Analisi delle Politiche pubbliche

Silvia Vilella analisi delle politiche pubbliche AA 2022-2023

Che cos’è una politica pubblica

Esistono due famiglie di definizioni della politica pubblica, che sono complementari:

La prima pone l’accento sul soggetto che formula e mette in atto le politiche pubbliche -> le politiche sono azioni/interventi decisi e realizzati da istituzioni pubbliche nel quadro della loro azione di governo.

Thomas Dye sostiene che sono ciò che i governi scelgono di fare o non fare: in questa frase “governo” è inteso in senso ampio ovvero all'insieme delle istituzioni che contribuiscono a definire l’azione pubblica => ogni cittadino è governato da più governi (es. europeo, statale, regionale, provinciale, comunale) ciascuno dei quali agisce nel proprio territorio e nella sfera di propria competenza.

Nelle politiche pubbliche vediamo all’opera più istituzioni: è il contributo di ognuno che determina il successo/fallimento della politica => le politiche pubbliche sono intergovernative/di multilivello quindi frutto di scelte di più istituzioni.

Per politiche deve intendersi quello che i governi fanno ma anche ciò che non fanno = anche l’inerzia genera conseguenze => anche le non azioni possono considerarsi politiche pubbliche.

Studiando le politiche pubbliche osserviamo le istituzioni in movimento quindi come si attivano per far fronte alle problematiche che sorgono => politiche pubbliche sono azioni pubbliche.

Ma, le politiche non sono fatte solo dai governi: comprendono infatti molti altri soggetti che contribuiscono alla formazione e all’attuazione delle politiche pubbliche. I governi sono uno degli attori che si muovono all’interno di un gioco più ampio e complesso c.d. governance.

La seconda definizione pone l’accento sull'oggetto prodotto dalle politiche pubbliche ovvero in che cosa consistono.

Bruno Dente sostiene che una politica pubblica è l’insieme delle azioni […] in qualche modo correlate alla soluzione di un problema collettivo […] che sia generalmente considerato di interesse pubblico.

Ciò che caratterizza le politiche pubbliche è il fatto di proporsi come soluzione ad un problema che è percepito come collettivo -> i confini di una una politica pubblica non sono dati da chi la fa ma dal problema pubblico che la politica cerca di affrontare.

La politica non nasce per effetto di provvedimenti pubblici ma per iniziativa di soggetti esposti al problema che lo hanno rivendicato come problema collettivo (es. familiari di malati di SLA) c.d. policy makers.

Ma non sempre le politiche riescono a dare una soluzione al problema collettivo (es. povertà, disoccupazione, criminalità ecc.) -> devono provare a: è probabile che i risultati siano insoddisfacenti.

La parola politica ha ovviamente anche altri significati oltre quello di politica pubblica. Può indicare le azioni da intraprendere per migliorare ma anche la sfera in cui si svolge la lotta per la conquista del potere, in cui operano i partiti politici, si formano e rompono le alleanze ecc. => una parola per due fenomeni diversi.

In inglese:

• Politics = mondo della politica.
• Policy = le politiche.

I due termini sono però collegati: la politica determina e produce le politiche => le politiche sono una conseguenza della politica.

=> le politiche pubbliche sono l'effetto dei giochi che si svolgono in politica, degli orientamenti e dei programmi dei partiti vincitori che guidano il paese.

Le politiche pubbliche non coincidono con le leggi

Le leggi sono provvedimenti formali di portata generale adottati dai parlamenti degli Stati secondo precise procedure e contengono norme giuridiche in cui vengono stabiliti gli obblighi ed i divieti e vengono stabiliti i fondi pubblici.

Una volta stabilita la legge ci sono però molte altre azioni da mettere in atto -> a seconda delle decisioni che verranno prese, avremo risultati diversi.

Quando parliamo di politiche pubbliche ci interessa quello che effettivamente viene fatto per affrontare un problema di partenza.

=> le politiche sono un processo che inizia con la nascita di un problema e termina con la produzione di risultati (per poi ricominciare).

La legge è solo uno step di questo processo perché ad un certo punto occorre fissare obblighi e divieti e nuovi finanziamenti.

