Appunti preparazione esame Istituzioni di diritto pubblico

Lo stato costituzionale

Nozione di stato costituzionale

Lo Stato costituzionale è uno Stato nel quale l'ordinamento statale è disciplinato dalla Costituzione. Le funzioni dello Stato sono affidate ad organi distinti tra loro che prendono il nome di organi costituzionali. Le Costituzioni, a seconda delle modalità relative alla loro emanazione, possono essere:

• Elargite od ottriate, se sono state concesse dal sovrano che va a limitare il suo potere assoluto.
• Approvate o deliberate o votate, se sono emanate in seguito alla votazione da parte di un organo appositamente costituito, l'Assemblea Costituente, e in alcuni casi sottoposte anche alla approvazione del popolo mediante referendum.

A seconda dell'iter necessario per la modifica delle norme in esse contenute, le Costituzioni possono essere:

• Rigide
• Flessibili

Una Costituzione si dice rigida quando può essere modificata solamente da organi speciali o con procedure particolari, diverse rispetto a quelle necessarie per la modifica delle leggi ordinarie. La Costituzione si dice flessibile se può essere modificata dai normali organi legislativi e seguendo la stessa procedura prevista per la modifica delle leggi ordinarie. La Costituzione italiana è una costituzione rigida.

Uno Stato costituzionale presenta i seguenti caratteri:

• Uguaglianza di tutti i cittadini
• Riconoscimento di alcune libertà fondamentali
• Divisione dei poteri

La divisione dei poteri è uno dei caratteri fondamentali dello Stato costituzionale. La funzione legislativa, quella esecutiva o amministrativa e quella giurisdizionale sono affidate a organi distinti. Tali organi, posti al vertice dell'organizzazione dello Stato, sono detti organi costituzionali. Essi godono di parità giuridica e sono autonomi ed indipendenti l'uno dall'altro. Sono organi costituzionali:

• Il Parlamento a cui è affidata la funzione legislativa, ovvero il compito di emanare le leggi
• Il Governo a cui è affidata la funzione esecutiva, cioè il compito di dare esecuzione alle norme e di amministrare
• La Magistratura a cui è affidata la funzione giurisdizionale, cioè quella di applicare le leggi in caso di una loro violazione o di controversie tra i singoli

La teoria della divisione dei poteri è stata formulata, per la prima volta, da Montesquieu nella sua opera "Lo spirito delle leggi" del 1748. La sua teoria fu recepita nella Costituzione francese del 1791 che attribuiva il potere legislativo ad un'unica camera e quello esecutivo al re, fissando competenze specifiche per ognuno dei due organi.

Deroghe al principio di separazione dei poteri

La teoria della divisione dei poteri è accettata, attualmente, in tutti gli Stati costituzionali. Tuttavia, la sua applicazione rigorosa non risulta sempre possibile, per cui le Costituzioni spesso prevedono che funzioni che spettano normalmente ad un organo possano in particolari casi essere assolte da un altro organo. Così, ad esempio, il Governo, pur non avendo funzioni legislative, può emanare le leggi sostanziali, cioè decreti legge e decreti legislativi. Pur essendo le attività amministrative di competenza del Governo, la magistratura può svolgere alcune di queste attività, come l'omologazione delle società commerciali.

Il governo

Il Governo è l'espressione della maggioranza parlamentare, cioè della coalizione di partiti che hanno ottenuto il maggior numero di seggi in Parlamento. Il Governo è un organo costituzionale complesso, composto a sua volta da altri organi dotati di autonomia e di specifiche funzioni, ma che ne rappresentano gli elementi essenziali ed indispensabili. Il Presidente della Repubblica nomina il Presidente del Consiglio e i Ministri da lui proposti.

Il Consiglio dei Ministri costituisce un organo collegiale a sé stante. I Ministri sono responsabili, individualmente, degli atti dei loro dicasteri e, collegialmente, di quelli deliberati dal Consiglio dei Ministri. L'organizzazione del Governo può anche presentarsi più articolata di quella essenziale definita in Costituzione. Tale struttura può essere integrata dal Vicepresidente del Consiglio, da Ministri senza portafoglio (così denominati perché non hanno la responsabilità di un ministero) e da Sottosegretari di Stato.

