Riassunto esame Diritto dell'economia, prof. Cimini, libro consigliato: La nuova costituzione economica, Cassese

I tre significati di “costituzione economica”

L’espressione “costituzione economica” può essere intesa in tre sensi.

In un primo senso può essere intesa come formula riassuntiva delle norme della Costituzione in senso formale sui rapporti economici e, per quanto riguarda quella italiana, come formula breve per far riferimento agli artt. 41 e 43 della Costituzione, relativi all’impresa, 42 e 44, relativi alla proprietà, nonché alle norme speciali, quali, ad esempio, quelle relative alle cooperazione o al risparmio (artt. 45 e 47 della Costituzione).

In un secondo senso “costituzione economica” è intesa come un insieme di istituti che, pur facendo parte del diritto, non appartengono necessariamente alla Costituzione scritta.

Non solo analisi delle norme costituzionali e delle leggi, ma anche analisi dei mutamenti dell’opinione pubblica.

L’ultima accezione di “costituzione economica” è quella che allarga lo sguardo anche agli aspetti amministrativi. Lo studio del diritto non deve fermarsi alla Costituzione e alla legislazione, ma deve considerare anche, ad esempio, le circolari, evidenziando il divario tra la Costituzione in senso formale, la legislazione e la prassi applicativa.

Questo terzo significato di “costituzione economica” non abbraccia soltanto le norme costituzionali (primo significato), le leggi e l’opinione pubblica (secondo significato), ma anche un cerchio più ampio, il “diritto vivente”.

L’espressione “costituzione economica” deve tener conto anche di altri aspetti, come quelli sociali e culturali: ad esempio, dell’assistenza sanitaria e dell’istruzione scolastica, in quanto comportano spese.

I metodi di studio della costituzione economica

Lo studio della costituzione economica può essere studiata attraverso tre modi:

• Il primo è quello tipico del diritto pubblico dell’economia, che studia gli atti amministrativi e legislativi che incidono sulla proprietà e sull’impresa, esso studia le relazioni tra Stato e privati (metodo tradizionale);
• Il secondo metodo è quello dell’analisi delle politiche di settore, cioè verso che indirizzo tende la politica (metodo delle politiche di settore);
• Il terzo metodo è quello che analizza il governo dell’economia, inteso come azione svolta dai poteri pubblici su risparmio, reddito, spesa, ecc… (metodo delle politiche generali).

Il mercato unico e le politiche comunitarie

Le organizzazioni sovrastatali regionali, la comunità europea e lo spazio economico europeo

Dal 1957 uno dei maggiori problemi della Comunità europea è quello di aprire i mercati nazionali istituendo un “mercato comune” (poi, chiamato “mercato unico” o “mercato interno”).

La Comunità economica europea rientra nelle organizzazioni sovrastatali a carattere regionale, organismi internazionali che hanno assorbito alcune funzioni proprie degli Stati che ne fanno parte.

Con l’entrata in vigore del trattato firmato a Maastricht nel 1992, la Comunità economica europea è stata trasformata in Comunità europea (strumento di integrazione degli ordinamenti giuridici, armonizzazione del diritto comunitario con le altre legislazioni) ed è entrata a far parte dell’Unione europea.

La struttura è ripartita in tre tipi di organi:

• Organi sovranazionali (rappresentano interessi della Comunità, diversi da quelli degli Stati);
• Organi multinazionali (rappresentano gli interessi delle collettività nazionali facenti parte degli Stati membri);
• Organi intergovernativi (rappresentativi dei governi nazionali).

La Commissione e la Corte di giustizia appartengono alla prima categoria. Il Parlamento appartiene alla seconda. Il Consiglio appartiene alla terza.

La Commissione ha compiti di proposta; il Parlamento svolge una funzione consultiva e, in determinati settori, decisoria; il Consiglio ha compiti di decisione; alla Corte di giustizia è attribuita la funzione di risolvere conflitti e di verificare il rispetto del diritto comunitario.

Accanto alla Comunità europea, l’accordo sullo Spazio economico europeo, firmato ad Oporto il 2 maggio 1992 ha istituito un ulteriore organismo internazionale denominato Spazio economico europeo, SEE. Di questo fanno parte la Comunità europea, gli Stati membri dell’Unione europea e tre membri dell’Associazione europea di libero scambio (o “European free trade association, EFTA”), l’Islanda, il Liechtenstein e la Norvegia.

