Appunti di Economia pubblica - prima parte

Economia pubblica

Sommario

Lezione 1: I concetti di efficienza, equità, economia del benessere.................................................. 2

Lezione 2 la sostenibilità del debito pubblico ....................................................................................... 3

Lezione 3 la sostenibilità del debito pubblico ....................................................................................... 7

Lezioni 4 modalità di finanziamento della spesa pubblica .............................................................. 12

Lezione 5 gli effetti distorsivi della tassazione ................................................................................. 16

Lezione 6 economia del benessere: efficienza ed equità ................................................................... 20

Lezione 7 i concetti di equità ed efficienza e i due teoremi dell’economia del benessere ......... 25

Lezione 1: i concetti di efficienza, equità, economia del benessere

L’economia pubblica è una delle diverse branche della politica economica, insieme alla macro e micro-economia. L’economia politica analizza, racconta e descrive il funzionamento dei sistemi economici e dei loro agenti (scienza positiva); la politica economica invece spiega come e perché intervenire per guidare l’economia nella direzione preferibile a livello di obiettivi ed equilibri da intraprendere (scienza normativa).

Il soggetto incaricato di intervenire nell’economia è lo Stato attraverso organi, ministeri, accordi, leggi, comportamento delle Banche Centrali (che si occupano di politica monetaria). Il dibattito storico a cui facciamo riferimento è tra la posizione liberista che pensa che l’intervento dello Stato debba essere al minimo e i mercati debbano essere liberi di muoversi senza condizionamenti e le posizioni Keynesiane che sostengono che l’intervento dello Stato debba toccare tutta la vita economica in modo invasivo. Ad oggi la visione condivisa sostiene che l’intervento dello Stato sia necessario, inevitabile e doveroso ma limitato a determinati aspetti che occorre individuare, insieme alle conseguenze che questo comporta.

Un primo aspetto riguarda la stabilizzazione del ciclo economico. L’andamento dell’economia è di tipo oscillatorio in cui si alternano sistematicamente momenti di boom in cui l’economia, la produzione, l’occupazione e la ricchezza sono maggiormente presenti; a momenti di “crisi economica” in cui invece vi sono perturbazioni e shock.

In questa oscillazione il sistema economico incontra delle patologie (sebbene minori nelle situazioni di boom): nelle fasi negative vi è disoccupazione, fallimento, riduzione del fatturato (fino in situazioni macro ad una diminuzione del PIL), debito pubblico e privato; in situazioni positive invece vi è inflazione e consumo eccessivo rispetto alle singole possibilità con conseguente indebitamento. Il problema generale comunque di queste situazioni è la continua instabilità e volatilità del sistema che si tramuta in incertezza futura il che comporta una diminuzione della propensione al rischio degli investitori.

Alla luce del fatto che questa è un’oscillazione naturale che i mercati non possono eliminare, l’intervento dello Stato e dei suoi policy maker è inevitabile e necessario e prende il nome di stabilizzazione o contro bilanciamento del ciclo (nelle fasi positive frena l’economia, nelle fasi di depressione cerca una crescita).

Un secondo aspetto riguarda l’efficienza, cioè sfruttare al meglio attraverso un utilizzo ottimale le risorse a disposizione per estrarre il maggior livello di output prodotto. I mercati non sono mai completamente efficienti per la presenza ad es. di: disoccupazione, concorrenze imperfette quali oligopolio (assicurazioni) e monopolio, esternalità negative (es. ambientali, inquinamento).

Alcune volte le inefficienze portano ad una riduzione dei mercati (es. produttivi, del lavoro ecc...); altre volte il problema è l’incapacità di definire un prezzo come nel caso dei beni pubblici e delle esternalità; altre volte ancora l’inefficienza è causata da beni strategici (difesa pubblica, acqua, energia) che non possono essere gestite dai privati in quanto causerebbe mancata tutela effettiva ai cittadini e gestione scorretta. L’intervento dello Stato è necessario e assoluto (non esiste un sistema economico di piena occupazione, in concorrenza perfetta e senza inquinamento) per correggere o eliminare le situazioni di inefficienza.