Per chi studia politiche pubbliche è utile capire cosa succede prima dell’approvazione della legge (qual è il problema e le possibili soluzioni) ma anche cosa succede dopo (le decisioni e i risultati ottenuti) => l’aspetto più importante è il cambiamento finale, che sia avvenuto o meno.

Le politiche pubbliche consistono quindi in una serie di misure che appaiono più appropriate per affrontare un problema collettivo => ogni politica si basa sulla seguente teoria causa-effetto: se viene messa in atto la misura x al tempo t1, si verificherà l’effetto y al tempo t2 (x è la soluzione che è stata individuata per far fronte a un certo problema e y è il mutamento che dovrebbe risolvere o attenuare il problema stesso).

Si tratta ovviamente di ipotesi che potrebbero risultare sbagliate sia perché gli effetti ipotizzati possono non verificarsi o verificarsi solo in parte, sia perché accanto agli eventuali effetti benefici possono verificarsi anche effetti imprevisti che peggiorano la situazione.

Le politiche pubbliche agiscono in modo tale che alcune categorie di persone modifichino il loro modo di agire: queste categorie sono definite gruppi destinatari = target groups perché è ad essi che si rivolgono le misure.

Ci sono casi in cui i destinatari sono ben disposti a cambiare comportamento (es. incentivo per cambio auto) ma altri invece che cercano di impedire che le misure vengano adottate, resistendo alla loro attuazione => le politiche pubbliche cercano di promuovere il cambiamento ma tendono spesso ad incontrare grossi ostacoli da parte degli interessi costituiti.

Se il cambiamento del comportamento dei destinatari avviene in misura significativa, si può supporre che ci sarà chi ne avrà un vantaggio c.d. gruppo dei beneficiari.

La teoria se viene messa in atto la misura x al tempo t1, si verificherà l’effetto y al tempo t2 opera una sintesi di due ipotesi:

• Ipotesi di intervento: se viene messa in atto la misura x i destinatari modificheranno il proprio comportamento.
• Ipotesi causale: se i destinatari modificheranno il proprio comportamento si verificherà il risultato y.

=> se viene messa in atto la misura x, i destinatari modificheranno il loro comportamento, e se i destinatari modificheranno il loro comportamento si verificherà il risultato y.

In questo schema sono inserite anche le c.d. parti terze ovvero soggetti non direttamente destinatari della politica pubblica e neanche beneficiari ma possono trarne vantaggi o svantaggi.

Es. una politica che cerca di indurre i pazienti a consumare meno medicine (allo scopo di ridurre i costi del servizio sanitario). I destinatari sono i medici di base che prescrivono le medicine. I beneficiari sono l’insieme di contribuenti, dal momento che se la politica ha successo, si ridurranno le spese sanitarie. Il soggetto terzo possono essere le case farmaceutiche che venderanno meno farmaci.

Le politiche pubbliche sono quindi in genere controverse nella loro formulazione e incerte nella loro efficacia.

Il processo della politica pubblica

In cosa consiste il processo della politica pubblica e attraverso quale percorso si svolge?

Il processo è composto da 6 fasi:

• Problema: formazione dell’agenda = formazione di un problema collettivo.
• Formulazione: elaborazione delle soluzioni = trovare misure appropriate per far fronte al problema -> si vaglia la fattibilità l’efficacia delle misure ipotizzate e se ne scelgono alcune.
• Adozione: approvazione formale = si sancisce una specifica soluzione tra quelle esaminate. Questa soluzione potrà essere adottata con legge del parlamento, decreto del governo ecc.
• Attuazione: dalle parole ai fatti = vengono concretizzate le indicazioni contenute negli atti di adozione.
• Risultati: la valutazione dei risultati che dovrebbero risolvere il problema di partenza.
• Retroazione: gli effetti all’indietro = i giudizi che vengono dati sull’attuazione e sui risultati di una politica pubblica possono agire all’indietro sulle tappe precedenti. Se la politica non ha funzionato si interverrà sul processo attuativo o sulla formulazione politica o sulla definizione del problema => processo di apprendimento = le politiche vengono continuamente corrette, modificate, aggiustate a seconda delle difficoltà che incontrano, in una sorta di processo circolare continuo.

Tutte le azioni del processo sono messe in atto dagli attori.

