Politiche e Relazioni internazionali nel mondo contemporaneo - modulo 1

Politiche e relazioni internazionali nel mondo contemporaneo

Questo corso di matrice politologica si interessa del processo di integrazione europea e dell'Unione europea. Si colgono strette connessioni con i corsi di diritto dell’UE e di storia dell'integrazione europea (storia delle relazioni internazionali degli Stati membri che hanno partecipato e partecipano a questo processo di integrazione politica; storia delle idee e dei movimenti politici che hanno portato alla costituzione di quella che oggi chiamiamo UE). Il concetto di UE è stato introdotto con il Trattato di Maastricht nel 1992. L’UE è un sistema politico istituzionale e di governo ben preciso, un’impresa politica molto complessa dal punto di vista istituzionale, delle procedure decisionali, della sua storia.

Molto spesso si utilizza la formula “politica domestica europea” poiché i legami, l’influenza, gli impatti delle decisioni europee sulla politica nazionale sono fortissimi, quelle stesse decisioni europee non sono altro che il frutto anche di decisioni nazionali. Bisogna andare al di là dello schema binario che distingue la politica nazionale da quella estera. Queste sfere decisionali politico istituzionali (quella di Bruxelles e quelle delle capitali nazionali) sono strettamente interconnesse, è difficile scindere questi due ambiti di decisioni perché l’uno influenza l’altro.

Il concetto di polity e l'UE

L’UE è una comunità politica in via di definizione, una nuova polity. Polity è un’accezione della parola politica che designa la comunità politica, i rapporti tra le sue componenti (la sua membership); si fa riferimento agli Stati-nazione (processi di Nation State Building come processi di polity building, costruzione di una nuova entità politica). La polity europea è una comunità politica all'interno della quale vengono adottate delle decisioni che allocano valori, autoritative (dotate di autorità).

Analizzeremo il processo di integrazione europea prendendo soprattutto in considerazione la sua dimensione politica enfatizzando aspetti relativi all’analisi della costruzione della polity. Ci soffermeremo anche sulla politics del processo di integrazione europea, le relazioni di potere tra gli attori (anche partiti politici), che in qualche modo sono interessati dal processo di integrazione europea. In particolare il tema della politicizzazione dell’UE. Per comprendere questa complessa politica domestica europea bisogna anche ritornare sul concetto di stato e di stato nazione, ricostruendo da un punto di vista teorico analitico (non semplicemente storico) il processo di integrazione europea come processo di trascendenza dei confini nazionali.

Il processo di integrazione europea

L’Unione europea è un’istituzione sovranazionale ed è il risultato di un’evoluzione storica composta da una serie di accordi internazionali tra alcuni paesi europei che hanno come oggetto la gestione di risorse economiche e politiche di comune interesse strategico. L’UE si occupa dello sviluppo economico, del benessere sociale, della difesa comune, intervenendo in vari ambiti riconducibili ai settori primario, secondario e terziario (es. agricoltura, pesca, industria, commercio, telecomunicazioni). Si tratta, dunque, di una polity in via di formazione con una propria politica domestica, la quale viene definita attraverso un complesso iter decisionale che avviene a Bruxelles, nelle capitali degli Stati membri e anche nelle entità sub-statali (regioni, municipalità ecc.).

L’UE presenta dinamiche proprie in termini di policy e di politics. Negli ultimi anni è cresciuta la salienza, la rilevanza del tema dell’Unione europea nei dibattiti elettorali, politici nazionali, con particolare riguardo alla sua governance economico-monetaria (anche se spesso non ci si sofferma, nella dialettica politica sull’UE, su specifici provvedimenti e proposte di natura comunitaria). Un tempo questo argomento non veniva considerato importante e non emergeva nemmeno nei momenti in cui i cittadini erano chiamati a eleggere i loro rappresentanti nel parlamento europeo. L’insieme dei diritti, degli obblighi giuridici e degli obiettivi politici che accomunano e vincolano gli Stati membri dell’Unione europea e che devono essere accolti senza riserve dai paesi che vogliano entrare a farne parte è chiamato acquis comunitario.

Dimensioni del processo di integrazione europea

Come ricordano Attinà e Natalicchi, il processo di integrazione europea è, innanzitutto, l’esempio più avanzato dei processi di integrazione politica internazionale, ossia un passaggio da più entità a una sola (che non annulla, però, le singole identità) con l’obiettivo di costituire e mantenere una nuova polity. I processi di integrazione politica, in generale, si distinguono in: consensuali o imposti, graduali e indefiniti o immediati e permanenti, unidirezionali e irreversibili o multidirezionali e reversibili.