Questi ultimi coadiuvano i Ministri nella loro attività, esercitando le competenze dagli stessi espressamente delegate. Al contrario dei Ministri senza portafoglio, i quali fanno parte a pieno titolo del Consiglio dei Ministri, i Sottosegretari non prendono parte alle sedute del Consiglio con la sola eccezione del Sottosegretario alla Presidenza del Consiglio, cui sono affidate le funzioni di segretario del Consiglio dei Ministri.

La formazione del governo

L'articolo 92 della Costituzione disciplina la formazione del Governo con una formula semplice e concisa: "Il Presidente della Repubblica nomina il Presidente del Consiglio dei ministri e, su proposta di questo, i ministri". Secondo tale formula sembrerebbe che la formazione del Governo non sia frutto di un vero e proprio procedimento. Invece, nella prassi, la sua formazione si compie mediante un complesso ed articolato processo, nel quale si può distinguere la fase delle consultazioni (fase preparatoria), da quella dell'incarico, fino a quella che caratterizza la nomina.

La fase preparatoria

Questa fase consiste essenzialmente nelle consultazioni che il Presidente svolge, per prassi costituzionale, per individuare il potenziale Presidente del Consiglio in grado di formare un governo che possa ottenere la fiducia dalla maggioranza del Parlamento. Questo meccanismo viene attivato, ovviamente, ogni qualvolta si determini una crisi di governo per il venir meno del rapporto di fiducia o per le dimissioni del Governo in carica. L'ordine delle consultazioni non è disciplinato se non dal mero galateo costituzionale ed è stato soggetto a variazioni nel corso degli anni (in alcuni casi il Presidente della Repubblica ha omesso alcuni dei colloqui di prassi).

In sostanza, questa fase può ritenersi realmente circoscritta a quelle consultazioni che potrebbero essere definite necessarie e, cioè, quelle riguardanti i Capi dei Gruppi parlamentari e dei rappresentanti delle coalizioni, con l'aggiunta dei Presidenti dei due rami del Parlamento, i quali devono essere comunque sentiti in occasione dello scioglimento delle Camere. A titolo esemplificativo può dirsi che l'elenco attuale delle personalità che il Presidente della Repubblica consulta comprende: i Presidenti delle camere; gli ex Presidenti della Repubblica, le delegazioni politiche.

L'incarico

Anche se non espressamente previsto dalla Costituzione, il conferimento dell'incarico può essere preceduto da un mandato esplorativo che si rende necessario quando le consultazioni non abbiano dato indicazioni significative. Al di fuori di questa ipotesi, il Presidente conferisce l'incarico direttamente alla personalità che, per indicazione dei gruppi di maggioranza, può costituire un governo ed ottenere la fiducia dal Parlamento. L'istituto del conferimento dell'incarico ha fondamentalmente una radice consuetudinaria, che risponde ad esigenze di ordine costituzionale.

Nella risoluzione delle crisi si ritiene che il Capo dello Stato non sia giuridicamente libero nella scelta dell'incaricato, essendo vincolato al fine di individuare una personalità politica in grado di formare un governo che abbia la fiducia del Parlamento. L'incarico è conferito in forma esclusivamente orale, al termine di un colloquio tra il Presidente della Repubblica e la personalità prescelta. Del conferimento dell'incarico dà notizia, con un comunicato alla stampa, alla radio e alla televisione, il Segretario Generale della Presidenza della Repubblica.

Una volta conferito l'incarico, il Presidente della Repubblica non può interferire nelle decisioni dell'incaricato, né può revocargli il mandato per motivi squisitamente politici.

La nomina

L'incaricato, che di norma accetta con riserva, dopo un breve giro di consultazioni, si reca nuovamente dal capo dello Stato per sciogliere, positivamente o negativamente, la riserva. Subito dopo lo scioglimento della riserva si perviene alla firma e alla controfirma dei decreti di nomina del Capo dell'Esecutivo e dei Ministri. In sintesi il procedimento si conclude con l'emanazione di tre tipi di decreti del Presidente della Repubblica:

• Quello di nomina del Presidente del Consiglio (controfirmato dal Presidente del Consiglio nominato, per attestare l'accettazione)
• Quello di nomina dei singoli ministri (controfirmato dal Presidente del Consiglio)
• Quello di accettazione delle dimissioni del Governo uscente (controfirmato anch'esso dal Presidente del Consiglio nominato)