Un terzo e ultimo aspetto riguarda l’equità, intesa non come che tutti i soggetti economici debbano avere lo stesso livello di interesse, ma come corretta distribuzione delle risorse tra gli stessi. Quotidianamente sia i soggetti economici che ricercano l’efficienza personale, sia i policy maker attraverso le politiche causano situazioni di forte asimmetria nei redditi e nelle ricchezze. Alcuni individui spesso in numero limitato posseggono redditi più elevati della maggioranza.

Ma le stesse asimmetrie, in quanto prodotto naturale dell’economia e della volontà del singolo, non sono necessariamente negative. In condizioni di concorrenza perfetta i fattori produttivi vengono remunerati in base alla loro produttività marginale, cioè un grande lavoratore ha accesso ad un salario maggiore; il che entro una certa misura e se giustificato è assolutamente normale. Lo stato interviene solo in caso di disparità ingiustificate attraverso la redistribuzione delle possibilità economiche.

Lo strumento principale utilizzato è la tassazione (nel nostro sistema è progressiva) che colpisce in termini percentuali i redditi più alti. Attraverso le risorse che lo Stato con questo metodo raccoglie, eroga servizi (difesa, sanità, istruzione, servizi sociali, cultura) per tutte le fasce della popolazione. Il problema principale è che il sistema di tassazione che serve per aumentare l’equità di un Paese, d’altro canto essendo distorsivo lo rende inefficiente. Ergo tutti i paesi, avendo tutti un sistema di tassazione, sono inefficienti. Questo crea per effetto un problema ancora più ampio cioè che è impossibile che i policy maker riescano a far raggiungere in uno Stato contemporaneamente la massima efficienza e la massima equità perché risultano per natura incompatibili. Esiste quindi un trade off tra i due.

Solow fu un economista classico tra i primi a descrivere il benessere degli individui attraverso la mappa delle curve di indifferenza; elaborò un teorema sostenendo che non vi è un concetto di equità tale da essere compatibile con la massima efficienza, quindi la soluzione sarebbe solo di concentrarsi sulla prima salvaguardando tutta la popolazione. In seguito Arrow elaborò un ulteriore teorema più assoluto sostenendo che non è possibile per nessun sistema economico raggiungere contemporaneamente la massima efficienza e la massima equità. Questo vuol dire che l’ottimo (il migliore dei mondi) non è raggiungibile e ci sarà sempre qualcuno scontento delle politiche attuate.

Alla luce di questo il criterio tecnico seguito dai policy maker è definire una funzione di perdita e valutare la distanza tra ogni equilibrio subottimale raggiunto rispetto all’equilibrio ottimale (tale distanza è proprio la perdita sociale). L’obiettivo quindi sarà minimizzare la funzione, ovviamente vincolata da innumerevoli fattori ad es. debito pubblico (lo Stato non può accedere a risorse monetarie illimitate altrimenti dichiara bancarotta). Il problema ulteriore è che a volte le politiche attuate non solo non riescono a raggiungere l’ottimo per natura, ma incrementano l’incompatibilità dei due fattori a volte in maniera invasiva e incorreggibile.

Questo è il principale motivo della nascita di organismi sovranazionali posti al controllo dei policy maker come l’UE e il patto di stabilità e di crescita che impongono limiti alla gestione del debito pubblico. Sono autorità che, per limitare qualsiasi tipo di corruzione, non hanno scopo di lucro o particolari interessi distorti.

Gli strumenti a gestione dei policy maker per i 3 tipi di intervento appena descritti si dividono in: strumenti normativi come lotta all’evasione fiscale e antitrust e strumenti economici. Questi ultimi a loro volta si dividono in diversi sottogruppi come monetari e valutari (non studiati dall’economia pubblica) e il bilancio dello Stato di cui ci occuperemo. Il bilancio statale è formato in una serie di voci divise in entrate (tasse utilizzate sia nella redistribuzione che per finanziare il funzionamento degli organi pubblici) e uscite (spesa pubblica, pensioni, erogazione di servizi). L’obbligo economico dello Stato è quello di essere efficiente e produttivo.

Il Governo, rappresentante esecutivo dello Stato, ha un obiettivo di lungo periodo che è la crescita economica. Gli strumenti per raggiungerla sono gli investimenti produttivi, le tecnologie, la ricerca, l’addestramento e la formazione. Anche queste policy provocano delle uscite di cassa, ma sono tutte orientate al lungo periodo.