L’analisi delle politiche pubbliche è una disciplina che consiste nel problem solving […] è un processo di indagine multidisciplinare che ha lo scopo di creare, valutare criticamente e comunicare l’informazione che può essere utile per comprendere e migliorare le politiche […] è un processo di indagine impostato per scoprire soluzioni a problemi pratici.

In questa prospettiva c.d. prescrittiva l’analista delle politiche pubbliche si occupa di aiutare i policy makers a mettere a fuoco problemi e formulare politiche utili, efficaci e rispondenti ai bisogni dei cittadini.

Una seconda prospettiva c.d. descrittiva-interpretativa mette in luce alcuni cambiamenti che potrebbero essere introdotti per migliorare le politiche pubbliche.

In Italia, il concetto di politica pubblica appare ancora lontano dall’essere completamente acquisito nella pratica politica e amministrativa: in primo luogo perché in Italia la politica (politics) ha un ruolo dominante. Si tende a vedere le politiche pubbliche come un’appendice della politica. Inoltre l’intervento pubblico è valutato prevalentemente attraverso parametri diversi da quello della capacità di risolvere problemi di interesse pubblico. Contano di più:

• Il parametro giuridico, secondo cui le azioni pubbliche sono valutate in base alla loro conformità alle norme di legge;
• Il parametro finanziario, secondo cui le azioni pubbliche sono valutate in base alla loro capacità di controllare la spesa e di evitare sprechi;
• Il parametro manageriale, secondo cui le azioni pubbliche sono valutate in base all’efficienza e alla razionalità dell’organizzazione amministrativa.

Questi aspetti sono ovviamente importanti, ma non riescono a mettere a fuoco quella che dovrebbe essere la finalità fondamentale dell’azione pubblica, ossia di migliorare la vita collettiva affrontando i relativi problemi.

Pensare l’intervento pubblico in termini di politiche permette invece a ciascun politico di raffigurare la propria azione come un contributo che, assieme a quello di altri attori, mira alla risoluzione di un problema collettivo e quindi lo stimola a tenere costantemente presenti gli effetti che quell’insieme di azioni dovrebbero determinare e attribuire la massima importanza alla valutazione degli effetti che l’intervento pubblico produce sulla società.

Gli attori

Gli attori sono coloro che prendono parte, a vario titolo e con diversi gradi di efficacia, alla formulazione e all’attuazione delle politiche pubbliche -> sono attori tutti coloro che agiscono quindi che fanno qualcosa per mettere a fuoco un problema o promuovere una soluzione.

=> le decisioni sono frutto di una lunga catena di azioni da parte di una pluralità di istituzioni pubbliche.

Esistono attori individuali e attori collettivi -> gli attori che fanno le politiche sono in prevalenza entità collettive che agiscono per il tramite di specifici individui.

Gli attori sono soggetti dotati di intenzionalità quindi hanno obiettivi da perseguire e adottano comportamenti che credono corretti per raggiungere quegli obiettivi -> le entità prive di intenzionalità non si possono considerare attori, ma queste sono considerate aggregati di individui, ed ognuno agisce secondo propri obiettivi.

Gli attori agiscono anche su diverse scale territoriali: quasi tutte le politiche pubbliche sono il risultato di azioni che vengono compiute, nello stesso tempo e sulle stesse questioni, su scala europea, nazionale, regionale o locale, da parte di attori che osservano i problemi con un diverso sguardo strategico -> gli attori che agiscono sulle scale territoriali più ampie sono in grado di tener conto di aspetti che gli attori locali non riescono a vedere, ma questi ultimi, a loro volta, riescono a cogliere dimensioni che sfuggono ai primi => le politiche pubbliche sono multilivello quindi frutto di scelte compiute da attori posti a livelli territoriali differenti.

Gli attori possono anche essere pubblici o privati -> questi due possono spesso collaborare: le politiche pubbliche sono quasi sempre decise e attuate da istituzioni pubbliche ma anche i soggetti privati svolgono un importante ruolo (es. sollevano problemi specifici).

Nel tempo si è passati da un sistema di government (sistema gerarchico incentrato sull’autorità e sulla legge) ad un sistema di governance (sistema di tipo reticolare, basato su intreccio di attori) -> questo cambiamento è frutto di due fattori:

• Crescente influenza degli attori privati.
• Crescente complessità dei problemi pubblici.

