo d’intendere l’agire della p.a. fosse con esse incompatibile. Basti pensare che anche il solo art. 97 Cost., sancisce il principio del buon andamento e dei suoi corollari: efficienza, efficacia ed economicità.

1 Diritto delle amministrazioni pubbliche, una introduzione”, Settima Edizione, il Domenico Sorace, Mulino, 2016.

2 Il principio di trasparenza è stato introdotto proprio dalla legge n. 15/2005. Pertanto, il predetto principio stabilisce l’obbligo per tutte le Pubbliche Amministrazioni di rendere visibile e controllabile all’esterno il contribuisce a rendere conoscibile l’azione amministrativa. proprio operato; in sintesi, la trasparenza.

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Si è osservato che la segretezza compromette un’azione amministrativa efficace ed efficiente perché limita o, addirittura, impedisce l’apporto del privato che, nell’attività della p.a. di contemperamento dell’interesse primario con gli interessi secondari può essere decisivo; il privato può consentire un’azione amministrativa migliore: ecco perché la trasparenza è legata alla efficienza ed alla efficacia.

Un cambiamento di sensibilità, un mutamento di prospettiva può considerarsi una svolta obbligata dall’evoluzione del diritto amministrativo che viene cristallizzato nella l. 241/90. Infatti tale normativa fa propri i rilievi della dottrina e rende, quello di trasparenza, uno dei suoi principi fondamentali intendendolo come uno strumento per realizzare un più efficace partecipazione del privato al procedimento amministrativo in cui sono coinvolti i suoi stessi interessi.

Il legislatore ha nella sostanza legato indissolubilmente la trasparenza alla performance amministrativa in una prospettiva di prevenzione e repressione del fenomeno della corruzione che trova, in un’amministrazione “opaca”, poco attenta alla valutazione e al merito e nell’accesso di norme ed oneri burocratici, terreno fertile.

Il contesto politico-istituzionale attuale ha così condotto a interventi che, nell’obiettivo di dare una risposta concreta alle emergenze sociali di corruzione politico-amministrativa, hanno conferito una nuova luce al principio in esame: una trasparenza non più proiettata sul privato e sul suo coinvolgimento nel procedimento ma, al contrario, sull’organizzazione e sull’operato delle amministrazioni per una più efficace lotta al fenomeno della corruzione da realizzarsi attraverso un approccio trasversale coinvolgente più settori del diritto.

3 Le pubbliche amministrazioni, in coerenza con l'ordinamento dell'Unione europea, assicurano l'equilibrio dei bilanci e la sostenibilità del debito pubblico.

I pubblici uffici sono organizzati secondo disposizioni di legge in modo che siano assicurati il buon andamento e l'imparzialità dell'amministrazione.

Nell'ordinamento degli uffici sono determinate le sfere di competenza, le attribuzioni e le responsabilità proprie dei funzionari.

Agli impieghi nelle pubbliche amministrazioni si accede mediante concorso, salvo i casi stabiliti dalla legge.

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Tale intento emerge con evidenza dall’emanazione della l. 190/12 la quale agisce sostanzialmente su due fronti:

• Prevenzione e repressione della corruzione e dell’illegalità nella P.A.
• Introduzione, nel codice penale, di modifiche alla disciplina dei reati contro la P.A.

2. Ambito di applicazione “soggettivo” della L. 190/12

È opportuno precisare sin da subito l’ambito soggettivo di applicazione della l. 190/12: infatti, nonostante il riferimento alle pp.aa. avvenga con una terminologia differenziata nel corpo delle diverse disposizioni è opportuno precisare che pare potersi dedurre un’applicazione immediata delle disposizioni per le amministrazioni centrali e il differimento dell’applicazione, laddove non diretta, ad intese in Conferenza unificata per quanto riguarda le Regioni, Province autonome di Trento e di Bolzano ed enti locali.

L’analisi delle disposizioni cui è affidata in concreto la realizzazione del principio di trasparenza richiede un previo inquadramento della disciplina ex . 190/12 sia sotto il profilo soggettivo che oggettivo.