• Consensuali o imposti, cioè processi che avvengono o sulla base della libera volontà dei partecipanti o in cui questi partecipano per imposizione (spesso di tipo militare).
• Graduali e indefiniti o immediati e permanenti, ossia possono avvenire o seguendo una serie di passi che portano a integrazioni successive riguardanti diversi settori con, però, accelerazioni e rallentamenti del processo e senza che vi sia un punto d’arrivo ben definito, o accadendo in un momento specifico, con la nuova polity che persiste fino a che il corso degli eventi lo consenta.
• Unidirezionali e irreversibili o multidirezionali e reversibili, cioè possono avvenire con uno sviluppo unitario (allo stesso modo per ogni partecipante) e inarrestabile o seguendo percorsi misti, con differenze rilevanti tra i vari partecipanti (è il caso dell’adozione dell’euro) e possibili processi di disintegrazione totale o parziale (come esemplificato dalla Brexit).

Per quanto riguarda l’integrazione europea, però, al netto delle difficoltà e delle crisi multiple che hanno colpito l’Unione (“poly-crises”, come affermato dall’ex-presidente della Commissione europea Jean-Claude Juncker, ricorrenti negli ultimi 10 anni, quali la crisi economica conseguente al 2008, la crisi dei sovrani, dei migranti (2015), la Brexit, la pandemia), il processo è sempre andato generalmente nella direzione dell’attribuzione alle istituzioni europee di sempre maggiori competenze, in particolar modo a livello di politiche economiche e monetarie.

Dimensioni-chiave dell'integrazione

Il processo di integrazione europea può essere studiato sulla base di tre dimensioni-chiave: la dimensione territoriale, l’ambito di autorità e il livello di autorità.

• La dimensione territoriale fa riferimento alla questione dell’allargamento della membership, con la conseguente, immediata, espansione del territorio della polity. Il processo di formazione della UE inizia a partire dai 6 Stati che formarono la CECA (Italia, Francia, Germania Ovest, Belgio, Lussemburgo e Paesi Bassi) ed è arrivato a contare, all’interno dei confini della UE, ben 27 Stati (numero sceso per effetto dell’uscita del Regno Unito dal 31 dicembre 2020). Questa dimensione ha un impatto significativo sul processo decisionale. Oltre ai confini, però, l’estensione della membership della UE ha avuto un impatto a livello dei fini perseguiti sia dall’istituzione stessa sia dagli Stati che la compongono, con rilevanti cambiamenti a livello degli ambiti di intervento dell’Unione e dei meccanismi di funzionamento interno (basti pensare all’attuale dibattito sul superamento del principio dell’unanimità dei governi per la presa di alcune decisioni in seno al Consiglio Europeo).
• La seconda dimensione fa riferimento allo “scope”, ovvero l’estensione delle aree di policy sulle quali le istituzioni comunitarie intervengono o possono intervenire. Ancora una volta, si può assistere a un’evoluzione che parte dalla produzione e il commercio del carbone e dell’acciaio (sotto la gestione della CECA), per poi estendersi in seguito ai Trattati di Roma allo scambio di una pluralità di merci, servizi e capitali, fino ad arrivare, ai giorni nostri, alla transizione ecologica (Green New Deal) e alla gestione della questione migratoria (compresa nell’attuale agenda politica della Presidente della Commissione europea Ursula von der Leyen).
• La terza dimensione rimanda all’evoluzione dei poteri a disposizione delle istituzioni europee, ossia al cambiamento a livello di procedure, norme, vincoli di intervento degli Stati e degli organi sovranazionali e di vincolatività delle decisioni prese dagli organi UE. In generale, questa dimensione riguarda le regole che disciplinano i poteri degli organi sovranazionali, la distribuzione dei poteri fra l’ente sovranazionale e i suoi Stati membri e i processi decisionali interni dell’ente sovranazionale. Rimanda a una riflessione su come sono cambiati i poteri delle istituzioni nel corso degli anni e fino a che punto gli organi hanno competenze per poter decidere autonomamente. Alcune decisioni sono affidate alla BCE, altre alla Commissione Europea, mentre in altre aree di policy le competenze dirette sono limitatissime. Si fa riferimento al grado con cui l’autorità decisionale viene trasferita dagli stati membri al nuovo ente sovranazionale.

