Riassunto esame Diritto dell'unione europea, Prof. Mottura Carlo Domenico, libro consigliato Manuale di diritto dell’Unione europea , Strozzi - Mastroianni

Origini e sviluppo dell'integrazione europea

Capitolo 1 - Cooperazione europea

Nel periodo successivo alla Seconda Guerra Mondiale ha inizio il processo di organizzazione della cooperazione tra gli stati europei, volto a mettere in atto forme di unione dotate di strutture istituzionali a carattere intergovernativo con competenze in settori specifici: in campo economico e dello sviluppo l’OCSE, nel campo della difesa la Nato e l’UEO, nel campo politico il Consiglio d'Europa, nel cui ambito è stata conclusa la CEDU nel 1950.

I negoziati, aperti a Parigi tra Belgio, Olanda, Lussemburgo, Francia, Germania, e Italia, portarono al trattato di Parigi del 1951 istitutivo della comunità europea del carbone e dell’acciaio per 50 anni. L’elemento di maggiore novità era rappresentato dal conferimento di poteri decisionali autonomi all’Alta Autorità, capace di decidere in modo indipendente dal consenso unanime degli stati membri, tanto da indurre a parlare di carattere sovranazionale dell’organizzazione.

Il rilancio dell’idea europeista si ebbe con la conferenza di Messina dei ministri degli esteri della CECA: la commissione elaborò un progetto che prevedeva la creazione di un mercato comune generalizzato e un progetto più settoriale, riguardante la creazione di una comunità per l’energia atomica. Entrambi i progetti furono approvati e condussero nel 1957 alla firma dei trattati di Roma istitutivi della comunità economica europea (CEE) e della comunità per l’energia atomica (CEEA) da parte di sei stati membri della CECA. I due trattati, entrati in vigore nel 1958, hanno durata illimitata.

Le tre comunità presentavano una struttura istituzionale in parte separata: comuni erano solo la Corte di Giustizia e l’Assemblea Parlamentare, mentre Consiglio e Commissione erano autonome e distinte per ciascuna comunità, creando un aggravio dell’apparato organizzativo già complesso: l’esigenza di una sua razionalizzazione portò alla conclusione del trattato di Bruxelles del 1965 sulla fusione degli esecutivi: una sola commissione e un solo consiglio, oltre a un bilancio unico per le tre comunità. Si ebbe così un’unificazione degli organi, ma non delle competenze e dei poteri.

Con la decisione del Consiglio del 1970 fu deliberato il passaggio dal sistema dei contributi finanziari degli stati membri al sistema delle risorse proprie della comunità e nel ’72 fu introdotto il serpente monetario rivolto a limitare i margini di fluttuazione tra le monete nazionali per impedire che sorgessero ostacoli valutari alla libera circolazione delle merci; con la risoluzione del Consiglio Europeo del ’78 fu sostituito dal sistema monetario europeo. Ebbe inizio l’ampliamento delle comunità ad altri stati che avevano presentato domanda di adesione.

Cenni sulle discipline sostanziali del trattato di Roma

Il trattato di Roma ha come obiettivo immediato l’instaurazione di un mercato comune e il graduale ravvicinamento delle politiche economiche degli stati membri come mezzo per il conseguimento di un’espansione equilibrata e stabile, un miglioramento del tenore di vita e più strette relazioni fra gli stati partecipanti. Era previsto che il mercato comune si instaurasse progressivamente nel corso di un periodo transitorio di 12 anni, diviso in 3 tappe, che si è concluso nel ’68.

La prima fase di integrazione negativa, caratterizzata dalla creazione di una zona di libero scambio all’interno della quale eliminare tutti gli ostacoli tecnici agli scambi commerciali fra gli stati partecipanti, è stata accompagnata dalla creazione di un’unione doganale fra i paesi membri, con l’istituzione di un’unica barriera tariffaria nei rapporti con paesi terzi, e poi di un mercato comune all’interno del quale consentire la libera circolazione di merci, persone, servizi e capitali. Il trattato di Roma ha previsto l’attuazione di alcune politiche comuni strategiche e una serie di misure tendenti a ravvicinare le legislazioni degli stati membri nei settori contemplati (integrazione positiva) per realizzare un’effettiva integrazione economica.

