Appunti di Governance multilivello e rapporti centro periferia

Arg. 1 – Paradigmi di governance

Definizione di "governance multilivello"

Il termine “governance multilivello” si riferisce al sistema in cui i soggetti politici e i gruppi d’interesse interloquiscono, negoziano su più livelli, al fine di costruire una disciplina coerente su una data materia (istruzione, trasporti, ecc.). Questo sistema prevede che i soggetti statali (es. un ministero) si concentrino sui rapporti verticali coi soggetti di livello inferiore (Regioni e Comuni) in uno stesso settore, piuttosto che sul coordinamento orizzontale tra attori statali. Si parla di governance (processo collaborativo che coinvolge sia attori pubblici che privati - gruppi d’interesse - che contribuiscono a normare le società moderne) e non di government (azioni dello Stato centrale con poca possibilità di mediazione per altri enti). Es: nell’ambito dell’istruzione, il ministero per migliorare le prestazioni degli istituti scolastici dovrà consultarsi coi livelli inferiori del settore pubblico, ma anche con gli interessi privati (associazioni genitori, sindacati insegnanti o rappresentanti degli studenti).

Due caratteristiche fondamentali: pluralismo e flessibilità

La multilevel governance implica il pluralismo che sussiste quando i professionisti dei diversi livelli governativi condividono le funzioni amministrative e legislative congiuntamente ai gruppi di interesse. Il policy maker è un attore pubblico, ma anche privato, che può incidere fortemente. Questa governance implica anche flessibilità, visibile soprattutto nei rapporti con la dimensione internazionale (UE, Nazioni Unite, G9). Questo livello si configura come un forum in cui concordare gli interventi da eseguire a livello nazionale (es. riscaldamento globale) -> avviene una mediazione pragmatica. Per comprendere la governance è necessario esaminare le risorse a disposizione di ciascun livello. Il governo centrale può avere budget e autorità politica, ma i gruppi d’interesse e i livelli inferiori avranno informazioni e conoscenze sul problema pubblico. Ad es. il comune ha maggiore conoscenza dei problemi specifici e delle aree su cui investire le risorse pubbliche.

Federalismo

Il federalismo è una forma di governance multilivello che ripartisce la sovranità tra diversi livelli interni allo Stato. Federali sono soprattutto i paesi che hanno dimensioni di carattere continentale come gli USA, l’Australia, l’India, ecc. Ci sono altri casi di stati federali di dimensioni inferiori, come la Svizzera ed il Belgio, poiché è stato necessario dare spazio a minoranze linguistiche ed etnico-culturali. Il federalismo si fonda su un accordo politico e formale che stabilisce i livelli di governo e le relative competenze alle federazioni. La sovranità è condivisa tra il livello nazionale e le subunità statali (stati o cantoni). Elemento qualificante del federalismo, che lo differenzia da altre forme di decentramento, è che nessun livello può abolirne altri. In quasi tutti i paesi federali (altro elemento qualificante del federalismo) vi è la partecipazione degli stati alla vita politica che viene garantita da una camera alta (il Bundesrat tedesco o il senato americano) in cui essi hanno un’uguale rappresentanza (stesso numero dei seggi); la camera bassa rappresenta l’intera popolazione e i seggi vengono ripartiti sulla base della popolazione stessa.

Coming together vs. holding together

Vi sono due strade per costruire una federazione:

• Coming together: Creare una nuova entità centrale unificando entità preesistenti. La federazione nasce da un patto di queste entità per perseguire un interesse comune (economico, militare). Es: gli USA nascono da un incontro di 13 stati (le colonie si costituiscono come federazione anche per rendersi indipendenti dal Regno Unito);
• Holding together: Trasferire porzioni di sovranità da un preesistente governo nazionale a istituzioni collocate su livelli inferiori. Questa è una pratica diffusa per rinsaldare/allentare legami preesistenti. Es. la frattura linguistica-economica tra la nazionalità fiamminga e quella vallona ha portato il Belgio ad adottare, di recente, un ordinamento federale.

Federalismo duale e federalismo cooperativo

Federalismo duale: Presuppone che il governo nazionale e quello statale operino in maniera indipendente, ciascuno nella propria sfera di competenza; tra essi vige solo un patto costituzionale. Questo avveniva negli USA del ‘700 (stati del sud) dove non esisteva un coordinamento esteso tra le istituzioni, ma è ormai desueto a causa delle istanze di coordinamento di pianificazione dell’economia nazionale, dell’industrializzazione e del mercato unico (fenomeni economici), ma anche delle guerre o degli attacchi terroristici, con le relative istanze di sicurezza.