L’accordo di Oporto contiene tre ordini di disposizione:

• Libera circolazione delle persone, delle merci, dei servizi e dei capitali;
• Concorrenza e aiuti di Stato;
• Cooperazione al di fuori delle quattro libertà di circolazione.

L’obiettivo originario dell’accordo sullo Spazio economico europeo, SEE, era quello di stabilire un legame tra la Comunità ed i paesi dell’Associazione europea di libero scambio (di cui facevano parte l’Austria, la Finlandia, l’Islanda, il Liechtenstein, la Norvegia, la Svezia e la Svizzera). Oggi l’accordo ha perso molta della sua importanza: la Svizzera non lo ha mai ratificato, mentre Austria, Finlandia e Svezia sono divenute membri dell’Unione europea.

L’Unione europea e la Comunità europea

Al fine di perseguire interessi di natura economica e commerciale gli Stati membri perdono parte della sovranità economica. Con il Trattato di Roma si ha la costituzione in senso sostanziale del trattato perché racchiude in se le norme fondamentali dell’UE, maggiormente di natura economiche.

Art. 2: la Comunità (sinonimo di UE) ha il compito di promuovere nell’insieme della Comunità, mediante l’instaurazione di un mercato comune e di un’unione economica e monetaria e mediante l’attuazione di politiche e delle azioni comuni (art. 4 - 3), uno sviluppo armonioso, equilibrato e sostenibile delle attività economiche, un elevato livello di occupazione e di protezione sociale, la parità tra donne e uomini, una crescita sostenibile e non inflazionistica, un alto grado di competitività e di convergenza dei risultati, un elevato livello di protezione dell’ambiente e il suo miglioramento, il miglioramento del tenore di vita, la coesione economica e sociale e la solidarietà tra Stati membri.

L’art. 3 impone:

• Il divieto tra gli Stati membri dei dazi doganali e delle restrizioni quantitative all’entrata e all’uscita delle merci come pure di tutte le altre misure di effetto equivalente;
• Politica economica comune;
• Un mercato interno senza ostacoli alla libera circolazione delle merci, persone, servizi e capitali;
• Politica comune nel settore pesca, agricoltura e trasporto;
• Un regime inteso a garantire che la concorrenza non sia falsata nel mercato interno;
• Ravvicinamento delle legislazioni per il funzionamento del mercato comune.

L’art. 4: adozione di una politica economica che è fondata sullo stretto coordinamento delle politiche degli Stati membri, sul mercato interno e sulla definizione degli obiettivi comuni, condotta conformemente al principio di un’economia di mercato aperta a una libera concorrenza.

Con l’art. 12 e 14 si stabilisce che:

• L’art. 12 dice che è vietata ogni discriminazione effettuata in base alla nazionalità (non è un concetto giuridico, comprende caratteri ideologici, di lingua e di natura);
• L’art. 14 comma 2: mercato interno, uno spazio senza frontiere interne nel quale è assicurata la libera circolazione delle merci, delle persone, dei servizi e dei capitali (assicura il mercato comune e la libertà di circolazione nel mercato).

La costituzione economica europea è suddivisa in tre parti:

• 1) Mercato: beni e servizi;
• 2) Moneta;
• 3) Finanza pubblica.

La circolazione delle merci

La libera circolazione delle merci nel mercato unico è assicurata in cinque modi:

• Attraverso un’unione doganale;
• Divieto di imposizioni fiscali discriminatorie e l’eliminazione delle disparità fiscali;
• Abolizione delle restrizioni quantitative e delle misure di effetto equivalente;
• Riordinamento dei monopoli;
• Ravvicinamento delle legislazioni nazionali.

L’art. 23 del trattato dispone che “la Comunità è fondata sopra un’unione doganale che si estende al complesso degli scambi di merci e comporta il divieto, fra gli Stati membri, dei dazi doganali all’importazione all’esportazione e di qualsiasi tassa di effetto equivalente, come pure l’adozione di una tariffa doganale comune nei loro rapporti con i paesi terzi.

L’art. 25 dispone che i “dazi doganali all’importazione o all’esportazione o le tasse di effetto equivalente sono vietate tra gli Stati membri. Tale divieto si applica anche ai dazi doganali di carattere fiscale”:

• L’importazione è ragionevole;
• L’esportazione è razionorma: per evitare il protezionismo al contrario, in modo da evitare che ogni paese si tenga i prodotti a casa propria.