Libera circolazione delle merci

Comporta l’abolizione fra gli stati membri dei dazi doganali all’importazione e all’esportazione nonché delle restrizioni quantitative e delle altre misure di effetto equivalente; comporta l’instaurazione di una tariffa doganale comune nei rapporti con i paesi terzi. I prodotti provenienti da paesi terzi incontrano gli stessi oneri qualunque sia il luogo di ingresso nell’area comunitaria e sono considerati in libera pratica: possono circolare liberamente all’interno del mercato comune. Restrizioni quantitative o misure di effetto equivalente possono essere consentite se giustificate da motivi di moralità pubblica, ordine pubblico, pubblica sicurezza, tutela della salute, protezione del patrimonio artistico e storico nazionale, tutela della proprietà industriale e commerciale, purché non siano discriminatorie e non costituiscano restrizione dissimulata al commercio tra gli stati membri, ex art 36 TFUE.

Alla realizzazione di questa libertà ha contribuito la sentenza Cassis de Dijon, che ha affermato il principio del mutuo riconoscimento, secondo cui la disciplina di uno stato membro in materia di produzione e commercializzazione di un bene deve essere riconosciuta in tutti gli altri stati membri, a meno che non si opponga una delle ragioni imperative di cui all’art 36 CEE: presunzione di equivalenza delle legislazioni nazionali degli stati membri. Le restrizioni devono essere proporzionate al fine perseguito di tutelare esigenze imperative del diritto nazionale non ritenute sufficientemente garantite dalla legislazione dello stato di provenienza del bene.

Libera circolazione delle persone

La libera circolazione delle persone riguarda principalmente la libera circolazione dei lavoratori dipendenti e il diritto di stabilimento dei lavoratori autonomi. Vi è il divieto di qualsiasi discriminazione, sia in termini di retribuzione che di condizioni di lavoro, effettuata sulla base della nazionalità. Salvo motivi di ordine pubblico, pubblica sicurezza e sanità pubblica, i lavoratori hanno il diritto di rispondere ad offerte di lavoro effettive, di spostarsi liberamente nel territorio degli stati membri, di risiedervi, rimanervi dopo aver occupato un impiego (ad eccezione di quelli presso la pubblica amministrazione). Sono vietate le discriminazioni retributive tra lavoratori di sesso maschile e femminile.

La libertà di stabilimento comporta per i cittadini degli stati membri la facoltà di accedere alle attività non salariate e al loro esercizio, nonché di costituire e gestire imprese e società, alle stesse condizioni stabilite dalla legislazione del paese di stabilimento verso i propri cittadini. Sono vietate tutte le restrizioni alla libertà di stabilimento, salvo le attività che in uno stato partecipino all’esercizio dei pubblici poteri, e fatta salva l’applicabilità di norme nazionali giustificate da motivi di ordine pubblico, pubblica sicurezza e sanità pubblica.

Libera prestazione dei servizi

L’art 56 TFUE prevede la soppressione delle restrizioni alla libera prestazione dei servizi all’interno della comunità verso i cittadini degli stati membri stabiliti in un paese della comunità diverso da quello destinatario della prestazione. Servizi sono le prestazioni fornite dietro retribuzione, di carattere industriale, commerciale, artigianale, libero-professionale. Il prestatore può, a titolo temporaneo, svolgere la sua attività nel paese ove la prestazione è fornita, alle stesse condizioni previste per i propri cittadini. La Corte di Giustizia ha affermato la diretta applicabilità delle disposizioni del trattato che conferiscono ai cittadini degli stati membri il diritto di stabilirsi e prestare servizi in altri stati membri, anche in assenza delle relative direttive di armonizzazione.

Libera circolazione dei capitali

L’art 67 CEE disponeva che gli stati membri sopprimessero gradualmente, nella misura necessaria al buon funzionamento del mercato comune, le restrizioni ai movimenti dei capitali appartenenti a persone residenti negli stati membri. La libera circolazione dei capitali era sottoposta ad un obbligo di liberalizzazione meno assoluto rispetto alle altre libertà in quanto sussisteva solo nei limiti in cui risultasse necessario per il buon funzionamento del mercato comune, il che impediva di attribuire alla disposizione carattere di diretta applicabilità.