Gli attori possono essere infine classificati sulla base delle logiche d’azione di cui sono portatori (modalità, obiettivi, comportamenti che mettono in atto quando prendono parte ad un processo) -> distinguiamo così politici, burocrati, portatori di interesse, esperti e giornalisti.

I politici

I politici sono coloro che rivestono cariche pubbliche negli organi legislativi e di governo, a livello locale, regionale, nazionale e sovranazionale.

Alcuni sono eletti dai cittadini quindi godono di legittimazione democratica diretta (es. sindaco). Altri invece sono di legittimazione democratica indiretta quindi non sono eletti dai cittadini ma sono comunque espressione della maggioranza (es. assessori).

I politici possono avere idee di fondo diverse od essere specializzati in determinati ambiti -> in linea generale però tutti devono fare i conti con il consenso cittadino: la loro permanenza politica dipende dai voti che riescono ad ottenere -> tendono quindi a massimizzare il consenso e contenere il dissenso => tendono ad essere molto sensibili alle oscillazioni dell’opinione pubblica, danno importanza alla comunicazione e cercano di ottenere massima visibilità dai media.

Gran parte degli attori politici fa parte di un partito = organizzazioni che agiscono tra società ed istituzioni e concorrono alle elezioni a vari livelli di governo (locale, nazionale ecc.) -> svolgono una funzione aggregativa quindi combinano le domande della società e propongono programmi al governo -> sulla base delle loro ideologie, formulano il loro programma politico alle elezioni.

I burocrati

I burocrati sono costituiti da dirigenti e funzionari della PA. Nella PA infatti possiamo ritrovare molti apparati dipendenti dagli organi esecutivi, in moltissimi ambiti.

Le PA hanno la funzione di dare attuazione alle politiche pubbliche quindi mettere in pratica le decisioni prese a livello politico -> i dirigenti ed i funzionari possono svolgere un ruolo importante nella formulazione delle politiche: ad essi i politici affidano il compito di comparare ipotesi alternative, suggerire possibili soluzioni, stimare la fattibilità delle proposte e i loro effetti (es. redigono testi di delibere di giunta).

Questo perché i burocrati conoscono meglio dei politici lo specifico settore di intervento, svolgendo funzioni professionali nello stesso campo per molti anni => vi è asimmetria di informazioni e conoscenze tra i burocrati ed i politici.

Le interpretazioni sulle azioni dei burocrati sono due:

• I burocrati fanno leva sull’asimmetria per spingere i politici a prendere decisioni relative alle proprie preferenze (egoistiche) -> provano ad accrescere il loro potere.
• I burocrati sviluppano una cultura organizzativa di procedure e routine che costituisce il loro valore -> sostengono e facilitano le politiche che percepiscono affini alla propria routine.

Essi spesso si presentano come i custodi ritualistici delle procedure legali -> nell’ambito delle istituzioni pubbliche, un ruolo peculiare è svolto dai giudici che hanno come principale funzione quella di risolvere i conflitti tra cittadini o tra cittadini ed istituzioni, applicando la legge -> contribuiscono all’attuazione delle politiche pubbliche, non alla loro formulazione, anche se l’azione giudiziaria può influenzare le scelte politiche.

I portatori di interesse

I portatori di interesse (c.d. stakeholders) sono attori che cercano di influenzare il contenuto delle politiche pubbliche in modo che queste tengano in considerazione i loro interessi -> fanno generalmente parte di gruppi di interesse (c.d. lobbies) quindi di organizzazioni formali basate sull’adesione volontaria individuale che non assumono responsabilità di governo ma che cercano di condizionare le scelte di politici.

Qualsiasi organizzazione o associazione può diventare un gruppo di interesse quando agisce per influenzare il contenuto delle politiche pubbliche al fine di soddisfare gli interessi dei propri membri.

L’attività di pressione che esercitano è chiamata lobbying.

La distinzione più importante riguarda la natura degli interessi che difendono:

• Gruppi di interesse settoriale che sostengono interessi di una specifica categoria (c.d. interessi concentrati) es. sindacati.
• Gruppi promozionali basati su una causa che sostengono interessi diffusi riguardanti la società nel suo insieme es. associazioni ambientaliste.

Gli stakehold