Mentre le tasse ad effetto equivalente sono definite dalla Corte di Giustizia: è un onere economico imposto unilateralmente da uno Stato membro sui prodotti a prescindere dal fatto che passa la frontiera o meno, e della configurazione giuridica, onere finanziario imposto sulla merce estera quando passa la frontiera.

Significato di tassa ad effetto equivalente: è un onere pecuniario che, pur non essendo un dazio doganale, comporta gli stessi effetti restrittivi sugli scambi (importazioni o esportazioni), in quanto imposto in ragione delle circostanze che il prodotto ha varcato il confine di uno Stato membro dell’UE e tale da elevarne il costo.

La norma che svolge il principio dettato da questi due articoli è l’art. 90: “nessuno Stato membro applica direttamente o indirettamente ai prodotti degli Stati membri imposizioni interne, di qualsivoglia natura, superiori a quelle applicate direttamente o indirettamente ai prodotti nazionali similari. Inoltre, nessuno Stato membro applica ai prodotti degli altri Stati membri imposizioni interne intese a proteggere indirettamente altre produzioni”.

Il terzo strumento per assicurare la circolazione delle merci è l’abolizione delle restrizioni quantitative e delle misure di effetto equivalente (artt. 28 e 29 del trattato).

Art. 28: “sono vietate tra gli Stati membri le restrizioni quantitative all’importazione nonché qualsiasi misura di effetto equivalente”.

Art. 29: “sono vietate fra gli Stati membri le restrizioni quantitative all’esportazione e qualsiasi misura di effetto equivalente”.

A differenza dell’art. 25 qui si parla di adempimento, con la sentenza dell’11 luglio 1974, “ogni normativa commerciale degli Stati membri che possa ostacolare direttamente o indirettamente, in atto o in potenza, gli scambi intracomunitari va considerata come una misura d’effetto equivalente a restrizioni quantitative”.

Tipologie di misura di effetto equivalente:

• Misure distintamente applicabili: a tutti i fornitori, sono dichiarata generalmente incompatibili dalla Corte di Giustizia;
• Misure indistintamente applicabili: solo agli stranieri al di fuori del paese e l’atto viene annullato se viola il trattato.

Le misure nazionali sono illegittime non solo quando producono un risultato discriminatorio, ma anche quando determinano un ostacolo al commercio intracomunitario, a meno che non siano giustificate in base alle eccezioni previste dall’art. 30 del trattato.

Esempio: nella sentenza del 20 febbraio 1979, relativa all’esportazione in Germania del liquore francese Cassis de Dijon, la Corte di giustizia: una merce prodotta e commercializzata in uno Stato membro può essere posta in vendita in ciascuno Stato membro.

L’art. 30 (deroghe ammissibili): le disposizioni degli art. 28 e 29 lasciano impregiudicati i divieti o restrizioni all’importazione, all’esportazione e al transito giustificato da motivi di moralità pubblica, di ordine pubblico, di pubblica sicurezza, di tutela della salute e della vita delle persone, animali o di preservazione dei vegetali, di protezione del patrimonio artistico, storico o archeologico nazionale, o di tutela della proprietà industriale e commerciale.

In questo modo non solo si è ampliata l’autonomia regolatoria degli Stati ma si è anche affermato il principio del mutuo riconoscimento e del controllo del paese di origine.

Esso serve a smantellare le legislazioni tecniche (standard) degli altri paesi. Un bene prodotto in un paese membro può circolare negli altri paesi anche contro le legislazioni tecniche l’importante è rispettare il diritto comunitario.

Sentenza del 24 novembre 1993, però, il giudice comunitario ha parzialmente ridotto l’ambito di applicazione del divieto di misure aventi effetto equivalente alle restrizioni quantitative, stabilendo che le disposizioni nazionali che “limitano o vietino talune modalità di vendita” sono legittime a condizione che valgano nei confronti di tutti gli operatori che operano sul territorio nazionale ed incidano in eguale misura sulla commercializzazione dei prodotti nazionali e di altri paesi europei.