In realtà, la Corte di Giustizia, operando una distinzione tra pagamenti correnti, che dovevano essere liberati da qualsiasi restrizione entro la fine della prima tappa, e movimenti di capitali, aveva concluso che la disposizione sulla liberalizzazione dei pagamenti correnti avesse carattere direttamente applicabile. La normativa comunitaria in materia portava a una liberalizzazione totale dei trasferimenti di valuta che costituissero il corrispettivo di scambi in merce, servizi o capitali e procedeva di pari passo con la progressiva liberalizzazione dei rapporti sottostanti; la liberalizzazione dei movimenti di capitali in senso proprio aveva ad oggetto solo quelli specificamente previsti dalle direttive di attuazione di cui all’art 67. Solo il trattato di Maastricht sull’UE sanciva la completa liberalizzazione dei movimenti di capitali, senza più aver riguardo all’esistenza di una transazione commerciale o ad una prestazione di servizi sottostanti; tale disposizione deve ritenersi provvista di effetti diretti.

Disciplina della concorrenza

Le attività economiche anche in un mercato comune non possono svilupparsi in modo equilibrato se si verificano delle distorsioni nelle condizioni di libera concorrenza. Ex art 3 CEE par f), l’azione della comunità comporta la creazione di un regime inteso a garantire che la concorrenza non sia falsata nel mercato interno. Una serie di disposizioni dettano una disciplina articolata e rigorosa della concorrenza circa gli scambi tra stati membri, destinata a condizionare anche molte discipline antitrust nazionali che rimangono competenti a regolamentare i rapporti di rilevanza solo interna.

L’art 101 TFUE dispone che sono incompatibili col mercato interno, quindi vietati, tutti gli accordi tra imprese, tutte le decisioni di associazioni d’imprese e tutte le pratiche concordate che possono pregiudicare il commercio tra stati membri impedendo, restringendo o falsificando il gioco della concorrenza all’interno del mercato comune: simili intese sono sanzionate da nullità di pieno diritto. Possono essere esentate da tale divieto quelle intese che contribuiscono a migliorare la produzione o distribuzione dei prodotti o a promuovere il progresso tecnico o economico.

È vietato lo sfruttamento abusivo da parte di una o più imprese di una posizione dominante nel mercato comune o su una parte sostanziale di questo attraverso pratiche abusive che possono consistere nell’imposizione di prezzi, nella limitazione della produzione a danno dei consumatori, nell’applicazione nei rapporti commerciali di condizioni dissimili per prestazioni equivalenti.

L’art 107 TFUE dichiara incompatibili, nella misura in cui incidano sugli scambi tra stati membri, gli aiuti sotto qualsiasi forma concessi, che favorendo alcune imprese o produzioni, falsino o minaccino di falsare la concorrenza. Sono compatibili gli aiuti a carattere sociale concessi ai singoli consumatori, purché non discriminatori, e quelli concessi in occasione di calamità naturali. Altri aiuti possono essere dichiarati compatibili dalla commissione, come gli aiuti destinati a favorire lo sviluppo economico delle regioni meno sviluppate, o destinati a promuovere la realizzazione di importanti progetti di interesse europeo. Alla commissione spetta sorvegliare sul rispetto delle regole di concorrenza.

Verso l'UE - L'atto unico europeo

Il Consiglio Europeo di Stoccarda dell’83 adottò una dichiarazione solenne sull’UE con la quale si auspicava una maggiore coerenza dell’azione delle comunità e un rafforzamento dei rapporti tra gli stati membri, estesi anche alle relazioni internazionali. Il Parlamento Europeo elaborò nell’84 un progetto di trattato d’UE, in cui si prefigurava una struttura istituzionale rinnovata. Il progetto, improntato a una concezione federalista, non ebbe favorevole accoglienza da parte di alcuni stati, in particolare UK e Danimarca, e non ebbe seguito, ma influenzò gli sviluppi successivi.

Il Consiglio Europeo di Fontainebleau incaricò un comitato, composto dei rappresentanti dei capi di stato o governo (comitato Dooge) di elaborare proposte per migliorare il funzionamento del sistema comunitario anche nel campo della cooperazione politica. Il rapporto fu esaminato dal Consiglio Europeo dell’85, che decise di convocare una conferenza intergovernativa che diede vita all’atto unico europeo, firmato il 17 febbraio 1986 da nove stati, entrato in vigore il 1 luglio ’87.