Federalismo cooperativo: Si basa sul concetto di cooperazione tra i livelli, secondo un meccanismo di solidarietà per unificare la società, legando gli attori coinvolti. Questa solidarietà si traduce in sussidiarietà – l’idea che le decisioni vadano prese al più basso livello possibile e una ripartizione (interdipendenza) dei compiti e non una separazione, da qui deriva la multilevel governance. Quindi, il principio di sussidiarietà prevede che nessuna funzione dovrebbe spettare a organismi ampi e complessi se è demandabile ad un’istituzione più piccola e semplice. Sin dalle sue origini (dopo la Seconda guerra mondiale), la federazione tedesca è stata improntata all’interdipendenza e non all’indipendenza tra federazione e stati (Länder). Il governo federale stabilisce le leggi generali, ma spetta ai Länder applicarle, secondo la costituzione tedesca. Nonostante riforme e critiche al governo federale tedesco (troppo complesso e opaco), il meccanismo cooperativo rimane saldamente presente nella prassi tra istituzioni e politica tedesca.

Un equilibrio in evoluzione degli stati federati

Nel corso del XX secolo quasi tutte le autorità centrali hanno cercato di aumentare i propri poteri, questa tendenza derivava dalla loro capacità finanziaria, dovuta all’espansione economica e alle imposte su base nazionale. Gli stati federati, invece, potevano contare su fonti di reddito meno consistenti: imposte indirette e su immobili. Dagli anni 70’ c’è stata un’inversione di tendenza a favore delle autonomie locali dovuta alla crisi della capacità finanziaria del governo centrale (la prima stagnazione economica post Seconda guerra mondiale). Questo dimostra che gli equilibri tra i diversi livelli sono flessibili e generalmente variano da una generazione all’altra.

L'Unione Europea ha un carattere federale o intergovernativo?

Gli elementi che possono indurre ad ammettere la UE nella famiglia federale sono certamente notevoli: la caratteristica distintiva del federalismo è la sovranità condivisa, un criterio in base al quale la UE già possiede uno status ampiamente federale. La UE ha alcune somiglianze con gli USA: l'influente Corte europea di giustizia, così come la Corte Suprema statunitense, dirime le controversie fra diversi livelli istituzionali e, in ambo i casi, le sentenze devono ricadere direttamente sui cittadini, essere applicate dal governo degli Stati membri e avere la precedenza sulle leggi statali. Ancora, in ambedue i territori, i cittadini delle parti componenti sono anche cittadini dell'intero. Come il governo federale statunitense, anche la UE prevede settori specifici di propria competenza (es. mercato unico). Ma altrettanto notevoli sono gli argomenti per escludere la UE dal novero delle autentiche federazioni.

Paragone con gli Stati Uniti:

• Gli Stati Uniti prevedono valuta unica e libertà di movimento, obiettivi che invece l'unione europea ha conseguito solo parzialmente;
• La UE è ancora governata dai trattati, laddove gli Stati Uniti sono fondati su una costituzione;
• Mentre gli Stati Uniti furono concepiti come Federazione fin dall'inizio, la UE è stata edificata su specifiche iniziative concrete (es. il mercato unico), lasciando sfiorire l'aspirazione federalista;
• Gli Stati Uniti hanno combattuto una guerra civile per difendere la propria unità, la UE no;
• La UE ha un Parlamento monocamerale, mentre l'Assemblea statunitense è bicamerale.

Ancora altre quattro considerazioni depongono contro un'interpretazione federalista della UE:

• L'unione europea non tassa direttamente i suoi cittadini, la sua fonte principale di introiti è un'imposta sul Prodotto Interno Lordo (PIL) degli Stati membri;
• Gli Stati membri mantengono competenza nei settori strategici di politica estera e di difesa;
• Gli Stati membri conservano la propria rappresentanza nazionale in seno alle organizzazioni transnazionali come l'Onu;
• Se la UE fosse una Federazione, con un solido governo centrale, Henry Kissinger non avrebbe potuto pronunciare la famosa domanda “se voglio parlare con l'Europa, a chi telefono?”

