Diritto pubblico dell'economia

Capitolo primo: integrazione europea e diritto costituzionale

1. L’integrazione europea: un percorso in divenire

Ogni anno, il 9 maggio si celebra il cammino dell’integrazione politica europea; in quel giorno del 1950 la Dichiarazione Schuman di Robert Schuman, ministro degli esteri francese, sanciva la convergenza d’intenti degli altri padri fondatori: Monnet, Adenauer, De Gasperi, Spaak.

Si afferma che la produzione di carbone e acciaio andava fusa, e ciò era qualcosa che aveva rappresentato causa di storici conflitti tra Francia e Germania: era il primo passo per una federazione europea. Sta muovendo i primi passi l’Europa sognata da Colorni, Rossi e Spinelli.

Già prima della Dichiarazione Schuman il costituzionalismo del dopoguerra aveva sancito come centrali i valori di pace e cooperazione tra i popoli: un esempio ne è l’art. 11 Cost.

Questa tensione in Europa porta a una risposta concreta il 5 maggio 1949, con l’istituzione del Consiglio d’Europa (CdE): esso approva la CEDU, che istituisce anche una Corte Europea dei Diritti dell’uomo. La sua sede è a Strasburgo.

Con questa dichiarazione, parte l’avventura europea, ne fanno parte sei Stati (Italia, Germania Ovest, Francia, Belgio, Paesi Bassi, Lussemburgo): questi membri del CdE danno vita alla CECA, che rappresenta il primo passo di cessione di sovranità nazionale in materia di estrazione, produzione e commercio nel settore carbo-siderurgico in un mercato comune.

I passi sembrano ancora essere più ambiziosi: nel 1954 viene firmato il Trattato sulla Comunità Europea di Difesa (CED), il quale naufragherà a seguito della bocciatura nel voto dell’Assemblea nazionale francese, che respinge la ratifica. Viene rimpiazzata dall’UEO. Sembra la prima pesante crisi dell’integrazione europea, ma i fallimenti non hanno mai fermato una integrazione in divenire, con vie nuove ma sempre costanti.

I membri della CECA nel 1957 siglano i Trattati per la formazione della Comunità Economica Europea (CEE) e Comunità Europea dell’Energia Atomica (EURATOM); l’avventura continuerà 50 anni e il Trattato di Lisbona, integrando quello di Maastricht confermerà la durata dei Trattati per una durata illimitata.

Tuttavia il disincanto verso l’Unione è cresciuto costantemente; è bersagliato il mercato interno, che piuttosto che essere visto come un successo è invece considerato nel migliore dei casi con scetticismo, se non con paura e aperta ostilità da cittadini politici, per due ragioni: la stanchezza da integrazione, ma soprattutto la stanchezza da mercato, che ne mina la fiducia e la popolarità, quando in realtà esso è fondamentale in periodi di crisi.

L’Unione fa i conti con l’insorgere di egoismi e scetticismi nazionali.

Questi hanno sovrastato il richiamo all’integrazione per molti SM, mentre nel mondo ingessato dalla Guerra Fredda, momenti chiave in ambito geopolitico (come la caduta del muro nel 1989, la riunificazione tedesca e l’avvicinamento al blocco orientale) presentavano nuove e più forti ragioni.

Diventano ancora maggiori queste ultime in virtù degli attentati alle Torri Gemelle del 2001, delle invasioni di Iraq e Afghanistan, nonché dell’esplosione del radicalismo islamico: questi eventi fanno trovare l’Unione colpevolmente impreparata, al pari di quanto avvenuto per le c.d. primavere arabe, causa della questione migratoria assieme al crollo di alcuni stati tra i quali Libia, Siria, Iraq, Yemen; ISIS è l’ultimo dei fenomeni di terrorismo internazionale, di gravità come l’annessione della Crimea e l’acuirsi del conflitto israelo-palestinese.

L’Unione nei 60 anni (2017) affronterà sfide che necessitano politiche all’altezza.

2. Le fasi dell’integrazione e gli effetti costituzionali

Dal 1957, col Trattato di Roma che si prefiggeva la posa di fondamenta per un’Unione sempre più stretta tra i Popoli europei e quello di Lisbona del 2007 che sancisce una nuova tappa nel processo di creazione di un’Unione sempre più stretta, si mette in moto una dinamica costituente unitaria per garantire pace, cooperazione, sicurezza e sviluppo nel continente, con un percorso preciso: il perseguimento di obiettivi politici da raggiungere attraverso un percorso giuridico, attraverso lo strumento dell’integrazione economico-monetaria.