Storia del processo di integrazione europea

Dal primo dopoguerra ai Trattati di Roma

La storia del processo di integrazione europea può essere analizzata come il frutto di una serie di trattati (dalla CECA a Maastricht, che ha sancito la “trasformazione” della CEE in Unione europea) e di varie decisioni multilaterali fra i vari governi europei. Tuttavia essa è anche una storia che parte da molte idee e molti progetti che volgevano alla costruzione di un’Europa unita. Si può partire, dunque, dall’Europa degli anni successivi alla Prima Guerra Mondiale, in cui uomini come Richard Kalergi, Aristide Briand (diplomatico e ministro degli esteri francese che nel 1929 pronunciò presso la Società delle Nazioni Unite il progetto di Unione federale europea), Altiero Spinelli ed Ernesto Rossi diedero vita a vari movimenti (come il Movimento paneuropeo di Kalergi) e a manifesti (su tutti il Manifesto di Ventotene redatto nel 1941, intitolato “Per un’Europa libera e unita”, di Spinelli, Rossi e Colorni, prigionieri politici esiliati nel periodo fascista). Fu soprattutto, però, il secondo conflitto mondiale a dare la spinta decisiva alla realizzazione di questo progetto politico, i cui obiettivi primari erano quelli della pace e della stabilità.

Nell’ottica della visione della politica promossa da Mario Stoppino (che la definisce come un’attività che ricerca la conformità garantita – cioè la prevedibilità dei comportamenti dei vari componenti della comunità politica – tramite la distribuzione di poteri sotto forma di diritti) questi sono dei veri e propri beni politici finali, in quanto mirano a garantire la sicurezza dei cittadini e la prevedibilità dei rapporti sociali e politici. Questa visione non collima con la focalizzazione sui soli beni economici, che si configurano, più che come fini dell’attività dell’Europa unita (e delle polities in generale), come beni strumentali al conseguimento dei beni politici finali.

Nel 1946, in un discorso all’Università di Zurigo, l’ex primo ministro britannico Winston Churchill, facendo riferimento a una “vecchia idea”, sostenne la creazione di una “sorta di Stati Uniti d’Europa”, appellandosi alla formazione di una “famiglia europea” che fosse la più estesa possibile. Egli, però, non definì un preciso progetto istituzionale di integrazione politica, così come non lo fecero i diversi discorsi e appelli pro-Europa dell’epoca. Quest’ambiguità può essere interpretata sia come un limite sia, però, come una risorsa, utile a stemperare l’opposizione critica a questo progetto e a dare un ampio spazio al confronto di idee all’interno dell’opinione pubblica e dell’élite politica (come testimoniato dalla riunione di 750 delegati provenienti da tutta Europa nel Congresso dell’Aia del 1948). Qualche mese prima, a Fulton, lo stesso Churchill aveva dichiarato che “[dal Baltico all’Adriatico] una cortina di ferro è scesa su tutto il continente [europeo]”. Questo per sottolineare il contesto geopolitico internazionale in cui fu costruita l’unità europea, ossia la Guerra Fredda e la conseguente minaccia sovietica. La contrapposizione fra le due super-potenze vincitrici della Seconda Guerra Mondiale, gli Stati Uniti e l’Unione Sovietica, aveva in effetti diviso in due l’Europa, tra la porzione occidentale alleata degli USA e quella orientale allineata all’URSS (fatto che sarebbe stato centrale nel dibattito sull’integrazione dei paesi dell’Est Europa nell’Unione europea, visto la giovinezza delle loro istituzioni democratiche e delle loro economie capitalistiche). I paesi dell’Europa occidentale godettero anche della tutela e del sostegno economico statunitense, sotto forma dello European Recovery Program (ERP) o Piano Marshall. Esso aveva la funzione geopolitica di porre i paesi dell’Europa occidentale sotto l’egida statunitense, tuttavia finì giocoforza con l’intrecciarsi con le discussioni sull’avvio di un processo d’integrazione europea.