Un elemento importante per i policy maker è il tempo. Principalmente questi lavorano con un contratto a tempo determinato che a scadenza elettorale può essere rinnovato o meno e questo rappresenta un primo fattore che rende il tempo incisivo; ma quello più importante a livello economico è dato dal fatto che certe politiche richiedono tempo per essere attuate. Durante questo periodo di tempo più o meno lungo i mercati mutano e subiscono degli shock, il che li rende imprevedibili come il risultato; più tempo serve ad una politica più il mercato è imprevedibile.

Quindi il tempo è segnato da incertezza e l’altro fattore è la coerenza. Quando un policy maker ha attuato una decisione e il mercato cambia, si trova di fronte a due strade: cambiare politica e risultare incoerente agli occhi dell’elettore, o mantenere la strada presa ma creare inefficienza nel mercato. Più il contesto è rischioso, più chi si fa carico di tale rischio richiede un premio proporzionato, come funziona con il debito pubblico: i paesi poco indebitati e quindi meno rischiosi daranno remunerazioni basse agli investitori e viceversa.

Lezione 2 la sostenibilità del debito pubblico

Debito pubblico

Il bilancio dello Stato è simile a quello delle imprese e dei privati, quindi formato da flussi di cassa in uscita (spese correnti) e flussi di cassa in entrata (entrate correnti). I flussi di cassa in uscita si dividono in:

• Spesa pubblica, tutte le uscite dello Stato che hanno una contropartita cioè acquisti materiali o di prestazioni lavorative es. acquisto di un ospedale pubblico, retribuzioni dei dipendenti pubblici
• Trasferimenti, erogazioni di denaro a fronte dei quali non vi è una contropartita, ma un diritto riconosciuto ai beneficiari es. pensioni e sussidi
• Altre minoritarie come investimenti

Fino a 15 anni fa le spese prevalevano sui trasferimenti, ad oggi sono equivalenti se non, a volte, superiori. Le voci in entrata, invece, sono:

• Prelievo fiscale o tributario
• Dismissioni, vendite di parti del patrimonio statale es. immobili, terreni, collezioni d’arte
• Privatizzazioni, quote e azioni di imprese statali

La pianificazione delle voci d’entrata e uscita viene fatta poco prima dell’inizio dell’esercizio fiscale che dura un anno (circa intorno ad ottobre) ed è racchiusa nella Legge di Stabilità (ex. Legge Finanziaria) che il Governo presenta in Parlamento. Questa è la legge di esercizio più importante per un Governo, tanto che quando non viene approvata esso stesso si dimette. La stessa deve essere poi approvata anche a livello europeo.

Immaginiamo ora di essere un Paese all’anno zero che pianifica per la prima volte entrate ed uscite correnti statali. Supponiamo poi che alla fine dell’anno il Paese si ritrovi ad aver avuto più uscite di quanto previsto, in questo caso accadono due situazioni: vengono violati gli accordi con il Parlamento (Legge di Stabilità), la differenza tra uscite correnti ed entrate correnti genera un saldo passivo chiamato saldo primario dei conti pubblici (significa che ha speso più delle sue possibilità). Da qui scatta il meccanismo del debito pubblico in quanto lo Stato dovrà richiedere le risorse mancanti per coprire la spesa attraverso un prestito.

Lo Stato si indebita con qualsiasi potenziale interlocutore (agente economico operante nel mercato) che sia nelle condizioni di prestare denaro. Di fronte al passivo vengono emessi dalla Zecca dello Stato dei titoli del debito pubblico che sono prodotti finanziari di tipo obbligazionario collocati sui mercati finanziari, utilizzati per colmare il gap ed appianare il bilancio. Questi titoli vengono venduti agli investitori attraverso le aste dei mercati finanziari a cui possono partecipare banche e altri intermediari (ovviamente il privato basta che richieda ad un intermediario l’acquisto del titolo che attraverso altre operazioni entrerà in suo possesso).

Attraverso questo meccanismo di emissione e collocamento di titoli del debito pubblico, il Governo incamera il deficit di risorse che le entrate fiscali non avevano coperto. Ovviamente i possessori di tali titoli hanno due diritti: ricevere indietro il capitale a scadenza, maggiorato degli interessi. Nell’anno successivo quindi vi sarà in bilancio un’ulteriore voce legata a questi ultimi. Le entrate adesso non solo servono per coprire le uscite correnti, ma anche per risanare il debito precedentemente contratto; se già negli esercizi passati non erano sufficienti si crea una situazione potenzialmente pericolosa.