2.1 La prima fase (1957-1986): dal mercato comune al diritto in comune

Dopo il naufragio del CED (Francia) i sei SM della CECA rilanciano l’obiettivo integrazione: istituiscono CEE e EURATOM, che si uniscono alla CECA: tre comunità con tre distinti esecutivi composti da:

• Commissione, con compiti di iniziativa legislativa e di controllo
• Consiglio, composto da membri dei Governi degli SM che delibera all’unanimità
• Assemblea, in comune ai tre organismi, composta da gruppi di parlamentari degli SM
• Corte di Giustizia, con sede in Lussemburgo (anche Corte dei Conti nel 1977).

Si definiscono le politiche di integrazione giuridico-economica: alle politiche per carbone e acciaio si aggiungono quelle del Mercato Economico Comune (MEC) che riconosce la libertà di circolazione a persone, merci, capitali, servizi in condizione di concorrenza garantita e senza influenze da parte degli organismi statali: si aggiungono la politica agricola, commerciale e dei trasporti.

Sembra una convergenza sul piano economico ma in realtà si pongono le basi per qualcosa di più ambizioso: cogliendo le opportunità dei Trattati, si dà vita a un ampliamento delle competenze mediante la c.d. clausola di flessibilità.

Essa sottintende che quando un’azione da parte della Comunità è necessaria, in mancanza di potere conferito dai Trattati, il Consiglio all’unanimità può intervenire su proposta di Assemblea o Commissione.

In secondo luogo, è la Corte di Giustizia, con riferimento alle fonti giuridiche, a regolare i rapporti tra SM e ordinamento comunitario: è stata quest’ultima a enucleare dal 1964 l’effetto diretto delle norme europee negli ordinamenti nazionali e il primato del diritto comunitario su quello nazionale.

A questi elementi si aggiunge il mutuo riconoscimento (1979).

Alla Corte di Giustizia è affidato il metabolismo giurisprudenziale dell’intero ordinamento europeo, come per le Corti a livello nazionale.

Con le sentenze nel corso degli anni, dai Trattati ha desunto una Carta costituzionale di base di una comunità di diritto e la Community of Law, interpretato come ordinamento giuridico che gli SM sono tenuti ad osservare.

Ciò genera due effetti immediati: il primo è l’immediata applicazione delle norme europee in luogo di quelle nazionali contrastanti e la lettura uniforme di un ordine giuridico comunitario.

Questi principi hanno trovato ostacoli nel nostro ordinamento: la nostra Corte Suprema negli anni ’60 era legata a una visione gerarchica delle fonti e al principio di successione delle leggi (una successiva sostituisce la precedente); sul rango del diritto europeo il ragionamento era lineare: i Trattati vengono ratificati con legge ordinaria, quindi sono equiparati ad essa.

In caso di contrasto, in virtù del primato del diritto interno, la legge italiana prevale su quella comunitaria; col passare del tempo la Corte si è progressivamente conformata, affermando che l’ordinamento nazionale si ritrae davanti a quello comunitario, ponendo ad ogni modo come controlimite i principi fondamentali della Costituzione Italiana, inderogabili.

Questo primato europeo sarà sancito ufficialmente dal Trattato di Lisbona (pag. 36).

All’ampliamento delle competenze, nonché della forza giuridica, si accompagna la svolta fondamentale del 1976: l’elezione diretta e universale del Parlamento Europeo, che sostituisce le delegazioni di parlamentari.

Per il sistema di elezione si rimanda di fatto alle leggi nazionali, imponendo un massimo del 5% come soglia di sbarramento.

La prima elezione si è tenuta nel 1979 e gli originari poteri di controllo e legislativi sono stati progressivamente estesi.

Rappresentatività proporzionale ed elezione diretta hanno spostato il focus dall’alto tasso di densità economica a una prospettiva di unione politica.

Gli Stati nel 1986 sono raddoppiati, si arriva a quota 12.

2.2 La seconda fase (1986-2001): un processo di revisione semi-permanente

Per iniziativa di Altiero Spinelli, nel 1984 viene approvato il progetto di Unione Europea.

Si apre un processo di revisione semi-permanente di revisione dei Trattati a scadenze definite in successione, che riflette un equilibrio democratico e delle competenze.

Va sottolineato l’aspetto comune a questo processo, vale a dire il coinvolgimento di PE, autorità bancarie e del mondo finanziario, gruppi di interesse (produttori, lavoratori, consumatori) per il processo di ampliamento delle politiche europee, che prima soggiaceva alla semplice ratifica dei parlamenti degli SM.