Nel complesso possiamo concludere che la UE rappresenta la condivisione di sovranità dei suoi membri; un compromesso suggerirebbe di interpretare la UE come una Confederazione.

Gli Stati unitari

La maggior parte degli stati è unitaria, per cui la sovranità risiede esclusivamente nell’istituzione centrale. In questa struttura gerarchica, il governo possiede l’autorità tecnica per eliminare i livelli inferiori (negli stati federali questi non possono eliminare l’autorità dei livelli superiori o inferiori). Nonostante ciò, gli enti regionali possono svolgere le funzioni esecutive, ma lo fanno esclusivamente su mandato del Governo centrale. Questa supremazia è sancita dal monocameralismo, presente nella maggioranza degli Stati unitari. Soprattutto a partire dagli anni 90’, però, diversi Stati unitari hanno cercato di attribuire poteri maggiori ai livelli inferiori attraverso:

• Deconcentrazione (la più debole): alcune funzioni del governo centrale vengono svolte dal personale amministrativo distribuito nel territorio (es. USA).
• Decentramento: alcune funzioni del governo centrale vengono svolte da enti subnazionali. Ad es. i comuni attuano le politiche statali, soprattutto nel welfare come accade in Scandinavia.
• Devoluzione (devolution) è il meccanismo più intenso di diffusione del potere: Il governo cede parte della sua autonomia decisionale ai livelli inferiori, stabilendo le competenze. Es. nel 1999, il Regno Unito istituì i Parlamenti devoluti di Scozia e Galles, affidando loro alcune competenze (in Scozia sanità, istruzione, assistenza sociale, etc.). In ultima istanza, lo Stato centrale potrebbe cancellare le assemblee devolute, o avocare le competenze concesse, a differenza dello stato federale.

Governance regionale

Molti Stati unitari hanno creato un livello di governo intermedio tra l’autorità centrale e quelle locali: le Regioni. Le Regioni hanno acquisito un peso amministrativo ragguardevole, diventando uno strumento attraverso cui si attua il decentramento e ottenendo importanti competenze, “strumento di mesolivello” tra il livello locale e quello nazionale. Un fenomeno che ha elevato le Regioni è la loro elezione diretta, da ciò deriva maggiore visibilità e connotazione politica alla governance multilivello. Questo testimonia come il mesolivello abbia creato delle identità politiche che prima si fondavano sulla storia politico-culturale delle suddette regioni, e che ora hanno avuto una diretta espressione nell’elezione del presidente della regione. L’UE ha promosso il mesolivello regionale istituendo il Fondo Europeo di Sviluppo Regionale (FESR), finanziando direttamente le Regioni, bypassando i Governi. Essendo destinatarie dei fondi, le regioni sono artefici importanti di politiche di coesione e dell’intervento pubblico nelle economie del territorio di competenza.

Governo locale

Il concetto di governo locale attiene sia agli Stati federali che a quelli unitari, ed è il livello più basso di organizzazione territoriale elettiva dello Stato. I governi locali sono importanti perché sono il punto d’incontro tra i cittadini e lo Stato. Presentano il vantaggio di avere una dimensione circoscritta, accessibile ai cittadini, facendo da vettore e consolidando le identità locali (es. signoria di Firenze ha preceduto l’identità nazionale). Presentano anche delle debolezze tipiche: spesso sono troppo piccoli per erogare i servizi con efficienza e mancano di autonomia finanziaria. I Governi locali sono stati considerati spesso un livello adatto per imprimere maggiore efficienza e orientamento al cittadino (anche aumentando le dimensioni delle singole unità amministrative, come in Svezia). Nasce il dilemma tra efficienza e vicinanza ai cittadini. In gran parte dei paesi europei, le amministrazioni locali rappresentano la continuità storica con comunità preesistenti agli stati nazionali. Nei paesi d’Europa settentrionale (es. Scandinavia), i Comuni sono importanti vettori dei sistemi di Welfare e i servizi vengono erogati a livello locale (Municipalità del Welfare).

Struttura

In molti sistemi i governi locali sono stati un meccanismo per riavvicinare i cittadini alla politica, istituendo l’elezione diretta del Sindaco, contrastando il declino dei partiti (anni ’90 in Italia). I sindaci sono diventati i protagonisti della politica nazionale (es. Roma).