Il giuramento e la fiducia

Prima di assumere le funzioni, il Presidente del Consiglio e i Ministri devono prestare giuramento secondo la formula rituale indicata dall'art. 1, comma 3, della legge n. 400/88. Il giuramento rappresenta l'espressione del dovere di fedeltà che incombe in modo particolare su tutti i cittadini ed, in modo particolare, su coloro che svolgono funzioni pubbliche fondamentali (in base all'art. 54 della Costituzione). Entro dieci giorni dal decreto di nomina, il Governo è tenuto a presentarsi davanti a ciascuna Camera per ottenere il voto di fiducia, voto che deve essere motivato dai gruppi parlamentari ed avvenire per appello nominale, al fine di impegnare direttamente i parlamentari nella responsabilità di tale concessione di fronte all'elettorato. È bene precisare che il Presidente del Consiglio e i Ministri assumono le loro responsabilità sin dal giuramento e, quindi, prima della fiducia.

Formula rituale

"Giuro di essere fedele alla Repubblica, di osservarne lealmente la Costituzione e le leggi e di esercitare le mie funzioni nell'interesse esclusivo della nazione"

La funzione del governo

La legge 400/88 indica dettagliatamente le attribuzioni del Consiglio dei Ministri. Il Governo può esercitare la funzione legislativa in due ipotesi previste e disciplinate in modo tassativo dalla Costituzione quando:

1. Il Parlamento stesso conferisce al Governo - con un'apposita legge di delega, secondo principi e criteri predeterminati e per un tempo definito - il compito di provvedere ad emanare decreti legislativi aventi forza di legge;
2. Può adottare, autonomamente e sotto la sua responsabilità, decreti-legge per fronteggiare situazioni impreviste e che richiedono un intervento legislativo immediato. In questo caso, il Parlamento si riserva, nei sessanta giorni successivi, di convertire in legge, anche con modifiche, il decreto. In caso contrario, il decreto legge decade.

Al Governo è attribuita, in via ordinaria, la potestà di emanare regolamenti, che costituiscono una fonte secondaria di produzione giuridica. Con essi il Governo può dare attuazione ed integrare le disposizioni legislative, può disciplinare l'organizzazione delle pubbliche amministrazioni e può regolare materie che la Costituzione non riserva in via esclusiva alla legge. Il Governo non esercita soltanto poteri normativi ma ha anche il compito di deliberare la nomina dei soggetti che rivestono incarichi di massimo rilievo nell'amministrazione dello Stato e negli enti pubblici. Ad esempio, la nomina dei Segretari Generali dei Ministeri, o dei Capi dei dipartimenti, strutture articolate al loro interno in ulteriori uffici di rango dirigenziale generale, è disposta con decreto del Presidente della Repubblica previa deliberazione del Consiglio dei Ministri.

Manifestazione tipica dei poteri di indirizzo e coordinamento si rinviene nelle "direttive" che il Presidente può sottoporre all'attenzione del Consiglio dei Ministri per indirizzare l'attività amministrativa verso obiettivi coerenti con l'azione di Governo. In tali casi le amministrazioni destinatarie risultano vincolate non tanto nei singoli adempimenti, bensì nello scopo prefigurato in tali atti.

La funzione del presidente del consiglio

Al Presidente del Consiglio, in quanto capo dell'Esecutivo, la Carta costituzionale conferisce un'autonoma rilevanza, facendone il centro nevralgico dell'intera attività del Governo: egli, infatti, ne dirige la politica generale e ne è il responsabile, mantiene l'unità di indirizzo politico e amministrativo, promuove e coordina l'attività dei Ministri. Il Presidente del Consiglio è, dunque, titolare di un potere di direzione dell'intera compagine governativa, il che lo abilita a svolgere ogni iniziativa volta a mantenere omogeneità nell'azione comune della coalizione, finalizzandola alla realizzazione del programma esposto in Parlamento al momento del voto di fiducia. Tali funzioni, però, non si spingono sino a determinare unilateralmente la politica generale del Governo, compito questo assolto collegialmente dal Consiglio dei Ministri attraverso le sue deliberazioni.