In sintesi estrema i passaggi sono cinque:

Atto unico europeo (1986) che rappresenta un significativo passaggio verso l’integrazione europea dal punto di vista politico con:

• Un riequilibrio istituzionale dettato dall’estensione dei poteri legislativi del PE e della rottura del paradigma di unanimità del Consiglio, che ora opera con il PE in un’ottica di cooperazione.
• Cooperazione in materia di politica estera.
• Il passaggio dal mercato comune al mercato interno col recepimento di 282 direttive entro il 1992.

Si definisce mercato spazio senza frontiere interne nella quale è assicurata la circolazione di merci, persone, servizi e capitali, regolata in materia produttiva e commerciale dal principio del mutuo riconoscimento. (Cassis de Dijon)

Trattato di Maastricht (1992) che disegna un nuovo contesto a seguito della caduta del Muro di Berlino, e presenta una più ambiziosa cornice istituzionale fondata su tre pilastri, parti di un nuovo contenitore: l’Unione Europea.

Il primo c.d. comunitario è la riforma dei tre Trattati (TCECA, CEE, TCEEA) che sviluppano il metodo comunitario secondo cui al Consiglio si aggiunge il PE per l’approvazione con la procedura di codecisione in alcuni settori, e con effetti diretti nei SM.

La CEE perde la connotazione economica, rinominandosi CE, a sottolineare il passaggio da originaria dimensione di mercato a spazio di cittadinanza e moneta comune.

Il secondo pilastro è l’istituzione di una politica estera di sicurezza comune (PESC) e il terzo la cooperazione di materia di giustizia e affari interni (GAI), regolati dal TUE.

Viene introdotta la cittadinanza dell’Unione e il ruolo del PE è rafforzato mediante la codecisione. (vedi)

Trattato di Amsterdam (1997) segna una ulteriore evoluzione di principi democratici e competenze comunitarie, che si estendono a controllo dell’immigrazione e delle frontiere esterne.

Il Trattato attribuisce la facoltà di sanzionare gli SM che dessero luogo a violazioni gravi e persistenti dei principi di libertà, democrazia e rispetto dei diritti umani.

Già il Consiglio di Copenhagen aveva stabilito i criteri d’ingresso nella CE, quello politico, riguardante la presenza di democrazia e stato di diritto, quello economico, con un’esistenza dell’economia di mercato stabile e affidabile in grado di competere con le economie sociali dell’Unione e il criterio amministrativo, vale a dire la capacità di assumere e rispettare gli impegni derivanti dallo status di SM.

A tale scopo, quasi tutti gli aspiranti SM hanno modificato la legislazione primaria e le Costituzioni, anche con l’assistenza del Consiglio d’Europa.

Trattato di Nizza (2001) che riprende la riforma dei Trattati, riformando la ponderazione del voto per quanto riguarda il PE e eliminando il criterio di unanimità, sostituendolo con la maggioranza qualificata nel Consiglio.

La maggiore novità è la Carta dei Diritti Fondamentali, che entrerà in vigore nel 2009 col Trattato di Lisbona: si segna l’evoluzione da comunità di mercati a comunità politica e più avanti a spazio giuridico dei diritti fondamentali nell’UE.

È stata così avviata l’integrazione col progressivo aumento della qualità democratica dei processi decisionali, l’attribuzione della cittadinanza europea, il ridimensionamento del paradigma dell’unanimità e l’istituzione dell’Unione economica e monetaria (Maastricht).

Il passaggio mancante è dato dalla discrasia tra controllo della politica monetaria, in capo alla Comunità, (moneta unica) e controllo della politica economica, ancora in capo agli SM con sovranità.

2.3 La terza fase (2001-2009): dal fallimento per il Trattato per la Costituzione Europea (2004) al Trattato di Lisbona (2009)

Il nuovo secolo si apre con la Carta dei Diritti di Nizza e la Strategia di Lisbona per rendere gli SM ancora più competitivi: 12/15 sono nelle condizioni richieste per l’entrata nella moneta unica.

La nuova valuta circola dal 1 gennaio 2002 e i processi di integrazioni dei Paesi dell’Europa centro-orientale progrediscono verso la conclusione, portando l’integrazione a livelli mai raggiunti.