L’AUE ha esteso le competenze della comunità a nuovi settori, come l’ambiente e la ricerca scientifica, ha introdotto il principio della coesione economica e sociale volto a ridurre i divari di sviluppo tra le diverse regioni degli stati membri e ha fissato una data vincolante per attuare il completamento del mercato interno. L’atto unico europeo enunciava di voler trasformare l’insieme delle relazioni tra gli stati membri in un’Unione europea e conferiva alla cooperazione politica europea un inquadramento giuridico e formale che prima non aveva.

La Commissione veniva associata ai lavori della cooperazione politica, era prevista poi la stretta associazione del Parlamento Europeo alla cooperazione politica europea. Il Consiglio Europeo emanava le direttive politiche generali ed esprimeva la posizione comune su problemi relativi alle relazioni esterne. Un’esplicita disposizione prescriveva la coerenza tra le politiche estere della comunità e le politiche concordate in sede di cooperazione politica europea. Le disposizioni finali sancivano la separazione dell’ordinamento comunitario dal campo della CPE. Le modifiche dell’atto unico sono state inadeguate a perseguire gli sviluppi indispensabili per proseguire nel cammino verso un’UE. Era debole il ruolo del Parlamento Europeo.

Il Consiglio Europeo di Dublino del ’90 decise la convocazione delle conferenze intergovernative sull’unione politica ed economica e monetaria, manifestando la volontà di trasformare progressivamente la comunità in un’unione europea e di estenderne le competenze. I testi elaborati furono sottoposti all’esame dei successivi Consigli Europei. Il Consiglio Europeo di Maastricht del 9 dicembre ’91 approvò i testi sull’unione politica e sull’unione economica e monetaria, consolidati nel trattato sull’UE firmato il 7 febbraio ’92 ed entrato in vigore il 1 novembre ’93.

Trattato sull'unione europea

Il trattato sull’UE, TUE, costituiva una nuova tappa nel processo di creazione di un’unione sempre più stretta tra i popoli dell’Europa. Ciò a dimostrazione del metodo funzionale che opera attraverso la progressiva estensione dei vincoli di solidarietà degli stati membri a nuovi campi di azione. L’unione si fonda da un lato sulle comunità europee, dall’altro sulle politiche e sulle forme di cooperazione instaurate in materia di politica estera (PESC) nonché in materia di giustizia e affari interni (GAI); ricomprende due sistemi, quello comunitario e della cooperazione intergovernativa, che rimangono distinti anche se collegati da un’esigenza di coerenza globale.

Può definirsi l’unione come una costruzione a tre pilastri collegati tra loro da un architrave e dalla base: il primo pilastro è costituito dall’ordinamento comunitario, il secondo dalla PESC, il terzo dalla GAI, mentre le disposizioni comuni e alcune norme passerella sono rivolte a dare coerenza al sistema. Le modifiche apportate al trattato CEE riguardano in special modo l’apparato istituzionale, il procedimento decisionale, l’ampliamento dei settori di competenza e il rafforzamento di altri.

Significativa è l’istituzione della cittadinanza dell’unione, riconosciuta a tutti i cittadini degli stati membri. Ma la novità più rilevante è forse costituita dall’instaurazione dell’unione economica e monetaria da realizzarsi attraverso tre fasi, con l’istituzione di organi specifici, tra i quali assume importanza la Banca Centrale Europea. L’ultima fase, prevista per il 1 gennaio 1999, ha segnato il passaggio ad una politica monetaria affidata interamente alla comunità, almeno per quegli stati che sono riusciti a rispettare alcune condizioni essenziali per l’adozione di una moneta unica.

Prospettive dell'allargamento

Il Consiglio Europeo del 12 e 13 dicembre ’97 varò una decisione storica quale l’allargamento della comunità ad 11 paesi candidati, considerata una pietra miliare per il futuro dell’unione. Il Consiglio Europeo decise di avviare i negoziati bilaterali di adesione con soli 6 stati, ma istituì una conferenza europea che riunisse gli stati membri dell’unione e i paesi europei che aspirassero ad aderirvi e condividessero i valori e obiettivi su cui è fondata l’unione. È all’interno della conferenza europea che si è svolto il processo di adesione, con la strategia rafforzata di preadesione, che aveva lo scopo di porre i paesi candidati nelle condizioni di adeguarsi all’acquis comunitario.