Gli stessi Stati Uniti incoraggiarono la realizzazione di questo progetto e il Congresso favorì la creazione dell’Organizzazione per la Cooperazione Economica Europea (OECE, antenata dell’attuale OCSE), la quale aveva il compito sia di supervisionare la distribuzione degli aiuti dell’ERP fra gli Stati europei partecipanti sia di portare avanti una politica di cooperazione e collaborazione fra i paesi dell’Europa, spingendo per la liberalizzazione degli scambi e dei movimenti di capitali. Tuttavia, l’OECE (così come le altre organizzazioni internazionali che sorsero all’epoca) non fu dotata dell’esercizio di poteri sovrani ma restò un’organizzazione di stampo intergovernativo, fatto che limitò molto la sua capacità di conseguire gli scopi politici che si era prefissata, soprattutto per la reticenza della Francia e l’opposizione della Gran Bretagna rispetto alla costruzione di una polity europea.

Il progetto e l’idea di Europa nasce in un contesto caratterizzato dallo sviluppo di una serie di regimi di cooperazione internazionale in ambito monetario (Bretton Woods), commerciale (GATT) e militare (NATO). Il sistema di Bretton Woods, sorto nel 1944, era un sistema monetario internazionale basato sulla stabilità sostanziale dei rapporti di cambio fra le varie monete statali, rapporti fissati in relazione al dollaro, il cui valore era collegato alle riserve auree statunitensi. Da questi accordi sono nati il Fondo Monetario Internazionale e la futura Banca Mondiale. In seguito, nel 1947 fu stabilito il GATT (il General Agreement on Tariffs and Trade), il cui scopo era regolare gli scambi commerciali internazionali, che sarebbero stati oggetto di una liberalizzazione che si basava sulla regola della “most favored nation” (secondo cui i firmatari avrebbero applicato agli altri paesi le stesse tariffe doganali dello Stato a cui essi garantivano le condizioni tariffarie migliori), anche se venivano mantenute delle clausole di salvaguardia per tutelare gli Stati in determinate situazioni (come la concorrenza sleale o la dislocazione dei centri produttivi). Il GATT, inteso sia come accordo internazionale che come organizzazione volta a gestire tale accordo, verrà siglato da più di 20 paesi (l’Italia vi aderisce nel 1949). Il GATT sarà poi sostituito dalla World Trade Organisation. Dopodiché, nel 1949 fu istituita la NATO, un’organizzazione che riguardava la sicurezza collettiva degli Stati Uniti e dei suoi alleati europei e del Canada. Questi regimi erano chiamati a gestire le fondamenta dei processi di globalizzazione. L’Unione europea cercherà poi di svilupparsi in uno di questi settori (monetario, commerciale e militare) con maggiore o minore fortuna. L’ambito commerciale diventerà sempre più avanzato e le politiche saranno in mano alle decisioni assunte dagli stessi stati membri, ma a livello sovranazionale da Bruxelles. Dal punto di vista monetario dal sistema di cambi fissi si arriverà alla costituzione dell’Unione Economica Monetaria e all’adozione di una moneta unica, mentre dal punto di vista militare ci sono stati alcuni passi in avanti, ma l’UE mostra ancora qualche debolezza.

L’idea di avviare l’unificazione politica ed economica europea fu portata avanti da vari statisti del tempo, in particolare Robert Schuman (ministro degli esteri francese), Konrad Adenauer (cancelliere tedesco) e Alcide De Gasperi (presidente del consiglio dei ministri italiano). Al di là del discorso di Churchill, il discorso pronunciato da Schuman al Quai d’Orsay nella sala dell’orologio il 9 maggio 1950 è considerato il momento fondativo dell’integrazione europea. Non a caso ancora oggi, il 9 maggio si celebra la festa dell’Europa. Schuman propose di dar vita a una Comunità Europea del Carbone e dell’Acciaio (la futura CECA). Pertanto, era chiara la dialettica esistente fra le questioni economiche e i beni della pace e della stabilità, i quali sarebbero stati conseguiti realizzando un obiettivo concreto, ossia la messa in comune della gestione della produzione e del commercio del carbone e dell’acciaio, che sarebbe stata posta sotto la supervisione di un’Alta Autorità (la cui configurazione istituzionale introduceva i futuri meccanismi della Commissione Europea). Nel 1950, le nazioni europee cercavano ancora di risollevarsi dalle conseguenze devastanti della Seconda guerra mondiale, conclusasi cinque anni prima. Determinati a impedire il ripetersi di un simile terribile conflitto, i governi europei giunsero alla conclusione che...