Quanto al primo, la legge delinea una organizzazione plurisoggettiva e multi-livello cui spetta l’elaborazione, l’implementazione e la vigilanza del rispetto di una politica anticorruzione 4. Al riguardo si osserva che, inizialmente, ai fini della cura di una politica di anticorruzione è stato istituito, nel 2003, l’Alto Commissario; esso è stato soppresso nel 2008 e le sue funzioni sono state attribuite al Servizio anticorruzione e trasparenza costituito nell’ambito del Dipartimento della funzione pubblica (SAET).

4 In particolare, vengono approvati il D.Lgs. 33/2013 (in materia di trasparenza amministrativa), il D.Lgs. 39/2013 (in materia di incompatibilità ed inconferibilità), il DPR. 62/2013 (con cui viene adottato il regolamento che disciplina il codice di comportamento dei pubblici dipendenti) ed infine viene adottato, dall’allora Civit, il primo PNA (Piano nazionale anticorruzione).

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La l. 190/2012, a livello centrale, mantiene la suddetta struttura e consente di desumere che, sostanzialmente, al Dipartimento spettino compiti di iniziativa e di impulso mentre, alla Civit 5, spettino compiti di vigilanza, controllo e consulenza.

A ben vedere però tale assetto deve essere rivalutato alla luce delle innovazioni apportate con la l. 11416 delle quali si ricava la spettanza al Dipartimento di compiti relativi alla misurazione e amministrativa e l’attribuzione, alla Autorità nazionale valutazione della performance anticorruzione di compiti sia, ex ante, di iniziativa che, ex post, di controllo.

Inoltre, a supporto dell’attività di tali soggetti è previsto l’intervento, a livello locale, del Prefetto e, a livello centrale, della Scuola Superiore della Pubblica Amministrazione, nella misura in cui essa si occupa di predisporre percorsi di formazione dei dipendenti delle pp.aa. statali sui temi dell’etica e della legalità.

Ulteriore innovazione di rilievo è poi rappresentata dall’istituzione, in ciascuna amministrazione, del responsabile della prevenzione della corruzione (RPC), che è individuato dall’organo di indirizzo politico tra i dirigenti di ruolo di prima fascia in servizio.

Laddove all’interno dell’amministrazione venga commesso un reato di corruzione accertato con sentenza passata in giudicato, egli risponde ai sensi delle disposizioni in punto di responsabilità dirigenziale e, “oltre che il danno erariale e all’immagine della p.a.”, sul piano per disciplinare, a meno che non provi di aver predisposto il piano per la prevenzione della corruzione e di averne controllato la attuazione 6.

Il responsabile della prevenzione della corruzione risponde infine anche in caso di ripetute violazioni delle misure di prevenzione previste dal piano triennale di prevenzione della corruzione (PTPC).

5 Commissione per la Valutazione, la Trasparenza e l’Integrità delle amministrazioni pubbliche.

6 Questa responsabilità per fatto di terzo si giustifica per la posizione apicale del Responsabile della prevenzione che, in virtù di una condotta omissiva, attrae a sé il precipitato della portata lesiva della credibilità e dignità della pubblica amministrazione per un reato di natura corruttiva che viene avvertito dalla società quale espressione di una amministrazione inefficiente, non trasparente e che nelle maglie della “burocrazia” si presenta incapace di essere giusta, imparziale, efficace, efficiente e di gestire al meglio le risorse pubbliche nell’interesse generale.

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3. Ambito di applicazione “oggettivo” della l. 190/12

Quanto ad un profilo di analisi “oggettivo” il legislatore, come strumento di contrasto alla corruzione, prevede i c.d. piano anticorruzione con i quali realizzare un’attività di pianificazione e di controllo.

Il sistema che ne deriva, in realtà, permea su due livelli, quello nazionale e quello locale, che devono operare tra loro. Infatti a livello centrale vi è la previsione del Piano nazionale anticorruzione (PNA) elaborato in ambito governativo, ma parallelamente, anche le amministrazioni regionali e locali devono elaborare i propri piano conformemente non solo a quello governativo già citato ma, più in generale, alle previsioni legislative vigenti in merito.

Infatti seppure i commi 5,8, e 9, art. 1, l. 190/12, relativi al contenuto ed alle finalità di tale strumento sono espressamente previsti per le amministrazioni centrali, la loro lettura, in combinato disposto con il co. 60, art. 1, l. 190/12, impedisce di escludere che i medesimi oneri ricadano anche in capo alle amministrazioni regionali e locali.

Il piano nazionale anticorruzione è