Nel contesto mondiale, l’attacco alle Torri Gemelle e le invasioni di Iraq e Afghanistan, lo sviluppo incontrollato della c.d. finanza creativa che porterà con le bolle asiatiche del 2007 alla crisi globale del 2008 richiedono risposte all’altezza che purtroppo vengono date parzialmente mediante aspetti regolatori e non attraverso politiche volte a riequilibrare l’asimmetria economica dei Paesi dell’Eurozona.

Nel 2004 viene firmato a Roma il Trattato per la Costituzione d’Europa dai 25 Capi di Stato; verrà rigettato dai referendum francese e olandese, ma i contenuti vengono recuperati dalla Conferenza intergovernativa mediante negoziati.

Il metodo convenzionale rappresenta una svolta del Trattato di Lisbona che rende permanente il processo di revisione ordinaria: quando il Consiglio Europeo approva una proposta a maggioranza semplice, dopo aver consultato PE e Commissione, il Presidente del Consiglio Europeo convoca una Convenzione composta da Capi di Stato, membri di parlamenti e del SM e della Commissione. (vedi pag. 45)

Il Trattato di Lisbona viene sottoscritto il 13 dicembre 2007 e sottoposto a ratifica parlamentare o referendaria: la bocciatura irlandese viene superata dopo un secondo referendum che fa entrare in vigore il Trattato nel 2009: l’Unione Europea sostituisce la precedente CE e i tre pilastri vengono rimpiazzati dall’Unione con personalità giuridica unitaria.

3. Il Trattato di Lisbona: le basi giuridiche in vigore dell’Unione Europea. La struttura

Il Trattato di Lisbona riforma, razionalizza, riunifica i precedenti trattati che si erano sedimentati in 60 anni di Unione Europea: il TCEEA persisteva, mentre il TCECA si era già estinto.

Il Trattato di Lisbona è diviso in due parti: il TUE e il TFUE, definiti nei contenuti in modo da distinguere le finalità.

Il TUE contiene 55 articoli con disposizioni sui principi democratici, sulle cooperazioni rafforzate, sulla politica estera e di difesa comune; il TFUE sviluppa questi principi in 358 articoli che definiscono le competenze, il principio di non discriminazione, la cittadinanza, le funzioni e le procedure delle Istituzioni.

La Carta dei diritti fondamentali dell’UE è allegata al Trattato e completa il quadro complesso e articolato delle basi giuridiche dell’integrazione europea.

3.1 Identità europea e identità nazionali: valori e obiettivi in spazi giuridici rinnovati

Il Trattato di Lisbona, come detto, segna una nuova tappa nel processo di integrazione dei popoli europei, e si prefigge di promuovere la pace, i suoi valori e il benessere dei suoi popoli (art. 3 par.1 TUE).

I valori rispecchiano il percorso tracciato da Maastricht in poi: libertà, democrazia, uguaglianza, Stato di diritto e rispetto dei diritti umani.

L’Unione offre ai suoi cittadini uno spazio di libertà, sicurezza, giustizia senza frontiere interne: viene assicurata la libera circolazione di persone, una delle quattro libertà del Trattato di Roma; sono disciplinati i controlli delle frontiere esterne, l’asilo, l’immigrazione, la prevenzione e la lotta alla criminalità. (art. 26 TFUE)

Per garantire la sicurezza si istituisce due novità: l’Eurojust a seguito del Consiglio di Tampere, si introduce la Procura Europea e si implementa la comunicazione degli SM in materia di polizia con l’Europol.

L’Unione instaura un mercato interno, spazio senza frontiere per la circolazione di merci, persone, servizi e capitali. Il mercato è riqualificato secondo lo sviluppo sostenibile basato su crescita economica equilibrata, stabilità dei prezzi, economia fortemente competitiva che mira al pieno impiego e al progresso sociale: l’obiettivo è la lotta all’esclusione sociale, la promozione della giustizia, la parità tra sessi, la tutela dell’ambiente. (art. 3,3)

La crescente diversità linguistica è affermazione delle identità nazionali, e le 24 lingue dell’Unione sono lingue ufficiali, e per la redazione dei regolamenti sono usate tutte queste.

L’Unione istituisce un’unione economica e monetaria, la cui moneta è l’Euro: gli Stati che non vogliono o non sono in grado di aderire alla moneta unica sono definiti Stati in deroga, e pur non facendo parte della UEM sono disciplinati dalle norme generali.

Nelle relazioni dell’Unione col resto del mondo essa promuove i suoi valori e interessi, proteggendo i suoi cittadini; vengono richiamati in linea globale i valori di pace, sicurezza, sviluppo sostenibile della Terra, dei diritti umani, del commercio