3 modelli di governo locale:

• Il Consiglio: Le attività di Governo locale sono dirette da un organo collegiale di consiglieri eletti. Il Consiglio ha pieni poteri, può operare attraverso dei comitati o eleggendo un Sindaco per costruire un organo funzionale all’esercizio del potere. Il Consiglio prevale sul Sindaco, è una forma di governo incentrata sull’autorità del Comune.
• Il Sindaco-Consiglio: Sistema presidenziale piuttosto che consiliare, fondato sulla separazione dei poteri tra un Sindaco eletto (potere esecutivo) e un Consiglio eletto (potere legislativo e approvazione del budget). Alcuni sistemi prevedono un Sindaco forte (con autorità e competenze, potere di nomina senza l’avallo del Consiglio, New York) e altri un Sindaco debole (City of London, forte potere di controllo e indirizzo del Consiglio).
• Il Consiglio-Manager: Tende a depoliticizzare il governo locale, separando l’ambito politico dall’amministrativo. È un modello di matrice aziendale, in cui il city manager è responsabile di erogare servizi ai cittadini, dirige l’azione amministrativa efficientemente, rendendo conto a Sindaco e Consiglio (organi elettivi), ma vi è separazione tra politica e amministrazione.

Autorità gestionale

Le amministrazioni locali hanno un doppio compito di natura gestionale: 1. Fornire una serie di servizi pubblici ai cittadini (es. raccolta rifiuti, servizi idrici). 2. Applicare le disposizioni del Welfare nazionale (vedi: Scandinavia). In UK e Scandinavia è diminuita la quantità di servizi erogati direttamente dagli enti locali, a cui sono subentrate diverse organizzazioni private. Si passa dall’erogazione alla gestione (dal Government locale alla Governance locale). Un’autorità gestionale che esercita il suo ruolo, non attraverso la fornitura diretta di servizi, ma coordina l’erogazione, che viene appaltata ai privati.

Come si integra il governo locale nella struttura nazionale del potere?

• Approccio duale: Il Governo locale è distinto dal centro, pubblica autorità divisa e non integrata. Vi sono due sfere di competenza in cui i Comuni conservano uno status autonomo, con una propria organizzazione e un proprio personale, che si muove orizzontalmente e non verticalmente. Discrezionalità e principio di autogoverno (Scandinavia).
• Approccio fuso: Il Governo centrale e quello locale costituiscono un unico apparato di potere. I due livelli esprimono la preminenza dello Stato. Talvolta, l’autorità centrale e quella locale sono fuse nella figura del Prefetto, che segnala la preminenza del centro (nel corso del tempo hanno assunto un ruolo di mediazione tra livello statale e quello locale).

Arg. 2 – Governi locali tra crisi e riforme

Decentramento, crisi e riforme

Il paradigma del decentramento

Il Governo locale ha vissuto una fase di grande espansione e rafforzamento a partire dagli anni 70’: il paradigma del decentramento è diventato dominante e il livello locale si è riposizionato rispetto al livello centrale attraverso nuove modalità di partecipazione dei cittadini, acquistando nuove funzioni e competenze, oltre alla maggiore legittimazione democratica degli organi di governo. La UE ha posto degli interventi in questa direzione attraverso diversi trattati che hanno promosso i principi di sussidiarietà e prossimità. Negli anni 90’ si parla di nuova politica locale. Da subito emergono le principali sfide per i governi sub statali: le forti restrizioni ai bilanci si sommano alle crescenti pressioni dal basso per l’erogazione di servizi pubblici efficienti che hanno innescato la reazione dei Governi locali per rafforzare il loro livello di autonomia, affermando il principio di autogoverno. La crisi economica globale ha messo in discussione tale paradigma.

Le sfide al decentramento

I principali paesi Europei, pur partendo da modelli originari diversi, hanno dovuto far fronte a pressioni crescenti che riguardano tre sfide:

• Il sovraccarico: È il livello crescente di domande, aspettative e competenze a cui i governi locali sono tenuti a rispondere, sia verso i cittadini che chiedono servizi efficienti, sia verso le istituzioni gerarchicamente superiori (Stato e UE);
• Il bilancio: È il ridimensionamento progressivo delle risorse a disposizione a causa della crisi della finanza pubblica (spesso lo stato italiano ha scaricato i tagli di bilancio sui comuni);
• Le dimensioni: È il dilemma tra le dimensioni ottimali del livello di governo e il grado (e tipo) di democrazia. Il governo locale essendo a stretto contatto con le comunità deve bilanciare efficienza e partecipazione democratica.