Il consiglio dei ministri

Il Consiglio dei Ministri, in quanto organo collegiale, riveste un ruolo di assoluto rilievo nell'ambito dell'organo complesso Governo. Esso è, naturalmente, presieduto dal Presidente del Consiglio ed è composto da tutti i Ministri con o senza portafoglio. Ad eccezione del Sottosegretario alla Presidenza del Consiglio, che esercita le funzioni di segretario del collegio, nessun altro Sottosegretario di Stato ha titolo per partecipare alle sedute del Consiglio. In forza di specifiche disposizioni, i Presidenti delle regioni statuto speciale (Val D'Aosta, Sardegna, Sicilia, Friuli Venezia Giulia, Trentino Alto Adige) e delle due province autonome (Trento e Bolzano) possono prendere parte alle sedute del Consiglio dei Ministri, con voto consultivo, qualora siano trattate materie di loro interesse.

Attribuzioni

In base all'articolo 2 della legge n. 400/88, il Consiglio dei Ministri determina la politica generale del Governo e, ai fini della sua attuazione, l'indirizzo generale dell'azione amministrativa. Esso delibera, inoltre, su ogni altra questione relativa all'indirizzo politico fissato dal rapporto fiduciario con le Camere e provvede a dirimere i conflitti di attribuzione tra i Ministri. Infine, il Consiglio dei Ministri esprime l'assenso all'iniziativa del Presidente del Consiglio di porre la questione di fiducia dinanzi alle Camere. La legge 400/88, al terzo comma dell'articolo 2, individua, infine, puntualmente gli atti sottoposti alla deliberazione del Consiglio.

Il funzionamento

Il Consiglio dei Ministri è convocato dal Presidente che ne stabilisce anche l'ordine del giorno. La verbalizzazione delle riunioni è curata dal Sottosegretario di Stato alla Presidenza del Consiglio, designato a svolgere le funzioni di Segretario; quest'ultimo è tenuto anche a curare la conservazione del registro delle deliberazioni. In caso di assenza o impedimento temporaneo del Presidente, le riunioni del Consiglio sono presiedute dal Vicepresidente e, qualora vi siano più Vicepresidenti, dal più anziano secondo l'età. Qualora il Vicepresidente non venga nominato, trattandosi di figura eventuale nella composizione del Governo, tali funzioni sono svolte dal Ministro più anziano per età. La disciplina del funzionamento interno del Consiglio dei Ministri è contenuta in un apposito regolamento adottato con decreto del Presidente del Consiglio il 10/11/1993, previa deliberazione del Consiglio stesso, il 10/11/93. Il regolamento disciplina sia la partecipazione alle riunioni del Consiglio sia le modalità di convocazione dello stesso.

La funzione dei ministri

I Ministri costituiscono uno degli organi del Governo. Sono nominati dal Presidente della Repubblica, su proposta del Presidente del Consiglio e sono responsabili, individualmente, degli atti adottati dai dicasteri loro affidati e, collegialmente, delle deliberazioni del Consiglio dei Ministri. Ciascun Ministro può essere coadiuvato da più sottosegretari che da lui ricevono apposite deleghe per l'esercizio delle loro funzioni. Spetta ai Ministri la funzione di indirizzo politico, e cioè la definizione degli obiettivi e dei programmi da attuare e una funzione di controllo sulla rispondenza dei risultati della gestione amministrativa alle direttive generali impartite. La gestione finanziaria, tecnica e amministrativa spetta ai dirigenti cui compete l'adozione di tutti gli atti che impegnano il Ministro verso l'esterno. Sotto il profilo organizzativo, oltre che degli uffici del proprio Ministero, i Ministri si avvalgono di una struttura di diretta collaborazione, denominata Ufficio di Gabinetto, che è costituita da personale di staff, scelto secondo il criterio del rapporto fiduciario con lui.

Il parlamento

La Costituzione italiana stabilisce che la sovranità appartiene al popolo, cioè a tutti i cittadini, che la esercitano nelle forme e nei limiti che la Costituzione stessa indica. Una delle più importanti forme di espressione della sovranità popolare è l'elezione del Parlamento. Il Parlamento è composto dalla Camera dei deputati e dal Senato della Repubblica che hanno eguali compiti e poteri (per questo si parla di bicameralismo perfetto). Il Parlamento è un'Istituzione centrale nel nostro sistema costituzionale. Esso infatti approva le leggi, indirizza e controlla l'attività del Governo, svolge attività di inchiesta su materie di pubblico interesse, concede e revoca la fiducia al Governo; inoltre, il Parlamento in seduta comune, integrato dai delegati regionali, elegge il Presidente della Repubblica.