L’art. 31 del trattato disciplina il riordinamento dei monopoli, che costituiscono il quarto strumento per garantire la circolazione delle merci. Esso dispone che “gli Stati membri procedono a un riordinamento dei monopoli nazionali che presentano un carattere commerciale, in modo che venga esclusa qualsiasi discriminazione fra i cittadini degli Stati membri per quanto riguarda le condizioni relative all’approvvigionamento e agli sbocchi. Questo si applicano a qualsiasi organismo per mezzo del quale uno Stato membro, controlla, dirige o influenza, direttamente o indirettamente, le importazioni o le esportazioni fra gli Stati membri.

Il quinto strumento per assicurare la circolazione delle merci è il riavvicinamento delle legislazioni nazionali. L’art. 94 del trattato prevede che il Consiglio, all’unanimità e previa consultazione del Parlamento europeo e del Consiglio economico e sociale, adotti “direttive volte al ravvicinamento delle disposizioni legislative, regolamentari ed amministrative degli Stati membri che abbiano un’incidenza diretta sull’instaurazione o sul funzionamento del mercato comune”.

La circolazione dei lavoratori

La libertà di circolazione dei lavoratori è regolata dall’art. 39: assicura ai lavoratori il diritto di spostarsi all’interno della Comunità e di prendere dimora in uno qualsiasi degli Stati membri per svolgere un’attività di lavoro subordinato; implica l’abolizione di qualsiasi discriminazione, fondata sulla nazionalità, tra i lavoratori degli Stati membri, per quando riguarda l’impiego, la retribuzione e le altre condizioni di lavoro”; questo è indicato come principio del trattamento nazionale: gli Stati potrebbero dare un interpretazione soggettiva in modo da restringere il numero di stranieri lavoratori subordinati.

La Corte di Giustizia ha dato così una definizione di lavoro subordinato: comprende ogni persona che presti un’attività reale ed effettiva per un periodo di tempo a favore di un’altra persona e sotto la direzione di questo e dietro retribuzione.

Gli Stati possono porre in essere discriminazioni indirette (comunque non valide) che appaiono non discriminatorie ma colpiscono mansioni che sono svolte da stranieri, deteriorando la categoria a cui appartengono i lavoratori stranieri e non la persona straniera.

Comma 3: deroghe: “fatte salve le limitazioni giustificate da motivi di ordine pubblico, pubblica sicurezza e sanità pubblica, essa importa il diritto:

• A) Di rispondere a offerte di lavoro effettivo;
• B) Di spostarsi liberamente a tal fine nel territorio degli Stati membri;
• C) Di prendere dimora in uno degli Stati membri al fine di svolgere un’attività di lavoro, conformemente alle disposizioni lavorative, regolamentari e amministrative che disciplinano l’occupazione dei lavoratori;
• D) Di rimanere nel territorio di uno Stato membro, dopo aver occupato un impiego.

Inoltre, nell’ultimo comma dell’art. 39: “le disposizioni del presente articolo non sono applicabili agli impieghi di pubblica amministrazione”.

Questa è state interpretata restrittivamente, nel senso che si applicano soltanto alle funzioni collegate all’esercizio della sovranità (rapporti con l’estero, difesa, ordine interno, giustizia, ecc…), cioè posti che implicano partecipazione all’esercizio dei pubblici poteri e alle mansioni che hanno ad oggetto la tutela degli interessi generali dello Stato.

Con la sentenza del Presidente del Consiglio dei ministri si è disposto che la cittadinanza italiana è necessaria per alcuni posti e per talune funzioni: dirigente con funzioni di vertice amministrativo, magistrato, avvocato, e procuratore di Stato, presidenza del Consiglio dei Ministri, e altri Ministri.

L’art. 42 del trattato CE stabilisce che il Consiglio deve adottare misure per l’instaurazione della libera circolazione dei lavoratori in modo che i migranti possano continuare a godere delle varie prestazioni e di ottenere il cumulo dei periodi assicurativi maturati nei diversi Stati membri nei quali hanno svolto attività lavorativa.

L’art. 137.1 dispone che “…la Comunità norma ha lo scopo di eliminare i “dislivelli” tra i diversi paesi della Comunità, che impediscono la libera circolazione”.

L’art. 150.1 dispone che “la Comunità attua una politica di formazione professionale che rafforza ed integra le azioni degli Stati membri”.

Da ultimo, l’art. 146 costituisce il Fondo sociale europeo: “pe