Infatti quando un paese apre un debito per la prima volta il meccanismo di reversione è molto lungo e complesso. Il meccanismo di debito pubblico sostiene che lo stock di debito accumulato alimenta se stesso, è un circolo vizioso, quando invece la base di partenza era un semplice squilibrio, nei casi più gravi lo stato dichiara il default (bancarotta).

Da questo entra in gioco la correlazione rischio rendimento. Gli investitori, notando ormai lo stock di debito accumulato, si sentono soggetti a maggior rischio che lo Stato così malmesso non riesca ad onorare i propri debiti e chiederanno un maggior rendimento per l’acquisto di titoli, cioè maggiori interessi; il che provoca ulteriore effetto devastante per le casse dello Stato. La vigilia di un crollo finanziario è caratterizzata infatti da questi due fattori: aumento dello stock di debito e del costo percentuale dello stesso.

Un crollo finanziario avviene in 3 situazioni:

• La situazione è così rischiosa che gli investitori non si fidano neanche con un’adeguata remunerazione e i titoli non vengono più venduti all’asta (anche una sola vendita mancata causa default); questo è la situazione più frequente
• In cassa non vi è liquidità sufficiente per onorare il debito e restituire capitale
• Mancato pagamento degli interessi sui debiti

Per molto tempo le situazioni di default erano tipiche dei paesi in via di sviluppo, dagli anni ’90 però iniziò a riguardare anche l’UE:

• Argentina, il primo suo default di 4 fu nel 2001; fu abbastanza grave perché non rimborsò né il capitale né gli interessi ai suoi investitori; solo successivamente emesse una cifra simbolica per quest’ultimi; il fondo Elliott, un intermediario, diede la possibilità al Paese di prendersi a carico tutti i debiti onorando le scadenze al suo posto diventando però l’unico creditore argentino a cui concesse dei trattamenti di favore (allungamento delle scadenze, tassi agevolati); quando l’Argentina non poté onorare neanche lui allora chiuse i rubinetti e questo causò il default.
• Asia
• Corea
• Grecia (ante 2012), non è stato un default totale in quanto il Governo decise di cancellare tutti i debiti finanziari (con le banche che persero tutto), ma onorare in parte quelli dei privati; scelta ottima sul piano dell’equità, ma discutibile su quello dell’efficienza in quanto il crollo delle banche causò seri problemi poi anche ai privati
• Portogallo (2012), anche se default lieve legato al mancato pagamento di interessi su certe tipologie di titoli
• Irlanda (2012)
• Italia a rischio

Saldo corrente + interessi = saldo complessivo. I due saldi vengono conteggiati entrambi e separatamente, in particolare per non “inquinare” il saldo primario. Il primario misura quanto il Governo in carica sia oculato o sregolato, in quanto la spesa degli interessi deriva dai Governi precedenti e dalla storia passata. Il saldo primario a seconda della contabilità adottata dal Paese potrebbe essere definito anche in modo speculare (entrate-uscite), ma l’UE per allineare i vari Paesi e individuare le situazioni di pericolo (Paesi non virtuosi) ha stabilito come convenzione la precedente detta di uscite-entrate. Il che significa che quando algebricamente il saldo è negativo, questo rappresenta un attivo patrimoniale (le entrate sono maggiori) e viceversa. Quando l’UE attraverso questo saldo valuta una situazione di potenziale pericolo prima emette delle avvertenze (warning), fino alla mancata approvazione della Legge di Stabilità ed eventuali sanzioni (poco usate oggi).

Il meccanismo che porta a generare debito pubblico insostenibile richiede tempo, e altrettanto tempo serve per le politiche di rientro e le azioni correttive che sono principalmente due: il Governo diventa diligente, crea sempre saldo primario negativo, e le entrate aggiuntive le utilizza per colmare il debito (in Italia però come in molti altri Paesi la spesa per interessi è 20 volte più ampia di quanto si ricaverebbe per colmarla con gli attivi); il Governo abbassa i tassi d’interesse ma solo se riesce a convincere gli investitori di non essere a rischio (anche questa soluzione parecchio complessa). Ciampi (governatore della Banca d’Italia, Premi